Ponto dos concursos administração pública para aft

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Ponto dos concursos administração pública para aft

  1. 1. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 1 – APRESENTAÇÃO Olá, caro estudante: Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina Administração Pública. Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho da UFMG. Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas. A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir. Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os tópicos do programa de maneira concisa e simples. Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em provas de Administração Pública. www.pontodosconcursos.com.br 1PDF processed with CutePDF evaluation edition www.CutePDF.com
  2. 2. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 2 – PROGRAMANo edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pelaESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já amatéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos,mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aulademonstrativa), da seguinte maneira:Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências ediferenças entre a gestão pública e a gestão privada.Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais:reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração dasorganizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nosserviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviçospúblicos. O paradigma do cliente na gestão pública.Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. Astrajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público.Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania.Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. www.pontodosconcursos.com.br 2
  3. 3. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAVocê, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir umaboa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estãopresentes em todo curso de Direito Administrativo.O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com aadministração privada e alguns tópicos que tratam da modernização doserviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente.A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos,paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados naprodução de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, nãoeram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio. 1. INTRODUÇÃOImagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo comoum Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente.Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia naAmérica, alguns anos depois:“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos emmeio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas,nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deveunicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aosprincípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, ogoverno não é um bem, é um mal necessário....Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentrodaquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem,mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de virilque admiro....Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem umavestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157).Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria queainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionáriosdaquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970, www.pontodosconcursos.com.br 3
  4. 4. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIservindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número eraigual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado comseu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos setornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-lasfuncionar bem.É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se amáquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia.De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um malnecessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelosimpostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandesescândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médicodo serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de umaAdministração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e doEstado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticaspúblicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados ereservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu deverpara com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadualou municipal.Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamenteenvolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendofuncionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementaçãodas políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhesexecutar as leis e realizar os objetivos do Estado. Mas o que é o Estado e o Governo?O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Paraser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso queuma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe danação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seuterritório. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte,ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelosoutros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto,o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: umorganismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa umterritório, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoajurídica de direito público internacionalmente reconhecida.Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povonão torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, oEstado precisa de Governo: a Administração superior, o poderexecutivo. www.pontodosconcursos.com.br 4
  5. 5. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINITanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir eexecutá-las.Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E oGoverno precisa da Administração Pública, para fazer funcionar amáquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve serfeito.Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Dessemodo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: aalta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e osfuncionários.Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nosórgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é compostapelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos denatureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores defundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração,aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública daPresidência da República.Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas sãoservidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em váriospaíses. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar porconcursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança).Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sempertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidorespúblicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em suaconduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios(improbidade administrativa.)A Administração é também uma atividade política, porque não se podegovernar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Háimpossibilidade de uma administração estritamente técnica eprofissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos eperda de eficiência, pela interferência nos planos e programasestabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração.Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre osescândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhasdas pessoas erradas para compor o Governo. www.pontodosconcursos.com.br 5
