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Politiq develop social maroc

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  • 1. M A R O C" Ensemble pour un développement humain " Pour une Politique de Développement Social Intégré Mission d’appui du PNUD au Ministère du Développement Social de la Famille et de la Solidarité Travail réalisé par le Dr Abdeljalil GREFFT-ALAMI en collaboration avec Laârabi JAIDI et Driss BENALI Février 2005
  • 2. P R E F A C ELe royaume du Maroc s’est résolument engagé au cours des quelques dernières années dansun processus de renforcement et d’intégration de ses politiques sociales. La création, lors duremaniement ministériel de juin 2004, d’un nouveau Département regroupant les institutionsoeuvrant dans le développement social – un pôle social en somme – est une éloquenteillustration de cet engagement.Dés sa mise en place, le Ministère du développement social, de la famille et de la solidarité, enétroite concertation avec les autres départements et l’ensemble de ses partenaires sociaux, aprocédé à une réflexion stratégique.C’est dans ce contexte que le PNUD fut sollicité pour apporter un appui, tout d’abord àl’organisation, en juillet 2004, d’un séminaire réunissant tous les acteurs impliqués dans ledéveloppement social et ensuite, à la réalisation, en guise de suivi, d’un travail d’analyse et deréflexion confié à des experts nationaux.Le rapport que nous avons le privilège de préfacer aujourd’hui constitue l’un des résultatsd’une coopération à plus d’un égard exemplaire entre le Ministère du développement socialet le PNUD.Ce travail représente un effort remarquable d’inventaire et d’évaluation des politiquespubliques menées au Maroc dans le domaine du développement social et dans lavalorisation des ressources humaines du pays.Il apporte aussi une clarification conceptuelle qui permet d’enrichir, par une analysethéorique, les constats de l’analyse empirique.Enfin, il met en relief l’importance cruciale de la bonne gouvernance, de la coordination et del’inter-sectorialité dans la conduite des politiques publiques et des interventions publique etprivée en matière de développement social ainsi que celle du partenariat de la coresponsa-bilité sociale, et de la coopération dans le domaine du développement. Abderrahim HAROUCHI Emmanuel Dierckx de Casterlé Ministre du développement Social, Représentant Résident de la famille et de la Solidarité PNUD Maroc 3
  • 3. S o m m a i r e INTRODUCTION .................................................................................................................................... 5 1. Rappel du contenu et des termes de référence de la mission ..................................... 5 2. La démarche et la méthode retenues ............................................................................ 5 CHAPITRE I Contexte et clarification des concepts .............................................................................................. 7 1. Le contexte politique économique et social ................................................................. 8 2. Clarification conceptuelle du champ des politiques sociales .................................... 12 3. Revue critique des définitions et des typologies de la pauvreté .............................. 16 4. Nouveaux paradigmes en matière de développement .............................................. 20 5. Conclusions de l’analyse préliminaire .......................................................................... 22 CHAPITRE II Etat des lieux et évluation ................................................................................................................ 25 1. Délimitation du champ de l’évaluation ....................................................................... 27 2. Stratégie de développement économique et cycles de croissance ......................... 28 3. Evaluation des politiques publiques ............................................................................ 37 4. Evaluation des programmes spécifiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion ................................................................... 49 5. Gouvernance actuelle du développement social ..................................................................... 91 6. Principaux constats de l’évaluation ............................................................................................ 95 CHAPITRE IIILa stratégie proposée ............................................................................................................................... 97 1. Les bases théoriques et opérationnelles de la nouvelle stratégie nationale de développement social ................................................. 98 2. Le programme national de lutte contre la pauvreté et l’exclusion ...................................... 116 3. Modalités de mise en œuvre de la stratégie et gouvernance ............................................... 125 4
  • 4. I N T R O D U C T I O N1. RAPPEL DU CONTENU DE LA MISSION politiques sociales, sur les différents angles ET DE SES TERMES DE RÉFÉRENCE d’analyse de ces politiques et sur la méthode de travail à adopter pour les besoins de l’étude. AUn remaniement ministériel intervenu au mois de l’issue de ces réunions, un consensus a permis dejuin 2004 s’est traduit, entre autres changements, préciser :par la création, au sein du gouvernement duMaroc, d’un nouveau département, le Ministère du • la base documentaire à réunirdéveloppement social, de la famille et de la • la liste des institutions et des acteurs gouverne-solidarité. Ses missions consistent à : mentaux et non gouvernementaux à rencontrer• promouvoir la politique de développement social • les visites sur le terrain à programmer et de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale • le plan et la consistance générale du document de• répondre aux besoins des catégories sociales fra- fin de mission à produire giles ayant des besoins spécifiques en renforçant les programmes destinés à la famille, à l’enfance, • et, enfin, la répartition des tâches après qu’elles aux personnes âgées et aux handicapés ; aient été au préalable définies.• promouvoir la solidarité, la participation et le Ces réunions ont aussi permis aux experts de faire partenariat. le constat suivant : une très grande ambiguïté règne dans le domaine que l’on a l’habitude deAu mois d’août 2004, le PNUD a décidé d’appuyer qualifier par le terme de “social” En effet, des .l’action du Ministère en confiant aux experts, auteurs vocables tels que politique sociale, développementdu présent document, la mission d’aider le nouveau social, secteurs sociaux, dépenses sociales,département à définir une politique intégrée et une dépenses de solidarité, aide sociale, action sociale,stratégie de développement social à l’horizon 2010. protection sociale, sécurité sociale, etc. sont cou-Les termes de référence assignés à cette mission ramment utilisés par les uns ou par les autres sanscomportaient globalement l’inventaire et avoir le même sens pour tout le monde.l’évaluation des politiques, des programmes, desinstitutions, des acteurs et des coûts, actuellement Constatant cette ambiguïté, les experts ont penséimpliqués dans le champ du développement social. qu’elle était en partie à l’origine de la verticalitéPour parvenir, en fin de compte, à formuler et à excessive des politiques et des programmes etproposer les grands axes d’une stratégie comportant probablement la cause de leur non intégration.une meilleure intégration de tous ces éléments. Le Pour dire les choses autrement, le morcellementterme “grands axes” est utilisé à dessein sachant que des différentes politiques sociales procède d’uneles délais impartis à la mission sont extrêmement vision morcelée des problèmes sociaux.courts (3 mois). L’ambiguïté règne aussi dans les définitions et les différentes typologies de la “pauvreté” de la , “vulnérabilité” et de la “précarité” ou même dans ,2. LA DÉMARCHE ET LA MÉTHODE RETENUES des termes aussi courants que les “inégalitésConcevoir une politique sociale intégrée et une sociales” et l’”exclusion sociale” .stratégie de développement social à moyen terme Dans ces conditions, tenter de proposer une politiquene consiste heureusement pas à partir de zéro, sociale intégrée et une stratégie de développementmais à partir de ce qui existe ou plus précisément social n’aurait aucun sens si on ne se préoccupe pas dedu bilan de ce qui existe. définir, au préalable, le contenu des politiques socialesL’ampleur de la mission a néanmoins nécessité la et,par rapport,à celles-ci,ce qu’est au juste le dévelop-tenue de plusieurs réunions préliminaires au siège pement social. Ce dernier constitue-t-il une politiquedu Ministère. Ces réunions ont été consacrées à spécifique centrée sur les pauvres ? Ou bien seune réflexion approfondie sur le champ des confond-il avec toutes les formes d’intervention 5
  • 5. fondées sur le principe de solidarité et sur l’objectif de politiques. Cette clarification s’avère d’autant pluscohésion sociale,pour finalement les englober toutes? nécessaire que :Dans le même ordre d’idées, vouloir proposer une • d’une part les inégalités sociales ne se réduisentstratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion pas aux écarts de revenu entre les riches et lessociale implique de commencer par définir la pauvres. La structure inégalitaire de la sociétépauvreté et l’exclusion. Le bon sens consisterait marocaine et son déficit d’équité obéissent àalors à répondre à des questions telles que : qui d’autres facteurs tels que des facteurs culturelssont les pauvres, pourquoi sont-ils pauvres et où ou d’appartenance à des réseaux, etc.sont les pauvres ? Qui sont les exclus, de quoi sont- • d’autre part la politique et les programmes deils exclus et où sont les exclus ? Autrement dit, une protection sociale non centrés sur les pauvrespolitique de réduction de la pauvreté et de sont aussi générateurs d’inégalités sociales lors-l’exclusion ne peut être efficace que si elle découle qu’ils laissent beaucoup trop de monde sur led’une bonne connaissance et d’une meilleure bord du chemin.compréhension de ces problèmes sociaux. On peutdonc s’attendre à ce que des politiques fondées sur C’est la raison pour laquelle le contexte et l’envi-une mécompréhension des causes de persistance ronnement politique, social, sociologique etde la pauvreté, ou sur une vision réductrice, culturel du pays dans lequel s’élaborent à unpuissent être remises en cause aujourd’hui à la moment donné les principes et les moyens deslumière des concepts et des paradigmes récents politiques sociales, est déterminant pourqui tendent à en donner une définition plus comprendre les logiques en présence. Tout autantextensive et plus exhaustive. que l’environnement international et la manière etPar exemple, on peut remédier à certains aspects le rythme adoptés par le pays pour s’insérer dans lede la misère sans remédier à tous, c’est ce qui se processus de la mondialisation avec les contraintesproduit lorsqu’on réduit la mortalité infantile par économiques et sociales qui en découlent pour lui.des campagnes de vaccination et de réhydratation Ces réflexions ont permis aux experts d’adopter laorale alors que le revenu des pauvres reste démarche intellectuelle et la méthode suivantes :inchangé ; ou encore lorsqu’on construit une école • examiner le contexte dans lequel les politiques,qui ne sera pas fréquentée en raison des coûts les programmes et les stratégies sont conçuesd’opportunité trop lourds pour y accéder. • procéder à une clarification des concepts et faireL’objectif de réduction de la pauvreté et de une revue critique des différentes typologies del’exclusion ne peut être atteint que par une stratégieintégrée dans le temps et dans l’espace ; car dans la la pauvreté et de l’exclusionplupart des cas, il faut agir en même temps sur les • analyser les nouveaux paradigmes en matière detrois fronts suivants : développement des développement et de gouvernanceopportunités, création de dispositifs d’insertion • tirer les principales leçons de ces axes d’analysepolitique, économique et sociale, assurance d’unesécurité matérielle susceptible d’atténuer la vulnéra- • faire l’état des lieux et l’évaluation des politiques etbilité (aux aléas climatiques, aux catastrophes des programmes en cours à la lumière de la clarifi-naturelles,aux chocs économiques,à la maladie,etc.). cation conceptuelle des nouveaux paradigmes et des formes concrètes que revêt l’action publiqueFaisant ce constat préliminaire,les experts ont estimé au Maroc dans les domaines du développementqu’il était nécessaire d’opérer une clarification social et de la lutte contre la pauvreté et l’exclusionconceptuelle avant tout travail d’inventaire etd’évaluation des politiques poursuivies dans le • proposer, à l’issue de cette évaluation, les grandsdomaine social, car elle peut être utile au débat axes d’une politique intégrée et d’une stratégiepublic et au processus même d’élaboration de ces de développement social à moyen terme. 6
  • 6. CHAPITRE IContexte et clarification des concepts 7
  • 7. 1. LE CONTEXTE POLITIQUE, transparence, le souci de modernisation et d’effi- ÉCONOMIQUE ET SOCIAL cacité, le respect des droits des citoyens, le souci de proximité et le nouveau concept d’autorité.Le Maroc est engagé, depuis quelques années,dans un processus de mutations rapides et de A cet égard, il faut noter quatre évolutionstransformations profondes. Ce processus est d’une majeures qui caractérisent le pays :telle ampleur qu’on peut qualifier le Maroc - La remise en cause implicite et explicite du mono-aujourd’hui de pays de toutes les transitions : pole gouvernemental dans la gestion des affairestransition démocratique, transition économique, publiques a favorisé l’émergence et le dynamismetransition démographique, transition sociologique de la société civile dans un essor sans précédentet culturelle. dans le pays. La vitalité du tissu associatif, qu’il soit1.1 SUR LE PLAN POLITIQUE ET INSTITUTIONNEL local, communautaire, régional et culturel, ou à caractère général ou national, donne au Maroc unL’évolution du pays vers la démocratie, l’Etat de rôle d’avant-garde dans les pays de la région. Lesdroit et la modernisation est un processus dont pouvoirs publics ont accompagné ce phénomènel’irréversibilité est garantie au plus haut niveau de en multipliant les dispositifs réglementaires ainsil’Etat et dont la cadence s’accélère depuis la fin des que les conventions de partenariat, conventionsannées 90. qui intègrent aussi le secteur privé en général etLa transition démocratique est attestée par des le monde de l’entreprise.réformes majeures visant à approfondir et à Ces dispositifs contractuels et conventionnelsaccélérer le processus démocratique, à affirmer la entre l’Etat, le secteur privé et la société civile,primauté du droit et la défense des droits de impulsant de nouvelles formes de régulation, del’homme en général, et particulièrement les droits responsabilisation, de prise d’initiatives et dede la femme, de l’enfant et des catégories sociales décisions dans le processus de développementfragiles (handicapés, personnes âgées, personnes économique et dans le champ de la solidarité.pauvres ou exclues). Parmi ces réformes, troisd’entre elles méritent d’être signalées pour - La mise à niveau du processus de démocratiel’importance qu’elles ont dans le cadre de cette locale : la réforme de la charte communale parétude. Il s’agit : une nouvelle loi promulguée en octobre 2002 vise à renforcer les compétences des collectivités• du code des libertés publiques et de l’harmoni- locales et territoriales de manière à obtenir une sation de la législation interne avec les décentralisation mieux réussie que par le passé et dispositions des instruments internationaux une meilleure implication des élus locaux dans le relatifs aux droits de l’homme ratifiés par le Maroc processus de développement. Cette loi est venue• du code du travail et de l’harmonisation des rétablir aussi une gestion municipale unifiée pour législations et des réglementations régissant les les six plus grandes villes du pays. relations professionnelles et l’exercice des - L’élargissement des compétences des services libertés syndicales locaux de l’administration centrale et les nou-• du code de la famille réformant la Moudawana velles règles de gestion budgétaire, vise une dans le sens d’une égalisation des rapports de déconcentration mieux réussie que par le passé et genre (homme-femme) et visant l’intégration de une véritable politique de proximité. la femme dans la responsabilité politique et - Enfin la mise à niveau du champ politique est sociale et dans le processus de développement. l’objectif visé par le projet de loi sur les partisD’autres réformes ont concerné le secteur de la politiques. Cette mise à niveau a pour dessein dejustice et celui de l’administration publique clarifier le champ politique, sortir de l’émiet-fondées globalement sur le souci d’équité et de tement actuel de la représentation nationale en 8
  • 8. favorisant l’émergence de pôles capables de celles de la libéralisation et de la déréglementation constituer un gouvernement homogène, de la plupart des secteurs de l’économie ainsi que apporter de la transparence aux règles de celles du rattrapage des déficits en matière d’infra- fonctionnement et de financement des partis structures physiques et des déficits sociaux. tout en renforçant leur démocratie interne, et L’ensemble des prix ont été libérés à l’exception enfin d’immuniser le pays contre les tentatives d’un petit nombre de denrées de première d’exploiter la religion à des fins politiques nécessité, faisant l’objet de subventions ou de extrémistes. compensations.Cette brève revue du contexte permet de constater Le désengagement de l’Etat des secteurs concur-que le pays est doté d’atouts institutionnels rentiels s’est traduit par des transferts importantsimportants pour améliorer la qualité du processus de de capitaux au secteur privé national et étranger.formulation et de conduite des politiques publiqueset pour améliorer la qualité de la gouvernance. Des conditions favorables ont ainsi été aménagées pour faciliter la transition et le passage d’uneCependant, et en anticipant sur l’évaluation qui économie protégée à dominante étatique à unesera développée au chapitre II, il est utile de noter économie libérale de marché ouverte surdès maintenant une certaine dichotomie entre la l’extérieur et en cours d’insertion progressive dansqualité des institutions et des lois et la qualité des l’économie mondiale.pratiques, tant que demeurent importantes desrésistances et des inerties aux changements voulus Le partage des responsabilités entre l’Etat et lesur le plan politique. Cette dichotomie étant secteur privé évoqué au paragraphe précédentprobablement la cause des pertes d’efficacité des sous l’angle politique est aussi à l’œuvre dans lapolitiques publiques. reconfiguration du rôle de l’Etat dans le domaine de l’économie : à l’Etat incombent désormais les1.2. SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE rôles d’arbitrage, de réglementation et de régulation et la garantie de l’équité par la redistri-La transition est marquée par l’ouverture de bution des revenus. Au secteur privé et au marchél’économie nationale et son intégration en général incombent les rôles de la création deprogressive dans l’économie mondiale. Cette richesse et de la relance de l’activité économiquedynamique d’ouverture a été jalonnée par des par l’investissement, y compris dans lesétapes successives de libéralisation des échanges : infrastructures et les secteurs sociaux.accord OMC, accord d’association avec l’Unioneuropéenne, accord de libre échange avec les Les incitations à l’investissement privé national etEtats-Unis, la Turquie, et plus récemment avec la étranger sont très fortes et font l’objet d’uneTunisie, la Jordanie et l’Egypte (et d’autres accords dynamique de réformes positives (malgréen cours de négociation). quelques points faibles persistants comme la corruption et le manque de confiance dans laCette phase d’intégration de l’économie dans la justice des affaires économiques).mondialisation des échanges a été préparée etrendue possible par des efforts importants La dynamique macroéconomique est globalementconsentis par le pays pour mener des réformes bonne en dépit de la tendance récente à la repriseéconomiques et financières majeures afin de du déficit budgétaire et en dépit du déficit de lasurmonter les contraintes et de lever les distorsions balance commerciale. Mais elle ne s’accompagnequi inhibaient son potentiel de croissance. Ces pas, pour autant, d’un niveau de croissance suffisant.efforts ont été constants au cours des deux La croissance réelle du PIB a été respectivement dedernières décennies : les années 80 étant celles de 4,1% au cours de la période 1986-1991, de 1,8% aul’ajustement, de la stabilisation macroéconomique cours de la période 1991-1999 et de 4% au cours deet des réformes structurelles, les années 90 étant la période 1999-2003. Sur l’ensemble de ces deux 9
  • 9. décennies, la structure du PIB a peu varié : le autres programmes de développement rural, cesecteur primaire représente 16%, le secteur qui pose manifestement les problèmes de l’effi-secondaire 35% et le secteur tertiaire 53%. cacité, du ciblage et de l’inertie des dépensesLe faible taux de croissance enregistré dans les publiques en matière sociale. Pour ne prendreannées 90 s’explique en grande partie par la faible qu’un seul exemple et pour s’exprimerperformance de l’agriculture qui a connu, au cours franchement, les résultats de la politique de santéde cette période, une moyenne annualisée de en milieu rural sont nettement décevants, les tauxrégression de -0,3%. La croissance globale dépend de mortalité infantile et maternelle qui y prévalentdonc en grande partie de la croissance agricole. Sa étant indignes d’un pays du niveau de dévelop-variabilité et sa volatilité sont en rapport avec des pement du Maroc. On peut en dire autant de l’anal-fluctuations spectaculaires de la production phabétisme et des performances tant quanti-céréalière : 17 millions de quintaux en 1995 et 97 tatives que qualitatives de la politique d’éducation.millions de quintaux en 1996. En raison de la Plus fondamentalement, malgré la reprise de lasévérité de la sécheresse (3 années sèches sur 4), la croissance économique, le rythme de cettevaleur ajoutée du secteur agricole a été stagnante croissance apparaît nettement insuffisant poursur plus d’une décennie, ce qui explique l’aggra- résorber les déficits sociaux persistants, faire face àvation de la pauvreté rurale enregistrée sur la la montée en puissance des nouveaux besoinsmême période. L’agriculture n’est pas seule en sociaux et surtout affronter l’augmentation de lacause dans la faiblesse de la croissance, les années population active.90 ayant aussi enregistré une perte de compéti- En effet, en ce début de millénaire, la questiontivité du secteur manufacturier et une tendance au sociale au Maroc revêt deux aspectsralentissement de l’activité économique. fondamentaux :L’économie marocaine, malgré les efforts consentis • la situation de plus en plus préoccupante deet les réformes accomplies, demeure très l’emploi et la montée en puissance du chômagevulnérable aux chocs intérieurs (aléas climatiques), de masse ;et aux chocs extérieurs (prix des hydrocarbures etfluctuations monétaires). Beaucoup reste à faire • la persistance, voire la recrudescence de laface aux défis qui attendent le pays. pauvreté et des inégalités sociales malgré les efforts des pouvoirs publics pour les réduire, la1.3. SUR LE PLAN SOCIAL répartition des revenus et des patrimoines au sein de la société marocaine demeurant trèsEn 20 ans, des progrès notables ont été accomplis, inégalitaire.attestés par l’évolution positive de la plupart desindicateurs sociaux et socioéconomiques. Le taux de chômage national estimé à 12% masque mal les réalités suivantes : le chômage urbain est deMais les progrès enregistrés sont constamment 19,5% et dépasse les 30% pour les diplômés demeilleurs en milieu urbain qu’en milieu rural où les l’enseignement supérieur. Le taux de chômagedéficits sociaux persistent s’accompagnant d’une rural estimé à 4,5% est à un niveau relativementrecrudescence de la pauvreté rurale observée dans bas en raison des critères retenus. Mais ce tauxla décennie 90. Pourtant depuis le milieu de cette cache mal une réalité qui est tout autre : surplus dedécennie, les dépenses publiques dans les secteurs main-d’œuvre, excédent de la force de travail etsociaux ont connu une forte progression, particu- sous-emploi très importants. Cette réalité étant lelièrement dans le milieu rural et les provinces véritable moteur de l’exode rural, les cycles dedéfavorisées. D’ambitieux programmes d’infra- sécheresse ne faisant que l’amplifier.structure à orientation rurale comme le PERG, lePAGER, le PNCRR sont venus compléter les Du reste, des causes cumulatives ont été à l’œuvredépenses publiques sociales sectorielles et les dans la montée des tensions sur le marché de 10
  • 10. l’emploi. L’application des programmes de stabili- ans, c’est-à-dire des personnes d’âge actif et unesation et d’ajustement structurel, les faibles augmentation encore modérée des plus de 60performances de la croissance et de l’investis- ans. Au cours de cette période, les charges quisement, la relative stagnation du PIB industriel et pèsent sur les actifs vont être transférées progres-le cycle rapproché des années de sécheresse ont sivement du bas vers le haut de la pyramide, ou,aggravé la détérioration de la situation sociale. pour dire les choses en termes simples, les transferts vers les enfants vont diminuer alors queFace à ces besoins, les mesures et les programmes ceux en direction des personnes âgées vontrelatifs à la politique de l’emploi ont donné des augmenter, le poids relatif des dépensesrésultats peu probants, tant il est vrai que la d’éducation ayant tendance à s’alléger en volumeréduction du chômage passe obligatoirement par alors que celui des dépenses de retraite auraun taux de croissance économique plus élevé, tendance à s’alourdir. Cet alourdissementsupérieur à 5% et par des mesures actives plus deviendra considérable après 2025.favorables à la création d’emplois. Que retenir au juste, pour les besoins de cetteEtant donné ces déterminants macroéconomiques étude, des évolutions démographiques ? Deux ouet macrosociaux ; l’incidence de la pauvreté sous trois choses :ses différentes formes reste élevée dans le paysainsi que les inégalités de revenu. Au cours de la - En l’absence d’une croissance économique fortedécennie 90, les 20% les plus aisés de la population et soutenue, le Maroc ne pourra pas exploiteront amélioré leur part dans les dépenses totales de l’effet d’aubaine et la fenêtre démographique1,5 point, celle des 20% les plus défavorisés ayant favorable des deux premières décennies durégressé de 1,7 point. Dans le milieu rural, une millénaire. En effet, l’augmentation considérablepersonne sur 4 est pauvre, alors qu’on ne compte de la population active induira une très fortequ’un pauvre sur 10 en ville. La campagne demande d’emploi qu’il faudra bien satisfaire.concentre 67% de la pauvreté totale, bien que la C’est le défi majeur pour le pays au cours des 15pauvreté urbaine tend à augmenter rapidement, à prochaines années. Si la tendance de croissanceun rythme supérieur à celui de l’exode rural, ce qui actuelle de l’économie se maintient, les tensionsdémontre l’impact social néfaste du chômage. sur le marché du travail risquent de devenir intolérables et de peser lourdement sur le climat1.4. SUR LE PLAN DÉMOGRAPHIQUE social et la cohésion sociale en reproduisant laLa transition démographique que connaît le pauvreté et en créant de nouvelles formes deMaroc va s’achever plus tôt que prévu. Le déclin pauvreté.progressif de la fécondité se poursuit et le Car il faut bien comprendre que la faiblesse de lavieillissement progressif de la population va croissance économique est doublementconsidérablement s’accélérer à partir de 2020, responsable de la persistance ou de l’extensiondate à laquelle les nombreuses cohortes du de la pauvreté : non seulement elle créebaby boom nées dans les années 60 vont directement de nouveaux pauvres, mais elle ôtefranchir le cap des 60 ans. simultanément à la collectivité les moyensPour résumer les choses, on peut dire que le financiers pour lutter contre la pauvreté.Maroc connaîtra dans les deux décennies 2000- - Le Maroc, comme d’autres pays en dévelop-2020 une période d’aubaine démographique que pement, risque de devenir “vieux” avant d’êtreles spécialistes qualifient d’”âge d’or” démogra- “riche”alors que les pays industrialisés sontphique. Cet effet d’aubaine réside dans les devenus “riches” avant d’être “vieux” Cela est .caractéristique suivantes : une diminution du d’autant plus préoccupant que les gainspourcentage des moins de 15 ans, un élargis- d’espérance de vie ont été plus rapides dans lessement considérable du pourcentage des 15-59 pays en développement. C’est dire les besoins 11
  • 11. énormes de financement de la protection sociale de mécanismes d’autorégulation sociale sous la en direction des personnes âgées. Compte tenu pression des difficultés économiques que connais- du fait que le système national de retraites mis en sent les ménages. Ainsi en va-t-il du phénomène de œuvre ne couvre qu’une fraction des actifs recohabitation ou de décohabitation différée que salariés (en raison de la taille du secteur informel l’on note chez nombre de jeunes : en cherchant et donc de l’importance de l’élusion et de auprès de leurs familles une protection contre les l’évasion sociofiscale) et qu’il exclut, pour le conséquences matérielles et psychologiques des moment, la fraction la plus importante de la difficultés d’embauche qu’ils rencontrent, ils font population active, c’est-à-dire les travailleurs jouer des solidarités privées qui complètent ou se indépendants (artisans, commerçants, exploitants substituent à un dispositif public qui leur est peu agricoles, professions libérales, etc.), il est à craindre favorable. Ce faisant, ils limitent l’extension de la que l’âge devienne demain un facteur supplé- pauvreté, du moins de celle que l’on pourrait cal- mentaire et prédominant de pauvreté, les “working culer par ménage, c’est-à-dire par cellule financiè- poors” devenant peu à peu des vieux pauvres. rement autonome. On pourrait en dire autant pour- La transition démographique se manifeste aussi l’hébergement familial des parents âgés, des filles dans l’espace comme l’évolution historique le divorcées ou des parents sans ressources. Mais ces prouve dans à peu près tous les pays ; en 2020, solidarités familiales et communautaires liées à la plus des deux tiers des Marocains seront citadins. tradition et aux valeurs socioculturelles propres au Cumulé avec le déclin de la fécondité, les gains pays ont elles-mêmes leurs limites. On peut même relativement rapides en matière d’espérance de dire que le délitement et l’épuisement de ces vie et le vieillissement progressif de la population, réseaux de solidarité traditionnels, la montée en ce processus d’urbanisation accélérée induit une charge des nouvelles formes de pauvreté et la transition épidémiologique qui alourdit la charge pression accrue sur l’Etat qu’exerce une demande de morbidité. Le Maroc n’a pas encore maîtrisé ses de protection sociale publique de plus en plus vive, maladies de pays pauvre alors qu’il connaît une ont un destin lié. Nous verrons au paragraphe 3 augmentation rapide des maladies dites des pays comment l’épuisement de ces réseaux et les trans- riches. Le système de santé doit améliorer nota- formations des modes de vie génèrent l’exclusion blement ses performances tant du point de vue sociale. de l’équité du financement de l’accès aux soins que du point de vue de la qualité de l’offre de soins. La lenteur des réformes dans ce domaine 2. CLARIFICATION CONCEPTUELLE laisse persister des inégalités criardes dans l’état DU CHAMP DES POLITIQUES SOCIALES de santé des Marocains en fonction de leur statut socioéconomique. Qu’en sera-t-il demain quand 2.1. LEVER L’AMBIGUÏTÉ QUI PÈSE les nouveaux besoins de santé exigeront des SUR LE TERME "SOCIAL" technologies et des moyens de plus en plus coû- Qu’est-ce que le social ? Si l’on pose une telle teux ? question au citoyen ordinaire, il ira probablement chercher la réponse dans les journaux qu’il lit1.5. SUR LE PLAN SOCIOLOGIQUE ET CULTUREL d’habitude en essayant de se remémorer ce qu’ilsDes transformations en profondeur traversent la mettent dans leur "rubrique sociale", ou bien danssociété marocaine. Ces transformations dont cer- la composition du gouvernement en essayant detaines sont positives et d’autres le sont moins, sont se rappeler la liste des ministères dits "sociaux". Lala rançon en quelque sorte de la modernité et de la réponse n’est pas si facile qu’il ne paraît et la plusmodernisation des mœurs. Elles affectent les simple serait encore la plus exhaustive : le socialmodes de vie, les modes de consommation, les englobe tous les aspects des conditionsstructures familiales. Elles revêtent parfois la forme d’existence des individus. 12
  • 12. Ainsi entendue globalement, la politique sociale a tives : durée du travail, rémunération du travail,un champ beaucoup plus vaste que celui habituel- salaire minimum, contrats de travail, statuts, exerci-lement retenu par les praticiens et les hommes ce du droit syndical, contentieux du travail, etc. sontpolitiques. En toute rigueur et en toute logique, les éléments régis par ce domaine de la politiquetoute la politique économique d’un gouvernement sociale animé par le triptyque classique Etat etpourrait figurer comme un élément de la politique "partenaires sociaux" (syndicats de travailleurs etsociale : en effet, les efforts de relèvement de l’effi- organisations patronales). L’ensemble de ces dis-cacité et de la croissance économique, de plein positions ont été récemment harmonisées dans leemploi, de stabilité des prix, etc. n’ont de raison Code du travail dont les décrets d’application sontd’être ultime que d’améliorer les conditions de vie en cours d’adoption.de l’ensemble de la population. Il est toutefois La politique de l’emploi porte sur la nature et leclassique de faire une distinction entre la politique volume des emplois et puise ses moyens dans laéconomique stricto sensu, dont les effets sont panoplie des instruments de la politique écono-globaux, et la politique sociale qui se préoccupe, mique.pour des individus ou des groupes d’individus, dela répartition des revenus entre ménages, de la Ces interventions, relations professionnelles etnature des biens et des services disponibles, de politique de l’emploi ont pour point de chute, enl’insertion de l’individu dans le système termes de comptabilité nationale, le revenu primai-économique, dans le système d’éducation, dans le re des ménages qu’ils tirent de leur contribution àsystème de santé, dans le système de protection l’activité de production.sociale et dans la société en général. Au Maroc, la conduite de cette politique est confiée au Ministère de l’Emploi et de la2.2. DÉLIMITER PLUS NETTEMENT Formation professionnelle, qui assure aussi la LE DOMAINE DES POLITIQUES SOCIALES tutelle administrative sur la CNSS et la mutualité,En partant de cette définition extensive, on peut le Secrétariat d’Etat à la Famille, à l’Enfance et auxpréciser le contenu du social en distinguant 4 Personnes handicapées, l’Entraide nationale,domaines : l’Agence de Développement social et la Direction de l’action sociale ayant été transférés au nou- A. les relations professionnelles et l’emploi veau Ministère. B. la protection sociale B. Le domaine de la protection sociale C. les politiques sociales sectorielles Appelé aussi domaine de la sécurité sociale, il peut D. les politiques sociales transversales être défini par la nature des risques contre lesquels on cherche à protéger les individus ; ces risquesLes deux premiers domaines relèvent de la dits "sociaux" font référence aux droits fondamen-conception traditionnelle du social et mettent en taux : droit au travail, droit à la santé, droit à la sécu-exergue le rôle majeur du travail et de l’emploi dans rité matérielle.l’organisation économique et sociale. Les deux autresélargissent le champ des politiques sociales aux autres Face aux événements prévus ou non (la vieillesse,aspects des conditions d’existence des individus sans par exemple, n’est pas un risque) qui compro-référence au travail ou à l’emploi. mettent ces besoins sociaux (maladie, accidents, accidents de travail, invalidité, décès, chargesA. Les relations professionnelles et l’emploi familiales, vieillesse, chômage), la réponseLes relations professionnelles font l’objet de poli- collective peut être celle de l’assurance sociale quitiques dont les instruments essentiels résident protège ceux qui participent aux mécanismes dedans la législation du travail, la réglementation, la financement, ou celle de l’assistance qui, elle, exclutpolitique contractuelle et les conventions collec- tout lien, au niveau individuel, entre protection et 13
  • 13. financement préalable. Le financement de C. Les politiques sectoriellesl’assurance sociale se fait par des cotisations Elles visent les conditions d’existence dessociales obligatoires ; celui de l’assistance a recours individus indépendamment d’une activité profes-à l’impôt et au budget de l’Etat (bien que de sionnelle et de la protection sociale à l’égard desnombreux systèmes d’assurance sociale et de risques collectifs.sécurité sociale distribuent des prestations dites"non contributives" telles que la pension minimum L’éducation, la formation professionnelle, la santé,par exemple). le logement, l’équipement et l’aménagement du territoire, les transports en commun, la jeunesse etQuels que soient les mécanismes retenus, la les sports, la culture : toutes ces politiques consis-protection est réalisée par la distribution de tent à fournir des services collectifs ou à agir sur laprestations sociales aux bénéficiaires qui production de biens et de services marchands.conduisent à la formation du revenu disponibledes ménages et donc à la correction du revenu En fait, chacune de ces politiques sectoriellesprimaire. C’est pourquoi le domaine de la apporte une contribution à la politique sociale et à la lutte contre la pauvreté même si ce n’est pas leurprotection sociale remplit une triple fonction : objectif unique ou explicitement affiché.solidarité, assurance et redistribution des revenus. La politique d’éducation, de formation et d’alphabé-Au Maroc, le domaine de l’assurance sociale tisation constitue à n’en pas douter le volet essentielconcerne les régimes obligatoires de sécurité d’une action à long terme de développement socialsociale : CNSS, régime obligatoire des accidents du et de lutte contre la pauvreté et l’exclusion. C’est letravail, CMR et RCAR, AMO. Le domaine de l’assis- mécanisme essentiel du processus que l’on appelletance concerne les filets de sécurité : compensation communément l’"ascenseur social", lorsqu’unet subventions alimentaires, Entraide nationale, système éducatif efficace en termes de volume et dePromotion nationale, cantines scolaires, program- qualité permet aux individus d’acquérir les qualifi-me sécheresse, RAMED, etc. cations nécessaires à une insertion sociale réussieLorsque la protection de certains groupes ou de (emploi et revenu).certaines catégories observe un caractère La politique de santé représente un autre voletvolontaire et facultatif, on n’utilise plus le terme essentiel de lutte contre la pauvreté. Plus généra-d’assurance sociale, mais celui de prévoyance lement, couplée avec l’éducation, elles constituentsociale : c’est le cas des mutuelles ou des caisses les deux politiques publiques majeures de redistri-d’entreprise dont le statut demeure cependant bution. Les indicateurs de santé ruraux étant desrégi par la loi. C’est aussi le cas des caisses de stigmates évidents de la pauvreté autant que l’illet-retraite complémentaire et de produits à mi- trisme et l’analphabétisme, l’éducation et la santéchemin entre l’assurance-vie et la prévoyance constituent donc deux axes prioritaires de luttesociale comme Damane El Hirafi, Damane El Bahri, contre la pauvreté.etc. La politique de l’habitat contribue clairement auLes besoins de sécurité et de protection ne se limi- développement social et à la prévention detent pas aux risques sociaux, c’est la raison pour l’exclusion. Parce que la qualité de l’habitat ou salaquelle l’Etat dans son rôle régalien assume une localisation sont des indices de la situation socialefonction de protection contre la violence et les de leurs occupants, la lutte contre l’habitattroubles, assure la sécurité des personnes et des insalubre, la résorption des bidonvilles, la réhabili-biens, et intervient en cas de catastrophe naturelle, tation des quartiers, les programmes deindustrielle ou écologique (sécheresse, inonda- logements sociaux combinant le financement detions, séismes, incendies, etc.) en faisant jouer la l’offre et de la demande afin de faciliter lessolidarité nationale en faveur des sinistrés. procédures de relogement, constituent des 14
  • 14. actions efficaces de réinsertion sociale et de action multidomaines concertée. C’est aussi le cas dupréservation de la paix sociale. Couplées avec développement rural durable,de la politique de proxi-l’urbanisme et l’aménagement du territoire, ces mité, de la réhabilitation sociale des quartiers, etc.politiques visent le bien-être de la population Au terme de cette démarche de clarification des(pauvres et non pauvres), contribuent à la politiques sociales, on serait tenté de dire que leproduction du lien social et à l’objectif du "bien développement social englobe chacun des quatrevivre ensemble" dans un cadre de vie apaisant les domaines précités, mais l’usage qui en est retenutensions urbaines qui règnent entre les centres par les praticiens se limite au quatrième et concer-des villes et leurs périphéries. ne en général les interventions à caractère trans-Les politiques de la jeunesse et des sports, des loisirs versal. C’est cet usage qui sera retenu dans ceet de la culture visent elles aussi l’épanouissement document chaque fois que l’on emploiera par lades individus et la reproduction du lien social. suite le terme de développement social.La pratique de subventions dans les transports en Quant à la solidarité, elle ne constitue pas une poli-commun dans les villes ne vise pas spécifiquement tique au sens propre du terme. La solidarité est uneles pauvres urbains mais ses objectifs sociaux et valeur. Au même titre que l’équité et la justicesociétaux sont assez évidents pour être adoptés sociale, souvent confondues entre elles, ces troisdans la plupart des grandes villes du monde. valeurs fondent l’éthique collective d’une société.Enfin, sans être à proprement parler sectorielle, la Ainsi une société est dite plus ou moins solidairepolitique économique elle-même a une finalité selon les degrés de justice sociale, d’équité et desociale malgré la persistance du dilemme classique protection sociale qui y règnent. A titre d’exemple,entre "efficacité économique" et "équité sociale". les régimes d’assurance sociale sont fondés à la foisQuant à la politique de l’emploi, le SMIG n’a-t-il pas sur une valeur (la solidarité) et sur une techniqueen partie vocation à prévenir la pauvreté ouvrière ? (l’assurance), mais la solidarité qu’ils peuventTout comme la réglementation visant à réduire les mettre en jeu peut être catégorielle, uniquementformes précaires du travail ? Et la pension minimale réservée à certains groupes sociaux, ou universellede vieillesse n’a-t-elle pas pour objectif de réduire et étendue à toute la population.la pauvreté liée à l’âge ? La solidarité est souvent confondue aussi avecC’est dire comment se conjuguent toutes ces l’altruisme, la compassion, la générosité qui sontpolitiques et tous leurs effets, même s’ils ne sont d’autres valeurs morales. Ces dernières sont àpas toujours spécifiquement recherchés, pour l’œuvre dans les interventions de la société civilecontribuer à la politique sociale et à la lutte contre en direction des pauvres, des démunis, des exclus,la pauvreté et l’exclusion ; c’est là que réside l’expli- des enfants abandonnés, des handicapés, descation de l’émergence d’un quatrième domaine femmes seules ou victimes de violence, etc. L’Etat,des politiques sociales. qu’il intervienne directement en faveur de cesD. Les politiques sociales transversales groupes fragiles et défavorisés, ou qu’il se contente de verser des subventions aux actions de la sociétéElles traversent les trois domaines précédents. En civile, fait lui aussi preuve de compassion,raison de leur aspect intersectoriel ou multisec- d’altruisme et de générosité sociale. La nuancetoriel, elles exigent une action concertée et réside dans le fait que l’action civile est souventcoordonnée, dans l’espace et le temps, entre perçue comme de la bienfaisance et de l’huma-partenaires appartenant à chacun des trois nitaire, alors que l’action publique est érigée endomaines précédents. solidarité et figure de ce fait comme uneC’est typiquement le cas de la politique de lutte contre attribution d’un secrétariat d’Etat ou d’unla pauvreté et l’exclusion qui, comme nous l’examine- département ministériel. Il n’en demeure pasrons au paragraphe suivant, nécessite forcément une moins que l’Etat, qui est l’émanation collective 15
  • 15. d’une communauté nationale, peut donner Traduit du concept anglo-saxon engineering, l’in-l’exemple et l’émulation appropriée en matière de génierie désigne l’étude de projets dont lescomportements solidaires de la société. Les aspects doivent être soigneusement analysésexemples les plus charismatiques et les plus avant de passer à la réalisation. Appliquée auemblématiques étant la Fondation Mohamed V domaine social, la définition la plus moderne depour la solidarité, la Fondation Mohamed VI pour l’ingénierie englobe l’ensemble des techniques etles œuvres sociales et la Fondation Mohamed VI des savoir-faire qui permettent le diagnostic, lapour la réinsertion des détenus. mise en œuvre, la coordination et l’évaluation de projets sociaux.On ne saurait clore ce paragraphe consacré à laclarification des concepts sociaux sans dire un mot L’ingénierie sociale inclut :de ce que l’on entend en général par "action • l’ingénierie de l’action sociale qui concerne la viesociale", "aide sociale", "travailleurs sociaux", sociale, l’animation et le travail social (ex."ingénierie sociale". animation sociale des quartiers) ;Dans la pratique, on prend souvent les deux mots • l’ingénierie du développement social qui consisteaction sociale et aide sociale l’un pour l’autre, car à concevoir les mesures, prévoir leurs consé-on a tendance à les confondre ou à les fusionner. quences, simuler leur mise en œuvre, tester desPourtant la différence théorique est assez claire : variantes, prévoir les problèmes que posera leurl’aide sociale, ayant un fondement légal (comme application à court ou à long terme et étudier lesl’Entraide nationale par exemple) est régie par des problèmes de fonctionnement des institutionstextes de loi qui en font un droit au bénéfice chargées de les appliquer.duquel on est admis suite à une procédure tendantà vérifier l’état de besoin allégué par le demandeur. La préparation des mesures comporte des aspectsSa confusion théorique et juridique avec l’assistan- juridiques liés à l’environnement institutionnel. Ellece est donc légitime que l’Etat distribue directe- s’appuie sur les données statistiques disponibles,ment des prestations d’aide ou qu’il se contente de des enquêtes éventuelles pour les compléter, desverser des subventions. projections et des simulations, des prévisions à court ou long terme, avec ou sans mesures nou-L’action sociale se compose d’actions non obligatoires velles, la conception d’instruments pour mesurermenées par des organismes publics en direction de les effets des mesures envisagées ou program-groupes spécifiques ou de larges fractions de la mées. A défaut de ces approches méthodiques, onpopulation : par exemple, l’action sociale d’une caisse risque de s’attaquer à des problèmes complexesde sécurité sociale peut être une prérogative de son avec des instruments inadéquats.Conseil d’administration, de même que des mutuellesou des comités d’entreprise peuvent déployer une Les prévisions et les simulations peuvent revêtir unaction sociale à travers ce qu’ils appellent leurs aspect général, macroscopique, dans le cadre d’un"œuvres sociales".L’action sociale qualifie aussi les ensemble de mesures. Elles peuvent à l’inverse seinterventions des associations et de la société civile limiter à un groupe cible et à l’étude des effetsdans le domaine social ou culturel tout autant que directs d’une mesure catégorielle.celles des collectivités locales. L’ingénierie sociale comporte fondamentalementLes travailleurs sociaux sont des personnes profes- une démarche d’évaluation : la prévision étant ensionnellement impliquées dans le domaine du quelque sorte une évaluation ex ante ou a prioridéveloppement social, de l’assistance, de l’aide destinée à éclairer les choix et à préciser les effetssociale et de l’action sociale. Ils appartiennent soit à (voulus, induits, différés).la fonction publique (administration des institu- L’évaluation lui est symétrique et a pour but d’as-tions sociales et collectivités locales), soit au secteur surer une surveillance permanente de l’action,privé au service des associations, fondations, etc. d’éviter les déviations, de constater les lacunes, 16
  • 16. de préconiser les ajustements éventuels de tra- 3. REVUE CRITIQUE DES DÉFINITIONSjectoire. ET DES TYPOLOGIES DE LA PAUVRETÉUn projet bien construit doit l’être de manière à Cette section du document est consacrée elle aussirendre l’évaluation efficace et peu coûteuse. La à un "toilettage conceptuel", mais cette fois-ci pourdémarche évaluative concerne à la fois la condition tenter de mettre de l’ordre dans la signification desde réalisation, les modalités de gestion par les ser- différentes formes de pauvreté et d’exclusionvices administratifs et les autres acteurs du projet sociale. Auparavant on fera un bref rappel quanti-ainsi que le degré de réalisation des objectifs. tatif de la pauvreté au Maroc selon les définitionsL’ingénierie sociale doit être développée à tous les et les chiffres officiels.niveaux dans le cadre d’une formation appropriée 3.1. DONNÉES RÉCENTESau service tant des acteurs sociaux locaux, des col- SUR LA PAUVRETÉ AU MAROClectivités locales, des ONG que des acteurs admi-nistratifs locaux, intermédiaires et centraux. C’est Au Maroc, le niveau de la pauvreté (encore appelél’une des recommandations essentielles formulées taux de pauvreté) est mesuré au moyen de critèresdans le cadre de la nouvelle stratégie. basés sur le revenu, ou plus précisément, en l’absence de méthodes fiables pour évaluer celui-A l’issue de ces précisions, concernant le contexte ci, sur le niveau de consommation des ménages.du pays, ainsi que de la clarification des objectifsdes politiques sociales en général, on est mieux Selon les seuils de consommation retenus en 1999armé pour analyser et comprendre l’évolution de (3922 DH en ville et 3037 DH en milieu rural), lela politique sociale au Maroc à travers ses taux de pauvreté est estimé à 19% de la popula-différentes étapes. Ces étapes étant elles-mêmes tion. La pauvreté mesurée sur la base de ce critèrele reflet de l’évolution politique et culturelle et de économique construit, censé refléter le niveau decelle des enjeux économiques et sociaux. Tant il revenu, obéit à une définition et une dimensionest vrai que si le choix des objectifs est largement monétaire de la pauvreté.politique, le choix des instruments est très Cette pauvreté est dite relative : elle se compose defortement influencé par les traditions, la religion plusieurs sous-groupes allant d’une échelle de bas(zaqat, waqf et habous par exemple), les habitudes en haut dont chaque barreau est défini selon uncommunautaires de la population et sa panier de biens de consommation de base,psychologie, ainsi que par la structure socioéco- pauvreté avec moins de 1 dollar par jour, pauvreténomique du pays (part relative des ruraux et des alimentaire et pauvreté absolue.citadins, rapport villes-campagnes, part relative Plus précisément, le seuil de pauvreté relative est lades salariés et des non salariés, structures somme de deux composantes :sectorielles d’activité, etc.) qui déterminent lesdonnées concrètes des problèmes. Il en résulte • La composante alimentaire est approchée par leque les réponses aux préoccupations "sociales" coût d’un panier de biens et services alimentairesévoluent dans le temps et qu’elles sont assez permettant le minimum requis en calories (2400nettement différentes d’un pays à l’autre quel que kilocalories par équivalent adulte), norme recom-soit le niveau de développement ou de revenu par mandée par la FAO et l’OMS.ailleurs. Concevoir une politique sociale intégrée • L’estimation de la composante non alimentaire estet une stratégie de développement social pour le réalisée conformément à l’approche d’allocationMaroc à l’horizon 2010 implique de bien garder à des dépenses non alimentaires recommandée parl’esprit les mécanismes et les causes qui animent la Banque mondiale.Elle consiste à majorer la com-les objectifs poursuivis, les effets escomptés et les posante alimentaire par le coût des acquisitionseffets observés, des politiques sociales qui ont été non alimentaires réalisées par les ménages quimenées dans le pays jusqu’à présent. atteignent effectivement le minimum requis. 17
  • 17. Ainsi déterminé, le seuil de pauvreté relative en rentes composantes de la politique de lutte contre2001 est de 1701 DH par mois pour un ménage la pauvreté (ce ciblage étant naturellement plusmoyen urbain (5,6 membres) et de 1735 DH par difficile à effectuer dans les villes).mois pour un ménage moyen rural (6,4 membres). Ayant signalé ces progrès récents dans la connais-En deçà de ce seuil, on est pauvre, au-delà on ne sance et la compréhension de la pauvreté, qui ont lel’est pas. mérite d’atténuer la pauvreté de l’information sur laAu-delà de ce seuil, un ménage est dit vulnérable pauvreté et son corollaire, l’indigence statistique,lorsque sa dépense totale est inférieure à 1,5 fois le peut-on dire que l’on sait tout et que l’on comprendseuil de pauvreté, soit 2552 DH par mois en milieu tout de la pauvreté au Maroc aujourd’hui ?urbain et 2603 DH par mois en milieu rural. Loin s’en faut, d’autant qu’au-dessus de la trancheOn voit tout de suite les limites de cette approche des 19% de pauvres, 25% de la population sontstrictement monétaire puisqu’à quelques dirhams considérés comme vulnérables, c’est-à-direprès on est pauvre ou vulnérable ou on ne l’est pas, disposant de ressources à peine supérieures à 50%d’où l’importance de la corrélation des indicateurs de celles dont disposent les pauvres. Ces pauvres etde pauvreté et de vulnérabilité monétaire avec les ces vulnérables constituent près de la moitié de laautres indicateurs socio-économiques, et notam- société. Mais que sait-on au juste sur cet univers ?ment les indicateurs d’accès effectif aux infrastruc- S’agit-il d’un monde vraiment clos ? Ou, autures de base et aux services sociaux (éducation et contraire, y entre-t-on et en sort-on ensanté). permanence ? La pauvreté et la vulnérabilité ont- elles une existence conceptuelle claire et peuvent-Au cours des trente dernières années, le taux de elles revendiquer un statut théorique à part ?pauvreté relative a évolué de la façon suivante :42,4% en 1970-71, 21% en 1984-85, 13,1% 1990-91, A côté des critères basés sur le revenu, la pauvreté19% en 1998-99. Le processus de régression de la se caractérise par un certain nombre depauvreté s’est donc nettement estompé dans les déterminants sociologiques et de privations nonannées 90 pour les raisons que l’on a déjà évo- monétaires. Les pauvres sont-ils tous affligés de cesquées plus haut, sécheresse et crise agricole, faible désavantages, ou au contraire le degré de cumul decroissance de l’économie durant la décennie. ces désavantages par les uns ou les autres nécessite-t-il une connaissance plus fine ?Cette pauvreté est essentiellement rurale : 1 ruralsur 4 est pauvre contre 1 urbain sur 10. Mais la pau- Si l’on fait abstraction de la pauvreté ruralevreté urbaine croît à un rythme très rapide et repré- structurelle persistante, il n’y aurait pas plusieurssente aujourd’hui un tiers de la pauvreté totale. types de pauvreté de nature différente, mais seulement des stades différents correspondant à laDes travaux récents (Haut Commissariat au Plan, contagion progressive, par la pauvreté, de tous lesBanque mondiale) ont permis de préciser la distri- domaines de l’existence. Bien des ménagesbution spatiale et d’identifier les poches majeures vulnérables et même des ménages de la classede pauvreté au niveau le plus fin possible, celui de moyenne peuvent connaître des situations d’impé-la commune. Cette carte détaillée de la pauvreté au cuniosité qui en font des pauvres transitoires. OuMaroc, corrélée avec des indicateurs socio-écono- bien ils réussiront à échapper assez tôt à l’insuf-miques et des indicateurs relatifs aux dépenses fisance de leurs ressources propres, ou bien ils nepubliques, met en évidence une distribution très seront maintenus au-dessus d’un certain revenuinégale du bien-être entre régions, provinces et minimum que grâce aux réseaux de solidaritécommunes et à l’intérieur de celles-ci. traditionnels ou familiaux, ou bien, si la solidaritéCet instrument, dont les données peuvent être en financière traditionnelle joue insuffisamment enpermanence actualisées, constitue à n’en pas dou- leur faveur, ils sombreront petit à petit dans later un moyen puissant de ciblage pour les diffé- pauvreté persistante, terme ultime de leur 18
  • 18. déchéance économique devenue désormais expliquent l’engrenage, correspond à la pauvretéd’échéance sociale. Il ne s’agit pas de familles traditionnelle et rurale telle qu’on l’observe aujugées initialement pauvres, mais de ménages Maroc et qui concerne 67% des pauvres. Elle estnormalement insérés dans la société qui se qualifiée de traditionnelle parce qu’elle sembletrouvent pris dans un processus d’exclusion bien connue. Mais connaît-on tout d’elle ? Quellesprogressive. C’est dire que les chiffres récents et les sont les caractéristiques et les itinéraires desprogrès accomplis dans le recensement statistique personnes qui restent enracinées dans cetne renseignent pas suffisamment sur les différentes enfermement social ? Et qui sont les individus quiformes et sur les différents stades de la pauvreté. parviennent durablement à y échapper, malgré la lourdeur des déterminants sociaux, autrementEn réalité, aucune mesure ni aucune approche n’est que par l’exode.parfaite, mais toutes les mesures et toutes lesapproches sont perfectibles. Dans cette optique, A l’opposé de cette forme persistante de pauvretéles deux paragraphes suivants seront consacrés à se trouve ce qu’on peut appeler la pauvretéune clarification conceptuelle de la pauvreté, de la occasionnelle : il s’agit de familles ou d’individusvulnérabilité, de la précarité et des différentes qu’un événement imprévu (maladie, accident,formes d’inégalité sociale. décès, perte d’emploi, etc.) plonge tout à coup dans une situation dramatique. En fait, la multipli-3.2. DÉFINITIONS CLASSIQUES cation de situations de ce type, et à défaut des DE LA PAUVRETÉ ET DE L’EXCLUSION SOCIALE moyens d’y remédier de façon satisfaisante, leurOn sait depuis longtemps que quels que soient les permanence transforme la nature du problème etseuils économiques nationaux retenus par les pays interdit encore de parler à leur propos de pauvreté(riches ou pauvres) pour définir la pauvreté, celle-ci simplement occasionnelle. Elle traduit simplementne se limite pas à sa dimension monétaire. l’état de vulnérabilité sociale de beaucoup de ménages marocains.En effet, par convention, on a coutume de désignersous le terme de pauvreté persistante la situation des Les personnes vulnérables vivent dans une situationpersonnes qui connaissent la misère de génération en sociale précaire. Mais qu’entend-on au juste par legénération. Ces personnes cumulent de nombreux terme de précarité ? On veut qualifier par là ladésavantages :analphabétisme,absence de formation menace de pauvreté qui pèse sur beaucoup de nonou de qualification professionnelle, logement pauvres. Ces catégories en situation précaire, bienindécent, mauvaise santé, irrégularité ou incertitude plus nombreuses que les pauvres, et largementdes revenus monétaires, dépendance par rapport à générées par l’extension du chômage, devraientl’assistance, etc. Par conséquent, rares sont les pauvres amener à reconsidérer les politiques traditionnelles,persistants qui parviennent à échapper durablement tant dans leurs fondements théoriques qu’au niveauà cette forme de pauvreté qui constitue la dimension des instruments d’action et au niveau des modes deextrême des inégalités sociales. Au-delà de la simple financement.observation du phénomène de cumul, c’est-à-dire de En effet, si le point de départ du glissement vers lala concentration des désavantages sociaux sur pauvreté ne diffère pas nécessairement d’unecertaines familles et certains groupes de la population, forme de pauvreté à l’autre, c’est la durée d’uneon a pu mettre en évidence des mécanismes par situation de pauvreté qui devient inquiétante.lesquels s’instaure l’interdépendance entre ces Lorsque la pauvreté se prolonge, ce sont tous lesdésavantages, gage de leur reproduction, cette aspects de la vie qui sont progressivement atteintsinterdépendance jouant à l’intérieur d’une génération, et tous les comportements qui risquent d’êtremais aussi d’une génération à l’autre. modifiés de façon irréversible.Ce modèle de pauvreté persistante, ainsi défini par Autrement dit, quelle que soit la diversité des délaisses déterminants économiques et sociaux qui en et des formes que prend le passage du stade 19
