Politiq develop social maroc

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Politiq develop social maroc

  1. 1. M A R O C" Ensemble pour un développement humain " Pour une Politique de Développement Social Intégré Mission d’appui du PNUD au Ministère du Développement Social de la Famille et de la Solidarité Travail réalisé par le Dr Abdeljalil GREFFT-ALAMI en collaboration avec Laârabi JAIDI et Driss BENALI Février 2005
  2. 2. P R E F A C ELe royaume du Maroc s’est résolument engagé au cours des quelques dernières années dansun processus de renforcement et d’intégration de ses politiques sociales. La création, lors duremaniement ministériel de juin 2004, d’un nouveau Département regroupant les institutionsoeuvrant dans le développement social – un pôle social en somme – est une éloquenteillustration de cet engagement.Dés sa mise en place, le Ministère du développement social, de la famille et de la solidarité, enétroite concertation avec les autres départements et l’ensemble de ses partenaires sociaux, aprocédé à une réflexion stratégique.C’est dans ce contexte que le PNUD fut sollicité pour apporter un appui, tout d’abord àl’organisation, en juillet 2004, d’un séminaire réunissant tous les acteurs impliqués dans ledéveloppement social et ensuite, à la réalisation, en guise de suivi, d’un travail d’analyse et deréflexion confié à des experts nationaux.Le rapport que nous avons le privilège de préfacer aujourd’hui constitue l’un des résultatsd’une coopération à plus d’un égard exemplaire entre le Ministère du développement socialet le PNUD.Ce travail représente un effort remarquable d’inventaire et d’évaluation des politiquespubliques menées au Maroc dans le domaine du développement social et dans lavalorisation des ressources humaines du pays.Il apporte aussi une clarification conceptuelle qui permet d’enrichir, par une analysethéorique, les constats de l’analyse empirique.Enfin, il met en relief l’importance cruciale de la bonne gouvernance, de la coordination et del’inter-sectorialité dans la conduite des politiques publiques et des interventions publique etprivée en matière de développement social ainsi que celle du partenariat de la coresponsa-bilité sociale, et de la coopération dans le domaine du développement. Abderrahim HAROUCHI Emmanuel Dierckx de Casterlé Ministre du développement Social, Représentant Résident de la famille et de la Solidarité PNUD Maroc 3
  3. 3. S o m m a i r e INTRODUCTION .................................................................................................................................... 5 1. Rappel du contenu et des termes de référence de la mission ..................................... 5 2. La démarche et la méthode retenues ............................................................................ 5 CHAPITRE I Contexte et clarification des concepts .............................................................................................. 7 1. Le contexte politique économique et social ................................................................. 8 2. Clarification conceptuelle du champ des politiques sociales .................................... 12 3. Revue critique des définitions et des typologies de la pauvreté .............................. 16 4. Nouveaux paradigmes en matière de développement .............................................. 20 5. Conclusions de l’analyse préliminaire .......................................................................... 22 CHAPITRE II Etat des lieux et évluation ................................................................................................................ 25 1. Délimitation du champ de l’évaluation ....................................................................... 27 2. Stratégie de développement économique et cycles de croissance ......................... 28 3. Evaluation des politiques publiques ............................................................................ 37 4. Evaluation des programmes spécifiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion ................................................................... 49 5. Gouvernance actuelle du développement social ..................................................................... 91 6. Principaux constats de l’évaluation ............................................................................................ 95 CHAPITRE IIILa stratégie proposée ............................................................................................................................... 97 1. Les bases théoriques et opérationnelles de la nouvelle stratégie nationale de développement social ................................................. 98 2. Le programme national de lutte contre la pauvreté et l’exclusion ...................................... 116 3. Modalités de mise en œuvre de la stratégie et gouvernance ............................................... 125 4
  4. 4. I N T R O D U C T I O N1. RAPPEL DU CONTENU DE LA MISSION politiques sociales, sur les différents angles ET DE SES TERMES DE RÉFÉRENCE d’analyse de ces politiques et sur la méthode de travail à adopter pour les besoins de l’étude. AUn remaniement ministériel intervenu au mois de l’issue de ces réunions, un consensus a permis dejuin 2004 s’est traduit, entre autres changements, préciser :par la création, au sein du gouvernement duMaroc, d’un nouveau département, le Ministère du • la base documentaire à réunirdéveloppement social, de la famille et de la • la liste des institutions et des acteurs gouverne-solidarité. Ses missions consistent à : mentaux et non gouvernementaux à rencontrer• promouvoir la politique de développement social • les visites sur le terrain à programmer et de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale • le plan et la consistance générale du document de• répondre aux besoins des catégories sociales fra- fin de mission à produire giles ayant des besoins spécifiques en renforçant les programmes destinés à la famille, à l’enfance, • et, enfin, la répartition des tâches après qu’elles aux personnes âgées et aux handicapés ; aient été au préalable définies.• promouvoir la solidarité, la participation et le Ces réunions ont aussi permis aux experts de faire partenariat. le constat suivant : une très grande ambiguïté règne dans le domaine que l’on a l’habitude deAu mois d’août 2004, le PNUD a décidé d’appuyer qualifier par le terme de “social” En effet, des .l’action du Ministère en confiant aux experts, auteurs vocables tels que politique sociale, développementdu présent document, la mission d’aider le nouveau social, secteurs sociaux, dépenses sociales,département à définir une politique intégrée et une dépenses de solidarité, aide sociale, action sociale,stratégie de développement social à l’horizon 2010. protection sociale, sécurité sociale, etc. sont cou-Les termes de référence assignés à cette mission ramment utilisés par les uns ou par les autres sanscomportaient globalement l’inventaire et avoir le même sens pour tout le monde.l’évaluation des politiques, des programmes, desinstitutions, des acteurs et des coûts, actuellement Constatant cette ambiguïté, les experts ont penséimpliqués dans le champ du développement social. qu’elle était en partie à l’origine de la verticalitéPour parvenir, en fin de compte, à formuler et à excessive des politiques et des programmes etproposer les grands axes d’une stratégie comportant probablement la cause de leur non intégration.une meilleure intégration de tous ces éléments. Le Pour dire les choses autrement, le morcellementterme “grands axes” est utilisé à dessein sachant que des différentes politiques sociales procède d’uneles délais impartis à la mission sont extrêmement vision morcelée des problèmes sociaux.courts (3 mois). L’ambiguïté règne aussi dans les définitions et les différentes typologies de la “pauvreté” de la , “vulnérabilité” et de la “précarité” ou même dans ,2. LA DÉMARCHE ET LA MÉTHODE RETENUES des termes aussi courants que les “inégalitésConcevoir une politique sociale intégrée et une sociales” et l’”exclusion sociale” .stratégie de développement social à moyen terme Dans ces conditions, tenter de proposer une politiquene consiste heureusement pas à partir de zéro, sociale intégrée et une stratégie de développementmais à partir de ce qui existe ou plus précisément social n’aurait aucun sens si on ne se préoccupe pas dedu bilan de ce qui existe. définir, au préalable, le contenu des politiques socialesL’ampleur de la mission a néanmoins nécessité la et,par rapport,à celles-ci,ce qu’est au juste le dévelop-tenue de plusieurs réunions préliminaires au siège pement social. Ce dernier constitue-t-il une politiquedu Ministère. Ces réunions ont été consacrées à spécifique centrée sur les pauvres ? Ou bien seune réflexion approfondie sur le champ des confond-il avec toutes les formes d’intervention 5