  6. 6. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO PRIVADA – DIFERENÇASAdministração é também chamada Gestão, assim como administradoresou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, aAdministração significa um conjunto de princípios, normas e funçõescom o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar suaprodutividade e eficiência, para se obter determinado resultado(segundo definição do dicionário Aurélio).Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo aabordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados dacomunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundoos preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum”(segundo Hely Meirelles).Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela sejafeita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) eadequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todosos níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ouindiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgãodo Estado.Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresaprivada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras.Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dáidéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organizaçãopública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar adenominação de empresas públicas e privadas, apesar de suaslimitações.A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso,significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o quenão é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos deum Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dosproprietários ou dos acionistas de uma empresa.Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Públicae a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradorespúblicos:1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, oagente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma www.pontodosconcursos.com.br 6
  7. 7. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIgrande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que alei não proíbe.2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí anecessidade da realização de compra por licitações e recrutamento depessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade tambémengloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público sãoimputados à entidade administrativa em que ele atua.A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva serimpessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços ecampanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridadesou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ).3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo atoadministrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: obom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado,o justo e o injusto, o bem e o mal...4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pelaAP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos delicitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aoscidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações deinteresse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigiloseja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º,XXXIII, CF).5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergênciacom a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza noatendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa àburocracia da AP.A Administração de empresa privada não tem princípios tão bemdefinidos como os que regem a Administração Pública. Cada umasegue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadoresou por critérios de responsabilidade social.Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duasadministrações: enquanto uma é voltada para o bem público, aoutra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeirarepresenta os interesses do Estado, lidando com recursos que sãogerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado aolidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos. www.pontodosconcursos.com.br 7
  8. 8. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIAs empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos eacionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumaspessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de umnegócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostosserão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam.Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administraçãopública e privada.A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e dasorganizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é,empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscamresultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresasligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro comsuas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo,energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas(todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopóliosestatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades.Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuaroperando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nosúltimos anos.A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas eprivadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica osconsumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão públicaequivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um únicofornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, masindústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população,prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executarum serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização dotransporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e aeconomia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar asdecisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujoprincipal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade dasdecisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo.A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-seque os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questõesde competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre naadministração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado.Outra diferença importante é a avaliação do resultado oudesempenho da organização pública e privada. Se uma empresaprivada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensemseus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que www.pontodosconcursos.com.br 8
  9. 9. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIcubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem seravaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc.No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anoscom déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seudesempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seusobjetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins aque se propõe, porém isso é bastante difícil.Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos deuma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetesmensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir aprodutividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: bastaavaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a suafatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicasisso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitospelo número de médicos ou o número de alunos atendidos porprofessor. Os alunos podem não ter aprendido nada.Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregosque elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas sãoempregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresapública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões depunição se agirem de forma imprópria.Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção depessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nasorganizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração.Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes:As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, osobjetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, aavaliação de seus resultados, a natureza dos empregos. www.pontodosconcursos.com.br 9
