Finanzas publicas

FINANZAS PUBLICAS
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Programas de Estudio a Distancia
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UNIVERSIDAD DE PAMPLONA-Facultad de Estudios a Distancia
Finanzas Públicas

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www.unipamplona.edu.co
Esperanza Paredes Hernández
Rectora
María Eugenia Velasco Espitia
Decana Facultad de Estudios a Distancia
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Tabla de Contenido
Presentación
Introducción
Horizontes
UNIDAD 1: Marco conceptual y/o elementos generales de las Finanzas Públicas
Descripción Temática
Horizontes
Núcleos Temáticos y Problemáticos
Proceso de Información
1.1. CONCEPTO
1.2. CONTEXTO COLOMBIANO
1.3. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
1.3.1 Plan Financiero
1.3.2 Plan Operativo Anual de Inversiones “POAI”
1.3.3 Presupuesto Anual de la Nación
1.4 DISPOSICIONES GENERALES
1.5 PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
Proceso de Comprensión y Análisis
Solución de Problemas
Síntesis Creativa y Argumentativa
Autoevaluación
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Repaso Significativo
Bibliografía Sugerida
UNIDAD 2: Los Ingresos Públicos y el Gasto Público
Horizontes
2.1 DEFINICIÓN
2.2 CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS
2.2.1 Según la Regularidad del Ingreso
2.2.2 El Origen o Naturaleza del Ingreso
2.2.3 Según la Entidad de Derecho Público Titular del Ingreso, o a
la cual están Destinados
2.3 CAUSAS DE QUE LAS FINANZAS GUBERNAMENTALES NO
SEAN SOSTENIBLES
2.4 FALTA DE LEGITIMIDAD DEL ESTADO
2.5 PROPUESTAS REGRESIVAS E INCONVENIENTES
2.6 DESARROLLO CONCEPTUAL
2.7 CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO
2.7.1 Clasificación Económica
2.7.2 Clasificación por Objeto del Gasto
2.7.3 Clasificación Institucional
2.7.4 Clasificación Funcional
2.8 RUBROS DE GASTOS
2.8.1 Gastos de Funcionamiento
2.8.2 Servicio de la Deuda Pública
2.8.3 Inversión
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Autoevaluación
UNIDAD 3: El Plan Anual de Caja-Pac
Horizontes
3.1 GENERALIDADES
3.2 NORMALIDADES
3.2.1 Decreto 568 de 1996
3.2.2 Programa Anual Mensualizado de Caja - Pac
3.3 DECRETO 111 DE 1996
3.3.1 Capítulo I: del Sistema Presupuestal
3.3.2 Capítulo II: de los Principios del Sistema Presupuestal
3.3.3 Capítulo III: del Confis
3.3.4 Capítulo IV: del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
3.3.5 Capítulo V: del Presupuesto de Gastos o ley de Apropiaciones
3.3.6 Capítulo VI: de la Preparación del Proyecto de Presupuesto
General de la Nación
3.3.7 Capítulo VII: de la Presentación del Proyecto de Presupuesto
al Congreso
3.3.8 Capítulo VIII: del Estudio del Proyecto de Presupuesto
General de la Nación por el Congreso
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3.3.9 Capítulo IX: de La Repetición del Presupuesto
3.3.10 Capítulo X: de la Liquidación del Presupuesto
3.3.11 Capítulo XI: de la Ejecución del Presupuesto
3.3.12 Capítulo XII: del Control Político y el Seguimiento Financiero
3.3.13 Capítulo XIII: de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado
3.3.14 Capítulo XVI: del Tesoro Nacional e Inversiones
3.3.15 Capítulo XV: de las Entidades Territoriales
3.3.16 Capítulo XVI: de la Capacidad de Contratación, de la
Ordenación del Gasto y de la Autonomía Presupuestal
3.3.17 Capítulo XVII: de las Responsabilidades Fiscales
3.3.18 Capítulo XVIII: Disposiciones Varias
3.4 IMPORTANCIA DEL PAC
3.5 COMPONENTES DEL PAC
3.6 PROCESO INTEGRAL DEL PAC
3.7 ELABORACIÓN DEL PLAN ANUALIZADO DE CAJA
3.7.1 Flujos de Ingresos de Gastos
3.7.2 Naturaleza de los Recaudos y Desembolsos
3.7.3 Información Requerida para el PAC
3.8 USO DEL PROGRAMA ANUAL DE CAJA
Autoevaluación
BIBLIOGRAFÍA GENERAL
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Presentación
La educación superior se ha convertido hoy día en prioridad para el gobierno
Nacional y para las universidades públicas, brindando oportunidades de
superación y desarrollo personal y social, sin que la población tenga que
abandonar su región para merecer de este servicio educativo; prueba de ello es el
espíritu de las actuales políticas educativas que se refleja en el proyecto de
decreto Estándares de Calidad en Programas Académicos de Educación Superior
a Distancia de la Presidencia de la República, el cual define: “Que la Educación
Superior a Distancia es aquella que se caracteriza por diseñar ambientes de
aprendizaje en los cuales se hace uso de mediaciones pedagógicas que permiten
crear una ruptura espacio temporal en las relaciones inmediatas entre la institución
de Educación Superior y el estudiante, el profesor y el estudiante, y los
estudiantes entre sí”.
La Educación Superior a Distancia ofrece esta cobertura y oportunidad educativa
ya que su modelo está pensado para satisfacer las necesidades de toda nuestra
población, en especial de los sectores menos favorecidos y para quienes las
oportunidades se ven disminuidas por su situación económica y social, con
actividades flexibles acordes a las posibilidades de los estudiantes.
La Universidad de Pamplona gestora de la educación y promotora de llevar
servicios con calidad a las diferentes regiones, y el Centro de Educación Virtual y
a Distancia de la Universidad de Pamplona, presentan los siguientes materiales de
apoyo con los contenidos esperados para cada programa y les saluda como parte
UNIVERSIDAD DE PAMPLONA – Facultad de Estudios a Distancia
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integral de nuestra comunidad universitaria e invita a su participación activa para
trabajar en equipo en pro del aseguramiento de la calidad de la educación superior
y el fortalecimiento permanente de nuestra Universidad, para contribuir
colectivamente a la construcción del país que queremos; apuntando siempre hacia
el cumplimiento de nuestra visión y misión como reza en el nuevo Estatuto
Orgánico:
Misión: Formar profesionales integrales que sean agentes generadores de
cambios, promotores de la paz, la dignidad humana y el desarrollo nacional.
Visión: La Universidad de Pamplona al finalizar la primera década del siglo XXI,
deberá ser el primer centro de Educación Superior del Oriente Colombiano.
Introducción
Ante la importancia y responsabilidad que tiene el estado en la planeación y
ejecución de las políticas sociales, económicas y fiscales, es necesario que el
estudiante conozca los instrumentos mediante los cuales se pretenden alcanzar
objetivos tales como altos niveles de empleo, equitativa distribución del ingreso
nacional, estabilidad en los precios, estímulos a la inversión y crecimiento
sostenible en cuanto al desarrollo económico de la sociedad. Por tal motivo, en
ésta materia, se abordarán temas relacionados con la intervención del gobierno en
la determinación de las diferentes fuentes de financiación del estado y cómo éste,
a través del gasto público, asigna recursos para el desarrollo social y económico
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de la comunidad.
Las finanzas públicas en Colombia han obtenido un beneficio significativo del
proceso reciente de reducción de la inflación, en complemento con las políticas
estatales que conducen a la racionalización del os recursos del estado para
beneficio de la población mas vulnerable y necesitada del país.
Es por esta razón que debemos tener presente que los ingresos corrientes son
destinados en un alto porcentaje para beneficio de esta franja poblacional.
Este modulo muestra en forma general al estudiante de contaduría pública la
importancia que tiene esta profesional en el análisis e interpretación de los
recursos públicos.
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Horizontes
• Proporcionar al estudiante los elementos analíticos para el entendimiento y
comprensión de los problemas económicos colombianos a fin de afianzar su
formación integral.
• Comprender como interviene el Estado en el cumplimiento de sus funciones en
la economía en general mediante la aplicación de diversos instrumentos
propios de la hacienda pública.
• Conocer de manera específica los preceptos constitucionales y legales
vigentes para regular el manejo de las finanzas públicas.
• Saber de qué manera afecta la política impositiva del estado y la ejecución del
gasto público a los niveles de producción y de empleo.
• Evaluar mediante el conocimiento de su estructura, cómo el presupuesto
general de la nación tiene una importante incidencia en las decisiones
económicas y financieras tanto del sector privado como del sector público.
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UNIDAD 1: Marco Conceptual y/o
Elementos Generales de las Finanzas
Públicas
La economía colombiana al igual que la de otras naciones subdesarrolladas y
desarrolladas es mixta. Una parte de la actividad económica responde a principios
de mercado. Así mismo, el sector público toma decisiones de asignación de
recursos basadas en el principio de autoridad y de manera centralizada teniendo
como fundamento la propiedad pública, la legislación, las regulaciones, los
impuestos y los gastos.
Horizontes
• Estudiar y analizar las principales herramientas e instrumentos que utiliza el
Estado para el manejo de las finanzas públicas.
• Comprender la relación que tienen las Finanzas públicas con otras áreas del
saber.
• Entender como actúa la política fiscal para alcanzar los objetivos económicos
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de un país.
• Concepto.
• Contexto Colombiano.
• Conformación del Sistema Presupuestal.
• Disposiciones Generales.
• Principios de Sistema Presupuestal.
1.1 CONCEPTO
El concepto de finanzas públicas existe con la vigencia del capitalismo, porque
implica una separación entre lo privado y lo público, suponiendo que lo público
hace referencia a lo estatal. Por consiguiente, las finanzas públicas son un
elemento central para conseguir los objetivos de desarrollo que se propone el
Estado; donde el tema adquiere mayor importancia cuando se tiene en cuenta la
magnitud de la pobreza en esta coyuntura de crisis fiscal. La CEPAL en su último
informe arroja crudas cifras que no mienten, la magnitud de la Pobreza e
indigencia entre niños y adolescentes colombianos es del 45% (pobres) y 17%
(indigentes). Si sumamos, tenemos un resultado escalofriante el 62% de los
pequeños Colombianos no tienen acceso a ninguna esperanza de vida plena y se
debaten entre la desnutrición, la insalubridad y la ignorancia.