  • 19. essentiellement monétaire de la pauvreté aux professionnelle, santé précaire, tendance au désoeu-stades multidimensionnels, il y a bel et bien des vrement sociétal et à la violence par rupture du lienfacteurs macroéconomiques et sociaux à l’origine social et par accumulation des frustrations.d’un phénomène progressif d’exclusion sociale. Ce A ces facteurs d’exclusion, il faut ajouter ceux quiqui amène à définir ce qu’on entend généralement affectent particulièrement certains groupes àpar le terme d’exclusion sociale. risque comme les enfants, les femmes et lesL’exclusion sociale est une forme d’inégalité sociale personnes âgées ou en situation d’abandon ouqui, tout en étant liée au revenu ne s’identifie pas à d’isolement, et les handicapés.lui. En outre, le terme "populations exclues" ne doit Tant que les réseaux traditionnels reposant sur despas être considéré comme synonyme de pauvres. liens familiaux et communautaires fonctionnent,La différence, en deux mots, est la suivante : les ou tant qu’il existe des possibilités d’insertion danspauvres n’ont pas accès à des biens et des services l’économie informelle, le risque d’exclusion esten raison de ressources matérielles inégales ou en moins grand, même lorsque l’Etat ne fournit pas lesraison de l’inexistence de ces biens et de ces prestations et les services adéquats. Mais lorsque,services dans leur environnement de vie immédiat comme c’est de plus en plus le cas aujourd’hui, cesou encore en raison des coûts d’usage de ces biens réseaux s’épuisent ou se délitent sous l’influenceet de ces services. Alors que les exclus souffrent des nouveaux modes de vie ou des nouvellesd’une participation inappropriée ou inégale à la vie structures familiales, la demande de protectionsociale ou de l’incapacité d’accéder à une place au sociale publique augmente et la pression sur l’Etatsein de la société de consommation, souvent liée s’aggrave. Les interventions de la société civile,au rôle social intégrateur de l’emploi ou du travail. pour aussi légitimes, salutaires et admirablesCette distinction est importante dans le sens où qu’elles soient, ne pouvant être que complémen-elle déplace le centre d’attention du lien entre taires des interventions publiques en réponse auxpauvreté et revenu vers le lien entre degré d’appar- besoins et aux attentes sociales.tenance sociale et revenu. Ainsi existerait-il unepente sociale ascendante (l’ascenseur social) qui Les situations qui viennent d’être décritesproduit l’intégration et l’insertion sociale et une constituent en quelque sorte les nouvelles formespente descendante qui reflète les stades de de pauvreté à expression urbaine que connaît le pays. Leur multiplication à travers les différentesl’exclusion en présentant des durées et des degrés villes du royaume semble indiquer que l’ascenseurdifférents d’exposition aux conditions de privation. social est en panne et qu’il y a une certaineLa privation d’emploi est le stigmate le plus incapacité collective à créer et à maintenir un socleévident de l’exclusion sociale, l’accès au travail de classes moyennes suffisamment solide etétant à l’inverse le mécanisme habituel de suffisamment large. Ce socle étant indispensablel’inclusion et l’insertion sociale. Etant donné la pour alimenter la demande intérieure en biens etdimension du chômage urbain, l’exclusion sociale services divers, pour construire un système solideest un phénomène essentiellement urbain. de protection sociale et pour assurer la cohésionL’exclusion sociale ne se limite pas à l’exclusion du sociale.marché du travail ou à la difficulté d’accès à l’emploi. Or précisément, l’exclusion sociale est de plus enLe marché et la société se révèlent incapables plus considérée dans tous les pays du monded’incorporer certains groupes sociaux qui cumulent (riches ou pauvres) comme une menace pour lasous une forme ou sous une autre les caractéris- cohésion sociale. Cette prise de conscience élève letiques suivantes : lien faible ou inexistant avec le niveau de sensibilisation des citoyens et favorisemarché du travail, faiblesse et incertitude du revenu, l’émergence du partenariat Etat-société civile-logement indécent ou insalubre, faible niveau entreprises privées qui s’exprime dans le conceptd’alphabétisation, de scolarisation ou de formation de coresponsabilité sociale. 20
  • 20. Ne pas prendre en compte la dimension de l’exclu- 4. LES NOUVEAUX PARADIGMESsion dans l’étude de la pauvreté expose par consé- EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENTquent à pérenniser une dimension manquante de Un paradigme constitue une sorte de révolutionla politique sociale. dans les modes de pensée. A un moment donné, il y a dans la communauté internationale ou dans les3.3. L’APPROCHE MODERNE DE LA PAUVRETÉ communautés scientifiques un paradigme quiSuite aux travaux de l’économiste indien Armataya domine et permet aux penseurs et aux décideursSen (prix Nobel d’économie qui a développé la de travailler avec des méthodes communes etthéorie des "capacités"), à ceux de l’économiste selon une conception relativement unifiée desaméricain Joseph Stiglitz (lui aussi prix Nobel recherches à mener selon un protocole ded’économie qui a développé la théorie écono- réflexion précis. Le paradigme est donc un modèlemique des blocages du marché et du blocage dans qui permet à une communauté scientifique oules "trappes de pauvreté") et à ceux de Robert politique de communiquer et d’apprécier la qualitéPutnam (qui a forgé le terme de "capital social") et du travail de ses membres. Il y a révolutionaux concepts développés par le système des scientifique ou conceptuelle lorsque l’on changeNations unies depuis une vingtaine d’années en de paradigme.matière de développement humain, l’approche En matière de politique de développement, lemoderne de la pauvreté en donne une définition changement de paradigmes est à l’œuvre depuisplus extensive. environ deux décennies.La vision simplement multidimensionnelle a été 4.1. LE PREMIER PARADIGME À CONSIDÉRERremplacée par la perspective des “capacités” La . EST D’ORDRE GÉOPOLITIQUEpauvreté est dès lors conçue comme un déficit decapacités qui empêche les personnes concernées En 1989, la chute du mur de Berlin consacrait la find’avoir accès à une égalité des "chances" (et non d’un paradigme, celui de la guerre froide, quides situations) ; appliquée à l’analyse de la pauvreté divisait l’espace politique et économique en troiset de l’exclusion sociale, et des privations diverses mondes dont deux, l’Est et l’Ouest, étaient engagésqui leur sont souvent associées, cette perspective dans une confrontation sans fin tandis qu’ilsdes capacités permet de mieux comprendre leur cherchaient chacun à attirer le Tiers monde en luinature et leurs causes. Elle permet aussi de coupler proposant un modèle de développement etle combat contre la pauvreté à l’action de l’Etat d’accession à la modernité.pour garantir les libertés civiques et publiques, les Un an après, en 1990, selon les chiffres de la Banquedroits humains fondamentaux et l’émancipation mondiale, 16% de la population de la planète, soitpolitique inhérente au processus démocratique. 830 millions d’habitants sur 5,2 milliards, concentreD’une vision plus extensive de la pauvreté doit dans ses mains 75% du revenu mondial, soit 15.000découler aussi une politique plus extensive de lutte milliards de dollars sur 20.000 milliards. Ce constatcontre la pauvreté élargie à la levée des obstacles majeur, jusque là masqué par la confrontationsocio institutionnels qui entravent l’accès des entre les deux blocs, qui pourtant en avaient faitpauvres au bien-être et à une participation pleine et leur terrain d’affrontement principal, doit êtreentière à l’économie et à la société. rapproché avec un second fait capital induit par laCette approche moderne de la pauvreté et partant fin des blocs, à savoir que la planète est désormaisde la politique de réduction de la pauvreté et des perçue comme un monde fini, un "villageinégalités sociales est parfaitement en phase avec planétaire", dont tous les pays sont solidaires deles nouveaux paradigmes et les nouveaux l’évolution et coresponsables de l’avenir.concepts en matière de développement que la Cette phase historique est à l’origine d’un nouveaucommunauté internationale partage. paradigme qui nous fait voir l’avenir à travers un 21
  • 21. prisme où le monde apparaît en train de rences et de sommets organisés sous l’égide dess’acheminer de manière parfois chaotique mais Nations unies (notamment le Sommet dequasiment irréversible vers une configuration Copenhague et le Sommet du Millénaire) sontunifiée ou apaisée combinant les structures de désormais centrés sur la mise en place d’un cadrel’économie de marché, celles de la démocratie sociétal propice à l’accomplissement, à l’épanouis-représentative et des droits de l’homme et celles sement et au développement individuel et collec-de la responsabilité écologique partagée. tif. La création d’opportunités favorisant le bien- être global et durable des individus en est le socle.Ce paradigme qui est celui de la mondialisation parle “haut”est illustré par le schéma théorique du "vol Ce qui suppose l’intégration de l’élément humaind’oies sauvages" (Akamaisu) dans lequel un pays non seulement comme moyen essentiel, mais aussien tire deux ou trois autres, qui à leur tour…, etc. comme finalité ultime de toute politique de déve-Même s’il est contesté par des contre paradigmes loppement économique.concurrents (altermondialisation, tentation d’un Ce qui suppose aussi une bonne gouvernance desnouveau grand schisme Nord-Sud, choc des civili- affaires publiques et une meilleure intégration dessations), ce modèle régit désormais les 6 facteurs initiatives de développement socio-économiquede transformation du monde : facteurs politiques opérées par les différents partenaires : Etat, collec-institutionnels et sécuritaires, facteurs écono- tivités locales, secteur privé, société civile.miques, facteurs écologiques et environnemen-taux, facteurs démographiques, facteurs culturels, Ces orientations et ces objectifs ont permis de for-facteurs spécifiques liés à la coopération interna- muler, selon les contextes nationaux et régionauxtionale et à l’aide publique au développement correspondants, des stratégies de développement(lutte contre la faim et la pauvreté dans le monde). social, de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, deCe processus qui expérimente de nouveaux modes promotion de l’emploi et de satisfaction desde régulation du monde comporte des possibilités besoins essentiels des populations.et des perspectives de progrès extraordinaires Le concept de développement humain durable estmais aussi des défis énormes pour les pays en devenu un élément-clé des politiques d’investis-développement. sement dans le capital humain ; il est placé désormais au cœur des politiques macroéconomiques elles-4.2. LE PARADIGME mêmes. La réduction de la pauvreté et des inégalités DU DÉVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE (*) et le renforcement du capital social étant désormaisEn parallèle avec l’évolution géopolitique décrite considérés comme le véritable moteur du dévelop-ci-dessus et au cours de la même période un nou- pement et non plus seulement comme un accompa-veau concept de développement s’est inscrit en gnement de la politique économique.rupture par rapport aux oppositions parfois carica-turales des théories classiques du développement 4.3. LE PARADIGME(capital physique versus capital humain). Fondé sur DE LA BONNE GOUVERNANCEune approche humaniste et holistique, il intègre Le concept de gouvernance a d’abord étédes orientations, des objectifs, des politiques et des développé au niveau des entreprises pour mieuxmesures visant l’épanouissement global et durable maîtriser la coordination interne et le partenariatde l’être humain. avec les acteurs de leur environnement. Il a étéLes objectifs du développement humain durable, étendu peu à peu aux institutions locales,progressivement dégagés par un cycle de confé- nationales et internationales.(*) Le vocable durable comporte implicitement l’équité intragénérationnelle mais aussi intergénérationnelle par la préservation de l’environne-ment et des ressources naturelles. 22
  • 22. Depuis, ce concept guide les différentes formes de 5. LES PRINCIPALES LEÇONS À RETENIRtransformation que revêt l’action publique. Partant Les conclusions qui doivent être tirées de cede l’analyse des dysfonctionnements dus aux premier chapitre consacré à l’analyse préliminairemodes de gestion traditionnels et des pouvoirs peuvent être résumées dans les 3 points suivants :coercitifs exercés par des institutions ou des struc-tures administratives qui en ont le monopole, la 5.1. Toute démarche d’évaluation des politiques, desgouvernance offre un cadre conceptuel pour défi- stratégies et des programmes sociaux doitnir les changements nécessaires à une gestion plus commencer par le rétablissement d’un lien directefficace des politiques publiques. entre les structures politique, économique et socialeCes changements concernent les champs suivants : du pays. A défaut, on risque de ne pas mettre en évidence les relations dynamiques qui sont à l’œuvre- La remise en cause du monopole gouvernemen- entre ces trois facteurs pour rendre compte du bilan tal dans la gestion des affaires publiques et la pré- social du Maroc. Ce bilan qui, malgré des progrès conisation de nouvelles règles de responsabilisa- notables et une accélération de la cadence des tion et de prise de décision et de nouvelles formes réformes et des efforts dans le domaine social, laisse de régulation, ce qui implique autant la moderni- persister un taux de pauvreté préoccupant et des sation des structures gouvernementales que le inégalités sociales importantes, n’étant somme toute partage des responsabilités et des initiatives avec que le résultat des choix d’organisation économique les autres acteurs et les autres institutions de l’or- et sociale,des politiques et des programmes en cours ganisation sociale et politique. et de leurs modalités de gouvernance.- La coordination entre actions et acteurs multiples Plus concrètement, la situation sociale du pays aux objectifs et aux intérêts divers, voire contra- reflète le degré de cohérence et d’efficacité des dictoires et conflictuels. politiques publiques dans le domaine social, ainsi- Les différentes formes interactives de partenariat que le degré de synergie du partenariat public- et de participation à la formulation des politiques privé en la matière. Les constats sommaires de et des programmes gouvernementaux, ce qui cette situation sont : intègre la démocratisation du fonctionnement - un classement IDH du pays moins bon que ne le étatique, la prise en compte de la mobilisation voudrait son classement selon le PIB par habitant civique et des initiatives locales et citoyennes. du fait des déficits sociaux persistants (notamment des indicateurs de mortalité infantile et maternelle- L’ensemble de ces processus étant désormais à indignes du niveau de développement du pays) ; l’œuvre dans ce qu’on appelle l’implication et la - le retard de développement du monde rural qui participation communautaire, l’implication et le est largement à l’origine du constat précédent ; partenariat avec la société civile et le secteur – un nombre trop élevé de citoyens en situation de privé, la décentralisation, la déconcentration et la pauvreté, de précarité et de vulnérabilité ; politique de proximité. - les difficultés majeures d’inclusion des exclus et enCes nouvelles règles de gouvernance sont considé- particulier de ceux qui le sont pour des raisons derées comme cruciales aujourd’hui spécialement discrimination liées au sexe ou au statut socio-pour tout ce qui touche aux interventions intersec- économique, c’est-à-dire les femmes et les jeunestorielles ou multisectorielles nécessitant à la fois issus de milieux défavorisés ;une intégration horizontale et une intégration ver- - les menaces que font peser les situationsticale. C’est bien le cas des politiques de dévelop- d’exclusion et le développement incontrôlé despement social en général et de la politique de lutte grandes villes sur la cohésion sociale.contre la pauvreté en particulier. Toute évaluation Ces constats amènent à poser deux questionsdes politiques en cours doit être effectuée à leur fondamentales qui ont un intérêt évident pourlumière. l’élaboration d’une nouvelle stratégie : 23
  • 23. - En admettant que la formulation des politiques et Il apparaît donc dès maintenant qu’il est nécessaire des programmes de développement social soit de mener de front deux stratégies de dévelop- cohérente, c’est-à-dire basée sur une information pement social : l’une spécifique du monde rural dont pertinente et sur une bonne compréhension des les composantes sont déjà globalement cohérentes, problèmes et des besoins sociaux, quels sont les l’autre adaptée à la complexité et à la grande variété facteurs et les obstacles qui expliquent les limites des situations de pauvreté, de précarité et des résultats obtenus jusqu’à présent ? On tentera d’exclusion sociale dans les villes - cette dernière de répondre à cette question dans le chapitre devant combiner essentiellement les instruments de consacré à l’évaluation en cherchant à identifier la politique de l’emploi et ceux de la politique de les facteurs qui entravent la macroefficience et la l’habitat et de l’urbanisme et devant bénéficier d’une microefficience de ces politiques et de ces information plus documentée sur la situation sociale programmes. des ménages urbains.- La carence du système d’information sociale sur 5.2. En outre, si le bilan social peut donner une les situations de vulnérabilité, de précarité et image plus ou moins fidèle du <<stock>> actuel d’exclusion dans les villes (et pas seulement dans des problèmes sociaux non résolus, une démarche le périurbain) n’est-elle pas à l’origine de stratégique ne saurait éluder une approche dimensions manquantes de la politique de prospective visant à anticiper et à identifier les développement social ? Et ne prive-t-elle pas, de nouveaux besoins sociaux qui ne manqueront pas ce fait, les pouvoirs publics de la capacité de de se manifester en raison des transformations développer des politiques de prévention de rapides qui affectent à la fois le pays et l’environ- l’exclusion et donc de l’extension des nouvelles nement international. formes de pauvreté ? En réponse à cette question En effet, le paradigme de la mondialisation par le majeure et centrale sur le plan stratégique ou ne <<haut>> est fondé sur de formidables peut que recommander vivement la mise en perspectives d’essor économique par l’intensifi- place de structures de recueil de l’information et cation des échanges et de progrès social par la de données sociales variées sur les ménages diffusion des connaissances. Mais le processus de concernés par ces situations de vulnérabilité et de mondialisation des économies, dans sa phase précarité. transitionnelle, est un jeu qui produit des gagnants- La synthèse de ces deux questions apporte un et des perdants (dans tous les pays riches ou éclairage intéressant en matière de stratégie. En pauvres). Au Maroc, il est à craindre que les ce sens que, sous réserve qu’elles soient correc- perdants soient connus d’avance : c’est-à-dire ceux tement infléchies à la lumière des nouveaux qui n’ont ni savoir ni savoir faire, mais aussi ceux concepts et des nouveaux paradigmes, les dont le savoir et le savoir faire sont menacés politiques de réduction de la pauvreté en milieu d’obsolescence. Les accords de libre échange et la rural sont basées sur des données quantitatives et concurrence accrue des pays à bas salaires mais à qualitatives correctes, et leur échelon territorial haut niveau de technologie font peser des d’intervention est pertinent compte tenu des menaces réelles sur le secteur agricole (avec le apports de la carte de pauvreté communale. A risque d’aggravation de la pauvreté rurale en l’inverse, cette carte est de peu d’utilité pour la l’absence de mesures compensatoires et en pauvreté et l’exclusion sociale en milieu urbain l’absence d’une réforme agraire et agroindus- dans une perspective de ciblage des trielle) et sur les secteurs économiques qui utilisent interventions, et de toutes façons les données de la main-d’œuvre non qualifiée (textiles, BIP, concernant les dimensions non monétaires (à secteur manufacturier). l’exception de l’habitat insalubre) sont indispo- Ces enjeux et ces défis n’interpellent pas nibles ou nettement insuffisantes. seulement la mise à niveau des entreprises pour 24
  • 24. plus de compétitivité et plus de productivité, ni la la baisse du financement de la protection socialemise à niveau des structures administratives alors que dans le même temps elle crée dejudiciaires et fiscales pour les rendre plus nouveaux besoins sociaux.incitatives à l’investissement. Elles interpellentsurtout la mise à niveau des ressources humaines, - un volet plus global et à plus long terme dec’est-à-dire des hommes et des femmes du pays. développement humain durable fondé sur lesCette stratégie de mise à niveau du capital humain nouveaux paradigmes et placé au cœur de laet du capital social au moyen d’une politique de politique de développement économique endéveloppement social intégrée doit comporter étant à la fois son principal moteur et sa finalité.deux volets :- un volet de protection sociale destiné à atténuer 5.3. Enfin, la mondialisation n’est pas seule en les impacts sociaux négatifs des réformes transi- cause dans le processus de transformation sociale tionnelles liées à l’ouverture de l’économie. Ce qui que connaît le pays. Les dynamiques sociologiques constitue une démarche classique d’accompa- gnement social des effets indésirables de la qui sont à l’œuvre ainsi que l’évolution des mœurs, politique économique ou de défaillances du des modes de vie, de la culture et des structures marché. Ce qui permet de poser du même coup familiales induisent de nouvelles attentes une question devenue cruciale aujourd’hui : ces exprimées par la population en direction de l’Etat. filets de sécurité (Promotion nationale, Entraide Une analyse sociologique fine qui dépasse le cadre nationale, compensation etc.) qui laissent passer de cette étude s’avère nécessaire pour permettre trop de gens à travers leurs mailles, n’est-il pas aux pouvoirs publics de prendre en compte les temps de les racommoder ou faut-il carrément les changer et en inventer de nouveaux ? Cette grandes tendances qui traversent la société question est d’autant plus cruciale aujourd’hui marocaine contemporaine afin de mieux guider que la mondialisation induit de fortes pressions à cette transformation sociale. 25
  • 25. CHAPITRE IIEtat des lieux et évaluation 26
  • 26. Etat des lieux et évaluation1. DÉLIMITATION DU CHAMP DE L’ÉVALUATION promouvoir un environnement propice à la lutteEn 2004, le Maroc consacre un peu plus de 50% de contre la pauvreté et la génération de moyens deson budget public aux secteurs sociaux. Par subsistance durables’’, réalisée par le PNUD en 2000rapport aux pays comparables, les dépenses a concerné les 7 programmes d’appui majeurs desociales consolidées représentent une part de plus cet organisme au Maroc. Le BAJ a lui aussi faiten plus importante du PIB alors que les indicateurs l’objet d’une double évaluation par la Banquesociaux sont moins bons que dans ces pays. mondiale et par le Haut Commissariat au Plan (2004). Au plan institutionnel, l’Agence deDe très nombreux programmes de développement Développement social (ADS) a fait l’objet d’unesocial et de lutte contre la pauvreté sont menés par évaluation par un bureau d’études spécialisé (GRETdes institutions gouvernementales et non gouver- 2003), l’Entraide nationale, la Promotion nationalenementales avec le soutien de la coopération inter- et les autres filets de sécurité ont eux aussi faitnationale. Pour autant, malgré l’ampleur de ces l’objet de rapports d’évaluation. De plus en plus depolitiques et de ces programmes, ainsi que des programmes et de projets sont conçus dès lecoûts et des énergies qu’ils mobilisent, leur impact départ avec leurs propres critères d’évaluation dessocial demeure modeste en particulier sur la réduc- objectifs et résultats. Il n’est donc pas question, ici,tion de la pauvreté et de l’exclusion sociale. de dupliquer ces évaluations ou d’entrer enCe constat global impose, à l’évidence, une évaluation redondance avec elles. On se contentera dede l’efficacité des politiques et des programmes ainsi capitaliser leurs constats les plus pertinents pourque celle des institutions qui les ont menés jusqu’à enrichir notre propre démarche d’évaluation.présent. Cette évaluation nécessite théoriquement la Comme il est impossible d’évaluer dans le détail toutemesure des effets des politiques sociales sectorielles et la panoplie des politiques, des interventions et desdes impacts des programmes spécifiques de lutte programmes, il a bien fallu circonscrire le champ decontre la pauvreté et l’exclusion. cette évaluation en adoptant des priorités et enEvaluer et quantifier impliquent l’existence et privilégiant des angles d’analyse. A cette fin, on a tenul’utilisation de bases de données ainsi que la compte des clarifications conceptuelles développéesconstruction d’une analyse théorique préalable du dans le chapitre I et des critères éthiques retenus pourphénomène étudié ; or, comme nous avons pu le définir le développement social.constater au chapitre I, il n’existe pas de mesure En toute logique, il nous faut procéder sur cetteunivoque de la pauvreté : à revenu égal, plus base à une évaluation morale des objectifs despauvre encore est celui qui est privé de ses droits, politiques économiques et sociales menées jusqu’àou qui est empêché de participer d’une façon présent ainsi que des institutions qui ont géré cespleine et entière à la vie de sa communauté. processus. C’est pourquoi l’analyse doit aller au-D’où la nécessité de recourir à l’emploi d’informations delà des constats empiriques et des évaluationsau statut différent :des enquêtes sur les niveaux de vie quantitatives et s’étendre à des considérations quides ménages, à l’utilisation d’indicateurs sociaux, à ont trait à l’éthique du développement.l’usage des agrégats économiques jusqu’à la Sous cet angle d’analyse, le premier constat qui,description plus ‘’qualitative’’ des situations de pour ainsi dire, ‘’saute aux yeux’’, est le suivant : lepauvreté ou d’inégalités sociales. Maroc depuis son indépendance a réussi uneDe très nombreux travaux d’évaluation ont déjà performance " économique globale meilleure queété effectués au Maroc : impact des dépenses sa performance sociale globale, d’où la persistancepubliques, du système éducatif, du système de d’une société fortement duale, malgré les effortssanté, du retard de développement du monde rural continus pour atténuer cette dualité (entre richessur la pauvreté… Plus récemment, ‘’l’évaluation et pauvres, entre hommes et femmes, entrethématique en matière de capacités nationales à provinces, régions, etc.). Un des premiers efforts 27
  • 27. d’évaluation consisterait donc à comprendre pement national d’une part et les évolutions de lapourquoi il y a, dans ce pays, une telle dualité de pauvreté et des inégalités sociales d’autre part, ainsiperformance entre la sphère économique et la que les liens entre les objectifs de la politiquesphère sociale. Cet effort nécessite une analyse économique et ceux des politiques socialescomparative des politiques économiques et des poursuivies, et cela au cours de la longue périodepolitiques sociales menées jusqu’à présent. qui va de l’indépendance du pays à nos jours.De notre point de vue, outre que cette démarche Au cours de cette période, l’analyse rétrospectived’évaluation constitue un aspect innovant, elle a le des tendances macroéconomiques permet demérite de permettre une meilleure connaissance mettre en évidence quatre principales phases dedes causes véritables des déficits sociaux. En effet, croissance qui ont marqué l’évolution decontinuer à entretenir une méconnaissance de ces l’économie nationale :causes contribuerait à maintenir l’illusion que la - une phase de croissance modérée allant de l’indé-réduction de la pauvreté dépend exclusivement pendance du pays jusqu’à 1972d’un taux élevé de croissance économique oud’une simple amélioration des politiques sociales. - une phase de croissance élevée entre 1973 etEn fait, la réduction de la pauvreté et des causes 1977d’exclusion sociale dépendent impérativement - une phase de stabilisation et d’ajustementsd’une stratégie de développement social structurels après 1977, où la croissance a étéfortement imbriquée en amont et en aval avec la moyenne entre 1978 et 1984, puis assez fortegarantie des droits humains fondamentaux, la entre 1986 et 1990politique économique, le système productif, la - et enfin une phase de post-ajustement où lapolitique de l’emploi et des politiques sectorielles croissance est retombée à un niveau bas pendantprenant mieux en compte les intérêts des groupes toute la décennie 90 avant d’amorcer à nouveausociaux qu’elles ont tendance à marginaliser (ces un mouvement à la hausse à partir du début despolitiques conçues pour les groupes ‘’normaux’’ années 2000.n’ont pas été en mesure d’atteindre les pauvres,d’où les ‘’rattrapages’’, les programmes spécifiques La première phase, qui s’étend de 1956 à 1972, ad’assistance ou d’‘’accompagnement’’.). fait l’objet de trois plans de développement économique et social. La stratégie de croissanceCe premier volet de l’évaluation sera donc économique reposant essentiellement sur l’indus-consacré aux leçons qu’il faut tirer de l’expérience trialisation par la substitution des importations, ladu pays en matière de développement. Le protection du marché intérieur et l’autosuffisancedeuxième volet sera consacré à l’évaluation des dans le secteur agricole. Si l’industrie bénéficiait depolitiques publiques et des programmes généreuses incitations à l’investissement et si lesspécifiques de lutte contre la pauvreté ainsi qu’à prix de certains produits agricoles étaient subven-celle des institutions et des acteurs de dévelop- tionnés par l’Etat, la politique économiquepement social. Le troisième volet sera consacré à la n’encourageait guère l’augmentation de la produc-gouvernance actuelle des politiques et des tivité, ni la compétitivité sur le marché interna-programmes. tional et la substitution en amont était limitée. L’économie restait tributaire de l’importation des biens intermédiaires.2. STRATÉGIE DE DÉVELOPPEMENT Au cours de cette phase, la croissance du PIB a été ÉCONOMIQUE ET CYCLES DE CROISSANCE lente (3,5% par an). Le pays a suivi une politiqueCette section du document tentera de mettre en prudente et ses emprunts extérieurs sont restés relati-évidence les liens qui unissent les évolutions de la vement faibles. L’investissement a pu être financépolitique économique et de la stratégie de dévelop- grâce aux recettes provenant de l’exportation des 28
  • 28. phosphates et des produits agricoles. Les déficits du publiques, l’encadrement du crédit, une dévaluationTrésor et du compte courant ont gardé des niveaux du Dirham. Le programme d’ajustement structurelsoutenables. portait surtout sur l’amélioration de la productivité etLa seconde phase qui a couvert la période du plan de la compétitivité ; il comprenait des mesures pour laquinquennal 1973-77 s’était donné trois objectifs libéralisation des échanges, la promotion desprioritaires : (i) la mobilisation des capacités exportations, des réformes dans divers secteurs deproductives du pays en vue d’assurer un taux de l’économie.croissance élevé, (ii) la création d’emplois et l’amélio- Ces programmes ont permis un redressementration des conditions de vie de la population et (iii) une sensible des déséquilibres majeurs, mais lesrépartition plus équitable des fruits de la croissance.La progrès ont été lents et les mesures difficiles àhausse des prix des phosphates, principale ressource supporter par les populations les plus défavorisées.naturelle du pays, a décidé les pouvoirs publics à Au cours de l’ajustement, le pays n’a pu, dansaccélérer la croissance de l’économie et à engager un certaines périodes, satisfaire aux critèresambitieux programme d’investissement financé initia- draconiens du FMI en matière de déficits, mais il alement par les recettes provenant de l’exportation des obtenu des dérogations et les accords ont étéphosphates. Avec la fin du boom des phosphates en renégociés à diverses reprises. Toutefois, l’effort de1975-76, les termes de l’échange se sont inversés. Le stabilisation est resté axé sur la forte compressionprogramme d’investissement a cependant été des dépenses publiques. Parallèlement à cespoursuivi et, pour le financer, les pouvoirs publics ont mesures, l’accent a été mis sur la réforme de ladû recourir de plus en plus à l’emprunt extérieur et au politique industrielle et commerciale. Nondéficit du secteur public.Cette période qui a enregistré seulement le Dirham a été dévalué d’environ 18% ,une croissance annuelle moyenne de 7,3% du PIB s’est mais encore les tarifs douaniers ont été abaissés, lasoldée néanmoins par des déséquilibres interne et taxe à l’exportation a été supprimée, les restrictionsexterne trop élevés. à l’importation ont été levées. La réforme a étéConfrontés à de sérieux problèmes de finances étendue au secteur agricole où les subventions ontpubliques et de balance des paiements, les pouvoirs été réduites. Les déficits du budget et celui de lapublics ont opté, au début de la troisième phase, pour balance des paiements courants ont été ramenés àun programme de stabilisation transitoire (entre 1978 des niveaux de 3% et 4% du PIB.et 1983). Malgré l’effort entrepris, l’amplification des La phase de post-ajustement a été caractérisée par unchocs extérieurs (effet pétrole, baisse des prix des rythme de réformes structurelles plus soutenu, unephosphates, hausse du dollar majorant le service de la intensification des privatisations et de la libéralisationdette) a conduit à une détérioration des équilibres des échanges. Les résultats en matière de croissanceinternes et externes. En 1982, le déficit budgétaire témoignent de l’effet des déséquilibres de l’économiereprésentait 12,6% du PIB, le déficit courant avait marocaine et révèlent certaines de ses faiblesses sous-atteint 12,7% du PIB. La dette extérieure à moyen et jacentes. En dehors d’une période de croissancelong terme était passée de 19,6% du PIB en 1975 à rapide (7,3% en moyenne entre 1973 et 1977),époque85% en 1983. où le financement était facile, d’abord grâce à laDe 1983 à 1995, le Maroc a dû mettre en œuvre un flambée du prix des phosphates, puis grâce à desprogramme de stabilisation et d’ajustement emprunts auprès des banques commerciales, lastructurel. Le volet stabilisation comprenait une croissance du PIB réel, reste modérée et conditionnéecompression des effectifs de la fonction publique et en grande partie par les conditions climatiques. Deun blocage de leurs traitements, une réduction 1978 à 1984, la croissance réelle du PIB a été de 2,9%importante du programme d’investissement public et par an en moyenne, elle s’est accélérée, atteignantune compression des subventions à la consommation, 4,3% entre 1986 et 1990,puis elle est retombée à 1,8%une augmentation des tarifs des entreprises par an dans la décennie 90. 29
  • 29. L’accélération et le ralentissement de la croissance ajoutée agricole a augmenté à un taux annuel desont dus en grande partie à la production du 3,7% à prix constants. En dépit de ce résultat, lessecteur agricole ; bien qu’il ne produise que 17% du bénéfices de la croissance n’ont pas atteint lesPIB, il est à l’origine des fortes fluctuations de la couches sociales les plus pauvres : seuls les salariéscroissance réelle pendant la période considérée. agricoles les mieux rémunérés et les exploitantsAvec une population en augmentation de 2% par agricoles les moins pauvres ont pu bénéficier de laan, le revenu réel par habitant a nettement stagné croissance agricole.au cours de la dernière période. La croissance des En milieu urbain, l’évolution générale du niveau deactivités non agricoles n’a pas été suffisante pour vie des ménages a été beaucoup plus satisfaisanteréduire le niveau de chômage. La croissance de car l’ensemble de la population urbaine a pul’offre manufacturière est non seulement entravée bénéficier de la croissance économique. Ce résultatpar la faiblesse de la demande interne, notammentd’origine rurale, mais aussi par le ralentissement de suggère que la croissance en milieu urbain a permisla demande externe provenant des principaux de réduire l’étendue de la pauvreté à la différence demarchés européens. ce qui s’est passé en milieu rural.Mais le pourcentage de ménages très pauvres a néanmoins augmenté,2.1. LIENS ENTRE LA CROISSANCE ET LA RÉDUCTION cette évolution est à rapprocher des flux de DE LA PAUVRETÉ ET DES INÉGALITÉS SOCIALES personnes qui émigraient chaque année des zonesAu cours de la décennie soixante, les caractéris- rurales vers les zones urbaines.tiques essentielles du développement social ont Le quatrième plan de développement (1973-77)été les suivantes : avait souligné l’augmentation substantielle des- Au niveau national, l’inégalité relative dans la écarts de revenus qui séparaient les ruraux des répartition des dépenses s’est aggravée sans tou- urbains et les riches des pauvres. La stratégie tefois atteindre un niveau alarmant : la part des retenue à l’époque avait mis l’accent sur des dépenses totales effectuées par les ménages les mesures générales de politique économique, 40% les plus pauvres est passée de 18% en 1959- comme la fiscalité la création d’emploi et la 60 à 12% en 1970-71. poursuite de politiques sociales plus ambitieuses,- Le niveau de vie des ménages a connu une évolu- tout en reconnaissant que la situation particulière tion fort différente en milieu rural et en milieu de certains groupes sociaux devait faire l’objet de urbain. En milieu rural, les ménages les 40% les mesures plus spécifiques, comme la distribution des plus pauvres n’ont connu aucune augmentation terres ou le développement de l’agriculture en sec. de niveau de vie, et les ménages les 20% les plus Malgré une croissance forte, l’élévation du niveau de pauvres ont connu une diminution de niveau de vie des ménages les plus pauvres ne s’est pas réalisée. vie. En milieu urbain par contre, le niveau de vie de Le lien reliant la création des richesses à l’élévation du pratiquement toutes les catégories sociales s’est niveau de vie des ménages les plus pauvres n’a pas été amélioré. Le processus de croissance du milieu établi. La participation des différentes catégories urbain a permis ainsi d’élever le niveau de vie des sociales au processus de développement est ménages les plus pauvres à la différence du milieu demeurée inégale.L’impact social de la forte augmen- rural. tation des crédits budgétaires affectés à la réalisation- Le pourcentage des ménages pauvres est passé des différentes politiques sociales n’a pas été à la d’environ 49% en 1960 à 38% de la population en hauteur de l’effort financier. Si le niveau des 1977. En dépit de cette diminution, le nombre de indicateurs sociaux s’est amélioré, l’objectif de personnes pauvres a augmenté de 1,3 million, réduction de la pauvreté ne s’est pas concrétisé. La dont un million en milieu rural. raison fondamentale à la base d’une telle inefficacitéDurant la période 1960-71, la croissance agricole de la politique de lutte contre la pauvreté paraît êtreétait relativement satisfaisante, puisque la valeur l’inadaptation des moyens de lutte contre la pauvreté. 30
  • 30. La période 1973-77 a été marquée par la continua- Cette croissance positive de la demande destion des tendances passées, de sorte que le pour- ménages a été accompagnée par un investis-centage de ménages pauvres en milieu rural n’a sement accru (d’une moyenne de 20% du PIB entrepas connu de diminution, alors que la forte crois- 1984 et 1987 à 23% entre 1989 et 1991).sance du secteur industriel aurait fait diminuer le La politique d’ajustement s’est déroulée en deuxnombre relatif de ménages pauvres en milieu phases. Au cours de la première phase (1983-86),urbain (28%). Durant cette période, le secteur agri- l’accent a été mis sur la stabilisation de l’économiecole n’a pas en effet connu de croissance. La valeur grâce à des mesures de contraction fiscale etajoutée agricole en 1978 était au même niveau monétaire et à une importante dévaluation desqu’en 1971 (à prix constants) ce qui, compte tenu taux de change effectifs réels (23% entre 1982 etde la croissance de la production agricole en irri- 1986). Dans cette période, les conditions de vie degué, indique que le niveau de vie des exploitants la population urbaine ont vraisemblablement étéagricoles en sec (bour) est resté constant ou a dimi- affectées par la contraction des dépensesnué. Comme la majorité des ménages d’agricul-teurs en dessous du seuil de pauvreté se trouvent publiques, celles des populations rurales ont étéen zones bour, la réduction de la pauvreté dans les adoucies par des conditions climatiqueszones irriguées n’a eu qu’un effet très faible sur le favorables. Au cours de la seconde phase (1987-91),pourcentage total des ménages pauvres, de sorte tout en réduisant davantage les déséquilibresque le nombre relatif de ménages pauvres attei- macro-économiques, le rythme de l’ajustement agnait 45% de la population rurale en 1977. été intensifié par des réformes structurelles destinées à améliorer les conditions de l’offreEn milieu urbain, l’évolution du niveau de vie des (libéralisation des prix, des échanges, moderni-ménages a été fort différente. Durant la période sation de la fiscalité, privatisation, réforme du1971-77, le taux de croissance de la production marché financier, etc.). Dans la seconde moitié desindustrielle a connu une forte augmentation années 80, la vive expansion des exportationsdont ont profité les ménages urbains, le revenu (11,5% par an en termes réels de 1987 à 1991) et lade ces ménages a augmenté au taux voisin de 5% légère relance des dépenses publiques ont été lesà prix constants. Le nombre de ménages pauvres principaux facteurs d’ajustement et d’améliorationen milieu urbain est tombé à 28% en 1977. En des revenus des ménages.dépit de la diminution de ce pourcentage, lenombre total de pauvres aurait cependant Au cours de la première phase d’ajustement, enaugmenté d’approximativement 1,3 million de 1982-1986, la double contrainte du remboursement1960 à 1977 dont 1 million en zone rurale. de la dette extérieure et de la réduction des recettes gouvernementales suite à la contraction deLe progrès réalisé en matière de réduction de la l’activité économique a conduit les pouvoirs publicspauvreté dans les années 80 est intervenu dans la à assurer l’effort de l’ajustement par une réductionpériode de mise en œuvre du programme de des dépenses publiques. Celles-ci sont passées destabilisation et d’ajustement structurel. Le redres- 34,4% à 22,2% du PIB ; en particulier, les dépensessement des équilibres interne et externe, la d’équipement ont été réduites à moins de 4% duréduction de l’inflation et l’amélioration relative PIB. Au cours de la seconde moitié des années 80,des indicateurs de la dette n’ont pas été obtenus les dépenses et les recettes ont recommencé àau prix d’une récession. La croissance du PIB (6,3% s’accroître, atteignant respectivement 25,9% etde 1983 à 1986 et 5,4% de 1987 à 1991) a contribué 22,9% du PIB en 1991. Les dépenses d’équipementà maintenir les niveaux des dépenses de ont, elles aussi, augmenté à environ 7%.l’ensemble de la population. Alors que la consom-mation réelle par habitant avait baissé au début L’impact sur les pauvres des changementsdes années 80, elle a enregistré en moyenne une intervenus dans les dépenses publiques et leshausse de 4,5% au cours des années 1987-1991. recettes fiscales est complexe. 31
  • 31. Premièrement, les pouvoirs publics se sont abste- absorber le flux de nouveaux arrivants sur le mar-nus de recourir à des licenciements dans la fonc- ché du travail (jeunes et exode rural).tion publique pour éviter de grossir le nombre de Le secteur informel a constitué un espace d’ab-chômeurs. Mais l’austérité budgétaire, qui s’est réa- sorption d’une partie de l’excèdent de mainlisée par le gel des salaires nominaux et la réduc- d’œuvre urbaine. Le chômage urbain a fluctué auxtion des dépenses d‘équipement, a pu avoir des environs de 15-20%. L’incidence du chômageimpacts négatifs indirects sur la situation des parmi les pauvres est importante tant en milieupauvres par le manque de ressources affectées à urbain qu’au milieu rural. Elle est de 30% pour lesl’infrastructure de base (eau, électricité, etc.). pauvres en milieu urbain et de prés de 7% enDeuxièmement, il est vraisemblable que les pauvres milieu rural, comparée à 20,6% et 5,6% respective-ont été touchés par la réduction des subventions à ment pour l’ensemble des les deux zones au coursla consommation, même si cette réduction reflète de ces deux périodes d’ajustement. La politiqueprincipalement la baisse des prix mondiaux de ces salariale conduite par les pouvoirs publics a étébiens et l’élimination de certains articles de la liste orientée de manière à ne pas aggraver la situationdes produits subventionnés sans grande influence sociale des salariés à faible revenu, les réajuste-dans le panier de consommation des pauvres. ments des salaires minimums dans le secteur privé et dans l’agriculture ont contribué à sauvegarderTroisièmement, en dépit des efforts des pouvoirs ou même à améliorer le pouvoir d’achat de cespublics de contenir les réductions nominales des catégories de salariés. Mais la tendance au déve-dépenses sociales, le volume réel par habitant de loppement de la flexibilité du travail dans les sec-ces dépenses a diminué. Enfin, la tendance des teurs modernes de l’économie et la précarité derecettes fiscales a affecté les pauvres puisque l’aug- l’emploi dans les activités informelles ont faitmentation des prélèvements et l’amélioration de qu’une partie importante des salariés n’ont pasrecouvrement ont été induits essentiellement par bénéficié de l’effet positif de ces réajustements.le renforcement de l’imposition indirecte. D’autre part, les salaires moyens réels de la fonc-Les réformes structurelles du commerce et de l’in- tion publique et des secteurs de l’industrie et desdustrie, de l’agriculture et des finances ont joué un services ont été laminés par l’écart défavorablerôle dan la régulation du marché du travail et dans entre la hausse des prix et les niveaux de réajuste-la détermination du niveau de revenu des agents ment de ces salaires.économiques. Par conséquent, elles ont eu un En somme, dans le cadre d’un environnement éco-impact sur l’évolution de la diminution et du profil nomique plus assaini, divers facteurs clés ontde la pauvreté. Ainsi de 1986 à 1991, le marché de contribués à l’allégement de la pauvreté. Ainsi, lesl’emploi dans le monde rural s’est accru de 1,77% réformes du cadre incitatif ont encouragé la crois-par an, soit un taux légèrement au-dessus de l’aug- sance des secteurs d’activité plus intensifs en mainmentation moyenne de la population active, le d’œuvre et plus orientés vers l’exportation : en faitchômage s’est donc maintenu aux environs de 5%. l’allégement de la pauvreté a été réalisé par leLa situation en milieu urbain est différente : au développement d’emplois temporaires, non quali-cours de l’ensemble de la période d’ajustement fiés, rémunérés à des salaires réels bas, localisés(1982-1991), la croissance moyenne de l’emploi plus particulièrement dans le secteur informel.urbain (4,2%) a été moins moindre que celle de lapopulation active (5,3%). L’expansion des activités D’un autre côté, la pluviométrie favorable sur plu-d’exportation à forte intensité de main d’œuvre sieurs années a contribué à accroître la production(textile, cuir) n’a pas totalement compensé la perte agricole ainsi que les revenus ruraux, les ajuste-des effectifs due à la compression des investisse- ments des salaires minimums ont garanti le pou-ments publics et au déclin du secteur de la voir d’achat des ouvriers agricoles et les transfertsconstruction. Elle n’est pas parvenue non plus à des Marocains résidant à l’étranger ont contribué à 32
  • 32. maintenir des ménages ruraux au-dessus du seuil aussi rapide que la croissance de la consommationde la pauvreté. Enfin, dans le cadre de la réduction moyenne. D’un autre coté, le net ralentissement dedu déficit budgétaire, la diminution des dépenses la croissance entre 1984 et 1991 s’est accompagnésociales a été moins forte que celle des dépenses d’un déclin très sensible de l’incidence de la pau-publiques globales, mais en termes réels par habi- vreté (13,1% en 1991) et du nombre des pauvrestant elle a baissé de 2% par an. (3,3 millions).Vus sous un angle rétrospectif, le rythme et la com- L’observation de la configuration de la pauvreté auposition de la croissance au Maroc ont conduit à Maroc montre qu’aux alentours du seuil deune distribution relativement neutre des revenus pauvreté, se trouve une grande concentration de laet de la consommation avec des progressions simi- population. Ainsi l’estimation des pauvres est trèslaires pour les secteurs ruraux et urbains. Si ce sché- sensible à la valeur du seuil de pauvreté. Une simplema s’était poursuivi depuis 1991, et tenant compte augmentation du seuil de 50% par exemple, aurade la progression démographique (2% par an), des pour conséquences de doubler l’indice numériqueprojections ont établi qu’il fallait un taux de crois- de la pauvreté. L’indice de la pauvreté est donc trèssance du PIB de 6% à 7% par an (et de la consom- sensible à la croissance économique (sans qu’il y aitmation réelle par habitant de 2.5%) pour faire bais- changement dans la distribution des dépenses). Cetser l’indice numérique de la pauvreté de 7% par an, indicateur ainsi que d’autres rendent compte de ladiminuer le nombre de pauvres de 5% par an, et persistance de la pauvreté. Un ‘’noyau dur’’ deréduire l’incidence de la pauvreté à 9,1% et le pauvreté résiste à ‘’l’effet croissance’’. L’écart entre lenombre de pauvres aux environs 2,6 millions. groupe de personnes en situation de pauvretéLa tendance de la croissance de l’économie maro- absolue et la classe moyenne s’accentue.La part descaine a été beaucoup moins favorable que le sug- 20% des ménages les plus riches dans la consom-gérait ce scénario optimiste. L’évolution du PIB a mation nationale représente un multiple importantété de 1,8% par an entre 1991 et 1999 (la consom- de la part des 20% les plus pauvres.mation réelle par habitant a régressé). Cette situa- La pauvreté a connu jusqu’au début des années 90tion, due en partie aux effets défavorables de la une régression remarquable, mais elle reste fonda-pluviométrie, n’a certainement pas permis de mentalement dépendante des aléas climatiques.consolider les progrès enregistrés dan la lutte Ainsi la variabilité du PIB réelle a beaucoup aug-contre la pauvreté entre 1982 et 1991. L’incidence menté entre les années 1971-83 et les annéesde la pauvreté s’est élargie dans le milieu rural 1984-91 et le profil structurel de l’économie ned’autant plus qu’environ 1,7 million de personnes s’est pas sensiblement modifié (la part de l’indus-étaient considérés en 1991 comme étant presque trie de transformation se maintient autour de 18%).pauvres et vulnérables à la moindre détérioration Les grands équilibres se sont redressés maisdes condition économiques. demeurent toujours fragilisés par les fortes fluctua- tions de la croissance. L’imprévisibilité de cours de2.2. LEÇONS DE L’EXPÉRIENCE l’économie marocaine et le mouvement instableLa relation entre croissance et pauvreté au Maroc des variables économiques fondamentales neest paradoxale. D’un côté, la forte croissance du garantissent pas un processus irréversible derevenu moyen entre 1971 et 1983 n’avait pas réduction de la pauvreté. La preuve en est la recru-conduit à une réduction absolue de la pauvreté : le descence de la pauvreté constatée en 1998-1999.nombre d’individus en situation de la pauvreté est La relation entre croissance et inégalités socialesresté le même (soit 6,6 millions de personnes). Il est est encore plus intéressante à examiner.vrai que durant la même période la part représen-tée par les pauvres dans la population totale s’est De 1960 à 1998, les dépenses de consommationréduite de près d’un quart pour atteindre 30%. moyennes par habitant en Dirhams constants seCette réduction relative n’a cependant pas été sont appréciées au rythme annuel moyen de 2% 33
  • 33. par an (1,9% dans les villes et 1,3% dans les cam- - une augmentation très sensible de la population :pagnes). Mais ce taux moyen cache une évolution la progression démographique a ‘’absorbé’’ unecontrastée selon les périodes considérées dans le part significative de la croissance des revenus ;tableau ci-dessous. - une croissance économique irrégulière et peuUn rythme relativement élevé dans les années 60 soutenue sur la longue période : cette lenteur de(4%) a été suivi par un rythme plus faible (1,1%) et de la croissance s’explique par des facteurs, en partienouveau par un rythme élevé de 1985 à 1991.Le taux exogènes (pluviométrie, demande externe, chocnégatif (- 1,9%) enregistré de 1991 à 1998 est l’élé- pétrolier…). Les sources des revenus sont trèsment le plus frappant de cette longue évolution. sensibles à ces facteurs exogènes qui échappent au contrôle des décideurs.Les disparités de revenu sont aujourd’hui beaucoupplus larges qu’elles ne l’étaient au lendemain de - une croissance qui a été accompagnée de sérieuxl’indépendance. L’essentiel du creusement de ces déséquilibres macroéconomiques, plus particuliè-inégalités s’est fait dans les années 60. Ainsi la part rement dans les années 80. Les déficits internes etdans les dépenses globales des 10% des personnes externes ont perturbé le cours de la croissance etles plus aisées du pays, rapportées à celles des per- ont conduit à un ralentissement de son rythme ;sonnes les moins aisées est passée de 8 en 1960 à - une faible mutation structurelle de l’économie :29 en 1971 pour se stabiliser entre 11 et 12 depuis. les secteurs productifs n’ont enregistré que de modestes performances ; les taux de croissanceLes disparités se sont également creusées entre de l’agriculture ont été fluctuants et en nette bais-milieu urbain et rural tout au long de la période se ces dernières années ; la croissance du secteurconsidérée. manufacturier ne compense pas suffisamment lesPour clore ce chapitre consacré aux effets de la médiocres performances de l’agriculture ;croissance économique sur la pauvreté, on peut - la croissance n’a pas été suffisamment intensivetirer les leçons suivantes : en travail, la progression de l’emploi a toujoursGlobalement, la croissance a eu un effet positif sur été inférieure à celle de la valeur ajoutée de tousla réduction de la pauvreté, mais l’amplitude de cet les secteurs d’activité ; la croissance n’était paseffort a été contrariée par : seulement fortement dépendante des investis- Taux de variation moyen de la dépense annuelle moyenne par personne en DH constants (en % par an)* Urbain Rural Ensemble Période 1960-71 5,2 2,4 4,0 Période 1971-85 0,4 0,9 1,1 Période 1985-91 5,0 4,1 5,1 Période 1991-98 - 2,5 - 2,0 - 1,9 Période 1961-98 1,9 1,3 2,0* Source : Direction de la Statistique 34
  • 34. sements, l’allocation de ces investissements a loppement économique. En effet, si l’on reprend la favorisé les secteurs à coefficient de capital élevé. séquence des 4 phases de développement, on peut mettre en exergue les constats suivants :Incontestablement, la réduction de la pauvretérequiert une croissance forte. La croissance écono- - Au cours de la première phase de développementmique élargit les opportunités de participation des du pays (1956-1971), le Maroc, et il n’était pas lepauvres aux bénéfices de l’accroissement des seul dans ce contexte historique, participait de larichesses produites. Mais la croissance à elle seule vision que la croissance économique était le seulne suffit pas à réduire la pauvreté. Le Maroc reste moteur du progrès social. Par conséquent, les pré-toujours confronté au double défi de la croissance occupations sociales n’étaient pas la prioritéet de la redistribution. effective du gouvernement ; ni les groupes sociaux défavorisés, ni encore moins la promotionLa réduction de la pauvreté doit s’appuyer sur des socio-économique des femmes ne retenaient l’at-politiques économiques sectorielles en mesure tention. Tout au plus le système de protectiond’accélérer les mutations structurelles des activités sociale hérité du Protectorat a été maintenu etet zones où se localisent les pauvres. développé à la marge et des filets de sécurité ontLe développement rural ne peut se concevoir sans été mis en place.expansion de l’agriculture, laquelle peut créer les - Au cours de la deuxième phase (1973-1977), laconditions d’une croissance largement répartie et dynamique d’expansion budgétaire a comportécapable de faire reculer la pauvreté. Les pauvres en une politique sociale ambitieuse puisqu’il s’agissaitbénéficient directement s’ils sont agriculteurs et ils de mobiliser les capacités productives du pays nonbénéficient indirectement de la croissance de la seulement dans le cadre de l’essor économique,demande de main-d’œuvre agricole et de produits mais aussi pour améliorer les conditions de vie dedu secteur non agricole rural. la population et pour répartir plus équitablementAu Maroc, la relation est forte entre la croissance de les fruits de la croissance. Certes, l’amélioration desl’agriculture et celle du pouvoir d’achat agricole et conditions de vie de la population a été obtenue,des salaires ruraux (indicateur du bien-être signifi- mais pas pour tous, et pas pour toutes les régions.catif pour les pauvres des zones rurales). En outre, Les dépenses publiques et les programmes sociauxla croissance agricole favorise le reste de l’écono- ont constitué un ensemble disparate d’actionsmie et a des effets induits qui dépassent son rôle sectorielles ayant un lien plutôt lâche avec le cadredans le PIB. macroéconomique et grevé de surcroît d’un défaut de ciblage. L’inflation conjoncturelle des dépensesL’insertion des pauvres et des exclus ne peut pas se publiques à caractère social a profité surtout auxfaire uniquement par des politiques sociales, et classes aisées et aux classes moyennes.encore moins par des politiques sociales d’accom- - Au cours de la troisième phase, les préoccu-pagnement (assistance) ; elle doit passer impérative- pations sociales ont été focalisées autour de lament par leur inclusion dans l’économie pour leur nécessité d’atténuer les coûts sociaux dupermettre de prendre en main leur destin. programme d’ajustement structurel, et d’uneCette considération doit profondément influencer certaine manière, le pays a réussi ce défi, en mêmeà l’avenir la politique économique nationale et les temps qu’il prenait conscience du retard depolitiques économiques régionales. développement du monde rural et de l’ampleur des inégalités sociales.2.3. LIENS ENTRE POLITIQUE ÉCONOMIQUE - Ce n’est qu’au cours de la quatrième phase, c’est-à- ET POLITIQUE SOCIALE dire au début des années 90, qu’une politiqueEn quarante ans (de 1956 à 1995), les politiques sociale volontariste et une planification à longsociales au Maroc n’ont pas bénéficié des mêmes terme de la politique sociale ont vu le jour. Cetteefforts que ceux qui ont été consentis pour le déve- prise de conscience s’est matérialisée dans la 35
  • 35. stratégie de développement social du gouver- Sur la base de la compétitivité globale, le premier nement et dans la définition de programmes de groupe est celui composé du Grand Casablanca, priorités sociales. Cette stratégie s’articule autour Rabat, Tanger, Fès, Marrakech, Meknès et Agadir. Il des orientations suivantes : élargissement de l’accès produit 48% du PIB sur une superficie de 2% du des populations défavorisées aux services sociaux territoire et compte 10 millions d’habitants dont de base, accroissement des opportunités d’emploi 90% d’urbains. Le deuxième groupe (pôles urbains pour ces populations, renforcement des relais) composé de Tétouan,Kenitra,Oujda,El Jadida, programmes d’assistance et de protection sociale. Safi, Khouribga et Settat produit 24% du PIB sur 7% du territoire avec 7 millions d’habitants dont 50%Le premier volet d’exécution de la stratégie de d’urbains.Le troisième groupe engendre 17% du PIBdéveloppement sociale a été le BAJ (achevé en sur 14% du territoire avec 7 millions d’habitants2003). La stratégie de développement social a été dont 30% sont des urbains. C’est le seul groupeégalement concrétisée par trois vastes hétérogène avec Nador comme pôle urbainprogrammes pluriannuels sectoriels d’équipement dynamique et des villes en crise comme Jerrada. Lerural : le PERG, le PAGER et le PNCRR. Ces quatrième groupe de Laayoune à Smara auxprogrammes sont venus compléter les autres provinces arides et montagneuses, est considéré parprogrammes de développement rural et les autres les experts auteurs de l’étude comme à faibleprogrammes spécifiques de lutte contre la potentiel de développement économique.pauvreté. Tous ces éléments feront l’objet d’uneévaluation dans le paragraphe réservé aux Dans cette répartition territoriale basée sur la com-politiques spécifiques de lutte contre la pauvreté. pétitivité, l’exclusion des ruraux dans la création et la distribution de richesses est manifeste, sinonLe constat le plus global de cette évaluation caricaturale. A l’heure de la régionalisation institu-rétrospective consiste dans une certaine tionnelle et économique, la compétitivité territoria-déconnection entre les politiques macroécono- le apparaît terriblement déficitaire ; et si le traite-miques poursuivies et les politiques sociales ment de la pauvreté nécessite un lien étroit avec laactives qui les accompagnaient. En ce qui politique économique nationale, ce type deconcerne l’observation des dépenses publiques constat milite encore plus pour un réaménage-sur cette longue période, ce n’est pas tant leur ment équilibré du territoire et pour un plus grandvolume qui rend compte de l’insuffisante redistri- lien entre le développement social régional et lesbution, mais plutôt leur faible efficacité et leur politiques économiques régionales.défaut de ciblage. En somme, les véritables causes des déficitsEnfin, la stratégie de développement économique, sociaux accumulés peuvent être résumées de ladéconnectée de la dimension sociale et spatiale du façon suivante :développement, a généré des disparités impor-tantes entre milieu urbain et milieu rural, entre (i) Jusqu’au milieu des années 90, les politiquesrégions et à l’intérieur des régions. Selon l’étude (la sociales menées au Maroc n’ont été la plupartpremière de son genre au Maroc) commandée par du temps que des politiques d’accompagne-la direction de l’aménagement du territoire en ment de la politique économique et sans liens2003 sur la compétitivité territoriale, près de 40% réels avec elle.de la richesse nationale sont concentrés sur 1% du (ii) Le développement rural a été victime d’uneterritoire, y compris les aires rurales ; et plus de 77% vision ‘’techniciste’’ du développement. Ledu territoire contribue seulement pour 10% de la retard en équipements divers, qui fait depuisvaleur ajoutée nationale. La zone du littoral une dizaine d’années l’objet de programmesconcentre 61% de la population urbaine, 80% des de rattrapage, est largement dû à une concep-effectifs permanents de l’industrie et 53% de la tion rigide et centralisatrice des administra-capacité touristique totale. tions et des entreprises publiques responsables 36