  5. 5. fondées sur le principe de solidarité et sur l’objectif de politiques. Cette clarification s’avère d’autant pluscohésion sociale,pour finalement les englober toutes? nécessaire que :Dans le même ordre d’idées, vouloir proposer une • d’une part les inégalités sociales ne se réduisentstratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion pas aux écarts de revenu entre les riches et lessociale implique de commencer par définir la pauvres. La structure inégalitaire de la sociétépauvreté et l’exclusion. Le bon sens consisterait marocaine et son déficit d’équité obéissent àalors à répondre à des questions telles que : qui d’autres facteurs tels que des facteurs culturelssont les pauvres, pourquoi sont-ils pauvres et où ou d’appartenance à des réseaux, etc.sont les pauvres ? Qui sont les exclus, de quoi sont- • d’autre part la politique et les programmes deils exclus et où sont les exclus ? Autrement dit, une protection sociale non centrés sur les pauvrespolitique de réduction de la pauvreté et de sont aussi générateurs d’inégalités sociales lors-l’exclusion ne peut être efficace que si elle découle qu’ils laissent beaucoup trop de monde sur led’une bonne connaissance et d’une meilleure bord du chemin.compréhension de ces problèmes sociaux. On peutdonc s’attendre à ce que des politiques fondées sur C’est la raison pour laquelle le contexte et l’envi-une mécompréhension des causes de persistance ronnement politique, social, sociologique etde la pauvreté, ou sur une vision réductrice, culturel du pays dans lequel s’élaborent à unpuissent être remises en cause aujourd’hui à la moment donné les principes et les moyens deslumière des concepts et des paradigmes récents politiques sociales, est déterminant pourqui tendent à en donner une définition plus comprendre les logiques en présence. Tout autantextensive et plus exhaustive. que l’environnement international et la manière etPar exemple, on peut remédier à certains aspects le rythme adoptés par le pays pour s’insérer dans lede la misère sans remédier à tous, c’est ce qui se processus de la mondialisation avec les contraintesproduit lorsqu’on réduit la mortalité infantile par économiques et sociales qui en découlent pour lui.des campagnes de vaccination et de réhydratation Ces réflexions ont permis aux experts d’adopter laorale alors que le revenu des pauvres reste démarche intellectuelle et la méthode suivantes :inchangé ; ou encore lorsqu’on construit une école • examiner le contexte dans lequel les politiques,qui ne sera pas fréquentée en raison des coûts les programmes et les stratégies sont conçuesd’opportunité trop lourds pour y accéder. • procéder à une clarification des concepts et faireL’objectif de réduction de la pauvreté et de une revue critique des différentes typologies del’exclusion ne peut être atteint que par une stratégieintégrée dans le temps et dans l’espace ; car dans la la pauvreté et de l’exclusionplupart des cas, il faut agir en même temps sur les • analyser les nouveaux paradigmes en matière detrois fronts suivants : développement des développement et de gouvernanceopportunités, création de dispositifs d’insertion • tirer les principales leçons de ces axes d’analysepolitique, économique et sociale, assurance d’unesécurité matérielle susceptible d’atténuer la vulnéra- • faire l’état des lieux et l’évaluation des politiques etbilité (aux aléas climatiques, aux catastrophes des programmes en cours à la lumière de la clarifi-naturelles,aux chocs économiques,à la maladie,etc.). cation conceptuelle des nouveaux paradigmes et des formes concrètes que revêt l’action publiqueFaisant ce constat préliminaire,les experts ont estimé au Maroc dans les domaines du développementqu’il était nécessaire d’opérer une clarification social et de la lutte contre la pauvreté et l’exclusionconceptuelle avant tout travail d’inventaire etd’évaluation des politiques poursuivies dans le • proposer, à l’issue de cette évaluation, les grandsdomaine social, car elle peut être utile au débat axes d’une politique intégrée et d’une stratégiepublic et au processus même d’élaboration de ces de développement social à moyen terme. 6
  6. 6. CHAPITRE IContexte et clarification des concepts 7
  7. 7. 1. LE CONTEXTE POLITIQUE, transparence, le souci de modernisation et d’effi- ÉCONOMIQUE ET SOCIAL cacité, le respect des droits des citoyens, le souci de proximité et le nouveau concept d’autorité.Le Maroc est engagé, depuis quelques années,dans un processus de mutations rapides et de A cet égard, il faut noter quatre évolutionstransformations profondes. Ce processus est d’une majeures qui caractérisent le pays :telle ampleur qu’on peut qualifier le Maroc - La remise en cause implicite et explicite du mono-aujourd’hui de pays de toutes les transitions : pole gouvernemental dans la gestion des affairestransition démocratique, transition économique, publiques a favorisé l’émergence et le dynamismetransition démographique, transition sociologique de la société civile dans un essor sans précédentet culturelle. dans le pays. La vitalité du tissu associatif, qu’il soit1.1 SUR LE PLAN POLITIQUE ET INSTITUTIONNEL local, communautaire, régional et culturel, ou à caractère général ou national, donne au Maroc unL’évolution du pays vers la démocratie, l’Etat de rôle d’avant-garde dans les pays de la région. Lesdroit et la modernisation est un processus dont pouvoirs publics ont accompagné ce phénomènel’irréversibilité est garantie au plus haut niveau de en multipliant les dispositifs réglementaires ainsil’Etat et dont la cadence s’accélère depuis la fin des que les conventions de partenariat, conventionsannées 90. qui intègrent aussi le secteur privé en général etLa transition démocratique est attestée par des le monde de l’entreprise.réformes majeures visant à approfondir et à Ces dispositifs contractuels et conventionnelsaccélérer le processus démocratique, à affirmer la entre l’Etat, le secteur privé et la société civile,primauté du droit et la défense des droits de impulsant de nouvelles formes de régulation, del’homme en général, et particulièrement les droits responsabilisation, de prise d’initiatives et dede la femme, de l’enfant et des catégories sociales décisions dans le processus de développementfragiles (handicapés, personnes âgées, personnes économique et dans le champ de la solidarité.pauvres ou exclues). Parmi ces réformes, troisd’entre elles méritent d’être signalées pour - La mise à niveau du processus de démocratiel’importance qu’elles ont dans le cadre de cette locale : la réforme de la charte communale parétude. Il s’agit : une nouvelle loi promulguée en octobre 2002 vise à renforcer les compétences des collectivités• du code des libertés publiques et de l’harmoni- locales et territoriales de manière à obtenir une sation de la législation interne avec les décentralisation mieux réussie que par le passé et dispositions des instruments internationaux une meilleure implication des élus locaux dans le relatifs aux droits de l’homme ratifiés par le Maroc processus de développement. Cette loi est venue• du code du travail et de l’harmonisation des rétablir aussi une gestion municipale unifiée pour législations et des réglementations régissant les les six plus grandes villes du pays. relations professionnelles et l’exercice des - L’élargissement des compétences des services libertés syndicales locaux de l’administration centrale et les nou-• du code de la famille réformant la Moudawana velles règles de gestion budgétaire, vise une dans le sens d’une égalisation des rapports de déconcentration mieux réussie que par le passé et genre (homme-femme) et visant l’intégration de une véritable politique de proximité. la femme dans la responsabilité politique et - Enfin la mise à niveau du champ politique est sociale et dans le processus de développement. l’objectif visé par le projet de loi sur les partisD’autres réformes ont concerné le secteur de la politiques. Cette mise à niveau a pour dessein dejustice et celui de l’administration publique clarifier le champ politique, sortir de l’émiet-fondées globalement sur le souci d’équité et de tement actuel de la représentation nationale en 8