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Los agentes económicos toman decisiones de manera descentralizada, la
propiedad de los recursos es privada y los precios resultan de la interacción de
ofertas y demandas. Las finanzas públicas son recursos económicos que le
permiten al sector público desarrollar sus actividades
Las decisiones que adopta el sector público afectan al comportamiento y al
bienestar público tienen su reflejo institucional en el presupuesto. La acción
presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una
acción determinada en el desempeño de una función especial; en un tiempo
determinado; que aplica recursos para obtener unos resultados concretos: bienes
y servicios; con un fin preciso: satisfacer necesidades públicas. En este sentido la
gráfica es ilustrativa de algunas de las posibles interrelaciones existentes entre
presupuesto, acción estatal y organización social.
1.2 CONTEXTO COLOMBIANO
En Colombia, el ordenamiento jurídico responsable de regular la actividad
presupuestaria de forma que sea coherente con las metas y objetivos definidos a
través de la política económica (cambiaria, monetaria y fiscal) y macroeconómica
(empleo, crecimiento y estabilidad de precios); se materializa en las disposiciones
sobre presupuesto, presentes en la Constitución Política, en el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, en sus normas reglamentarias, en la jurisprudencia y en la
doctrina, que en conjunto, configuran las fuentes de derecho en esta materia.
1.3 CONFORMACIÓN DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
El Estatuto Orgánico del Presupuesto determina que el sistema presupuestal está
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constituido por:
1.3.1 Plan Financiero
Es un programa que establece los ingresos y los gastos de caja y sus
posibilidades de financiamiento, que pueden efectuarse durante el año (sirve de
base para el PAC – programa anual de caja).
1.3.2 Plan Operativo Anual de Inversiones “POAI”
Contiene los proyectos de inversión más viables y racionales de realizar de
aquellos incorporados en el Banco Nacional de Proyectos del Departamento
Nacional de Planeación.
1.3.3 Presupuesto Anual de la Nación
Se compone de las siguientes partes:
• Presupuesto de Rentas
• Recursos de Capital
• Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones
• Disposiciones Generales
1.4 DISPOSICIONES GENERALES
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expiden.
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1.5 PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
La Constitución Política de la República de Colombia y el Estatuto Orgánico del
Presupuesto incorporan importantes “principios”, que se constituyen en
instrumentos orientadores y sirven de base para cumplir de manera satisfactoria
con las diferentes fases del sistema presupuestal del sector público (Gómez,
1998), y son los siguientes:
• Planificación: el Presupuesto General de la Nación debe guardar concordancia
con el Plan Nacional de Desarrollo, Plan Financiero y Plan Operativo Anual de
Inversiones.
• Anualidad: el año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre
de cada año.
• Universalidad: el presupuesto contiene la totalidad de los gastos que se
espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
• Unidad de Caja: todos los dineros recaudados cualquiera sea su procedencia
van a un fondo común.
• Programación Integral: el programa presupuestal incluye las obras
complementarias que garanticen su cabal ejecución.
• Especialización: las apropiaciones se deben ejecutar según su objeto y
función para la cual fueron programadas.
• Inembargabilidad: las rentas incorporadas al pgn y bienes no son
embargables.
• Coherencia Macroeconómica: el presupuesto es compatible con las metas
macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la junta directiva
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del banco de la república.
• Homeostasis Presupuestal: el crecimiento del presupuesto debe ser
congruente con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere
desequilibrio macroeconómico.
Para terminar, se podría decir que la forma como el sector público (Estado)
asigna los recursos y la manera como los recauda; constituye el objeto de la teoría
de las finanzas públicas. El manejo concreto de los instrumentos con el propósito
de incidir sobre el nivel y Armonía aplicable a cuerpos biológicos, se traduce que
si el presupuesto crece más que la economía, produce mayores gastos (genera
más demanda) sobre bienes y servicios con la consecuente presión inflacionaria.
la composición de unos “gastos” y otros “ingresos” forman la política fiscal, en
donde, como se ha visto, el presupuesto es por sus mismas características la
herramienta de manejo financiero más importante de la política fiscal, donde se
programa y registra el gasto público y su forma de financiación y donde se
establecen las reglas para su ejecución (Minhacienda).
• ¿Como interpretaría usted los principios generales del presupuesto general de
la nación?
• Dentro de su análisis interpretativo hacer un paralelo entre las finanzas del
estado con las del sector privado.
• ¿Como contador público que valor agregado le daría al mejoramiento de las
finanzas en Colombia?
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• En el municipio de San Benito cuyo presupuesto es de 1.500 millones de pesos
el ordenador del gasto (alcalde municipal), considera y propone darle
transparencia al manejo de estos recursos, conforma un comité que lo evalúe y
asesore en esta tarea, para ello elabora un cuestionario donde se interpretan
los principios del presupuesto: ¿quienes evaluaran las siguientes decisiones
presupuéstales del señor alcalde?:
− Las inversiones del municipio serán del 15% del total del presupuesto.
− El presupuesto cerrara año fiscal el 30 de diciembre.
− Me comprometo a cancelar deudas atrasadas en un 30% del total del
presupuesto
− En gastos de funcionamiento se utilizará el 55% del presupuesto.
• ¿Considera usted que se están cumpliendo los principios presupuéstales?
El estudio de las finanzas públicas requiere un conocimiento exhaustivo de ciertos
conceptos básicos y definiciones, con el fin de suministrar datos útiles y relevantes
a la gerencia institucional, como son los siguientes:
− El concepto de finanzas
− El concepto de público
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− El concepto de presupuesto
− Ingresos corrientes
− Principios presupuéstales
− El concepto de gasto público
• Con base en la información anterior dar su opinión al respecto
Autoevaluación
• Mediante un ejemplo real, identificar en que empresas se utilizarían las
finanzas públicas, y dar un ejemplo de una de ellas haciendo una descripción
general de su objeto social e identificando los principios generales del
presupuesto.
• Realizar un ensayo en el cual con sus propias palabras e ideas, se expliquen la
definición y los objetivos del presupuesto público.
• Mediante un ejemplo graficar la ejecución presupuestal de los tres últimos
años.
• Se le sugiere al estudiante, como complemento a lo visto en esta unidad,
investigar y conceptuar en aspectos relacionados con:
• El enfoque interdisciplinario para las finanzas públicas.
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FINANZAS PUBLICAS
ALBI, Emilio y otros. Economía Pública 1. Ariel economía. Barcelona, febrero de
2000.
CABALLERO, César A. Gobernabilidad y finanzas públicas en Colombia. Revista
Banca y Finanzas, No 45, julio-septiembre de 1997.
GIRALDO, César. Finanzas Públicas en América Latina: la economía política.
Ediciones desde abajo, febrero de 2001.
GÓMEZ Ricardo, Jorge. Presupuesto Público Colombiano. Instrumento para la
orientación de la política económica financiera. Universidad Externado de
Colombia, 1998.
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UNIDAD 2: Los Ingresos Públicos y el
Gasto Público
Uno de los más graves problemas de la Misión fue que no se analizó
profundamente la totalidad de los ingresos públicos, como fue el planteamiento
original, quedando reducido el concepto de Ingreso Público al de tributos
nacionales, por el afán de aumentar los impuestos. Por ello esta Misión ha debido
llamarse de Impuestos Nacionales.
Los ingresos constituyen los instrumentos a través de los cuales se materializa la
función de las Finanzas Públicas.
Horizontes
• Analizar normatividad que reglamenta la tributación en Colombia.
• Conocer la clasificación y composición de los tributos que sirven de
fundamento para la generación de recursos al Estado.
• Aprender a diferenciar las categorías de los ingresos públicos y la utilización de
los mismos.
• Identificar y analizar el efecto de las decisiones sobre la canalización y
orientación del gasto público.
• Comprender el direccionamiento de políticas sobre el gasto con miras a
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propiciar bienestar general a la sociedad.
• Entender la relación del gasto público con la política redistributiva de la
hacienda pública.
• Definición.
• Clasificación de los Ingresos Públicos.
• Causas de que las Finanzas Gubernamentales no sean Sostenibles.
• Falta de Legitimidad del Estado.
• Propuestas Regresivas e Inconvenientes.
• Desarrollo Conceptual.
• Clasificación del Gasto Público.
• Rubros de Gastos.
2.1 DEFINICIÓN
Se puede definir como el recurso que recibe cualquier entidad oficial país en
desarrollo de su objeto social. En términos hacendísticos es el instrumento de
entrada del proceso de operativización de las finanzas públicas. Los ingresos
públicos implican otros conceptos adicionales, tales como los aportes a la
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seguridad social (tanto gubernamental como privada) y el pago de servicios
públicos domiciliarios, salud y educación. Cuando se incluyen todos estos
conceptos se encuentra que la carga fiscal (ingresos públicos sobre el PIB) ha
aumentado de manera exagerada, desvirtuando la afirmación generalizada de que
es muy baja.
El principal argumento para justificar la reforma tributaria expuesto a la Misión a
través de su secretaría técnica (Fedesarrollo) fue el de la no sostenibilidad fiscal,
expresada en la inviabilidad del pago de la deuda pública. Nosotros hemos
señalado que la crisis fiscal no es la causa de los desórdenes económicos, sino
que por el contrario es su consecuencia. Los desordenes macroeconómicos son
causados por la lógica especulativa de los capitales financieros privados, como
incluso lo vino a reconocer el Banco de la República.