  • 36. des services de base. Des normes trop strictes, La comparaison sur la longue période considérée injustifiées dans le contexte rural, ont long- entre le taux moyen de croissance économique (3% temps paralysé les investissements socio-éco- à 3,5%) et le taux moyen de croissance démogra- nomiques nécessaires, les coûts économiques phique (2%) montre le peu de marge de manœuvre par personne étant jugés beaucoup plus élevés dont a disposé le pays. L’excédent en termes de qu’en milieu urbain. Cette conception a long- revenus étant de surcroît très mal réparti. La gestion temps enfermé le monde rural dans le cercle de la population sera donc la première politique vicieux du sous-développement. publique évaluée, mais auparavant, ont ne peut pas ne pas être frappé par le fait qu’au cours de ce demi Ce n’est heureusement plus le cas depuis le siècle d’évaluation économique et sociale du pays, milieu des années 90 : les résultats positifs des le Maroc a été un élève relativement fidèle des grands programmes d’équipement rural (PERG, grandes tendances qui ont traversé la communauté PAGER, PNCRR) s’expliquent, outre une plus internationale du développement. grande volonté politique et de meilleurs mon- tages financiers, par une remise en cause de ces En effet, en matière de doctrine du développe- normes arbitraires. Cette remise en cause a lar- ment: (i) Au cours des années 50 et 60, l’accent a été gement contribué à faire baisser les coûts mis sur les infrastructures et l’accumulation du d’équipement par foyer, et donc à augmenter la capital physique ; (ii) au cours des années 70, l’ac- proportion de la population rurale pouvant cent a été porté sur l’investissement dans le capital être desservie par ces services de base dans la humain, notamment en matière d’éducation et de limite du coût par foyer rural jugé supportable santé ; (iii) au cours des années 80, l’accent a été de par le pays. nouveau entièrement concentré sur l’importance Depuis 1995, l’expérience a montré que la de l’économie et de la création de richesse préa- conception et la réalisation au niveau local d’un lable à la redistribution ; (iv) et au cours des années équipement donné, avec des normes adaptées, 90, l’accent a été mis sur les institutions, la primau- se fait à un coût bien moindre que celui planifié té du droit et la démocratie, comme corollaires fon- à partir de Rabat. Ceci est encore plus vrai damentaux du progrès économique et social. Le quand la population locale participe à la mise pays a donc profondément subi et traversé les en œuvre du projet. Dans plusieurs projets de grandes mutations géopolitiques et les grandes développement local, la preuve a été apportée tendances des théories du développement en qu’il était possible aux populations, avec une même temps qu’il cherchait à régler ses conflits assistance technique minime, de réaliser des politiques et sociaux internes qui étaient large- équipements à moindre coût. C’est le cas aussi ment influencés par les enjeux géopolitiques bien de l’électrification rurale que de la externes. construction d’écoles, de classes ou de dispen- saires plus adaptés au climat, à l’architecture 3. EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES locale et de surcroît mieux localisés et davanta- ge intégrés au douar ou au village. 3.1. POLITIQUE DE POPULATION ET DÉVELOPPEMENT(iii) La gestion de la démographie n’a été prise en compte que tardivement vers la fin des années En cette année de recensement décennal, il n’est 70. Le taux élevé de croissance démogra- pas possible de faire l’impasse sur la politique de phique, cumulé avec la vulnérabilité de l’agri- population et ses résultats en termes de dévelop- culture à l’aléa climatique et donc avec un pement humain. exode rural intense, a exercé une très forte Le rapport élaboré en 2004 par le Haut pression sur les villes en matière de scolari- Commissariat au Plan et intitulé ‘’Population et sation, de santé, de logement et d’emploi. développement au Maroc : dix ans après la 37
  • 37. Evolution de la population du Maroc entre 1971 et 2004 15 379 259 1971 + 5 millions + 6 millions + 3 millionsSource : données des 4 derniers recensements, Haut Commissariat au Plan.Conférence internationale sur la population et le En 1980, une femme qui arrivait au terme de sadéveloppement, Le Caire, 1994’’ met en évidence période de fécondité avait eu en moyenne 6les avancées et les insuffisances suivantes : enfants nés vivants ; en 2000, une femme au même(i) Démographie : selon les projections démogra- âge, a eu en moyenne 2,5 enfants nés vivants. Enphiques réalisées par le CERED, la population maro- Asie, les femmes avaient 6 enfants dans les annéescaine serait de l’ordre de 30 millions de personnes 50, mais elles ont mis cinquante ans pour tomber àen 2003 (chiffre confirmé par le recensement de 2 aujourd’hui. Le Maroc n’a mis que 20 ans pour parvenir au même résultat.2004 à 100.000 personnes près), dont 55% sont descitadins. Le taux d’accroissement annuel moyen est La transition démographique se fait donc à unpassé de 2,8% entre 1960 et 1971 à 2,06% entre rythme beaucoup plus rapide que prévu. La géné-1982 et 1994, avant d’amorcer une décélération ration du baby-boom née entre 1965 et 1985 ali-très rapide : en 2003, ce taux serait de 1,5% selon mente les cohortes qui arrivent aujourd’hui sur leles estimations du CERED et de 1,4% selon le recen- marché du travail. Aujourd’hui, 62,2% de la popula-sement de 2004. tion est âgée de 15-59 ans révolus (65,9% en milieu urbain et 57,2% en milieu rural). C’est une ‘’aubaineNous étions 15 millions il y a trente trois ans. En démographique’’ historique. L’arrivée en masse detrois décennies, la population a doublé, mais le jeunes formés pour produire de la richesse avecrythme d’accroissement s’est fait pour l’essentiel relativement peu d’inactifs à charge (enfants etentre les décennies 70 et 90. Les années 90 ont vu personnes âgées) ne peut être traduite en ‘’divi-le plus faible accroissement de la population de dende démographique’’ que si la croissance écono-toute l’histoire contemporaine du royaume. Ce mique (à un niveau supérieur à 5%) arrive à créerphénomène est assez exceptionnel pour être souli- suffisamment d’emplois pour produire cettegné. Il est en rapport avec un déclin brutal de la richesse. Si ce n’est pas le cas, nous vieillirons iné-fécondité conjugué à un taux de mortalité infantile luctablement à un rythme plus rapide que notrequi reste relativement élevé. La chute de l’indice capacité à créer de la richesse. En effet, la popula-synthétique de fécondité a été beaucoup plus rapi- tion âgée de 60 ans et plus, qui ne représentait quede au Maroc que dans les pays d’Asie par exemple. 7,1% en 1994 et seulement un peu moins de 8% en 38
  • 38. 2003, va considérablement augmenter à partir de ponsabilité sociale et politique (même si les élec-2015-2020, alors même que les jeunes actuels font tions de 2002 ont amené un léger progrès dans cede moins en moins d’enfants et qu’ils rentrent de domaine).plus en plus tardivement sur le marché du travail. (v) Pauvreté : le taux de pauvreté a été estimé à 19%En 2040 le profil démographique du Maroc sera en 1998-1999.Depuis,ce taux a dû reculer en raison decomparable à celui de la France actuellement. la reprise de la croissance économique et surtout deCes tendances lourdes couplées aux gains rapides son volet agricole. Il est estimé à 13,8% en 2003 par leet continus d’espérance de vie rendent Haut Commissariat au Plan. Ce taux est très sensibleredoutables les problèmes de financement des aux critères de définition du seuil de pauvreté : uneretraites au Maroc au cours des 15 prochaines variation de 50 DH par personne et par an en plus ouannées et surtout au delà de cet horizon. en moins peut entraîner une variation considérable du nombre de personnes jugées pauvres.(ii) Education : le rapport fait état d’un taux net descolarisation des enfants de 6-11 ans de 92% en Il sera très important d’évaluer au cours des2002-2003 contre 68,6% en 1997-1998. Cette prochaines années l’évolution de ce taux, sousamélioration remarquable a été plus substantielle l’influence des programmes à orientation ruraleen milieu rural, notamment pour les filles dont le (sécheresse, développement rural intégré, PAGER,taux de scolarisation est passé de 44,6% à 82,2% PERG, PNCRR, lutte contre la pauvreté en milieupour la même période. rural), comme il sera important d’évaluer l’évolution du taux de vulnérabilité en fonction desEn revanche, le taux d’analphabétisme, qui était de perspectives de l’emploi et des progrès de la55% en 1994,est estimé à 45% en 2003.Ce fléau social protection sociale (AMO, RAMED, accidents dutouche essentiellement les ruraux et encore plus les travail, retraites…).femmes rurales. Il constitue un véritable handicappour le développement et pour l’intégration de la (vi) Emploi et chômage : selon ce rapport, lafemme au développement. La lenteur du rythme de population active (15 ans et plus) est estimée à 11régression de l’analphabétisme constitue un échec millions de personnes en 2003, dont 27% depatent de la politique sociale dans ce domaine. femmes. Elle se répartit en 5,9 millions en milieu urbain et 5 en milieu rural. Le nombre total des(iii) Santé : le taux de mortalité infantile est passé de chômeurs est donc de l’ordre de 1,4 million de57°/°° pendant la période 1988-1992 à 37°/°° personnes pour un taux de chômage estimé à 12%pendant la période 1992-1997. Le taux de maternité en 2003, dont 19,3% pour le chômage urbain etmaternelle est passé de 332 décès pour 100.000 seulement 4,5% (mais c’est difficile à croire) pour lenaissances en 1985-1991 à 228 en 1992-1997. Ces chômage rural. Le chômage urbain touchedeux taux relatifs à la santé de la mère et de l’enfant essentiellement les jeunes et les jeunes diplômés.ont des valeurs beaucoup plus élevées en milieu Nous reviendrons sur ce problème majeur.rural. Ils reflètent eux aussi des échecs indiscutables Ce rapport du Haut Commissariat au Plan sur lade la politique nationale de santé, d’autant que la politique de population constitue une sorte de cli-mortalité infantile semble s’aggraver. ché photographique d’un Maroc à la croisée des(iv) Condition féminine : le Code de la famille est chemins. D’un côté le ralentissement de la crois-présenté comme une avancée considérable en sance démographique signifie une baisse, à terme,matière de statut personnel. Cependant, ce pro- de la pression des besoins sociaux ; cela serait unegrès institutionnel ne peut occulter la réalité des excellente nouvelle en soi s’il n’y avait pas tous lesdéficits égalitaires : ceux-ci sont reflétés à tous les retards sociaux à combler. D’un autre côté, la trans-niveaux des indicateurs spécifiques au genre, que formation de la structure par âge de la populationce soit en matière d’analphabétisme, de chômage, signifie à très court terme des besoins immenses àd’emploi, de niveau de salaire, de niveau de res- satisfaire en matière d’emplois pour des jeunes de 39
  • 39. plus en plus instruits et de plus en plus exigeants. Il en termes d’accessibilité ? Bien que les ménagesn’y a pas de priorité plus grande aujourd’hui que l’in- les plus aisés reçoivent proportionnellement uneclusion politique, économique, sociale et sociétale de part plus élevée des dépenses publiquescette jeunesse sur laquelle repose l’avenir du pays. d’éducation, il existe d’importantes différences selon les niveaux d’éducation. Les deux cycles du3.2. LES POLITIQUES SOCIALES SECTORIELLES fondamental bénéficient fortement aux pauvres,Par politiques sociales sectorielles, on entend tandis que le secondaire et le supérieur bénéficientessentiellement l’éducation, la santé et le loge- fortement aux plus aisés. Cependant, globalement,ment. On les regroupées par commodité car leur ces dépenses publiques sont à l’avantage desévaluation dans le détail justifierait à elle seule plu- pauvres car les caractéristiques des subventionssieurs études ; on se souciera surtout de leur dans les deux cycles du fondamental compensentimpact ou de leur contribution sur la réduction de largement celles du secondaire et du supérieur.la pauvreté et des inégalités sociales. Or on sait que En fait, la pauvreté elle-même reste le plus grandla vocation première de ces politiques n’est pas la obstacle à la scolarisation, que ce soit dans les villeslutte contre la pauvreté. Elles s’adressent globale- ou dans les campagnes. Bien que l’école publiquement à l’ensemble des catégories qui composent la soit gratuite, le coût des fournitures n’est pas négli-société. Pour autant, il importe de savoir quelle est geable, le coût d’accessibilité physique non plus,la place que chacune d‘entre elles réserve aux sans compter les coûts socioculturels, surtout pourpauvres ou si l’une ou l’autre d’entre elles adopte les filles en milieu rural. Ces divers coûts d’opportu-des mesures de discrimination positive ou de cibla- nité " justifient largement les mesures incitatives àge en faveur des pauvres. la généralisation de l’enseignement préscolaire et3.2.1. Politique d’éducation scolaire contenues dans le plan 2000-2004.Au Maroc, 97% des effectifs scolarisés fréquentent De façon synthétique, on peut résumer les causesl’école publique et plus des quatre cinquièmes des du faible rendement du système éducatif de ladépenses d’éducation proviennent du budget de manière suivante : (i) une mauvaise appréhensionl’Etat. Elles ont toujours représenté au moins 20% de la diversité géographique, culturelle et linguis-du budget de l’Etat et autour de 6% du PIB. Bien tique du Maroc ; (ii) un traitement uniforme et uneque cette proportion soit supérieure à celle normalisation excessive tant de l’architecture deconstatée dans les pays similaires, le système l’école, du contenu pédagogique, que des horaireséducatif marocain obtient de moins bonnes et congés ; (iii) une faible adaptation de l’école àperformances, notamment en matière d’éducation son contexte local ; à titre d’exemple, des milliersde base et d’alphabétisation. de classes vides dans le monde rural sont la consé-Par ailleurs, la qualité de l’enseignement a quence de normes et de principes arrêtés à rabatlongtemps souffert de supports pédagogiques et sans concertation réelle avec les partenairesde programmes dépassés. La structure des locaux ; (iv) un autre facteur du bas rendement dudépenses selon le niveau d’enseignement a très système éducatif est la mauvaise gestion de sespeu varié dans le temps : 40% pour le premier cycle ressources humaines ; la gestion centralisée desdu fondamental, 22% pour le second cycle du carrières des enseignants est un exemple édifiantfondamental, 21% pour le secondaire et 17% pour du malaise vécu par des milliers d’enseignants.le supérieur. Les dépenses par élève au secondaire Tous ces éléments ont été pris en compte par lasont 3 fois plus élevées que celles au premier cycle COSEF et par la Charte de l’éducation, comme endu fondamental, alors que ce ratio est égal à 1,4 témoignent les mesures de déconcentration, deseulement dans les pays de l’OCDE. partenariat avec les acteurs locaux et de responsa-Dans quelle mesure les dépenses publiques bilisation de ces acteurs (collectivités locales, asso-d’éducation ont-elles été favorables aux pauvres ciations villageoises, directeurs d’école). Le système 40
  • 40. éducatif marocain, qui fait l’objet d’une profonde L’amélioration du système de financement collec-réforme aujourd’hui, est appelé à augmenter de tif, politiquement et socialement justifiée, ne peutfaçon significative ses performances quantitatives pas à elle seule garantir des prestations plus effi-et qualitatives. La concrétisation des objectifs de la caces si elle ne s’accompagne pas d’une harmoni-Charte nationale de l’éducation et de la formation sation territoriale et d’une harmonisation de laest la condition sine qua non de la concrétisation qualité de l’offre de soins (publique et privée). Pourde l’égalité des chances d’accès au savoir et au l’instant, en quoi les pauvres bénéficient-ils dessavoir faire. dépenses publiques de santé ? Sachant qu’ils n’ont pas d’autre choix que cette catégorie de dépenses.Les aspects relatifs à la lutte contre l’analpha-bétisme et à l’éducation non formelle seront traités Le financement budgétaire, déjà insuffisant en soi,dans le cadre des programmes spécifiques de lutte est consommé à 86% en coûts récurrents, ce quicontre la pauvreté ; ceux relatifs à l’inadéquation laisse peu de manœuvre pour les dépenses d’équi-formation-emploi seront traités dans le cadre de la pement et d’investissement. En outre, les quatrepolitique de l’emploi. cinquièmes des dépenses de fonctionnement sont alloués aux hôpitaux contre le cinquième seule-3.2.2. Politique de santé ment pour les soins de santé de base et les soinsLa santé et le bien-être de la population, sans préventifs en milieu rural.dépendre exclusivement des performances du Les questions relatives à l’accessibilité aux servicessystème de santé, lui sont étroitement liés. publics de santé par les plus nécessiteux, aux coûtsLe financement du système de santé au Maroc est que représentent pour eux les soins, à la répartitionglobalement insuffisant par rapport aux pays com- des subventions publiques dans ce domaine selonparables et ne dépasse pas 4,5 à 5% du PIB. La le niveau de dépenses des populations, ont étémoyenne annuelle des dépenses de santé par habi- exposées dans une étude de la Banque mondialetant ne dépasse pas 550 DH. Le budget du Ministère basée essentiellement sur les résultats de l’enquê-de la santé représente moins du tiers de la dépense te sur les niveaux de vie de 1998-99 (Poverty upda-globale et ne dépasse pas 1,2% du PIB et 5,3% du te, Draft, Banque mondiale, 2000). D’après cettebudget de l’Etat (ou encore 172 DH par habitant). enquête :La charge financière qui pèse directement sur les • les populations pauvres sont totalement excluesménages est de 60%, le financement collectif de la de l’assurance médicale.santé ne couvrant que 40% des dépenses (budget • L’accès aux soins de santé varie largement selonpublic + assurance-maladie). L’entrée en vigueur de les niveaux de revenus : la plupart des pauvres uti-l’assurance-maladie obligatoire, puis bientôt du lisent les services publics tandis que les plus aisésRAMED et de l’assurance-maladie pour les non sala- optent pour le privériés, va renforcer le financement collectif et solidairede la santé, diminuer l’iniquité d’accès économique • La distance moyenne que doivent parcourir lesaux soins et injecter des ressources additionnelles ruraux pour se rendre à un centre public de santédans le système. Est-ce à dire que les problèmes du est 21 km (31 km pour des soins privés), contre 5système de santé en seront résolus pour autant ? km pour les citadins (11 km pour le privé). LaLoin s’en faut, car de nombreux problèmes qui affec- moitié environ des populations urbaines peuventtent le secteur sont d’ordre structurel et non pas se rendre à pied à un centre de soins, contre 14%financier. Bien plus, la médiocrité de certains résul- seulement pour les populations rurales.tats sanitaires (santé de la mère et de l’enfant) n’a • En moyenne, la dépense annuelle en soins derien à voir avec des insuffisances de financement, santé est de 511 DH par ménage urbain contremais beaucoup plus avec les performances du systè- 189 DH par ménage rural. Bien que les soinsme lui-même. soient en principe gratuits pour les indigents ; les 41
  • 41. pauvres (premier quintile) consacrent 2,4% de infantile rurale est encore aggravé par des disparités leurs dépenses totales pour se soigner contre régionales assez incroyables : 46°/°° dans la région 5,8% pour les moins nécessiteux (dernier quintile) de Meknès Tafilalet contre 105°/°° dans les régions• En milieu rural, pour se soigner, les pauvres optent de Fès Boulmane et Taza, Al Hoceima Taounate (soit principalement pour les dispensaires (36%). un taux proche de ce qu’il était il y a 50 ans). Cependant, 21% d’entre eux consultent des Dans la mortalité des moins de 1 an, la moitié sur- médecins privés, comparés à 15% pour les vient dans la période néonatale, soit près de 14.000 hôpitaux publics. Cela confirme, d’une certaine décès chaque année, ou encore près de 40 décès à manière, que le système public de santé est encore la naissance par jour. perçu par les populations nécessiteuses comme un Mortalité maternelle : le taux national de 228 décès système inefficient et de faible qualité. pour 100.000 naissances vivantes qui est déjà inad-• Les populations urbaines les plus riches (dernier missible en comparaison à celui des pays similaires, quintile) bénéficient des hôpitaux publics sept est de 125 en milieu urbain et de 307 en milieu fois plus que les populations urbaines les plus rural. Ces chiffres sont à rapprocher de ceux qui nécessiteuses (premier quintile). concernent l’accouchement en milieu surveillé :• En milieu rural, les centres de santé sont surtout 75% en urbain contre 27% en rural. Ces résultats utilisés par les ménages à bas et moyens revenus sanitaires consternants en matière de santé de la alors que dans les villes, les deux quintiles de mère et de l’enfant interpellent la communauté ménages aux revenus les plus élevés bénéficient nationale ; ils mettent en cause l’efficacité et l’at- cinq fois plus que le quintile le plus pauvre. tractivité des services de santé publique. Ils n’ont rien à voir avec des problèmes financiers. Il s’agit de• En milieu urbain, de tous ceux qui accèdent aux l’efficacité technique et d’interventions de santé à dispensaires, 8,5% seulement sont pauvres (pre- faible coût relatif : santé reproductive et santé de mier quintile) contre 26% pour les plus riches l’enfant. Les indicateurs de mortalité ne rensei- (dernier quintile). Cependant, dans les cam- gnent pas, du reste, sur la morbidité maternelle et pagnes, l’utilisation des dispensaires est le fait infantile responsable vraisemblablement de très essentiellement des pauvres qui en bénéficient nombreux handicaps physiques et mentaux. Les cinq fois plus que les riches. coûts de prévention de ces handicaps sont sansLes résultats de cette enquête ont de nouveau commune mesure avec les coûts de réparationmontré que des ressources publiques limitées qu’ils occasionnent pour les familles et la société.combinées à un mauvais ciblage des programmes Si l’on ajoute à ces considérations les problèmesde santé publics et à une faible gestion des hôpi- simples et non encore résolus de carence nutri-taux de l’Etat n’ont permis ni de réduire de maniè- tionnelle (fer, vitamine A, vitamine D, iode, sous-re significative les grandes disparités entre milieux nutrition chronique), on peut douter de la capacitérural et urbain, ni de fournir des soins adéquats aux actuelle du système national de santé à affronterpauvres, particulièrement les femmes et les enfants les nouveaux défis relatifs à la transition épidémio-en milieu rural. Ces constats qui mettent en relief logique et aux politiques à mener face au cancer,les insuffisances des performances techniques du aux maladies cardio-vasculaires et en général auxsystème de santé peuvent être étayés par les indi- affections à coût élevé.cateurs suivants : 3.2.3. Politique du logementMortalité infantile : le taux national de 37°/°° en pro-grès par rapport au taux de 132°/°° enregistré en La politique de l‘habitat, de l’urbanisme et du logement1960 ne doit pas faire occulter les grosses insuffi- ne relève pas uniquement de préoccupations socialessances réelles :il est de 23,8°/°° en milieu urbain et de ou de mesures spécifiques destinées à favoriser l’accès46,1°/°° en milieu rural. Ce taux de surmortalité des ménages les plus démunis au logement. 42
  • 42. Elle est déterminée par le contexte macroéco- médinas. Jusqu’à présent, La politique denomique, le profil des politiques économiques l’urbanisme a surtout été conçue dans l’atmo-(monétaire, budgétaire) et des politiques structu- sphère d’urgence qui suivait chaque crise urbainerelles et sectorielles (construction et BTP, violente (1965, 1973, 1981, 1984, 1990). Il est tempséquipement, infrastructures, aménagement du que la politique de la ville soit gérée dans la duréeterritoire, politique de la ville, etc.). En effet, le taux pour que les villes marocaines soient plusde croissance du PIB et des revenus individuels productives et plus inclusives à la fois pour lesdétermine à la fois le nombre de logements que les pauvres et pour les classes moyennes menacées deménages sont en mesure d’acquérir personnel- paupérisation en raison des coûts de la vie enlement et les ressources que l’Etat peut consacrer milieu urbain (logement, transport, coûts desaux dépenses publiques dans ce secteur. Quel que enfants, coûts des soins, coûts de l’eau, de l’élec-soit le pays, le logement demeure l’investissement tricité, etc.).prioritaire des ménages et leur principal motif Au terme de cette section consacrée aux politiquesd’épargne. Au Maroc, l’Etat est intervenu principa- sociales sectorielles (éducation, santé, logement),lement dans ce domaine par la réalisation de on peut dire que ces politiques censées assurerlotissements et de logements, par des politiques de l’insertion sociale active (à côté de la politique desubventions à l’habitat et par des politiques de l’emploi) se sont révélées peu inclusives, peulutte contre l’habitat insalubre. Concernant ce cohésives et politiquement peu responsables.dernier volet, il avait commencé par des mesuresqui se sont révélées brutales et intempestives. La La stratégie de survie de la population, la soliditépolitique de résorption des bidonvilles avait été des réseaux communautaires et familiaux deinitiée par la destruction pure et simple d’un solidarité et la capacité de réponse et d’adaptationcertain nombre d’entre eux, alors que les mesures du secteur informel ont suppléé les insuffisancesde recasement et de relogement ne suivaient pas. des prestations publiques dans les trois secteursCes destructions avaient abouti à une réduction de considérés et dans celui de l’emploi.l’offre de logements et au délitement des liens 3.3. POLITIQUE DES RELATIONS PROFESSIONNELLESsociaux qui se nouent même et surtout dans les ET DE L’EMPLOIbidonvilles. Dans un contexte d’ouverture de l’économie et deLe programme ‘’villes sans bidonvilles’’ 2004-2008 globalisation des échanges, ce qui doit être évalué,concerne 67 villes du pays et 201.550 ménages, c’est le climat des relations de travail, le degré decomportant restructuration, recasement et rigidité ou de souplesse du marché du travail, lesrelogement. Le programme des logements sociaux mesures d’incitation à l’investissement et à laconcerne la réalisation de 100.000 logements par création d’emplois et les mesures actives de luttean (le déficit est estimé à plus de 800.000 contre le chômage.logements). L’Etat a reconfiguré son rôle, passantde la production directe à la stimulation de l’offre Le chômage constitue le problème numéro 1 auet de la demande de logement en impliquant Maroc. Il n’y a pas d’autre priorité plus urgente, carfortement le secteur privé dans la réalisation et il est déjà source de pauvreté et de précaritédans le financement. La politique de l’habitat et de sociale et il le sera de plus en plus demain, mais ill’urbanisme a devant elle un immense chantier, au constitue aussi la cause majeure d’exclusionsens propre du terme, de correction et de sociale et donc la principale menace sur larattrapage d’un développement anarchique du cohésion sociale.tissu urbain, anarchie faite de prolifération des Ainsi, il est important d’évaluer, même si c’estbidonvilles, de quartiers non réglementaires et nécessairement de façon très rapide, le climatinsalubres, de suroccupation des logements social des relations de travail et l’efficacité desexistants en centre ville et surtout dans les mesures actives pour l’emploi. 43
  • 43. L’adoption de la loi du 11 septembre 2003 formant social entre l’Etat, les syndicats des travailleurs et leCode du travail apporte une harmonisation à patronat. Les négociations autour du SMIG, de lal’éparpillement des textes précédents. Elle apporte durée du travail, des revendications salariales etsurtout de nombreuses innovations qui sont des modalités d’exercice des libertés syndicalescensées contribuer à stimuler les investissements commencent à prendre une tournure plus apaiséegénérateurs d’emploi, offrir une plus grande mettant progressivement fin aux occupations desvisibilité aux entreprises, améliorer leur usines ou à leur fermeture.gouvernance, consolider les droits fondamentaux Il y a une quinzaine d’années, il faut le rappeler, uneau travail, mieux gérer la conflictualité sociale et certaine conception anarcho-libertaire du syndica-mettre en harmonie la législation avec les mesures lisme était parvenue à détruire des bassins entiersinternationales du travail. d’emplois industriels (comme à Fès au début desEn fait, presque tout le droit du travail est un années 90). Toutes ces évolutions sont positives,champ de concurrence entre les règles légales, encore faut-il qu’elles soient consolidées par unestatutaires et conventionnelles. Le Code est venu évolution des mentalités, une culture du partena-appliquer un minimum légal tout en conservant le riat authentique et de responsabilité sociale parta-principe de l’application de la règle la plus gée et par une professionnalisation du savoir fairefavorable, ceci en ce qui concerne le contrat de en matière de négociation et de contractualisation.travail. Pour tempérer ce constat, il faut tenir En ce qui concerne la politique de l’emploi, il n’estcompte du fait que les règles statutaires pas possible d’évaluer ici toutes les mesures enconcernent essentiellement la fonction publique faveur de l’emploi, ne serait-ce qu’en raison de leuret les établissements publics et que les variété et de leur nombre. Celles-ci sont :conventions collectives approuvées depuis l’indé-pendance du pays ne concernent que 5% de la - des mesures à caractère général comme l’amélio-masse des salariés du secteur privé. Il y a toute une ration de l’environnement de l’entreprise et duculture et un savoir faire de négociation sociale qui climat des affaires, la levée de l’obstacle foncier àrestent à promouvoir entre les partenaires sociaux, l’investissement, la création des centres régionauxbranche par branche et fédération par fédération. d’investissement, l’incitation des grandes entre- prises à recruter, le soutien à la PME-PMI et la créa-Le Code a fini aussi par trancher sur les questions tion d’une agence nationale chargée de cettedélicates des modalités d’exercice du droit syndical mission ;et de la barêmisation des indemnités de licencie- - des mesures actives en faveur de l’emploi : le cré-ment. Ces deux domaines avaient tendance à dit jeunes promoteurs, les pépinières d’entre-alourdir le climat social à l’intérieur de l’entreprise, prises, l’appui à l’auto-emploi, les services deà compromettre la paix sociale et à engorger les tri- conseil et d’assistance aux jeunes promoteurs, labunaux avec les contentieux du travail. Les disposi- mise en place d’un observatoire de l’emploi ettions du Code, sont à cet égard, propices à une des qualifications, la formation insertion desflexibilité du travail et à la mobilité de l’emploi sans jeunes diplômés pour le programme action-précarisation excessive et sans paralysie de l’activi- emploi, la formation professionnelle qualifiante,té des entreprises. Les dispositions du Code sont la formation en cours d’emploi, la formation alter-venues renforcer aussi la santé au travail et l’ins- née, la formation par apprentissage, la formationpection du travail, en parallèle avec la loi instituant à accès régulé Bac + 2 à finalité professionnelle, lel’obligation en matière d’accidents du travail et de dispositif d’appui à la reconversion profession-maladies professionnelles (adoptée à quelques nelle, la promotion du secteur privé de formationmois d’intervalle). professionnelle, la création de centres sectorielsCes avancées dans la gestion et la régulation des gérés conjointement avec les professionnels, larelations professionnelles sont le fruit du dialogue restructuration des programmes de formation 44
  • 44. selon l’approche par compétences, l’allègement cours de cette période se sont répartis en 98.000 des charges sociales des entreprises qui recru- postes pour les activités primaires, 67.000 pour les tent des jeunes diplômés ou des jeunes lauréats activités tertiaires et 29.000 pour les activités de la formation professionnelle, la mise en place secondaires. Le reste, soit près de 23.000 emplois, a de l’Agence nationale de promotion de l’emploi été pourvu par les administrations publiques et et des compétences. accessoirement par les activités diverses dénom- mées dans les statistiques de l’emploi ‘’activitésLa plupart de ces mesures visent à renforcer l’em- mal désignées’’.ployabilité des jeunes et à corriger les méfaits del’inadéquation éducation-formation-emploi, cette Le volume global de l’emploi et son évolutioninadéquation étant un des autres échecs majeurs peuvent être appréhendés à travers les troisdu système national d’éducation. Pourtant les lau- recensements de 1971, 1982 et 1994 et à traversréats de la formation professionnelle sont eux aussi les enquêtes annuelles sur la population active. Ilnombreux à se retrouver au chômage. L’éducation ressort de ces données couvrant les troiset la formation ne sont pas seules en cause, il y a dernières décennies que le volume global deune certaine incapacité du tissu productif national l’emploi est passé de 3,7 millions de personnes enà créer suffisamment d’emplois. Il y a aussi, il faut 1971 à 9,6 millions en 2003, réalisant ainsi unl’avouer, une caractéristique de l’investissement accroissement moyen de 3,1%. On notera que,privé qui est aujourd’hui beaucoup plus capitalis- parallèlement, l’activité économique a enregistrétique que riche en emplois. Ce fait devrait interpel- une croissance moyenne de 3,9% au cours de laler les décideurs en matière de politique écono- même période). Suivant les différentes phases demique chargés de guider les mutations sectorielles croissance de l’activité, l’évolution de l’emploinécessaires. A constater la profusion des mesures global a été relativement plus soutenue au coursactives pour l’emploi, on réalise qu’on est loin de de la décennie 70, avec une progression moyennel’époque des bureaux de placement, des CIOPE ou de 3,4%, ainsi qu’au cours de la période 1994-du CNJA. Pourtant la profusion de ces mesures et 2002 où l’emploi global s’est accru au taux moyende ces instruments ne doit pas faire illusion. Seuls de 3,9% par an. La phase de repli du rythme deles instruments très proches des entreprises et l’évolution de l’emploi a été celle de 1982-1994cogérés par elles ont une efficacité toute relative. qui a coïncidé avec la mise en œuvre duLa plupart des autres mesures et instruments ont programme d’ajustement structurel. Au cours deconstitué des effets d’aubaine sans lendemain cette phase, la progression de l’emploi n’a paspour des employeurs et de jeunes entrepreneurs dépassé le taux moyen de 2,2%, tandis que lapeu scrupuleux. Le seul instrument efficace population active progressait au rythme de 2,8% par an. La structure de l’emploi par sexe faitdemeure l’investissement créateur d’emplois. apparaître une progression de l’emploi fémininQuelle est la capacité de l’économie nationale à au cours de la dernière décennie de 19,2% encréer des emplois ? A cette question il y a deux 1994 à 25,9% en 2001. Cette évolution atypes de réponses possibles. Une réponse prospec- pratiquement concerné tous les secteurstive analysant le rythme de création d’emploi au d’activité.cours des dernières années et une réponse projec- La répartition de l’emploi par groupes d’âgetive analysant les scénarios de création d’emplois reflète le caractère dominant de la jeunesse deen fonction de ceux de la croissance économique. la population active occupée : 75% des actifsSelon LAABOUDI et TAHRAOUI (Centre Marocain de occupés en 2001 ont moins de 45 ans. Ceconjoncture), au cours des 20 dernières années, la caractère dominant de la jeunesse se retrouvecapacité de création d’emplois par le système pro- aussi dans les statistiques du chômage. Leductif s’est établie à une moyenne de 206.00 chômage atteint surtout les jeunes de plus enpostes par an. Les emplois créés annuellement au plus diplômés et de plus en plus qualifiés. Le 45
  • 45. chômage est aussi un phénomène essentiel- l’agriculture bien que légalement assujettis aulement urbain (il touche 1 actif urbain sur 5). régime de la CNSS, n’y adhérent pas en raison duQuant à la capacité de l’économie nationale à fait qu’ils sont exclus des prestations familiales, lescréer de l’emploi au cours des dix prochaines seules qui les intéressent vraiment étant donnéannées, elle est appréhendée à travers des projec- leurs caractéristiques d’emploi (saisonniers, occa-tions comportant 3 scénarios. sionnels, aides familiaux, etc.) L’ensemble des trans- ferts sociaux réalisés par ces dispositifs légaux ouLe scénario fort implique la création de 400.000 statutaires repose sur les salaires faibles et moyens.emplois en moyenne annuelle et nécessite un tauxde croissance du PIB de 6,6% (chiffres à comparer (ii) La politique des allocations familiales quiaux 207.000 emplois annuels créés en moyenne demeurent des prestations exclusivement moné-jusqu’à présent et au trend historique de croissan- taires sans aucun lien avec les coûts de l’enfantce du PIB). Le scénario intermédiaire impliquant un mérite d’être revue de fond en comble. Cette poli-taux de chômage de 10% nécessite la création de tique de complément de salaire qui était peut être300.000 emplois par an pour un taux de croissance justifiée dans les années 50 et 60, s’est considéra-de 5,1%. Le scénario faible, avec maintien du taux blement éloignée de ses objectifs initiaux (redistri-actuel de chômage, nécessite la création de bution verticale et horizontale) pour donner lieu à250.000 emplois pour un taux de croissance de des stratégies opportunistes des pouvoirs publics,4,2%. Ces projections démontrent amplement les des syndicats et des employeurs.besoins de mutations structurelles de l’économie Les pouvoirs publics en imposant un taux de coti-nationale ainsi que les besoins en investissement sation excessif aux employeurs (la cotisation estriche en emplois. exclusivement patronale et est assise sur la masseQuelle que soit la validité de ces scénarios, la créa- salariale déplafonnée) ont dégagé pendant 50 anstion d’emplois en nombre suffisant et la protection des excédents techniquement injustifiées qui ontdes emplois créés nécessiteront une croissance contribué à financer à bas prix le trésor.économique forte et des mutations de l’économie Le syndicat longtemps majoritaire dans le secteurvers les secteurs industriels à forte productivité. privé a développé un sentiment de propriété surNous reviendrons sur ce sujet dans le chapitre III, ces réserves financières considérables et a obtenucar la résorption du chômage doit procéder d’une des pouvoirs publics la latitude d’utiliser une partievision d’ensemble de la politique économique. de ces excédents dans une ‘’stratégie d’action sociale’’ comportant la création de polycliniques,3.4. POLITIQUE DE PROTECTION SOCIALE de centres de soins, de crèches, de logementsEn dehors des filets de sécurité qui seront traités sociaux, de centres de loisirs et de vacances, d’aidedans le cadre de la lutte contre la pauvreté, le sys- sanitaire familiale… dont les bénéficiaires finauxtème national de protection sociale appelle les n’avaient souvent rien à voir avec le système.évaluations suivantes : Les employeurs, enfin, dans une stratégie de paix(i) L’ensemble des dispositifs légaux ou statu- sociale dans les entreprises, ont plus ou moins cau-taires s’adresse exclusivement à une fraction des tionné cette politique (malgré les dénégationssalariés et à leur famille à charge : CNSS, CMR, RCAR, contraires). Ils se sont surtout adaptés au systèmeCNOPS, CIMR, AMO, accidents de travail et couvre en déclarant des revenus primaires insignifiants,environ 30% de la population. Cette population est selon les secteurs d’activité, les allocations fami-composée des agents civils et militaires de l’Etat, liales représentent parfois l’essentiel du revenu dis-des agents des collectivités locales, des agents des ponible des ménages (à titre d’exemple, pendantétablissements publics et des employés du secteur près de trente ans, il suffisait de déclarer un salariéprivé moderne et structuré. Ce système est donc payé à 80 DH par mois pour que celui-ci obtienneparticulièrement élitiste et urbain. : les salariés de de la CNSS plus de 500 DH par mois s’il avait plus 46
  • 46. de 3 enfants à charge). Des secteurs entiers comme De même, la dette explicite du budget de l’Etatceux de l’agro-industrie, de la pêche, du BTP, du tex- vis-à-vis de la CMR qui a fait l’objet d’untile, etc. ont développé ces stratégies opportunistes apurement brutal dans la Loi de finances 2005sans que cela renseigne vraiment sur les salaires (plus de 10 milliards de DH) n’est que le refletréellement versés aux salariés concernés (le SMIG d’une gestion comptable peu rigoureuse. La vraieétant fixé sur des bases horaires de travail). dette implicite liée aux engagements du régimeL’impact social le plus négatif de ces stratégies nécessitera des ajustements paramétriquesopportunistes étant la modicité des salaires décla- drastiques. En effet, avec un taux de rendementrés servant de base de calcul pour les retraites. Les de 2,5% dans un secteur d’emploi protégé, ilréveils douloureux de ces catégories de salariés suffit d’une période de 40 ans de cotisation pourarrivés au soir de leur vie professionnelle ont été obtenir 100% du dernier salaire d’activité. Unpartiellement atténués par l’instauration d’une revenu de remplacement, dans un régime depension minimale à partir du milieu des années 90. retraite de base, peut-il raisonnablementCurieusement le montant de celle-ci avoisinait le atteindre 100% du revenu d’un actif. C’est vérita-plafond des allocations familiales. Malgré le trans- blement la preuve d’une hérésie économique etfert des excédents de la branche famille à la sociale qui met en péril l’équilibre des financesbranche retraites et malgré le transfert récent d’un publiques. D’autant que par le jeu des rémuné-point de cotisation des allocations familiales à la rations statutaires et des indemnités complétantbranche maladie (AMO), le taux résiduel de cotisa- ces rémunérations, par les promotions en fin detion : plus de 6 points de la masse salariale dépla- carrière, par le mélange de prestations contri-fonnée continue de poser un problème de philoso- butives et non contributives par les distorsionsphie de la politique de protection sociale dans un existant entre les régimes des pensions civiles etcontexte ou la taxation du travail affecte la compé- militaires, les inégalités entre pensionnés de latitivité internationale des entreprises marocaines. fonction publique sont caricaturales : les petitesEn effet, ou bien la politique de la branche familia- traitements et émoluments ayant la charge dele de la protection sociale est étendue au finance- financer des retraites de plusieurs dizaines dement de la demande de logement social (y a-t-il milliers de Dirhams mensuels. Il y a là uneune politique familiale plus intelligente que celle impossibilité quasi mathématique dequi consiste à aménager un accès à un logement financement qui demande des aménagementsdécent pour des populations laborieuses qui parti- appropriés.cipent à la création de richesses ?) ou bien il faudraencore diminuer le taux de cotisation de la branche Dans le secteur privé couvert par la CNSS pour lesfamille pour affecter les ressources dégagées à des pensions de base et par la CIMR pour les pensionspolitiques sociales plus efficaces (maladie, acci- supplémentaires, la problématique quoique légè-dents, décès, invalidité, retraites). rement différente est de même nature.(iii) La politique des retraites telle qu’elle a été Le régime de base couvert par la CNSS devrait êtremenée jusqu’à présent laisse planer un certain déplafonné relativement à l’entrée en cotisationsnombre d’inquiétudes. Le retard apporté au règle- et plafonné relativement à la sortie en pensions, cement de la question des régimes spécifiques dont qui permettrait l’expression d’une finalité redistri-l’extinction démographique était prévue de longue butive (et pas seulement contributive), en relevantdate (ONCF, ODEP, RAM, OCP, ONE, régies, etc.) a révé- le niveau de la pension minimale et enlé non seulement l’étendue de la dette implicite ambitionnant un taux de remplacement moyen decontractée par ces régimes, qui impacte le budget l’ordre de 50 à 60%. L’essentiel du complémentde l’Etat, mais aussi les menaces que cette incorpo- devant être fourni par des cotisations à desration dans les régimes démographiquement plus régimes fonctionnant par capitalisation collectiveviables (RCAR, CNSS) fait peser sur ces derniers. et individuelle. 47
  • 47. Pour les deux régimes CMR et CNSS, pourquoi cette tation à l’auto-emploi, la création d’AGR, la vitalitéfolie des départs en retraite à 55 ans ? Elle est la du secteur informel et sa capacité à générer desmarque d’une confusion entre la politique de emplois dans le cadre de l’économie familiale ourégulation du marché du travail et la politique des affective sont tous autant de facteurs qui génèrentretraites proprement dite. La loi permettant à la de l’emploi indépendant.CNSS de servir des pensions à partir de 55 ans pour Il faut que les pouvoirs publics aujourd’hui sepeu que la neutralité actuarielle soit garantie par penchent de façon beaucoup plus énergique etles versements des cotisations restant à couvrir volontaire sur les mesures d’encouragement àjusqu’à l’âge de 60 ans, ainsi que les dispositifs de l’épargne retraite des travailleurs indépendantsdépart volontaire dans les établissements publics (artisans, commerçants, petits entrepreneurs,et la fonction publique, constituent des dispositifs exploitants agricoles, professions libérales, etc.).imprudents de fabrication de la dette publique qui Même si ces mesures doivent revêtir un aspectne tiennent pas compte des gains rapides et corporatiste, censé atténuer la ‘’myopie’’ sociale, etininterrompus de gain d’espérance de vie (EVN) ;dictées par des considérations économiques et même si elles doivent être d’essence purementcomptables, ces mesures à court terme, vont faire contractuelle et conventionnelle plutôt que légalereporter sur les jeunes générations futures la (les gens ne sont pas toujours disposés à toutes lescharge de financement d’une dette implicite créée formes de solidarité imposées par l’Etat), lespar des engagements imprudents. Car il ne faut pas possibilités offertes aujourd’hui par les produitsoublier qu’un fonctionnaire qui a acquis des droits d’assurance-vie et d’épargne retraite, de fondsà la retraite est payé par l’Etat jusqu’à sa mort, de communs de placement, d’incitations fiscales àmême qu’un cadre mis à la retraite à 55 ans (sous le l’épargne longue sont très nombreuses et offrentprétexte fallacieux de créer un emploi pour un des ressources insoupçonnées.jeune, ou pour un cadre à salaire moins élevé) verra De même que l’extension de la micro-finance duson revenu assuré jusqu’à sa mort, de plus en plus domaine déjà prometteur du micro-crédit autardive, par le travail des jeunes générations qui domaine encore inexploré de la micro-assurancearrivent de plus en plus tardivement sur le marché peut se révéler un gisement extraordinaire dedu travail et qui font de moins en moins d’enfants financement de la solidarité.pour assurer leur propre retraite. Le réaménagement du système national de(iv) En matière de développement social au Maroc retraites, fondé sur des régimes de base paraujourd’hui, il faut être d’autant plus attentif à cette répartition mieux coordonnés entre eux etproblématique des retraites que le vieillissement censés fournir des revenus de remplacementde la population va considérablement s’accélérer à finançables par la collectivité (ne dépassant paspartir des 10 ou 15 prochaines années. Or, l’ingé- 50 à 60% au maximum des revenus d’actifs),nierie des systèmes de retraite couvre des horizons complété par des régimes complémentairesqui vont au-delà. Un grand nombre des travailleurs fonctionnant en capitalisation, et par des régimesactifs marocains ont pour l’instant des revenus spécifiques aux travailleurs indépendantsproches du seuil de pauvreté, beaucoup d’entre fonctionnant en capitalisation individuelle pureeux risquent de devenir demain de ‘’vieux pauvres’’ est une nécessité à la fois au plan social et au planet il ne faudra pas continuer à compter exclusi- économique. C’est en effet un des rares cas où levement sur les réseaux de solidarité familiaux et réalisme économique rejoint les préoccupationscommunautaires pour subvenir à leurs besoins (en d’équité et de justice sociale : l’épargne institu-matière de revenus, de logement et surtout de tionnelle longue ainsi dégagée pouvant êtresanté). investie dans les secteurs productifs générateursLa presque totalité des travailleurs indépendants d’emploi et donc être source de pérennité den’a pas de couverture en matière de retraite ; l’inci- financement du système. 48
  • 48. (v) En matière d’indemnisation du chômage, le coordination et suivi des programmes), s’est étaléeGouvernement a été bien inspiré de mettre en sur une période de 6 à 7 ans. Il s’est achevé en 2003.veilleuse le projet de loi sur l’indemnisation pour Le volet éducation de base visait à améliorer laccèsperte d’emploi. En effet, dans un contexte de à léducation de base et les taux de rétentionchômage de masse, et compte tenu de la taille du scolaire notamment par:secteur informel, un traitement social passif du i) la construction, la réhabilitation et léqui-chômage dû à des licenciements économiques, pement décoles dans les communautés deoutre ses aspects très restrictifs, entraînerait des plus de 200 habitants qui nont pas décoledistorsions sur le marché du travail sans bénéfice primaire à proximité;réel et durable pour les victimes de ceslicenciements collectifs à caractère économique ii) le développement de techniques pédagogiques(qui restent d’ailleurs très difficiles à cerner de nouvelles pour le préscolaire, lenseignement àfaçon précise). L’ampleur et la structure du niveaux multiples, lenseignement de connais-chômage au Maroc militent pour un traitement sances de base aux enfants âgés de 10 à 16 ansessentiellement économique du phénomène. qui nont jamais fréquenté lécole; iii) lencouragement de la scolarisation des filles dans les zones rurales par des campagnes de4. EVALUATION DES PROGRAMMES sensibilisation, linstallation de latrines, de puits... SPÉCIFIQUES DE LUTTE iv) la distribution de manuels et de fournitures sco- CONTRE LA PAUVRETÉ ET L’EXCLUSION laires gratuits pour les enfants défavorisés, leCette section du document a pour objet de passer soutien au programme des cantines scolaires;en revue et d’analyser l’impact des principaux v) la promotion dactions novatrices destinées àprogrammes nationaux de lutte contre la promouvoir la vie scolaire et à intégrer lécole àpauvreté et l’exclusion sociale mis en œuvre par la communauté.Le Maroc. Les actions et interventions examinées Le volet santé de base visait à améliorer laccès auxdonneront également lieu à une appréciation des services sociaux de soins de santé préventifs etcapacités institutionnelles, des mesures et curatifs essentiels, notamment par:décisions prises par le législateur, des ressources i) la rénovation, la réhabilitation et la constructionet moyens mobilisés pour leur mise en œuvre, du de centres de santé, de dispensaires ruraux etrôle de la société civile et de la coopération dhôpitaux locaux;internationale. Cette évaluation concerne exclusi- ii) la fourniture de matériel et déquipementvement les composantes de la stratégie de médical et non médical (médicaments, vaccins,développement social mise en œuvre à partir du contraceptifs, ambulances, motocyclettes pourmilieu des années 90. infirmiers ambulants..) ;4.1. LE BAJ iii) le renforcement du programme de maternité sans risque et des programmes prioritairesLa stratégie de développement social du gouver- nationaux de santé publique.nement a d’abord été concrétisée par le premierprogramme des priorités sociales appelé Le volet promotion nationale, en appui aux deux‘’Barnamaj Allawiyat Alijtimaya’’ ou BAJ. Le BAJ a volets, comprenait notamment :ciblé 14 provinces à forte dominante rurale, consi- i) le renforcement sélectif de travaux complémen-dérées comme les plus démunies et dont la popu- taires de nature à valoriser les interventions enlation vivant dans les campagnes représente 43% matière déducation et de santé de base ;de la population rurale du pays. La réalisation de ce ii) la participation aux campagnes dalphabéti-programme, composé de trois volets : éducation de sation pour des chantiers importants et debase, santé de base et promotion nationale (avec longue durée. 49
  • 49. La dimension genre n’est pas explicite dans le BAJ. commune mesure avec les besoins du monde rural.Toutefois, elle apparaît clairement dans deux axes A ce rythme, le taux délectrification rurale (TER),majeurs : la scolarisation de la petite fille dans le défini comme le rapport du nombre de foyersmonde rural et la santé reproductive. C’est à l’aune de ruraux électrifiés au nombre total de foyers ruraux,ces deux variables qu’il faudrait apprécier l’impact du aurait été dà peine 15% en 2006. Le PERG vise lélec-BAJ, d’après l’évaluation conduite par la Banque trification de 1,5 millions de foyers regroupant unemondiale et le Haut Commissariat au Plan, il se population de 11 millions dhabitants à lhorizonconfirme que le BAJ a eu un impact positif sur les deux 2010. Il projette datteindre, cette année là, 80% desindicateurs sus évoqués en ce sens que ceux-ci ont foyers ruraux, ce qui correspond pratiquement auprogressé à un rythme supérieur à celui constaté dans total des foyers électrifiables, alors que ce taux étaitles provinces non BAJ.Ceci serait particulièrement vrai de 10% en 1994.pour la scolarisation des petites filles. Ceci a été rendu En 1996, année du lancement du PERG, 557possible par l’approche intégrée sur le terrain des localités, correspondant à 70 000 foyers, ont étédifférentes composantes du programme. Approche électrifiées. Le rythme des réalisations s’estqui a valorisé les travaux de la Promotion nationale accéléré depuis pour s’établir à 1044 localités endont l’impact sur ces indicateurs a été nettement 1997 (113 905 foyers), 1650 en 1999 (154 000amélioré.Il s’agirait là de l’aspect le plus innovateur du foyers) et 3145 en 2003 (161 000 foyers) (cf.BAJ, lequel a été approprié par la Promotion nationale tableau ). Près de 90% des localités sontqui l’a généralisé partout au Maroc. Cependant l’inté- électrifiées par extension du réseau, les 10%gration des divers volets du programme n’a pas été restants, pour la plupart des petits centres,concrétisée sur l’ensemble des provinces cibles. utilisent des groupes électrogènes où lénergie4.2. LES PROGRAMMES SECTORIELS solaire. A ce rythme, les objectifs précisés ci- DÉQUIPEMENT RURAL dessus devraient être atteints fin 2007, soit trois ans avant léchéance initiale. Par ailleurs, un planLa stratégie de développement social est égale- directeur est en cours délaboration pour lélectri-ment concrétisée par trois vastes et ambitieux pro- fication des zones périurbaines. Il doit préciser lesgrammes sectoriels déquipement rural. priorités et les conditions de réalisation du4.2.1 Le Programme programme. délectrification rurale globale (PERG). Les programmes précédents délectrification ruraleMalgré les efforts déployés dans le domaine dès le nont pas donné les résultats escomptés à cause desdébut des années 70, le rythme très lent délectrifi- modes de financement qui sétaient avérés inopé-cation (50 localités en moyenne par an), était sans rants. Outre la complexité de la gestion du circuit de TABLEAU 1.13 : Réalisations du programme d’électrification rurale 1996 2002 2003 2004 Taux d’électrification des villages 22% 55% 62% 70% Nouveaux villages électrifiés 557 2400 3145 3780 Nouveaux foyers pouvant être électrifiés 70 000 121 000 161 000 216 000 Investissements du PERG (milliard DH) 1,04 1,1 1,7Source : calculs des auteurs sur la base du compte rendu du Conseil d’Administration de l’ONE " Le Matin du 29 janvier 2004 " 50
  • 50. financement et la multiplicité des intervenants, la L’impact du PERG sur l’instruction des filles et lemobilisation des ressources restait tributaire, soit de vécu des femmes dans le monde rural a pu êtrela capacité financière des communes rurales, elles- apprécié grâce à une récente étude commandéemêmes dépendantes des subventions de lEtat, soit par l’ONE qui a examiné d’autres impacts (cf.dun "Fonds Spécial", lui-même conditionné par la encadré).capacité de lOffice National de lElectricité (ONE) à • Les quatre cinquièmes des ménages électrifiésdégager des bénéfices. par le réseau estiment que l’électrification aLe montage financier actuel prévoit, en proportion permis une amélioration des conditions dede linvestissement global (en moyenne, un milliard scolarisation de leurs enfants. C’est la mêmede dirhams par an), une participation des collec- proportion de ménages qui perçoit une amélio-tivités locales pour 20%, un apport des abonnés ration des résultats scolaires de leurs enfantspour 25% et une contribution de lONE pour 20%. suite à l’électrification. Dans le cas de villagesLes 35% restants sont fournis par un prélèvement disposant d’une école, l’effet positif de l’électrifi-obligatoire de 2,25% du chiffre daffaires de lONE, cation sur l’âge d’abandon des filles concerneindépendamment de sa situation financière. Cet notamment les catégories les plus pauvresapport correspond en fait à une taxe de solidarité (ouvriers, fermiers, petits agriculteurs à activitésavec le monde rural que paient déjà les abonnés au domestiques), pour lesquelles l’amélioration deréseau. En outre, lONE, le seul maître dœuvre du l’âge d’abandon scolaire des filles est enprogramme, a mis en place des mécanismes de moyenne d’environ 1,3 ans. Pour les catégoriespréfinancement sur 5 à 7 ans pour les apports des les plus riches (grands propriétaires terriens et decollectivités locales et des usagers. Ceci a été rendu moyens et petits agriculteurs/éleveurs), cettepossible grâce à des emprunts concessionnels de amélioration est en moyenne de 1,1 ans.lONE auprès de donateurs internationaux. Le • Dans le cas de villages disposant d’une école,résultat pratique de ce montage en est que les l’impact positif de l’électrification sur le taux dealéas financiers sont quasiment éliminés. scolarisation des filles est clair, mais il est plus ENCADRÉ 1.1 : D’autres impacts de l’électrification rurale L’étude a montré que l’électrification rurale entraîne des impacts plus ou moins prononcés sur les différents plans : écono- mique, social et environnemental. Ses effets sont mesurables à la fois au niveau individuel, local et global. Sur le plan économique, l’électrification a globalement un impact sur le développement des activités artisanales nécessitant l’utilisation d’appareils électriques productifs. L’électrification a un impact significatif sur le développement du commerce. L’autre aspect économique est relatif aux dépenses énergétiques des ménages. La baisse des dépenses concerne notamment les classes les plus riches. Les classes moyennes et pauvres voient en revanche leurs dépenses augmenter en raison du brusque saut de confort apporté par l’électricité. Au niveau global, les effets de l’électrification sur l’emploi sont incontesta- blement positifs Cependant, c’est sur le plan social que l’électrification a eu les effets les plus importants Au niveau individuel, elle a permis une amélioration importante du niveau de confort des ménages, à travers une diffusion impressionnante des équipements de confort (réfrigérateur, téléphone portable…). L’électrification a incontestablement renforcé le sentiment de sécurité dans les villages et a permis une meilleure convivialité sociale grâce à l’éclairage public. L’étude a montré que les impacts de l’électrification rurale sont souvent conditionnés par d’autres facteurs importants de développement : existence d’infrastructures socio-culturelles, désenclavement et infrastructures routières, accès aux finan- cements… 51