  10. 10. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI 3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOSJá esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos.No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, paracompreendermos os limites da Administração Pública.Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas nãosão sinônimos.Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles sãocriados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso oupor recrutamento direto (se for cargo de confiança).Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) esão temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei.Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e paraempregos.Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida,com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo comessas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, enão pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores eempregados públicos, participando da administração pública, masregidos por contratos diferentes.O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidadescometidas a um servidor, com as características essenciais de criaçãopor lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofrespúblicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos emcomissão são os cargos de confiança.Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algummotivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, nestecaso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos sãochamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagenspermanentes ou temporárias) e têm um teto.Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob umregime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime podeser nacional, estadual ou municipal.Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para osníveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares efuncionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário, www.pontodosconcursos.com.br 10
  11. 11. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leisespecíficas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo porconcurso ou nomeação em confiança. 3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militarAo ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passampor um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seudesempenho e só então serão efetivados no cargo.Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam serdemitidos.Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processoadministrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicialtransitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso dealgum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas coma avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas,para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado deforma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderáser demitido, assim como quando houver necessidade de cortardespesas com pessoal.Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada umtem o seu. Isso porque a administração pública voltada para asociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviçoque esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação dejovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc.Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de seorganizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidorcivil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentosgrevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo nãoocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima nomeio militar, porque coloca em risco a segurança pública.Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis,em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são noscargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos demédicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houveracumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a deprofessor, sempre considerando a compatibilidade de horários.A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço,voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. AConstituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria www.pontodosconcursos.com.br 11
  12. 12. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIdo serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, comoutra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados oupensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar -conhecidos como Fundos de Pensão. 3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras empresas e usuários de seus serviçosPara você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há,segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre aestrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério dePlanejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais,com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país.Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos,entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. Opróprio governo ignora quantos funcionários tem.Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãosgovernamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, asempresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações.As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig)caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém amaior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existemainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, aFundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maiorliberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, masainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgãofederal, estadual ou municipal ao qual está ligada.As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas daadministração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, compatrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos deexecutar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a CaixaEconômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência.Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da AdministraçãoPública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista,autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leisespecíficas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ouparticipação de algum órgão público em sociedade privada, só podemser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimôniopúblico e sua proteção. www.pontodosconcursos.com.br 12