  8. 8. favorisant l’émergence de pôles capables de celles de la libéralisation et de la déréglementation constituer un gouvernement homogène, de la plupart des secteurs de l’économie ainsi que apporter de la transparence aux règles de celles du rattrapage des déficits en matière d’infra- fonctionnement et de financement des partis structures physiques et des déficits sociaux. tout en renforçant leur démocratie interne, et L’ensemble des prix ont été libérés à l’exception enfin d’immuniser le pays contre les tentatives d’un petit nombre de denrées de première d’exploiter la religion à des fins politiques nécessité, faisant l’objet de subventions ou de extrémistes. compensations.Cette brève revue du contexte permet de constater Le désengagement de l’Etat des secteurs concur-que le pays est doté d’atouts institutionnels rentiels s’est traduit par des transferts importantsimportants pour améliorer la qualité du processus de de capitaux au secteur privé national et étranger.formulation et de conduite des politiques publiqueset pour améliorer la qualité de la gouvernance. Des conditions favorables ont ainsi été aménagées pour faciliter la transition et le passage d’uneCependant, et en anticipant sur l’évaluation qui économie protégée à dominante étatique à unesera développée au chapitre II, il est utile de noter économie libérale de marché ouverte surdès maintenant une certaine dichotomie entre la l’extérieur et en cours d’insertion progressive dansqualité des institutions et des lois et la qualité des l’économie mondiale.pratiques, tant que demeurent importantes desrésistances et des inerties aux changements voulus Le partage des responsabilités entre l’Etat et lesur le plan politique. Cette dichotomie étant secteur privé évoqué au paragraphe précédentprobablement la cause des pertes d’efficacité des sous l’angle politique est aussi à l’œuvre dans lapolitiques publiques. reconfiguration du rôle de l’Etat dans le domaine de l’économie : à l’Etat incombent désormais les1.2. SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE rôles d’arbitrage, de réglementation et de régulation et la garantie de l’équité par la redistri-La transition est marquée par l’ouverture de bution des revenus. Au secteur privé et au marchél’économie nationale et son intégration en général incombent les rôles de la création deprogressive dans l’économie mondiale. Cette richesse et de la relance de l’activité économiquedynamique d’ouverture a été jalonnée par des par l’investissement, y compris dans lesétapes successives de libéralisation des échanges : infrastructures et les secteurs sociaux.accord OMC, accord d’association avec l’Unioneuropéenne, accord de libre échange avec les Les incitations à l’investissement privé national etEtats-Unis, la Turquie, et plus récemment avec la étranger sont très fortes et font l’objet d’uneTunisie, la Jordanie et l’Egypte (et d’autres accords dynamique de réformes positives (malgréen cours de négociation). quelques points faibles persistants comme la corruption et le manque de confiance dans laCette phase d’intégration de l’économie dans la justice des affaires économiques).mondialisation des échanges a été préparée etrendue possible par des efforts importants La dynamique macroéconomique est globalementconsentis par le pays pour mener des réformes bonne en dépit de la tendance récente à la repriseéconomiques et financières majeures afin de du déficit budgétaire et en dépit du déficit de lasurmonter les contraintes et de lever les distorsions balance commerciale. Mais elle ne s’accompagnequi inhibaient son potentiel de croissance. Ces pas, pour autant, d’un niveau de croissance suffisant.efforts ont été constants au cours des deux La croissance réelle du PIB a été respectivement dedernières décennies : les années 80 étant celles de 4,1% au cours de la période 1986-1991, de 1,8% aul’ajustement, de la stabilisation macroéconomique cours de la période 1991-1999 et de 4% au cours deet des réformes structurelles, les années 90 étant la période 1999-2003. Sur l’ensemble de ces deux 9
  9. 9. décennies, la structure du PIB a peu varié : le autres programmes de développement rural, cesecteur primaire représente 16%, le secteur qui pose manifestement les problèmes de l’effi-secondaire 35% et le secteur tertiaire 53%. cacité, du ciblage et de l’inertie des dépensesLe faible taux de croissance enregistré dans les publiques en matière sociale. Pour ne prendreannées 90 s’explique en grande partie par la faible qu’un seul exemple et pour s’exprimerperformance de l’agriculture qui a connu, au cours franchement, les résultats de la politique de santéde cette période, une moyenne annualisée de en milieu rural sont nettement décevants, les tauxrégression de -0,3%. La croissance globale dépend de mortalité infantile et maternelle qui y prévalentdonc en grande partie de la croissance agricole. Sa étant indignes d’un pays du niveau de dévelop-variabilité et sa volatilité sont en rapport avec des pement du Maroc. On peut en dire autant de l’anal-fluctuations spectaculaires de la production phabétisme et des performances tant quanti-céréalière : 17 millions de quintaux en 1995 et 97 tatives que qualitatives de la politique d’éducation.millions de quintaux en 1996. En raison de la Plus fondamentalement, malgré la reprise de lasévérité de la sécheresse (3 années sèches sur 4), la croissance économique, le rythme de cettevaleur ajoutée du secteur agricole a été stagnante croissance apparaît nettement insuffisant poursur plus d’une décennie, ce qui explique l’aggra- résorber les déficits sociaux persistants, faire face àvation de la pauvreté rurale enregistrée sur la la montée en puissance des nouveaux besoinsmême période. L’agriculture n’est pas seule en sociaux et surtout affronter l’augmentation de lacause dans la faiblesse de la croissance, les années population active.90 ayant aussi enregistré une perte de compéti- En effet, en ce début de millénaire, la questiontivité du secteur manufacturier et une tendance au sociale au Maroc revêt deux aspectsralentissement de l’activité économique. fondamentaux :L’économie marocaine, malgré les efforts consentis • la situation de plus en plus préoccupante deet les réformes accomplies, demeure très l’emploi et la montée en puissance du chômagevulnérable aux chocs intérieurs (aléas climatiques), de masse ;et aux chocs extérieurs (prix des hydrocarbures etfluctuations monétaires). Beaucoup reste à faire • la persistance, voire la recrudescence de laface aux défis qui attendent le pays. pauvreté et des inégalités sociales malgré les efforts des pouvoirs publics pour les réduire, la1.3. SUR LE PLAN SOCIAL répartition des revenus et des patrimoines au sein de la société marocaine demeurant trèsEn 20 ans, des progrès notables ont été accomplis, inégalitaire.attestés par l’évolution positive de la plupart desindicateurs sociaux et socioéconomiques. Le taux de chômage national estimé à 12% masque mal les réalités suivantes : le chômage urbain est deMais les progrès enregistrés sont constamment 19,5% et dépasse les 30% pour les diplômés demeilleurs en milieu urbain qu’en milieu rural où les l’enseignement supérieur. Le taux de chômagedéficits sociaux persistent s’accompagnant d’une rural estimé à 4,5% est à un niveau relativementrecrudescence de la pauvreté rurale observée dans bas en raison des critères retenus. Mais ce tauxla décennie 90. Pourtant depuis le milieu de cette cache mal une réalité qui est tout autre : surplus dedécennie, les dépenses publiques dans les secteurs main-d’œuvre, excédent de la force de travail etsociaux ont connu une forte progression, particu- sous-emploi très importants. Cette réalité étant lelièrement dans le milieu rural et les provinces véritable moteur de l’exode rural, les cycles dedéfavorisées. D’ambitieux programmes d’infra- sécheresse ne faisant que l’amplifier.structure à orientation rurale comme le PERG, lePAGER, le PNCRR sont venus compléter les Du reste, des causes cumulatives ont été à l’œuvredépenses publiques sociales sectorielles et les dans la montée des tensions sur le marché de 10
  10. 10. l’emploi. L’application des programmes de stabili- ans, c’est-à-dire des personnes d’âge actif et unesation et d’ajustement structurel, les faibles augmentation encore modérée des plus de 60performances de la croissance et de l’investis- ans. Au cours de cette période, les charges quisement, la relative stagnation du PIB industriel et pèsent sur les actifs vont être transférées progres-le cycle rapproché des années de sécheresse ont sivement du bas vers le haut de la pyramide, ou,aggravé la détérioration de la situation sociale. pour dire les choses en termes simples, les transferts vers les enfants vont diminuer alors queFace à ces besoins, les mesures et les programmes ceux en direction des personnes âgées vontrelatifs à la politique de l’emploi ont donné des augmenter, le poids relatif des dépensesrésultats peu probants, tant il est vrai que la d’éducation ayant tendance à s’alléger en volumeréduction du chômage passe obligatoirement par alors que celui des dépenses de retraite auraun taux de croissance économique plus élevé, tendance à s’alourdir. Cet alourdissementsupérieur à 5% et par des mesures actives plus deviendra considérable après 2025.favorables à la création d’emplois. Que retenir au juste, pour les besoins de cetteEtant donné ces déterminants macroéconomiques étude, des évolutions démographiques ? Deux ouet macrosociaux ; l’incidence de