  • 51. élevé pour les agriculteurs ‘’riches’’ et ‘’moyens’’, mis en place le PNCRR, en tant que premier pro- que pour les agriculteurs ‘’pauvres’’. Dans les gramme prioritaire. Le PNCRR a prévu la réalisation villages ne disposant pas d’école, l’électrification en une dizaine d’années (1995 à 2005) de 11200 n’a pas d’impact significatif sur le taux de scolari- km de routes rurales, dont 60% seront revêtues, sation des filles. Ce qui amène à conclure que pour un coût global de 5,8 milliards de dirhams. Six l’électrification ne peut avoir qu’un effet d’accélé- millions dhabitants sont directement concernés ration de l’impact d’autres facteurs indispen- par ce programme qui comporte la construction sables, comme l’accès à l’infrastructure éducative. de 6200 km et laménagement de 5000 km.• Pour ce qui concerne l’impact de l’électrification sur Dès la conception de ce programme, il était vite le temps de travail des femmes, les avis des apparu, compte tenu du coût global, estimé à 750 ménages sont partagés. Le quart estime que cela millions de dirhams (M DH) par an, que sa concréti- induit un rallongement du temps de travail et le sation était pratiquement impossible avec le cinquième d’entre elles considère que c’est le recours exclusif au budget général de lEtat qui, sur contraire. Ainsi, pour la collecte du bois, effectuée la base demprunts à long terme auprès de dans 80% des cas par les femmes, l’électrification bailleurs de fonds, sest engagé, durant tout le allège la peine des femmes pour les catégories programme, à mobiliser un maximum de 170 M DH riches et moyennes, mais, au contraire, alourdit par an, soit 23% seulement de linvestissement. Le cette même peine pour les catégories pauvres. succès enregistré par le "Fonds Spécial Routier" L’explication sociologique de ce phénomène est à (FSR) dans sa contribution à la prise en charge des rechercher au niveau de la difficulté des chefs de dépenses afférentes à la maintenance du réseau ménages à réorganiser les temps de la vie familiale routier, a donné lieu en 1995, année du lancement lorsque les chefs de ménages sont pauvres et de ce programme, à la décision daugmenter les illettrés. En particulier, la difficulté à gérer le temps ressources du FSR par linstitution dune taxe devant la télévision peut-être un facteur d’accrois- additionnelle de 4% sur le prix à la pompe du sement du temps de travail des femmes, le chef de carburant, ce qui correspond à un montant annuel famille passant plus de temps devant la télévision. de 480 M DH, soit léquivalent dun peu moins des Ce phénomène est observé dans tous les pays, deux tiers du coût du programme. Les 100 M DH développés ou en développement. restants doivent être apportés par les collectivités4.2.2 Le Programme national locales et par des associations dusagers. de construction de routes rurales (PNCRR). Ce montage financier a permis la réalisationL’étude préparatoire du PNCRR, conduite en 1994, effective, de 1995 à septembre 2003, de 8702 km deavait établi qu’au Maroc : routes rurales,correspondant au désenclavement de plus de 4,5 millions dhabitants. A ce rythme, cinq• 80% du réseau des 38000 km de pistes rurales fois plus élevé que la moyenne réalisée sur la consistaient en pistes non entretenues et que période 1990-94, les objectifs du programme 30% étaient inutilisables pour des périodes supé- devraient être atteints dans les délais prévus. rieures à un mois ; Un deuxième programme national des routes• le niveau denclavement des populations rurales rurales sera entamé dès l’achèvement du premier était sévère : 22% des localités étaient inacces- programme, à l’horizon 2005. Il vise la réalisation de sibles par véhicules en tout temps et étaient donc 15.000 km de routes rurales en cinq ans. Ce qui totalement enclavées, 35% souffraient dun devrait faire passer la proportion de la population enclavement saisonnier et seules 43% avaient un rurale bénéficiant du programme routier de 55% en accès facile en toutes saisons. 2005 à 63% en 2008, puis à 75% en 2010. Cela sup-C’est pour désenclaver les zones dont les accès pose l’accélération du rythme de réalisation afin desont inexistants ou en très mauvais état qu’a été le porter de 1200 km à 3000 km par an en 2006. Le 52
  • 52. ENCADRÉ 1.2 : Impact des routes rurales sur les femmes et les filles En 1995, une évaluation rétrospective a examiné l’impact global des travaux d’amélioration et de revêtement de quatre routes rurales réalisés au milieu des années 80 dans trois régions (Nord, Centre et Centre-Sud) du Maroc. Une comparaison entre les zones désenclavées et des zones témoins a permis de mieux cerner l’impact imputable à l’amélioration des routes. L’étude a fait état de l’impact positif dans les domaines de : l’infrastructure et des services de transport; l’économie agricole ; les secteurs sociaux comme la santé et l’éducation ; et l’environnement. L’étude a fait aussi état d’un ‘’impact imprévu et très positif, au niveau des femmes et des jeunes filles’’ dont voici les principales constations : • scolarisation : Le taux de scolarisation primaire des filles a très fortement augmenté, atteignant 54% en 1995, soit plus de trois fois le niveau de 1985. A titre de comparaison, le taux de scolarisation des filles dans l’enseignement primaire dans l’ensemble des zones rurales du Maroc est resté à peu près constant durant la période considérée. • Santé : Dans les zones du projet, la fréquence des visites des femmes dans les établissements de santé a nettement pro- gressé : elle a plus que doublé dans les hôpitaux (2,4 en 1995, contre 1,1 en 1985) et elle a aussi augmenté dans les centres de soins de santé primaires (3,1 en 1995, contre 2,3 en 1985). La progression en pourcentage a été du même ordre pour les hommes, mais le nombre de leurs visites à l’hôpital a été sensiblement inférieur (0,8 par an en 1995) ; toutefois, il a été à peu près identique pour les visites aux centres de soins de santé primaires. • Cuisine et chauffage : l’un des progrès importants apportés aux femmes par l’aménagement des routes a été l’emploi de gaz butane pour la cuisine et le chauffage, encouragé par la baisse importante du prix butane qui est passé, dans la région de Chefchaouen, de 20 à 11 DH. • Les opportunités de travail : les impacts sur les femmes ont varié selon les zones : dans la zone de Settat, suite à la mécani- sation des moissons, les femmes ne sont plus sollicitées à aider aux moissons. Dans la zone du Tensift, le bitumage des routes a conduit à l’augmentation du nombre de coopératives laitières qui ont eu besoin de main d’œuvre. Les pro- grammes municipaux ont encouragé les femmes à aller travailler dans ces coopératives en échange d’une partie des recettes de vente de lait. • Approvisionnement en eau : le temps moyen d’accès aux installations de distribution d’eau a légèrement diminué dans les trois zones desservies par les routes aménagées (de 16 minutes en 1985 à 13 minutes en 1995). Dans les zones témoins en revanche, aucune amélioration n’a été enregistrée.financement additionnel requis par ce nouveau était présente dans le plaidoyer et l’argumentaire.rythme proviendra demprunts remboursables par Cependant, elle n’a pas été considérée commele FSR à partir de 2010. Cependant, ne disposant pas critère d’hiérarchisation des priorités. En d’autresde statut de personne morale, le FSR ne pouvait termes, les bénéfices attendus pour la femme necontracter directement demprunts. Sa transforma- semblent pas avoir été pris en considération danstion en entité morale a été votée par le Parlement les analyses coûts-avantages où on privilégielors du vote de la Loi de Finances 2004. C’est ainsi généralement les gains économiques. L’ampleurqu’est née la ‘’Caisse de financement routier’’ qui se inattendue de l’impact explique que, parmi lessubstitue au FSR. recommandations du séminaire d’évaluation sus-On sait que la construction des routes rurales a un cité, figure une proposition relative à la mise enimpact positif sur la scolarisation des filles, sur la place d’indicateurs multicritères pouvant aider àsanté des femmes… ainsi que l’attestent les actes identifier et à évaluer les projets de pistes ruralesd’un séminaire consacré à l’évaluation de l’impact dans des zones où les avantages économiquessocio-économique des routes rurales, tenu en sont difficiles à mesurer.1996, année du lancement du programme (cf. En effet, il est expliqué que ‘’les critèresencadré). traditionnels pour allouer les fonds et évaluer lesLa dimension genre était considérée de manière projets routiers peuvent passer à côté de facteursimplicite dans le programme en ce sens qu’elle sociaux importants, en particulier lorsque les 53
  • 53. niveaux de trafic sont faibles. Par exemple, le taux millions dhabitants. Il sagissait donc, moyennantde rentabilité économique d’une route que l’on un effort dinvestissement dun milliard Dh par an,envisage d’améliorer peut ne pas paraître datteindre la quasi-généralisation de laccès à leauacceptable – mais la route en question dessert peut potable dans le monde rural à lhorizon 2005 alorsêtre une école qui serait fréquentée par beaucoup que ce taux était de 14% seulement en 1994.plus d’enfants si la route était améliorée. Le gouver- Laugmentation du taux daccès à leau potable senement pourrait envisager d’allouer une petite traduit non seulement par lamélioration de lapartie de son budget pour les pistes rurales (20% est qualité de leau quinduit laménagement du pointun chiffre raisonnable) à des cas de ce type, en se deau mais, par sa disponibilité, même en périodebasant sur des indicateurs polyvalents ainsi que sur de sécheresse, et par la réduction de la distancela réalisation de certains objectifs sociaux plutôt que entre le foyer et le point deau. Dans le montagesur le taux de rentabilité économique’’. Sur cette financier du PAGER, l’Etat, les communes rurales etquestion des critères des choix prioritaires, qui fait les bénéficiaires participent respectivement àpartie des grandes préoccupations des élus de la hauteur de 80%, 15%, et 5% du coût.nation lors de l’interpellation du gouvernement aucours des séances orales du Parlement, on peut Deux systèmes d’approvisionnement en eau ontpenser que des critères basés sur les taux d’accessi- été adoptés pour la mise en œuvre du PAGER :bilité des femmes et filles aux services de base dans • la réalisation par la Direction de lHydrauliqueles poches de pauvreté, puissent être utilisés pour (DH) des points d’eau aménagés au profit dehiérarchiser les interventions et établir des priorités. 26600 localités ;4.2.3. Le Programme dapprovisionnement • la réalisation par l’Office National de l’Eau Potable groupé en eau potable des populations (ONEP) de piquages sur les adductions régionales rurales (PAGER) d’eau potable au profit de 4400 localités.Les femmes sont responsables de l’approvisionne- Les résultats remarquables atteints en 1995,ment de l’eau, de son stockage, de son utilisation et première année de concrétisation des objectifs duréutilisation ainsi que de son évacuation. Ce sont PAGER, nont pu être poursuivis du fait duelles qui font la lessive, la vaisselle, la cuisine et tarissement de ces sources exceptionnelles deentretiennent la maison. Elles sont donc, logique- financement. Conditionnant laugmentation de sament, les principales bénéficiaires du Pager. dotation budgétaire par le respect du plan deA la veille du lancement de ce programme, l’appro- financement du PAGER (la plupart des communesvisionnement en eau des foyers ruraux était assuré ne contribuaient pas comme prévu dans ledans 93% des cas par les femmes et les enfants. Les montage financier), lEtat na contribué que pourcommunes rurales, en majorité pauvres et mal 100 MDH pour les trois années fiscales suivantes.structurées, n’ont jamais pu assurer et organiser un Par conséquent, le taux daccès à leau potable étaitaccès convenable à l’eau potable. La dispersion, de 38% fin 1999, soit un gain denviron 2% par ancaractéristique majeure de l’habitat rural, par le depuis 1996.surcoût qu’elle engendre, a constitué une contrainte A ce rythme, le PAGER, contrairement auxsérieuse à la mise en place de réseaux de distri- programmes délectrification et de constructionbution d’eau. Aucun département n’assurait un vrai des routes rurales, naurait atteint ses objectifsrôle de tutelle sur le secteur de l’eau potable rurale initiaux quà lhorizon 2024, soit avec deuxet l’Etat n’accordait qu’une aide insignifiante. décennies de retard sur ses prévisions. LesAvec un coût global estimé à 10 milliards de conséquences en étaient la remise en cause nondirhams et une réalisation étalée sur 10 ans, le seulement des synergies avec les deux autresPAGER prévoyait, lors de son adoption en 1994, programmes, mais les objectifs globaux de recul dedéquiper 31 000 localités au bénéfice de 11 la pauvreté dans les zones les plus dépourvues du 54
  • 54. TABLEAU 1.14 : Evolution du taux d’accès à l’eau potable en milieu rural (en %) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 *2007 14% 27% 30% 32% 37% 38% 40% 48% 50% 52% 90%Source : Direction de l’Hydraulique ;* prévisionsmonde rural. Conscient de ce risque, le l’école. Cet impact sur le gain de temps a étéGouvernement a, depuis 1999, porté sa dotation à ressenti dans 69% des localités, surtout dans celles250 millions DH par an et a autorisé le prélèvement des provinces du sud : Ouarzazate (100%), Tatade la surtaxe de solidarité nationale prélevée sur (90%). L’impact des projets Pager a été égalementles redevances d’eau. De même, dans le cadre des ressenti de manière positive sur la santé dans 65%Plans anti-sécheresse 2000 et 2001, des fonds des localités ; l’hygiène corporelle (dans 75% desimportants ont été affectés aux zones souffrant du localités); l’hygiène du milieu (71%) ; la scolaritétarissement de leurs sources traditionnelles (40%), ce qui est relativement faible par rapportdalimentation en eau potable (creusement de aux attentes ; Le renforcement de la solidarité et depuits). Le résultat en est qu’aujourd’hui, le taux la cohésion sociale a été perçu dans la majorité desd’accès a atteint 52% fin 2003 ainsi que l’indique le localités (69%), ce constat a été plus manifeste danstableau. les provinces de Ouarzazate (100%), Tata (80%), El Jadida (79%).Le PAGER est bâti sur lidée que la seule garantie dela durabilité des investissements consentis est que Les impacts sur les femmes sont en fait plus impor-les populations bénéficiaires assurent elles-mêmes tants que ceux recueillis. S’ils n’ont pas été évoquésla gestion des équipements hydrauliques et la prise c’est plutôt par leur ignorance. C’est le cas en parti-en charge des frais de fonctionnement, voire de culier des impacts du transport de l’eau sur la santérenouvellement des systèmes de distribution deau. (scoliose, anémie, répercussion sur le fœtus et sur leCependant, au vu des premières expériences qui ont lait en cas d’allaitement…).montré que la pérennité des systèmes n’était pas Par ailleurs, l’approche participative est devenuegarantie, le PAGER adopta en 1997 une approche une culture largement partagée et une réellereposant sur la participation des bénéficiaires dans dynamique associative a été imprimée au mondetoutes les phases de sa mise en œuvre. D’où la rural. L’approche participative du Pager acréation des équipes mobiles provinciales (EMP) contribué, dans les sites où l’approche a été biendont les membres, essentiellement des techniciens, appliquée, outre la résolution du problème deont reçu des formations intensives sur l’approche l’eau potable, à :participative. Par ailleurs, la réalisation du projetd’AEP au profit du douar est tributaire de la création i) une large prise de conscience chez la populationd’une association d’usagers. de la nécessité de participer au développement local et communautaire ;L’appréciation de l’impact du Pager sur la conditiondes femmes est facilitée par les résultats d’une ii) l’encouragement de la recherche d’autresévaluation faite par la Direction de l’Hydraulique. projets communautaires : l’AEP ayant serviC’est ainsi que le gain de temps enregistré sur la comme porte d’entrée au développement ;corvée de l’eau a permis à la femme rurale de iii) une redynamisation et une recréation de l’esprits’occuper davantage des activités plus productives de solidarité ancré chez les populations rurales àet a incité les parents à envoyer leurs enfants à travers la création des associations d’usagers. 55
  • 55. En effet, un des éléments de réussite du Pager est participative, d’autre part, à asseoir de manièrel’émergence et le développement du tissu convenable les associations de gestion des sys-associatif en charge de l’eau potable. Les tèmes d’AEP. C’est ce que révèle l’évaluation susassociations créées, malgré toutes les insuffisances, citée qui, lors de son examen des niveaux d’impli-constituent actuellement un phénomène de cation de la population, a montré que :société dans ces zones, de par le dynamisme dont • la réalisation des projets a généralement eu lieufont preuve plusieurs d’entre elles, lesquelles sans tenir compte de la participation de la popu-étendent leurs activités au-delà de l’eau potable et lation ;s’inscrivent déjà dans une optique de dévelop-pement local. Les femmes adhérentes aux • sur le plan associatif, beaucoup reste à faire pourassociations restent toutefois minoritaires. Dans les les renforcer.projets appuyés par la Jica, elles ne représentent Par ailleurs, la perception de l’approche participati-que 3% de l’ensemble des adhérents. De grands ve par les populations est extrêmement positive.efforts seront nécessaires pour les impliquer Mais ces dernières demandent une informationdavantage. suffisante, un temps nécessaire avant les prises deIl s’avère que les rares associations conduites par décisions et la nécessité d’impliquer les femmes.les femmes vivent, outre les problèmes propres aux D’où les recommandations de cette table rondeassociations, d’autre plus spécifiques dont le relatives, pour l’essentiel, à la durabilité des sys-manque de stratégie pour sensibiliser les hommes tèmes d’AEP. Elles tournent autour de la nécessitésur les potentialités des femmes rurales. Le handi- d’institutionnaliser les organes d’exécution ducap, au démarrage, est la formation dans la gestion Pager et de gestion des systèmes d’AEP ; de renfor-et la promotion sociale, notamment la sensibilisa- cer les équipes d’animation en moyens humains ettion des hommes voire des femmes, elles mêmes, de les doter des animatrices pour l’intégration de lasur leurs possibilités et leurs capacités à entre- femme rurale dans la prise de décision ; de renfor-prendre en matière de développement commu- cer l’appui aux associations ; de préciser le rôle denautaire. Ce manque de formation ne permet donc l’Etat quant à sa contribution aux grosses répara-pas aux femmes leaders d’acquérir une stature et tions et au renouvellement des ouvrages afin deune image leur permettant d’agir librement. Le garantir la pérennisation des systèmes.manque de liberté dans l’action limite les initiatives Ce souci de pérenniser ces systèmes est à la basenécessaires au développement local. de la décision de confier à l’ONEP la gestion d’en-L’absence d’animatrices dans les EMP (équipes semble du Pager. En effet, le transfert à partir demobiles provinciales) n’a pas permis d’impliquer 2004 du volet Pager conduit par la Direction deles femmes dans le processus de planification, de l’Hydraulique à l’ONEP est motivé par deux facteursréalisation et de gestion des projets, ce qui risque essentiels et liés que qui sont :de se répercuter négativement sur la réussite du i) la garantie de la qualité de l’eau. Pour les pointsprogramme et la durabilité des projets. En matière d’eau aménagés, le contrôle est fait par lede motivation, le taux des indemnités est considé- Ministère de la Santé, mais il n’y a pas un bonré comme injuste car il ne récompense pas l’effort suivi. L’ONEP, dont l’analyse régulière de la quali-fourni par ces équipes. té fait partie de son métier de base, en estIl apparaît clairement que l’impact du Pager sur les aujourd’hui responsable;femmes aurait pu être autrement plus important ii) la durabilité, que la DH n’a pas les moyens d’as-s’il y avait davantage d’animatrices et, de façon surer. Confrontées aux grosses réparations, lesgénérale, suffisamment d’équipes d’animation. Ces associations ont du mal aussi à assurer cetteinsuffisances se sont traduites par des difficultés durabilité en ce sens qu’une très faible partd’une part, à appliquer comme il se doit l’approche d’entre elles constitue des provisions à cet effet. 56
  • 56. L’ONEP va, de facto, devenir responsable de la dura- Sur la question du devenir des associationsbilité des systèmes d’AEP en milieu rural, au même d’usagers, il est fort probable qu’on cherchera à lestitre qu’il le fait pour les communautés urbaines. consacrer en tant que partenaires des communesQuel sera alors le devenir des associations d’usa- rurales en leur octroyant la capacité juridique quigers? La réflexion est en cours, mais il est certain leur permette d’assurer une gestion légalementque la durabilité et la qualité ne peuvent être garan- efficace et durable du service de l’eau potable.ties qu’en contrepartie du paiement d’une redevan- Compte tenu de la diversité des situations, il y aurace alors que les populations rurales ont depuis tou- plusieurs modèles et formules. Le plus important,jours eu un accès quasi-gratuit à l’eau (sauf pour les de notre point de vue, est qu’il faut veiller qu’unlocalités qui n’ont d’autre choix que de la faire venir niveau inévitable de normalisation évite d’entraverpar camions citernes, à un coût prohibitif ). la dynamique associative ou l’esprit d’initiative, niSur cette question de la prédisposition à en payer ne cantonne les associations à la seule gestion desle coût, une autre leçon tirée de cette évaluation systèmes d’Adduction d’Eau Potable (AEP). Laest que ‘’les projets d’approvisionnement en eau normalisation peut jouer dans un autre sens, celuipotable sont hautement rentables, bien que l’on ait de fixer des seuils minimaux de représentativitégénéralement tendance à les considérer autre- féminine dans ces associations. D’où la nécessité,ment. Les populations de la région sont les pre- de nouveau rappelée, d’animatrices afin de relevermières à le percevoir en conférant une grande le défi de l’intégration de la femme dans toutes lesvaleur à l’eau et, surtout, en acceptant d’en payer phases des projets d’AEP.un prix, généralement plus élevé qu’en ville’’. Par 4.3. LES EFFORTS DE GÉNÉRALISATIONailleurs, l’acceptabilité de la redevance eau se pose- DES ENSEIGNEMENTS TIRÉS DES EXPÉRIENCESra de moins en moins au fur et à mesure qu’il y aura PILOTES DE DÉVELOPPEMENT LOCALdes branchements individuels, pour lesquels lespopulations rurales ont une préférence manifeste. Même si l’on n’aborde dans cette analyse que l’im- pact de quelques programmes à caractère natio-Cependant, la ‘’marchandisation’’ d’une denrée nal, il faut souligner qu’une bonne partie descomme l’eau pose des problèmes d’accessibilité approches adoptées par ces programmes sont lepour les plus démunis. Il arrive que, pour les localités résultat des enseignements tirés d’un grandpauvres, la part des 5% des bénéficiaires soit payée nombre d’expériences pilotes (locales, régio-sous forme de travaux, ou que les foyers qui nales…) menées avec divers partenaires de lan’arrivent pas à payer bénéficient de la solidarité coopération.villageoise. C’est le cas, souvent rapporté, des veuveset divorcées à faibles revenus. Cependant, cela ne En effet, au cours de la dernière décennie, le Marocrésout pas le problème d’une manière institu- a mené avec ses partenaires de la coopérationtionnelle. Il doit probablement y avoir, dans la d’innombrables actions de développement localmultitude des systèmes de tarifications pratiqués qui, malgré la modestie de l’enveloppe financièrepar les associations d’usagers, des tarifs préférentiels d’une grande partie, ont fortement contribué àou exemptions pour ceux qui ne peuvent pas s’en dégager des approches nouvelles en matière deacquitter. Il serait utile de pousser un peu plus loin traitement de l’exclusion, ainsi que des modèlesl’investigation pour voir comment joue cette dintervention susceptibles dêtre étendus à traverssolidarité, quel est son degré d’extension, quelles le pays(1). Ces démarches sorganisaient autour desont les meilleures pratiques… lignes daction visant : i) la mise en place dun(1) Il sagit, notamment, des programmes de lutte contre la pauvreté appuyés par : i) le PNUD en milieu rural (provinces dEssaouira, deChefchaouen, de Chichaoua et dEl Haouz) et en milieu urbain et péri-urbain (Casablanca, Marrakech et Tanger) ; ii) lUNICEF (Ouarzazate,Essaouira, Zagora, Al Haouz, Chefchaouen); iii) lUSAID (éducation de base de la petite fille en milieu rural dans les provinces dErrachidia, dAlHoceima, de Sidi Kacem et dEssaouira); iv) lUE (éducation de base et la santé de base en coordination avec le BAJ1)… 57
  • 57. espace permanent de dialogue et de concertation ; d’étendre à lensemble des écoles rurales du paysii) lélaboration et la validation de programmes des principes et initiatives expérimentées dans ledaction locaux, iii) la contractualisation de cadre de ces programmes (intégration dactivitéspartenariats techniques, institutionnels et pratiques, adaptation des horaires et congés sco-financiers, iv) lamélioration des capacités et des laires...) ;compétences des acteurs. • l’entraide nationale dont l’extension de sonLes principaux enseignements tirés de ces réseau de centres repose en premier lieu sur leprogrammes sont relatifs notamment : partenariat avec d’autres organismes.i) à leur efficacité attestée par une bonne adéqua- En recourant aux ONG pour dispenser les cours tion des résultats aux objectifs de départ; d’alphabétisation, d’éducation non formelle, deii) au changement dattitude envers la lutte contre la sensibilisation… ces nombreux projets, ont joué un pauvreté, perçue aujourdhui dans les régions rôle instrumental à l’appui de l’approche partenariale ciblées comme une mise en synergie de parte- avec la société civile. Aujourdhui, il est largement naires autour de projets mobilisateurs plutôt admis que la démonstration faite de lefficacité du quen termes de constructions et dinfrastructures partenariat, notamment son impact sur les nécessitant de grandes enveloppes financières ; dynamiques locales engendrées, a été le principaliii) à lémergence de nouvelles attitudes des apport de ces programmes. Les pouvoirs publics se préoccupent de plus en plus d’associer les administrations locales envers le dévelop- populations bénéficiaires et les collectivités locales à pement local : ouverture sur leur environ- la réalisation dactions préalablement définies en nement, et élargissement de la marge de consultation avec elles. Cependant, de lavis de tous manoeuvre des délégations ministérielles vis-à- les intervenants, agences de coopération interna- vis de Rabat et "travail en partenariat" devenu le tionale, administrations, associations de dévelop- credo des autorités locales ; pement local… limpact de ces expériences pilotesiv) à leur efficience que fournissent de beaux aurait pu être bien plus grand sur la capacité du exemples de ce quon peut obtenir avec peu de Maroc à concevoir, à mettre en oeuvre et, surtout, à moyens ; généraliser ce genre dapproches si le processus dev) à leur capacité "dactiver" ou de rentabiliser des déconcentration de l’administration marocaine était ressources humaines et physiques mal ou insuf- plus rapide. Par ailleurs, en labsence dune entité fisamment employées ; chargée dune telle mission, les départementsvi) à la mise en place à léchelle locale despaces de ministériels impliqués dans ces actions ont encore concertation, déchange et découte qui, malgré du mal, jusquà présent, à capitaliser sur ces les difficultés de toutes sortes, ont contribué à la expériences en vue de leur extension. redéfinition de la nature des relations entre les Aujourdhui, de plus en plus de responsables sont acteurs (ONG, administration, élus..) ; conscients du fait quune plus grande efficacité envii) à la diversité des formules dancrage institu- matière de lutte contre l’exclusion exige que les tionnel. processus de régionalisation et de déconcen- tration envisagés par ladministration publiqueUne appropriation relative de ces enseignements a fassent rapidement des bonds qualitatifs. Fort deseu lieu dans certains domaines tels : leçons tirées de ces expériences décentralisées, le• lalimentation en eau potable ou le Pager a Gouvernement réalise de plus en plus aujourdhui adopté lapproche participative testée dans ces quen matière de lutte contre la pauvreté : programmes ; • lune des tâches majeures est d’avoir une• lenseignement fondamental en milieu rural où le démarche plus volontariste quant au décloison- Ministère de lEducation Nationale essaie nement de ladministration publique ; 58
  • 58. • les difficultés actuelles sont plus liées à la ont donné naissance à une profusion dorgani- persistance de pratiques centralisatrices et à des sations au Maroc qui ne sont pas toutes capables problèmes de communication, quà de réelles dapporter une contribution positive à la société insuffisances juridiques; civile par leur participation au processus de la prise• les difficultés dans la mise en oeuvre des actions de décision; cependant plusieurs dentre elles efficaces sont moins dues aux insuffisances apportent des contributions utiles à la société quantitatives et qualitatives des ressources civile sans participer à la prise de décision en humaines locales quà la faiblesse des capacités matière de politiques publiques. Le renforcement dinnovation et dadaptation institutionnelle aux dONG sélectionnées peut ainsi être un facteur nouvelles approches de lutte contre la pauvreté... positif pour élargir cette ouverture politique dopportunité qui sest offerte à la société civile4.4. LIMPLICATION DES MOUVEMENTS ASSOCIATIFS pour déterminer les politiques publiques. DANS LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ Le contexte juridique de la vie associative constituePour être efficace laction publique a besoin dune un obstacle à lémergence de véritables ONG quipart, des ressources rassemblées par le mouve- soient efficaces, bien structurées et autonomes. Lament associatif au sein de la société civile et dautre nouvelle libéralisation et la réforme des textes ontpart, dune coordination de lensemble du système. permis de consolider lexistence des associations. LesSur ces deux points, les problèmes sont encore ONG elles-mêmes accordent de plus en plusimparfaitement réglés. En effet, le nouveau dyna- dattention à leur statut juridique et se frottent auxmisme des associations semble être de plus en plus limites de la législation actuelle,plus particulièrementfréquemment sous dépendance de laction et des en ce qui concerne les ressources matérielles.décisions publiques. Ensuite, pour réguler cetensemble très complexe, le mode institutionnel Malgré certaines réserves émises par quelqueschoisi est celui de la coordination et du partenariat ONG, une tendance certaine a immergé parmi lesentre institutions. Après un réel engouement pour acteurs de la société civile en faveur dune plusce mode dimplémentation (de mise en place) des grande collaboration avec les agences publiquesdispositifs, les réserves émises à lencontre dune du développement. LEtat a réagi en accordant destelle démarche sont de plus en plus fréquentes. rôles consultatifs à des ONG dans la prise de décision en matière de politiques publiques. Des4.4.1 Une évolution favorable actions émanant de donateurs internationaux pour le secteur des ONG pour le soutien du secteur ONG rejoignent ainsi, àAu Maroc, la vie associative classique a vu plusieurs niveaux, les progrès déjà en cours.lémergence dune nouvelle génération dacteurs Trois considérations dans linteraction actuellenon- gouvernementaux capables de contribuer de entre les associations et leur environnementfaçon concrète à la démocratisation et au dévelop- institutionnel favorisent les ONG en tant que forcespement durable. Une prise de conscience positives dans la réforme démocratique en cours:croissante des impératifs de développement a vule jour au sein de la société civile au Maroc. En - les attitudes des associations, des ONG, du gouver-faisant le lien entre développement et démocrati- nement,de partis politiques et des conseils consultatifssation, celle-ci profite des opportunités accordées sont en train de changer.Elles évoluent dune tendanceaux ONG pour la participation aux questions imprégnée dune méfiance mutuelle vers la recherchesociales, économiques et politiques qui concernent dun terrain commun et la reconnaissance duneune plus grande tranche de la population. synergie possible de coopération.Le secteur des ONG présente aussi bien les - une importance croissante est accordée auxavantages que les inconvénients dun mouvement réalisations concrètes plutôt quà lélaboration dejeune. Les nouvelles possibilités dans ce secteur stratégies ou prises de positions abstraites. 59
  • 59. - lopinion publique devient de plus en plus iii) un environnement lourd dhéritages politiques intéressée aussi bien par la consolidation de la et juridiques et des incertitudes qui empêchent société civile que par les objectifs multiples la maturité institutionnelle des ONG. Afin de poursuivis par les ONG individuellement. La minimiser ces contraintes, le nouveau cadre de tradition du multipartisme au Maroc et la développement de partenariats cherche à tolérance de la diversité constituent les inclure les domaines suivants de soutien à la fondements culturels pour une démocratie société civile: un programme de renforcement pluraliste et sont particulièrement favorables à institutionnel pour le développement des une société civile dynamique. capacités des ONG marocaines, le soutien à un environnement propice à travers un dialogueIl y a une telle profusion dorganisations non gou- politique avec le gouvernement, les acteurs de lavernementales au Maroc que les donateurs ne peu- société civile et les bailleurs de fonds.vent espérer de façon réaliste renforcer la capacitéinstitutionnelle de toutes ces organisations ni Il existe, certes, des potentialités considérablesmême dun nombre important dentre elles. Ce pour la durabilité du cadre de partenariat decadre de partenariat est censé profiter pleinement développement, cependant toutes les parties ontdes opportunités qui existent et qui sont offertes besoin, comme catalyseur, dune vision cohérentepar le gouvernement pour une plus grande partici- et partagée du rôle que les ONG pourraient jouerpation de la société civile dans les affaires dans le processus de réduction de la pauvreté et dupubliques et le développement. développement démocratique et des relations quelles pourraient entretenir avec lEtat.Des initiatives conjointes ont impliquélAdministration et les acteurs de la société civile en 4.4.2 Les relations Etat/société civile :vue de trouver des solutions aux problèmes de la difficultés de la recherche dune synergiepauvreté et aux besoins publics au niveau local. Les Lintervention du mouvement associatif dans leONG ont aidé ladministration à réduire les champ social ne constitue pas une nouveauté.décalages de développement sur le plan local et à Lassociationnisme en effet, a souvent pris lesmobiliser la participation de la base. Lun des devants sur le pouvoir politique national ou localarguments forts de ces partenariats de dévelop- pour tenter dapporter des réponses auxpement est celui de garantir la durabilité des problèmes posés par les handicaps, lexclusion etinitiatives associatives de développement. Enfin, la plus généralement par les risques sociaux. Depuisparticipation des ONG et des groupements de base longtemps, les individus ayant pris conscience deau développement est de plus en plus favorisée lexistence dune communauté de problèmes,par les bailleurs de fonds internationaux. dune conjonction dintérêts ou encore de valeurs communes ont cherché à mettre en oeuvre desAfin dassurer le succès des partenariats de dévelop- institutions exploitant les vertus de la coopération,pement impliquant les ONG,il serait très important de prenant appui sur lentraide mutuelle et essayantminimiser les contraintes de la participation de la de capter la synergie de volontés individuellessociété civile. Parmi celles-ci on peut citer : associées.i) le manque de confiance de la part du gouvernement Selon les époques, ces initiatives ont été à légard des O NG et de leur capacité et leur volonté encouragées, simplement tolérées parfois même de sengager dans1e processus de développement empêchées. Les institutions politiques et adminis- dune façon qui complète les contributions du tratives nées aux lendemains de l’indépendance secteur public au lieu de les saper ; reflètent une inquiétude générale quant au jeu desii) la faiblesse des capacités institutionnelles des corps intermédiaires entre lindividu et lEtat Cest ONG, en particulier au niveau des groupes pourquoi, elles ont eu plutôt tendance, dans un défavorisés ; premier temps du moins, à museler ou à 60
  • 60. restreindre leurs actions. Ces corps intermédiaires les militants dassociations qui ont le contact auprèsétaient alors considérés soit comme les germes de des populations les plus défavorisées. Cettepuissances rivales potentiellement dangereuses reconnaissance a été facilitée par lextension de lapour lordre établi, soit comme des facteurs de pauvreté et de limpréparation des services adminis-trouble dans le champ économique et social, soit tratifs et sociaux publics à répondre de façonenfin, comme des groupes de pression suscep- satisfaisante aux nouvelles situations désespérées.tibles de pervertir le sens de laction de lEtat. De ce fait, les associations ont été de plus en plus impliquées dans les dispositifs, dans les expériencesLa reconnaissance du mouvement associatif aura qui ont été créées depuis plus de dix ans.pris des années. Aujourdhui encore, la relation dumouvement associatif avec les pouvoirs publics Les associations, nouvelles institutions du servicereste lobjet de nombreux débats. Deux risques collectif à la nationsont fréquemment évoqués : celui dun appauvris- Limplication croissante des associations dans lasement de la collectivité en raison dun politique de lutte contre la pauvreté a créé uneenfermement du mouvement associatif dans des nouvelle situation, de nouvelles relations avec lesfonctions instrumentales dopérateurs et celui pouvoirs publics et les bailleurs de fonds. Elles sontdune démission des pouvoirs publics avec la sollicitées, pour "leur connaissance du terrain",dilution de leurs responsabilités dans la société pour leur savoir faire et pour la flexibilité de leurcivile. Pourtant, lexpérience passée comme lanalyse action. De ce fait, elles possèdent une nouvellede la situation sociale actuelle semblent suggérer que légitimité, le sentiment de participer à un servicele mouvement associatif demeure un gisement public, collectif, dagir pour la collectivité, dedinnovations qui peut apporter une contribution dépasser la simple légitimité par rapport auxirremplaçable et complémentaire des missions qui membres de lassociation.doivent être assumées plus clairement par lespouvoirs publics. La question posée est alors de savoir quelle est leur nouvelle position par rapport à laction publique elle-Quelles que soient les associations, plusieurs traits même. Sagit-il dune substitution ou dune complé-les caractérisent aujourdhui : un nouvel essor et mentarité des missions et des actions ? Quelle estrenouveau, un sens du service public, un début aussi leur position par rapport aux bailleurs de fondsdinterassociativité. Néanmoins, leur action ne se internationaux? Les situations sont variés maisdéveloppe pas sans rencontrer un certain nombre reflètent, en général, létat de la dépendance vis à visdobstacles. des pouvoirs publics et des organismes interna-Essor et renouveau des associations tionaux et des stratégies quelle implique.Les origines des associations sociales sont Certaines associations possèdent une relation demultiples. Aussi, le monde des associations est très dépendance forte à légard des pouvoirs publics oudiversifié, et au moins deux groupes doivent être des bailleurs de fonds internationaux, par linter-distingués: les associations qui sont totalement médiaire des contrôles et des financements. Laautonomes, et les associations qui dépendent en dépendance financière des associations estpartie financièrement de lEtat. Depuis le début souvent perçue par les associations comme unedes années quatre-vingt, les associations du condition de survie. Cette dépendance est aussisecteur social ont connu un nouvel essor, un manifeste dans les critiques traditionnelles desrenouveau par rapport aux décennies antérieures. lourdeurs administratives.Aujourdhui, les associations sont considérées La relation de dépendance des associations vis àcomme une ressource indispensable, dans le cadre vis des pouvoirs publics ou des organismesde la lutte contre la pauvreté, surtout dans le cadre internationaux ne leur garantit pas la pérennité dede la lutte contre la grande pauvreté.Ce sont souvent leur action bien au contraire. Il faut naturellement 61
  • 61. distinguer ici les domaines dintervention. Dans les capacité de contester, nexercent pas une pressionsecteurs traditionnels de laction sociale (charité), la suffisante - et restent trop faibles - en tant quelongue histoire de laction sociale a stabilisé les porteur dune parole.relations entre pouvoirs publics et associations. Cette situation commence a être contestée par leCependant, lexplosion des nouvelles réponses mouvement associatif. Une action est entamée audéstabilise ces relations et les rend de plus en plus Maroc pour asseoir le partenariat sur un système deinstables. On pourrait dire que linstabilité des conventions. Lidée est détablir une charteassociations et des institutions est à limage de rassemblant les droits et les devoirs qui simpose-celle des politiques sociales : raient aux pouvoirs publics comme aux associations.En définitive, ou bien les associations sont perçues Cette charte a récemment fait l’objet de propositionscomme des groupes dopinion ou de pression de concrètes de la part des associations.type syndical dont les pouvoirs publics ont ten- Les associations doivent être reconnues dans leurdance à se méfier, ou bien elles sont utilisées rôle de lutte contre la pauvreté, comme mode decomme des organisations parallèles des pouvoirs médiatisation entre les pauvres et la société,publics. Elles nont pas toujours le sentiment dêtre comme " moyen de réaliser un accompagnementconsidérées comme des acteurs sociaux à part personnalisé et/ou durable si nécessaire desentière. LEtat instrumentalise les associations. Il personnes et des groupes, dans leur " rôle dexpéri-sagit là dune opinion largement partagée par les mentation et dinnovation et finalement dans leurresponsables salariés ou bénévoles des associa- fonction dexpression des usagers des institutionstions malgré l’amélioration récente et tangible des et des services publics.relations Etat- associations. Sans doute le mouvement associatif a-t-il besoin4.4.3 Les relations entre les associations que lEtat respecte à son égard une certaineDans le secteur social, la critique de multiplicité des déontologie mais cette meilleure disposition seraitinstitutions népargne pas les associations: le pro- sans effet sans la mobilisation des citoyens au seinblème vient de la prolifération des associations des associations.avec des spécificités. Cette multiplicité sexplique Les défaillances de la coordination : Dune façonpar les facteurs qui ont déjà été notés à plusieurs générale, la coordination se trouve face à unereprises. La nouveauté vient dun début dinter- contradiction interne. Les politiques de lutte contreassociativité non seulement au niveau national la pauvreté ont été développées sur la base dunemais également à léchelon local. sédimentation de programmes, dactions et deUne appréciation générale sur la capacité des prestations. Or, larchitecture densemble a atteintassociations dans la lutte contre la pauvreté reste aujourdhui un tel degré de complexité quon voitplutôt mitigée. La vie associative est caractérisée mal comment la coordination complétive et nonpar une force et par deux points de fragilité. Le substitutive pour-rait la réduire. Les qualités de lapoint fort est la progressive reconnaissance dune coordination sont nombreuses. En premier lieu, lalégitimité au monde associatif pour intervenir dans coordination dinstitutions publiques oudes programmes et actions de la politique de lutte associatives permet daccroître lefficacité descontre la pauvreté. Le premier point faible réside politiques en limitant les cloisonnements desdans lextrême méfiance dans laquelle sont tenues politiques, en organisant les relations institution-la vie démocratique et la participation au sein du nelles. Elle permet également de profiter dessecteur associatif. Enfin, le second point faible est économies déchelle dans la gestion des politiqueslabsence dautonomie financière. Cette situation en évitant les doubles emplois, elle réduit lincer-pose un réel problème. Souvent, trop gestionnaires titude, elle réduit également les "individualismes",et trop dépendantes des collectivités publiques ou enfin elle réduit les asymétries dinformation. Elledes bailleurs de fonds, les associations nont pas la permet en outre, de réduire les comportements 62
  • 62. danti-sélection par une meilleure orientation des est peut-être souhaitable de distinguer deuxdemandes de prestations. niveaux, celui de la conception densemble, et celui de la traduction institutionnelle de cette globalité.Fondement de la coordination : le partenariatLa réalité du terrain révèle très clairement la - Maintien des cloisonnements : les cloisonnementsnécessité de lapproche partenariale de la coordi- sont différents selon les domaines dinterventionnation. Une forte demande de partenariat a été sociale. Ces cloisonnements ne sont pas nouveaux.exprimée surtout de la part des associations à Les interventions sociales sont peu ou paslégard des collectivités territoriales, de ladminis- coordonnées entre elles. De ce fait, ces politiquestration de lEtat ou des organismes de protection permettent difficilement de rendre compte dessociale. Le succès dun partenariat, le bon fonction- cumuls de handicaps sociaux.Peu ou pas articuléesnement dune coordination entre institutions ne entre elles, ces interventions engendrent desdépend pas seulement, dans le contexte actuel, de prestations qui saccumulent, sempilent ou serègles juridiques ou de coutumes fortement succèdent les unes aux autres. Cette situation estancrées dans le milieu des institutions sociales, particulièrement inefficace dans le cadre de lamais également de la personnalité des dirigeants, politique de la lutte contre la pauvreté.de la qualité humaine des responsables. Il est La solution qui est prônée pour surmonter lesévident que dans le cadre de la lutte contre la conséquences dommageables des cloison-pauvreté, limportance des négociations pour nements entre fonctions de la politique de luttemettre en oeuvre des actions signifie que leur contre la pauvreté est la coordination horizontalesuccès ou échec dépend en grande partie de la comme mode local de régulation de fonctionspersonnalité même des dirigeants. Ceci est différentes.dautant plus important que le cadre légaldemeure peu contraignant. Les perspectives en matière dorganisation : dans le cadre de lamélioration de la lutte contre laLa pléthore des coordinations : La plupart des grande pauvreté, deux pistes principales dactionnouvelles institutions qui ont été créées dans le peuvent être retenues :cadre de la mise en oeuvre de dispositifs de luttecontre la pauvreté sont des coordinations dinsti- - Lharmonisation de laction des pouvoirs publics :tutions préexistantes. Paradoxalement, les politiques en premier lieu, il apparaît indispensable que lesglobales, créées sur la base des politiques par différents niveaux dadministration cessent defonctions, nont pas supprimé la sédimentation. Il développer entre eux des oppositions ou mêmeexiste pratiquement autant de coordinations quil des conflits dont les populations les plus pauvresexiste de fonctions: coordination autour de la santé, font souvent les frais. Il semble urgent de clarifierde léducation, de lexclusion, etc. Cette ‘’mal-coordi- les responsabilités entre les acteurs pournation’’ provient de léclosion incessante de dépasser les blocages institutionnels. Il est aussinouvelles institutions sociales, sans réforme de nécessaire de reconnaître que, dans un état delensemble du système. Cette profusion de coordi- droit, les pouvoirs des acteurs locaux ne sont pasnations a de plus engendré un double problème de sans limite et quils doivent sinscrire dans lecoordination entre les acteurs et entre les services au respect de la loi.sein dun même secteur. - La mise en valeur des ressources associatives :- Absence dun projet global : les difficultés ou les pour engager la lutte contre la pauvreté, lexpé- limites que connaît le partenariat tant réclamé, la rience a montré quil était utile et même prolifération des dispositifs coordonnés fréquemment nécessaire de mobiliser les proviennent en partie dune absence de globalité: ressources rassemblées par les associations. la coordination est difficile parce quon a du mal à Toutefois, les associations souffrent de leur élaborer une conception commune. Pour autant, il dépendance par rapport aux pouvoirs publics et 63
  • 63. des organismes internationaux surtout lorsque i) la contribution à lamélioration des conditions de cela les maintient exclusivement dans une vie des populations, en tenant compte des dis- fonction instrumentale dopérateurs et dans une parités géographiques et en intégrant la dimen- situation économique particulièrement précaire. sion "genre", et Lespoir de rapports plus équilibrés entre le ii) la promotion de la gouvernance dans la pers- mouvement associatif et les pouvoirs publics pective dun développement humain durable, décentralisés ou déconcentrés est sans doute dont les objectifs et les stratégies de coopéra- lune des variables-clés pour organiser une lutte tion proposés sont développés ci-après. efficace contre la grande pauvreté. Le système des Nations unies appuie notammentLa clarification des choix politiques, larticulation les partenaires nationaux pour sassurer de linté-des acteurs entre eux, leur mode dorganisation gration des recommandations des conférencesinterne, la volonté des militants et des profes- mondiales dans ces politiques, stratégies etsionnels qui les animent sont des conditions programmes, tant au niveau national que local, etindispensables à la mise en place des politiques pour veiller à la mise en œuvre des engagementspubliques pour lutter contre la grande pauvreté pris lors de ces importantes manifestations. LaPourtant, elles ne suffisent pas. Il faut également poursuite des interventions des différentessavoir comment agir pour être efficace. agences du SNU en appui aux priorités nationales4.4.4. Lapport des organismes internationaux en matière de population, de santé, déducation, deLes pays étudiés éprouvent des difficultés à développement rural, denvironnement, de droitsdégager les ressources publiques nécessaires pour et de gouvernance, ainsi que la coordination de cestraduire dans les faits les objectifs des PPRP*. Face à interventions auprès des partenaires nationauxla précarité des ressources publiques, plusieurs par une approche intégrée.programmes ont pu être initiées grâce à 4.4.5 Perceptions des mouvementslassistance internationale. de la société civile sur les PolitiquesLa contribution du PNUD à la mise en œuvre des plans de lutte contre la pauvretédaction issus des grandes conférences des Nations Au Maroc, les ONG reconnaissent que nombreUnies a conféré à cette organisme un rôle de catalyseur, dinitiatives ont été déployées au Maroc ces dixpropice à la mobilisation dautres sources de dernières années. Les pouvoirs publics ont de plusfinancement ainsi qu’un rôle de facilitateur pour la en plus intégré le fait quune stratégie de réductionréalisation des programmes de lutte contre la pauvreté. de la pauvreté nest pas forcément celle qui estLe Système des Nations Unies a joué un rôle moteur reléguée à un département ministériel précis maisen matière de mobilisation des ressources et, pour ce plutôt celle qui de manière transversale est reflétéefaire, associe les donateurs potentiels en amont des dans les différentes stratégies sectorielles.actions entreprises. Dans lensemble, les donateurs Cest ainsi que différents programmes aussi bienbilatéraux ont exprimé un grand intérêt,à l’égard des en milieu rural (Plan daction national de lutteobjectifs et stratégies proposés dans les contre la désertification, programme dapprovi-programmes des systèmes des Nations unies (SNU). sionnement groupé en eau du milieu rural,) quenA la lumière des défis de développement identifiés milieu urbain (Programme de résorption dedune part, et des priorités nationales retenues dans lhabitat insalubre, programme Agenda 21)les Plans de développement économique et sociale intègrent de fait cette stratégie plurielle dontdautre part, le Système des Nations Unies envisage a lobjectif est la réduction des disparités et de laaxé sa coopération sur deux principaux domaines : pauvreté au Maroc.* Politiques publiques de réduction de la pauvreté 64
  • 64. Il importe de dire quune stratégie de réduction de la tel que le plan de développement économique etpauvreté tout comme celle du développement social ou encore pour donner un avis sur certainsdurable ne peut forcement que sinscrire dans les dossiers sectoriels tels que lélaboration de la loi surprocessus de long terme. Le recul nest pas suffisant le micro-crédit, de la stratégie nationale de la luttepour apprécier, de manière objective, lamélioration contre le sida, de la stratégie de lapproche genre, dedes conditions de vie des communautés les plus la stratégie de partenariat Etat/associations. Pardémunies et la réduction des disparités. ailleurs, les partenaires académiques constituent un acteur clé à même de valider la construction desLa société civile est de plus en plus sollicitée pour la politiques sur la base dun processus dinvestigationparticipation effective à la formulation de certains et danalyse appropriésvolets des politiques de réduction de la pauvreté,pour preuve,la consultation de celle-ci lors de la mise 4.5. LES PROGRAMMES DE MICRO-CRÉDITen place du fonds pour le développement social, ouencore lors de lélaboration du plan daction national Par l’importance de son impact sur l’exclusion, par lede lutte contre la désertification par exemple. rythme de sa progression et, surtout, par les perspectives qu’elle offre, l’activité du micro-créditPar contre, limplication de cette même société (MC) au Maroc occupe,en tant qu’axe de lutte contrecivile dans la mise en oeuvre de ces politiques reste l’exclusion, une place de choix dans cette étude.encore à construire. Des efforts substantiels sontfaits à travers lidentification des projets soumis par Pratiqué à une large échelle dans quelques paysles associations et leurs financements par des d’Asie dès les années 80, l’activité du micro-crédit aentités telles que lagence de développement fait son apparition au Maroc dans la secondesocial, mais le plus souvent , ces projets ont une moitié de la décennie 90. Les premiers pas dans ce domaine ont été faits par l’AMSED. Cependant, leapproche sectorielle, ne sinscrivent pas forcement véritable démarrage de l’activité du micro-créditdans des logiques dintermédiation sociale de date de 1995 avec l’association Zakoura. Marquéemoyen et long terme. par le volontarisme de ses promoteurs, elle a puIl nest pas aisé de dire exactement sur quels mobiliser les appuis locaux (banques, entreprisescritères les organisations de la société civile sont publiques et privées, administrations…) etchoisies, mais ceux-ci sont à priori basé sur les accumuler une expérience qui la amenéecapacités de plaidoyers de celles-ci , leur ancrage à notamment à satisfaire des milliers de bénéfi-léchelle locale, ainsi que leur rayonnement en ciaires. Elle se concentre actuellement sur lestermes de mise en œuvre de projets. femmes et le monde rural. A partir de 1997, uneQuelques associations ont été associées à plusieurs très forte impulsion a été donnée au secteur parreprises,à ces processus de formulation de politiques l’entrée en lice de lassociation Al Amana, fruit dunsectorielles ayant pour objectif la réduction de la projet financé par l’USAID(2).pauvreté. Dans leur majorité, ces consultations ont Globalement, fin 2003, le secteur du micro-créditété basées sur lorganisation de rencontres avec les détenait un portefeuille de 300 000 clients actifsdifférents acteurs; et dans nombre de cas,le recours à dont 70% de femmes. L’encours total de prêts étaitdes outils de base tels que les méthodes de program- de 500 millions Dh. L’effectif global employé étaitmation par objectif ont servi à structurer la démarche de 1200 personnes dont (68 %) de sexe féminin.de consultation des acteurs pour dégager les Le secteur compte aujourd’hui une douzaineéléments de la stratégie. d’opérateurs. Cependant, à elles seules, Zakoura etLes associations sont quelques fois appelées pour Al Amana réalisent aujourd’hui près des quatreconsultation concernant des politiques stratégiques cinquièmes de l’activité. Si on y ajoute la Fondation(2) Le démarrage a été assuré par une ONG américaine spécialisée : Volunteers In Technical Assistance 65
  • 65. Evolution des principaux indicateurs de l’activité MC d’Al Amana Encours 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Nombre de clients actifs 1 495 8 335 20 310 37 195 61 260 78 114 101 565 Encours (millions Dh) 3 12 30 65 108 154 248 Encours moyen 2 098 1 439 1 480 1 751 1 765 1 979 2 440 Prêts déboursés Cumuls historiques 1 880 11 985 44 820 104 795 197 850 313 760 460 788 dont Femmes 306 5 273 22 858 55 514 107 358 175 842 263 334 % femmes 16 44 51 53 54 56 57Source : Al AmanaBanque Populaire (FBP) et le FONDEP, respecti- représentent la quasi-totalité des bénéficiaires.vement troisième et quatrième en importance, on Dans toutes les autres associations de MC, la partpeut dire que ces quatre entités assurent la quasi- des femmes dépasse 80%.totalité de l’activité (97%). L’impact du micro-crédit sur les bénéficiairesL’activité du secteur s’est accrue à un rythme L’appréciation de cet impact repose sur deuxextrêmement rapide. A défaut de données études d’impact récemment conduites par Alconsolidées pour l’ensemble des opérateurs, celles Amana et Zakoura. L’un de leurs objectifs était derelatives à Al Amana attestent de la vigueur de comprendre l’impact du programme sur l’émanci-cette progression. pation de la femme(3). Les principaux points tirésC’est ainsi qu’à fin 2003, Al Amana avait octroyé de ces études sont comme suit :plus de 100.000 prêts actifs (30% du secteur) pour Pour Zakoura :un encours de 248 millions Dh (25% du secteur). Lecumul des prêts déboursés, 460 000 prêts pour un • 63% des clientes ont enregistré une augmen-montant cumulé de 1,47 milliard Dh, donne une tation de revenu durant les douze derniers moisidée du caractère " industriel " de l’activité du MC. contre 39% pour les non clientes. Les clientes du programme semblent s’impliquer plus significati-Les données de ce tableau attestent également vement dans la gestion du budget familial,de la part croissante prise par les femmes dans le potentiellement en raison de leur apportMC : l’objectif initial de pas moins de 30% de financier croissant et plus significatif.femmes a vite été dépassé. En dehors de la FBPdont la proportion des femmes reste inférieure à • La participation au programme favorise aussi unela moitié, tous les autres opérateurs avaient diversification des activités, soit par les finance-privilégié et ciblé les femmes. C’est particuliè- ments qu’il permet, soit par l’émancipationrement le cas de Zakoura dont les femmes (réseau) des femmes qui y participent.(3) Cf. " Etudes de l’impact du programme de Zakoura Micro-Crédit " : (Programme Micro-Start), par Fouzi Mourji ; décembre 2000 ; et "Evaluation de la contribution d’Al Amana au développement de cses clients micro-entrepreneurs ", Association Al Amana, février 2003. 66
  • 66. • Face aux aléas de la conjoncture, les clientes sem- détermine l’amélioration de la condition des blent moins vulnérables que les non clientes. femmes grâce au MC.• Quelle que soit la zone géographique considérée, Quel impact du micro-crédit sur les pauvres ? la proportion des clientes ayant accru leurs dépenses d’éducation demeure supérieure de 10 La motivation première de la plupart des points en moyenne à celle des non clientes. Les promoteurs des associations marocaines de MC est enfants en âge scolaire vont à l’école dans 84% de lutter contre la pauvreté des personnes les plus des ménages des clientes (73% chez les non démunies des milieux urbain et rural, en priorité les clientes). femmes, qui ne bénéficient daucun programme daide, ni daucun accès aux sources de• A propos de l’émancipation, les clientes sont, financement traditionnelles. Il s’agit d’aider les proportionnellement, plus nombreuses à prendre bénéficiaires à créer ou développer un projet en seules, davantage de décisions. relation avec leur savoir-faire. Ces opérateursPour Al Amana : entendent également apporter des changements• Lors des interviews, les clientes ont jugé positif significatifs dans la qualité de vie de leurs clients en l’impact du programme, aussi bien aux niveaux combattant lanalphabétisme et en développant et personnel, professionnel, familial, qu’au niveau de enracinant le civisme et la responsabilité(4). la vie sociale en général. Le terme " plus " revient Qu’en est-il dans les faits ? Dans quelle mesure les très souvent dans leurs discours. femmes pauvres sont touchées par le MC ? Dans• Avant d’accéder au programme, beaucoup de quelle mesure le secteur est présent dans les femmes se sentaient dépendantes tant au niveau poches de pauvreté ? La réponse à ces interro- décisionnel que financier. D’autres encore se gations appelle les observations suivantes : sentaient " humiliées " et mises à l’écart du fait de cette dépendance tant morale que financière. En 1) le micro-crédit sert essentiellement en tant que s’impliquant dans le programme, elles agissent fonds de roulement. A ce titre, et à l’instar des d’une façon plus déterminée pour réaliser leurs entreprises du secteur formel qui disposent de rêves. lignes de financement de court terme auprès de leur banque, les bénéficiaires du micro-crédit• au niveau professionnel, grâce à une plus grande peuvent avoir recours en permanence à ce confiance en elles, les clientes semblent être plus service. La logique du secteur est donc de à l’affût des opportunités et d’une rentabilité pérenniser les relations avec les clients et, bien meilleure de leur activité. évidemment, d’en gagner d’autres.• aux niveaux personnel et familial, la plupart des femmes interrogées se considèrent estimées, 2) Les candidats au MC doivent avoir une activité respectées, et aimées au sein de leur ménage. ou un projet de progrès, une identité sociale. Ces Elles ont plus confiance en elles grâce à leur caractéristiques ne correspondent pas souvent réussite professionnelle et à leur contribution aux à celles des plus démunies, lesquels n’ont pas dépenses familiales. Beaucoup plus de décisions toujours les compétences physiques et sont prises conjointement par le couple. mentales requises.• L’étude d’impact sur l’autonomie de la femme 3) De ce fait, le secteur ne vise pas particulièrement donne des résultats positifs. Cependant, selon les les poches de pauvreté. Cependant, sa stratégie auteurs de l’étude, ces résultats manquent de est de développer une machine performante finesse pour comprendre avec précision ce qui pour aller vers des espaces difficiles. A titre(4) Zakoura dit explicitement que son action sinscrit dans un esprit emprunt de cinq valeurs : solidarité, respect, égalité entre les femmes et leshommes, lutte contre la corruption, exigence de la qualité. 67