La Misión y el pensamiento económico predominante no aceptan resolver la
restricción fiscal utilizando recursos de la emisión monetaria para el financiamiento
del gasto público, argumentando razones de control inflacionario. Sin embargo,
esta afirmación esconde el hecho que se está haciendo emisión monetaria a
través del crédito bancario, de manera que se presenta una privatización de la
emisión monetaria en servicio del capital financiero, lo cual muestra una doble
moral por parte de las autoridades monetarias.
Lo que explica un inferior dinamismo en la recaudación tributaria estriba en la falta
de legitimidad del Estado. Cuando se privatiza la provisión de los bienes y
servicios públicos el ciudadano no ve la razón para pagar impuestos, ya que se
supone que son para financiar la provisión de tales bienes y servicios.
2.2 CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS
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Existen razones teóricas que sustentan el punto de vista de que los ingresos
públicos van más allá de los tributarios, sin tener que recurrir al principio
constitucional en el sentido que la salud, la educación, las pensiones y los
servicios públicos domiciliarios constituyen un servicio público y, por lo tanto, los
ingresos para financiarlos también tienen carácter público. Los tipos o clases de
Ingresos Públicos son:
2.2.1 Según la Regularidad del Ingreso
Según su regularidad los ingresos se dividen en corrientes u ordinarios y
extraordinarios o de capital.
Los Ingresos Corrientes
Son disponibilidades normales del Estado con los cuales se cuenta para atender
sus actividades rutinarias. Su base de cálculo y su trayectoria histórica son
elementos que permiten predecir los estimativos con relativo grado de
incertidumbre. Deben ser suficientes para cubrir los gastos del Estado. La
fortaleza de los ingresos corrientes, en su organización y recaudo son el mejor
indicador de la capacidad de pago de la empresa oficial en cualquiera de sus
niveles y sectores.
Estos ingresos se encuentran conformados por los recursos que en forma
permanente y en razón de sus funciones y competencias se obtienen y que no se
originan en efectos contables o presupuéstales por variaciones en el patrimonio o
como consecuencia de la generación de un pasivo.
Los Ingresos de Capital
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Al contrario de los corrientes, no son usuales por lo cual deben destinarse solo a
gestiones excepcionales o cuando menos ocasionales. Son esporádicos,
erráticos, sujetos a considerables márgenes de fluctuación. En términos
generales son destinados prioritariamente a la inversión pública.
Estos son ingresos extraordinarios originados en operaciones contables y
presupuéstales en la recuperación de inversiones, en la variación del patrimonio,
en la creación de un pasivo o de cualquier otra actividad no directamente
relacionada con las funciones y atribuciones.
2.2.2 El Origen o Naturaleza del Ingreso
Los ingresos corrientes se dividen según su naturaleza y origen, en tributarios y no
tributarios.
Tributarios
Son aquellos constituidos y soportados por los impuestos. Su expedición está
limitada al Congreso de la República. Con fundamento en los principios de
traslación y repercusión de los impuestos, se dividen en directos e indirectos.
El impuesto tributario directo cuando grava el patrimonio y la renta personal del
contribuyente, el cual configura el sujeto pasivo del tributo y además sobre él la
repercusión económica del mismo. El impuesto a la renta, al patrimonio y ala
propiedad, son sus mejores ejemplos.
El impuesto tributario indirecto cuando grava las importaciones, los consumos y
las ventas. El sujeto pasivo del tributo es el importador, el producto o comerciante,
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pero traslada la repercusión económica sobre el consumidor final. Son ejemplos
del mismo los derechos de aduana, los gravámenes al consumo de cerveza, la
gasolina, el IVA, el impuesto de industria y comercio y el de timbre nacional.
No Tributarios
Están compuestos por las tasas, las multas, los derechos, los servicios y las
rentas contractuales. Su expedición se circunscribe a las facultades del Alcalde y
del Concejo Municipal. La normatividad presupuestal considera dentro del grupo
las transferencias de recursos del gobierno central hacia los municipios, es decir,
el Sistema General de Participaciones o Transferencias de ingresos corrientes de
la nación, la participación en el Fondo Nacional de Regalías y las Regalías del
Sector Eléctrico.
Los ingresos de capital; se dividen según su origen y naturaleza, en los recursos
de crédito interno y externo, los recursos del balance, los reembolsos de
prestamos y cuentas por cobrar, los rendimientos financieros, la venta de bienes
muebles e inmuebles y las donaciones.
2.2.3 Según la Entidad de Derecho Público Titular del Ingreso, o a
la cual están Destinados
Según esta variable, los ingresos se dividen en Ingresos de Derecho Público,
Ingresos de Derecho Privado e Ingresos Mixtos.
Ingresos de Derecho Público
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Provienen de ejercicio de la soberanía impositiva y se caracterizan por ser un
gravamen forzoso para los contribuyentes, independientemente de los servicios o
beneficios que reciba del Estado.
Ingresos de Derecho Privado
Emanan de actuaciones en las cuales el Estado no hace uso de su soberanía
impositiva, si no que se comporta como cualquier particular. A esta categoría
pertenecen las rentas del patrimonio Estatal y principalmente de su domino
territorial, las utilidades y dividendos de las empresas industriales y comerciales
del Estado y todo tipo de multas.
Ingresos Mixtos
Son las contribuciones y las tasas establecidas por el Estado siguiendo propósitos
de conveniencia social. El experto hacendista Abel Cruz Santos se refiere así a
este tipo de ingresos en Colombia:
“Con finalidades sociales y económicas, más que con criterio fiscal, se ha
constituido en Colombia el Estado empresario. Algunos de los servicios
nacionales los presta directamente el gobierno. Pero en casos importantes lo
delega a establecimientos públicos autónomos o a institutos descentralizados, con
personería jurídica y patrimonios propios, los cuales se administran, para que tales
servicios se presten a la comunidad en forma más ágil y eficaz.”
Son ejemplos de Ingresos Mixtos: Ecopetrol, Ferrocarriles Nacionales, Aerocivil,
Acerías Paz del Río.
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FINANZAS PUBLICAS
2.3 CAUSAS DE QUE LAS FINANZAS GUBERNAMENTALES NO
SEAN SOSTENIBLES
El planteamiento central de la Misión para proponer la reforma tributaria es
conseguir la sostenibilidad de las finanzas públicas. En concreto se señaló que el
mayor dinamismo de los gastos respecto a los ingresos corrientes ha llevado a la
utilización excesiva del endeudamiento público, lo cual ha producido un nivel de
deuda pública insostenible en la actualidad.
El problema reside en que la deuda ya está absorbiendo el 40% de los gastos del
Presupuesto Nacional. Si a ello se agrega el planteamiento del gobierno de Uribe
Vélez de aumentar el gasto en seguridad, el dilema del Gobierno viene a ser:
pagar la deuda o aumentar la seguridad. Ambas cosas no pueden hacerse al
tiempo.
Aunque la propuesta inicial de Uribe Vélez, formulada el mismo día que ganó las
elecciones, fue refinanciar la deuda a través de una actitud más flexible del Banco
de la República y una renegociación con la banca internacional (en especial la
multilateral), dicha refinanciación no es posible. En cuanto al pronunciamiento
sobre Banco de la República, inmediatamente se produjo una reacción de la
banca externa, la cual se expresó al día siguiente a través de las firmas
calificadoras de riesgo, especialmente Moody; adicionalmente, el equipo
económico nombrado se caracteriza por la más estricta ortodoxia en este sentido.
En cuanto a refinanciar la deuda externa, sustituyendo los bonos emitidos y la
deuda externa por bonos a más largo plazo, el deterioro de los mercados
internacionales ha cerrado esa posibilidad.
En el informe de Fedesarrollo se señala que su dinámica se debe principalmente
al gasto en salud y educación (que es lo que vienen a constituir las transferencias
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FINANZAS PUBLICAS
territoriales) y en seguridad. Eso no es cierto: el análisis de las cifras señala que
los principales factores históricos que dinamizan el gasto público son el servicio de
la deuda y las transferencias a los intermediarios de la seguridad social. La suma
de los dos pasó de representar del 22.7% del total de los gastos del Presupuesto
Nacional en 1991 al 52% en el 2002 (6).
En lo referente a la emisión monetaria, la Constitución de 1991 introdujo la
prohibición de utilizar los recursos de esta para financiar el Presupuesto Nacional,
lo cual obligó al gobierno a emitir bonos de deuda pública (los llamados TES) que
se colocan en los mercados financieros pagando tasas de interés de mercado, de
tal forma que una porción creciente de los impuestos fue absorbida por el costo
financiero de los TES. Esta circunstancia hace que el servicio de la deuda se
vuelva una carga cada vez mayor del Presupuesto, constituyéndose en el principal
gasto y en el principal causante de los desbalances fiscales.
La sustitución de los recursos de la emisión monetaria por recursos captados en el
mercado de capitales se justificó con el argumento de que los recursos
provenientes de la Banca Central eran inflacionarios. Sin embargo, este
argumento resulta inconsistente porque a la par que se le ha cerrado al gobierno
el acceso a los recursos de la emisión monetaria, se abrió esta posibilidad para el
sistema financiero privado. La liquidez monetaria del país, diferente a la que se
origina por la monetización de las reservas internacionales, se crea a través de la
emisión monetaria que hace el sistema financiero privado por la vía del crédito,
como consecuencia de la desregulación financiera que se introdujo a comienzos
de los 90s.
Las reformas han potenciado la capacidad del sistema financiero privado para
generar crédito al menos en tres maneras. La primera, la desregulación
financiera, principalmente por la eliminación de las limitaciones administrativas y la
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FINANZAS PUBLICAS
reducción de los encajes, lo que se tradujo en la eliminación de las trabas
existentes para la generación de créditos (7). La segunda tiene que ver con la
supresión de los controles a la inversión extranjera y la privatización del mercado
de divisas (eliminación del control de cambios), lo cual hizo que el sistema
financiero se convirtiera en un vehículo expedito para transformar en crédito
(expansión de la masa monetaria) las inversiones financieras de origen externo
que se tramitan en el país, todo facilitado por un sistema financiero desregulado.