  13. 13. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIAs relações com outras empresas, como é o caso de contratos decompras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma leide licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei.Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública.A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona aproposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer porpregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública,por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessasformas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visamsalvaguardar os recursos públicos e os orçamentos.Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitaslicitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços eserviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre osresultados.As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos tambémsão objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão oucontribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. OCódigo de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direitona prática.Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governoe devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente.Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ouque abusam de sua autoridade no exercício do cargo. 3.3. Contratos de gestãoEm virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade defunções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuidapor um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente deseus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestarserviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, quegerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em quecabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza deuma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar,exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes,treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratoscom empresas licitadas.Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através deuma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e www.pontodosconcursos.com.br 13
  14. 14. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIfinanceira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendoa certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de1988).A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público -aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato degestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas evigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidadeadministrativa, não seguindo os princípios da administração pública,podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualqueradministrador público, assim como as pessoas jurídicas de direitopúblico e privada prestadoras de serviços públicos.É bom lembrar que o agente público pode ser acionado,simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. Astrês responsabilidades são independentes.Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendocom que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado aterceiros por agentes públicos.Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e osfundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar comos desafios da Administração Pública brasileira.Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da ConstituiçãoFederal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - queinteressam, sobretudo, ao Direito Administrativo. 4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRASegundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, noBrasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e oque acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é umconjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu semconsiderar as características próprias da sociedade brasileira, porinspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossahistória.De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos sãoconsiderados os melhores do mundo, como, por exemplo, o daPrevidência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas,pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes edesvios. www.pontodosconcursos.com.br 14
  15. 15. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIO Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, comgrandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como umEstado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário,procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em umafederação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição ésimples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso aConstituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. Ocipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo.Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra umaAdministração Pública criada como uma expressão das elitesdominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivocontrole baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a condutaconcreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem quererprever tudo, controlar tudo e todos.Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a AdministraçãoPública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. Oformalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança.Embora vários autores o tenham detectado desde as primeirasiniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostroucomo isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional.O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Emgeral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas nãoaconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia narelação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas àsinfluências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo donível histórico de tais influências.Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade,mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criamefeitos mútuos.A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui umproblema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e políticacombinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos.A modernização, transformação ou mudança da Administração dasempresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seuaperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político parasuperar este passado, marcado por grande decepção de todos osbrasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claroque temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de www.pontodosconcursos.com.br 15
  16. 16. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIlixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados doséculo XX.Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendobem retribuído com serviços?Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão váriosprojetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelodecreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa deQualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo,visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação eserviços.A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá darresultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão daqualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, poistorna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o queeles necessitam ou desejam.Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestãode qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviçosprestados e a maior eficiência no uso dos recursos.A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre elesnão poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seusdepartamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estruturaverticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se considerampoderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridemfuncionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazempor falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder dedecisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidamdiretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lobaixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que esperaa Administração no Brasil.Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá deconhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assimteremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simplese humilde seja tratado como cidadão respeitado.E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, nofuturo, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aquiuma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.” www.pontodosconcursos.com.br 16