  • 67. d’exemple, Al Amana a commencé par les prêts, populations visées, zones d’implantation) grandes villes, puis les villes moyennes, puis le fait ressortir l’existence de trois segments dans rural fortement concentré. l’offre :4) Il n’ y a pas d’indications précises sur la sortie de • un segment supérieur occupé par la la pauvreté. Des opérateurs de MC font montre Fondation Banque Populaire (FBP) pour les d’une grande réserve à ce sujet car ils n’ont pas micro-entreprises structurées : petits métiers une appréciation quantitative fine, du fait de la de réparation et d’entretien… difficulté d’isoler l’impact du micro-crédit. • Un segment moyen occupé par Al Amana.5) D’après certains opérateurs, le slogan :‘’le micro- • Un segment inférieur occupé par la Fondation crédit s’adresse aux plus pauvres’’ est un non Zakoura et les autres opérateurs. Il s’agirait là sens. Le secteur ne travaille pas avec les plus pour l’essentiel d’une population féminine démunis. s’adonnant à des activités de subsistance et non des micro-entreprises que la FBP et Al6) Le profil socio-démographique de la femme Amana ciblent en premier lieu. bénéficiaire du micro-crédit ne correspond pas à celui de la femme pauvre. Dans l’enquête Comme la dominante des activités des femmes est d’impact de Zakoura, les veuves et divorcées celle relative aux activités génératrices de revenus, enquêtées représentaient 17% de l’ensemble on peut globalement déduire de ce qui précède contre plus du quart de la population féminine que seule une partie du MC est susceptible d’at- pauvre. Par ailleurs, la proportion de bénéfi- teindre les femmes les plus vulnérables. Il s’agit ciaires de MC femmes sachant lire et écrire était essentiellement du segment inférieur dont la part de 34% alors, qu’à titre d’illustration, ce taux des prêts représente plus de la moitié du total des chez les femmes chefs de ménage était de 24% prêts. Même si le secteur n’a pas de politique spéci- en milieu urbain et de 3% en milieu rural. fique pour s’adresser aux plus pauvres, sa fonction principale est d’éviter que les femmes vulnérables7) Pour pouvoir apprécier de manière plus fine ne tombent dans la pauvreté lors de ces chocs l’impact du micro-crédit sur les femmes adverses(5). C’est là le principal enseignement à tire pauvres, il faudrait pouvoir établir, parmi les de cette discussion de l’impact du MC sur la situa- clientes actives du secteur, celles qui n’ont tion des femmes attesté par le fait que : commencé à exercer pour la première fois une activité génératrice de revenus que parce • plus du tiers des femmes bénéficiaires de MC sont qu’elles ont eu accès au micro-crédit. Or, les chefs de ménages, soit le double de leur part dans données des études d’impact ne permettent la population totale du pays ; pas d’en estimer l’importance. Même s’il • 70% des bénéficiaires de MC sont des femmes s’avère qu’il s’agit d’une proportion importante alors que ces dernières ne représentent que 12% de femmes, il faudrait se garder d’en déduire des Unités de Production Informelle (UPI) recen- qu’il semble plutôt que les prêts sont accordés sées en 1999/2000(6). Ce contraste est encore plus essentiellement aux femmes qui avaient déjà saisissant quand on sait que la proportion de une telle activité. ménages ayant au moins une unité informelle est8) L’analyse comparative des différents acteurs du deux fois plus élevée chez les ménages dirigés par micro crédit au Maroc (montants moyens des un homme (24% en milieu urbain et 12% en(5) La Fondation Zakoura vise à aider les femmes pauvres mais ne s’adresse pas aux plus pauvres parmi les personnes défavorisées. Le revenumaximum de la population ciblée est fixé à 1500 DH par mois et par ménage composé de 5 personnes, soit un montant inférieur au seuil depauvreté.(6) Cette proportion est très variable selon les activités : commerce et réparation (5%), Industrie et Artisanat (37%)…. Cf. " Enquête nationale surle secteur informel non agricole 1999/2000 " Rapport des premiers résultats ; Direction de la Statistique 68
  • 68. milieu rural) que dans ceux dirigés par une femme • La mobilisation des ressources financières pour (12% en milieu urbain et 6% en milieu rural)(7). l’expansion du crédit ne semble pas poser de pro- blème du fait des taux exceptionnels de rembour-Il faut garder à l’esprit que, compte tenu de la sement des prêts.concentration des dépenses autour du seuil depauvreté (cf. chapitre 1), une augmentation minime • Le cadre réglementaire permet de financerde quelques centaines de dirhams de revenus par aujourd’hui le logement. La LF 2004 a introduitan pour un ménage se traduit, statistiquement, par des modifications sur la loi organisant le MC. Elleune baisse substantielle (en centaines de milliers autorise le crédit au logement, à l’équipement… Ilde personnes) de la population pauvre vivant au n’est pas exclu que, dans l’avenir, il permette auxdessous de ce seuil. De ce fait, il est certain que associations de micro-crédit de mobiliserl’existence du secteur du micro-crédit aura un l’épargne auprès du public. Au Maroc, la micro-impact sur les taux de prévalence de la pauvreté et finance est actuellement confinée au fonds dede la vulnérabilité des femmes lors des prochaines roulement alors que la tendance générale est deenquêtes de consommation. Celle de 1998/99 ne répondre à tous les besoins à caractère financier :pouvait, du fait du démarrage du secteur, prendre prêts pour l’investissement, logement,en considération le micro-crédit en tant que fac- assurance… En Inde, la micro-assurance a pristeur contribuant à l’augmentation des revenus, à une grande envergure. En Afrique du Sud, la plusl’instar, par exemple, des analyses sur l’impact des grande réussite du micro-crédit est celle dutransferts. Il ne semble pas non plus que l’enquête logement. Au Maroc, des études en coursde consommation de 2002 ait intégré cette dimen- indiquent que le potentiel du logement seraitsion dans sa démarche. supérieur à celui de l’activité productrice(9). Par ailleurs, l’USAID vient de signer récemment uneLes perspectives du secteur du micro-crédit convention de garantie à ces prêts au logement• Avec près de 400 000 clients actifs, le secteur du avec Al Amana et Zakoura pour respectivement 5 micro-crédit dans son ensemble sert environ 20 % millions et 2 millions de $. de la population cible des villes. Il est quasiment • Un plus grand déploiement consistant à absent du monde rural. compléter rapidement la couverture territoriale• La population potentielle du secteur du MC est des régions urbaines, à investir rapidement le estimée à 3 millions. Compte tenu d’un coefficient monde rural concentré (agglomérations ou zones de pénétration de 25 à 30% du micro-crédit au de plus de 10.000 habitants), à s’adresser au sein de cette population (ce qui est déjà très fort), monde rural à faible concentration humaine(10); le secteur devrait servir, raisonnablement, un mil- • Le facteur limitant de cette très forte expansion lion de personnes. La part des femmes semble du secteur est celui relatif à la compétence orga- avoir atteint un palier qu’il est difficile de dépasser. nisationnelle du secteur pour pouvoir répondre• Al Amana projette d’avoir 240.000 clients actifs fin aux besoins (prêts plus importants, individualisés) 2007. Zakoura cible 300.000 clients à moyen • Le principal défi des associations de MC est celui terme. Compte tenu des tendances passées, ces de pérenniser leur activité, par lautonomisation objectifs ne semblent pas être hors de portée(8). de leur action par rapport aux bailleurs de fonds.(7) Cette proportion est très variable selon les activités : commerce et réparation (5%), Industrie et Artisanat (37%)…. Cf. " Enquête nationale surle secteur informel non agricole 1999/2000 " Rapport des premiers résultats ; Direction de la Statistique(8) Pour Al Amana, le rythme projeté fin 2003 à fin 2004 est de 27% par an contre un rythme de 40% par an de fin 2000 à fin 2003(9) L’étude menée par Deloitte & Touche en 1999 a estimé à 720.000 le nombre des ménages qui auraient besoin de services de micro-finance-ment pour le logement. Dans ce nombre, 195.000 ménages sont dans les bidonvilles et 300.000 dans les médinas(10) Al Amana projette de passer, au cours de l’année 2004, de 125 antennes servies à 200 antennes. Un tiers environ de ces 75 antennes nou-velles seront crées dans des zones rurales ; cf. " L’Economiste " du 24 février 2004. 69
  • 69. Pour arriver aux objectifs (un million clients actifs) pendant plus de quatre décennies. Ce n’est qu’à la il faudra, selon le SG de la FBP, mettre un système fin des années 90 que le Gouvernement d’alter- de refinancement adéquat en créant notamment nance avait inscrit cet axe parmi ses priorités. un fonds de garantie. Il faudra également réviser L’intérêt grandissant porté depuis par le Maroc à les contraintes de rentabilité prévues par la loi. cet axe s’est traduit par : Celle ci impose aux associations un délai de 5 ans • la création, en 1997, d’une Direction de la Lutte pour assurer la pérennité de leur activité Contre l’Analphabétisme au sein du Ministère de (autonomie financière et fonctionnelle), " cette contrainte constitue un véritable danger car elle l’Emploi et des Affaires Sociales et d’une Direction pousse ces structures à s’éloigner du champ de lEducation Non Formelle au sein du Ministère socio-économique dans lequel elles se position- de lEducation Nationale(13) ; puis, en novembre naient pour éradiquer la pauvreté et à devenir des 2002, du Secrétariat d’Etat auprès du Ministère de sociétés de financement à part entière(11)". l’Education Nationale et de la Jeunesse Chargé de l’Alphabétisation et de l’Education Non Formelle4.6. LES PROGRAMMES D’ALPHABÉTISATION au sein du Gouvernement. ET D’ÉDUCATION NON FORMELLE • La progression du budget public pour l’alphabéti-4.6.1. Le programme d’alphabétisation sation des adultes (négligeable au début des des adultes années 90) qui était passé à 10 millions Dh en 1997, à 34 millions en 1999, puis à près de 100Au Maroc, la lutte contre l’analphabétisme des millions en 2003, montant auquel il faut ajouteradultes a, pendant longtemps, figuré parmi les une dotation spéciale de 50 millions Dh accordéegrands absents de la politique socio-culturelle du par la primature ;Maroc. Passée l’euphorie de l’après indépendancemarquée par les grandes campagnes nationales • La progression rapide du nombre des participantsd’alphabétisation des adultes de 1956 et 1957(12), aux programmes d’alphabétisation à partir del’action de l’Etat en la matière a été insignifiante 1998, ainsi qu’une seconde accélération en 2002 ; Personnes ayant suivi des cours d’alphabétisation 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2003-04 Effectif (milliers) 107 111 119 181 234 301 390 720* Tx déperdition 70% en moyenne 20% en moyenne Tx réussite 7% 80% Rendement (%) 2% en moyenne 64% Personnes alphabétisées 2500 par an 116 000 150 000 193 000 250 000 461000 % femmes non disponible 55% en moyenne 70% 80% 80%Source : Données reconstituées et estimées avec l’appui de la Direction de la lutte contre l’analphabétismechiffres des inscrits en début de période, alors que les effectifs relatifs aux années précédentes sont ceux des inscrits enregistrés à la veilledu test((11) " L’Economiste " du 20 février 2004 ; p. 5(12) Ces campagnes avaient touché respectivement un et deux millions de personnes(13) Ce n’est qu’en 1980, qu’un service d’alphabétisation des adultes a été crée au sein du Département chargé des Affaires Sociales, érigé endivision en 1991 70
  • 70. • La progression du taux de participation des femmes quelles se trouvent fortement impliquées en tant aux programmes d’alphabétisation. Il a été de 55% qu’opérateurs sur le terrain ; en moyenne durant la période 1995-2000,alors que • d’autre part, par une remise en cause des les femmes analphabètes représentaient les trois méthodes pédagogiques utilisées jusque là, favo- quarts de l’ensemble de la population analphabète risée par le coup de pouce donné par le FNUAP au Maroc. Ce n’est qu’en 2001 que ce taux s’est pour l’élaboration de manuels centrés sur la santé élevé à 70% pour se stabiliser à 80% durant les deux reproductive. Ce qui explique la forte progression dernières années. En milieu rural, ce taux a atteint du taux de participation des femmes à ce pro- 88% en 2002 contre 50% en moyenne durant les gramme. années précédentes. Encouragé par ce mouvement, le Gouvernement a,Ainsi que l’indiquent les données du tableau, dans le cadre de la Charte Nationale d’Education etl’année 98 constitue un réel tournant non de Formation adoptée en 2000, fixé commeseulement dans la volonté politique et les moyens objectifs la réduction du taux global d’analpha-déployés, mais aussi dans la conception et dans la bétisme des populations âgées de 10 ans et plus àmise en œuvre des programmes d’alphabétisation. moins de 20% à l’horizon 2010 et l’éradicationAvant cette date, les campagnes nationales quasi totale de ce phénomène à l’horizon 2015d’alphabétisation touchaient annuellement (ainsi que la réduction du taux d’analphabétismeenviron 100 000 bénéficiaires. Elles se caractéri- de la population active à moins de 10% à l’horizonsaient par un taux de déperdition de 70% et un 2010). Aussi, le Plan 2000-2004, avait prévu unrendement ne dépassant guère les 2% (14). effectif de 600 000 bénéficiaires en 2004.L’évaluation de ces actions a révélé ce qui suit : Cependant, une nouvelle accélération a été• Sur le plan pédagogique, les alphabétiseurs donnée en 2002 par le Souverain marocain qui a restaient prisonniers d’une pédagogie des fixé un objectif d’un million de bénéficiaires dès fin enfants, non adaptée aux adultes, d’où un rejet de 2003. la situation d’apprentissage. Pour atteindre ces nouveaux objectifs, il a été• Sur le plan organisationnel, le rythme d’alphabéti- procédé à une redynamisation des programmes sation restait fortement lié au rythme scolaire, d’alphabétisation, avec la mise en place d’une sans tenir compte des spécificités du milieu, nouvelle stratégie dont les axes d’intervention ont notamment rural, de la disponibilité des bénéfi- été progressivement affinés. Cette stratégie ciaires et de leurs occupations. La participation de s’articule autour des points suivants : l’ensemble des opérateurs demeurait inefficace, • la mobilisation des opérateurs (entreprises, aussi bien sur le plan de l’organisation et de la société civile, opérateurs publics) par l’adoption coordination que sur le plan de la motivation et d’une approche partenariale ; de la sensibilisation des bénéficiaires. • une réforme pédagogique par la mise en place deLe changement spectaculaire du taux de rende- programmes fonctionnels adaptés auxment qui a atteint 64% (80% * 80%) à partir de populations cibles et la formation des formateurs;1998 s’explique : • des actions d’accompagnement : organisation de• d’une part, par une nouvelle approche basée sur campagnes de sensibilisation et promotion une politique partenariale avec les ONG(15), les- d’activités génératrices de revenus .(14) Selon une évaluation faite en 1994 qui a montré que le taux de réussite ne dépassait pas 7% des candidats qui passaient l’examen. Commele taux de déperdition était de 70% (sur 100 personnes inscrites en début d’année, 30 seulement passaient le test), on en déduit le taux de ren-dement égal à 2% (7% * 30%).(15) Les premières conventions avec les ONG furent signées en décembre 1998, à l’occasion du lancement du programme des ‘’cent mains’’ 71
  • 71. Objectifs et bénéficiaires pour les années 2002-03 et 2003-04 Nombre de bénéficiaires Taux de réalisation Objectif initial Inscrits des objectifs (en %) Programmes 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Programme général 70 000 570 000 62 000 413 000 89 72 Associations 198 000 269 000 217 000 222 000 110 82 Opérateurs publics 137 000 146 000 105 000 93 000 77 57 Entreprises 10 000 15000 6000 2000 60 13 Total 400 000 1 000 000 390 000 720 000 98 72Source : MEN : Direction de l’AlphabétisationLa concrétisation de l’objectif d’un million de personnels ou des populations analphabètesbénéficiaires s’est traduite par le lancement de la bénéficiant de leurs services (16);campagne nationale d’alphabétisation ‘’Massirat iv) les entreprises du secteur privé.Ennour’’ qui a permis d’inscrire 720 000 bénéfi-ciaires répartis selon quatre programmes distincts La pratique a vite montré que le programme d’alpha-conduits par : bétisation est beaucoup plus attractif pour les femmes. Ces dernières seraient plus assidues et plusi) la société civile : il s’agit d’un vaste programme de réceptives que les hommes(17). Les raisons invoquées soutien financier, logistique et technique lancé sont,d’une part,la rupture pédagogique de 1998 qui a par le Ministère depuis décembre 1998, au profit capitalisé sur les préoccupations des femmes (santé des ONG oeuvrant dans le domaine d’alphabéti- reproductive…), d’autre part, une plus grande sation. Les actions sont réalisées sur la base de disponibilité en temps et une bonne adéquation entre conventions de partenariat comportant un temps libre et horaires des cours, généralement programme d’intervention ; l’après-midi ; alors que la plupart des hommes n’ontii) le Ministère de l’Education Nationale : ce comme tranche horaire libre que celle séparant les programme général est destiné à l’ensemble des prières d’Al Moghreb et d’Al Ichaâ. En milieu rural (18), populations analphabètes âgées de 15 à 45 ans, la principale difficulté est l’éloignement. celles qui n’ont pas de statut socioprofessionnel Les objectifs de l’alphabétisation ne sont pas bien défini ; déclinés selon le milieu, la catégorie socio-profes-iii) des opérateurs publics (Ministères et sionnelle ou le genre. La participation des femmes Etablissements Publics) au profit de leurs est encouragée du fait de leur handicap de départ,(16) Jeunesse et Sports (maisons de jeunes et foyers féminins) ; Entraide Nationale (centres sociaux) ; Agriculture (Centres de vulgarisation agri-cole et Offices de mise en valeur); Pêches Maritimes (Centres de formation maritime) ; Justice (établissements pénitentiaires) ; CollectivitésLocales ; Forces Armées Royales (places darmes et foyers féminins des oeuvres sociales) ; Artisanat …(17) Mais il n’a pas été possible d’avoir des chiffres pour étayer ces assertions, compte tenu de l’inexistence d’une véritable base de données, encours de constitution (cf.).(18) Il n’a pas été possible d’avoir des précisions sur la répartition des bénéficiaires entre milieux, mais il semble que, jusqu’à présent, l’essentieldes efforts s’est porté sur les villes. 72
  • 72. mais sans fixation d’objectifs explicites. Cela recul annuel de l’analphabétisme dix fois pluss’explique probablement par le fait que les taux de important que celui qui a prévalu depuis l’indé-participation des femmes ont vite dépassé toutes pendance, plus de la moitié d’entre elles serontles espérances. Ces dernières représentent encore illettrées à cette échéance.aujourd’hui les quatre cinquièmes des bénéfi- Il existe, selon la Direction de l’alphabétisation, desciaires alors qu’elles constituent un peu plus des différences importantes des performances entre lesdeux tiers des analphabètes au Maroc. Il s’agit là, si programmes. Celui du MEN a les rendements les plusla tendance se confirme, et compte tenu aussi du faibles car les animateurs étaient insuffisammentrattrapage en cours des filles en matière de scolari- préparés à de nouvelles approches pédagogiques etsation, de l’amorce de la fin de la détérioration du peu stimulés financièrement. La situation devraitniveau d’illettrisme de la femme rapporté à celui normalement changer du fait de l’amélioration desde l’homme. Détérioration mesurée par le ratio du indemnités qui sont passées d’un forfait annuel detaux d’analphabétisme des femmes sur celui des 1500 à 4000 Dh (à raison de 20 Dh l’heure pour les 200hommes, ainsi que l’indique le tableau suivant : heures prévues).L’expérience a cependant montré que le principal défi pour ces instituteurs est de pouvoir se Ratios des taux d’analphabétisme départir de l’attitude passive du fonctionnaire des femmes rapporté à celui des hommes traditionnel, condition nécessaire pour se " remotiver " Urbain Rural Ensemble et s’engager d’une manière plus active. Cet engagement " militant " est important en ce sens qu’il 1960 1,46 1,15 1,23 faut parfois se déployer en dehors de l’école car c’est 1994 1,96 1,46 1,63 cette dernière qui va vers les bénéficiaires. C’est dire 2004* 2,10 1,6 1,80 l’ampleur du travail de sensibilisation, de formation et de suivi de ces instituteurs car la campagne d’" MassiratSource : Recensements de la population Ennour " repose avant tout sur le programme général * Estimations des auteurs auquel on a confié l’alphabétisation additionnelle d’unRamener le taux d’analphabétisme de son niveau demi million d’adultes (cf.tableau).actuel de 43% (estimation des auteurs pour 2004) à L’état d’impréparation des alphabétiseurs du program-20% à l’horizon 2010 signifie une baisse de ce taux me général est certainement élevé du fait du passaged’environ 4% par an pour les six années à venir. Cet brusque d’un objectif de 70 000 à 570 000 bénéfi-effort doit être apprécié par rapport au rythme de ciaires. Une autre stratégie aurait peut être consisté àbaisse de 1% par an enregistré au Maroc durant les s’appuyer davantage sur le programme avec les asso-quarante dernières années. Par ailleurs, si on ciations en renforçant les capacités de ces dernières etapplique cette hypothèse optimiste de 4% par an en faisant émerger de grandes ONG professionnellesde manière uniforme pour les femmes comme spécialisées dans le domaine, pouvant jouer le rôle depour les hommes, pour les campagnes comme prestataire de services. Une analyse coûts-bénéficespour les villes, on se rend compte que l’objectif aurait probablement plaidé pour cette option(19).moyen de 20% d’analphabètes recouvre en fait, à Aussi,il est important de renforcer le système d’évalua-l’horizon 2010, des taux d’analphabétisme de 33% tion et de suivre attentivement les rendements despour les femmes (56% pour les femmes rurales et programmes. La comparaison de leurs efficiences ser-14% pour les femmes urbaines, cf. tableau). Ainsi, vira certainement à infléchir les choix dans un sens oupour les femmes dans le monde rural, en dépit d’un dans un autre.(19) En moyenne sur les quatre dernières années, le coût annuel de l’alphabétisation d’un bénéficiaire est de 250 Dh. Il est de 210 Dh pour leProgramme Général et de 260 Dh pour le programme avec les associations du fait que celles ci assurent un complément de formation. Mais ilne s’agit là que de bénéficiaires inscrits. Une étude coûts-bénéfices considère d’autres paramètres, notamment, les personnes considéréescomme alphabétisées, les effectifs moyens des classes (entre 20 et 30 en milieu urbain et autour de 15 en milieu rural)... 73
  • 73. Il est largement admis qu’une plus grande dynami- Les programmes d’alphabétisation sont financéssation de la demande passe par une meilleure en quasi- totalité par le budget de l’Etat. Celuiadéquation entre les attentes et les besoins d’une part alloué au programme est à présent six à sept foiset les contenus pédagogiques s’autre part. Il s’agit plus élevé qu’il ne l’était en 1997, ainsi qued’aller vers les gens pour voir ce que l’alphabétisation l’indique le tableau suivant :peut leur apporter. Globalement, c’est dans l’amélio- A l’occasion du lancement de la campagne " Massiratration des outils pédagogiques que les attentes des Ennour ", la Primature a pris en charge une granderesponsables du programme sont les plus fortes. Des campagne de sensibilisation (d’un coût de 3 millionsefforts sont à faire pour :i) la formation des animateurs; Dh),en plus d’une dotation hors budget de 50 millionsii) la production des manuels et supports pédago- Dh au titre de l’exercice 2004. On ne sait pas si cetgiques, ainsi que leur impression ; iii) l’encouragement effort exceptionnel de la Primature va être reconduitet l’incitation des bénéficiaires auxquels il faudrait pour les exercices suivants car il conditionne l’atteinteaccorder plus d’importance : initiation professionnelle des objectifs fixés. La question est d’une grandepour améliorer leur métier et compétences, fourniture importance car la dotation budgétaire ordinaire aud’un petit équipement aux plus méritants, accompa- titre de l’année 2004 a même été réduite à 88 millionsgnement des cours d’alphabétisation par des Dh contre 98 millions Dh en 2003. Pour pallier cerudiments de comptabilité ; offre de prix et de manque, le département de l’alphabétisation essaierécompenses de mérite…. Des ONG ont déjà de mobiliser des ressources auprès des grandsexpérimenté ces mesures d’incitation au sud du Maroc. opérateurs économiques. C’est ainsi que la Régie desIl s’agit de s’en inspirer pour généraliser la démarche. Tabacs et l’ONEP ont financé l’impression de manuels;Plusieurs partenaires ont été impliqués, à des de même que le groupe Banques Populaires prend endegrés divers, dans l’amélioration des outils charge des clients de son réseau (entre 10 000 etpédagogiques. A titre d’exemple, la coopération 15000 bénéficiaires)française a appuyé le suivi et la formation ; la La circulaire du Premier Ministre Etat –AssociationsB a n q u e M o n d i a l e a p p u i e u n p ro j e t q u i donne un droit de regard sur l’utilisation desv i s e : i ) l’amélioration des manuels existants et subventions publiques accordées associations. Del’élaboration de nouveaux manuels adaptés aux ce fait, il semble que rien n’empêche de prendre endifférents groupes cibles ; ii) la formation des charge une partie des frais de fonctionnement desformateurs d’animateurs ; iii) le renforcement de ONG. Avant, des grilles étaient utilisées. Ellesla gestion du système en mettant l’accent sur prévoyaient la prise en charge par le programmel’approche participative et de proximité ; iv) le de coordinateurs locaux, d’auditeurs selon lelancement de cinq études servant à la concréti- nombre de bénéficiaires. Ce système, dont la misesation des objectifs précédents(20). Ce que de en œuvre n’est pas facile, a été remplacé, à partir denouveaux partenaires de la coopération peuvent 2004, par un package forfaitaire de 250 Dh parapporter, c’est l’amélioration de la qualité et bénéficiaire, ce qui donnera assurément plus del’accélération du rythme du programme. souplesse aux ONG et créera plus d’émulation. Budget public (d’investissement) du programme d’alphabétisation des adultes Année 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Enveloppe budgétaire (millions Dh) 13 19 48 53 73 92,6 98 88,2Source : MEN. Direction de l’Alphabétisation(20) Il s’agit de : i) l’analyse des besoins en matière de manuels d’alphabétisation ; ii) la formation des formateurs à l’alphabétisation ; iii) la for-mation d’animateurs à la réforme pédagogique ; iv) la gestion de la déconcentration ; v) la formation à la gestion de projets d’alphabétisation 74
  • 74. Le principe du paiement forfaitaire par personne est Le profil des bénéficiaires n’est pas bien connu. Il leintéressant à plusieurs égards car il montre qu’il s’agit sera avec beaucoup plus de précision dans les moisbien d’une prestation de services. Il met fin, à l’occa- à venir avec la mise en place d’une base de données,sion, aux supposés tabous que l’Etat confie des mis- grâce à l’institution du " passeport à la lumière ". Cesions d’intérêt public à des ONG. Il inaugure le pro- dernier est une initiative du Secrétariat d’Etat entréecessus par lequel l’Etat peut confier à autrui, et à en application en février 2004. Chaque inscrit reçoitmoindre coût, des missions qui lui étaient quasi- un passeport numéroté qui l’accompagne durantexclusivement dévolues ; ce qui lui permet de fixer toute la phase d’alphabétisation-apprentissage. Ildes objectifs multiples, de cibler des poches de pau- permet d’identifier la personne, de connaîtrevreté et de solliciter des ONG et même des orga- quelques caractéristiques (âge, localité, profession..).nismes privés. Le coût par bénéficiaire pourra être Il permet l’inscription sur ce passeport des résultatsfacilement modulé selon la densité de la zone… des évaluations au test d’aptitude. Il permetLes difficultés de mise en œuvre du programme sont également, du fait de l’identification par la CIN, deégalement dues à la lourdeur des procédures adminis- juger des doubles inscriptions de candidats ou destratives et budgétaires. Les retards fréquents dans le inscriptions répétées. Ce passeport peut s’avérer unpaiement des indemnités sont un puissant facteur de bon outil de gestion, de contrôle et de suivi. Pardémotivation des animateurs.Le retard accusé dans la ailleurs, sa possession peut être un objet de fierténomination des directeurs des académies régionales auprès des personnes en ce sens qu’il leur confèrede l’Education Nationale a fait que les responsables un nouveau statut. Des mesures d’incitation àqui assuraient l’intérimaire, mal préparés à assurer l’alphabétisation pourraient accorder à sescette mission d’alphabétisation des adultes, n’ont pas détenteurs certains avantages ou récompensespu ou voulu signer les conventions avec les (priorité pour certains services, bourses, pèlerinagesassociations, lesquelles étaient signées à Rabat. Il en a pour les plus méritants…).résulté un vide de sept mois au cours de l’année 2003 Comme signalé plus haut, les objectifs annoncésoù le programme des associations a pratiquement n’ont pas été déclinés par sexe et/ou par milieu. Il estcessé (certaines associations ont continué à travailler certain cependant que l’effort à la marge vacomme elles pouvaient). Cependant, la transition d’un augmenter du fait non seulement de la dispersionsystème centralisé à un système déconcentré, bien des populations cibles, mais aussi du fait que plus dequ’il ait engendré ce vide momentané, constitue un la moitié des femmes ne semblent pas disposées àimportant pas en avant dans l’efficacité et l’adaptation sortir de leur situation d’illettrée ainsi que l’indiquentdu programme aux réalités locales même si ces les données du tableau suivant. Il est intéressant decertaines difficultés ne sont pas encore aplanies(21). souligner, au passage, que cette prédisposition estPar ailleurs,l’impact de tout programme d’alphabétisation bien plus forte chez les femmes chefs de ménage.se mesure par la création d’un environnement lettré 4.6.2. Le Programme Nationalnécessaire pour prolonger les effets et en assurer la de l’Education Non Formelle (ENF)durabilité. A ce sujet, plusieurs initiatives ont été prisescomme la publication de brochures (la dernière en date L’ENF est un programme national initié par leétant celle relative à la vulgarisation des droits de la femme Ministère de l’Education Nationale en mai 1997. Ilrésultant de la nouvelle loi sur la famille).L’expérience de la est organisé en dehors du cadre scolairepublication régulière d’un journal pour nouveaux traditionnel. Il vise les enfants âgés de 9 à 15 ansalphabétisés par la fondation Zakoura est intéressante en non scolarisés ou déscolarisés en vue de lesce sens qu’il est facile de capitaliser dessus pour en insérer dans l’enseignement formel ou dans leaméliorer le contenu et assurer une plus large diffusion. tissu productif à travers une formation profes-(21) Il s’agit de difficultés non totalement aplanies résultant de l’interprétation des prérogatives de la circulaire du Premier Ministre relative auxrelations entre l’Etat et les associations 75
  • 75. sionnelle. Sachant que la non scolarisation est un certaine préparation à la vie active (22). Ces chiffresphénomène plutôt rural et féminin et la déscolari- sont à mettre en perspective avec les 1,5 millionssation est un phénomène plutôt urbain et d’enfants non scolarisés ou déscolarisés, encoremasculin, ce programme accorde une attention sous l’obligation scolaire.particulière aux enfants du milieu rural et du Le programme d’ENF n’établit pas de manièrepériurbain, avec priorité aux filles. Il est fondé sur explicite d’objectifs ou de seuils pour les filles,le partenariat entre d’une part, le ministère en mais demande de respecter une proportion decharge de l’ENF et, d’autre part, les ONG, les CL, les deux tiers. Il ne fixe pas non plus d’objectifsautres départements ministériels, les selon le milieu (urbain – rural) ou les catégoriesentreprises… Les cours sont assurés par des de bénéficiaires. Il faut signaler que, sur les 800animateurs recrutés par les ONG parmi les animateurs en exercice en 2002/03 (de niveaulicenciés chômeurs. Ils sont dispensés dans des bac + 4 et recrutés par les ONG), 63% sont delocaux fournis par les associations ou dans des sexe féminin.écoles publiques. L’encadrement et le suivi sontconfiés conjointement aux ONG et au ministère. Le constat général de l’évolution décrite dans le tableau ci-dessus est celui d’une stagnation, sinonOn estime que le programme de l’ENF a bénéficié, d’un recul des inscrits. La stagnation a concernédepuis son lancement, à seulement 128 000 aussi les ressources publiques allouées. Depuis sonenfants dont les deux tiers sont des filles et dont lancement, le budget annuel moyen de l’Etat40% sont des ruraux (cf. tableau) ; accordé au programme d’ENF a été de 17 millionsEn outre, près de 35 000, dont 60% de filles sont en Dh, dont la quasi-totalité (96%) a consisté en sub-activité dans différents secteurs (artisanat, ventions versées aux ONG.agriculture, travail domestique, services…). Ceux Il est difficile, du fait de la faiblesse du systèmeinsérés dans l’enseignement formel représentent d’information du programme d’ENF, d’avoir des17% de l’ensemble des bénéficiaires. De même chiffres fiables sur le rendement du système. Onque près de 24 000 ont été insérés dans la vie estime que le taux de déperdition était de 43% (23).active. On considère que le reste a reçu une Cela s’explique aisément du fait que la Direction Bénéficiaires de l’ENF en partenariat avec les associations bénéficiaires du programme Total des inscrits Nouveaux inscrits Total filles inscrites % des filles 1997-98 34550 34550 21993 64% 1998-99 35855 16642 24998 70% 1999-00 34859 20062 24207 69% 2000-01 29676 15976 19016 64% 2001-02 29136 13212 18890 65% 2002-03 27442 N.D. 17755 65%Source : Programme de l’Education Non Formelle- Rapport général ; Secrétariat d’Etat auprès du MEN chargé de l’Alphabétisation et del’Education Non Formelle; Juin 2002 (sauf pour 2002-03)(22) Le programme d’ENF a bénéficié également à des enfants en situation précaire (1136 dans les centres de sauvegarde de l’enfance dont 27%de filles; et 1200 enfants de la rue dont 19% de filles).(23) Une évaluation partielle pour l’année 2000-01 a fait ressortir que le tiers des bénéficiaires inscrits ne terminent pas l’année scolaire (18% s’ab-sentent et 14% abandonnent). Les raisons sont liées principalement aux conditions économiques, à la dislocation des familles et à la migration. 76
  • 76. de l’ENF n’avait pas de programme éducatif et que ciaires de la première année de ce programme sontles deux tiers des animateurs n’ont jamais eu de de sexe féminin (47%) et de milieu rural (86%). Aformation initiale. A ce sujet, il faut souligner noter que l’effectif des enfants non scolarisés etqu’aucune dotation budgétaire n’était réservée déscolarisés âgés de 9 à 11 ans s’élevait à 350 000pour la formation pendant les premières années en 2000/2001du programme; les seules initiatives dans ce sens Les responsables du programme sont conscientsétaient le fait d’associations par leurs moyens du fait que l’ENF connaît un essoufflement quipropres. Ce n’est qu’en 2000 qu’avec l’appui de risque, à terme, de le fragiliser. Ce programmecertains partenaires de la coopération (Unicef, souffre d’une faiblesse de lisibilité et de visibilité,Belgique…) un véritable travail d’amélioration des due notamment à la confusion et aux conflits deapproches didactiques a commencé à être mis en perception entre l’ENF et l’alphabétisation, auxœuvre pour certaines catégories de bénéficiaires. insuffisances pédagogiques, et aux contraintes etLe rythme de production de manuels pour difficultés qui handicapent sa mise en œuvre.d’autres catégories est jugé encore très lent. Ainsi,contrairement au programme d’alphabétisation, La conclusion principale tirée d’une enquêtecelui de l’ENF ne fournit toujours pas de manuels d’évaluation du programme, commandée par laaux bénéficiaires. Direction de l’ENF et appuyée par la Banque Mondiale, est que le programme d’ENF " a besoinIl faut signaler, parmi les nombreux partenariats en d’une intervention urgente pour l’asseoir sur desvigueur avec les associations (42) et les bases solides en termes stratégiques et ledépartements gouvernementaux (5), ceux conclus structurer à tous les niveaux, que ce soit au niveauavec des partenaires étrangers. Il s’agit, de l’organisation, de la gestion opérationnelle ounotamment, de " l’association des Maisons de la gestion pédagogique. L’atteinte des objectifsFamiliales Rurales " pour les enfants non scolarisés qui lui sont assignés ne pourra pas se faire sans unedu monde rural ; de l’association " Initiative injection de moyens conséquents. " (24).Education " et le Ministère américain du travailpour les petites filles bonnes ; la région de l’Hérault Pour être en conformité avec les objectifs de lapour l’élargissement des programmes d’ENF et charte de l’éducation qui prévoit la scolarisation,d’alphabétisation dans la région Souss Massa Drâa; sous une forme ou une autre, de tous les enfants" l’école de la deuxième chance" de Marseille pour âgés de 6 à 15 ans, il s’agira de garantir l’accueilla formation par alternance et l’insertion des éducatif de 200 000 enfants par an pour atteindreentreprises. les objectifs en 2010. Les perspectives de l’ENF pour la période 2005-2007 sont l’éducation d’envi-En vue de l’élargissement de la base des bénéfi- ron 500 000 enfants de 9 à 15 ans non scolarisés ouciaires du programme de l’ENF, et particulièrement déscolarisés, selon le calendrier figurant dans leles enfants âgés de 9 à 11 ans (du fait de la tableau ci-dessous.possibilité d’insertion directe de cette catégorie àl’école), le MEN a instauré depuis janvier 2002 une Il va sans dire que, pour atteindre ces objectifs, ilautre formule d’exécution du programme en ayant faut des ressources beaucoup plus importantesrecours aux ressources humaines et matérielles que celles accordées jusqu’à présent par le budgetdisponibles du ministère. Cependant, l’organi- de l’Etat. Cependant, cet effort budgétaire annuelsation des études tient compte des spécificités de additionnel est à la portée du Maroc (cf. ). Ill’ENF (flexibilité, adaptabilité…). Les 13000 bénéfi- représente une fraction minime du budget des(24) Cf. " Etude d’évaluation des Ecoles Non Formelles au Maroc " par Abdelhak Moutawakkil, Direction de l’Ecole Non Formelle, juin 2003. 77
  • 77. augmentations de salaires du MEN. Le • la promotion d’une approche partenariale plusdépartement en charge de l’ENF ne désespère pas performante ;pour autant. Il sait que, en termes de priorités, • un professionnalisme accru des ONGaprès celle donnée à la scolarisation des enfants • l’appui des expériences réussies par les déléguésde 6 ans, c’est l’ENF qui devait normalement du MENJ.suivre. Il se prépare à mener une large campagnede sensibilisation pour que se manifeste une Les plus importants défis, en plus de ceux desvolonté politique à l’instar de ce qui a été fait pour moyens et des approches didactiques, sont ceux de :l’alphabétisation des adultes. En même temps, il • l’identification des bénéficiaires, de leurpoursuit ses efforts de recherche de ressources à visibilité(26), compliquée par l’éparpillement de latravers de nouveaux partenariats et de nouveaux population cible qui rend difficile d’avoir desprojets de coopération. classes avec un nombre suffisant d’élèves ;La Direction de l’ENF sait également que le plaidoyer ne • la capacité de les attirer et de les retenir. S’agissantpeut se contenter de vanter l’utilité de sa mission, mais d’enfants qui ont, pour une bonne partie, rejetéqu’il doit surtout convaincre les décideurs à différents l’école formelle, il est reconnu que les associationsniveaux de la pertinence de la démarche et de l’efficien- réussissent mieux à les mobiliser et à lesce du système.A ce propos,la journée d’étude consacrée intéresser que les instituteurs de l’écolerécemment aux perspectives de renouvellement de la formelle(27). L’engagement " militant " de cesstratégie de l’ENF, en partant des nouvelles donnes(25) , derniers ne dépend pas que des incitationsest sortie avec des propositions d’ordre organisationnel, financières, récemment fixées à 20 Dh l’heure,pédagogique,axées,notamment,sur : mais, de l’avis des praticiens, du degré de• un concept novateur de l’ENF qui va vers l’enfant ; motivation des directeurs d’école, au demeurant• le renforcement de l’autonomisation des struc- très variable selon les établissements, ainsi que du tures régionales ; leadership local et régional en la matière… Perspectives de l’ENF pour la période 2005 - 2007 2005 2006 2007 Enfants non scolarisés (9-15 ans) 630 000 406 000 323 000 Nouveaux bénéficiaires (9-15 ans) 152 000 162 000 192 000 Budget total nécessaire (millions Dh) 68,5 118 162 Dont Augmentation du nombre de bénéficiaires (subventions aux ONG) 58,5 107,4 151,6 Mise en place de curricula adaptés à toutes les catégories d’enfants 2,2 2,2 2,6 Amélioration des compétences des intervenants 7,7 7,9 7,4Source : Direction de l’ENF((25) Ces nouvelles donnes sont :i) la circulaire du Premier Ministre régissant le partenariat entre l’Etat et la société civile ; ii) la circulaire stipulantl’obligation d’insertion de tous les enfants âgés de 8 ans à l’école formelle ; iii) la promulgation de lois pour rendre l’enseignement obligatoirede 6 à 15 ans ; iv) l’adoption de mesures consacrant les droits de l’enfant et le protégeant contre la non scolarisation ou la déscolarisation… Cf.Résultats de la journée d’étude sur l’ENF, Rapport de synthèse, Secrétariat d’Etat chargé de l’alphabétisation et de l’Education Non Formelle,février 2004.((26) Il est fait état, à ce propos, de " problèmes énormes de statistiques "(27) Diverses expériences conduites avec des partenaires de la coopération ont donné de très bons résultats (cf.). 78
  • 78. • la capacité d’atteindre plus de 100 000 bénéfi- de l’approche didactique et des curricula face à la ciaires par an ; ce qui ne peut se réaliser que sur la diversité des situations d’apprentissage; de la base de la diversification des populations cibles faiblesse de la volonté de mener d’une manière et, par conséquent, des curricula spécifiques, d’un résolue la formation des enseignants; de la travail de terrain, d’une politique de proximité… faiblesse de la recherche - évaluation en éducation.On estime que 17% des bénéficiaires de l’ENF ont Jusqu’à présent, la pédagogie reste le parentintégré l’école formelle (avec un taux de réussite pauvre des nombreuses mesures de réformesde 68% à l’examen d’insertion), ce qui est prises dans le domaine de l’éducation, particu-considéré comme un bon résultat. Cependant, lièrement pour les aspects relatifs au rapport depour ces enfants insérés dans le circuit formel, les l’enseignant à l’élève, à l’animation, au raison-résultats de leurs performances (années 1999-00 nement, au développement de l’esprit deet 2000-01) montrent que 30% des bénéficiaires curiosité, du goût de la lecture, de la capacitéadmis n’ont pas regagné leur classe ; et que près analytique… Dans les systèmes d’évaluationde la moitié quitte l’école après une année de des enseignants, les méthodes en vigueur sontscolarité. Ce qui pose une question plus large qui non seulement très faibles, mais intègrent trèsest de la pédagogie de l’école formelle. peu ces critères pour juger du rendement, d’unIl s’agit là d’un problème fondamental au Maroc, enseignant ou d’un établissement. On ne secelui l’inefficience de son système éducatif, due à rend pas suffisamment compte que ledes facteurs d’ordre essentiellement pédagogique phénomène de la déscolarisation est du, enque le pays, pour des raisons multiples bonne partie, à la déficience pédagogique de(idéologique, conception dogmatique de l’école formelle, ainsi qu’en témoigne lesl’école…), a du mal à voir en face et ne reconnaît résultats d’une étude de la Direction de l’ENF (cf.donc pas à sa juste mesure. Il s’agit notamment de encadré suivant) qui visait, notamment, àla langue véhicule d’apprentissage dans les petites déterminer les facteurs de la déscolarisation, etclasses (arabe dialectal, arabe classique, autres à apprécier les perceptions des enfants pourdialectes ou langues) (cf. encadré), de l’uniformité une école alternative. ENCADRÉ : Les contraintes à la scolarisation Dans la perception par les enfants enquêtés des contraintes à la scolarisation, les contraintes majeures sont celles liées à l’éco- le. L’école est mise à l’indexe pour plus de 36% des contraintes citées, suivie des contraintes liées aux contextes familial et local pour respectivement 30 et 21%, et pour les contraintes liées à la personne propre de l’enfant pour 12%. Plus que les conditions institutionnelles et matérielles de l’école, le volet pédagogique constitue le bloc le plus important des contraintes en rapport avec : • le comportement et les attitudes des enseignants envers les élèves (attitude autoritaire basée sur l’hostilité et la répri- mande) ; • le contenu pédagogique des programmes ; • les méthodes d’évaluation ; • les comportements du personnel de l’école.(28) E. Azoui et M. Gherfane :‘’D’une catégorisation à une typologie des enfants en situation de non scolarisation et de déscolarisation’’ ; rapportde synthèse ; MEN - UNESCO ; novembre 1998. Cette enquête a été menée auprès de 638 enfants (moitié déscolarisés et moitié non scolarisés) desites à forte population défavorisée dans le péri-urbain et le rural, et de 100 acteurs pédagogiques et socio-éducatifs locaux. 79
  • 79. ENCADRÉ : Les contraintes à la scolarisation Cependant, la majorité des enfants affirment que leur avenir est à l’école avec un pourcentage de 37% pour la réponse " ter- miner ma scolarisation " ; mais pas n’importe quelle scolarisation puisque 30% recherchent une école associant apprentissa- ge et formation (17% seulement se voient en situation de travail et 13% en formation professionnelle). Leur perception de l’école alternative semble combiner les apprentissages fondamentaux (lire et compter) aux activités d’éveil, sportives et cul- turelles, à en croire que ces enfants ont enduré les horaires surchargés, des tâches scolaires trop complexes et des rythmes de vie inadaptés. L’école souhaitée est une école différente car la solution ne saurait être la reprise d’une école identique. L’exigence de for- mation professionnelle traduit, déjà, une conception nouvelle de l’école qui devrait être, semble-t-il, plus pertinente en opé- rant un recentrage sur les apprentissages fondamentaux, plus pragmatique en articulant apprentissages fondamentaux et formation professionnelle, plus éducative en intégrant plus d’activités socio-éducatives. Les acteurs pédagogiques et socio-éducatifs locaux ont une perception différente des contraintes à la scolarisation en ce sens qu’ils considèrent les contraintes liées à l’enfant comme facteur premier. Cet écart de perception constitue aujourd’hui un obstacle à la situation des non et déscolarisés. Les enfants non et déscolarisés ont tendance à former un groupe plutôt homogène, par la similitude de leur profil sociocul- turel, caractérisé par un cumul de déficits en termes de pouvoir économique familial, de capital culturel hérité et de cadre familial éducatif.4.7. LE PROGRAMME SOCIAL DE PROXIMITÉ une démarche participative, partenariale et deLe Programme Social de Proximité 2004-2005 com- proximité.prend un ensemble de projets de développement Partenairessocial mis en oeuvre par le Ministère du - associations locales et coopérativesDéveloppement social, de la Famille et de laSolidarité, le Secrétariat d’Etat à la Famille, à - ONG nationalesl’Enfance et aux Personnes handicapées, lAgence - agences de coopération bilatérale et multilatéralede Développement Social et lEntraide Nationale. - départements ministérielsIl a pour objectifs : - collectivités territoriales- daméliorer le bien-être des citoyens en facilitant - établissements publics leur accès aux infrastructures et aux services - entreprises privées sociaux de base ; Ce programme reflète un effort majeur de l’Etat en- de contribuer au développement socio-écono- faveur du soutien des initiatives locales et des ini- mique des zones défavorisées par le renforce- tiatives de la société civile. Il reflète aussi l’adhésion ment du capital humain (alphabétisation, éduca- tion non formelle, formation) et la création dacti- de l’Etat aux actions locales de développement vités génératrices de revenus ; pilotées par les communautés et par les associa- tions. Il reflète, enfin, son engagement concret dans- de favoriser l’insertion des personnes en situation les modalités opérationnelles nouvelles du déve- difficile ; loppement social à, à savoir : l’implication commu-- de promouvoir l’inclusion des jeunes. nautaire, le partenariat et la coresponsabilité civile.Ces projets couvrent lensemble du territoire Les 321 millions de Dirhams de subvention de l’Etat,national et sont réalisés avec la participation de qui ne représentent qu’une fraction du coût totalprès de 2 000 associations et coopératives, selon des projets soutenus, donnent une idée de l’effort 80
  • 80. Nombre de projets Budget - Ministère du Développement social, de la Famille et de la Solidarité 183 44 MDH - Secrétariat d’Etat à la Famille, à l’Enfance et aux Personnes handicapées 186 19 MDH - Agence de Développement social 1044 137 MDH - Entraide nationale 402 121 MDH Total 1815 321 MDH** Cette enveloppe budgétaire ne représente que la part de l’Etat dans le financement total de ces projets. Répartition des projets par région Région Ministère Secrétariat EN ADS Total Coût d’Etat Oued Ed-Dahab-Lagouira 1 0 0 9 10 4.375.153 Laayoune-Boujdour Sakia Elhamra 5 5 6 50 66 10.016.847 Guelmim-Smara 7 11 9 57 84 14.701.227 Sous-Massa-Draa 10 8 18 195 231 38.636.131 Gharb-Chrarda-Béni Hssen 7 1 11 99 118 14.542.183 Chaouia-Ourdigha 5 4 7 22 38 5.031.585 Marrakech-Tensift-El Haouz 10 11 22 142 185 20.175.998 Oriental 14 13 5 121 153 20.624.669 Grand Casablanca 21 52 9 3 85 13.820.445 Rabat-Salé-Zemmour-Zaërs 39 41 8 23 111 21.549.150 Doukkala-Abda 12 3 2 13 30 6.097.800 Tadla-Azilal 6 2 15 92 115 13.364.462 Meknès-Tafilalet 15 11 28 95 149 27.278.117 Fès-Boulemane 7 7 4 33 51 6.208.230 Al Hoceima–Taza-Taounate 17 2 31 70 120 14.091.939 Tanger-Tétouan 7 15 27 20 69 12.640.887 TOTAL 183 186 202 1044 1615* 248.493.143* Ne sont pas incluses dans ce tableau les subventions de l’Entraide nationale aux associations de bienfaisance.collectif et solidaire des communautés, des associa- de subvention dans les régions du Souss et dutions, des entreprises et de la coopération. Haouz. Ce qui prouve la vitalité de l’implicationCependant, la ventilation de ce programme fait communautaire et du tissu associatif dans ces deuxapparaître une concentration excessive des crédits zones. Ce qui prouve aussi en même temps la 81
  • 81. Répartition des projets par domaine d’intervention Domaine Ministère SE ADS EN Total Infrastructures sociales de base 39 682 73 794 Insertion de la jeunesse 13 13 Protection de l’enfance 8 21 12 41 Promotion de la condition de la femme 8 35 43 Promotion de la famille 1 65 66 Insertion des personnes handicapées 3 65 68 Promotion de l’emploi et aide à l’insertion professionnelle 6 38 116 160 Auto-développement et activités génératrices de revenu 57 201 258 Renforcement des capacités des acteurs du développement social 15 33 48 Amélioration de la qualité de vie 20 87 107 Assistance sociale 3 3 Projets intégrés 10 3 1 14 Centres de bienfaisance 200 200 TOTAL 183 186 1044* 402 1815* 400 projets concernent la réfection et l’équipement de salles de classe ainsi que la formation dans 400 communes rurales, en partenariatavec le Ministère de l’Education nationale.nécessité de stimuler la vitalité communautaire et une banque de données sur les associations etassociative dans les autres régions et provinces du d’uniformiser les procédures de ses différentespays. Le ministère du développement social a bien structures en termes d’éligibilité des projets, deanalysé ces constats et a entrepris plusieurs suivi, d’audit et d’évaluation ;démarches dans les directions suivantes : (ii) constitution d’une banque de projets et d’un(i) clarification relationnelle avec le tissu associatif portefeuille de programmes ; cette démarche et les ONG de la société civile : plusieurs vise à la fois la cohérence thématique et l’effi- réunions ont été tenues avec les représentants cacité supérieure des actions groupées, et à la des associations. Leurs doléances regroupées fois la correction des inégalités territoriales dans un document commun, sous forme de en fonction de la densité et de la concentra- charte avec les pouvoirs publics, ont été prises tion des projets et des programmes déjà en en compte. Les dysfonctionnements induits par cours ; la circulaire du Premier ministre concernent les modalités de subvention des associations et des (iii) mise en place d’une ingénierie programma- solutions sont en cours. Le Le ministère du déve- tique en vue de concevoir des démarches des- loppement social a pris l’initiative de constituer cendantes dans lesquelles peuvent s’inscrire les 82
  • 82. initiatives locales de développement social. Et tratifs de l’Agence, y compris les critères d’éligi- ceci dans le but de ne pas cantonner le ministè- bilité, les domaines susceptibles de recevoir un re du développement social et les institutions financement… ; qui en dépendent dans une attitude purement • tester, à partir d’un nombre limité de projets réactive aux initiatives ascendantes. pilotes, différentes modalités d’application et4.8. LES FILETS DE SÉCURITÉ approches.Par commodité, on inclut dans cette rubrique L’ADS a mis à profit également ces premièresl’Agence de Développement social (ADS), l’Entraide années pour organiser :nationale (EN), la Promotion nationale (PN) et la i) douze rencontres régionales pour informer surCaisse de Compensation dans sa composante de ses objectifs, approches et procédures.soutien aux denrées de première nécessité. On en a Rencontres auxquelles participèrent desexclu les cantines scolaires et les distributions de représentants de centaines d’associations (732),denrées sèches par l’Education nationale. de collectivités locales (689), les services4.8.1. L’Agence de Développement social extérieurs de l’Etat (307), les médias (91), les coopératives (37);L’ADS a été instituée en 1999 en tant qu’instrumentétatique devant jouer un rôle important, sinon ii) cinq tables rondes avec des partenaires deprépondérant, dans la lutte contre la pauvreté et la parrainage oeuvrant dans les domaines de lavulnérabilité par l’appui, sous forme de dons, à des femme, de l’enfance, du micro-crédit ; tablesprojets de développement durable selon une rondes qui ont servi à dégager les grandesdémarche participative, partenariale et de lignes d’une future coopération ;proximité. Pour pouvoir mettre en pratique cette iii) 24 ateliers de formation (de 2 à 3 jours) à traversdémarche, le législateur l’a instituée en tant qu’éta- le pays qui ont bénéficié à 640 associations.blissement public avec des caractéristiques Douze de ces ateliers comprenaient un modulespécifiques (contrôle a posteriori de ses dépenses, ‘’initiation à l’approche genre’’.composition tripartite du Conseil d’Administration Ce vaste travail préparatif a facilité la tâche à l’ADSqui, outre des représentants de l’administration, qui n’a pas trouvé de difficultés à trouver lacomprend ceux des ONG et du secteur privé). demande requise de projets, tant en quantitéAppuyée par la Banque mondiale sur la base de qu’en qualité :l’expérience de cet organisme sur les fonds sociaux • Quand le coup de départ a été réellement donnésimilaires dans plusieurs pays, l’ADS, dont l’activité en 2003, l’Agence a pu approuver près de 400effective n’a démarré qu’en avril 2001, avait, dès le projets.départ, volontairement opté pour une stratégieconsistant à consacrer les deux premiers exercices • Sur les 1353 projets reçus en 2004, 1260 ont été2001-2002 à : retenues pour examen, soit un taux de rejet de moins de 7%. 1044 projets ont été finalement sou-• asseoir la structure organisationnelle de l’Agence tenus à la fin de l’année. en identifiant l’architecture d’ensemble à atteindre en année de croisière avec ses différents La situation du financement des projets départements et coordinations régionales et les approuvés par l’ADS (à la date du 1 décembre responsabilités et les prérogatives qui leur sont 2004 figure dans le tableau du Programme social dévolues ; de proximité.• élaborer le manuel de procédures : le document L’approche genre, au même titre que l’approche devant expliciter les règles et procédures des participative et la prise en considération de la différents aspects organisationnels et adminis- dimension environnementale, fait partie des 83
  • 83. démarches transversales devant être déployées Le traitement des réponses relatives au genredurant tout le cycle de vie du projet. Cette transver- dans les demandes de financement des projetssalité a conduit l’ADS à l’élaboration d’indicateurs aurait pu dégager, à titre d’exemple, lagenre essayant de voir dans quelle mesure le projet proportion de femmes bénéficiaires, l’impact duproposé contribue : projet ou les changements induits quant à la participation des femmes dans la prise de• à la réduction tant de la charge de travail des décision, dans l’autonomie financière… Ce femmes que des inégalités concernant la partici- traitement ne semble pas avoir été fait jusqu’à pation aux décisions au sein des comités ou présent. Sa réalisation et la diffusion de ses associations villageois ou, tout simplement, à la résultats constitueraient un exemple précieux prise de décision pour la demande du projet pour d’autres organismes. C’est d’ailleurs sur ce présenté et son éventuelle implication dans sa terrain que l’ADS est attendue car elle est mise en oeuvre; appelée à jouer le rôle de pionnier dans l’insti-• à favoriser l’accès des femmes aux ressources et tution et la diffusion de nombre de normes et leur contrôle (terre, capital, information…). de pratiques innovantes pour l’ensemble des intervenants.Parmi les critères spécifiques d’éligibilité relatifsau genre, le manuel des procédures de l’ADS Il semble que l’important dans l’action deétablit, d’une manière assez systématique, la l’Agence n’est pas tant la prise en compte de ladistinction hommes –femmes (nombre de question du genre (dans les projets qu’ellebénéficiaires, emplois créés…). Par ailleurs, à soutient) dont la philosophie est clairementtitre d’exemple, les projets dans le domaine de exprimée dans son manuel de procédures, querenforcement des capacités susceptibles de la concrétisation de cette approche. Laquellerecevoir un appui financier, portent principa- concrétisation passe par sa systématisationlement sur la formation des associations grâce, notamment, à la mise en place d’outilsféminines oeuvrant pour les femmes margina- d’analyse de genre devant être mis à lalisées… On relève également, parmi ces disposition de ses agents (siège et coordi-critères que : nations régionales) et des partenaires associatifs ou institutionnels.• les formateurs devraient tenir compte de la situa- tion particulière des femmes et les encourager à La mission d’appui à l’Agence de bénéficier des formations ; Développement social confiée au cabinet d’études (GRET ) en 2003 a abouti à des• les cours d’alphabétisation doivent contenir des recommandations suffisamment explicites pour modules ayant trait à la situation sociale des ne pas être reproduites ici. On rappellera femmes et mettant l’accent sur l’apprentissage seulement la nécessité de simplifier les des métiers porteurs ; procédures ainsi que celle de l’évolution du rôle• les partenaires relais, les formateurs(trices) et les de l’Agence vers l’ingénierie de la program- consultants (es) doivent maîtriser l’approche mation sociale. genre’’ 4.8.2. Le Programme de l’Entraide NationaleDans quelle mesure cette démarche a été réelle- (EN)ment mise en œuvre dans l’action de l’Agence ? L’Entraide Nationale (EN) est le premier filet dePlus concrètement, comment est-elle pratiquée sur sécurité créé par le Maroc juste après l’indépen-le terrain ? Dans quelle mesure les demandes de dance pour dispenser l’aide et l’assistance auxprojets répondent réellement aux indicateurs ? populations nécessiteuses, mais son budget estDans quelle mesure le comité d’éligibilité intègre la modeste (% du PIB ?). C’est la principale institu-composante genre ? tion publique axée sur les femmes et filles 84