La tercera es que las reformas han vuelto líquidos muchos de los activos sociales,
como por ejemplo los ahorros de los trabajadores en los Fondos de Pensiones o
las reservas de los sistemas de seguros de salud y estos activos se vuelven en
fuente de creación de liquidez monetaria a través del sistema financiero.
Los medios de pago han crecido por la vía del multiplicador bancario y no por la
base monetaria, que es lo que correspondería si el déficit se financiara con
emisión monetaria. De manera que mientras se cierra la puerta de la emisión
pública se abre la de la emisión privada; mientras se le cierra al gobierno la
posibilidad de apropiarse de una parte del excedente social vía emisión, se le abre
esta posibilidad al sector financiero privado. Simplemente se privatizó la emisión
monetaria.
El efecto de las reformas de comienzos de los 90s sobre la aceleración del crédito
se tradujo en una presión sobre la demanda agregada sustentándola en una
economía al debe, produciendo presiones monetarias, déficit en cuenta corriente y
sobreendeudamiento. Se configuró una típica burbuja especulativa que vino a
reventarse con la crisis de 1997 (8), causando la destorcida económica. A partir
de ese momento comenzó la desaceleración de la economía, que todavía está
vigente. Este comportamiento fue reconocido por el Banco de la República (ver
informe al Congreso de la República de marzo del 2002, recuadro 1) y el DNP, y
es un fenómeno que la teoría ya ha tratado.
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FINANZAS PUBLICAS
El sobreendeudamiento fue de las familias, las empresas y el sector público. En
cuanto a las familias cabe destacar la quiebra de los tenedores de vivienda (crisis
del UPAC) y en cuanto al sector público la deuda de la Nación y la crisis de los
fiscos regionales. La conclusión que se deriva de esto es que la crisis fiscal en
particular, como la crisis económica en general, es consecuencia de la lógica
especulativa del capital financiero. O dicho en otras palabras, la causa de la crisis
económica no está en la crisis fiscal; esta última es una consecuencia y no una
causa.
Lo consignado en el Presupuesto hasta la fecha por este concepto no refleja ni
siquiera de cerca la verdadera dimensión del monto que se debe asignar en el
futuro. En el momento sólo se ha pagado una fracción muy pequeña de los bonos
pensiónales que la Nación debe girar para el tránsito de los afiliados del régimen
de seguridad social tradicional al nuevo esquema creado por la Ley 100.
Y aquí estamos frente a las grandes mentiras que se le han presentado al país en
cuanto a la reforma pensional. Se dijo que con la privatización de la seguridad
social el costo fiscal disminuirá, pero este ha venido aumentando de forma
acelerada. Que la cobertura en pensiones aumentaría y ha disminuido, porque la
mitad de los afiliados al sistema no están activos. Que aumentaría el ahorro
nacional a través del estímulo a la capitalización privada, pero el ahorro nacional
se ha desplomado. El ahorro pensional en gran parte se ha destinado a la
especulación financiera o se ha colocado en títulos de deuda pública.
Otra afirmación que genera una gran desconfianza es el monto del pasivo
pensional, porque cada vez que el gobierno presenta las cifras las aumenta
proporciones colosales. Las cifras iniciales de la Comisión de Gasto Público
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FINANZAS PUBLICAS
señalaban que el déficit pensional era del 30% del PIB, las cifras finales hablaban
del 70%, posteriormente el Ministerio de Hacienda en el Mensaje Presupuestal
para el Presupuesto del 2000 señalaba que era del 120%. Actualmente en el
debate en el Congreso sobre Seguridad el 19 de julio del 2001 el gobierno dijo que
era equivalente a $350 billones, 207% del PIB, y recientemente se ha mencionado
una cifra cercana a los $500 billones, más de tres veces del PIB (10). Cada vez
que anuncian las cifras el pasivo pensional crece como la espuma.
En estas condiciones el pasivo pensional aparece como un pesado fardo sobre el
Presupuesto. Dada su magnitud (la cifra que maneja ahora el gobierno vale 10
veces el Presupuesto General de la Nación) (11) se convierte en una restricción
financiera ante la cual cualquier negociación que se quiera hacer sobre la
distribución de las partidas presupuéstales resulta apabullada por la carga de una
deuda que apareció de la noche a la mañana. Además, se está creando un
escenario en el cual la sociedad está abocada al caos, suponiendo que en el
futuro no será más rica y carecerá de un stock de capital y de un mayor flujo de
ingresos con el cual enfrentar el pasivo pensional. Se está suponiendo que
continuaremos siendo una economía colonizada sin perspectivas de futuro,
supuesto que resultará cierto si seguimos con el modelo económico que se viene
aplicando.
Estos recursos se colocan en el sistema financiero, el cual los debería poner a
rentar a través del mercado de capitales. Pero conociendo la naturaleza de dicho
sistema, tales recursos se dedicarán a la especulación. Resulta así que los
recursos que el gobierno aporta a través del Presupuesto para la deuda pensional
son trasladados al sistema financiero, aumentando la masa de recursos sobre los
cuales se hace la especulación.
Sin embargo este sistema, conocido como de capitalización individual, no es el
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FINANZAS PUBLICAS
único existente. Es más, el régimen predominante en los países desarrollados es
el de prima media y es el sistema a través del cual la seguridad social alcanzó una
cobertura universal en dichos países. En el caso de la prima media, los pasivos
pensiónales serían mucho menores “por lo menos una décima parte de la cifra
presentada por el gobierno (habría que hacer el cálculo actuarial correspondiente)
porque no existiría la obligación del ahorro individual, sino que las reservas se
constituirían para cubrir los desfases de flujo de caja del sistema en su conjunto”.
Es necesario revisar nuevamente las cifras de la seguridad social y desmontar la
Ley 100 porque ella misma está creando la “bomba de tiempo” señalada por el
gobierno, creando deudas que por su magnitud estratosférica se vuelven irreales y
no se van a poder pagar.
Una consideración puntual en torno a la Seguridad Social: se pretende ampliar la
cobertura sobre la base de un sistema de aseguramiento que supone una relación
salarial de dependencia; empero, el empleo se está precarizando y el 90% de los
trabajos nuevos no tienen esa relación de dependencia, razón por la cual los
nuevos trabajadores no se van a afiliar al sistema, a lo cual hay que sumar los que
ni siquiera consiguen trabajo, los desempleados. De manera que la sociedad
queda desamparada y la cobertura del sistema reducida, tornando mayor su crisis
financiera.
2.4 FALTA DE LEGITIMIDAD DEL ESTADO
Uno de los problemas graves de la tributación en Colombia es el alto grado de
evasión. Si este problema se corrigiera, los recaudos tributarios serían más que
suficientes para sufragar los gastos. Para lograr este propósito la Misión propuso
penalizar la evasión, mejorar la administración tributaria y simplificar el régimen
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FINANZAS PUBLICAS
tributario. Si bien estos elementos pueden ayudar a atacar el problema, no tocan
el problema de fondo.
Históricamente los impuestos han sido recursos de naturaleza estatal y por tal
razón deben ser determinados mediante un proceso político democrático para que
la sociedad los considere legítimos: “No tax without representation”. En la medida
en que esa legitimidad se menoscaba, se reduce la disponibilidad de la población
a pagar los tributos, de manera que los problemas de evasión y elusión tienen que
ver con este aspecto.
En el caso colombiano el problema de la legitimidad no se debe menospreciar y
los altos niveles de evasión pueden evidenciar problemas en esta dirección. Hay
que tener en cuenta que se mina la legitimidad cuando se transfiere a la esfera
privada la provisión de bienes y servicios públicos que tradicionalmente han sido
provistos por el gobierno; en este caso la gente no justifica que se les exija
esfuerzos tributarios adicionales.
En el campo de la legitimidad existen dos problemas adicionales que no pueden
ser desconocidos, especialmente en Colombia. El primero consiste en que el
Estado colombiano en la práctica no tiene el monopolio de la tributación si
tenemos en cuenta que existen organizaciones armadas que se abrogan el
derecho a cobrar tributos (cobrándolos efectivamente a la población por la vía
coactiva).
El segundo, una gran parte de la actividad económica está por fuera de los
canales institucionales, incluidos los tributarios: la economía informal y la criminal
(contrabando y narcotráfico), advirtiendo que la economía informal y la criminal no
son la misma cosa.
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FINANZAS PUBLICAS
2.5 PROPUESTAS REGRESIVAS E INCONVENIENTES
Las tres propuestas centrales de la Misión en cuanto a la reforma de la estructura
tributaria son aumentar los impuestos sobre los salarios, incrementar la base del
IVA (es decir cobrarle a más productos) y gravar las pensiones bajas
(probablemente con el mismo criterio con el que se aplica la retención a salarios).
En el campo salarial se propone ampliar la retención al 100% del salario (en la
actualidad se grava el 70%), manteniendo exento el equivalente a 6 salarios
mínimos. En el caso del IVA plantea aumentar la base gravable, incluyendo
bienes y servicios exentos (como papel e imprenta, bebidas y tabaco, servicios
personales, transporte y construcción), excluyendo comida, salud, educación y
servicios públicos domiciliarios.
Estos tres nuevos tributos (retención sobre el 100% de salarios, cobrar IVA a más
productos y gravar las pensiones más bajas) se combinarían con la reducción de
las exenciones. Como se puede apreciar, el eje de la reforma es gravar a la
población a través de afectar su ingreso laboral y castigar su consumo con el IVA.
Una propuesta de esta naturaleza debe ser enérgicamente rechazada no sólo por
inconveniente sino por regresiva. Inconveniente en el sentido que restringe aún
más la capacidad de gasto de la población, lo que termina profundizando los
efectos recesivos de la política económica, los cuales tienen quebrados al sector
productivo nacional. Y regresiva porque pretende descargar en la población los
costos de una crisis que ha sido producida por el capital especulativo privado. Si
se trata de equidad, son ellos los que deben pagar el costo del ajuste porque son
los responsables de los desequilibrios macro.