la pauvreté sous trois choses :ses différentes formes reste élevée dans le paysainsi que les inégalités de revenu. Au cours de la - En l’absence d’une croissance économique fortedécennie 90, les 20% les plus aisés de la population et soutenue, le Maroc ne pourra pas exploiteront amélioré leur part dans les dépenses totales de l’effet d’aubaine et la fenêtre démographique1,5 point, celle des 20% les plus défavorisés ayant favorable des deux premières décennies durégressé de 1,7 point. Dans le milieu rural, une millénaire. En effet, l’augmentation considérablepersonne sur 4 est pauvre, alors qu’on ne compte de la population active induira une très fortequ’un pauvre sur 10 en ville. La campagne demande d’emploi qu’il faudra bien satisfaire.concentre 67% de la pauvreté totale, bien que la C’est le défi majeur pour le pays au cours des 15pauvreté urbaine tend à augmenter rapidement, à prochaines années. Si la tendance de croissanceun rythme supérieur à celui de l’exode rural, ce qui actuelle de l’économie se maintient, les tensionsdémontre l’impact social néfaste du chômage. sur le marché du travail risquent de devenir intolérables et de peser lourdement sur le climat1.4. SUR LE PLAN DÉMOGRAPHIQUE social et la cohésion sociale en reproduisant laLa transition démographique que connaît le pauvreté et en créant de nouvelles formes deMaroc va s’achever plus tôt que prévu. Le déclin pauvreté.progressif de la fécondité se poursuit et le Car il faut bien comprendre que la faiblesse de lavieillissement progressif de la population va croissance économique est doublementconsidérablement s’accélérer à partir de 2020, responsable de la persistance ou de l’extensiondate à laquelle les nombreuses cohortes du de la pauvreté : non seulement elle créebaby boom nées dans les années 60 vont directement de nouveaux pauvres, mais elle ôtefranchir le cap des 60 ans. simultanément à la collectivité les moyensPour résumer les choses, on peut dire que le financiers pour lutter contre la pauvreté.Maroc connaîtra dans les deux décennies 2000- - Le Maroc, comme d’autres pays en dévelop-2020 une période d’aubaine démographique que pement, risque de devenir “vieux” avant d’êtreles spécialistes qualifient d’”âge d’or” démogra- “riche”alors que les pays industrialisés sontphique. Cet effet d’aubaine réside dans les devenus “riches” avant d’être “vieux” Cela est .caractéristique suivantes : une diminution du d’autant plus préoccupant que les gainspourcentage des moins de 15 ans, un élargis- d’espérance de vie ont été plus rapides dans lessement considérable du pourcentage des 15-59 pays en développement. C’est dire les besoins 11
  11. 11. énormes de financement de la protection sociale de mécanismes d’autorégulation sociale sous la en direction des personnes âgées. Compte tenu pression des difficultés économiques que connais- du fait que le système national de retraites mis en sent les ménages. Ainsi en va-t-il du phénomène de œuvre ne couvre qu’une fraction des actifs recohabitation ou de décohabitation différée que salariés (en raison de la taille du secteur informel l’on note chez nombre de jeunes : en cherchant et donc de l’importance de l’élusion et de auprès de leurs familles une protection contre les l’évasion sociofiscale) et qu’il exclut, pour le conséquences matérielles et psychologiques des moment, la fraction la plus importante de la difficultés d’embauche qu’ils rencontrent, ils font population active, c’est-à-dire les travailleurs jouer des solidarités privées qui complètent ou se indépendants (artisans, commerçants, exploitants substituent à un dispositif public qui leur est peu agricoles, professions libérales, etc.), il est à craindre favorable. Ce faisant, ils limitent l’extension de la que l’âge devienne demain un facteur supplé- pauvreté, du moins de celle que l’on pourrait cal- mentaire et prédominant de pauvreté, les “working culer par ménage, c’est-à-dire par cellule financiè- poors” devenant peu à peu des vieux pauvres. rement autonome. On pourrait en dire autant pour- La transition démographique se manifeste aussi l’hébergement familial des parents âgés, des filles dans l’espace comme l’évolution historique le divorcées ou des parents sans ressources. Mais ces prouve dans à peu près tous les pays ; en 2020, solidarités familiales et communautaires liées à la plus des deux tiers des Marocains seront citadins. tradition et aux valeurs socioculturelles propres au Cumulé avec le déclin de la fécondité, les gains pays ont elles-mêmes leurs limites. On peut même relativement rapides en matière d’espérance de dire que le délitement et l’épuisement de ces vie et le vieillissement progressif de la population, réseaux de solidarité traditionnels, la montée en ce processus d’urbanisation accélérée induit une charge des nouvelles formes de pauvreté et la transition épidémiologique qui alourdit la charge pression accrue sur l’Etat qu’exerce une demande de morbidité. Le Maroc n’a pas encore maîtrisé ses de protection sociale publique de plus en plus vive, maladies de pays pauvre alors qu’il connaît une ont un destin lié. Nous verrons au paragraphe 3 augmentation rapide des maladies dites des pays comment l’épuisement de ces réseaux et les trans- riches. Le système de santé doit améliorer nota- formations des modes de vie génèrent l’exclusion blement ses performances tant du point de vue sociale. de l’équité du financement de l’accès aux soins que du point de vue de la qualité de l’offre de soins. La lenteur des réformes dans ce domaine 2. CLARIFICATION CONCEPTUELLE laisse persister des inégalités criardes dans l’état DU CHAMP DES POLITIQUES SOCIALES de santé des Marocains en fonction de leur statut socioéconomique. Qu’en sera-t-il demain quand 2.1. LEVER L’AMBIGUÏTÉ QUI PÈSE les nouveaux besoins de santé exigeront des SUR LE TERME "SOCIAL" technologies et des moyens de plus en plus coû- Qu’est-ce que le social ? Si l’on pose une telle teux ? question au citoyen ordinaire, il ira probablement chercher la réponse dans les journaux qu’il lit1.5. SUR LE PLAN SOCIOLOGIQUE ET CULTUREL d’habitude en essayant de se remémorer ce qu’ilsDes transformations en profondeur traversent la mettent dans leur "rubrique sociale", ou bien danssociété marocaine. Ces transformations dont cer- la composition du gouvernement en essayant detaines sont positives et d’autres le sont moins, sont se rappeler la liste des ministères dits "sociaux". Lala rançon en quelque sorte de la modernité et de la réponse n’est pas si facile qu’il ne paraît et la plusmodernisation des mœurs. Elles affectent les simple serait encore la plus exhaustive : le socialmodes de vie, les modes de consommation, les englobe tous les aspects des conditionsstructures familiales. Elles revêtent parfois la forme d’existence des individus. 12
  12. 12. Ainsi entendue globalement, la politique sociale a tives : durée du travail, rémunération du travail,un champ beaucoup plus vaste que celui habituel- salaire minimum, contrats de travail, statuts, exerci-lement retenu par les praticiens et les hommes ce du droit syndical, contentieux du travail, etc. sontpolitiques. En toute rigueur et en toute logique, les éléments régis par ce domaine de la politiquetoute la politique économique d’un gouvernement sociale animé par le triptyque classique Etat etpourrait figurer comme un élément de la politique "partenaires sociaux" (syndicats de travailleurs etsociale : en effet, les efforts de relèvement de l’effi- organisations patronales). L’ensemble de ces dis-cacité et de la croissance économique, de plein positions ont été récemment harmonisées dans leemploi, de stabilité des prix, etc. n’ont de raison Code du travail dont les décrets d’application sontd’être ultime que d’améliorer les conditions de vie en cours d’adoption.de l’ensemble de la population. Il est toutefois La politique de l’emploi porte sur la nature et leclassique de faire une distinction entre la politique volume des emplois et puise ses moyens dans laéconomique stricto sensu, dont les effets sont panoplie des instruments de la politique écono-globaux, et la politique sociale qui se préoccupe, mique.pour des individus ou des groupes d’individus, dela répartition des revenus entre ménages, de la Ces interventions, relations professionnelles etnature des biens et des services disponibles, de politique de l’emploi ont pour point de chute, enl’insertion de l’individu dans le système termes de comptabilité nationale, le revenu primai-économique, dans le système d’éducation, dans le re des ménages qu’ils tirent de leur contribution àsystème de santé, dans le système de protection l’activité de production.sociale et dans la société en général. Au Maroc, la conduite de cette politique est confiée au Ministère de l’Emploi et de la2.2. DÉLIMITER PLUS NETTEMENT Formation professionnelle, qui assure aussi la LE DOMAINE DES