  • 84. pauvres. Son action, consistant essentiellement • Jardins d’enfants qui accueillent les enfants deen formation de base, alphabétisation, foyers, moins de 6 ans issus de familles pauvres.maternelle… est aujourd’hui déployée à travers Du fait de la nature des prestations offertes et de la1900 Centres comprenant les principaux types localisation de ses centres, le ciblage de l’EN enverssuivants : les populations défavorisées est implicite. Le cibla-• Centres d’Education et de formation : alphabéti- ge selon le sexe des bénéficiaires était également sation, éducation sanitaire, apprentissage (coupe, quasi-implicite du fait que les filles étaient tradi- couture, broderie, coiffure…). Ces centres, dont tionnellement orientées vers la broderie, couture… plus des trois quarts sont en milieu urbain, sont Mais, ainsi que le montrent les chiffres du tableau destinés quasi-exclusivement à la femme et aux suivant, les filles sont de plus en plus présentes jeunes filles non scolarisées ou ayant quitté dans les autres centres. L’intérêt grandissant à la prématurément l’école. dimension genre dans l’action de l’EN est encoura-• Centres de formation par apprentissage gé, notamment, par la très forte demande des filles (plomberie, menuiserie, électricité…) : ils ciblent pour certaines formations dont le taux d’insertion principalement les jeunes garçons déscolarisés, est de 100%. Il s’agit des filières de coupe, couture, mais ils accueillent de plus en plus de jeunes filles coiffure et arts ménagers, assurées aussi bien dans dans les filières telles que la coiffure et les arts les Centres d’Education et de formation que dans ménagers. les Centres de formation par apprentissage. Cet• Associations musulmanes de bienfaisance : ils intérêt se traduit aussi par la construction, grâce à constituent des abris pour enfants en âge de l’appui d’une ONG espagnole, d’un grand centre scolarisation et pour orphelins (garçons essentiel- d’écoute et de formation à Tanger destiné exclusi- lement). Elles sont subventionnées et encadrées vement aux femmes. Un second centre similaire est par l’EN. prévu à Tétouan. Bénéficiaires des prestations de l’EN 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Centres Centres d’éducation et de formation 28956 35798 37869 40106 66000 76000 898 Centres de formation par apprentissage 963 1167 2167 2293 4620 5940 51 Alphabétisation 15600 18263 23972 29257 40000 50000 - Programme de lutte contre la malnutrition 3000 - Jardins d’enfants 4397 2669 4550 4869 7000 9000 300 Centres des handicapés 540 540 655 655 840 1120 8 Associations des paralytiques et des aveugles 4101 4101 4101 4101 4101 5000 147 Centres d’initiation professionnelle 1352 1061 1278 801 1960 2260 75 Associations de bienfaisance 29304 33500 35000 37500 60000 70000 420 Total 85213 97117 109592 119583 186521 222320 1899Source : Données communiquées aux consultants par l’EN 85
  • 85. Part des bénéficiaires de sexe féminin dans les principaux centres de l’EN (2003) Urbain / péri-urbain Rural Total Total Pourcentage Total Pourcentage Total Pourcentage Total de filles de filles de filles Centres d’éducation et de formation 38313 98% 11388 97% 50202 98% 49200 Centres de Formation par apprentissage 3325 12% - - 3325 12% 400 Associations musulmanes de bienfaisance 22000 11% 19000 14% 41000 13% 5330 Total 63638 63% 30388 45% 94527 58% 54800Source : Données communiquées aux consultants par l’ENCe n’est que récemment, à la faveur du chantier de passage d’un organisme d’assistance en uneréforme en cours, que le nombre de bénéficiaires institution de développement social au niveaudes diverses activités de l’EN, longtemps plafonné local. Cette approche a pour objectif d’agir sur tousautour de 80 000 personnes, connaît un accroisse- les programmes de lutte contre la pauvreté locauxment important puisqu’il a atteint le chiffre de menés tant par des institutions publiques que par186000 en 2003. Les prévisions pour 2004 sont de des ONG en vue d’une meilleure cohérence et222000, mais cela ne représente que 4% de la complémentarité ; ainsi que pour insuffler unepopulation pauvre au Maroc synergie entre les différentes actions locales. C’estEn effet, après une longue période de stagnation, ainsi qu’un comité local, animé par l’EN etl’EN a commencé à mettre en œuvre, à partir de comprenant tous les intervenants sur le terrain,2001, un plan d’action visant(29): i) l’extension de élabore, à partir des résultats des recherches–actions, un projet de territoire (30). Ceson réseau d’institutions sociales ; ii) la générali-sation et l’adaptation des services de l’EN aux dernier devrait permettre d’intégrer l’approchespécificités régionales ; iii) la modernisation des genre, mais cette préoccupation n’apparaît pas deméthodes de gestion ainsi que la souplesse organi- manière explicite dans la démarche. Aussi, commesationnelle ; iv) la décentralisation et la déconcen- l’une des principales orientations stratégiques detration ; v) le renforcement du partenariat. l’EN est la généralisation de la démarche du programme ‘’nejma’’, il serait fortement utile deC’est dans ce cadre que l’EN a entamé en 2002, greffer au projet de territoire cette dimension.avec l’appui de la coopération française, laréalisation d’un programme pilote ‘’najma’’ dans Ce qui intéresse aujourd’hui au premier chef l’ENquatre provinces (Azilal, Chefchaouen, Al Haouz, est la multiplication des centres. D’où sa prévision,Safi) dont la finalité est, grâce à la redynamisation dans le cadre de l’extension de son réseau d’insti-des structures opérationnelles de l’EN, d’aider au tutions sociales, de l’ouverture d’une centaine de(29) Pendant longtemps, l’EN a été perçue comme une institution archaïque, fermée sur elle même, n’arrivant pas à se départir d’une imageréductrice associée au rôle qu’elle a joué dans la distribution des dons alimentaires américains au lendemain de l’Indépendance. L’EN a continuéà bénéficier de ces dons qui ont pris fin en 1992.(30) L’élaboration du projet de territoire repose sur une démarche recherche-action dont l’objet est : i) de mieux connaître les populations cibles(aspirations, besoins); ii) d’élaborer des pistes d’intervention. 86
  • 86. Financement nécessaire à la réalisation du Plan d’action de l’EN (milliers DH) Type Périurbain Rural Totald’institution Nbre) Coût Coût Nbre Coût Coût budget Instit. (1) unitaire global Inst. (1) unitaire global Formation Formation de 20 "formateurs de formateurs " en genre 200 CEF 108 (2) 180 18720 216 300 (3) 64800 83520 CFP 54 280 15120 54 280 15120 30240 FE 54 3000 (4) 162000 54 2200 118800 280800 Total 216 - 195840 324 - 198720 394560Source : Données communiquées aux consultants par l’EN(1) : nombre moyen de centres par province x 54 délégations de l’EN (provinces)(2) : ce coût concerne uniquement l’équipement car l’EN procède par location de locaux dans le milieu urbain ou elle les obtient dans lecadre de partenariats avec les collectivités locales ; idem pour les CFP(3) : le coût des CEF et CFP dans le milieu rural est plus élevé car il intègre le coût de construction du fait que les opportunités de locationsont faibles. Les terrains de construction sont généralement donnés par les collectivités rurales dans le cadre du partenariat(4) : ce coût comprend la construction et l’équipement des foyers pour jeunes fillescentres par an. L’EN estime que c’est un chiffre vit une véritable mutation. Ces résultats doivent êtreminimum pour faire un véritable travail de proximité capitalisés et renforcés par des actions en interne etet intégrer les vagues successives d’enfants déscola- par l’octroi de moyens financiers adéquats.risées ou non scolarisés. Il s’agit, outre les centres L’EN sait fort bien qu’elle ne pourra pas comptertraditionnels, de la création de deux foyers sur son seul budget, lequel stagne depuis plusieursd’étudiantes (FE) par province pour permettre aux années. Il est aujourd’hui de 250 millions Dh(31)filles issues de familles pauvres de poursuivre leurs dont l’essentiel (65%) est alloué aux salaires des 5études.On estime que 15.000 filles vont bénéficier de 450 agents dont plus des deux tiers perçoivent uneces FE, dont la moitié en milieu rural. rémunération nette de 1 350 DH par mois, cest-à-L’EN estime à près de 400 millions DH l’enveloppe dire moins que le Smig. Cette situation, source debudgétaire globale nécessaire à la réalisation de frustrations et de démotivation durant de longuesson plan d’action, répartie comme suit : années, a récemment connu une nette amélio-L’EN compte atteindre ses objectifs grâce à l’appro- ration grâce à la mise en place d’un nouveau statutfondissement de sa démarche partenariale (plus de du personnel qui permet, notamment, de250 conventions de partenariat à caractère tant bénéficier des allocations familiales, de souscrire ànational que local), principalement avec les CL, aidée une mutuelle, ainsi que de pouvoir recruter desen cela par les walis et gouverneurs qui s’avèrent cadres. Ce nouveau statut constituait, pour lesêtre les principaux appuis de son action sur le ter- responsables de l’EN, un préalable à toute actionrain. L’évolution du nombre de bénéficiaires, ainsi durable de (re) motivation du personnel.que le nombre de conventions de partenariat Les efforts de mise à niveau de l’EN se sontsignées avec les opérateurs publics et les ONG attes- également traduits, à budget quasi-constant, partent que l’EN, pour ceux qui l’ont connu auparavant, une meilleure efficience mesurée par une augmen-(31) Dont 75% en provenance du budget général de l’Etat, et 25% de taxes 87
  • 87. tation des bénéficiaires et des centres (cf. tableau) Ceci a donné lieu au ‘’programme d’opportunitésconcomitante à une baisse des agents employés occasionnelles’’ dans le cadre duquel la PN compte(6700 en 1994, 5600 en 2001). Ceci s’est traduit par aujourd’hui près de 7200 employés quasi-perma-une baisse sensible du coût par bénéficiaire, établi nents dont 63% sont de sexe féminin. Il faut y ajou-aujourd’hui à 2200 Dh par an. Il semble difficile, aux ter les 19 000 emplois créés dans les provincesyeux des responsables, d’aller au-delà dans l’opti- sahariennes (dont la moitié pour les femmes) dansmisation des dépenses si on veut garder le niveau le cadre d’un programme spécifique confié à la PN.actuel de prestations. Cependant, il y a lieu de noter Un volet important de l’activité de la PN durant cesqu’il existe encore des disparités dans l’utilisation 6 à 7 dernières années a eu lieu dans le cadre dudes capacités avec un faible taux dans le cas des BAJ où la BM, grâce à un prêt au gouvernementCentres socio-éducatifs, comparés avec les autres marocain, a rendu possible la réalisation par la PNcentres. d’équipements complémentaires (routes, puitsL’EN est certainement l’organisme public dont la d’eau, latrines, murs de clôture…) pour les écoles etproportion de femmes employées est la plus les dispensaires construits dans le cadre du BAJ. Leélevée au Maroc. C’est probablement aussi le seul volet du programme BAJ confié à la PN a eu unétablissement qui a réservé la responsabilité de la impact " considérable " non seulement sur lesgestion de ses centres sociaux exclusivement à des bénéficiaires de ce programme, mais, aux dires defemmes (monitrices et directrices). Pour les postes ses responsables, sur la PN même. En ce sens quede haut niveau, si le tiers des chefs de service est de cet organisme a amélioré ses méthodes de travailsexe féminin, on ne trouve cependant que 6 et ses approches en matière de ciblage et a gagnéfemmes parmi les 54 délégués provinciaux. en rigueur de gestion, laquelle rigueur a été géné-4.8.3. Le programme ralisée à l’ensemble des provinces. de la Promotion Nationale (PN) En moyenne annuelle sur la période 2001-2003, laLe programme de la PN est le plus ancien (institué PN a offert environ 7 millions de journées de travailen 1961), le plus important et, de l’avis de tous les par an, l’équivalent de la création de 30 000observateurs, l’un des mieux ciblés des pro- emplois (dont 4500 pour les femmes), les troisgrammes sociaux au Maroc. Il a pour objet d’injec- quarts en milieu rural. Dans les faits, le nombre deter un minimum de revenus dans les communau- bénéficiaires de la PN est bien plus important dutés rurales pauvres. Sa mission première est donc le fait que l’emploi est offert pour une courte périodefinancement de travaux d’utilité publique axés sur variable selon le projet, la saison, la localisation et,les sous-employés ou sans emploi du milieu rural. Il surtout, la demande d’emplois. En effet, cettes’agit, notamment, de travaux de mise en valeur période peut varier, dans le cadre de ce qu’on(petite hydraulique, reboisement, aménagement appelle le roulement, qui permet de répartir undes sols) ; d’infrastructure (ouverture et aménage- volume donné de journées de travail entre lesment de pistes...). personnes à la recherche d’un emploi, entre six mois et deux semaines. Ce dernier cas estDu fait de la pénibilité de ces travaux, les femmes rencontré en période de forte sécheresse quand lesétaient ‘’naturellement’’ exclues. Ce n’est qu’à partir opportunités d’emploi agricole se font rares. Dude la fin des années 70 que ces dernières ont fait de ce roulement, de la durée variable descommencé à bénéficier de la PN lorsqu’il fut chantiers et d’approches didactiques adaptées, lademandé à cet organisme d’aider les collectivités greffe de certaines activités comme l’alphabéti-locales qui n’avaient pas de moyens de recruter du sation n’a pas pris. La formation se fait seulementpersonnel, de mettre à leur disposition des agents sur le tas pour des projets importants.occasionnels pour des postes, dans le cas desfemmes, de petits emplois de bureaux, femmes de En moyenne annuelle sur la période 2001-2003, leménage, aide-soignantes… budget de la PN a été de 560 millions DH, auquel il 88
  • 88. faut ajouter une dotation annuelle de 160 millions A partir du début des années 70, l’Etat va en faireDh pour le programme des provinces du sud. Le l’instrument privilégié de la politique de soutien desbudget de la PN, qui provient exclusivement de prix des produits agricoles, puis de plus en plusl’Etat, est calculé et servi, depuis 2003, sur la base de l’instrument de subventions à la consommation des5,05% de la partie des 30% de la TVA destinés aux denrées de base (farine de blé tendre, sucre, huile, gazcollectivités locales. En d’autres termes, le budget butane). Ces subventions ont engendré des coûtsfutur de la PN, fixé à un minimum de 1,5% des excessifs pour le budget de l’Etat, alors même qu’ellesrecettes de la TVA, évoluera au rythme de cet impôt. étaient mal ciblées et qu’elles profiteraient surtout auxQuel que soit le soubassement de cette décision, il y ménages aisés et aux intermédiaires (industriels,a lieu de noter qu’elle est favorable à la PN du fait minotiers, stockeurs et spéculateurs, etc.). Lesque les montants de la collecte TVA ont progressé premières tentatives de décompensation et de libéra-ces dernières années à un rythme supérieur à celui lisation des prix se sont heurtées aux ‘’émeutes de ladu budget alloué à la PN ; elle la libère des contin- faim’’ entre 1981 et 1984 dans différentes villes dugences des arbitrages budgétaires même si, il pays. Ce qui traduisait l’extrême sensibilité desengendre momentanément des difficultés : le populations pauvres au prix des denrées de premièrecomplément versé pour arriver au seuil de 560 nécessité. Depuis, cette question de la décompen-millions DH engendre des retards et des compli- sation a été traitée avec la plus grande prudence.cations. Cette décision constitue probablement le La libéralisation réussie de la filière des oléagineuxprélude à un montage financier virtuellement qui a abouti à la décompensation de l’huile de‘’débudgétisé’’ similaire à celui en vigueur pour les table sans hausse des prix est un exemple degrands programmes nationaux d’équipement rural. processus gagnant-gagnant (win-win) entre l’Etat,L’efficacité de la PN est attestée par le nombre relati- les industriels et les consommateurs. La libérali-vement réduit de son personnel, 400 agents dont une sation en cours de la filière sucrière sans hausse descentaine de cadres. D’où le faible poids des frais de prix et sans pénurie est elle aussi un processus quigestion, soit moins de 6% des coûts d’investissement, semble maîtrisable à terme. Par contre laune proportion nettement inférieure aux coûts décompensation de la farine demeure un projet àmoyens de l’administration publique. L’efficacité de la haut risque politique et semble beaucoup plusPN résulte également de la simplicité de sa mission difficile à conduire que celui qui a concerné l’huile.ainsi que de la présentation de son budget en une Pourtant, la levée de cette distorsion à laseule ligne ; ce qui confère une grande souplesse de production agricole et de cette subventiongestion. La PN a ainsi appliqué la globalisation des irréaliste aux ménages urbains et aux intermé-crédits des décennies avant que cette mesure de diaires de la filière céréalière est incontournable. Laréforme ne soit instituée pour l’ensemble de l’admi- question est de savoir comment protéger au mieuxnistration. Pour gagner en efficience, la PN pense les ménages les plus pauvres qui seraient victimesqu’elle devrait se focaliser sur sa mission première où de la décompensation progressive.elle a acquis une expertise et un savoir faire reconnus 4.8.5. Les programmeset appréciés. Cela suppose un désengagement de en faveur des groupes à risquel’urbain et du périurbain que d’autres organismespeuvent faire aussi bien. Le Ministère du Développement social, de la Famille et de la Solidarité a fait l’effort de recenser4.8.4. Le programme les populations à risque afin d’améliorer les des subventions alimentaires réformes à leurs besoins spécifiques.La Caisse de compensation, qui est l’organisme Populations ciblespublic chargé de la péréquation des prix et de lagestion du système de subventions à la consom- • Enfants et jeunes orphelins ou nécessiteux scola-mation, existe depuis 1941. risés : garçons et filles âgées de 6 ans et plus qui 89
  • 89. poursuivent une scolarité ou une formation pro- selon les cas. La mise en œuvre du programme de fessionnelle. lutte contre la précarité extrême permettra d’améliorer les conditions de vie de ces• Enfants et jeunes nécessiteux déscolarisés ou au populations et d’éviter les dérives qui peuvent travail : garçons et filles âgées de 6 à 15 ans ne fré- résulter de la marginalisation et de l’exclusion quentant pas l’école ou se trouvant dans une qu’elles vivent. situation de travail illégal. (ii) Problématique par catégorie• Enfants abandonnés : enfants de moins de 6 ans de parents connus ou inconnus trouvés dans la • Enfants et jeunes orphelins ou nécessiteux scola- rue, abandonnés à l’hôpital ou confiés aux centres risés : existence de plus de structures d’accueil d’accueil. pour les filles que pour les garçons ; nécessité de renforcement quantitatif (gestion, encadrement• Enfants et jeunes sans domicile fixe : garçons et et fonctionnement) des structures existantes, filles entre 6 et 18 ans ayant des démêlés avec la absence de couverture sociale et médicale. justice. • Enfants et jeunes nécessiteux déscolarisés ou au• Adultes sans domicile fixe : personnes âgées de 18 travail : situation de pauvreté ou de dislocation des ans et plus errant dans la rue. familles ; risque de dérive ; exploitation par les tiers• Mendiants par nécessité : adultes pratiquant la et non respect du code du travail, rémunération mendicité pour survivre. dérisoire, particulièrement en ce qui concerne les petites bonnes, absence de couverture sociale et• Personnes handicapées mentales sans ressources: médicale, déscolarisation. Cette catégorie enfants et adultes souffrant de handicaps men- nécessite des programmes spécifiques et n’a pas taux légers ou profonds nécessitant une prise en besoin de se retrouver dans une structure charge médicale et sociale. d’accueil.• Personnes handicapées moteurs sans ressources : • Enfants abandonnés : manque d’affection familia- enfants et adultes nécessitant une éducation spé- le, insuffisance des centres d’accueil, d’encadre- ciale ou une formation adaptée à leur situation ment spécialisé et de suivi et social, irrégularité de qui puissent assurer leur insertion socioécono- la Kafala, nombre d’enfants abandonnés en crois- mique, auxquels il faut ajouter les personnes non sance continue, insuffisance des programmes de voyantes sans ressources, et les personnes sensibilisation et d’information sur les moyens de sourdes et muettes sans ressources. planification familiale pour les jeunes issus des• Personnes âgées sans ressources : personnes de familles très pauvres, non reconnaissance de l’en- plus de 60 ans sans familles ou rejetées par leurs fant par le père, rejet par la famille de l’enfant familles, issues d’un milieu très pauvre conçu hors mariage. • Enfants et jeunes sans domicile fixe : rejet familial,• Familles situation de précarité : famille ne pouvant exploitation par des réseaux (drogue, prostitution plus payer leurs loyers en attente de trouver un ou vol), insuffisance des centres d’accueil et du autre logement après récupération de celui qu’ils personnel spécialisé ; indifférence de l’entourage ; occupaient par les propriétaires. déscolarisation ; nombre en croissance continue.(i) Problématique générale • Enfants et jeunes délinquants : pauvreté ; déscola-Il s’agit de catégories de population vivant dans risation ; problèmes psychologiques ; nécessité deune situation de précarité qui nécessitent une la mise à niveau des structures d’accueil exis-intervention urgente de l’Etat et de la société civile, tantes ; difficultés de la réinsertion familiale.à travers des structures d’accueil et des • Adultes sans domicile fixe : pauvreté ; exploitationprogrammes appropriés, afin d’assurer leur prise des enfants et des handicapés dans la majoritéen charge ou leur réinsertion socio économique des cas ; influence négative sur l’environnement ; 90
  • 90. analphabétisme et manque de savoir faire ; inexis- (i) des interventions d’assistance dans des struc- tence des structures d’accueil adaptées. tures appropriées, notamment par l’extension• Personnes handicapées mentales sans ressources: de maisons de bienfaisance (actuellement au rejet familial ; insuffisance des centres et du nombre de 435), dont l’Entraide nationale est personnel d’encadrement spécialisés ; exploi- chargée de la mise à niveau, par la création de tation de certains d’entre eux dans la mendicité ; centres d’accueil et d’orientation polyvalents ; spécificité des moyens de leur insertion socioéco- (ii) par l’extension des programmes d’insertion nomique. socio-professionnelle conduits par le• Personnes âgées sans ressources : rejet par la Secrétariat d’Etat chargé de la Famille, de famille (de plus en plus fréquent) ; indifférence de l’Enfance et des Personnes handicapées ; l’entourage ; manque de couverture sociale et (iii) par le développement de la législation et de médicale ; sans abri ; insuffisance de centres pou- la réglementation en faveur des personnes vant répondre à leurs besoins. handicapées ;• Femmes en situation de précarité : analphabétis- (iv) par une action indispensable de prévention de me ; pauvreté extrême ; exploitation par l’entou- l’invalidité et du handicap (prévention des acci- rage ; insuffisance des centres d’écoute et d’orien- dents liés à la maternité et à la morbidité néona- tation ; chômage ; insuffisance de la sensibilisa- tale, prévention des accidents de la route, du tra- tion. vail, de l’environnement domestique, etc.) ;• Familles objet d’expulsion judiciaire : risque d’er- (v) par l’inclusion des mendiants par nécessité rance ; instabilité des enfants et déscolarisation ; dans les programmes de lutte contre la pau- manque de moyens ; inexistence de structures vreté et l’exclusion sociale (alphabétisation, - d’accueil adaptées. éducation non formelle, apprentissage, activi-• Ex détenus sans ressources : rejet familial et social; tés génératrices de revenus, microcrédit, etc.) risque de récidive ; difficulté de trouver un travail; 5-GOUVERNANCE ACTUELLE inexistence de structures d’accueil adaptées. DU DÉVELOPPEMENT SOCIALLe ministère du développement social, dont on a Les programmes pilotes de développement socialrepris ici les constats, a fait un effort remarquable menés en partenariat avec les communautés, lesde recensement des différents groupes sociaux à ONG et la coopération sont caractérisés par unrisque, ainsi que des réponses déjà apportées à excellent ancrage local, une bonne implication desleurs problèmes spécifiques. Il en a tiré les conclu- populations bénéficiaires et un partenariat efficacesions suivantes : public-privé. On peut en dire autant des pro-• les besoins de ces catégories fragiles dépassent grammes de formation agricole, de développe- les réponses qui leur sont déjà apportées par le ment rural intégré, de tourisme rural, d’artisanat programme social de proximité et par les presta- rural, de villages de pêche côtière, et d’une façon tions de l’Entraide nationale ainsi que par le générale, des programmes d’activités génératrices Secrétariat d’Etat à la Famille, à l’Enfance et aux de revenus initiés par les communautés, les ONG Personnes handicapées ; ou les coopératives qui ne demandent aucun sou- tien financier de l’Etat.• les besoins dépassent aussi les capacités de Alors pourquoi est-il si difficile de généraliser les réponse des associations, des familles, des initia- expériences de ces ‘’success stories’’ ? Plus globale- tives faites de compassion, d’altruisme et de soli- ment, l’ensemble de ces programmes et des inter- darité ; ventions publiques mobilise des coûts considé-• ces besoins nécessitent des réponses plus effi- rables, des institutions nombreuses, des acteurs caces de l’Etat dans cinq directions principales : publics et privés, des soutiens financiers consé- 91
  • 91. quents de la coopération internationale. Alors dispositions institutionnelles. Car la finalité de cespourquoi tous ces efforts, toutes ces dépenses et politiques, de ces programmes, de ces instruments ettoutes ces énergies ne sont-ils pas suffisamment de ces textes de loi est globalement bonne. Il ne s’agitefficaces ? Et pourquoi la pauvreté ne recule pas pas non plus d’insuffisances de financement, même sivraiment ? Et pourquoi la société marocaine les besoins sont immenses par rapport aux ressourcesdemeure-t-elle aussi inégalitaire en terme de capa- mobilisables.cités, de chances, d’opportunités, de revenus, de Il s’agit de constater avec lucidité que la cause majeurepatrimoine, de genre et de disparités territoriales ? d’inefficacité des politiques sociales réside dans leurUne réponse de nature historique a déjà été for- dispersion institutionnelle, leur morcellement, leurmulée au début de ce chapitre par l’ensemble des verticalité excessive et leur cloisonnement, rendantpolitiques sociales menées jusqu’en 1995. Ces poli- leur intégration et leur coordination le plus souventtiques, comme on a pu le constater, se sont révélées problématique. Il s’agit de constater aussi quepeu inclusives, peu cohésives et ont eu finalement beaucoup de projets et de programmes de dévelop-peu de comptes à rendre. pement social ne sont ni intégrés ni coordonnés entre eux et qu’un certain nombre d’entre eux ne sont niMalgré cela, pourquoi depuis une dizaine d’années, durables ni pérennes. Cette situation est en grandealors que l’environnement politique est plus favo- partie responsable de déperditions d’énergie et derable et que les programmes de développement bonnes volontés,de gaspillages,de redondances et desocial sont plus cohérents et plus soutenus susci- double emploi. Ces deux constats rendent compte detant ainsi l’adhésion de la société civile et de la la faible efficience des interventions au macro niveaucoopération internationale, la pauvreté et l’exclu- (au niveau du gouvernement) et au micro niveau (ausion sociale ne régressent pas plus rapidement ? niveau du terrain).Les politiques sectorielles majeures (éducation, Le troisième constat lucide consiste à affirmer qu’ilsanté, logement) ont fait l’objet de réformes existe bien au Maroc un conflit authentique entresubstantielles même s’il faut regretter la lenteur de croissance économique et redistribution ; pources réformes. La politique de l’emploi et la atténuer ce conflit, il faut replacer la stratégie depolitique économique font l’objet de toutes les développement social au cœur de la politiqueattentions des pouvoirs publics. La dimension économique afin de définir ex ante les modalitésterritoriale du développement est à l’ordre du jour de redistribution de la croissance et non plusdu gouvernement et des agences spécialisées. En définir ex post la stratégie d’accompagnementdépit de tous ces efforts, les retards sociaux social des laissés pour compte de la croissance, etpersistants ne sont pas résorbés au rythme qui cela quel que soit le niveau de la croissance.conviendrait afin de pouvoir affronter lesnouveaux défis sociaux qui se profilent rapidement Le dernier constat qu’il faut dresser aussi en touteà l’horizon. Les disparités de genre et les disparités lucidité et toute sérénité, c’est celui d’une certaineentre régions sont toujours aussi profondes. dichotomie entre la qualité institutionnelle et la qualité du discours concernant la démocratie et laLa réponse à apporter à toutes ces questions tient en primauté du droit et la ‘’qualité’’ des comporte-un seul mot : la gouvernance. Le rapport du PNUD sur ments de l’administration vis-à-vis des citoyensle développement humain au Maroc de 2003 intitulé qu’elle est censée servir.‘’Gouvernance et accélération du développementhumain’’ est, à cet égard, un document absolument L’administration marocaine, dans tous ces constats,remarquable. Il met le doigt sur les causes réelles qui apparaît en première ligne. C’est pourquoi on neentravent la dynamique du développement social au reprendra pas dans le détail l’excellent travail réali-Maroc. En effet, il ne s’agit ni de changer de politiques, sé dans le rapport de PNUD (cité plus haut) concer-ni de changer de programmes, ni de changer nant l’environnement institutionnel, la décentrali-d’instruments et encore moins de textes de loi ou de sation et la déconcentration, mais on sera en 92
  • 92. revanche plus critique sur le rôle et les performan- fait. Le processus démocratique est par conséquentce de l’administration en matière de développe- lui-même tributaire d’une administration qui doitment social. jouer le jeu et changer de mentalité.Ainsi, par gouvernance on entendra surtout la A cet égard, des changements positifs sont en cours,capacité du gouvernement, et de l’administration l’administration a appris à écouter et à accepter dequi en dépend, de pratiquer l’inclusivité et la n’être qu’un acteur parmi d’autres dans le processusconsolidation de la cohésion sociale en impliquant de développement. Ces changements ont été déjàles individus et les citoyens dans les décisions qui suffisamment soulignés dans le chapitre I pour neconcernent leurs conditions d’existence. Ce qui a pas être repris ici. Mais ces changements apparentspour corollaire l’obligation de ceux qui gouvernent dans le discours, dans les mentalités et les compor-et qui administrent de rendre des comptes sur tements demeurent superficiels et ne compensentleurs actions et leurs décisions. Ce qui a aussi pour pas des réticences et des inerties profondes aucorollaire le respect, par ceux qui gouvernent et changement. L’administration publique marocaineceux qui administrent, des droits de l’homme et demeure une citadelle bureaucratique, centralisée etdes libertés fondamentales. centralisatrice.Garantir des droits et des libertés, c’est d’abord En effet, il existe un paradoxe évident entre unegarantir des capacités, des opportunités, des choix politique dont le cadre général s’articule autourqui peuvent s’exprimer dans la liberté politique, la d’une nouvelle conception et une reconfigurationliberté économique de travailler, d’épargner, de rôle de l’Etat : Etat stratège, Etat régulateur, Etatd’investir et de disposer de ses biens. Par incitateur, Etat garant de l’équité et de la cohésiongouvernance, on visera donc essentiellement la sociale, Etat privatiseur, Etat externalisateur etcapacité du secteur de l’administration publique à partenaire de l’entreprise et de la société civile ; etdévelopper une action transparente, responsable et une forteresse administrative centrale qui ne veutefficace, au profit des citoyens quels que soient leurs rien lâcher de ses prérogatives.conditions sociales ou leurs niveaux de revenu. Ainsi, des thèmes comme ceux de la modernisationDans le passé, l’administration marocaine s’est peu du secteur public, la mise à niveau de l’adminis-souciée des pauvres alors même qu’elle était le seul tration, la déconcentration et la bonneacteur du développement. Elle a prouvé son gouvernance de la gestion de proximité sonnentefficacité dans la réalisation de grands travaux creux lorsqu’on les confronte avec la praxis desd’infrastructures, mais elle s’est révélée totalement grandes administrations centrales tous les joursinadaptée aux missions du développement social que Dieu fait. La redéfinition des missions de l’Etatqui nécessitent une capacité d’écoute, de dialogue, telle qu’elle est judicieusement précisée dans desde proximité, de délégation de responsabilités et textes de loi d’une exceptionnelle qualité,d’initiatives. L’administration publique au Maroc a notamment en ce qui concerne la gestionlongtemps été une bureaucratie prescriptive et territoriale, est totalement contredite par unedonneuse d’ordres. Longtemps aussi, l’Etat s’est pratique administrative contraire qui fait valoiridentifié à son administration qu’il a chargée de quelques délégations de pouvoir aux régions, auxdistribuer des situations de rentes politiques, agences spécialisées mais qui n’entend rien céderéconomiques et sociales. de ses prérogatives vis-à-vis de ses structures territoriales.L’Etat commence peu à peu à s’identifier à sa popu-lation dont il n’est, somme toute, que l’émanation. Quant à la modernisation du secteur public qui veutMais l’administration continue à confondre ses promouvoir une administration ‘’amaigrie’’,propres intérêts avec ceux de la population et de se managériale et citoyenne, elle porte sur 3 thèmes : lacomporter en fonction de ceux-ci et de la percep- compression des effectifs, l’introduction detion des intérêts de l’Etat et de l’image qu’elle s’en mécanismes managériaux de la fonction publique et 93
  • 93. l’amélioration des rapports administratifs-usagers, bien qu’il vise l’amélioration des ressourcesainsi que l’humanisation des comportements propres à travers une simplification des taxes etadministratifs. A ce projet de réforme, on peut une meilleure performance de recouvrement neopposer les constats empiriques suivants : les réglera pas par lui-même les problèmes cruciauxdysfonctionnements du management public sont des collectivités locales défavorisées.caractérisés par une gestion financière inefficace,une Un effort supplémentaire de solidarité et deabsence de culture des performances et des résultats péréquation doit être recherché pour une allocationet une gestion inadaptée des ressources humaines. plus équitable des produits de la TVA et pour un rôleLes nouvelles règles de gestion budgétaire axées accru de compensation par le FEC. Ce dernier pointsur les contrats-programmes et l’allocation des est fondamental car, d’une part, un certain nombreressources en fonction d’objectifs avec contrôle de découpages territoriaux (communaux,financier a posteriori ne doivent pas faire illusion. provinciaux, régionaux) ont été basés plus sur desLa déconcentration des effectifs et des moyens de critères électoraux que sur des critères de viabilitél’administration centrale vers les niveaux où les économique, et d’autre part, les gens sont pauvrescitoyens ont le plus besoin de ces services doit être parce qu’ils vivent dans des territoires pauvres,imposée à l’administration. notamment en milieu rural.Si l’on veut développer et multiplier les programmes de développement localCette démarche doit lever les incertitudes qui pilotés par les communautés, encore faut-il êtrepèsent encore sur le niveau de la déconcentration capable d’être solidaire vis-à-vis de ceset qui sont liées à l’incohérence des délégations communautés et de leurs chances réelles depréfectorales, provinciales, régionales, etc. qui ne développement économique durable.sont pas les mêmes pour toutes les adminis-trations. La déconcentration administrative est Cet argument interpelle la dimension territorialevraiment le problème majeur qui handicape les du développement et la nécessaire mise enchances de réussite de la bonne gouvernance harmonie du développement économiquelocale et de la politique de proximité. régional et intrarégional avec le développement social des habitants de ces différentes régions. CeCe long développement sur la nécessité d’une qui implique une certaine équité et même unedéconcentration effective humaine et budgétaire, discrimination positive dans les projets d’aména-décisionnelle et responsable, a été jugé utile, car gement du territoire, d’implantation d’activitésc’est la condition indispensable à une décentrali- industrielles, de renforcement des vocationssation réussie. Par décentralisation, on veut bien agricoles, pastorales, touristiques etc., ce quientendu souligner le rôle fondamental des élus implique surtout un transfert de ressources à lalocaux dans le développement social. Sans les hauteur des prérogatives transférées aux collec-collectivités locales, on ne peut rien faire en tivités locales.matière de développement social, que ce soit àl’échelle d’une petite commune rurale ou à Dans le passé, le processus de démocratie locale al’échelle de la gestion des grandes villes. La été quelque peu discrédité parce que l’interven-décentralisation ne pose plus de problèmes tionnisme de l’administration a coopté des élusinstitutionnels, quelle que soit la collectivité nivelés par le bas. Depuis la réforme électorale deterritoriale concernée : communes, provinces, villes, 2002 et les dernières élections, plus transparentesrégions. Les deux problèmes résiduels sont : (i) la que les précédentes, les choses se sont améliorées.déconcentration des administrations publiques Il faut faire le pari qu’elles iront de mieux en mieuxsans laquelle la décentralisation restera et que les pouvoirs publics garantiront à l’avenirinopérante ; (ii) les problèmes de financement des des élections de plus en plus transparentes etcollectivités locales. Concernant ce dernier point : lutteront de façon plus efficace contre la vénalité etle projet de loi sur la réforme de la fiscalité locale, l’utilisation de l’argent pour acheter des suffrages. 94
  • 94. Il faut faire aussi le pari d’aider les édiles et les élus des politiques et des programmes et leur synchro-par des formations managériales appropriées et nisation doit commencer au macro niveau, c’est-à-leur permettre de recruter les nombreuses dire au niveau du gouvernement, comme elle doitcompétences nécessaires à la gestion collective, être relayée au niveau intermédiaire (régional ousurtout dans les villes. provincial selon les politiques et les programmes)L’amélioration récente du statut des personnels et au niveau le plus décentralisé (communes oudes collectivités territoriales est un début qu’il faut groupes de communes).concrétiser par des efforts de modernisation L’intégration, la coordination, la mise en musique etsupplémentaires. On ne soulignera jamais assez en harmonie des actions concertées multido-l’intérêt de ces mesures, car la fonction publique maines de lutte contre la pauvreté et l’exclusionterritoriale est destinée à devenir un des plus doivent être opérées sur une base territorialegrands employeurs du pays, de même que les précise et dans un horizon de temps et de duréetravaux d’utilité collective et l’économie sociale concordantes, l’effet de ces interventions multido-(coopératives et autres groupements d’intérêt maines groupées dans l’espace et dans le tempsmutuel) sont des gisement d’emplois dont étant supérieur à la somme de chacune desl’importance est aujourd’hui insoupçonnée. interventions isolées.La réussite de la démocratie locale constitue levéritable test de la maturation et de l’approfondis- 6. PRINCIPAUX CONSTATS DE L’ÉVALUATIONsement du processus démocratique. La décisionrécente de créer un bulletin officiel spécifique qui Le Maroc est aujourd’hui un vaste chantier derendra publics les actes et décisions des collec- réformes politiques, économiques et sociales. Lativités territoriales est un pas important vers la société marocaine est traversée en profondeur partransparence ; la garantie d’élections transparentes des mutations sociologiques, culturelles, sociétalesest un gage plus pérenne de la capacité des de grande ampleur. Le pays consent des efforts trèscitoyens à demander des comptes aux institutions important aux domaines sociaux, ou il accuse desqu’ils ont désignées pour les servir. Il en est de retards et des déficits dont on a essayé de cernermême pour le gouvernement et l’administration les causes et dont les conséquences représententqu’il a en charge, qui doivent rendre des comptes des menaces pour la cohésion sociale.aux échéances prévues par la loi. Les événements du 16 mai 2003 ne constituent pasAinsi décentralisation, déconcentration, seulement une poussé de fièvre en rapport avec lesdémocratie, reddition des comptes sont autant de turbulences géopolitiques actuelles, mais aussi uneconditions institutionnelles nécessaires à une manifestation paroxystique du "mal être" et de lameilleure efficacité des politiques de dévelop- "mal vie" dune partie de la jeunesse marocaine. Cepement social en général et au développement de mal être et cette mal vie sexpriment aussi dans lesproximité en particulier. tentatives désespérées démigration clandestine (phénomène des "harragas"). Cette pathologiePour autant, il ne faut pas perdre de vue que la sociale révèle une crise civique dont lorigine esttendance jacobine, hypercentralisatrice de l’admi- une crise sociale longtemps négligée.nistration ne nécessite pas seulement untraitement de déconcentration, mais aussi et Laction sociale de lEtat doit impérativementsurtout un traitement de décloisonnement entre devenir plus lisible et plus visible et donner dessecteurs de l’administration. En effet, le risque de signaux despoir à la jeunesse ; cette jeunesse quine pas traiter les deux aspects en même temps constitue lessentiel de la population et sur laquelleconsiste à pérenniser sur les niveaux déconcentrés repose lavenir du pays est un formidable potentiel.la verticalité excessive des politiques et des La stratégie nouvelle de développement social doitprogrammes. La mise en cohérence horizontale être résolument axée sur l’incorporation politique, 95
  • 95. économique, sociale, culturelle et sociétale de cette réactivé un peu partout dans le monde. Ce conflit ajeunesse. Le pays possède les atouts politiques pu conjoncturellement être occulté par les ‘’trentepour réussir ce pari sur lavenir. La jeunesse glorieuses’’ où la croissance économique a créémarocaine possède des atouts éducatifs et dans les pays riches un salariat nombreux qui aculturels de plus en plus solides, elle est en bonne réussi, par les arbitrages démocratiques, à imposersanté physique, elle est généreuse et avide de un partage des fruits de la croissance. Il revientconnaissance et de savoir faire ; elle est curieuse de aujourd’hui sur le devant de la scène, avec latout et ouverte à la modernité, elle demande globalisation des échanges, les nouvelles formessimplement à être guidée et a soif de sens. Surtout, de partage du travail à l’échelle mondiale, leselle ne veut pas vivre les conditions de pauvreté et délocalisations, le chômage de masse qui créentdexclusion de ses parents. des crises économiques engendrant des crisesCette jeunesse a une "âme" et vibre au moindre sociales qui débouchent sur des crises civiquessuccès des athlètes nationaux, de léquipe nationa- (populisme, montée des extrémismes,le de football et aux accents du patrimoine folklo- xénophobie).rique et culturel. Même expatriée, elle garde des Ce conflit entre croissance et redistribution estattaches profondes avec le pays, le "derb", le largement responsable des déficits sociaux au"douar", etc. Elle veut emprunter l’ascenseur social Maroc; il impose (dans tous les pays riches oupar le travail, le revenu, laccès à la société de pauvres) une interrogation sur la finalité deconsommation et reproduire le modèle familial et l’économie et sur l’éthique du développement.social marocain. Cette considération nous permet de renouer avecLa stratégie future de développement social doit le fil de l’argumentation en faveur d’une nouvellerépondre à ces aspirations : créer de lemploi, du conceptualisation de la stratégie de dévelop-revenu, des chances de promotion sociale par les pement social, celle-ci qui va faire l’objet dearts, la culture, le sport, la politique, la fabrication du recommandations précises dans le chapitre III, doitlien social et le renforcement du sentiment être définie au confluent de trois éthiques : unedappartenance à une communauté nationale éthique politique, une éthique économique et uneriche de ses traditions et ouverte à la modernité. éthique sociale. Les aménagements institutionnelsLes enjeux sont énormes car il ne faut pas laisser nécessaires à une nouvelle gouvernance pluscette jeunesse en proie au prosélytisme efficace sont directement liés à ces préoccupationsobscurantiste et rétrograde qui exploite sa "mal éthiques. C’est pourquoi la stratégie proposéevie" pour tenter de l’enrôler dans des attitudes de comporte la remise en cause de la politiquecrispation identitaire et religieuse extrémiste et macroéconomique, l’adoption de réformesnihiliste. Ces menaces sur la cohésion sociale ne économiques structurelles et sectoriellessont pas lapanage du Maroc ou des pays de la favorables à la lutte contre la pauvreté etrégion MENA, elles sexpriment aussi dans les pays l’exclusion et favorables à la création d’emploi et àles plus riches jusquau point de justifier la création l’inclusion sociale active, ainsi que l’intégration desdes ministères de la cohésion sociale (France et politiques sociales sectorielles et des politiquesQuébec). En effet, le conflit entre développement, spécifiques de développement social à la politiquepuissance économique et redistribution sociale est économique nationale et régionale. 96
  • 96. CHAPITRE IIILa stratégie proposée 97
  • 97. La stratégie proposée1. LES BASES THÉORIQUES L’ensemble : multidimensionalité, multi ET OPÉRATIONNELLES sectorialité et multi partenariat devant DE LA NOUVELLE STRATÉGIE NATIONALE constituer une stratégie de développement DE DÉVELOPPEMENT SOCIAL social globale, cohérente, de proximité et participative, garantissant l’inclusion socialeAu cours des deux premiers chapitres de ce active, la cohésion sociale et la reddition desdocument on a procédé a l’analyse du contexte du comptes.pays, et des nouveaux concepts et paradigmes quianiment les politiques de développement, on a 1.1. LA DIMENSION POLITIQUE DE LA STRATÉGIEprocédé aussi à l’inventaire des réalisations La pauvreté, comme nous avons pu le définir auremarquables du pays en matière sociale, des chapitre I, réside essentiellement dans une priva-déficits sociaux persistant, de leurs cause et de tion de capacités élémentaires, de chances, deleurs conséquences. On a tenté d’évaluer les choix et d’opportunités, plutôt que dans unepolitiques publiques, les outils, les instruments et simple faiblesse des revenus comme la perçoitles acteurs. La finalité globale de ces analyses et de sociologiquement le bon sens populaire. Cette pré-ces évaluations était de tenter d’identifier les cision conceptuelle ne vise en aucune manière àdysfonctionnements et les entraves qui s’opposent nier l’évidence : un revenu faible constitue bienà une meilleure efficacité des politiques, des une des causes essentielles de la pauvreté. Pourprogrammes et des projets de développement autant, la réduction de la pauvreté par les revenussocial. Elle réside aussi dans l’identification des ne saurait servir de motivation dernière aux poli-success stories telles que l’impact du micro-crédit tiques publiques.par exemple, ou par le expériences de dévelop-pement local géré par les communautés (régions Beaucoup de personnes au Maroc ont défendu etdu Souss et du Haouz notamment), aussi que des défendent encore la priorité des ‘’droits écono- miques’’ liés aux besoins sociaux et matérielscauses qui empêchent la généralisation des essentiels et relèguent les droits politiques etexpériences réussies. Plus fondamentalement, démocratiques au social rang. Cette position dog-l’ensemble de l’argumentation développée dans matique traduit des questions simples : faut-illes deux premiers chapitres a mis en exergue accorder la priorité à la lutte contre la pauvreté etl’éthique du développement et de la gouvernance. la misère ou garantir les libertés politiques etAinsi la nouvelle stratégie nationale de dévelop- civiques d’une utilité discutable pour les genspement social, dont les experts se proposent de concernés et qui ne constituent pas, du reste,formuler les grands axes, est donc nécessairement leurs revendications fondamentales compte tenumultidimensionnelle, multi sectorielle, et multi de leur situation matérielle et de leur problèmespartenariale. Par multidimensionnelle on entend la quotidiens ? Est-il fondé d’aborder cette questiondimension politique, la dimension macroéco- sous la forme d’une alternative entre économie etnomique, les dimensions territoriales, les politique ? Faut-il rester à cette dichotomie sim-dimensions transversales particulières à la pliste qui réduit presqu’à à néant la valeur desjeunesse, aux groupes sociaux à risque. Par multi libertés politiques et des droits civiques ensectorielle on entend la nécessaire intégration et la arguant du prétexte de l’urgence des besoins éco-mise en cohérence verticale, horizontale, et nomiques et sociaux ?temporelle des différentes politiques sociales La nouvelle stratégie proposée consiste àsectorielles et spécifiques. Par multi partenariale on reformuler cette question sur un autre terrain :entend la coresponsabilité sociale partagée entre Elle part du principe simple qu’il faut prendre enl’Etat, les collectivités territoriales, les associations, considération le réseau d’interdépendances quiles ONG de la société civile, le secteur privé et la associe les libertés politiques et civiques à lacommunauté internationale du développement. définition des besoins économiques et sociaux et 98
  • 98. donc à leur satisfaction. Ces interconnections ne politique macroéconomique pourra d’avantagesont pas seulement d’ordre instrumental. Elles être axée sur les pauvres et les marginaux et quesont aussi d’ordre structurel. L’importance de la les marchés leur donneront de plus largesliberté politique comme constituant des opportunités d’améliorer leurs conditions de viecapacités et des choix élémentaires est et de se prendre en charge.incontestable. Il est légitime pour les êtres Le Maroc, comme nous l’avons souligné auhumains, qui sont des créatures sociales, de Chapitre I, possède des atouts politiques etsouhaiter voir reconnues leur libre participation institutionnels favorables pour susciter l’élan etaux activités sociales et politiques ainsi que leur l’environnement adéquat à cette nouvellecapacité à faire rendre des comptes auxinstitutions qui sont sensées les servir. stratégie. Pour autant, l’Etat peut aller encore plus loin et prendre des mesures dans plusieursEn outre, la formation de nos valeurs collectives, secteurs clefs pour donner une place aux pauvresdans un cadre critique et non doctrinaire, exige sur l’échiquier politique, soutenir une mobili-un processus de communication ouverte et de sation du capital social et susciter deslibre débat, qui ne saurait exister sans partenariats à l’échelle de l’ensemble de la sociétéreconnaissance des libertés politiques et des en faveur des pauvres, des exclus et des groupesdroits civiques. Les libertés politiques jouent un sociaux à risque.rôle instrumental parce qu’elles constituent desaiguillons susceptibles d’agir sur le gouver- Ces mesures consisteraient à :nement, les institutions, les individus ou groupes (i) promouvoir l’inclusion politique de tous etd’individus, les réseaux, responsables de la réconcilier les jeunes avec la politique ;définition des orientations sont ainsi incités àécouter les revendications et les aspirations de (ii) encourager toutes les formes de partenariatleurs administrés. La démocratie, au delà de sa public/privé : Etat société/civile, Etat /entre-légitimité intrinsèque, joue donc un rôle de prises privées ;protection des groupes sociaux les plus faibles et (iii) faciliter l’initiative et la planification ascendantedispose ainsi d’une fonction constructive dans sans renoncer pour autant à l’initiative et à lal’inclusion sociale et la cohésion sociale, en même programmation descendante.temps qu’elle permet la transparence et laresponsabilité de l’action publique. (iv) garantir la transparence de l’action publique, la responsabilisation des institution, lutte contre laMettre fin à la pauvreté humaine, lutter contre les corruption et la criminalisation de la politique.inégalités sociales, prévenir l’exclusion sociale,nécessitent un Etat volontaire qui a compris les (v) protéger la liberté d’opinion et la liberté de laenjeux du développement social et qui crée les presse.conditions politiques nécessaire à une stratégie (vi) garantir une justice équitable pour tous et lesplus efficace plus inclusive et plus cohésive de recours des citoyens vis-à-vis des administra-développement social. Par dessus tout, cette tions censées les servir.stratégie nécessite un espace démocratique danslequel les individus puissent exprimer leurs (vii) garantir la liberté d’association et lui aménagerrevendications, agir collectivement, et lutter pour un cadre juridique, financier, et fiscal adéquatune distribution plus équitable du pouvoir (viii) revitaliser l’éducation civique,politique. C’est seulement ainsi que les ressources (ix) garantir l’égalité de tous devant la loi et veillerappropriées seront investies dans les priorités du à l’application effective de la loi.développement humain durable et que l’accèsaux moyens de production et d’émancipation (x) rapprocher l’administration au plus près desindividuelle sera plus équitable. C’est ainsi que la citoyens et de leurs élus locaux 99
  • 99. 1.2. LA DIMENSION MACROÉCONOMIQUE politiques d’épargne et d’investissement DE LA STRATÉGIE compatibles avec les niveaux requis de mobili-On a pu mettre en évidence, dans la section précé- sation des ressources ayant un environnementdente, que l’éthique du développement social institutionnel favorable à l’intervention, l’initiativedépendait au premier chef d’une éthique politique. et la participation de l’ensemble des acteursCette section du document a pour objet de économiques et sociaux ;démontrer qu’elle est aussi tributaire d’une (iii) une croissance génératrice d’emplois : c’estéthique économique et plus généralement de la véritablement la question prioritaire qui interpellefinalité du développement économique lui-même. aujourd’hui le gouvernement et la société auDans le cadre de la nouvelle stratégie proposée, Maroc. En effet, la qualité et le niveau actuels de laquelle devrait être une politique macroéco- croissance ne sont pas susceptibles de créer lenomique favorable à la réduction de la pauvreté et changement du rythme d’expansion et de créationdes inégalités sociales, à la prévention de d’emplois qui puisse garantir une adéquation del’exécution sociale et au renforcement de la l’offre à la demande d’emplois. Cette problé-cohésion sociale ? Pourquoi un cadre macroéco- matique centrale, sociétale, qui conditionne l’inclu-nomique approprié en relation étroite avec les sivité et la cohésivité de la collectivité nationaleobjectifs d’inclusion, d’insertion sociale active et de nécessite à la fois une politique volontariste decohésion sociale est-il nécessaire ? Quelle pourrait long terme et une allocation sectorielle optimaleêtre une bonne politique macroéconomique du des investissements ;point de vue de la réduction de la pauvreté ? (iv) une croissance plus diffuse prenant en compte1.2.1. Une politique de croissance économique la dimension du développement social et de ses favorable aux pauvres et à la réduction complémentarités, posant les fondements d’une des inégalités sociales devrait respecter stratégie de réduction des disparités régionales et les critères suivants : utilisant l’aménagement du territoire comme outil d’équité, de cohérence et de vision globale du(i) Une croissance économique équilibrée et développement économique et social.régulière : pour cela il est nécessaire de consolider latendance à l’assainissement des grands équilibres 1.2.2. Une politique économique efficientemacroéconomiques et en particulier maîtriser la devrait respecter les critères suivants :tendance récente à la reprise du déficit budgétaire (i) la maîtrise des échanges extérieurs en optimi-(masqué par les recettes des privatisations) et la sant l’intégration de l’économie nationale dans letendance au déficit de la balance des paiements réseau des échanges mondiaux et dans le cadre(masquée par les transferts des RME et les recettes des accords de libre-échange conclus avec les paystouristiques). Il est nécessaire aussi de maîtriser les et les ensembles régionaux partenaires, en contrô-fluctuations de la croissance de l’économie lant et en atténuant aussi les chocs de l’ouverturenationale qui reste très volatile et très sensible à extérieure. Ce qui suppose deux séries de mesuresl’aléa climatique intérieur et aux aléas extérieurs : la première concerne la mise à niveau des entre-(prix des hydrocarbures, fluctuations monétaires, prises et des ressources humaines, de l’environne-évolution de la demande extérieure). Il est ment administratif, juridique et fiscal. La deuxièmenécessaire enfin d’accélérer les mutations structu- concerne la protection sociale de groupes sociauxrelles de la croissance afin de créer les conditions fragilisés par l’ouverture de l’économie et des tran-d’un sentier durable de cette croissance ; sitions qu’elle implique. En effet, la question de la(ii) une croissance plus forte ayant comme objectif distribution des avantages et des coûts du change-un taux de croissance moyen compatible avec les ment pose elle aussi un défi significatif à la sociétébesoins de création d’emplois et d’insertion sociale marocaine. La future cohésion sociale risque d’êtreactive. Ayant comme moyens de financement des difficile ou pratiquement impossible à atteindre si 100
  • 100. les sacrifices et les coûts de transition exigés par possibilités de la micro-finance, c’est-à-dire essen-une économie de plus en plus ouverte et de plus tiellement la micro assurance.en plus flexible sont perçus comme reposant sur la 1.2.3. La dimension sectorielle d’une croissancepartie, pauvre et la plus faible de la population plu- pro-pauvrestôt que sur la société dans son ensemble. (i) La nécessaire réforme de la politique agricole et(ii) la maîtrise de la politique des prix suppose une du développement rural en assurant une meilleurebonne appréciation du rôle des prix dans la poli- répartition des ressources dans le secteur agricoletique sociale et une bonne appréciation des princi- (foncier, eau, mécanisation, mise en valeur,paux marchés des produits consommés par les recherche agronomique, crédit, etc.) en levant lespauvres. Elle suppose, en tout état de cause, une contraintes qui pèsent sur le développement deissue aux effets pervers des subventions, des prix, l’agriculture et qui pérennisent la médiocrité de lanotamment dans le domaine agroalimentaire. productivité agricole. En intégrant le fait qu’une production agricole excédentaire assure non(iii) une meilleure politique fiscale de l’Etat qui seulement la sécurité alimentaire, mais qu’ellefavorise les objectifs généraux du développement constitue aussi une condition sine qua non dusocial en améliorant la distribution des revenus et développement industriel. En désenclavant leen réaménageant la charge sociale fiscale imposée monde rural et en rattrapant son retard d’équi-sur les dépenses des pauvres. pement. En créant des activités en amont, en aval(iv) une meilleure politique des dépenses et à côté de lagriculture.publiques : les dépenses publiques ont une Le développement du monde rural ne peut pas seimportance déterminante sur le niveau de vie des concevoir sans une expansion de l’agriculture, quiménages pauvres. Il faut donc donner la priorité aux constitue la ressource essentielle de ses habitants,catégories de dépenses qui influencent la consom- mais il ne peut pas se limiter à elle seule.mation des groupes sociaux pauvres. Il fautaméliorer l’utilisation effective par les pauvres des (ii) La nécessaire réforme de la politique industriel-services fournis par l’Etat. Il faut continuer le : le PIB industriel ne représente que 17 à 18% del’extension des services publics et leur renforcement l’économie nationale. Il faudrait le porter au moinsdans les régions pauvres. Soutien au revenu, à un niveau de 25% pour éviter les méfaits de laéducation, santé, logement sont des politiques désinstrualisation au profit des services et lespubliques qui constituent des instruments puissants méfaits d’une croissance pauvre en emplois.de redistribution, encore faut-il les développer là où Selon le ministre de l’industrie et du commerce et leles gens ont le plus besoin de ces interventions ministre de l’économie et des finances, 2005 serapubliques, c’est-à-dire dans les communes, les l’année de la mise en place d’une politiquequartiers, les provinces et les régions pauvres. industrielle qui basera l’essentiel de la croissance(v) une meilleure politique du crédit : à la fois pour économique sur les secteurs choisis pour leuraméliorer les conditions de financement de l’éco- capacité à y contribuer. Cette politique industriellenomie et aménager de meilleures conditions d’ac- sera à la fois globale et diversifiée. Globale, parcecès au crédit, et pour élargir les opportunités et les qu’elle touchera l’ensemble des secteurs industriels,institutions de micro et de méso financement, le avec comme objectif l’argumentation de la valeurbut étant de couvrir toute la palette des besoins de ajoutée de ces secteurs dans le PIB. Diversifiée parcefinancement : micro crédit pour les activités géné- qu’elle s’efforcera de mettre en place des stratégiesratrices de revenus et les fonds de roulement, par branches ou secteurs : ceux du textile, desmicro et méso crédit pour l’auto-emploi et l’accès industries électriques et électroniques, desau logement, jusqu’au crédit pour la micro, la peti- composants automobiles, de l’agroalimentaire, de late et la moyenne entreprise. Sans oublier les possi- chimie et para chimie, etc. Cette politique serabilités, insoupçonnées à l’heure actuelle, des autres déterminée en fonction, d’une part de la demande 101