Esta propuesta parte de señalar que las personas naturales no son las que pagan
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FINANZAS PUBLICAS
impuestos y que éstos son pagados por las empresas. Esta afirmación es falsa.
En primer lugar, el impuesto recae principalmente sobre las personas naturales a
través de retenciones e IVA. En segundo, en el caso de las empresas hay que
señalar que hacen las veces de agentes retenedores de impuestos (IVA, nómina,
honorarios, comisiones, servicios, compras, rendimientos financieros, tarjetas
crédito y débito, arrendamientos, etc.) pero el impuesto que por este concepto
liquidan no es un impuesto suyo. El impuesto imputable a las empresas es
pequeño.
Otra falencia en el diagnóstico sustentado por la propuesta es no reconocer que
una de las características de la globalización es disminuir las posibilidades de
recaudar impuestos al rebajar aranceles y que una gran parte de los capitales se
mueve en circuitos virtuales (informática) lo cual dificulta su detección, así como
por los tratamientos preferenciales otorgados al capital extranjero, tales como la
eliminación de la doble tributación, la reducción de impuestos a las remesas al
exterior, el no pago de impuesto a la renta sobre rendimientos financieros,
aplicando la retención sólo a los mismos. Si se quiere recaudar nuevos tributos,
por allí es por donde habría que empezar.
2.6 DESARROLLO CONCEPTUAL
Es la estructura moderna del Estado, el cual se le ha dado una especial relevancia
al concepto de gasto y su incidencia directa en el desarrollo económico de los
pueblos. El concepto de gasto público ha ido tomando importancia no solo por
que existe mayor conciencia de su trascendencia económica sobre los grandes
agregados de la renta nacional, si no también porque se ha constatado que ha
menudo los problemas fiscales no es tanto asunto de carencia de recursos como
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FINANZAS PUBLICAS
de ineficiencia en la asignación de los mismos. O sea, el problema no es tanto de
ingresos como de eficacia en los gastos.
En lo referente a las Finanzas Públicas, le corresponde el papel activo de
conseguir la regulación y redistribución del ingreso público, como objetivos de la
política fiscal del Estado.
En el ámbito universal, el desarrollo de la concepción del gasto público se inicia en
el año 1877, cuando el hacendista Alemán Adolfo Wagner, formula un principio
que habría de convertirse hoy en día en uno de los más citados en la literatura
sobre Hacienda Pública y que se le conoce con el nombre genérico de “Ley de
Wagner”; según esta ley el volumen del gasto público tiende a crecer
permanentemente en los Estados, no solo en términos absolutos sino también en
términos relativos.
En el caso Colombiano, para el año 1850 el gasto total del gobierno representaba
el 2% del PIB, a decir del hacendista Salvador Camacho Roldán. Para 1979,
según la Misión Finanzas de Intergubernamentales, representaba el 29.6 del
mismo factor comparativo. Es decir, en nuestro país se ha cumplido regularmente
la ley de Wagner, por lo menos hasta los albores del nuevo milenio.
El gasto ha tenido un crecimiento muy alto, convirtiéndose por tanto en el segundo
factor que explica el desequilibrio de las finanzas públicas, después de la deuda
pública, es el de las transferencias de la seguridad social.
Este rubro ha tenido un crecimiento muy significativo después de la Ley 100 de
1993 y, de acuerdo con lo consignado por la Comisión de Gasto Público (9), será
el componente de gasto que tendrá mayor crecimiento en los próximos años,
componente que la Comisión bautizó como “la bomba de tiempo” del
30

FINANZAS PUBLICAS
Presupuesto Nacional.
2.7 CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO
La Administración Pública efectúa una amplia gama de operaciones financieras
durante el ejercicio presupuestal; operaciones que para determinar su utilidad y
conveniencia, deben ser ordenadas y clasificadas con el propósito de analizar y
controlar la asignación de los recursos locales.
2.7.1. Clasificación Económica
Se entiende por clasificación del gasto, aquella que ordena las transacciones del
gobierno municipal atendiendo a su naturaleza económica, mostrando en
consecuencia la parte del gasto público cuyo fin es el consumo corriente y la
inversión como parte destinada a la formación de capital y cubrimiento de la
deuda. Su alcance está dado por la determinación del impacto del gasto municipal
sobre la actividad económica local y al permitir evaluar los efectos fiscales.
2.7.2 Clasificación por Objeto del Gasto
Se define como la ordenación del gasto público de acuerdo con las diversas
categorías de los bienes o servicios que se adquieren, independiente de los fines
para los cuales se utiliza. Es además una herramienta fundamental para la
presentación del presupuesto por programas.
2.7.3 Clasificación Institucional
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FINANZAS PUBLICAS
La categorización identifica inicialmente la organización administrativa el
municipio, es decir, Concejo Municipal, Contraloría, Personería, Alcaldía,
Tesorería y Administración Descentralizada. Soportando en esta categorización la
clasificación institucional, debe incluir una presentación de las apropiaciones
apoyada en las dependencias del gobierno, que a su vez reflejan la estructura de
la administración municipal.
Este género de clasificación también sirve para la formulación, ejecución y control
del presupuesto, comenzando por la preparación en las unidades administrativas y
continuando en la fase de ejecución y control con los programas presupuestarios.
2.7.4 Clasificación Funcional
Es la distribución del gasto público municipal en función y finalidad de acuerdo con
el tipo de servicio que se presta a la comunidad, para el logro de los objetivos
tanto a corto como a mediano plazo.
2.8 RUBROS DE GASTOS
2.8.1 Gastos de Funcionamiento
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FINANZAS PUBLICAS
Son las erogaciones de dinero necesarias para el normal funcionamiento del
municipio. A su vez se divide en tres subgrupos: servicios personales, gastos
generales y transferencia.
• Servicios personales: son las erogaciones conducentes a la remuneración por
la prestación de servicios personales, a través de las distintas formas de
vinculación previstas por la ley. Incluye el pago de las prestaciones sociales,
de los contratos o de los pactos y convenciones colectivas de trabajo.
• Gastos generales: se denominan las erogaciones pertinentes a los gastos de
funcionamiento que no son servicios personales ni transferencias.
• Transferencias: en términos de erogación, son los pagos realizados por el
municipio a favor de terceros, sin que implique contraprestación de ninguna
naturaleza. Su soporte es simple y llanamente el mandato legal.
2.8.2. Servicio de la Deuda Pública
Este grupo de gastos comprende las erogaciones por concepto de amortización,
intereses, comisiones y gastos, para cubrir las obligaciones que se contraen en
moneda extranjera o nacional y que se encuentran representadas en documentos
al portador, títulos nominativos, convenios de empréstitos y contratos, pagarés de
reforma urbana y bonos de deuda pública.
2.8.3 Inversión
Son gastos de inversión las erogaciones susceptibles de causar rendimientos o de
ser de algún modo económicamente productivas o que tengan cuerpo de bienes
de utilización perdurable. Son llamados también gastos de capital por oposición a
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FINANZAS PUBLICAS
los de funcionamiento, que se destinan a extinguirse con su empleo. En términos
presupuéstales la inversión puede ser administrativa, física y social:
• La inversión administrativa: define la adquisición de bienes muebles en
general y de bienes inmuebles destinados a uso meramente administrativo. Su
característica fundamental es que incrementa el patrimonio económico de la
empresa.
• La inversión física: comprende las erogaciones conducentes a la construcción
y mantenimiento de vías públicas, puentes, parques y demás obras de uso
público. Su principal identificación es que incrementa el patrimonio público de
la comunidad.
• La inversión social: identifica las erogaciones conducentes a elevar el nivel de
vida de la comunidad, a proteger y respaldar la reivindicación de los grupos
vulnerables de la misma. Su rótulo esencial es que incrementa el patrimonio
social de la comunidad.
• ¿Como clasificaría los ingresos y gastos públicos dentro de su municipio?
• ¿Cree usted como contador público que el ingreso y el gasto público de su
municipio esta equilibrado de acuerdo a la norma presupuestal?
• ¿Dentro de los municipios existen unos ingresos y gastos municipales
definidos, podría usted decir cuanto es el porcentaje de cada uno de estos?
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FINANZAS PUBLICAS
• En el municipio de San Benito existe un presupuesto estimado en 1.500
millones de pesos cuyos ingresos corrientes representa el 15%, en trasferencia
del estado un 55% y en otros ingresos el 30%. Analizar si este municipio debe
o no realizar inversiones a largo plazo teniendo como referencia los recursos
propios y que el gasto público esta estimado en un 70% del total de este.
Los ingresos Corrientes de la Nación comprenden: ingresos corrientes, recursos
de capital, contribuciones parafiscales y fondos especiales. Los Ingresos de
establecimientos públicos se clasifican en Rentas Propias y Recursos de Capital.
Ingresos Corrientes de la Nación
Son los recursos rentísticos que son percibidos en forma periódica o constante
(potestad soberana), y se clasifican en:
• Ingresos tributarios: conformado por transferencias obligatorias al gobierno sin
contraprestación alguna, exigidas coactivamente y establecidas por ley. Se
dividen en:
− Impuestos directos: tributos que recaen sobre los ingresos de trabajo y de la
propiedad, y en general sobre el patrimonio representado en activos físicos o
financieros, cuya titularidad está referida a una persona natural o jurídica,
siendo un elemento esencial la capacidad de pago de la misma. Ejemplo el de
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FINANZAS PUBLICAS
renta y complementarios (patrimonio, remesas, ganancias ocasionales,
cotizaciones a la Seguridad Social, etc).
− Impuestos indirectos: son tributos que gravan una actividad y no consultan la
capacidad de pago del contribuyente. Se imponen sobre el gasto o consumo
de las mercancías o servicios; entre los que encontramos el IVA, sobretasa a la
gasolina, timbre, aduanas y recargos.