POLITIQUES SOCIALES tutelle administrative sur la CNSS et la mutualité,En partant de cette définition extensive, on peut le Secrétariat d’Etat à la Famille, à l’Enfance et auxpréciser le contenu du social en distinguant 4 Personnes handicapées, l’Entraide nationale,domaines : l’Agence de Développement social et la Direction de l’action sociale ayant été transférés au nou- A. les relations professionnelles et l’emploi veau Ministère. B. la protection sociale B. Le domaine de la protection sociale C. les politiques sociales sectorielles Appelé aussi domaine de la sécurité sociale, il peut D. les politiques sociales transversales être défini par la nature des risques contre lesquels on cherche à protéger les individus ; ces risquesLes deux premiers domaines relèvent de la dits "sociaux" font référence aux droits fondamen-conception traditionnelle du social et mettent en taux : droit au travail, droit à la santé, droit à la sécu-exergue le rôle majeur du travail et de l’emploi dans rité matérielle.l’organisation économique et sociale. Les deux autresélargissent le champ des politiques sociales aux autres Face aux événements prévus ou non (la vieillesse,aspects des conditions d’existence des individus sans par exemple, n’est pas un risque) qui compro-référence au travail ou à l’emploi. mettent ces besoins sociaux (maladie, accidents, accidents de travail, invalidité, décès, chargesA. Les relations professionnelles et l’emploi familiales, vieillesse, chômage), la réponseLes relations professionnelles font l’objet de poli- collective peut être celle de l’assurance sociale quitiques dont les instruments essentiels résident protège ceux qui participent aux mécanismes dedans la législation du travail, la réglementation, la financement, ou celle de l’assistance qui, elle, exclutpolitique contractuelle et les conventions collec- tout lien, au niveau individuel, entre protection et 13
  13. 13. financement préalable. Le financement de C. Les politiques sectoriellesl’assurance sociale se fait par des cotisations Elles visent les conditions d’existence dessociales obligatoires ; celui de l’assistance a recours individus indépendamment d’une activité profes-à l’impôt et au budget de l’Etat (bien que de sionnelle et de la protection sociale à l’égard desnombreux systèmes d’assurance sociale et de risques collectifs.sécurité sociale distribuent des prestations dites"non contributives" telles que la pension minimum L’éducation, la formation professionnelle, la santé,par exemple). le logement, l’équipement et l’aménagement du territoire, les transports en commun, la jeunesse etQuels que soient les mécanismes retenus, la les sports, la culture : toutes ces politiques consis-protection est réalisée par la distribution de tent à fournir des services collectifs ou à agir sur laprestations sociales aux bénéficiaires qui production de biens et de services marchands.conduisent à la formation du revenu disponibledes ménages et donc à la correction du revenu En fait, chacune de ces politiques sectoriellesprimaire. C’est pourquoi le domaine de la apporte une contribution à la politique sociale et à la lutte contre la pauvreté même si ce n’est pas leurprotection sociale remplit une triple fonction : objectif unique ou explicitement affiché.solidarité, assurance et redistribution des revenus. La politique d’éducation, de formation et d’alphabé-Au Maroc, le domaine de l’assurance sociale tisation constitue à n’en pas douter le volet essentielconcerne les régimes obligatoires de sécurité d’une action à long terme de développement socialsociale : CNSS, régime obligatoire des accidents du et de lutte contre la pauvreté et l’exclusion. C’est letravail, CMR et RCAR, AMO. Le domaine de l’assis- mécanisme essentiel du processus que l’on appelletance concerne les filets de sécurité : compensation communément l’"ascenseur social", lorsqu’unet subventions alimentaires, Entraide nationale, système éducatif efficace en termes de volume et dePromotion nationale, cantines scolaires, program- qualité permet aux individus d’acquérir les qualifi-me sécheresse, RAMED, etc. cations nécessaires à une insertion sociale réussieLorsque la protection de certains groupes ou de (emploi et revenu).certaines catégories observe un caractère La politique de santé représente un autre voletvolontaire et facultatif, on n’utilise plus le terme essentiel de lutte contre la pauvreté. Plus généra-d’assurance sociale, mais celui de prévoyance lement, couplée avec l’éducation, elles constituentsociale : c’est le cas des mutuelles ou des caisses les deux politiques publiques majeures de redistri-d’entreprise dont le statut demeure cependant bution. Les indicateurs de santé ruraux étant desrégi par la loi. C’est aussi le cas des caisses de stigmates évidents de la pauvreté autant que l’illet-retraite complémentaire et de produits à mi- trisme et l’analphabétisme, l’éducation et la santéchemin entre l’assurance-vie et la prévoyance constituent donc deux axes prioritaires de luttesociale comme Damane El Hirafi, Damane El Bahri, contre la pauvreté.etc. La politique de l’habitat contribue clairement auLes besoins de sécurité et de protection ne se limi- développement social et à la prévention detent pas aux risques sociaux, c’est la raison pour l’exclusion. Parce que la qualité de l’habitat ou salaquelle l’Etat dans son rôle régalien assume une localisation sont des indices de la situation socialefonction de protection contre la violence et les de leurs occupants, la lutte contre l’habitattroubles, assure la sécurité des personnes et des insalubre, la résorption des bidonvilles, la réhabili-biens, et intervient en cas de catastrophe naturelle, tation des quartiers, les programmes deindustrielle ou écologique (sécheresse, inonda- logements sociaux combinant le financement detions, séismes, incendies, etc.) en faisant jouer la l’offre et de la demande afin de faciliter lessolidarité nationale en faveur des sinistrés. procédures de relogement, constituent des 14
  14. 14. actions efficaces de réinsertion sociale et de action multidomaines concertée. C’est aussi le cas dupréservation de la paix sociale. Couplées avec développement rural durable,de la politique de proxi-l’urbanisme et l’aménagement du territoire, ces mité, de la réhabilitation sociale des quartiers, etc.politiques visent le bien-être de la population Au terme de cette démarche de clarification des(pauvres et non pauvres), contribuent à la politiques sociales, on serait tenté de dire que leproduction du lien social et à l’objectif du "bien développement social englobe chacun des quatrevivre ensemble" dans un cadre de vie apaisant les domaines précités, mais l’usage qui en est retenutensions urbaines qui règnent entre les centres par les praticiens se limite au quatrième et concer-des villes et leurs périphéries. ne en général les interventions à caractère trans-Les politiques de la jeunesse et des sports, des loisirs versal. C’est cet usage qui sera retenu dans ceet de la culture visent elles aussi l’épanouissement document chaque fois que l’on emploiera par lades individus et la reproduction du lien social. suite le terme de développement social.La pratique de subventions dans les transports en Quant à la solidarité, elle ne constitue pas une poli-commun dans les villes ne vise pas spécifiquement tique au sens propre du terme. La solidarité est uneles pauvres urbains mais ses objectifs sociaux et valeur. Au même titre que l’équité et la justicesociétaux sont assez évidents pour être adoptés sociale, souvent confondues entre elles, ces troisdans la plupart des grandes villes du monde. valeurs fondent l’éthique collective d’une société.Enfin, sans être à proprement parler sectorielle, la Ainsi une société est dite plus ou moins solidairepolitique économique elle-même a une finalité selon les degrés de justice sociale, d’équité et desociale malgré la persistance du dilemme classique protection sociale qui y règnent. A titre d’exemple,entre "efficacité économique" et "équité sociale". les régimes d’assurance sociale sont fondés à la foisQuant à la politique de l’emploi, le SMIG n’a-t-il pas sur une valeur (la solidarité) et sur une techniqueen partie vocation à prévenir la pauvreté ouvrière ? (l’assurance), mais la solidarité qu’ils peuventTout comme la réglementation visant à réduire les mettre en jeu peut être catégorielle, uniquementformes précaires du travail ? Et la pension minimale réservée à certains groupes sociaux, ou universellede vieillesse n’a-t-elle pas pour objectif de réduire et étendue à toute la population.la pauvreté liée à l’âge ? La solidarité est souvent confondue aussi avecC’est dire comment se conjuguent toutes ces l’altruisme, la compassion, la générosité qui sontpolitiques et tous leurs effets, même s’ils ne sont d’autres valeurs morales. Ces dernières sont àpas toujours spécifiquement