  17. 17. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI Questões de concurso(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta:a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei,destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidadegerar lucro, atuando num mercado competitivo.b) As organizações públicas são criadas pelo poder público,destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bemcomo organizar a realização de atividades públicas.c) As organizações públicas se constituem de entes compersonalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedadesanônimas, sociedades limitadas, fundações.d) As organizações privadas se constituem de entes compersonalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades deeconomia mista, fundações.e) A administração pública se estrutura em conselho deadministração e conselho fiscal; e a administração privada emadministração direta e indireta.Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de umaorganização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poderpúblico.(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam característicasdas organizações da administração pública e do setor privado. Assinale aopção correta:a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos enormas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer oque a regra permite”. Já as organizações da administração públicapodem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seusregulamentos e normas podem ser mais simples.b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade,impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores aobservância de regulamentos e normas. www.pontodosconcursos.com.br 17
  18. 18. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIc) As organizações da administração pública se regem porregulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindode seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setorprivado se regem por regulamentos e normas dispostos de formaexaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração.d) As organizações da administração pública se regem porregulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “sópodem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privadopodem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seusregulamentos e normas podem ser mais simples.e) São princípios das organizações da administração direta acompetitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social,exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade.Resposta correta: letra D.Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, asregras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, comoexplicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se aoprincípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. AAdministração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei nãoproíbe.FONTES DE CONSULTACARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos.Qualitymark, 1992.GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983.TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987.LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982.CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988.ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO. www.pontodosconcursos.com.br 18
  19. 19. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIAULA 1 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOSTópicos: Introdução. A gestão tradicional. Os novos paradigmasna gestão. Impactos sobre a configuração das organizaçõespúblicas e nos processos de gestão. Gestão de resultados.Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente. Asnovas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia.Conclusões.Olá. Espero poder ajudá-lo a compreender bem os assuntos acima,para que você tenha um bom desempenho no concurso.Hoje, vou começar a aula com um pequeno questionário. Responda-omentalmente. O objetivo é facilitar o entendimento sobre a questão daQualidade e da Reengenharia.QuestionárioAvalie se você está estudando dentro de uma filosofia da Qualidadetotal, respondendo sim ou não às perguntas abaixo:A - Liderança e visão 1. Você está criando uma visão sobre o seu futuro? 2. Está procurando melhorar continuamente o seu desempenho? 3. Está buscando fortalecer a sua capacidade de influenciar outras pessoas e envolvê-las com sua visão sobre o futuro?B - Informação e Análise 4. Busca dados suficientes para dizer em quê pode melhorar? 5. Seu nível de conhecimento hoje é melhor do que há 1 ano? 6. Você acha que está melhor ou pior do que os outros candidatos? www.pontodosconcursos.com.br 1
  20. 20. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIC - Planejamento estratégico 7. Você estabeleceu objetivos para os seus estudos? 8. Você conhece as forças que o impulsionam positivamente para ajudá-lo a atingir os objetivos? 9. Você conhece suas fraquezas que bloqueiam sua aprendizagem? 10. Ao traçar um plano para seus estudos, considerou estas forças e fraquezas?D - Utilização de Recursos Humanos 11. Todos à sua volta estão apoiando seus esforços? 12. Você procura um trabalho em equipe para aprender? 13. Você confia nas pessoas que lhe prestam ajuda?E - Satisfação do cliente 14. Você tem clareza sobre suas expectativas? 15. Você está satisfeito com o modo como estuda ou aprende?F - Resultados 16. Você definiu indicadores para avaliar seu desempenho? 17. Como sabe que está no caminho da Qualidade total?G - Processos de aprendizagem 18. Existe alguma maneira de você simplificar mais seus estudos? 19. Você já pensou em mudar radicalmente seu modo de estudar e aprender, “reengenheirando” tudo? 20. Seus processos de aprendizagem são adequados aos objetivos?Espero que ao avaliar as 20 questões acima, de acordo com os itensde qualidade, você possa compreender melhor como melhorar osresultados de seu próprio processo de aprendizagem.Este pequeno questionário é um exemplo de como as empresas sãoavaliadas para certificação ou para premiação da qualidade. É claro www.pontodosconcursos.com.br 2
  21. 21. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIque os questionários são bem mais complexos e são testados antes.Apenas escolhi alguns itens da qualidade, como exemplo.Como você verá, a organização dos tópicos no texto não é a mesmado programa. Eles serão encontrados no decorrer da leitura. Fiz estamodificação para que você desenvolva um raciocínio sobre o assunto enão precise decorar. É bom fazer fichas com os conceitos. Assim, vocêpode fazer uma leitura rápida, na véspera do concurso.Vamos passar agora a compreender os diversos paradigmas sobre aAdministração Pública.Um paradigma é um padrão ou um quadro de referência.Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, nasegunda, do paradigma burocrático, na terceira, do paradigmagerencial e na quarta, do pós-burocrático. 1. INTRODUÇÃOQual a relação entre conduzir um barco e a administração de umgoverno?Segundo Karl Deutsch, a idéia de governo é como o timoneiro de umnavio. Ele precisa saber dirigir os negócios do navio e de auxiliares queo ajudem a navegar, contando com mapas e idéias sobre o mundo aser percorrido.A política, como a navegação, é a arte do possível e da aprendizagemde um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as ações. Pelapolítica, um governo coordena o processo de aprendizagem dasociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suasprioridades, seja pela via representativa, seja pela revolução, emcasos extremos.A centralização excessiva, a erosão da autoridade governamental, adefasagem entre objetivos e resultados geram a contestação e aarticulação entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nívelintelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldadesfinanceiras governamentais, a ineficácia e a desorganização daadministração pública, maior sua tendência às ações revolucionárias.O desempenho decadente das elites governamentais nos períodos dequase-ruptura - como a corrupção, a ineficácia, a falta deadaptabilidade e de auto-confiança - somam-se às bases: estáformada a idéia revolucionária, segundo Samuel Huntington, umestudioso da política. www.pontodosconcursos.com.br 3