• Ingresos no tributarios: aunque son obligatorios dependen de las decisiones
del contribuyente o provienen de la prestación de servicios. Son tasas, multas,
tarifas, etc.
Recursos de Capital
Son ingresos extraordinarios (esporádicos) que recibe la Nación:
− Recursos del crédito interno y externo
− Los recursos del balance
− Los rendimientos financieros
− El diferencial cambiario
− Las donaciones
− Los excedentes financieros
− Las utilidades del Banco de la República.
Contribuciones Parafiscales
Son los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a
un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector (como el sector agrícola, cafetero; arrocero; cereales; ganadero,
etc.).
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FINANZAS PUBLICAS
Fondos Especiales
Los ingresos creados y definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados
por el legislador. Ejemplo:
− Fondo Nacional de Regalías
− Fondo de Solidaridad Pensional
− Fondo de Inversiones para la Paz
El gasto público ha tenido un crecimiento muy alto, convirtiéndose por tanto en el
segundo factor que explica el desequilibrio de las finanzas públicas, después de la
deuda pública.
• Reflejar gráficamente mediante un mapa conceptual de los ingresos públicos
vs. Gastos públicos.
• Mostrar la incidencia e importancia que tienen los ingresos corrientes en el
presupuesto nacional.
• Mostrar la incidencia que tiene el gasto público en el presupuesto nacional.
• Dar claridad del por qué las empresas manufactureras del sector público deben
aplicar los principios del presupuesto general de la nación.
• Definir técnicamente cada una de las ventajas que ofrece el que un ente
público tenga alto porcentaje de ingresos corrientes.
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FINANZAS PUBLICAS
Autoevaluación
• ¿Cuales son los principales objetivos de los ingresos corrientes?
• ¿Considera usted que el sistema presupuestal en Colombia es adecuado para
los municipios de menores ingresos?
• ¿Cómo jefe de finanzas y presupuestos de su municipio que herramienta
financiera utilizaría para una eficiente ejecución del presupuesto?
• Usted como contador público es contratado como jefe de presupuesto de
finanzas de su municipio, al posesionarse como tal, el alcalde le exige que le
presente un proyecto de manejo financiero, y dentro del presupuesto existe
una significativa cifra proveniente de los ingresos corrientes.
¿Como plantearía este proyecto si considera que la prioridad del municipio es
la infraestructura física pero dentro del presupuesto no existe una partida
acorde con las necesidades planteadas?
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FINANZAS PUBLICAS
FINO, Guillermo. VASCO, Rubén. Elementos de la Tributación en Colombia.
Centro interamericano Jurídico-Financiero. Medellín, 2000.
GUTIÉRREZ LONDOÑO, Alfonso León. Hacienda Pública: un enfoque
económico.
RAMÍREZ PLAZAS, Jaime. Manual de Control Presupuestal. Ediciones Librería
del Profesional.
RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado
de Colombia.
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FINANZAS PUBLICAS
UNIDAD 3: El Plan Anual de Caja-Pac
El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal, que
tiene como finalidad alcanzar las metas financieras y regular la disponibilidad
mensual de recursos para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se
asumen en loa vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en la vigencia anterior
que hacen parte de las reservas.
Horizontes
• Estudiar los conceptos y mecanismos esenciales apara la formulación del Plan
Anual Mensualizado de Caja – PAC.
• Comprender la relación funcional entre el Presupuesto y el Plan Anual
Mensualizado de Caja, como herramientas financieras básica en la
administración pública.
• Analizar la normatividad sobre el manejo del Plan Mensualizado de Caja
referenciado en el ente público.
• Interpretar la funcionalidad del PAC en el manejo y cumplimiento de las
obligaciones contraídas por el ente público.
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FINANZAS PUBLICAS
• Aprender el mecanismo de presentación del PAC en un respectivo período.
• Generalidades
• Normalidades
• Decreto 111 de 1996
• Importancia del PAC
• Componentes del PAC
• Proceso integral del PAC
• Elaboración del Plan Anualizado de Caja
• Uso el Programa Anual de Caja
3.1 GENERALIDADES
El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal, que
tiene como finalidad alcanzar las metas financieras y regular la disponibilidad
mensual de recursos para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se
asumen en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en la vigencia anterior
que hacen parte de la reservas.
Se considera un instrumento de manejo financiero por que le permite a la alta
dirección municipal diagnosticar su real capacidad para llevar a cabo los
programas presupuestados; poner a prueba la calidad de las previsiones respecto
a las acciones a ejecutar y a los recursos pronosticados para financiarlas;
41

FINANZAS PUBLICAS
desarrollar habilidad para reacción inmediata ante los resultados negativos, que
sobre la gestión presupuestal puedan tener las desviaciones negativas.
Es la mensualidad del presupuesto anual de ingresos y gastos, porque con el se
garantiza que los niveles de ingresos sean suficientes para cumplir oportunamente
los compromisos adquiridos. De esta manera se verifica que los niveles de
ingresos y gastos proporcionan una situación de liquidez para los doce meses de
vigencia fiscal. Caso contrario, se precisa las necesidades de financiamiento, que
permitan sujetar los pagos al PAC.
Finalmente es importante precisar que el limite del PAC, son los valores de
ingresos y gastos aprobados en el presupuesto municipal.
3.2 NORMALIDADES
• Elaboración del flujo de caja semanal de acuerdo al calendario de giros del
Tesoro Nacional y al PAC aprobado, con base en la información recibida de
Gastos de Personal y Generales.
• Elaboración del formato de solicitud de PAC y en archivo plano de la solicitud
de giros al Tesoro Nacional, teniendo en cuenta las asignaciones del PAC.
• Envío mediante oficio a través de la Secretaría General del formato de solicitud
de PAC, solicitud de giros al Tesoro Nacional y del archivo plano al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
• Confirmación del giro por el Tesoro Nacional.
• Ordenación de pagos con cargo al PAC.
3.2.1 Decreto 568 de 1996
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FINANZAS PUBLICAS
Cobertura
Art. 1. El presente decreto rige para los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las
Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas se les aplicarán las
normas que expresamente las mencionen.
El Plan Financiero
Art. 2. El Plan financiero es un programa de ingresos y gastos de caja y sus
posibilidades de financiamiento. El plan define las metas máximas de pagos a
efectuarse durante el año que servirán de base para elaborar el Programa anual
de caja-PAC. El Plan Financiero del sector público consolidado tiene como base
las proyecciones efectivas de caja del Gobierno Nacional, de las entidades
descentralizadas dedicadas a actividades no financieras del orden nacional, de las
entidades territoriales y sus descentralizadas y de las cuentas sectoriales que por
su magnitud ameriten ser incluidas en éste. El plan deberá ser aprobado antes de
la presentación del Presupuesto General de la Nación al Congreso y su revisión
definitiva se hará antes del 10 de diciembre de cada año.
Las Vigencias Futuras
Art. 3. Los negocios fiduciarios de administración o manejo de recursos que
requieran celebrar los órganos públicos que cubran más de una vigencia fiscal,
necesitará autorización para comprometer vigencias futuras previa a la apertura de
la licitación o concurso, de manera general o particular. Esta autorización la dará
el Consejo Superior de Política Fiscal.
Confis
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FINANZAS PUBLICAS
Únicamente sobre la remuneración de la entidad fiduciaria. El anterior requisito
será igualmente necesario en caso de la adición, prorroga o reajuste de este tipo
de contratos ya celebrados, siempre y cuando cubran más de una vigencia fiscal.
Art. 4. El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-o quien éste delegue
podrá autorizar la asunción de compromisos que afecten presupuestos de
vigencias futuras sin especificar su valor, cuando se trate de la administración de
fondos especiales o contribuciones parafiscales sujetos al monto de las
apropiaciones presupuéstales que se hagan en la respectiva vigencia.
Art. 5. Para efectos del artículo 3 de la Ley 225 de 1995, se entiende por
contratos de empréstito las operaciones de crédito público definidas en el
parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
Art. 6. El Consejo Superior de Política Fiscal- CONFIS- cuando lo considere
conveniente por razones de coherencia macroeconómica o por cambios en las
prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias
futuras. En estos casos, el CONFIS no podrá reducir o eliminar las autorizaciones
de vigencias futuras que amparen compromisos perfeccionados.
Art. 7. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias
futuras no utilizados a 31 de diciembre de cada año caducan sin excepción. En
consecuencia, los órganos deberán reportar a la Dirección General del
Presupuesto Nacional antes del 31 de enero de cada año la utilización de los
cupos autorizados.
Art. 8. Para la suscripción de los créditos de proveedores se tendrán en cuenta
los mismos requisitos presupuéstales establecidos para los contratos de
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FINANZAS PUBLICAS
empréstito. Su ejecución se realizará de conformidad con los requisitos
establecidos en cada contrato en particular.
La Preparación del Proyecto de Presupuesto General de La Nación
Art. 9. Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación en la
preparación y formulación del anteproyecto de presupuesto, deberán observar los
parámetros establecidos en los manuales de programación presupuestal
elaborados por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y por el Departamento Nacional de Planeación de
acuerdo con sus competencias.
Art. 10. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del
Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación comunicarán a los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, los lineamientos
generales que deberán observar en la elaboración de sus anteproyectos de
presupuesto.
Art. 11. Los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un
año se incorporarán al Presupuesto General de la Nación de acuerdo con los
cupos autorizados por el Congreso de la República y las estimaciones de la
Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda.
Art. 12. Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación
presentarán a la Dirección General del Presupuesto Nacional los anteproyectos de
presupuesto, a más tardar el 15 de marzo de cada año. Los anteproyectos deben
acompañarse de la justificación de los ingresos y gastos así como de sus bases
legales y de cálculo.
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FINANZAS PUBLICAS
La Presentación del Anteproyecto y Proyecto de Presupuesto al Congreso
Art. 13. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público - Dirección General del Presupuesto Nacional-, enviará los anteproyectos
de presupuesto de rentas y gastos elaborados por cada órgano a las comisiones
económicas de Senado y Cámara durante la primera semana del mes de abril de
cada año.