  • 101. intérieure, mais surtout des risques et des défis présentant comme telles (entreprises modernes,générés par la compétition internationale. secteur structuré, salariat, emplois publics, etc.). On tolère mal le pluralisme des formes d’activité éco-Cette politique, pour être efficace, devra être nomique et leur hybridation, ou du moins on ne lesaccompagnée d’un traitement favorable des PME- perçoit que comme de simples secteurs d’insertionPMI, d’un encouragement à la création de micro marginale ou d’insertion de subsistance. Un effortentreprises et du renforcement des services conceptuel doit être fait pour approfondir lad’appui aux activités industrielles (veille techno- connaissance des différents modes économiqueslogique, transferts de technologie, intelligence d’insertion et pour mieux identifier les différenteséconomique, etc.). formes d’initiatives locales et les modes relationnels1.2.4. Une politique de l’emploi plus efficace qui se nouent entre les divers acteurs de l’économieLa réforme du marché du travail enclenchée par le formelle et de l’économie informelle. La frontièreCode du travail doit être complétée par la levée des entre l’économie de subsistance, l’économie affecti-obstacles à la création d’emplois et l’atténuation ve, l’économie marchande locale, l’économie infor-de la précarité de l’emploi. Elle doit surtout être melle et l’économie de dons est poreuse.accompagnée par l’encouragement des investisse- Cependant, ce qui fait cruellement défaut à cesments riches en emploi (la plupart des investisse- activités dites informelles, porteuses de formesments actuels ayant un contenu pauvre en primaires et souvent efficaces de solidarité, c’estemplois). Elle appelle une meilleure efficacité des une sorte de légitimité, alors que l’économiemesures et des dispositifs actuels d’incitation à la moderne bénéficie d’une hégémonie culturellecréation d’emplois : formation professionnelle, qui, non seulement étouffe d’autres approches,reconversion professionnelle, employabilité, inter- mais conduit précisément à la destruction desmédiation, encouragement à la création d’emplois formes de solidarités traditionnelles. C’est donc unpour les jeunes. saut conceptuel plus fondamental qui est1.2.5. Le soutien et la légitimation de l’écono- nécessaire, un élargissement du paradigme. Il s’agit mie non conventionnelle. de réintégrer l’économie dans la société, c’est-à- dire de ne plus réfléchir sur le développementBeaucoup d’actions et d’interventions en faveur économique indépendamment du lien social, de lades pauvres consistent à créer des activités géné- vie sur un territoire, du développement humain.ratrices de revenu, à les rendre possibles en ayant Alors, faut-il institutionnaliser l’économie informellerecours à l’alphabétisation fonctionnelle, à la for- dans le but de la légitimer ? Cette approchemation professionnelle et à l’apprentissage, à leur risquerait, compte tenu de l’hétérogénéité desassurer un financement par le micro crédit et à activités et des statuts en présence, de faireessayer de faciliter l’accès à la commercialisation percevoir le secteur informel comme un réceptacledes produits de ces activités. La plupart de ces d’activités pour exclus, ce qui le condamnerait àinterventions sociales ont pour résultat une inser- devenir un ‘’ghetto occupationnel’’. Or, il ne peut ytion plus ou moins réussie par le biais de ce que avoir de frontières étanches entre l’économiel’on a coutume d’appeler l’économie informelle. moderne et les autres formes d’activité, l’essentielCes formes d’activité et d’insertion étant appelées étant précisément d’assurer un ‘’continuum’’ entreà se développer, il est temps de développer en ces formes d’économies dans le cadre d’uneconséquence une réflexion sur la relation entre dynamique territoriale de citoyenneté. Plutôtl’économie formelle et l’économie informelle. qu’une institutionnalisation ‘’dichotomique’’, il vautUne des tendances réductionnistes de la relation mieux procéder à des soutiens spécifiques auxentre la sphère économique et la sphère sociale est différentes activités (formation professionnelle,de focaliser la réflexion sur le champ des formes apprentissage, éducation non formelle, subventionsd’activités et d’insertion sociales dominantes ou se relatives à tel ou tel service d’utilité collective, etc.). 102
  • 102. En réalité, les formes de soutien sont diverses. Il espace et cet environnement ne recoupent pass’agit, en premier lieu, de l’intégration de ces activi- nécessairement les découpages politico-adminis-tés dans une dynamique de développement terri- tratifs.torial reliant toutes les actions de développement à Nous avons déjà eu l’occasion de souligner (auxl’intérieur d’un même territoire, de façon à consti- chapitres I et II) que le Maroc encourage positi-tuer des réseaux solidaires qui permettent une uti- vement la décentralisation. Cette politique quilisation optimale des ressources existantes. En consolide les compétences propres, lesd’autres termes, parier sur une dynamique de soli- compétences transférées et les compétencesdarité installée dans la durée, qui va dégager des transférables à l’ensemble des collectivités territo-économies d’échelle, qui va mettre en place des riales (communes rurales et urbaines, villes,outils communs de commercialisation, etc. Il s’agit provinces, régions) est une démarche irréversible.ensuite de mettre en place une nouvelle ingénie- Elle pâtit néanmoins d’un rythme de déconcen-rie, c’est-à-dire des dispositifs d’assistance tech- tration administratif beaucoup plus lent etnique aux projets et de formation des acteurs, mais beaucoup moins soutenu qui handicape lesqui soient très souples en intervenant de manière chances d’émancipation de ces collectivités territo-continue et largement en amont de la création riales. Quoiqu’il en soit, ce mouvement irréversibled’activités ((AGR), pour aider à la maturation du ter- va accentuer l’ancrage et l’enracinement spatialreau local. Deux facteurs clés apparaissent essen- des activités économiques, sociales et culturelles.tiels à la mise en place d’une telle ingénierie : l’exis- Les politiques sociales et les programmes detence d’acteurs jouant le rôle de catalyseurs et une développement social qui sont les vecteurs de lanouvelle philosophie de l’action publique. Il s’agit solidarité, ne peuvent pas échapper à ceenfin d’assurer la pérennité de ces initiatives par phénomène.l’existence de financements permanents en encou-rageant ‘’les structures intermédiaires’’ qui ont pour La problématique de l’environnement territorial de larôle de mobiliser les ressources marchandes, stratégie nationale de développement social soulève,publiques et bénévoles au service d’une démarche toutefois, deux questions majeures : la premièrede développement local plurielle et solidaire. concerne la complexification des découpages, des chevauchements de prérogatives, des processus de1.3. LA DIMENSION TERRITORIALE décision et des procédures. La deuxième concerne la MULTISECTORIELLE ET MULTIPARTENARIALE nécessaire articulation des niveaux spatiaux des DE LA STRATÉGIE actions de développement social.Pour que la nouvelle stratégie nationale de déve- En fait, la stratégie proposée se décline à tous lesloppement sociale soit le reflet d’une politique niveaux. Le niveau national impose un cadresociale intégrée, globale, cohérente, de proximité réglementaire et législatif, d’élaboration deset participative, il faut qu’elle implique l’ensemble politiques et des programmes à caractère nationaldes acteurs agissant de concert les uns avec les et général. Le niveau régional impose uneautres. Il faut qu’elle implique des interventions corrélation très étroite entre le développementsimultanées et coordonnées sur tous les leviers du économique régional et le développement socialdéveloppement social. Il faut que ces interventions régional : il doit définir les orientations essentiel-s’inscrivent dans la durée car la plupart du temps lement organisationnelles pour gérer lesles efforts seront longs à produire leurs effets, procédures et les budgets (la région constituant unmême si un certain nombre de situations peuvent Etat en miniature et un mini gouvernement local).réclamer des mesures d’urgence. Le niveau intermédiaire, provincial et préfectoral,Il faut surtout que cette stratégie s’adresse à des constitue un relais et un maillon indispensablepersonnes qui vivent au quotidien dans un espace pour la mise en cohérence des services des collec-déterminé et dans un environnement limité. Cet tivités locales avec les services déconcentrés des 103
  • 103. administrations centrales. Ce niveau doit dit, cet engouement pour la demande des acteursharmoniser et coordonner, dans l’esprit de la locaux du développement social, pour la légitimiténouvelle stratégie, la relation immédiate et des bénéficiaires à définir eux-mêmes les prioritésrégulière des acteurs publics et privés du dévelop- d’actions et d’interventions à mettre en œuvre, nepement social avec les bénéficiaires des politiques trouve aujourd’hui aucun contradicteur. Nouset des programmes au niveau le plus proche l’avons nous-mêmes justifiée en tant que partisanspossible (douar, village, commune rurale ou d’une stratégie de développement social qui faiturbaine, quartier, etc.). Il est important, en effet, de droit à la liberté d’exprimer des choix, à la partici-capitaliser les expériences type BAJ ou celles qui pation et à l’implication communautaire des per-ont concerné d’autres provinces, notamment les sonnes censées en être les destinataires finaux. Laprogrammes du PNUD (MOR/96/002, MOR/97/001, plupart des responsables politiques, les acteurs deMOR/96/005, MOR/97/006), MOR/97/003, la société civile, les agences de coopération et lesMOR/97/005, MOR/97/006) qui ont, à un égard ou à principaux bailleurs de fonds,ayant pris acte desun autre, un ancrage provincial. limites de l’administration et des appareils d’Etat, militent tous aujourd’hui pour une transformationNe serait-ce que pour éviter d’idéaliser outre mesure de l’action publique en ce sens. Pourtant, la prise del’échelon communal ou infra-communal et des micro conscience des défaillances et des dysfonctionne-projets éclatés initiés au plan local. Nous reviendrons ments des stratégies descendantes ne doit pas ser-sur cet aspect, mais d’ores et déjà, ces interrogations vir de prétexte à leur abandon pur et simple et àrelatives à l’ancrage territorial de la stratégie nationa- leur substitution totale par des initiatives et desle de développement social révèlent un certain projets ascendants.nombre d’enjeux qu’il convient de clarifier. En fait, il faut parvenir, dans le cadre de la nouvelleSi le principe d’appliquer à l’action de solidarité stratégie, à un bon dosage des deux démarchesinstitutionnelle un découpage territorial qui prend ascendante et descendante. Mieux encore, lesen compte ‘’l’espace vécu’’ des populations est experts proposent de privilégier l’action parindiscutable, la question de la détermination de programmes plutôt que l’action par simple soutienl’espace pertinent pour l’action reste posée. En de projets. Certes, des politiques et deseffet, l’espace territorial est construit par les programmes conçus au niveau national ne sontacteurs, sa géométrie est variable, elle fluctue en plus censés s’appliquer de façon uniforme et rigidefonction des lieux, du temps et aussi de la dyna- en tous lieux. Ils doivent dorénavant composer avecmique sociale. C’est pourquoi l’espace politico- les particularités physiques, économiques, sociales,administratif doit, en quelque sorte, s’adapter aux institutionnelles et culturelles des espaces où ilsréalités concrètes afin de pouvoir gérer souple- sont développés.Cependant, ils ne peuvent pas nonment les situations. plus être éclatés en une kyrielle de micro-Les lieux d’intervention du développement social programmes et de micro-projets correspondant àdoivent, d’une certaine manière, pouvoir tenir autant de micro territoires locaux. Le niveaucompte des représentations des acteurs (homogé- intermédiaire (une ville, un ensemble denéité ethnique et culturelle, solidarités tradition- communes, une province) s’impose, à l’évidence, denelles, vocations agricoles et artisanales domi- lui-même. Car c’est souvent à ce niveau qu’on peutnantes, etc.). L’adaptation nécessaire des instances obtenir la meilleure cohérence possible entre lesde décision à la variété des situations exige en orientations programmatiques nationales et lesmême temps de préciser les prérogatives des diffé- particularités locales. Dans un contexte de contrac-rents niveaux spatiaux. Pour autant, la cohérence tualisation des politiques (contrats-programmes,des choix et des priorités doit laisser la plus large nouvelles règles de gestion budgétaire), les expertsplace possible à l’initiative de proximité et au déve- proposent une démarche similaire dans le champloppement local piloté par la communauté. Ceci du développement social, liant l’Etat aux villes, aux 104
  • 104. régions, aux provinces, aux communes ou à des La nouvelle stratégie nationale proposée varegroupements de communes, aux acteurs de la résolument dans ce sens : l’Etat doit à la fois fixer lesociété civile et aux acteurs de la coopération. En cadre général de la politique de développementsomme, il s’agirait de mettre en œuvre des social et pratiquer une politique de proximité. Lescontrats-programmes de développement social raisons majeures qui justifient la politique deavec les collectivités territoriales concernées selon proximité sont : la capacité des services du gouver-l’ampleur des politiques et des programmes. Ce qui nements et des institutions de prendre lessuppose une clarification des responsabilités et décisions adaptées aux situations spécifiques et àdes prérogatives entre les différents niveaux l’environnement dans lequel elles se trouvent,territoriaux et entre les régions et les différentes d’adapter les politiques publiques aux contextesagences spécialisées. En effet, la gestion locaux ou aux attentes différentes des bénéfi-décentralisée, à elle seule, n’est pas source de ciaires, de permettre à ceux qui sont plus près duresponsabilité partagée si elle n’entre pas dans un terrain de prendre eux-mêmes les initiatives, deprocessus de contractualisation et de réalisation motiver les agents en leur accordant une certained’objectifs définis en concertation avec les marge de manœuvre au lieu de les enfermer dansadministrations centrales. Ainsi, la clarification des un carcan de règles et de procédures rigides.mécanismes de décision, de mise à disposition des Sur un autre plan, ni l’Etat, ni les institutions, ni lesbudgets et des responsabilités entre l’adminis- autres personnes politiques, ne peuvent répondretration centrale, les services déconcentrés des seules à l’immense besoin de développementministères et les collectivités territoriales est solidaire de la société marocaine. Sans un réseaunécessaire pour que le lien entre autonomie et dense, vivant et vigilant d’associations, d’initiativesresponsabilité soit établi. locales d’insertion et d’inclusion, les fracturesPour la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de traversant la société ne peuvent que se creuserdéveloppement social, l’Etat doit se rapprocher du davantage. Sans une fonction sociale desterrain, les services déconcentrés de l’adminis- entreprises, qui va au-delà de leur rôle detration doivent impérativement être mis en producteurs de richesses, pour participer à l’effortmesure de développer une véritable gestion de général de développement social (notamment parproximité. Dans l’organisation de sa présence sur la formation professionnelle, la création d’emploisle terrain, l’Etat a désormais pour interlocuteurs diversifiés, la lutte contre la pauvreté et l’exclusion,des collectivités locales décentralisées qui l’insertion socio-professionnelle des handicapés),attendent beaucoup de lui. Dans le domaine très les ressources vives de la société ne peuvent passensible des politiques sociales sectorielles et des être correctement mobilisées.programmes de développement social, où les Les actions et les initiatives dont l’Etat estbesoins ne cessent de croître et de changer de responsable ne sont acceptées comme telles que sinature et où l’imbrication des compétences est elles expriment un intérêt général qui neparticulièrement complexe, les collectivités corresponde pas seulement à l’idée que leslocales, les acteurs sociaux et les associations décideurs politiques et administratifs s’en font,attendent des signaux forts de l’Etat. mais qui soit le produit d’une élaborationCes attentes s’expriment principalement sur deux concertée et d’une mise en œuvre partenarialeplans : que l’Etat sache mieux organiser ses services avec l’ensemble des acteurs économiques etdéconcentrés dans le sens d’une interaction et sociaux concernés. Le nouvel environnementd’une coordination des politiques intersectorielles économique et social du pays confère plusdéfinies au plan national, et d’autre part que l’Etat d’autonomie aux acteurs privés dans la gestion deapprenne à ses services à adapter leurs interven- leurs décisions. Il est donc normal que les organi-tions au besoins spécifiques du territoire sur lequel sations qui subissent les conséquences desils agissent : mesures politiques, législatives et réglementaires 105
  • 105. soient entendues et expriment leurs opinions sur nature des champs d’interventions, des institutionsles mesures de politiques publiques. La nouvelle et des acteurs qui l’animent. Mais dans tous les cas,stratégie nationale de développement social elle doit reposer sur une identification précise desproposée prône la création et le maintien d’un acteurs et structures concernés, de leurs attribu-climat de confiance mutuelle en tant que préalable tions respectives, et de la nature des engagementsindispensable à une concertation efficace entre les de chacune des parties. Dans tous les cas, elle doitdifférents acteurs de la vie économique et sociale. reposer sur le principe de négociation, et des rap-Cette confiance prendra tout son sens, si l’on veille ports de concertation et de dialogue entre l’Etat età l’inscrire dans une culture de coresponsabilité. La les autres composantes de la société. La démarchegestion des décisions publiques et privées ne peut participative, dans le cadre de la nouvelle stratégie,être améliorée qu’en motivant, valorisant et devra préciser les règles du jeu concernant leresponsabilisant les acteurs économiques et champ des responsabilités, les objectifs à atteindresociaux. L’évaluation des engagements mutuels et les modes d’évaluation des actions entreprises.n’en sera que plus aisée. Ce n’est qu’ainsi qu’elle parviendra à garantirPour que les relations entre l’Etat et la société ne l’équilibre des engagements réciproques.soient plus de simple tutelle, pour que l’intérêt En ce qui concerne la responsabilité plus spéci-général puisse être effectif et garanti, l’essentiel fique du gouvernement dans la nouvelle stratégie,dépend en définitive de la richesse du tissu social, ce dernier, à l’aube de ce millénaire, affronte un défide la vitalité des médiations sociales, du dynamis- particulier qui est celui de la modernisation de l’ad-me des acteurs sociaux. La nouvelle stratégie, for- ministration et de la rationalisation de la gestionmulée à l’intention des pouvoirs publics, préconise publique. Pour répondre à ce défi, le gouverne-que ces derniers veillent en permanence à entrete- ment, au-delà des efforts qu’il déploie actuelle-nir la vitalité et la richesse de ce capital social. En ment, doit repenser les modalités d’interventioneffet, l’efficacité de l’action publique n’est possible publique et revoir l’efficacité des institutions quique si l’Etat a en face de lui des acteurs (partis poli- ont en charge les politiques publiques. Comptetiques, syndicats, organismes professionnels, asso- tenu des ressources énormes déjà affectées auxciations) suffisamment présents, à la fois pour être secteurs sociaux, il doit redoubler d’efforts pourles représentants légitimes d’intérêts catégoriels mieux utiliser les fonds publics et accomplir davan-ou particuliers, et pour concourir à l’expression de tage avec le même niveau de ressources, ou avecl’intérêt général. La qualité des médiations sociales moins de ressources si celles-ci s’avèrent de plus enest déterminante pour l’élaboration et la mise en plus difficiles à mobiliser. Car il ne faut pas oublier,œuvre de politiques publiques efficaces. Elle ne que quel que soit le gouvernement qui a la charge,l’est pas moins pour prévenir les conflits qu’elles à un moment ou un autre, de conduire la politiquepeuvent faire naître ou, à tout le moins, pour les économique et sociale du pays, il sera toujoursrégler autrement que dans l’incompréhension et confronté à la conciliation entre deux logiques :l’affrontement. celle de l’affectation efficace des ressources à l’éco-C’est pourquoi la nouvelle stratégie implique le nomie, à la productivité, à la croissance et la pro-renforcement de la démarche participative, cette duction de richesses, qui impose de rechercher endémarche incluant implication communautaire, permanence l’allègement des contraintes et despartenariat et participation, est un facteur clé de charges. Et celle de l’Etat garant de la solidaritéclarté, de transparence et de responsabilité. Elle est nationale et de la cohésion sociale qui ne peut êtrefondamentalement inclusive, cohésive, et favorise assumée pleinement qu’en prélevant sur les pro-la reddition des comptes parce qu’elle précise les ducteurs de richesses. Il n’y a pas d’antagonismedroits et obligations de chacun des acteurs. Cette fatal et rédhibitoire entre ces deux logiques.démarche participative pourra, bien entendu, Cependant, la qualité des arbitrages et de résolu-prendre les formes différentes et variées selon la tion des conflits apparents entre ces deux logiques 106
  • 106. doit refléter les caractéristiques propres à notre niveau de coordination et d’intégration existantsituation, notre culture, nos valeurs et nos choix entre ses différents départements et entre ceux-ci etdémocratiques. C’est bien là que réside aujourd’hui les autres institutions publiques.la problématique universelle à laquelle sont La nouvelle stratégie propose des moyens d’yconfrontés tous les pays, quels que soient leurs parvenir de façon appropriée à la logique desniveau de développement ou de richesses. Cette parties en présence, notamment en développantproblématique centrale rend, pour tous les déci- des relations horizontales et synchrones entredeurs publics, extrêmement difficile de réaliser les départements partageant des intérêts communsobjectifs d’expansion de la prospérité et les objec- ou impliqués et imbriqués dans des objectifstifs d’inclusion et de cohésion sociale. communs de développement social exigeant uneLe gouvernement du Maroc,comme ses homologues étroite collaboration et coordination.des pays comparables ou des pays plus nantis, doit L’ensemble de l’argumentation développée dansgérer les défis inhérents à un contexte particulier, un ce paragraphe n’avait d’autre but que decontexte où l’on attend beaucoup,sinon tout de l’Etat démontrer que la nouvelle stratégie nationale de: la maîtrise des équilibres macro-économiques, la développement social devra forcement êtremise à niveau compétitive du tissu productif, des déployée sur une base territoriale, en faisant faceréglementations incitatrices,une ouverture contrôlée, de façon frontale, multisectorielle et multiun Etat ‘’amaigri’’ peu cher mais pourtant efficace, et partenariale aux problèmes de la pauvreté desde l’autre côté un Etat garant de l’équité et de la inégalités sociales et de l’exclusion sociale.solidarité nationale, des citoyens exigeants quisouhaitent que leur besoins essentiels soient satisfaits 1.4. LES DIMENSIONS TRANSVERSALESrapidement,au fur et à mesure de la montée de l’indi- DE LA STRATÉGIEvidualisme et du délitement et de l’épuisement desréseaux de solidarité traditionnels familiaux et Le terme transversal utilisé ici est peut-êtrecommunautaires. quelque peu inapproprié, car tout le dévelop- pement social en lui-même constitue uneLes défis sont tels qu’ils obligent à mobiliser toutes politique sociale transversale (comme nousles ressources disponibles et potentielles, mais l’avons précisé au chapitre I). En fait, les experts,surtout à arbitrer l’allocation de ces ressources dans auteurs du présent document, ont intitulé cettele but de trouver un bon équilibre entre l’efficacité section ‘’Dimensions transversales de la stratégie’’économique et la cohésion sociale. Les difficultés de par commodité pour pouvoir traiter des aspectsmobilisation des ressources en faveur de l’effort de particuliers de la stratégie relatifs à la jeunesse, audéveloppement social doivent inciter le gouver- genre et aux groupes sociaux fragiles (femmes etnement à réduire les gaspillages, les doubles enfants en situation difficile, personnes âgées,emplois et les redondances, à accroître la macro handicapés…), la lutte contre la pauvreté etefficience et la micro efficience de l’action publique. l’exclusion sociale faisant l’objet d’un dévelop-Il doit faire mieux non seulement en gérant mieux pement spécifique.ses ressources, mais aussi et surtout en agissantdifféremment. L’ampleur et la lourdeur des 1.4.1. La dimension relative à la jeunesseréglementations affectent les structures et, du Par jeunesse, on entend ici des jeunes âgés de 15 àmême coup, la productivité des institutions 34 ans : 15 ans, c’est l’âge légal du travail, 18 ans,chargées des interventions sociales. Une institution, c’est déjà au Maroc l’âge légal de droit de vote etou une administration, fortement centralisée et 34 ans en raison de l’âge de plus en plus tardif aurigide, qui privilégie les procédures au détriment de mariage, et à l’entrée dans la vie active (beaucoupl’initiative et de l’action, dresse implicitement des de jeunes diplômés chômeurs ont franchi le capobstacles face à ses performances. Le rendement et des 30 ans), et en raison des traditions patriarcalesl’efficacité du gouvernement dépendent aussi du qui caractérisent la civilisation arabo-musulmane 107
  • 107. et méditerranéenne. Ces jeunes âgés de 15 à 34 ans activités artistiques et sportives de haut niveaureprésentent un pourcentage très important de la peuvent constituer des moyens de promotionpopulation qui ne va pas cesser de croître jusqu’en sociale réussie pour de très nombreux jeunes dont2015 environ. Au-delà de cette date, cette aubaine l’école et les structures éducatives en généraldémographique va décliner progressivement et ne n’exploitent pas tous les talents.se reproduira pas de sitôt. C’est donc un potentiel La stratégie d’inclusion de ces jeunes menacésformidable pour l’avenir du pays qu’il s’agit de faire d’exclusion sociale doit mobiliser toutes lesfructifier et qu’il s’agit de ne pas dilapider (dans énergies : clubs de sport, académies de formationl’émigration, dans l’exclusion, dans les crises sportive, pépinières et recherche de talents, conser-civiques, etc.). vatoires, maisons de la culture, maisons de laBien entendu, une stratégie nationale d’inclusion jeunesse, maisons de citoyens, théâtres et ateliersde la jeunesse ne peut pas incomber au Ministère de formation aux différents arts, entreprisesdu Développement social ni au Secrétariat d’Etat à publiques et privées et tous les sponsors quila jeunesse ni à l’Etat seul. Elle concerne l’ensemble peuvent servir de soutien ou de mécénat en appuide la société : les familles au premiers chef, mais aux jeunes talents. La stratégie d’inclusion de laaussi la société civile, les collectivités locales, les jeunesse doit en particulier réhabiliter le sportentreprises publiques et privées. Elle incombe aussi scolaire et universitaire et revitaliser lesà la responsabilité de l’Etat, mais à tout l’Etat et à compétitions sportives interscolaires et interuni-toutes ses structures : éducation, formation, emploi, versitaires. Elle doit s’efforcer de multiplier leséconomie et finances, habitat, urbanisme, installations sportives, culturelles et de loisirs etagriculture, tourisme, artisanat, jeunesse, sports, harmoniser leur distribution sur les quartiers et lesloisirs, culture, affaires religieuses, etc. territoires où habitent ces jeunes. Ces dispositifs d’inclusion et d’insertion sociale et sociétale par lesLa nouvelle stratégie nationale de développement arts, la culture et le sport ne sont pas bien entendusocial met l’inclusion de la jeunesse au tout premier réservés à cette catégorie de jeunes ayant eu desrang des priorités sociales du pays, car parmi les difficultés scolaires, ils doivent être renduspauvres et les exclus, il y a beaucoup de jeunes d’une aisément accessibles à la totalité des jeunes.part, et d’autre part ne pas inclure les jeunes, au Seulement, il faut bien comprendre que cesmoyen de l’ensemble des politiques d’insertion dispositifs (qui doivent être multipliés dans un payssociale active,c’est se résigner à alimenter la machine qui a produit des Aouita, El Guerrouj, ou Nawal Elde l’exclusion. Si, comme le dit l’adage bien connu, Moutauakil) représentent des secondes chances etl’inclusion progresse, l’exclusion galope. des moyens puissants de prendre l’ascenseur social(i) Cette stratégie commence par l’appui et le sou- grâce à ses propres capacités naturelles que l’écoletien scolaire, la rétention scolaire, la prévention de n’a pas su ou n’a pas pu développer. Ces argumentsla déperdition scolaire. Car l’échec scolaire veut plaident pour la mise en place d’une véritabledire l’échec professionnel, l’échec social et l’échec économie du sport procurant des rémunérationscivique. professionnelles incitatives à tous les jeunes talents(ii) Pour les jeunes déjà déscolarisés, la stratégie qui sont actuellement en friche ou en jachère.doit se poursuivre par le renforcement des Les objectifs de cette stratégie d’inclusion socialeprogrammes d’éducation non formelle et l’alpha- active de la jeunesse ne résident par seulementbétisation des jeunes adultes, le renforcement de la dans l’insertion réussie par l’emploi, la mise enformation professionnelle et par apprentissage, valeur des différents dons et talents des jeunes, lel’insertion par l’emploi non qualifié, par l’auto revenu, ils visent plus globalement le renforcementemploi, par le micro crédit, par les activités généra- de la cohésion faciale et du sentiment d’appar-trices de revenus, par l’accès aux activités socio- tenance à une communauté solidaire et soucieuseéducatives et culturelles et sportives. En effet, des de l’avenir de ses enfants. Les jeunes n’ont pas 108
  • 108. seulement besoin de travail et de revenu, ils Alors ? Que préconise la stratégie d’inclusion desdemandent du sens et ils veulent accéder à la jeunes par l’emploi dans de telles conditionsmodernité et à la société de consommation sans dégradées du marché du travail ? La premièrerenier pour autant les valeurs collectives dans proposition est aussi la plus fondamentale : face àlesquelles ils ont été éduqués. l’ampleur de ce problème, des menaces qu’il fait(iii) Le problème majeur, central, et crucial que doit peser sur la cohésion sociale et la fracture qu’ilaffronter la nouvelle stratégie d’inclusion de la occasionne entre les différents modes identitairesjeunesse reste et restera encore pendant plusieurs d’appartenance sociale, il ne faut plus tout attendreannées, l’emploi des jeunes et notamment l’emploi de politiques publiques économiques et socialesdes diplômés et des jeunes lauréats de la formation ‘’intelligentes’’ de l’Etat, mais essayer de créer et deprofessionnelle. Dans un pays qui affiche un taux de mettre en œuvre une véritable ‘’intelligencechômage urbain de 20%, qui compte prés de 1,5 sociale’’ collective qui puisse prendre à bras lemillion de chômeurs (officiellement, 1.296.000 mais corps ce problème qui menace toutes les famillesles statistiques concernant le chômage rural sont (que leurs enfants aient accès à l’emploi ou non).difficiles à croire) et qui compte plus de 30% de taux Certes ni l’investissement ni l’emploi ne peuvent sede chômage parmi les jeunes diplômés, il faut tout décréter, c’est le climat de confiance psycho-faire pour augmenter l’emploi des jeunes qui arrivent logique d’une part et les incitations positivessur le marché du travail de plus en plus instruits, de d’autre part, qui en fin de compte décident lesplus en plus formés et de plus en plus diplômés.Cette acteurs privés nationaux et étrangers à investir, àcrise sociale majeure risque de dégénérer en crise entreprendre et donc à créer des emplois. Certes,civique si les performances de l’économie et de la aussi, le premier objectif des entreprises n’est paspolitique de l’emploi ne sont pas singulièrement l’emploi, mais le profit et la défense de leur positionaméliorées. En effet, en l’absence de telles amélio- sur le marché. La concurrence accrue les pousse àrations (un taux de croissance économique moyen rationaliser au maximum leur activité pour réduiresupérieur à 5%, des investissements plus riches en leurs prix, ce qui les conduit le plus souvent, nonemplois, des mutations économiques sectorielles pas à recruter mais à licencier. Car quelles queplus motrices et plus créatrices d’emplois et des soient les incitations gouvernementales aumesures actives par l’emploi plus efficaces),les choses recrutement et à la création d’emplois, unene peuvent qu’empirer. entreprise ne prend la décision de recruter que parLes termes de l’équation sont simples : au cours des rapport à un besoin de production économique oudix prochaines années, les nouveaux arrivants sur le d’organisation évidents. Celle qui répond favora-marché du travail vont évoluer à un rythme annuel blement aux incitations de baisse des chargesmoyen de 400.000 par an (surtout si l’on tient sociales par exemple n’est pas forcément unecompte du taux de féminisation accru de l’activité), entreprise plus ‘’citoyenne’’ que les autres : sails vont débouler dans un système économique et décision de recruter, dans ce cadre, des jeunesun tissu productif qui ne s’est révélé capable (au diplômés chômeurs ou des jeunes lauréats de lacours des dix dernières années) de créer qu’un peu formation professionnelle, si elle ne correspondplus de 200.000 emplois par an en moyenne. Il faut pas explicitement à ses besoins économiquementajouter à cette équation les risques accrus de rationnels, est sûrement dictée par un effetdestruction d’emploi liés à l’ouverture de d’aubaine qu’elle compte rééditer aussitôt que lesl’économie et aux enjeux de compétitivité et de délais prévus par la mesure sont échus. Au passage,concurrence internationale et les risques accrus de on signalera qu’aucun effort d’évaluation de ceprécarisation du travail (beaucoup d’emplois créés type de mesures incitatives à l’emploi n’a encoresont au SMIG ou sous le SMIG en raison de l’aspect été réalisé à ce jour, au passage on signalera aussiintermittent, saisonnier ou à temps partiel que que par rapport à l’équation tétanisante du marchérevêtent les nouvelles formes de travail). du travail (citée ci-dessus), le bilan d’activité 109
  • 109. présente par l’ANAPEC pour l’année 2003 fait état a) Un effort de plus en plus soutenu en faveur dudes chiffres suivants : 49 138 chercheurs d’emplois jeune capital humain : ce qui inclut l’améliorationinscrits, dont 43% de femmes et dont 26% de des performances de l’éducation nationale, la cor-diplômés et 31,7% de techniciens diplômés de la rection des déséquilibres et des inadéquations deformation professionnelle ; 25.497 offres d’emplois la formation à l’emploi en décentralisant auxformulées par les entreprises (3471 entreprises) ; 17 niveaux régional et provincial tous les dispositifs085 personnes ont été insérées dont 71% sont de formation professionnelle et de renforcementâgés de moins de 30 ans (pour un âge moyen de 27 de l’employabilité, l’intégration des jeunes femmesans) et dont 51% sont des femmes. Dans ces sur le marché de l’emploi en assurant de façoninsertions, seulement 59% ont bénéficié de concrète l’effectivité de l’égalité des chances et descontrats de travail de droit commun, le reste a rémunérations à compétence égale.bénéficié de contrats d’insertion. A l’évidence, ce b) Un effort soutenu pour assurer une croissancebilan est bien maigre compte tenu des moyens plus forte, plus régulière, plus riche en emplois etdéployés ; ni les offres d’emploi ni les chercheurs affranchie de la contrainte climatique. Cet effort,d’emploi ne se bousculent au portillon des qui devrait aboutir à une croissance supérieure àdifférents guichets de l’ANAPEC. La crise de 5%, ne doit pas seulement être d’ordre quantitatifconfiance qui a ébranlé cette institution, au mais aussi qualitatif et canaliser les investissementslendemain de sa création, y est certainement pour vers les secteurs appropriés.quelque chose et représente un des stigmates lesplus apparents des dysfonctionnements de la c) Une vision d’ensemble de la politiquegouvernance des institutions publiques. économique ayant un lien très étroit avec l’objectif de résorption du chômage de masse : malgré laAinsi cette première proposition fondamentale fait profusion des mesures et des outils incitatifs àreposer la bataille pour l’emploi sur toutes les com- l’emploi, l’efficacité globale de ces mesures et deposantes de la société : grandes entreprises ces outils reste modeste. Le phénomène dupubliques et privées et leurs pépinières et leurs chômage ne peut être vaincu par une conjugaisonessaimages à travers la sous-traitance, entreprises de mesures isolées ; les efforts pour le vaincreprivées ‘’citoyennes’’ ou non, associations de la doivent être déployés de façon cohérente. Cettesociété civile et leurs initiatives d’activités généra- cohérence doit réunir le domaine législatif, institu-trices de revenu et de micro crédit, secteur de l’éco- tionnel, procédural, financier, économique et social.nomie informelle et ses capacités énormes d’incor-poration sociale active des jeunes travailleurs non L’élargissement des opportunités d’emploisqualifiés, emplois d’utilité collective, emplois créés nécessite une mobilisation de l’épargne à des finspar l’économie sociale et les coopératives, emplois d’investissement productif d’emplois. Mais ellecréés et à créer par l’extension considérable du rôle nécessite aussi, parallèlement, un environnementdes collectivités locales à l’avenir, etc. serein et sécurisant pour l’entreprise, qui offre des garanties juridiques, des procédures simplifiées,Pour autant, la deuxième proposition de la straté- une fiscalité lisible et stable dans ses constituantsgie d’inclusion de la jeunesse par l’emploi ne et donc peu sensible aux sollicitations conjonc-dédouane pas l’Etat de ses responsabilités en turelle des lois de finances annuelles et un climatmatière de politique macroéconomique et de poli- social apaisé entre partenaires sociaux.tique de l’emploi. Cette deuxième propositionconcernant la stratégie politique d’inclusion de la d) La stratégie d’inclusion de la jeunesse concernejeunesse, par l’emploi et le revenu, comporte des aussi le champ politique. L’abaissement de l’âgerecommandations qui sont en phase avec la légal de droit de vote à 18 ans est une excellentedimension macroéconomique de la stratégie de initiative en soi, pourtant les jeunes ne se sont pasdéveloppement social décrite à la section 1.2. de ce précipités vers les urnes. La raison en est unechapitre. Ces recommandations sont les suivantes : profonde dépolitisation de la jeunesse marocaine 110
  • 110. et l’extrême méfiance qu’elle entretient avec les ministère du développement social,le ministère de lastructures partisanes. A l’exception d’une minorité culture, le ‘’futur’’ haut commissariat aux sports, lequi succombe au prosélytisme politique utilisant ministère des transports, et bien entendu au premierl’islam comme référent fondamental et d’une chef les collectivités locales concernées, apparaîtproportion plus importante de jeunes qui aujourd’hui indispensable pour dessiner les contoursprivilégient les valeurs de l’islam dans l’organi- d’un environnement de vie plus favorable àsation de la vie sociale, la grande majorité des l’inclusion des jeunes. Cette problématique n’est pasjeunes Marocains ne manifestent aucun intérêt seulement urbaine, elle interpelle aussi les respon-pour la sphère politique. Cette situation est sables du développement rural, de l’agriculture et ded’autant plus préoccupante que les deux l’aménagement du territoire ainsi que les agencesgénérations précédentes de jeunes étaient spécialisées chargées du développement du Nord etextrêmement politisés. A l’évidence, il ne faut pas du Sud du pays.passer d’un abus à l’autre. Il est nécessaire de En effet, les jeunes ont des problèmes d’accès àréconcilier, aujourd’hui, les jeunes avec la politique. l’emploi, aux infrastructures sportives et socio-Cette mission incombe, en premier lieu, aux partis éducatives, aux loisirs, etc. Mais ils ont aussi despolitiques dont l’un des rôles fondamentaux problèmes de transport, de logement en coursd’intermédiation sociale consiste à encadrer et à d’études et après les études, de fondation demobiliser la jeunesse du pays dans des projets de couples stables pour reproduire le modèle familialsociété. Le projet de loi sur les partis politiques et sociétal. D’après les enquêtes récentes réaliséespeut être en mesure de mettre fin à cet autre type sur ces sujets, l’une des premières causes du reportde fracture sociale (entre les générations). de plus en plus tardif de l’âge au premier mariageL’inclusion politique de la jeunesse est un devoir (27-28 ans pour les femmes et plus de 30 ans pourcivique pour les structures qui constituent les hommes) est la crise du logement et ensuitel’échiquier politique. A défaut de cette inclusion, le viennent la crise de l’emploi et l’insuffisance dupays peut se retrouver en panne de renouvel- revenu, les transformations des mœurs, lalement de son personnel politique et de sa classe préférence d’union avec un conjoint disposant luipolitique. L’un des objectifs fondamentaux de la aussi d’un emploi ou d’un salaire, etc., l’impact de lanouvelle stratégie nationale de développement Moudawana arrivant en dernière position, surtoutsocial est clairement de nature politique. En pour les jeunes femmes enquêtées. Ces problèmesrendant plus formelle, plus lisible et plus visible sociaux affectant les jeunes et à peine effleurés parl’action sociale publique de l’Etat, on peut réussir à l’une ou l’autre de ces enquêtes doivent attirermettre à l’abri une très grande partie de la jeunesse l’attention des responsables du développementdes pratiques prosélytiques intégristes extrêmistes social. Ces problèmes n’affectent pas que les jeunesqui prospèrent sur le terrain des déficits sociaux. pauvres. En milieu urbain, ils concernent déjà lese) Pour une inclusion sociale plus efficace de la jeu- jeunes issus des classes moyennes.nesse, il faut développer un meilleur système d’in- Les chiffres suivants doivent faire réfléchir lesformation sociale sur ses problèmes spécifiques. Le responsables : à Casablanca, le salaire moyen d’uncentre d’orientation de l’information de la jeunesse cadre Bac + 4 n’excède pas 5.000 DH à 6.000 DHen cours de création, les maisons de jeunes, les mai- nets d’impôts et de charges sociales. Ce niveau desons du citoyen, les enquêtes sociologiques, peu- rémunération est à confronter avec le niveau duvent participer au recueil de l’information sociale loyer d’un appartement auquel peut aspirer ceutile à la programmation des actions en réponse cadre moyen et qui dépasse assez souvent sonaux problèmes que vivent les jeunes. salaire. Alors que peut-il rester pour le transport, laDe même, le partage de la maîtrise d’ouvrage entre nourriture, le mode vestimentaire et de consom-les associations de quartiers, le ministère de l’habitat mation auquel il aspire, l’entretien d’une épouse,et de l’urbanisme, le secrétariat d’Etat à la jeunesse, le les coûts d’un enfant ? Bien sûr, il y a toujours, pour 111
  • 111. lui, la possibilité d’épouser une jeune femme cadre en tant que femmes, ensuite en tant que jeunes.ayant elle aussi un emploi ou un salaire, et c’est ce Les jeunes femmes sont aussi exposées à unequi se passe aujourd’hui le plus souvent dans la morbidité et à des causes de mortalité spécifiquesréalité et pas seulement dans les sondages. Mais au sexe. Les femmes dans leur ensemble, jeunes ettrès vite, la nécessité de faire face aux traites d’une moins jeunes, sont exposées à des discriminationsvoiture, aux coûts d’une employée de maison, à nombreuses malgré les textes et les dispositionsl’absence ou à la cherté des crèches, aux factures institutionnelles censées les protéger et leurd’eau et d’électricité, du téléphone portable, de garantir une égalité de traitement devant la loi. Enl’abonnement Internet… rend ces ressources dehors des risques sanitaires spécifiques, ellescumulées insuffisantes ; ou bien l’une ou l’autre des pâtissent d’un taux d’analphabétismedeux familles d’origine arrive à subventionner tant extrêmement élevé qui est le reflet actuel debien que mal ce jeune couple de la classe politiques sociales menées dans le passé et qui, enmoyenne, ou bien au contraire, ce jeune couple a la matière de genre, n’ont été ni inclusives, nicharge supplémentaire de subvenir aux besoins de cohésives, ni politiquement responsables. Enparents impécunieux. Ces situations vécues par les conséquence, la nouvelle stratégie formule lesjeunes de la classe moyenne sont moins exception- recommandations suivantes :nelles qu’on ne l’imagine. Elles sont responsables i. Intensification des programmes d’alphabéti-des décohabitations différées avec les parents, ou sation fonctionnelle, d’éducation non formelle,des recohabitations forcées soit par nécessité d’apprentissage, de formation professionnelle,matérielle, soit comme résultat de divorces de plus d’activités génératrices de revenus et deen plus fréquents. C’est dire la nécessité de microcrédit pour les femmes.développer une information et une vision plusexhaustive des problèmes que vivent les jeunes et ii. Amélioration des conditions d’accès aux postesd’intégrer dans la programmation du dévelop- de responsabilité dans la fonction publique, danspement social la participation de ressources les fonctions politiques, dans l’entreprise et, d’unehumaines variées : associations de jeunes, façon générale, recherche d’une égalisation deséchantillons variés de jeunes selon le niveau situations en matière de responsabilité sociale,socioéconomique ou la catégorie socioprofes- économique, familiale et juridique. En somme, ilsionnelle, psychologues, sociologues, anthropo- s’agit d’augmenter singulièrement l’indice delogues, etc. participation des femmes (IPF).1.4.2. La dimension sociale relative au genre iii. Amélioration de la santé reproductive en dimi- nuant de façon drastique les taux inadmissibles deLe Code de la famille est, en soi, un progrès mortalité et de morbidité maternelles.remarquable ; la modification du mode de scrutinélectoral et l’instauration de quotas féminins dans iv. Vigilance dans l’application des dispositions dula représentation politique aussi. Ces deux nouveau Code de la famille en assurant un suiviavancées, pour positives qu’elles soient, ne régulier des décisions des tribunaux en la matière.suffisent pas à améliorer significativement la v. Vigilance accrue en matière d’IST-SIDA : certes lesposition des femmes dans la société et leur pleine IST et l’infection par le VIH ne sont pas l’apanage desparticipation au processus de développement. femmes ; elles constituent des menaces pour la santéLa nouvelle stratégie nationale de développement des adolescents et des jeunes en général. C’estsocial propose une approche genre systématique pourquoi cette section aurait pu aussi bien êtreen matière d’éducation, d’emploi, de revenu, traitée dans la partie relative à la jeunesse. Mais lesd’inclusion politique, économique et sociale femmes constituent une proportion de plus en pluségalitaires. Les jeunes femmes, en effet, sont importante des cas déclarés d’IST et de SIDA. Les ISTexposées à un double risque d’exclusion, d’abord classiques (hors SIDA) sont souvent l’expression 112
  • 112. symptomatique silencieuse chez les femmes 1.4.3. La dimension relative aux groupes à risque(gonococcies, trichomonases, chlamydiase, herpès, La stratégie qu’il faut déployer en direction de cesetc.), d’où probablement une énorme proportion de groupes sociaux fragiles a déjà été traitée ensous-déclaration chez les femmes victimes d’IST. La grande partie dans le chapitre précédent. On sesurexposition des femmes aux risques d’IST-SIDA est contentera ici d’insister sur les volets suivants : laliée à trois facteurs : le mode culturel dominant prévention, la réglementation et la législation.attribuant une relative liberté sexuelle à l’homme.L’expansion de la prostitution - sous la pression des (i) La prévention : la prévention des handicaps etdifficultés économiques et du délitement des des causes d’invalidité de toute nature estmœurs. Le cosmopolitisme sexuel lié à la globali- socialement beaucoup moins coûteuse etsation et au développement du tourisme (ce dernier beaucoup plus rentable qu’une simple politiquefacteur affecte aussi les enfants et les adolescents sociale de réparation. Ce constat, de bon sens,tous sexes confondus). interpelle la politique de santé, la politique deLa vigilance accrue est justifiée par les chiffres sécurité au travail, la politique de sécurité routière,concernant le VIH-SIDA publiés dernièrement par le etc. Les morbidités maternelle et néonatale, étantministère de la santé. Selon ces chiffres, le SIDA données les conditions dans lesquelles se dérouletouche de plus en plus les femmes et les femmes de le suivi médical de la grossesse et de l’accou-plus en plus en jeunes.Sur les 1557 cas répertoriés et chement, générent un nombre très important deavérés en 2004 (en progression de 20% par rapport handicaps, évitables par nature. Autant on ne peutà 2003), 600 cas sont des femmes, soit 38% du total. rien contre les conséquences de la loterieCe sont les plus jeunes d’entre elles qui sont le plus génétique qui produit des handicapés que latouchées : 35% sont âgées de 15 à 27 ans, 45% de 30 société est bien obligée de prendre en charge.à 39 ans et 18,5% ont 40 ans et plus. La majorité de Autant on doit exiger beaucoup plus de résultatsces femmes atteintes du VIH sont urbaines et sont de la politique de santé, de la santé et de la sécuritémariées, ces dernières représentant 33% contre 19% sur les lieux de travail, de la sécurité routière. Lespour les célibataires et 30% pour les divorcées (ces résultats de l’enquête nationale sur le handicap,deux derniers chiffres soulignent le rôle manifeste lancée en 2004 par le Secrétariat d’Etat chargé desde la prostitution). personnes handicapées seront vraisemblablement très éclairants, à cet égard, s’ils parviennent àSur les 1557 personnes malades du SIDA, tous sexes chiffrer les handicaps et les invalidités par causes.confondus, 65% des cas appartiennent à la tranched’âge comprise entre 15 et 39 ans,ce qui correspond à Les départements concernés (ministère du dévelop-la tendance mondiale ; mais dans 75% des cas, la pement social, santé, emploi et travail, transports,transmission s’est faite par voie hétérosexuelle, ce qui intérieur, sûreté nationale et gendarmerie) devraientcorrespond à la tendance africaine. Des incertitudes mettre en place une structure de concertation et dedemeurent quant au taux réel de prévalence du VIH- coordination permanente dédiée au suivi desSIDA au Maroc (nombre de séropositifs) ; on l’estime mesures de prévention du handicap et de l’invalidité,en général à un peu moins de 1% de la population. ainsi qu’à l’évaluation périodique des résultats de cesC’est une raison de plus d’augmenter la vigilance et de mesures.renforcer la coopération des organismes à impliquer (ii) La réglementation et la législationdans cette vigilance (ALCS, Croissant rouge, OMS,ONU-SIDA, UNICEF et ministère de la santé). Le · En ce qui concerne les handicapés, il n’y a rien àtraitement par trithérapie est gratuit au Maroc et il est inventer. Il n’y a qu’à s’inspirer des nombreusesen cours de décentralisation. Encore faut-il lutter mesures existantes dans les pays développés ; encontre les attitudes stigmatisantes et les pratiques matière d’accessibilité et d’aménagementsdiscriminatoires vis-à-vis des femmes et des jeunes urbains, en matière de transports, en matière deatteints de SIDA,surtout en matière d’accès à l’emploi. media (pour les mal voyants ou les mal 113
  • 113. entendants), en matière d’insertion scolaire et une trajectoire de clochardisation ou de SDF. socioprofessionnelle (quotas dans la fonction L’Etat marocain est déjà confronté à cette publique et les entreprises privées), en matière de problématique que d’autres pays un peu plus normes d’appareillage, de centres d’héber- ‘’vieux’’ ont expérimentée avant lui. La solution gement, etc. Certes, beaucoup d’actions ont déjà ne peut pas résider que dans la protection de été accomplies ou projetées au niveau du l’Etat, la consolidation des valeurs familiales et Secrétariat d’Etat ; mais on ne fera jamais assez communautaires est aussi en jeu. Il appartient dans ce domaine d’une part, et il faudra sans aux pouvoirs publics de ne pas laisser se déliter cesse communiquer, sensibiliser les citoyens, ces valeurs éthiques et sociales qui sont la élever leur conscience civique vis-à-vis de ces marque profonde de notre société. problèmes d’autre part. 1.4.4. La dimension relative· En ce qui concerne la protection de l’enfance et de la à la protection sociale condition féminine, la législation marocaine est déjà très avancée dans ces deux domaines. En outre, le Au chapitre I on a défini la protection sociale Secrétariat d’Etat a en chantier un projet de Code de comme un domaine fondamental parmi les trois l’enfant destiné à rassembler et à compléter principaux domaines classiques des politiques l’ensemble des dispositions juridiques existantes, sociales. Au chapitre II on l’a évaluée au même titre comme il compte lancer en 2005 un SAMU social à que les politiques publiques qui n’ont pas de Casablanca.De très nombreuses associations,ligues, caractère transversal. Alors, pourquoi lui attribuer, observatoires, centres d’information et de ici, une dimension transversale dans la stratégie ? documentation constituent un système de veille A cette question, les experts apportent une active. Pour autant, des pathologies sociales graves, double réponse : sans être spécifiques au pays, comme l’exploitation - d’une part, une grande partie des recommanda- des enfants au travail ou dans un but de mendicité, tions stratégiques ont été formulées en même les abus sexuels sur les femmes et les enfants et la temps que l’évaluation ; car dans ce domaine, plus violence à l’égard des femmes (le plus souvent dans que dans d’autres, l’évaluation comporte en elle- le cadre de couples mariés) nécessitent des même les réponses qui en découlent ; dispositions juridiques et réglementaires plus appropriées. La nouvelle stratégie recommande des - d’autre part, par ce parti pris, les experts ont le dispositions réglementaires et juridiques adaptées à dessein d’établir un lien étroit entre la stratégie la lutte contre ces fléaux sociaux : ces recomman- de développement social et les mesures de dations vont de l’exigence d’une efficacité accrue protection sociale. des services de l’inspection du travail à l’obligation Quelle en est au juste la raison ? La raison est de déclarer les gens de maison (bonnes, travailleurs simple : il faut absolument, dans l’esprit de la domestiques, aides familiaux, etc.) à la CNSS, jusqu’à nouvelle stratégie, passer d’une logique de des mesures juridiques plus dissuasives en ce qui réparation des déficits sociaux à une logique de concerne les contrevenants à la législation du travail prévention de la pauvreté et de l’exclusion. Cette et les auteurs de violences sur les enfants et sur les démarche n’est possible que si l’on décide femmes. d’incorporer à la stratégie de développement social· En ce qui concerne les personnes âgées, la les outils et les instruments de la protection sociale. législation doit faire appel essentiellement à On a, auparavant, abondamment évoqué la l’extension de la protection sociale par les dispersion institutionnelle et les cloisonnements systèmes de retraite et d’assurance-maladie, afin qui handicapent et entravent l’efficacité des qu’au crépuscule de leurs jours les travailleurs politiques et des programmes de développement pauvres ne soient privés ni de gîte, ni de couvert, social. Or le cloisonnement que l’on est en train ni de soins, et que la société solidaire leur évite d’évoquer est de taille. Comment serait-il possible 114
  • 114. d’enrayer la machine de l’exclusion sans des de la population active non salariée ne bénéficientdispositifs de prévention et de protection adaptés ? d’aucune protection légale. Le salariat n’étant pasOn ne veut pas entendre par là que les pouvoirs encore devenu le mode prédominant d’activité,danspublics n’ont pas une politique de protection notre pays, ce gap de protection sociale pose unsociale, on veut simplement entendre que cette problème en soi ; surtout que de très nombreusespolitique n’est peut-être pas adaptée aux besoins initiatives de développement social de l’Etat et de ladu développement social du pays ; on veut aussi société civile appuyées par la coopération interna-entendre qu’une stratégie nationale ambitieuse tionale contribuent, en fin de compte, à générer dede développement social implique un pôle social l’emploi non salarié. La sécurité matérielle de cespolitiquement fort, doté d’une vision prospective formes d’emploi et la protection des capacités deet d’une démarche globale cohérente. L’Etat est le gain des chefs de ménages concernés (hommes ougarant ultime de la cohésion sociale ; il doit donc femmes), leur capacité à résister aux chocsse donner les moyens de remplir ce rôle en se climatiques, économiques et sociaux, interpelle déjàdotant d’une organisation et des outils d’expertise le système de protection sociale et l’interpellera deet d’évaluation qui lui soient appropriés. plus en plus à l’avenir. C’est donc tout le systèmeL’approche synthétique du champ social est national de protection sociale qui doit être mis àrendue d’autant plus nécessaire que ce champ est niveau : à la fois pour développer l’ingénierie de lafractionné entre plusieurs ministères ou protection sociale en direction des groupes sociauxsecrétariats d’Etat et diverses institutions chargées non couverts et pour redéfinir le mandat initial dede piloter des dispositifs spécifiques, transversaux filets de sécurité qui laissent passer beaucoup deou simplement catégoriels. Il est donc urgent de gens à travers leurs mailles.définir une approche globale et cohérente de laprotection sociale en l’appuyant sur les objectifs A propos de ce dernier point, les gens quide développement social et en l’articulant sur un nécessitent l’intervention des filets de sécuriténombre très limité de ministères aux prérogatives sont la plupart du temps des gens qui méritentclaires et fortement coordonnés entre eux. Sans d’être aidés par des interventions variées corres-plaider pour un grand ministère des affaires pondant à la multiplicité de leurs difficultéssociales réunissant plusieurs secrétariats d’Etat ou quotidiennes. Ce simple constat plaide pour unpar un ministère encore plus grand dédié à la regroupement des informations socialescohésion sociale (encore que !), la préoccupation concernant ces personnes et pour un regroupementdes experts, qui par définition sont entièrement des instruments censés leur venir en aide.Le gouver-libres par rapport aux calculs politiques qui nement doit prendre en compte cette idée simple :président à la configuration des organigrammes les gens pauvres et dans le besoin requièrent desdes gouvernements, est entièrement motivée par aides et des interventions multiples et coordonnées.un souci d’efficience de la stratégie nationale de Il n’est pas bon que les informations qui servent dedéveloppement social ; d’autant que notre support à ces interventions et que les instrumentssystème de protection sociale est le résultat de chargés de ces interventions continuent à être‘’compromis institutionnalisés’’ qui n’ont plus rien dispersés. Une simple intégration et une simpleà voir avec les besoins sociaux de la société coordination des informations sociales et desmarocaine contemporaine. Ce système est en effet instruments d’intervention sociale ne sont peut-êtrele produit de briques empilées les unes à côté des pas la bonne solution. Il faut peut-être envisager unautres, de strates successives faites de mutualité regroupement institutionnel de l’information àcorporatiste, d’assurances sociales au profit de caractère social et de la construction des réponses àtravailleurs occupés dans des secteurs protégés et de cette information. Par exemple, un dispositif commefilets sociaux de sécurité au profit des pauvres non le RAMED peut être utilement complété par desenrôlables dans ces systèmes. Depuis, la société dispositifs de micro-assurance, ce qui soulageraitmarocaine a profondément évolué, des pans entiers d’autant le fardeau des dépenses publiques. 115