  22. 22. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIDesse modo, torna-se importante, aos administradores públicos, odomínio de técnicas e conhecimentos teóricos sobre a Administração, odesenvolvimento de suas habilidades, papéis e comportamentos,assim como a leitura dos ambientes sociais e políticos, o“conhecimento do mundo e das idéias”, a que se referiu Deutsch. AS IDÉIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVOEntre 1880 e 1930, a maioria dos países ocidentais estava emprocesso de industrialização, iniciado com a Revolução Industrial.Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido daprodução agrária para a produção fabril. A riqueza das nações passoua ser gerada pela produção de bens materiais. A visão predominantesobre a natureza humana era a de um ser racional e econômico. Nestemundo recém-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que serum capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dostrabalhadores, para obter produtividade.As idéias sobre a Administração desenvolveram-se de forma coerentecom esta visão de mundo e das pessoas.A ESCOLA CLÁSSICA (ou teoria da Administração ou Universal),representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francês,considerava, como funções básicas de todos os administradores, oplanejamento, a organização, a direção, o controle e a coordenação,seguindo alguns princípios:1º - O trabalho deve ser dividido em especializações, para se obtercontrole e eficiência;2º - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto é, uma empresaprecisa do poder de dar ordens e de obediência, de acordo com o nívelde autoridade e de responsabilidade;3º - Deve existir unicidade de comando, ninguém deve ter mais de umchefe;4º - Cada indivíduo deve receber uma remuneração justa;5º - Deve existir o espírito de equipe (esprit de corps), pelacomunicação e união, elevando o moral e o desempenho.Como consequência de tais princípios, a maioria das empresas adotouuma estrutura dividida em departamentos especializados (porexemplo, finanças, produção), criando uma escala de autoridade www.pontodosconcursos.com.br 4
  23. 23. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI(hierarquia) em forma de pirâmide, com um organograma(representação gráfica da empresa) onde se desenhavam as funçõesorganizacionais e os cargos, com os responsáveis e os tipos decomunicação vertical e horizontal entre eles.A ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA (O TAYLORISMO),representada por Frederick Taylor, um consultor americano, quehavia sido operário, considerou, como a principal atividade gerencial,agir pelo princípio da exceção, isto é, apenas quando as coisas saissemdas normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dosoperários, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o quê, como,por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoacerta para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentoscorretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, demodo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar odesempenho individual e coletivo.Se você já viu o filme de Charles Chaplin, “Tempos Modernos”,compreende bem as idéias tayloristas, através daquela sátira.A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRÁTICO. MaxWeber, um dos fundadores da Sociologia, é o principal representanteda escola chamada estruturalista, cujo nome vem da ênfase dada àestrutura organizacional.Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modoracional, baseando-se em uma autoridade técnica-profissional(racional-legal) para obter a eficiência, sendo esta a maneira ideal deadministrar uma empresa.Ser racional, ter racionalidade, significa que as ações humanas sãocoerentes com os fins a que se propõem. Somos seres racionais,portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance desucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo,difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso deuma ação não é importante (por exemplo, se alguém precisa decidir sefaz ou não uma prova, sua racionalidade formal lhe dirá que sim, poisacha que terá sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dirá que sim,apesar de não estar bem preparado, devido ao compromisso e aodever como estudante).Para Weber, as empresas públicas ou privadas buscam a racionalidadeinstrumental. Elas desejam o sucesso, a eficiência, os resultados.Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta é baseadano profissionalismo, no saber (há ainda a autoridade tradicional, que é www.pontodosconcursos.com.br 5
  24. 24. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIa obediência, pelo costume e a autoridade carismática, baseada napersonalidade e no carisma de uma pessoa).A burocracia é um modelo de organização ideal para qualquerempreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construidapelos seguintes princípios:1º - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funçõesespecíficas de competência e responsabilidades (divisão do trabalho eespecialização);2º - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargoshierarquizados, com cargos superiores controlando os de menorresponsabilidade (hierarquia de autoridade);3º - As normas de conduta devem ser padronizadas (padronização);4º - Deve haver separação clara entre a propriedade dos donos e a daadministração (impessoalidade);5º - Todas as ações devem ser documentadas e arquivadas(formalização).Portanto, o que é a burocracia? É a instituição administrativa que usaos princípios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc.Assim, ela encontra na área pública e privada um de seus elementosprincipais, pois é o tipo de organização apta a realizar, de modoeficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante otrabalho organizado racionalmente de muitos indivíduos. Ela cria aprofissionalização de seus empregados, porque é baseada nacompetência e no mérito, não em favores a uma pessoa.Há, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passoua ser sinônimo de papelada, perda de tempo, ineficiência. De fato, asdisfunções (efeitos negativos) da burocracia são a dificuldade emencontrar respostas rápidas, adaptar-se às mudanças de qualquernatureza. Outra é o corporativismo (esprit de corps na união decategorias profissionais) e a oligarquização (poder nas mãos de poucaspessoas) das cúpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgãose normas para reforçar o poder dos burocratas. Outro problemaapontado é o relacionamento funcional, baseado em atributospessoais, a utilização de sinais de status social, o conformismo e aresistência à mudança. Ou seja, os burocratas tendem a “puxar-sacos”, tornam-se cegos ao que é certo, como foi, por exemplo, o casodos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de “seguir asnormas”. www.pontodosconcursos.com.br 6