Art. 14. El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso
clasificado en secciones presupuéstales distinguiendo entre cada una los gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los
gastos de inversión se clasificarán en Programas y Subprogramas. Son
Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades
homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa
a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la
integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros
asignados. Son Subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a
facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas
parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados
órganos. Es una división de los Programas.
Art. 15. Para los efectos del Estatuto Orgánico del Presupuesto, se entiende por
presupuesto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso el proyecto inicial y
las modificaciones que se hicieren durante el estudio y deliberación conjunta de
las comisiones económicas de las dos Cámaras al cierre del primer debate.
La Liquidación del Presupuesto
Art. 16. El anexo del decreto de liquidación del presupuesto en lo
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FINANZAS PUBLICAS
correspondiente a gastos incluirá, además de las clasificaciones contempladas en
el artículo 14, las siguientes:
• Las unidades ejecutoras especiales comprenden: modificado. Art. 1 Decreto
2260 de 1996:
− Incluir en el Ministerio de Defensa una unidad ejecutora especial para el
Comando General.
− Incluir en los órganos que tengan aportes de la Nación permitidos por las
normas vigentes para las empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquellas, una unidad ejecutora
especial para cada una.
− Incluir dos unidades ejecutoras, una por cada una de las Cámaras que
componen el Congreso de la República.
• Cuentas comprenden:
− Gastos de Personal.
− Gastos Generales.
− Transferencias Corrientes.
− Transferencias de Capital.
− Gastos de Comercialización y Producción.
− Servicio de la Deuda Interna.
− Servicio de la Deuda Externa.
− Programas de inversión.
• Subcuenta comprende:
− Para las transferencias corrientes: transferencias por convenios con el sector
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FINANZAS PUBLICAS
privado, transferencias al sector público, situado fiscal, transferencias al
exterior, transferencias de previsión y seguridad social, otras transferencias.
− Para las transferencias de capital: participación de los municipios en los
Ingresos corrientes de la Nación, otras transferencias.
− Para los gastos de comercialización y producción: comercial, industrial,
agrícola.
− Para el servicio de la deuda pública interna: amortización deuda pública
interna, intereses, comisiones y gastos deuda pública interna.
− Para el servicio de la deuda pública externa: amortización deuda pública
externa, intereses, comisiones y gastos deuda pública externa.
− Para programas de inversión: subprogramas de Inversión.
− Derogado. Art. 5. Decreto 2260 de 1996.
• Objeto del gasto comprende:
− Para gastos de personal: servicios personales asociados a la nómina,
servicios personales indirectos, contribuciones inherentes a la nómina del
sector privado, contribuciones inherentes a la nómina del sector público.
− Para gastos generales: adquisición de bienes, adquisición de servicios,
impuestos y multas.
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FINANZAS PUBLICAS
− Para transferencias por convenios con el sector privado: programas
nacionales que se desarrollan con el sector privado.
− Para transferencias corrientes al sector público: administración pública central,
empresas públicas nacionales no financieras, empresas públicas nacionales
financieras, departamentos, empresas públicas departamentales no
financieras, empresas públicas departamentales financieras, municipios,
empresas públicas municipales no financieras, empresas públicas municipales
financieras, otras entidades descentralizadas públicas del orden territorial.
− Para el situado fiscal: destinatarios del Situado fiscal.
− Para transferencias al exterior: organismos internacionales, gobiernos
extranjeros, otras transferencias al exterior.
− Para transferencias de previsión y seguridad social: pensiones y jubilaciones,
cesantías, otras transferencias de previsión y seguridad social.
− Para otras transferencias corrientes: sentencias y conciliaciones, fondo de
compensación interministerial, destinatarios de las otras transferencias
corrientes.
− Para participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación:
destinatarios de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación.
− Para otras transferencias de capital: destinatarios de las otras transferencias
de capital.
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FINANZAS PUBLICAS
− Para comercial: compra de bienes para la venta.
− Para industrial y agrícola: materia Prima.
− Para la amortización de la deuda pública interna: nación, departamentos,
municipios, proveedores, entidades financieras, títulos valores.
− Para intereses, comisiones y gastos de la deuda pública: nación,
departamentos, municipios, proveedores, entidades financieras, títulos valores.
− Para amortizaciones de la deuda pública externa: banca comercial, banca de
fomento, gobiernos, organismos multilaterales, proveedores, títulos valores,
cuenta especial de deuda externa.
− Para intereses, comisiones y gastos de la deuda pública externa: banca
comercial, banca de fomento, gobiernos, organismos multilaterales,
proveedores, títulos valores, cuenta especial de deuda externa.
− Para subprogramas de inversión: identificación de los proyectos de inversión.
Art. 17. Derogado. Art. 5, Decreto 2260 de1996.
Art. 18. Modificado. Art. 2, Decreto 2260 de 1996. Cuando el objeto del gasto
no quede identificado con la clasificación establecida en el artículo 16, podrán
desagregarse los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda pública a
nivel de ordinales y los proyectos de inversión a nivel de subproyectos.
Art. 3. El artículo 30 del decreto 568 de 1996 quedará así: “el PAC financiado
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FINANZAS PUBLICAS
con recursos de la Nación será aprobado por el CONFIS para cada órgano de
acuerdo con la clasificación del articulo 26. La Dirección General del Tesoro
Nacional podrá hacer sustituciones entre el PAC de los distintos órganos sin
exceder el limite establecido por el CONFIS.” Los recursos y sus
correspondientes códigos de identificación que aparecen con los clasificadores en
el decreto de liquidación y sus nexos son de carácter estrictamente informativo,
por lo tanto la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá corregirlos, siempre que no se afecte el
presupuesto de ingresos.
La Ejecución del Presupuesto
Art. 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de
presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de
apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de
compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se
perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal.
En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades.
Art. 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona
el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que
ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
Art. 21. Los recursos entregados para ser manejados a través de negocios
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FINANZAS PUBLICAS
jurídicos que no desarrollen el objeto de la apropiación, no se constituyen en
compromisos presupuéstales que afecten la apropiación respectiva, con excepción
de la remuneración pactada por la prestación de este servicio.
Art. 22. Los órganos públicos fideicomitentes para la celebración de contratos o
expedición de actos administrativos con cargo a los recursos que manejen las
entidades fiduciarias, deberán realizar todos los trámites presupuéstales,
incluyendo los certificados de disponibilidad, los registros presupuéstales y la
solicitud de vigencias futuras.
Art. 23. Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su
iniciación. Las oficinas de control interno de los diferentes órganos públicos
ejercerán la vigilancia para garantizar que en estos procesos conciliadores se está
ante una responsabilidad inminente y que se proteja el interés patrimonial del
Estado. Los órganos que hacen parte del Presupuesto Nacional para cancelar los
créditos judicialmente reconocidos, conciliaciones y laudos arbítrales proferidos
antes del 30 de abril de 1995, deberán contar con una certificación expedida por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual conste que éstos no han sido
cancelados ni se encuentra en trámite ninguna solicitud de pago.
Nota: la frase resaltada en cursiva fue anulada por el Consejo de Estado, en
sentencia del 15 de mayo de 1997. Expedientes acumulados 4014, 015 y 4068.
3.2.2 Programa Anual Mensualizado de Caja -Pac
Art. 24. El CONFIS con fundamento en las metas máximas de pago establecidas
en el Plan Financiero aprobará el Programa Anual de Caja-PAC-, con recursos de
la Nación. Las juntas o consejos directivos o el representante legal del órgano, si
no existen juntas o consejos directivos, aprobarán el PAC y sus modificaciones
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FINANZAS PUBLICAS
con ingresos propios de los establecimientos públicos, con fundamento en las
metas globales de pagos fijadas por el CONFIS.
Art. 25. Las disposiciones establecidas en el presente decreto que hacen
referencia a las competencias de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público con relación al Programa Anual Mensualizado de
Caja –PAC - se aplican únicamente a los recursos del presupuesto nacional
Art. 26. El programa anual mensualizado de caja con recursos de la Nación se
clasificará así: Funcionamiento: gastos de personal, gastos generales,
transferencias corrientes y transferencias de capital. Servicio de la deuda pública:
deuda interna y externa. Gastos de inversión.
Art. 27. Cuando se efectúen traslados presupuéstales con cargo al Fondo de
Compensación Interministerial, la Dirección del Tesoro Nacional hará de oficio los
ajustes al programa anual mensualizado de caja y los comunicará a los órganos
afectados. Igual procedimiento se aplicará cuando se efectúen las distribuciones
del presupuesto nacional autorizadas por las disposiciones generales de la Ley
Anual del Presupuesto.
Art. 28. La Dirección del Tesoro Nacional expedirá un Manual de Tesorería en el
cual se establezcan las directrices y parámetros necesarios para la administración
del PAC. Igualmente, comunicará a cada órgano los parámetros y lineamientos
necesarios para la mensualización de los pagos.
Art. 29. Los órganos presentarán su solicitud de PAC a la Dirección del Tesoro
Nacional antes del 20 de diciembre, diferenciando los pagos que correspondan a
recursos del crédito externo y donaciones del exterior, cuando en estos se haya
estipulado mecanismos especiales de ejecución.
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FINANZAS PUBLICAS
Art. 30. MODIFICADO. Art. 3, Decreto 2260de 1996. “El PAC financiado con
recursos de la Nación será aprobado por el CONFIS para cada órgano de acuerdo
con la clasificación del articulo 26. La Dirección General del Tesoro Nacional
podrá hacer sustituciones entre el PAC de los distintos órganos sin exceder el
limite establecido por el CONFIS."
Art. 31. Las solicitudes de modificación al PAC, deberán ser presentadas por los
órganos, oportunamente a la Dirección del Tesoro Nacional, en el formato que
ésta establezca.