recherchés, pour l’œuvre dans les interventions de la société civilecontribuer à la politique sociale et à la lutte contre en direction des pauvres, des démunis, des exclus,la pauvreté et l’exclusion ; c’est là que réside l’expli- des enfants abandonnés, des handicapés, descation de l’émergence d’un quatrième domaine femmes seules ou victimes de violence, etc. L’Etat,des politiques sociales. qu’il intervienne directement en faveur de cesD. Les politiques sociales transversales groupes fragiles et défavorisés, ou qu’il se contente de verser des subventions aux actions de la sociétéElles traversent les trois domaines précédents. En civile, fait lui aussi preuve de compassion,raison de leur aspect intersectoriel ou multisec- d’altruisme et de générosité sociale. La nuancetoriel, elles exigent une action concertée et réside dans le fait que l’action civile est souventcoordonnée, dans l’espace et le temps, entre perçue comme de la bienfaisance et de l’huma-partenaires appartenant à chacun des trois nitaire, alors que l’action publique est érigée endomaines précédents. solidarité et figure de ce fait comme uneC’est typiquement le cas de la politique de lutte contre attribution d’un secrétariat d’Etat ou d’unla pauvreté et l’exclusion qui, comme nous l’examine- département ministériel. Il n’en demeure pasrons au paragraphe suivant, nécessite forcément une moins que l’Etat, qui est l’émanation collective 15
  15. 15. d’une communauté nationale, peut donner Traduit du concept anglo-saxon engineering, l’in-l’exemple et l’émulation appropriée en matière de génierie désigne l’étude de projets dont lescomportements solidaires de la société. Les aspects doivent être soigneusement analysésexemples les plus charismatiques et les plus avant de passer à la réalisation. Appliquée auemblématiques étant la Fondation Mohamed V domaine social, la définition la plus moderne depour la solidarité, la Fondation Mohamed VI pour l’ingénierie englobe l’ensemble des techniques etles œuvres sociales et la Fondation Mohamed VI des savoir-faire qui permettent le diagnostic, lapour la réinsertion des détenus. mise en œuvre, la coordination et l’évaluation de projets sociaux.On ne saurait clore ce paragraphe consacré à laclarification des concepts sociaux sans dire un mot L’ingénierie sociale inclut :de ce que l’on entend en général par "action • l’ingénierie de l’action sociale qui concerne la viesociale", "aide sociale", "travailleurs sociaux", sociale, l’animation et le travail social (ex."ingénierie sociale". animation sociale des quartiers) ;Dans la pratique, on prend souvent les deux mots • l’ingénierie du développement social qui consisteaction sociale et aide sociale l’un pour l’autre, car à concevoir les mesures, prévoir leurs consé-on a tendance à les confondre ou à les fusionner. quences, simuler leur mise en œuvre, tester desPourtant la différence théorique est assez claire : variantes, prévoir les problèmes que posera leurl’aide sociale, ayant un fondement légal (comme application à court ou à long terme et étudier lesl’Entraide nationale par exemple) est régie par des problèmes de fonctionnement des institutionstextes de loi qui en font un droit au bénéfice chargées de les appliquer.duquel on est admis suite à une procédure tendantà vérifier l’état de besoin allégué par le demandeur. La préparation des mesures comporte des aspectsSa confusion théorique et juridique avec l’assistan- juridiques liés à l’environnement institutionnel. Ellece est donc légitime que l’Etat distribue directe- s’appuie sur les données statistiques disponibles,ment des prestations d’aide ou qu’il se contente de des enquêtes éventuelles pour les compléter, desverser des subventions. projections et des simulations, des prévisions à court ou long terme, avec ou sans mesures nou-L’action sociale se compose d’actions non obligatoires velles, la conception d’instruments pour mesurermenées par des organismes publics en direction de les effets des mesures envisagées ou program-groupes spécifiques ou de larges fractions de la mées. A défaut de ces approches méthodiques, onpopulation : par exemple, l’action sociale d’une caisse risque de s’attaquer à des problèmes complexesde sécurité sociale peut être une prérogative de son avec des instruments inadéquats.Conseil d’administration, de même que des mutuellesou des comités d’entreprise peuvent déployer une Les prévisions et les simulations peuvent revêtir unaction sociale à travers ce qu’ils appellent leurs aspect général, macroscopique, dans le cadre d’un"œuvres sociales".L’action sociale qualifie aussi les ensemble de mesures. Elles peuvent à l’inverse seinterventions des associations et de la société civile limiter à un groupe cible et à l’étude des effetsdans le domaine social ou culturel tout autant que directs d’une mesure catégorielle.celles des collectivités locales. L’ingénierie sociale comporte fondamentalementLes travailleurs sociaux sont des personnes profes- une démarche d’évaluation : la prévision étant ensionnellement impliquées dans le domaine du quelque sorte une évaluation ex ante ou a prioridéveloppement social, de l’assistance, de l’aide destinée à éclairer les choix et à préciser les effetssociale et de l’action sociale. Ils appartiennent soit à (voulus, induits, différés).la fonction publique (administration des institu- L’évaluation lui est symétrique et a pour but d’as-tions sociales et collectivités locales), soit au secteur surer une surveillance permanente de l’action,privé au service des associations, fondations, etc. d’éviter les déviations, de constater les lacunes, 16
  16. 16. de préconiser les ajustements éventuels de tra- 3. REVUE CRITIQUE DES DÉFINITIONSjectoire. ET DES TYPOLOGIES DE LA PAUVRETÉUn projet bien construit doit l’être de manière à Cette section du document est consacrée elle aussirendre l’évaluation efficace et peu coûteuse. La à un "toilettage conceptuel", mais cette fois-ci pourdémarche évaluative concerne à la fois la condition tenter de mettre de l’ordre dans la signification desde réalisation, les modalités de gestion par les ser- différentes formes de pauvreté et d’exclusionvices administratifs et les autres acteurs du projet sociale. Auparavant on fera un bref rappel quanti-ainsi que le degré de réalisation des objectifs. tatif de la pauvreté au Maroc selon les définitionsL’ingénierie sociale doit être développée à tous les et les chiffres officiels.niveaux dans le cadre d’une formation appropriée 3.1. DONNÉES RÉCENTESau service tant des acteurs sociaux locaux, des col- SUR LA PAUVRETÉ AU MAROClectivités locales, des ONG que des acteurs admi-nistratifs locaux, intermédiaires et centraux. C’est Au Maroc, le niveau de la pauvreté (encore appelél’une des recommandations essentielles formulées taux de pauvreté) est mesuré au moyen de critèresdans le cadre de la nouvelle stratégie. basés sur le revenu, ou plus précisément, en l’absence de méthodes fiables pour évaluer celui-A l’issue de ces précisions, concernant le contexte ci, sur le niveau de consommation des ménages.du pays, ainsi que de la clarification des objectifsdes politiques sociales en général, on est mieux Selon les seuils de consommation retenus en 1999armé pour analyser et comprendre l’évolution de (3922 DH en ville et 3037 DH en milieu rural), lela politique sociale au Maroc à travers ses taux de pauvreté est estimé à 19% de la popula-différentes étapes. Ces étapes étant elles-mêmes tion. La pauvreté mesurée sur la base de ce critèrele reflet de l’évolution politique et culturelle et de économique construit, censé refléter le niveau decelle des enjeux économiques et sociaux. Tant il revenu, obéit à une définition et une dimensionest vrai que si le choix des objectifs est largement monétaire de la pauvreté.politique, le choix des instruments est très Cette pauvreté est dite relative : elle se compose defortement influencé par les traditions, la religion plusieurs sous-groupes allant d’une échelle de bas(zaqat, waqf et habous par exemple), les habitudes en haut dont chaque barreau est défini selon uncommunautaires de la population et sa panier de biens de consommation de base,psychologie, ainsi que par la structure socioéco- pauvreté avec moins de 1 dollar par jour, pauvreténomique du pays (part relative des ruraux et des alimentaire et pauvreté absolue.citadins, rapport villes-campagnes, part relative Plus précisément, le seuil de pauvreté relative est lades salariés et des non salariés, structures somme de deux composantes :sectorielles d’activité, etc.) qui déterminent lesdonnées concrètes des problèmes. Il en résulte • La composante alimentaire est approchée par leque les réponses aux préoccupations "sociales" coût d’un panier de biens et services alimentairesévoluent dans le temps et qu’elles sont assez permettant le minimum requis en calories (2400nettement différentes d’un pays à l’autre quel que kilocalories par équivalent adulte), norme recom-soit le niveau de développement ou de revenu par mandée par la FAO et l’OMS.ailleurs. Concevoir une politique sociale intégrée • L’estimation de la composante non alimentaire estet une stratégie de développement social pour le réalisée conformément à l’approche d’allocationMaroc à l’horizon 2010 implique de bien garder à des dépenses non alimentaires recommandée parl’esprit les mécanismes et les causes qui animent la Banque mondiale.Elle consiste à majorer la com-les objectifs poursuivis, les effets escomptés et les posante alimentaire par le coût des acquisitionseffets observés, des politiques sociales qui ont été non alimentaires réalisées par les ménages quimenées dans le pays jusqu’à présent. atteignent effectivement le minimum requis. 17