  • 115. 2. LE PROGRAMME NATIONAL DE LUTTE mement intéressantes. En conséquence, on va par- CONTRE LA PAUVRETÉ ET L’EXCLUSION tir de cet acquis pour jeter les bases de la stratégie de réduction de la pauvreté en milieu rural.La démarche stratégique adoptée par les experts aréservé un traitement particulier à ce volet. En fait, 2.1. LA COMPOSANTE RURALE DU PROGRAMMEun grand nombre d’aspects relatifs à la lutte contrela pauvreté, les inégalités sociales, l’exclusion Encore une fois, nous insisterons sur le fait que lessociale et la précarité ont déjà été abordés lors du outils et les instruments d’intervention ne doiventparagraphe précédent. Ce choix de traiter la pas être remis en cause. Ce qui importe, ce n’est passtratégie de lutte contre la pauvreté et l’exclusion tant le nombre et la variété de ces instruments,dans une section à part est dicté par plusieurs mais leur finalité. Or, cette finalité, comme nousraisons, dont la plupart sont d’ordre opérationnel. l’avons déjà affirmé, est globalement bonne. Il n’y aEn effet, dans ce domaine précis, la stratégie donc pas lieu de proposer des outils et des instru-proposée par les experts est fortement ments nouveaux ou de contribuer à leur inutiledichotomique ; elle se décline en deux prolifération. Ce qui importe vraiment, c’est la misecomposantes très distinctes : une stratégie en cohérence spatiale et temporelle des interven-spécifique en milieu rural et une stratégie tions de développement social en milieu rural surspécifique en milieu urbain. la base territoriale la mieux ciblée possible. Le ministère du développement social a pu constater,Pourquoi cette dichotomie ? On pourrait dire qu’el- lors de l’élaboration de son programme social dele s’impose d’elle-même en raison de tous les argu- proximité, que les initiatives, les interventions etments que l’on a développés au cours des deux même les actions de soutien financier de l’Etat fontchapitres précédents ; mais ce serait une réponse parfois l’objet de concentration excessive sur cer-trop simple, pour ne pas dire simpliste. Sans faire de taines communes ou provinces. Ce phénomène nedistinguo intempestif entre les citoyens ruraux et reflète pas vraiment un excès de ciblage, il reflèteurbains de ce pays (on a suffisamment insisté sur tout simplement deux choses : une vitalité particu-les droits fondamentaux, les libertés civiques et lière des associations communautaires et des ONGpolitiques, le préalable démocratique), il est cepen- dans certaines zones et une stratégie d’opportuni-dant clair que les deux problématiques sont très té de ces associations et ONG en réponse à unedifférentes et très inégales. Au préalable, du reste, il offre d’assistance déployée par l’Etat. Pour tempé-est peut-être utile de faire une précision d’ordre rer ce phénomène, l’Etat doit développer des stra-sémantique et conceptuel : en milieu rural, il s’agit tégies descendantes d’une part et cibler ces straté-surtout de lutter contre la pauvreté ; en milieu gies descendantes sur les communes, les douars eturbain, il s’agit de lutter aussi contre la pauvreté, les villages les plus pauvres d’autre part.mais surtout contre l’exclusion. On retrouve ici l’in-térêt de la clarification conceptuelle à laquelle on a 2.1.1. Bases programmatiquesprocédé dans le premier chapitre de ce document. et opérationnelles en milieu ruralD’un autre côté, les progrès apportés par la carte Quelle stratégie déployer pour le développementcommunale de la pauvreté sont trop considérables social en milieu rural ? Depuis que le Maroc indé-pour ne pas être exploités sur le plan opérationnel. pendant existe en tant qu’Etat souverain, cetteEn effet, ce travail remarquable accompli en com- question est récurrente. On a pu cerner les causesmun par la Banque mondiale et le Haut du retard de développement du monde rural dansCommissariat au Plan offre désormais une base de le chapitre II, mais ce qui importe aujourd’hui, c’estprogrammation inespérée jusque là. Les données de formuler des propositions concrètes fondéesrelatives à la pauvreté et à la vulnérabilité écono- sur des bases programmatiques et opération-mique désagrégées au niveau le plus fin possible nelles. Dans cette démarche, on ne reviendra pasprocurent des possibilités de ciblage local extrê- sur les aspects généraux qui doivent toujours être 116
  • 116. gardés en ligne de mire : à savoir, l’expansion de Cette base programmative et opérationnelle àl’agriculture, l’implantation d’activités en rapport l’échelon communal ou infra communal estavec les vocations territoriales dominantes (pasto- extrêmement féconde. Il faut cependant garder àrales, forestières, montagnardes, côtières, touris- l’esprit que le niveau provincial devra rester crucialtiques, artisanales, désertiques), l’implantation pour la synergie des informations et desd’activités manufacturières décentralisées, l’har- interventions (notamment en raison du niveau demonisation des efforts nationaux en matière déconcentration réaliste des services de l’Etat). Ild’aménagement du territoire et surtout l’équipe- faudra aussi ne pas pénaliser toutes les initiativesment en infrastructures sociales et socio-écono- et toutes les bonnes volontés qui ne manquerontmiques de base. Nous avons suffisamment plaidé pas de se manifester dans des communes jugéespour cette orientation stratégique pour ne pas non prioritaires en termes de données statistiques.avoir à rappeler l’importance du lien entre déve- En effet, le souci de rationaliser la programmationloppement économique régional et développe- descendante et le ciblage des interventionsment social et l’importance de l’effort de solidarité publiques ne devra en aucun cas dissuader ounationale en faveur des régions pauvres défavori- décourager les initiatives locales qui pourraientsées et sous-équipées. s’estomper si elles sentaient qu’elles ne sont plus soutenues par les pouvoirs publics.Ces précisions étant faites, les propositions straté-giques concrètes des experts peuvent être formu- (ii) capitaliser les enseignements tirés deslées de la façon suivante : expériences pilotes de développement local et des ‘’success stories’’. Une section du chapitre II relatif à(i) utiliser les données de la carte communale de la l’évaluation a déjà mis l’accent sur cette nécessité.Unpauvreté pour prioriser les interventions ; désor- travail récent a mis en évidence le fait que desmais les communes qui ont une incidence élevée actions groupées et synchrones (alphabétisation,ou très élevée de pauvreté sont très bien connues accès à l’eau, accès à l’électricité, accès à la route)en milieu rural (ce qui n’est pas le cas du milieu avaient un impact significatif sur le taux deurbain à l’exception de la ville de Fès, comme le "pauvreté. Ce travail du haut Commissariat au Plansouligne le rapport de la Banque mondiale sur la insiste sur l’accès ‘’effectif’’ à ces infrastructures et cespauvreté au Maroc, 2004). Les données vont pou- services (et non pas seulement sur les réalisations).voir être actualisées à la lumière de la dernière Les initiatives de développement local piloté par laenquête sur le niveau de vie des ménages et du communauté se sont aussi avéré d’un excellentdernier recensement (2004). Ces données doivent rendement dont se sont inspirés les grandsêtre confrontées à d’autres indicateurs : sanitaires, programmes nationaux d’équipement rural (PERG,sociaux, socio-économiques, infrastructures, PAGER, PNCRR). En, dehors de l’ancrage local,dépenses publiques. La superposition des cartes territorial et institutionnel excellent de l’ensemble decommunales combinant toutes ces données, ou à ces programmes que les experts proposent dedéfaut la superposition des cartes synchrones de consolider dans la nouvelle stratégie, ce qui estprojets de réalisation d’infrastructures rurales. Tous réellement nouveau, c’est la possibilité accrue deces éléments complétés par la concertation avec ciblage au niveau le plus fin possible en milieu rural.les associations communautaires (douars, villages,communes ou groupes de communes rurales), En somme, les problèmes de pauvreté rurale sontavec les responsables provinciaux et avec les ONG assez homogènes et assez bien connus etet la coopération internationale, devraient consti- documentés. Ce qui manquait jusqu’à présent, c’esttuer d’excellentes bases de programmation et de une meilleure connaissance de l’hétérogénéité deciblage des interventions. Le package des interven- la distribution spatiale de cette pauvreté ruraletions tiendra compte des déficits constatés, mais entre provinces, entre régions, bien sûr, mais surtoutdans tous les cas, il devra respecter le principe d’ac- à l’intérieur des provinces et des régions, entretions multi domaines groupées. communes d’une même province et à l’intérieur 117
  • 117. des communes rurales elles-mêmes. Le fait que les développement rural intégré et durable et dévelop-problèmes de pauvreté rurale observent un pement économique des zones rurales. Autrementcaractère assez homogène et qu’ils ne s’accom- dit, le niveau le plus pertinent pour un dévelop-pagnent pas toujours d’exclusion sociale (la pement humain durable dans le monde ruralpauvreté à la campagne fait, en quelque sorte, dépend de la nature et de l’ampleur despartie du paysage), le fait aussi que l’on a accumulé programmes. Il dépend aussi de l’intégrationdepuis une vingtaine d’années une meilleure cohérente entre développement économiqueconnaissance des causes de la pauvreté rurale ; le territorial et développement social territorial.fait enfin qu’on connaisse de mieux en mieux les Autant le niveau communal ou infra communal peutpoches où elle se concentre : tous ces éléments servir de base de programmation et de soutien derendent les réponses plus faciles à concevoir et à projets locaux pour corriger des déficits sociaux ouprogrammer. Les problèmes résiduels concernent socio-économiques clairement identifiés, autant leles coûts et l’intégration spatio-temporelle des développement rural ne peut pas être assuré par lainterventions. La possibilité offerte au Maroc, simple juxtaposition de micro programmes et de microaujourd’hui, d’aborder de façon frontale, sur une projets locaux. C’est pourquoi les niveaux provincial etbase territoriale de plus en plus précise et de plus régional doivent garder tout leur intérêt. C’esten plus pertinente, la pauvreté rurale constitue un pourquoi aussi la nature de certaines interventionsprogrès extraordinaire par rapport aux pratiques du pourra concerner les populations locales et lespassé. Le contenu programmatique a un éventail pouvoirs publics à transcender les découpagesdéjà suffisamment large (généralisation de l’ensei- politico-administratifs.Car si la pauvreté rurale observegnement préscolaire et scolaire, alphabétisation, la plupart du temps un caractère relativementéducation non formelle, apprentissage, formation homogène par ses déterminants macro économiquesprofessionnelle, extension des services et des et macro sociaux, les particularités géophysiques etprestations de santé, activités génératrices de géoéconomiques des territoires sur lesquels vivent lesrevenu, micro crédit, infrastructures de base, pauvres observent, quant à elles, une diversité et uneviabilité économique des territoires où vivent les hétérogénéité considérables. ; d’où la nécessitépauvres, etc.). C’est l’échelon territorial de plus en d’intégrer la stratégie de développement social duplus pertinent, communal et infra communal, qui milieu rural à la stratégie du développement rural et àouvre des perspectives d’action d’une plus grande la stratégie de développement régional. L’action duproximité et d’une plus grande efficacité. ministère du développement social ne peut pas être(iii) ne pas céder à la tentation d’idéaliser outre découplée de l’action du ministère de l’agriculture, dumesure cette approche ; en effet, dans bien des cas, ministère de l’équipement, du ministère de l’aména-l’approche statistique sèche, malgré tous les gement du territoire, du ministère du tourisme et derecoupements que l’on pourra faire et tous les avis l’artisanat,du ministère de l’intérieur et des collectivitésque l’on pourra recueillir auprès des bénéficiaires, locales, du département chargé de l’eau, dude leurs élus ou des ONG, peut se révéler département chargé de l’environnement et de lainappropriée. En effet, si l’identification de poches préservation des ressources naturelles, des agencesparticulières de pauvreté à un échelon communal régionales spécialisées, etc.ou infra communal justifie le déclenchement de Des vocations dominantes caractérisent assez souventprogrammes prioritaires de développement local ces territoires : périmètres irrigués, zones en bourde proximité pilotés par les communautés favorable et zones en bour défavorable, zonesconcernées, avec tous les avantages liés à l’impli- pastorales,zones steppiques,zones désertiques et semication, la participation, l’appropriation des désertiques, zones côtières tournées vers la pêche,programmes et des ressources. Cette démarche, en zones montagneuses et forestières,zones oasiennes etelle-même, ne garantit pas le lien qu’il est frontalières, etc. Tout ceci pour dire qu’un certain typenécessaire d’établir entre développement social, d’agriculture ou d’élevage est possible ici et non 118
  • 118. ailleurs ; qu’ailleurs, un autre type d’agriculture peut Il appartient bien sûr au gouvernement et à laêtre judicieusement développé ; qu’ailleurs encore, si société civile de faire les arbitrages qui s’imposent,aucun type d’agriculture ne convient, c’est le tourisme à la faveur d’une meilleure connaissance deset l’artisanat qui doivent prendre le relais et qu’enfin, disparités territoriales et des disparités de distri-compte tenu des ressources halieutiques et pélagiques bution spatiale de la pauvreté, de la vulnérabilité etdes côtes du Maroc, la pêche et l’industrie de transfor- de la marginalité sociale. En ce sens, la démarchemation qui va avec peuvent être encore considéra- de ‘’poverty mapping’’ apporte une bonne réponseblement développées. Il est donc possible d’identifier à ces problèmes. Mais cette réponse ne saurait êtredes ‘’petites régions rurales’’ qui ont des vocations la seule ; en outre, elle n’est pas exclusive des autresdominantes, qui ont une harmonie ethnique, démarches possibles, notamment la démarchelinguistique, sociologique, anthropologique et un récemment adoptée par le ministère du dévelop-‘’espace vécu commun’’. Le dialogue et la concertation pement social de conclure des contrats-avec les collectivités locales provinciales et régionales, programmes de développement social provincial.avec les gouverneurs et walis de régions, et avec les En effet, si l’information rendue disponible paragences spécialisées, devraient permettre une l’approche ‘’poverty mapping’’ est transmise auxprogrammation synergique économique et sociale qui responsables provinciaux (élus et autorités), riens’inscrive dans la durée et qui garantisse la viabilité n’interdit à ces derniers, en concertation avec leéconomique pérenne des espaces ainsi identifiés.C’est gouvernement, les communes et la société civile,pourquoi l’approche ‘’poverty mapping’’ qui constitue de prioriser les interventions sur les communes lesen elle-même un progrès considérable,parce qu’elle va plus pauvres. Bien plus, si un groupe de provinces àpermettre à la nouvelle stratégie de se décliner au l’intérieur d’une région, observe les caractéris-niveau le plus fin possible, ne doit pas faire occulter, tiques d’une petite région rurale décrites ci-dessus,pour autant, les expériences capitalisées par le BAJ et rien n’interdit de conclure un contrat-programmeles programmes du PNUD au niveau provincial ; si l’on avec ce groupe de provinces.retient le principe que cette approche de ‘’poverty De toutes façons, l’échelon régional resteramapping’’fournit des données sur les conditions de vie, fortement sollicité dans toutes ces démarchesla pauvreté, la marginalité et la vulnérabilité parce qu’il lui incombera toujours le rôle d’assureréconomique dans les communes les plus défavorisées, l’intégration entre développement économique etet que ces données et résultats sont incontesta- développement social régional.blement utiles pour le gouvernement, les associationscommunautaires, les autorités locales, la société civile 2.2. LA COMPOSANTE URBAINE DU PROGRAMMEet les acteurs de la coopération, il n’en reste pas moins Autant la pauvreté et la vulnérabilité économiquequ’un meilleur ciblage ne garantit pas, par lui-même, rurales sont des phénomènes dont les causesune cohérence d’ensemble de la stratégie de dévelop- sont de mieux en mieux connues et dont lespement social en milieu rural.Du reste,quel est au juste poches sexo-spatiales de distribution sont de plusle risque d’un excès de ciblage ? La concentration et la en plus précises, autant la pauvreté, la vulnéra-déperdition de ressources rares au profit de bilité et l’exclusion urbaine nécessitent encorecommunes plus favorisées que d’autres ? C’est un fait ! une meilleure analyse des dynamiques à l’œuvreMais ce fait restera toujours un risque concret en raison et une meilleure information sociale sur lesdes stratégies opportunistes des acteurs locaux et des situations de précarité, de pauvreté et d’exclusionpressions politiques qui, dans tous les pays du monde, qu’expérimentent quotidiennement les ménagess’expriment en faveur du ‘’terroir’’ d’origine des urbains en difficulté. Ce nécessaire dévelop-hommes politiques, des parlementaires, etc. Ce risque pement de l’information à caractère social dansest en quelque sorte la rançon politique de la les villes du pays est absolument crucial si l’ondémocratie : les gens votent pour les individus censés veut être en mesure de formuler des réponsesdéfendre âprement leurs intérêts locaux. stratégiques appropriées. 119
  • 119. La première recommandation stratégique des sociale en milieu urbain, proposée comme initiativeexperts consiste précisément dans la mise en place prioritaire, ne doit pas être source de paralysie etrapide de moyens et de structures de recueil de empêcher les pouvoirs publics de déployer unel’information sociale en milieu urbain,car la pauvreté, stratégie immédiate ; surtout que les coûts, l’oppor-la vulnérabilité, la précarité et l’exclusion y sont tunité politique et les risques de stigmatisationbeaucoup plus diffuses, beaucoup plus complexes et inhérents à toute démarche d’information sociale debeaucoup plus difficiles à cerner et à cibler sur le plan plus en plus complète et de plus en plus poussée surgéographique. Le Maroc, dont une grande partie de les ménages peuvent se révéler prohibitifs.la population est encore rurale, a très ‘’mal’’ à ses Le ministère du développement social a biencampagnes en raison de deux facteurs majeurs: le intégré cette problématique, en prenant l’initiativeretard de développement socio-économique du de développer le réseau de ‘’Maisons du Citoyens’’ ;monde rural et la médiocre productivité agricole ; ces institutions sociales fondamentales (qui ne sontmais il aussi très ‘’mal’’ à ses villes et risque d’avoir pas réservées au milieu urbain), permettrontencore plus mal demain en raison du rythmed’expansion rapide de l’urbanisation et en raison de sûrement à la faveur des services d’accueil, dedeux facteurs majeurs : un environnement urbain conseil et d’orientation, de développer despeu productif et des villes peu inclusives. informations concrètes sur les difficultés quotidiennes qu’expérimentent les ménagesIl faut donc cesser de concevoir la pauvreté et urbains. Ces informations viendront compléter del’exclusion urbaine comme une simple conséquence façon utile et pragmatique les autres sources d’infor-de l’exode rural ou comme un simple transfert de la mation en provenance des communes urbaines, despauvreté rurale dans les villes. Des dynamiques services de l’administration, des départementsspécifiques sont depuis longtemps à l’œuvre et dont sectoriels, des services économiques, etc.On ne peutles plus importantes sont le chômage de masse et donc que conforter cette initiative intelligente etl’exclusion de l’habitat décent. Dans l’étude sur la pleine de bon sens qui a intégré la dimensioncompétitivité territoriale (commanditée par la transversale du développement social ainsi que sadirection de l’aménagement du territoire et citée dimension de proximité. Ces maisons du citoyenplus haut), apparaît l’image d’un Maroc rural très à la vont pouvoir améliorer les conditions et le cadre detraîne et contribuant peu à la création de la valeur vie des ménages urbains, contribuer puissamment àajoutée nationale ; or, si au plan quantitatif, et au retisser le lien social et à lutter contre l’exclusionniveau macro, cette réalité est indiscutable, au plan urbaine et ses conséquences. En un mot, elles vontde la répartition de la richesse urbaine et du pouvoir accomplir de façon ‘’holistique’’ etdifférentiel ‘’d’opulence’’ entre les diverses catégories polyvalente ce que ne pouvaient pas faire lesde ménages urbains, cette réalité est trompeuse ; structures sociales actuelles spécialisées (maisonsd’autant que face à l’opulence apparente et aux de jeunes, centres culturels, foyers féminins, centressignes parfois ostentatoires de la société de consom- d’apprentissage et de formation, etc.).mation urbaine, la pauvreté, la vulnérabilité et laprécarité génèrent l’exclusion de certains groupes 2.2.1. Bases programmatiquessociaux de cette société de consommation et donc et opérationnelles de la stratégie de luttedes frustrations sociales, civiques et politiques qui contre la pauvreté et l’exclusionreprésentent de graves menaces sur la cohésion en milieu urbainsociale et la stabilité politique du pays. Cette composante de la stratégie nationale deC’est pourquoi il est urgent d’agir et de développer développement social proposée par les expertsune stratégie nationale d’inclusion en milieu urbain. A est d’une importance cruciale. En effet, lecet égard, les experts tiennent à dissiper à l’avance ce ‘’marasme social’’ que vit le Maroc aujourd’hui estqui pourrait constituer un malentendu.La nécessité de paradoxalement plus urbain que rural. Dans ladévelopper un système approprié d’information mesure où les dynamiques de pauvreté, de 120
  • 120. vulnérabilité, de précarité et d’exclusion sociale véritables PC opérationnels du développementurbaines représentent de lourdes menaces sur la social. En concevant les maisons du citoyen, lecohésion sociale et comportent des enjeux ministère a fait preuve d’une démarche pertinentepolitiques particuliers, cette composante de la en matière d’ingénierie de l’action sociale. Lastratégie ne saurait, à l’évidence, concerner que le pertinence de cette démarche réside dans laseul ministère du développement social. Elle doit polyvalence des prestations et des services offerts ;être fortement structurée au confluent de elle réside aussi dans l’espace convivial ainsi crééplusieurs politiques : politique de l’habitat et de qui va contribuer à renouer et à retisser le lienl’urbanisme, politique de l’emploi, politique de la social ; elle réside enfin dans la possibilité qu’aurontville, politique de la jeunesse, des sports, de la ces structures de recueillir en permanence l’infor-culture, etc. mation sociale utile. Les médiations sociales n’en seront que plus facilitées.Commençons par examiner le rôle spécifique duministère du développement social dans cette • En termes de ciblage géographique en milieucomposante. En dehors des interventions dédiées urbain, malgré les difficultés soulevées par laaux groupes sociaux fragiles que nous avons déjà Banque mondiale, les priorités spatiales découlenttraitées, et en dehors du programme de lutte assez nettement du mode d’habitat et des sitescontre la mendicité urbaine déjà mise en œuvre résidentiels qui concentrent la majorité despar le ministère du développement social et dont citadins pauvres et vulnérables . En effet, dansles deux volets n’appellent pas de commentaire toutes les villes du monde, la qualité de l’habitat etparticulier, quels peuvent être les grands axes et les sa localisation sont des indices de la situationprincipes de ciblage des interventions du ministère sociale de leurs habitants. Mais dans les villesen milieu urbain ? Et par quoi commencer ? marocaines, les réalités concrètes concernant l’habitat non réglementaire, précaire, insalubre et• Il faut commencer par capitaliser des expériences populaire, sont suffisamment documentées pour telles que celles du programme de lutte contre la pouvoir servir de base à un ciblage prioritaire des pauvreté urbaine et périurbaine mené en coopé- interventions de développement social, de lutte ration avec le PNUD, notamment en généralisant contre la pauvreté, la vulnérabilité, la précarité et la démarche de ce programme : renforcement des l’exclusion sociale. En effet, les données fournies capacités des acteurs impliqués, renforcement par le ministère de l’habitat et de l’urbanisme sur des processus consultatifs et participatifs, renfor- les caractéristiques actuelles de l’habitat précaire, cement du partenariat et des engagements qui insalubre, non réglementaire et populaire en ont fait l’objet de chartes consensuelles. milieu urbain mettent en relief les constats• Il faut passer à l’application du programme national suivants : qui a déjà fait l’objet d’une conception stratégique (i) L’habitat précaire : ces zones urbaines d’habitat par les services du ministère du développement précaire non décent ou insalubre comprennent 2 social. La thématique des interventions est déjà, catégories : les quartiers non réglementaire et les assez complète : soutien scolaire et prévention de bidonvilles. Les quartiers non réglementaires sont la déscolarisation, accessibilité aux services sociaux au nombre de 706 dont 455 dans les grandes de base et aux infrastructures, apprentissage, villes et 251 dans les villes petites et moyennes. Ils formation professionnelle, activités génératrices de abritent une population de 2.700.000 individus revenu, aide à la création de micro entreprises, avec une taille moyenne des ménages de 5,2 pour micro crédit, etc. Cette thématique vient d’être les premiers et de 6,4 pour les seconds. Ils sont par complétée récemment par les services que vont définition construits sans autorisation, sur des offrir les ‘’maisons du citoyen’’. En effet, là où elles terrains morcelés sans plan d’ensemble et sans seront implantées, ces nouvelles structures réalisation préalable des réseaux de viabilisation. d’action sociale polyvalente vont constituer de Ils sont donc dépourvus presque complètement 121
  • 121. d’infrastructures de base et d’infrastructures situation difficile,notamment des étudiants pauvres,sociales. 450.000 ménages vivent dans ces des personnes âgées, des retraités pauvres, desquartiers non réglementaires dans des conditions artisans, des petits commerçants…de salubrité que l’on peut imaginer. (iv) Les anciennes médinas des centres-villes : ellesLes bidonvilles sont au nombre de 933 et abritent sont désertées par leurs habitants initiaux. Cetteune population de 1.300.000 personnes, soit forme d’habitat traditionnel urbain au Maroc,230.000 ménages. Constitués d’abris et d’habita- autrefois riche d’une vie sociale organisée et civiliséetions sommaires réalisés avec des matériaux de croule sous des problèmes nombreux et complexes:récupération, sur des terrains complètement suroccupation des logements par plusieursdépourvus d’infrastructures quelle qu’en soit la ménages, squats, menaces permanentes d’effon-nature. Il en existe quatre types distincts qui néces- drement des habitations, insalubrité, danger desitent des actions de résorption différenciées : clochardisation et de disparition d’un patrimoine- les très grands bidonvilles, au nombre de 9, soit architectural traditionnel très spécifique au Maroc. une population moyenne par bidonville de plus La médina de la ville de Fès, joyau de la civilisation de 10.000 habitants ; urbaine du Maroc, est la plus menacée.- les grands bidonvilles, au nombre de 37, soit une Le cas spécifique de Fès a été souligné dans le population comprise entre 5.000 et 10.000 habi- rapport de la Banque mondiale sur la pauvreté au tants par unité ; Maroc (2004), non seulement en ce qui concerne la médina, mais plus généralement en ce qui- les bidonvilles moyens, au nombre de 157, soit concerne les différences énormes de concentration une population par bidonville comprise entre de la pauvreté entre les communes urbaines de la 2.500 et 5.000 habitants ; ville ; différences qui justifient largement un- les petits bidonvilles, au nombre de 730 ciblage géographique des actions de lutte contre disséminés dans le tissu urbain et non à la la pauvreté urbaine. périphérie comme les 3 catégories précédentes. Certes, il existe des poches de pauvreté, de vulné- Le nombre des ménages qui y vivent varie de rabilité et des îlots d’insalubrité en plein centre ville quelques unités à quelques dizaines, et la (la ville de Casablanca est typique à cet égard : population ne dépasse pas dans la majorité des quartiers Derb Ghallef, El Fida-nouvelle médina, cas les 500 à 1.000 personnes. Bachko, etc.), mais l’essentiel de la pauvreté et des(ii) Les quartiers périurbains : situés aux abords situations de vulnérabilité sociale se trouventextérieurs des villes, ces quartiers sont des zones concentrées dans les zones d’habitat urbain qued’habitat généralement régulier ; bien intégrés l’on vient de décrire. Vivre dans ces lieux signifiedans l’armature urbaine, on y trouve habituel- avoir un accès très limité aux services sociaux delement une infrastructure de base plus ou moins base, avoir un accès très difficile au centre ville etdéveloppée, parfois vétuste ou dégradée, particu- aux lieux de travail, et surtout souffrir de discrimi-lièrement les voies d’accès et de circulation nations diverses liées à la représentation socialeintérieure. Les aménagements urbains et les négative que le reste de la population citadine a deespaces sociaux et récréatifs sont plus ou moins ces quartiers ‘’mal famés’’, perçus comme sourcedéveloppés. d’insécurité.(iii) Les quartiers urbains dits ‘’populaires’’ : ce sont Le Ministère du développement social, de la familledes zones d’habitation bien ancrées dans l’armature et de la solidarité ne s’y est pas trompé. Disposantet la vie sociale et économique de la ville. Les des données fournies par le département dequartiers populaires sont d’une grande densité l’habitat, il a déjà érigé ces zones en sites d’actionsdémographique avec des poches de pauvreté et de prioritaires pour sa stratégie de développementvulnérabilité où résident des populations en social en milieu urbain. Sans négliger, pour autant, 122
  • 122. les poches de pauvreté et de vulnérabilité programme national de lutte contre la pauvreté etdisséminées dans les autres communes, les autres l’exclusion doit multiplier toutes les formes dequartiers et les autres arrondissements urbains. médiation sociale pour éviter que la déchéancePar ailleurs, le ministère du développement social a économique transitoire ou durable ne seconclu un accord de partenariat avec le ministère transforme en déchéance sociale (déscolarisation,de l’habitat pour le partage de la maîtrise dislocation des familles, expulsion du logement,d’ouvrage dans les opérations de restructuration, mendicité, etc.). De telles formes de médiationde recasement, de relogement et dans les normes sociale peuvent être très utilement développées audes logements sociaux. Ce partenariat judicieux niveau du réseau de Maisons du citoyen.permettra ainsi de compléter la logique de Le rôle spécifique du ministère du développementréparation des déficits sociaux par une logique de social ayant été précisé, la stratégie de lutte contreprévention, planifiant, dans toutes ces opérations, la pauvreté et l’exclusion urbaines ayant desles infrastructures sociales, les services socio- enjeux clairement politiques et sécuritaires ne peutéducatifs les espaces collectifs, culturels, sportifs et, être forcément que l’affaire de tous. Globalement,d’une façon générale, tous les éléments qui les villes marocaines doivent être à l’avenir plusaméliorent les conditions de vie des citoyens et qui productives, plus inclusives et leur gestion doit per-contribuent à produire le lien social, l’inclusion et la mettre la reddition des comptes.cohésion sociale. L’objectif de ‘’villes plus productives’’ consiste avantEn termes de ciblage thématique ou d’inter- tout à mettre fin au paradoxe suivant : les villesventions prioritaires, le chômage urbain ayant été marocaines abritent de plus en plus de pauvres etclairement identifiée comme la grande cause de la d’exclus alors que ce sont les lieux de création de lapauvreté, de la vulnérabilité et de l’exclusion sociale prospérité et de la richesse du pays. Donc, en(à côté de l’exclusion du logement décent qui complément de la stratégie de lutte contre lacomporte de façon implicite l’exclusion des services pauvreté, une stratégie de politique économique descolaires de qualité, des services de santé et des la ville doit permettre l’intégration et l’engagementinfrastructures collectives), les efforts devront être des pauvres eux-mêmes dans le changement deconcentrés sur tous les moyens qui permettent leurs conditions de vie. Le manque de mécanismesl’inclusion sociale par l’emploi (alphabétisation, de coordination, de vision globale et de stratégieformation professionnelle, activités génératrices de collective à l’échelle d’une ville empêchent souventrevenu, micro crédit, etc.). L’exclusion de l’emploi et la croissance économique urbaine de donner lieu àdu logement décent ne sont pas seuls en cause, une répartition plus équitable et à une haussecertaines formes de travail précaire, discontinues et significative des revenus. On retrouve ici lafaiblement rémunérées faisant peser l’incertitude dimension territoriale et régionale du dévelop-sur le revenu, sont elles aussi des facteurs majeurs pement. Dans la mesure où les villes sont des chefs-de pauvreté, de vulnérabilité économique et lieux de régions, elles doivent mettre en place desd’exclusion sociale. La multiplication de ces formes mécanismes de promotion du développementde travail en milieu urbain, que ce soit dans le économique métropolitain dans le cadre de lasecteur formel ou informel, accroît la précarité des formulation d’une stratégie collective.conditions de vie de nombreux ménages urbains etamoindrit considérablement leurs capacités de La stratégie collective d’une ville est censée réunir lerésistance aux chocs économiques et sociaux public et le privé de manière à favoriser la création(maladie, accidents, perte de la capacité de gain et d’emplois, la hausse des revenus et l’amélioration dedonc de revenu, etc.). Certes, la solution de ces la qualité de la vie citadine par la coopération deproblèmes passe par la lutte contre le travail tous les acteurs : économiques, institutionnels,précaire et par l’extension de la protection sociale. politiques et civils. Deux éléments-clés peuvent êtreEn attendant, la composante urbaine du apportés par une telle stratégie : 123
  • 123. (i) Investir dans des secteurs fondamentaux qui logement et la sécurisation foncière sont uneentraîneront la productivité et l’innovation, par contribution majeure à leurs conditions de travail.exemple : l’éducation et la formation profes- Plus généralement, la prospérité économique d’unesionnelle, les infrastructures urbaines et les ville et les conditions de vie et de santé de sestransports en commun, la veille technologique et habitants ont un destin lié, ce qui implique que sonl’intelligence économique, l’accès à des formes de environnement soit préservé : assainissement,financements diversifiés, capital-risque, micro- traitement des déchets, recyclage, qualité de l’eau etcrédit, accès aux services, etc. de l’air, aménagements d’espaces verts et d’espaces(ii) Promouvoir des zones et des secteurs publics conviviaux, etc. Enfin, la condition essentielleindustriels qui accéléreront par leur dynamisme le d’une telle stratégie économique de la ville reste unerythme de l’innovation et de la croissance, bonne gouvernance de la ville.favoriser l’implantation des PME-PMI à côté de L’objectif de ‘’villes plus inclusives’’ est le corollaire dugrands groupes industriels qui sont les vecteurs premier ; parce que pour lutter contre la pauvreté etdes transferts de technologie. Développer les NTIC l’exclusion urbaine, il faut augmenter la productionet, d’une manière générale, promouvoir les de richesses. Mais jusqu’à présent, la croissanceinvestissements et l’emploi dans des secteurs à économique des villes n’a empêché ni l’extension deforte valeur ajoutée. La coopération au sein d’une la pauvreté ni l’aggravation de l’exclusion sociale.ville chef-lieu de région est la clé d’un dévelop- Force est donc de constater qu’à l’heure actuelle, lespement harmonieux pour tous, autour de trois stratégies d’inclusion s’attaquent à un systèmeensembles de politiques publiques. Le premier général d’organisation urbaine fondé sur l’inégalité.consiste à lier les atouts économiques qui existent Face à ce constat, l’enjeu est-il l’éradication de laaux différents niveaux de la ville-centre et de la pauvreté urbaine, ou plus fondamentalement, larégion dans son ensemble. Il s’agit en effet de faire reconstruction de rapports sociaux et la possibilitérayonner les éléments d’urbanités dans les d’accès du plus grand nombre aux droits et au débatbanlieues et les quartiers périphériques et sur les décisions ? Partant du principe (largementd’améliorer la fluidité des déplacements entre les argumenté plus haut) que c’est la question des droitsdeux. Le second concerne la réhabilitation des qui est fondamentale, alors l’objectif de ‘’villescentres-villes surpeuplés (médinas) et l’amélio- inclusives’’remet en cause le privilège de ceux qui enration des quartiers centraux historiques désertés jouissent aux dépens des pauvres et des exclus.En cepar les entreprises et les commerces à l’aide de sens, cet objectif peut être requalifié de projetmarketing urbain adéquat. Le troisième vise à politique d’inclusion urbaine. Ce projet politique estorganiser l’articulation entre résidence et emploi, porteur d’un changement social à négocier entrepar les divers services facilitant les déplacements, toutes les parties prenantes qui constituent lales crèches, les garderies et tous les moyens communauté urbaine.Cela passe encore une fois parfavorisant un bon fonctionnement du marché du une bonne gouvernance institutionnelle de la ville.travail urbain et l’accès à l’emploi des femmes, et Cela passe aussi par le combat contre tous lesdes populations peu qualifiées et à faible revenu, mécanismes d’exclusion. L’exclusion sociale étant unvivant dans le centre-ville ou à la périphérie. fait global est d’abord à combattre sur le plan desEn ce qui concerne les pauvres et les exclus urbains, structures et des valeurs sociales. Des démarchesle principal enjeu de la stratégie économique de la éducatives et de sensibilisation doivent êtreville est de convertir l’économie informelle en développées en direction de l’ensemble des acteursvéritables sources de revenus durables. Cela passe urbains pour faire largement comprendre les causespar la réhabilitation des quartiers et l’aména- et les conséquences de l’exclusion et la nécessitégement d’un habitat décent car pour les familles d’un changement social. Ensuite, les systèmespauvres, la maison est aussi souvent le lieu de économiques urbains sont générateurs d’exclusiontravail ; donc l’amélioration des conditions de du fait de la flexibilité et de la précarité du travail, du 124
  • 124. sous-développement du capital humain, de la rurale et urbaine, conçue pour aborder de façonspéculation foncière et immobilière, de discrimi- frontale et sur une base territoriale précise, tousnations diverses vis-à-vis des femmes et des les déterminants de la pauvreté et de l’exclusion.catégories socio-économiques vulnérables. Il faut • Une stratégie développée en faveur des groupesdonc renforcer les contre-tendances inclusives et sociaux à risque ayant des besoins spécifiquesremettre le respect des droits et des libertés au coeur (femmes, enfants, personnes âgées, handicapés).des politiques urbaines ; ce qui implique lacoopération et le partenariat entre des couches A la faveur de ces quatre axes d’intervention, lesociales et professionnelles différentes et entre tous ministère du développement social se trouve, enles acteurs économiques, politiques, institutionnels quelque sorte, dépositaire de la politique socialeet civils qui constituent la société urbaine, les trois de proximité du gouvernement et de la politiqueenjeux fondamentaux d’inclusion sociale, de de contractualisation du développement socialcohésion sociale et de reddition des comptes devant piloté par les communautés territorialestoujours être gardés en ligne de mire.A défaut,ce qui (communes, provinces, régions, villes…).guette la société urbaine marocaine, c’est l’extensionde la pauvreté et de l’exclusion et la menace de 3. MODALITÉS DE MISE EN ŒUVREpaupérisation des classes moyennes citadines. Ces DE LA STRATÉGIE ET GOUVERNANCErisques pour la cohésion sociale et pour la stabilitépolitique du pays constituent des enjeux trop Cette section constitue la partie finale du document.importants pour retarder encore le changement Dans tout ce qui l’a précédée, la démarche dessocial nécessaire. experts s’est efforcée de préciser les principes, les fondements et le contenu de ce qui pourrait être retenu comme une nouvelle stratégie nationaleA l’issue de ces propositions concernant la intégrée de développement social. En même temps,nouvelle stratégie nationale intégrée de dévelop- ces principes,ces fondements et ce contenu compor-pement social, les experts entrevoient l’action taient implicitement de nouvelles modalités de misespécifique du ministère du développement social en œuvre et de nouvelles modalités de gouvernance.autour des quatre axes suivants : Pour cette raison, bien que les enjeux relatifs à la gouvernance demeurent cruciaux, cette partie du• Une stratégie de réponse aux projets et aux document sera volontairement relativement courte, programmes ascendants qui est déjà incarnée en ce sens qu’elle se limitera à faire un rappel dans le programme social de proximité. synthétique des règles de bonne pratique, des• Une stratégie d’ingénierie et de conception de nouvelles règles qui doivent guider l’action publique programmes descendants fondée sur les bases et des nouvelles modalités de gouvernance théoriques et opérationnelles suggérées ; les nécessaires au succès de la stratégie proposée. institutions dépendant du ministère (Secrétariat d’Etat, Entraide nationale, Agence de dévelop- 3.1. MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE pement social) et le réseau de maisons du citoyen Les modalités de mise en œuvre proposées sont sont appelés à y jouer un rôle considérable, en censées traduire concrètement, dans les faits et par bénéficiant, bien entendu, de tous les contrats de l’action, non seulement le contenu de la stratégie, partenariat conclus ou à conclure, sur une base mais aussi les principes et les nouvelles règles sur territoriale, avec les collectivités locales, les lesquelles elle est fondée. départements sectoriels, le secteur privé, la Avant de formuler les modalités d’exécution, il société civile et la coopération internationale. convient de rappeler très brièvement ces prin-• Une stratégie de lutte contre la pauvreté et cipes et ces règles. Les experts en proposent la l’exclusion sociale, avec ses deux composantes synthèse suivante : la coresponsabilité sociale, le 125
  • 125. renforcement du capital social, la transparence, d’examiner les modalités de mise en œuvrel’efficacité et la responsabilité de l’action publique. impliquées par la synthèse des principes et des règles effectuée ci-dessus.- La coresponsabilité sociale, entendue dans le sens où le développement social est devenu l’affaire 3.1.1. La coresponsabilité sociale implique : de tous. Il est bien entendu aussi l’affaire de l’Etat, (i) Le partenariat public-privé : La synergie des mais aussi et surtout de toutes les politiques acteurs appartenant à chacun des deux domaines économiques et sociale menées par l’Etat. doit être en permanence recherchée et renforcée,- Le capital social, entendu dans le sens où les non seulement en développant les formules organisations et les institutions politiques et actuelles de contractualisation et de convention- privées, les relations qu’elles entretiennent, les nement, mais aussi en explorant de nouvelles comportements, les traditions et les valeurs qui formules de partenariat. En effet, la complexité des les sous-tendent constituent un capital problèmes de développement social et des immatériel puissant qui doit compléter de plus en besoins en ressources matérielles et humaines sont plus le capital physique, financier, environne- tels que le partenariat est incontournable. Il doit mental et humain du pays. lier l’Etat et son administration, les institutions publiques, les collectivités territoriales, les- La transparence, l’efficacité et la responsabilité de associations de bénéficiaires, les ONG de la société l’action physique entendues dans le sens de civile, les entreprises publiques et privées. l’intégration et la coordination des politiques L’ampleur des besoins est telle que l’ensemble des publiques et dans celui de la reddition des ressources nationales publiques et privées n’y comptes. suffirait pas ; d’où un partenariat tout aussiDans ces conditions, et étant donné la nature incontournable avec la coopération et lainterdépendante et holistique du développement communauté internationale du développement etsocial, la mise en œuvre de la nouvelle stratégie la nécessité d’explorer sans cesse de nouvellessuppose, au préalable, deux engagements clairs des formules de partenariat et d’appui aux capacitéspouvoirs publics. Ces engagements concernent la nationales.politique économique sous la responsabilité directe (ii) La participation et l’implication communautaire :du gouvernement. Le premier engagement doit l’inclusion sociale suppose la participation pleine etparticiper de la prise de conscience que les entière et l’implication des communautés dans lapolitiques macroéconomique, commerciale et prise en mains de leur propre destinée. Le dévelop-financière ont un impact majeur sur l’emploi, la pement local piloté par la communauté, dans larépartition du revenu et la consommation. Il faut mesure où il permet une appropriation par lespar conséquent prendre la résolution ferme d’axer populations bénéficiaires des décisions et desla croissance économique sur la réduction de la ressources, garantit un bon ancrage institutionnel, lapauvreté et des inégalités sociales, en donnant la pérennité du processus de développement et lapriorité à l’expansion des perspectives d’emploi et à possibilité d’envisager des stratégies de désenga-l’augmentation des revenus et des actifs productifs gement. En ce sens, il se différencie des simplesdes pauvres. Cet engagement équivaut à établir en interventions d’assistance. Le développement localpermanence un lien fort entre la politique ne peut prendre toute sa mesure que s’il est couplé àéconomique et la politique sociale. Le deuxième une politique effective de proximité.engagement, qui doit constituer un signal toutaussi ferme du gouvernement, concerne l’accrois- (iii) Le couplage projets ‘’ascendants’’ projets etsement de l’efficacité et de la coordination des programmes ‘’descendants’’ : la nouvelle stratégiepolitiques sociales sectorielles et en particulier nationale comporte une dimension proactive quil’accroissement de leur impact sur les pauvres. Ces doit venir judicieusement compléter l’attitudepréalables étant rappelés, il convient maintenant réactive actuelle des institutions qui composent le 126
  • 126. pôle social du gouvernement. Ces dernières capacités institutionnelles. La formation auxdevront désormais définir de grandes orientations principes, aux techniques et à l’ingénierie deprogrammatiques dans lesquelles pourront l’action sociale et de développement social. Cess’inscrire des demandes de soutien financier des actions devront concerner tous les acteurs : cadresprojets ascendants. Dans la démarche des administrations sociales concernées, cadres‘’descendante’’ la logique voudrait que l’on opte des collectivités locales, associations communau-pour des programmes plutôt que pour de simples taires et associations de quartiers, ONG de laprojets isolés afin de traduire concrètement dans société civile. Une formation plus spécifique devrales faits de principe des actions multi domaines être développée en direction des travailleursconcertées qui est le propre des interventions sociaux (assistants et assistantes sociales,transversales de développement social. personnels des crèches, acteurs de terrain, éducateurs, psychologiques, etc.). Le renforcement3.1.2. Le renforcement du capital social institutionnel comporte deux composantes : l’une implique : au profit des collectivités locales qui entre dans le(i) des actions de sensibilisation-communication : cadre de l’accomplissement du processus deL’objectif de cohésion sociale ne peut pleinement décentralisation, l’autre au profit du tissu associatifêtre réalisé qu’autour de valeurs partagées. Au pre- (associations communautaires et ONG de lamier rang de ces valeurs figure la solidarité dont il société civile). Cette deuxième composantefaudra sans cesse assurer la promotion. C’est ce comporte la clarification des relations Etat-ONG auque fait de façon remarquable la fondation moyen, éventuellement, d’une charte consen-Mohamed V pour la solidarité ; c’est aussi l’une des suelle, la clarification du cadre juridique, financiermissions du ministère du développement social. A et fiscal des associations, l’assouplissement descôté de la solidarité, ce sont les valeurs citoyennes procédures d’octroi des autorisations et d’octroidont il faut assurer la promotion par l’éducation de la qualité d’utilité publique, le renforcementcivique ; l’éducation civique doit être réintroduite des capacités financières des associations.et son enseignement revitalisé à l’école. Elle doit Les actions de formation et d’amélioration desfaire aussi l’objet d’efforts permanents de sensibili- capacités des acteurs et des institutions quisation - communication en direction des adultes. constituent le capital social ne pourraient prendreL’inclusion sociale, la cohésion sociale, et d’une toute leur mesure que si, parallèlement, lesmanière générale, le développement social pouvoirs publics assurent une large diffusion desharmonieux ne dépendent pas seulement de la informations sociales utiles : données quantitativesgarantie des droits et des libertés, de la création de et qualitatives sur la pauvreté et la vulnérabilitécapacités, d’opportunités et de chances, mais aussi économique, indicateurs sociaux et socioécono-de la solidité du lien social et de la qualité des miques aux niveaux les plus désagrégés possibles,relations sociales. Tout ce qui contribue à créer du prévisions des dépenses publiques sectoriellessens, à tisser permanence le lien social, à organiser relatives aux différents échelons territoriaux, etc.des médiations par la résolution pacifique des 3.1.3. La transparence, l’efficacité et la respon-différents conflits sociaux, a au moins autant sabilité de l’action publique impliquent :d’importance, si non plus, que les interventions àcaractère matériel. (i) L’intégration et la coordination des politiques et programmes publics :(ii) des actions de formation et de renforcementdes capacités : l’ensemble des acteurs et des On a déjà soulevé cette problématique centrale quiinstitutions qui constituent le capital social conditionne l’efficacité des politiques publiques,doivent être soutenus et consolidés à tous les lorsque l’on a suggéré les deux engagementsniveaux, en particulier dans deux aspects priori- préalables nécessaires au succès de la nouvelletaires : la formation et le renforcement des stratégie nationale de développement social, à 127
  • 127. savoir : garantir un lien étroit et permanent entre la la déconcentration des services de l’administrationpolitique de développement social d’une part, et centrale, d’une part et celle qui a trait à l’enverguregarantir l’intégration et la coordination des des programmes et des interventions d’autre part.politiques sociales sectorielles et leur impact sur En réalité chaque niveau (central, intermédiaire etles pauvres, d’autre part. On ne retiendra ici que le local) comporte sa propre pertinence intrinsèquedeuxième volet en étendant le souci d’intégration selon l’ampleur et les enjeux des politiques et deset de coordination aux programmes spécifiques de programmes déployés et les objectifs poursuivis.développement social et de lutte contre la Pour autant, le niveau intermédiaire retient notrepauvreté et l’exclusion. Des modalités de mise en attention dans la mesure où il s’avère d’uneœuvre des politiques et des programmes publics importance stratégique dans la dimensionplus efficaces supposent leur mise en cohérence territoriale du développement social. Il s’agit desur 3 plans, horizontal, vertical et temporel. Pour concevoir et de penser ce niveau en termes degarantir cette mise en cohérence, de nouveaux circonscription territoriale de l’action sociale et demécanismes et arrangements institutionnels sont déploiement de la stratégie nationale de dévelop-nécessaires. pement social. Il s’agira aussi à l’avenir de concevoirL’harmonisation horizontale, étant donné la et de penser ce niveau en termes de pertinence desdimension fondamentalement transversale de découpages territoriaux en fonction de leur viabilitétoute stratégie de développement social doit être économique.assurée à trois niveaux : au niveau central (celui du Pour l’instant, et dans un souci de pragmatisme,gouvernement) au niveau intermédiaire (celui de la l’échelon provincial et préfectoral nous semble êtrerégion, de la province ou préfecture, ou encore de le niveau idoine pour relayer l’harmonisationla ville) et au niveau local (celui de la commune, centrale à travers des divisions ou des comitésd’un groupe de communes, d’un quartier ou d’un provinciaux ou préfectoraux du développementarrondissement). Au niveau du gouvernement, la social. Le principe de réalisme milite aussi en faveurréactivation d’un comité interministériel présidé d’une masse critique de moyens administratifspar le Premier ministre et dont le ministre du délégués en termes humains, financiers etdéveloppement social assurerait le secrétariat décisionnels susceptibles de venir en appui et enpermanent s’avère indispensable, car tout le soutien logistique des programmes et des initiativesdéveloppement social n’est qu’affaire d’intersecto- à l’échelon communal ou infra communal. Cetterialité et de multisectorialité. Comme toute masse critique ne saurait être raisonnablementstratégie nationale de développement social ne réunie qu’au niveau provincial ou préfectoral. C’estpeut être que le reflet d’une politique sociale pourquoi, sans remettre en cause la pertinence duintégrée, les experts insistent sur cette recomman- développement local initié et piloté par ladation cruciale d’un comité interministériel communauté et l’excellent ancrage institutionnelpermanent qui, peut être dans ce domaine plus qui le caractérise, il apparaît nécessaire aujourd’huiqu’ailleurs, trouve très largement sa justification à de reformuler en termes stratégiques la dimensiontravers toute l’argumentation développée dans territoriale du développement social la plus apte àcette étude. Cette mise en cohérence horizontale garantir des modalités d’interventions publiquesau macro niveau doit naturellement être relayée au plus efficaces.niveau intermédiaire et au micro niveau. On renoueici avec la question du niveau territorial le plus Nous reviendrons, dans la conclusion, sur cet aspectpertinent pour le déploiement de la stratégie de qui à nos yeux représente l’une des contributions lesdéveloppement social. Comme nous avons déjà eu plus utiles de cette étude à l’amélioration de cettel’occasion de le souligner, cette question entretient efficacité. Ces précisions concernant le niveaudes rapports étroits avec deux questions d’une intermédiaire rejoignent le souci de mise enautre nature : celle du niveau le plus pertinent pour cohérence verticale des moyens humains, financiers 128
  • 128. et décisionnels des ministères sectoriels, et pour le Pour l’instant, le pôle social actuel a sous sa respon-dire en termes simples, l’ardente nécessite d’une sabilité directe deux de ces instruments institution-déconcentration effective et opérationnelle. Enfin, le nels : l’Entraide nationale et l’Agence de développe-souci crucial de la synchronisation des interventions, ment social. Il lui appartient donc de renforcer leursindispensable en vertu même de la sommation de capacités et leurs aptitudes à développer l’analyse etleurs effets respectifs, pourrait être satisfait dans le l’information sociales, à maîtriser les différents voletscadre de leur programmation territoriale concertée (programmation et évaluation) de l’ingénierie socia-et non plus simplement dans le cadre de leur planifi- le, et de façon plus globale, à apporter des réponsescation nationale. plus complètes aux besoins ainsi inventoriés.(ii) La construction d’un système d’analyse et Il en va de même pour les outils nouvellementd’information sociales plus performant : les déployés comme les ‘’Maisons du Citoyen’’. En matiè-objectifs d’inclusion sociale, de cohésion sociale et re d’analyse sociale et d’informations sociales utiles,ilde reddition des comptes ne peuvent pas être doit régner aussi désormais le même souci de coor-atteints par le seul traitement réparateur du ‘’stock’’ dination et d’intégration des données que celui quedes déficits sociaux et de la réduction des l’on a fait prévaloir pour la coordination et l’intégra-situations actuelles de pauvreté, d’inégalités et tion des politiques entre les départements sectoriels.d’exclusion. Ces objectifs nécessitent en quelque La communauté internationale du développementsorte un saut qualitatif en matière de conceptuali- et la coopération,notamment le système des Nationssation des politiques sociales. C’est pourquoi la unies et la Banque mondiale, peuvent contribuer denouvelle stratégie comporte une dimension façon encore plus efficace à renforcer les capacitésprospective, dont la traduction dans les faits et par nationales en matière de systèmes d’information,l’action, doit permettre de passer d’une politique d’ingénierie, d’évaluation, de mise en place d’indica-de réparation des déficits sociaux à une politique teurs de suivi et de réalisation des intervention, etc.de prévention et d’anticipation des nouveauxrisques sociaux. En particulier, les dynamiques, les 3.2. LA GOUVERNANCEfacteurs et les trajectoires spécifiques de pauvreté, 3.2.1. La décentralisation et la déconcentrationde vulnérabilité économique et d’exclusion enmilieu urbain nécessitent un système d’analyse et Les pouvoirs publics, dans le cadre de la nouvelled’information sociales plus détaillé et plus fin pour stratégie nationale de développement social intégré,pouvoir construire les réponses adaptées aux doivent adopter des modalités d’intervention plusbesoins actuels et futurs. D’un autre côté les outils efficaces et mieux adaptées aux réalités concrèteset les instruments de la protection sociale doivent des territoires où elles s’exercent. Mais, comme nousêtre mis à profit pour renforcer la capacité des en avons fait le constat, dans le couple décentralisa-groupes sociaux vulnérables, ce qui milite pour la tion–déconcentration,il y en a un qui va plus vite queconstitution d’un pôle social fort doté des moyens l’autre. Ce rythme asynchrone compromet la crédibi-adéquats ; ce qui milite aussi pour le réexamen du lité et la maturation du processus de démocratiemandat initial des différents filets de sécurité, locale ainsi que l’effectivité de la politique de proxi-compte tenu des transformations qui affectent la mité,d’où encore une fois,dans les modalités de misesociété et de la complexité accrue des besoins en œuvre et de gouvernance de la stratégie, l’insis-sociaux. Analyse sociale, information à caractère tance des experts à plaider pour une déconcentra-social, vont de pair avec l’ingénierie de la tion plus rapide et mieux harmonisée des services,protection sociale et avec l’évaluation de l’impact des moyens et des responsabilités de l’administra-des politiques sociales, notamment les politiques tion centrale sur le territoire du royaume. Cettede soutien à la consommation, la promotion condition est d’autant plus fondamentale qu’il appa-nationale, l’Entraide nationale et l’Agence de raît clairement, à l’issue des analyses développéesdéveloppement social. dans cette étude, que l’ensemble des problèmes de 129
  • 129. coordination et d’intégration des politiques et des 3.2.2. La gouvernanceprogrammes peuvent être résolus dans le cadre globale de la stratégied’une démarche de contractualisation territoriale dudéveloppement social. Au-delà des règles de bonne gestion et de bonne pratique, qui doivent s’appliquer à l’ensemble desCette démarche a le mérite de prendre en compte institutions et des acteurs publics ou privés dutous les dysfonctionnements et tous les facteurs quientravent l’efficacité des actions de développement développement social, le cadre général desocial tels qu’on a pu les évaluer (émiettement des gouvernance doit garantir :projets et des programmes, doubles emplois et (i) les libertés publiques et civiques et les droitsredondances, dispersion institutionnelle et défaut de humains fondamentaux ;coordination, stratégies d’acteurs multiples, plurielleset parfois concurrentielles, concentration excessive (ii) l’égalité de tous devant la loi, y compris l’admi-des interventions sur certains sites et défaut de ciblage nistration publique à l’instar des citoyens ;sur d’autres, etc.). (iii) l’égalité de tous les citoyens, quel que soit leurAu moment où l’on achève ce rapport, le ministère du niveau de revenu ou leur condition socioéco-développement social a déjà adopté une démarchesimilaire qu’il a désignée sous le terme ‘’Le contrat- nomique, dans l’accès aux institutions et auxprogramme social’’. Cette politique de contractuali- services publics ;sation devra être déclinée le plus souvent au niveau (iv) la transparence, la rationalisation et le souciprovincial ou préfectoral ; elle pourra l’être aussi au d’efficacité des services publics ;niveau d’une ville ou d’une région selon la nature etl’envergure des domaines sur lesquels porte la (v) l’amélioration des capacités des citoyens à tenircontractualisation. Sa mise en œuvre suppose trois pour responsables les institutions censées lesconditions nécessaires à son succès : (i) l’amélioration servir ;des ressources des collectivités locales et l’effort depéréquation entre les plus riches et les plus pauvres (vi) l’élargissement du rôle des collectivités localesd’entre elles ; (ii) l’accélération et l’harmonisation et le renforcement de leurs capacités afin qu’ellesterritoriale du processus de déconcentration ; soient en mesure de piloter le développement(iii) l’engagement ferme des différents départements social territorial ;sectoriels dans le processus de contractualisationterritoriale. Cette démarche représente une bonne (vii) la déconcentration effective de l’adminis-façon de concilier les règles de bonne gestion des tration nécessaire à une politique effective depolitiques et programmes publics, de bonne gestion proximité et à une décentralisation réussies.des affaires locales, de bonne gestion de la ville, etc.Elle permet aussi d’atteindre plus facilement les L’ensemble de ces garanties étant elles-mêmesobjectifs d’inclusion sociale, de cohésion sociale et de inhérentes à l’approfondissement du processus dereddition des comptes. démocratie. 130