Art. 32. Las inversiones de los recursos del fondo de superávit de la Nación,
constituido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 179 de 1994, se
harán por la Dirección del Tesoro Nacional, de acuerdo con las atribuciones que le
confieren el Estatuto Orgánico de Presupuesto y demás normas concordantes y
pertinentes. Podrán constituirse inversiones financieras en el país, siempre y
cuando no afecten la base monetaria, tanto en el mercado primario como en el
secundario, aún tratándose de títulos de deuda pública de la Nación, y en este
caso no operará el fenómeno de la confusión, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 60 de la Ley 179 de 1994.
Art. 33. Los desembolsos de los contratos celebrados por los órganos que
forman parte del presupuesto General de la Nación deberán pactarse hasta la
cuantía de los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja -
PAC.
De las Modificaciones al Anexo del Decreto de Liquidación y del Fondo de
Compensación Interministerial
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FINANZAS PUBLICAS
Art. 34. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen
en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de
funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados
por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano
respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas
modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o
acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. Estos actos administrativos
requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público - Dirección General del Presupuesto Nacional-. Sí se trata de gastos de
inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional
de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre
modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiada con recursos del
crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en
los respectivos contratos de empréstito. La Dirección General del Presupuesto
enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin
de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.
Art. 35. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se
hiciere indispensable utilizar los recursos del Fondo de Compensación
Interministerial para atender faltantes de funcionamiento, la Dirección General del
Presupuesto Nacional estudiará los requerimientos y preparará el acto
administrativo que el Ministro de Hacienda y Crédito Público expedirá conforme a
lo ordenado por la ley. En los casos distintos a los mencionados en la presente
disposición, además del estudio y evaluación de la Dirección General del
Presupuesto Nacional, se requiere de previa calificación de excepcional urgencia
por parte del Presidente de la República y del Consejo de Ministros. La operación
presupuestal a que se refiere este artículo se hará mediante resolución motivada,
previa expedición del certificado de disponibilidad presupuestal por parte del Jefe
de la División de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o quién
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FINANZAS PUBLICAS
haga sus veces. La Dirección General del Presupuesto Nacional comunicará la
resolución a los respectivos órganos.
Art. 36. La entidades cuyos presupuestos contengan partidas con la leyenda
“previo concepto D.N.P.” deberán presentar ante el Departamento Nacional de
Planeación la documentación que éste órgano requiera para autorizar su
ejecución, el levantamiento del previo concepto se hará mediante la autorización
expresa que dará la Unidad de Inversiones y Finanzas Públicas de dicho
Departamento Administrativo.
De las Cuentas por Pagar y de las Reservas Presupuéstales
Art. 37. Las cuentas por pagar serán constituidas por los empleados de manejo
de las pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto. Las
cuentas por pagar financiadas con recursos de la Nación se enviarán a la
Dirección del Tesoro Nacional antes del diez (10) de enero de cada año.
Art. 38. Las reservas presupuéstales y cuentas por pagar constituidas por los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten
durante el año de su vigencia fenecerán.
Art. 39. Si durante el año de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar
desaparece el compromiso u obligación que las originó, el ordenador del gasto y el
jefe de presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada a la Dirección del
Tesoro Nacional para los ajustes respectivos.
Disposiciones Varias
Art. 40. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público con cargo a su presupuesto
56

FINANZAS PUBLICAS
atenderá los gastos que ocasione el funcionamiento del Consejo Superior de
Política Fiscal CONFIS. Art. 41. Las modificaciones a las plantas de personal
que no incrementen sus costos anuales actuales o que no superen las
apropiaciones vigentes de gastos de personal entrarán en vigencia una vez se
expida el decreto respectivo. En consecuencia, salvo que exista autorización en la
Constitución o en la ley, aquellas modificaciones de planta que incrementen los
costos anuales actuales y superen las apropiaciones vigentes de gastos de
personal, entrarán en vigencia el primero de enero del año siguiente a su
aprobación. Se entiende por costos anuales actuales, el valor de la planta de
personal del primero de enero al treinta y uno de diciembre del año en que se
efectúe la modificación. Requerirán de viabilidad presupuestal expedida por la
Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público las modificaciones a las plantas de personal que incrementen sus costos
anuales actuales o cuando sin hacerlo impliquen el pago de indemnizaciones a los
servidores Públicos en todo caso, la Dirección General del Presupuesto Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público verificará el cumplimiento de lo
dispuesto en éste artículo. Para tal efecto, dará concepto previo a la expedición
de los correspondientes decretos, indicando si las modificaciones propuestas se
encuentran en el evento previsto en el inciso primero o si, por el contrario, deben
entrar a regir el primero de enero del año siguiente.
Art. 42. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga las normas
que le sean contrarias en especial los Decretos 3046 de 1989, 3077 de 1989, 251
de 1990, 411 de 1990, 843 de 1990, 745 de 1991, 1161 de 1995, y la regulación
del PAC contenida en el Decreto 359 de 1995 a partir de la fecha en que la
Dirección del Tesoro Nacional asuma la administración del Programa Anual
Mensualizado de Caja - de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley
225 de 1995.
57

FINANZAS PUBLICAS
3.3 DECRETO 111 DE 1996
El artículo 14 del Decreto 2681 de 1993 establece que los empréstitos que
celebren las entidades estatales con la Nación, con cargo a apropiaciones
requerirán autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ARTICULO 1o. Este Decreto compila las normas de las Leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1991 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para
efectos metodológicos al final de cada artículo del Estatuto se informan las fuentes
de las normas orgánicas compiladas. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, será
el siguiente:
3.3.1 Capítulo I: del Sistema Presupuestal
ART 1. La presente ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General
de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En
consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a
las restricciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal.
(Ley 38/89, artículo 1o.; Ley 179/94, artículo 55, inciso 1o).
Artículo 1o. de la Ley 38 de 1989 declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-023-96, del 23 de enero de 1996, Magistrado
Ponente Dr. Jorge Arango Mejía.
ART 2. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones
legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la
Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración,
58

FINANZAS PUBLICAS
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la
capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En
consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones
quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto.
Mediante Sentencia C-023-96, en la cual se analiza la exequibilidad del aparte
subrayado, la Corte Constitucional declara “Estése a lo resuelto en la Sentencia
C-541-95", del 23 de enero de 1996, Magistrado Ponente Dr. Jorge Arango Mejía.
El editor destaca que la Corte Constitucional en Sentencia C-541-95, se pronunció
sobre la INEXEQUIBILIDAD de la frase “y la que se dicte no tendrá ningún efecto”
contenida en el artículo 66 de esta misma norma y no sobre el artículo 64 tratado
por la Sentencia C-023-96.
Art 3. Cobertura del Estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que
corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los
presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto
nacional.
El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la
rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos,
las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta.
Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector
público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales
y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta con régimen de
aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.
59

FINANZAS PUBLICAS
A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta con régimen de aquéllas se les aplicarán las normas que
expresamente las mencionen.
Artículo 1o. de la Ley 179 de 1994, declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-023-96, del 23 de enero de 1996, Magistrado
Ponente Dr. Jorge Arango Mejía.
Art. 4. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del
orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean
empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta
o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones
que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179/94,
artículo 63).
Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-
275-98 de 3 de junio de 1998, Magistrada Ponente Dra. Carmenza Isaza de
Gómez, “en los términos de esta sentencia, bajo el entendido de que se aplica
exclusivamente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que
corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente, no se
extiende al manejo de los demás recursos de las Corporaciones, entre los cuales
se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.”
Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-
220-97 del 29 de abril de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz., “en el
entendido de que sus disposiciones no son aplicables a las Universidades del
Estado, cuyo régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la ley 30 de
1992, y aquellas del Estatuto Orgánico del presupuesto que no vulneran el núcleo
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FINANZAS PUBLICAS
esencial de la autonomía que les reconoció el artículo 69 de la Constitución
Política”.
Art. 5. Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación
sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos
presupuéstales el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Para los mismos efectos, las empresas sociales del Estado del orden nacional que
constituyan una categoría especial de entidad pública descentralizada, se
sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado (Ley
225/95, artículo 11)
Art. 6. Sistema Presupuestal. Está constituido por un plan financiero, por un plan
operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación (Ley
38/89, artículo 3o., Ley 179/94, artículo 55, inciso 5o).
Art. 7. El Plan Financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera
sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades
cuyo eje cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en
el plan. Tomen consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su
financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaría y
monetaria (Ley 38/89, artículo 4o. Ley 179/94, artículo 55, inciso 5o.).
Art. 8. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de
inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inversiones. El
Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y
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FINANZAS PUBLICAS
departamental del presupuesto inversión para discusión en las comisiones
económicas de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38/89 artículo 5o. Ley
179/94, artículo 2o.).
Art. 9. Banco Nacional de Programas y Proyectos. Es un conjunto de actividades
seleccionadas como viables, previamente evaluadas sociales, técnicas,
económicamente y registradas sistematizadas en el Departamento Nacional de
Planeación.
En el plazo de un año y a partir de la vigencia de la presente ley, el Departamento
nacional de Planeación conjuntamente con el Fondo Nacional de Proyectos para
el Desarrollo deberán reglamentar el funcionamiento del Banco Nacional de
Programas y Proyectos.
Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán
parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos (Ley 38/89, artículo 32 Ley
179/94, artículo 55, inciso 12).
Art. 10. La ley anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social
(Ley 38/89, artículo 6o).
Art. 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes
partes:
• El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes
de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas
por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de
los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
62

FINANZAS PUBLICAS
orden nacional.
Los apartes subrayados, correspondientes al artículo 1 de la Ley 225 de 1995
(compilado en este artículo) fueron declarados EXEQUIBLES “por los cargos
analizados” por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-066-03 de 4 de
febrero de 2003, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.
• El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones
para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos.
• Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o.
Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1o.).
3.3.2 Capítulo II: de los Principios del Sistema Presupuestal
Art. 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad,
la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización,
inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeostasis.
63

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