  17. 17. Ainsi déterminé, le seuil de pauvreté relative en rentes composantes de la politique de lutte contre2001 est de 1701 DH par mois pour un ménage la pauvreté (ce ciblage étant naturellement plusmoyen urbain (5,6 membres) et de 1735 DH par difficile à effectuer dans les villes).mois pour un ménage moyen rural (6,4 membres). Ayant signalé ces progrès récents dans la connais-En deçà de ce seuil, on est pauvre, au-delà on ne sance et la compréhension de la pauvreté, qui ont lel’est pas. mérite d’atténuer la pauvreté de l’information sur laAu-delà de ce seuil, un ménage est dit vulnérable pauvreté et son corollaire, l’indigence statistique,lorsque sa dépense totale est inférieure à 1,5 fois le peut-on dire que l’on sait tout et que l’on comprendseuil de pauvreté, soit 2552 DH par mois en milieu tout de la pauvreté au Maroc aujourd’hui ?urbain et 2603 DH par mois en milieu rural. Loin s’en faut, d’autant qu’au-dessus de la trancheOn voit tout de suite les limites de cette approche des 19% de pauvres, 25% de la population sontstrictement monétaire puisqu’à quelques dirhams considérés comme vulnérables, c’est-à-direprès on est pauvre ou vulnérable ou on ne l’est pas, disposant de ressources à peine supérieures à 50%d’où l’importance de la corrélation des indicateurs de celles dont disposent les pauvres. Ces pauvres etde pauvreté et de vulnérabilité monétaire avec les ces vulnérables constituent près de la moitié de laautres indicateurs socio-économiques, et notam- société. Mais que sait-on au juste sur cet univers ?ment les indicateurs d’accès effectif aux infrastruc- S’agit-il d’un monde vraiment clos ? Ou, autures de base et aux services sociaux (éducation et contraire, y entre-t-on et en sort-on ensanté). permanence ? La pauvreté et la vulnérabilité ont- elles une existence conceptuelle claire et peuvent-Au cours des trente dernières années, le taux de elles revendiquer un statut théorique à part ?pauvreté relative a évolué de la façon suivante :42,4% en 1970-71, 21% en 1984-85, 13,1% 1990-91, A côté des critères basés sur le revenu, la pauvreté19% en 1998-99. Le processus de régression de la se caractérise par un certain nombre depauvreté s’est donc nettement estompé dans les déterminants sociologiques et de privations nonannées 90 pour les raisons que l’on a déjà évo- monétaires. Les pauvres sont-ils tous affligés de cesquées plus haut, sécheresse et crise agricole, faible désavantages, ou au contraire le degré de cumul decroissance de l’économie durant la décennie. ces désavantages par les uns ou les autres nécessite-t-il une connaissance plus fine ?Cette pauvreté est essentiellement rurale : 1 ruralsur 4 est pauvre contre 1 urbain sur 10. Mais la pau- Si l’on fait abstraction de la pauvreté ruralevreté urbaine croît à un rythme très rapide et repré- structurelle persistante, il n’y aurait pas plusieurssente aujourd’hui un tiers de la pauvreté totale. types de pauvreté de nature différente, mais seulement des stades différents correspondant à laDes travaux récents (Haut Commissariat au Plan, contagion progressive, par la pauvreté, de tous lesBanque mondiale) ont permis de préciser la distri- domaines de l’existence. Bien des ménagesbution spatiale et d’identifier les poches majeures vulnérables et même des ménages de la classede pauvreté au niveau le plus fin possible, celui de moyenne peuvent connaître des situations d’impé-la commune. Cette carte détaillée de la pauvreté au cuniosité qui en font des pauvres transitoires. OuMaroc, corrélée avec des indicateurs socio-écono- bien ils réussiront à échapper assez tôt à l’insuf-miques et des indicateurs relatifs aux dépenses fisance de leurs ressources propres, ou bien ils nepubliques, met en évidence une distribution très seront maintenus au-dessus d’un certain revenuinégale du bien-être entre régions, provinces et minimum que grâce aux réseaux de solidaritécommunes et à l’intérieur de celles-ci. traditionnels ou familiaux, ou bien, si la solidaritéCet instrument, dont les données peuvent être en financière traditionnelle joue insuffisamment enpermanence actualisées, constitue à n’en pas dou- leur faveur, ils sombreront petit à petit dans later un moyen puissant de ciblage pour les diffé- pauvreté persistante, terme ultime de leur 18
  18. 18. déchéance économique devenue désormais expliquent l’engrenage, correspond à la pauvretéd’échéance sociale. Il ne s’agit pas de familles traditionnelle et rurale telle qu’on l’observe aujugées initialement pauvres, mais de ménages Maroc et qui concerne 67% des pauvres. Elle estnormalement insérés dans la société qui se qualifiée de traditionnelle parce qu’elle sembletrouvent pris dans un processus d’exclusion bien connue. Mais connaît-on tout d’elle ? Quellesprogressive. C’est dire que les chiffres récents et les sont les caractéristiques et les itinéraires desprogrès accomplis dans le recensement statistique personnes qui restent enracinées dans cetne renseignent pas suffisamment sur les différentes enfermement social ? Et qui sont les individus quiformes et sur les différents stades de la pauvreté. parviennent durablement à y échapper, malgré la lourdeur des déterminants sociaux, autrementEn réalité, aucune mesure ni aucune approche n’est que par l’exode.parfaite, mais toutes les mesures et toutes lesapproches sont perfectibles. Dans cette optique, A l’opposé de cette forme persistante de pauvretéles deux paragraphes suivants seront consacrés à se trouve ce qu’on peut appeler la pauvretéune clarification conceptuelle de la pauvreté, de la occasionnelle : il s’agit de familles ou d’individusvulnérabilité, de la précarité et des différentes qu’un événement imprévu (maladie, accident,formes d’inégalité sociale. décès, perte d’emploi, etc.) plonge tout à coup dans une situation dramatique. En fait, la multipli-3.2. DÉFINITIONS CLASSIQUES cation de situations de ce type, et à défaut des DE LA PAUVRETÉ ET DE L’EXCLUSION SOCIALE moyens d’y remédier de façon satisfaisante, leurOn sait depuis longtemps que quels que soient les permanence transforme la nature du problème etseuils économiques nationaux retenus par les pays interdit encore de parler à leur propos de pauvreté(riches ou pauvres) pour définir la pauvreté, celle-ci simplement occasionnelle. Elle traduit simplementne se limite pas à sa dimension monétaire. l’état de vulnérabilité sociale de beaucoup de ménages marocains.En effet, par convention, on a coutume de désignersous le terme de pauvreté persistante la situation des Les personnes vulnérables vivent dans une situationpersonnes qui connaissent la misère de génération en sociale précaire. Mais qu’entend-on au juste par legénération. Ces personnes cumulent de nombreux terme de précarité ? On veut qualifier par là ladésavantages :analphabétisme,absence de formation menace de pauvreté qui pèse sur beaucoup de nonou de qualification professionnelle, logement pauvres. Ces catégories en situation précaire, bienindécent, mauvaise santé, irrégularité ou incertitude plus nombreuses que les pauvres, et largementdes revenus monétaires, dépendance par rapport à générées par l’extension du chômage, devraientl’assistance, etc. Par conséquent, rares sont les pauvres amener à reconsidérer les politiques traditionnelles,persistants qui parviennent à échapper durablement tant dans leurs fondements théoriques qu’au niveauà cette forme de pauvreté qui constitue la dimension des instruments d’action et au niveau des modes deextrême des inégalités sociales. Au-delà de la simple financement.observation du phénomène de cumul, c’est-à-dire de En effet, si le point de départ du glissement vers lala concentration des désavantages sociaux sur pauvreté ne diffère pas nécessairement d’unecertaines familles et certains groupes de la population, forme de pauvreté à l’autre, c’est la durée d’uneon a pu mettre en évidence des mécanismes par situation de pauvreté qui devient inquiétante.lesquels s’instaure l’interdépendance entre ces Lorsque la pauvreté se prolonge, ce sont tous lesdésavantages, gage de leur reproduction, cette aspects de la vie qui sont progressivement atteintsinterdépendance jouant à l’intérieur d’une génération, et tous les comportements qui risquent d’êtremais aussi d’une génération à l’autre. modifiés de façon irréversible.Ce modèle de pauvreté persistante, ainsi défini par Autrement dit, quelle que soit la diversité des délaisses déterminants économiques et sociaux qui en et des formes que prend le passage du stade 19
  19. 19. essentiellement monétaire de la pauvreté aux professionnelle, santé précaire, tendance au désoeu-stades multidimensionnels, il y a bel et bien des vrement sociétal et à la violence par rupture du lienfacteurs macroéconomiques et sociaux à l’origine social et par accumulation des frustrations.d’un phénomène progressif d’exclusion sociale. Ce A ces facteurs d’exclusion, il faut ajouter ceux quiqui amène à définir ce qu’on entend généralement affectent particulièrement certains groupes àpar le terme d’exclusion sociale. risque comme les enfants, les femmes et lesL’exclusion sociale est une forme d’inégalité sociale personnes âgées ou en situation d’abandon ouqui, tout en étant liée au revenu ne s’identifie pas à d’isolement, et les handicapés.lui. En outre, le terme "populations exclues" ne doit Tant que les réseaux traditionnels reposant sur despas être considéré comme synonyme de pauvres. liens familiaux et communautaires fonctionnent,La différence, en deux mots, est la suivante : les ou tant qu’il existe des possibilités d’insertion danspauvres n’ont pas accès à des biens et des services l’économie informelle, le risque d’exclusion esten raison de ressources matérielles inégales ou en moins grand, même lorsque l’Etat ne fournit pas lesraison de l’inexistence de ces biens et de ces prestations et les services adéquats. Mais lorsque,services dans leur environnement de vie immédiat comme c’est de plus en plus le cas aujourd’hui, cesou encore en raison des coûts d’usage de ces biens réseaux s’épuisent ou se délitent sous l’influenceet de ces services. Alors que les exclus souffrent des nouveaux modes de vie ou des nouvellesd’une participation inappropriée ou inégale à la vie structures familiales, la demande de protectionsociale ou de l’incapacité d’accéder à une place au sociale publique augmente et la pression sur l’Etatsein de la société de consommation, souvent liée s’aggrave. Les interventions de la société civile,au rôle social intégrateur de l’emploi ou du travail. pour aussi légitimes, salutaires et admirablesCette distinction est importante dans le sens où qu’elles soient, ne pouvant être que complémen-elle déplace le centre d’attention du lien entre taires des interventions publiques en réponse auxpauvreté et revenu vers le lien entre degré d’appar- besoins et aux attentes sociales.tenance sociale et revenu. Ainsi existerait-il unepente sociale ascendante (l’ascenseur social) qui Les situations qui viennent d’être décritesproduit l’intégration et l’insertion sociale et une constituent en quelque sorte les nouvelles formespente descendante qui reflète les stades de de pauvreté à expression urbaine que connaît le pays. Leur multiplication à travers les différentesl’exclusion en présentant des durées et des degrés villes du royaume semble indiquer que l’ascenseurdifférents d’exposition aux conditions de privation. social est en panne et qu’il y a une certaineLa privation d’emploi est le stigmate le plus incapacité collective à créer et à maintenir un socleévident de l’exclusion sociale, l’accès au travail de classes moyennes suffisamment solide etétant à l’inverse le mécanisme habituel de suffisamment large. Ce socle étant indispensablel’inclusion et l’insertion sociale. Etant donné la pour alimenter la demande intérieure en biens etdimension du chômage urbain, l’exclusion sociale services divers, pour construire un système solideest un phénomène essentiellement urbain. de protection sociale et pour assurer la cohésionL’exclusion sociale ne se limite pas à l’exclusion du sociale.marché du travail ou à la difficulté d’accès à l’emploi. Or précisément, l’exclusion sociale est de plus enLe marché et la société se révèlent incapables plus considérée dans tous les pays du monded’incorporer certains groupes sociaux qui cumulent (riches ou pauvres) comme une menace pour lasous une forme ou sous une autre les caractéris- cohésion sociale. Cette prise de conscience élève letiques suivantes : lien faible ou inexistant avec le niveau de sensibilisation des citoyens et favorisemarché du travail, faiblesse et incertitude du revenu, l’émergence du partenariat Etat-société civile-logement indécent ou insalubre, faible niveau entreprises privées qui s’exprime dans le conceptd’alphabétisation, de scolarisation ou de formation de coresponsabilité sociale. 20
  20. 20. Ne pas prendre en compte la dimension de l’exclu- 4. LES NOUVEAUX PARADIGMESsion dans l’étude de la pauvreté expose par consé- EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENTquent à pérenniser une dimension manquante de Un paradigme constitue une sorte de révolutionla politique sociale. dans les modes de pensée. A un moment donné, il y a dans la communauté internationale ou dans les3.3. L’APPROCHE MODERNE DE LA PAUVRETÉ communautés scientifiques un paradigme quiSuite aux travaux de l’économiste indien Armataya domine et permet aux penseurs et aux décideursSen (prix Nobel d’économie qui a développé la de travailler avec des méthodes communes etthéorie des "capacités"), à ceux de l’économiste selon une conception relativement unifiée desaméricain Joseph Stiglitz (lui aussi prix Nobel recherches à mener selon un protocole ded’économie qui a développé la théorie écono- réflexion précis. Le paradigme est donc un modèlemique des blocages du marché et du blocage dans qui permet à une communauté scientifique oules "trappes de pauvreté") et à ceux de Robert politique de communiquer et d’apprécier la qualitéPutnam (qui a forgé le terme de "capital social") et du travail de ses membres. Il y a révolutionaux concepts développés par le système des scientifique ou conceptuelle lorsque l’on changeNations unies depuis une vingtaine d’années en de paradigme.matière de développement humain, l’approche En matière de politique de développement, lemoderne de la pauvreté en donne une définition changement de paradigmes est à l’œuvre depuisplus extensive. environ deux décennies.La vision simplement multidimensionnelle a été 4.1. LE PREMIER PARADIGME À CONSIDÉRERremplacée par la perspective des “capacités” La . EST D’ORDRE GÉOPOLITIQUEpauvreté est dès lors conçue comme un déficit decapacités qui empêche les personnes concernées En 1989, la chute du mur de Berlin consacrait la find’avoir accès à une égalité des "chances" (et non d’un paradigme, celui de la guerre froide, quides situations) ; appliquée à l’analyse de la pauvreté divisait l’espace politique et économique en troiset de l’exclusion sociale, et des privations diverses mondes dont deux, l’Est et l’Ouest, étaient engagésqui leur sont souvent associées, cette perspective dans une confrontation sans fin tandis qu’ilsdes capacités permet de mieux comprendre leur cherchaient chacun à attirer le Tiers monde en luinature et leurs causes. Elle permet aussi de coupler proposant un modèle de développement etle combat contre la pauvreté à l’action de l’Etat d’accession à la modernité.pour garantir les libertés civiques et publiques, les Un an après, en 1990, selon les chiffres de la Banquedroits humains fondamentaux et l’émancipation mondiale, 16% de la population de la planète, soitpolitique inhérente au processus démocratique. 830 millions d’habitants sur 5,2 milliards, concentreD’une vision plus extensive de la pauvreté doit dans ses mains 75% du revenu mondial, soit 15.000découler aussi une politique plus extensive de lutte milliards de dollars sur 20.000 milliards. Ce constatcontre la pauvreté élargie à la levée des obstacles majeur, jusque là masqué par la confrontationsocio institutionnels qui entravent l’accès des entre les deux blocs, qui pourtant en avaient faitpauvres au bien-être et à une participation pleine et leur terrain d’affrontement principal, doit êtreentière à l’économie et à la société. rapproché avec un second fait capital induit par laCette approche moderne de la pauvreté et partant fin des blocs, à savoir que la planète est désormaisde la politique de réduction de la pauvreté et des perçue comme un monde fini, un "villageinégalités sociales est parfaitement en phase avec planétaire", dont tous les pays sont solidaires deles nouveaux paradigmes et les nouveaux l’évolution et coresponsables de l’avenir.concepts en matière de développement que la Cette phase historique est à l’origine d’un nouveaucommunauté internationale partage. paradigme qui nous fait voir l’avenir à travers un 21

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