  25. 25. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIA burocracia, como qualquer sistema social, não é neutra. Há umasuperioridade técnica nela, mas não uma neutralidade. Os conflitos devalores que surgem em qualquer empresa pública exigemposicionamento e compromisso, não a obediência cega.As três escolas da Administração têm muito em comum. Elas vêem omundo empresarial como uma máquina ou uma estrutura física a sercontrolada e “engrenada” pela administração, com as pessoas passivase obedientes, mas agindo com grande eficiência técnica.De 1930 a 1960, começaram a proliferar as idéias sobre aAdministração, pois esta havia se tornado uma função importante evalorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliação sobre anatureza humana, com a descoberta de que os seres humanos não sãototalmente racionais: são motivados por necessidades e desejos departicipar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelohomem auto-realizador.A ESCOLA NEOCLÁSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DERELAÇÕES HUMANAS E A ESCOLA COMPORTAMENTAL (ouBehaviorista). Ambas reconhecem a importância dos indivíduos naorganização.A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos emHawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933,através de efeitos da iluminação no desempenho de grupos detrabalhadores, que o sistema social – a comunicação, a relação deamizade dos grupos informais, as relações humanas - tinha forteinfluência na produtividade, ao contrário do que supunham os teóricosanteriores.A escola comportamental inclui as idéias de Maslow (que considera asnecessidades humanas escalonadas em 5 níveis – sobrevivência,segurança, sociais, auto-estima ou competência e auto-realização), asidéias de Douglas McGregor (na qual as expectativas daadministração determinam o comportamento dos empregados: se sãonegativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se sãopositivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoriaY), de Likert (para quem existem sistemas de participaçãoautoritários, o sistema 1 até o sistema de total participação, o sistema4, dentro das organizações), de Chris Argyris (que descobriu como acomunicação educada e formal, aprendida na infância, pode gerarcomportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F.Herzberg (para quem os fatores higiênicos, que satisfazem asnecessidades de sobrevivência, segurança, sociais não motivam os www.pontodosconcursos.com.br 7
  26. 26. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIempregados, que só se motivam pelas necessidades mais elevadas deauto-estima e auto-realização, através de fatores motivacionais) e asidéias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimentoeconômico está relacionado a alta necessidade de realização dosmembros de uma sociedade).De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dosadministradores é compreender os individuos como seres humanos,agindo em função de necessidades e do clima organizacional, cálido ounegativo, existente dentro de qualquer empresa. Além disso, passou acaber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver umbom clima e permitir a participação dentro das organizações.De 1960 a 1980, o mundo começou a mudar suas paisagens. Asociedade engatinhava em direção à economia pós-industrial, onde ariqueza não é somente gerada pela produção de bens industrializados,mas, sobretudo, por conhecimento e serviços.Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAÇÃO, na qual se incluia TEORIA DA CIÊNCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional,que utilizam a informação, os modelos matemáticos para tomardecisões, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulação nocomputador, mostrando aos gerentes que não lhe bastam somente oconhecimento social e organizacional: seria preciso compreender esaber usar a tecnologia e a informação.A TEORIA DOS SISTEMAS é também uma teoria moderna. Acompreensão da cibernética trouxe consigo uma visão da empresainserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes eoutros interessados na empresa. Seja esta percebida como umsistema vivo, aberto, em interação e trocas com o ambiente, buscandoum contínuo equilíbrio (homeostase) interno e externo, seja vistacomo um sistema cibernético, viu-se a importância de compreender arelação com o que está fora das fronteiras de uma empresa. Emboraseja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difícilcompreensão a situações gerenciais, ela facilita a compreensão dasorganizações e seus fenômenos. A empresa é um sistema aberto, comcomportamentos probabilísticos (tem alguma chance de ocorrer). Elasnão são sistemas determínisticos, devido às interações ambientais.A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idéia de umsistema em um ambiente. As organizações sofrem as influênciasambientais, principalmente porque não têm poder para controlar asmudanças ou incertezas, as contingências às quais está sujeita. Estesfatores situacionais são variáveis independentes, atuando sobre asestruturas organizacionais ou os estilos de liderança de uma empresa (variáveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa www.pontodosconcursos.com.br 8
  27. 27. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIé muito dinâmico, com muitas mudanças, competição, incerteza, asestruturas devem se tornar adaptativas ou orgânicas. Neste caso, aempresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura maishorizontal. Ao contrário, se é estável e pouco sujeito a incertezas,como é o caso dos monopólios estatais, ela pode se tornarburocratizada, com uma estrutura rígida e vertical.Do mesmo modo, suas lideranças devem mudar os estilos de acordocom as situações dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada.A liderança pode ser mais democrática, se os grupos são maduros e sea tarefa não for urgente. Do contrário, ela deve caminhar para umestilo mais autoritário. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer),por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores.Esta teoria mostra que não há um único modelo organizacional que seadapte a qualquer empresa.A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu após os anos 80, coma aplicação da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que asorganizações também devem aprender para inovar. O aprendizadoorganizacional tenta romper com a orientação para o controle e aobediência, como forma de criar a inovação e de lidar com asconstantes de cenários. Para ele, existem 5 disciplinas a seremaprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistêmico. Oindividuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando eaprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforços pararealizá-los. O grupo aprende pelo diálogo, propondo idéias eparticipando de uma lógica comum. A organização aprende pelopensamento sistêmico, integrando o conjunto de teorias e das práticasadministrativas, promovendo um entendimento amplo de todos.A Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idéias sobreo envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalhoflexível, com as mudanças nas estruturas das empresas,principalmente a redução e seu achatamento horizontal (downsizing).A visão da organização de Morgan, através de metáforas, facilitou aperspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem servistas como prisões, cérebros, máquinas ou mini-estados. Nestaúltima, a metáfora política, as empresas são arenas de luta pelopoder, onde a divisão do poder e da autoridade levam a divergência ouconvergência entre interesses. Há algumas organizações autoritárias,outras, democráticas, porém todas são políticas, buscando ordem edireção na questão dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poderé pluralista, em que há diversos interesses envolvidos, os membrospassam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder única, o www.pontodosconcursos.com.br 9
  28. 28. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIconflito é considerado um fenômeno passageiro, com base naautoridade.Novas preocupações passaram a fazer parte do mundo daAdministração, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, omal-estar no trabalho, a corrosão do caráter e da identidade dosempregados em atividades precárias, surgem com as mudanças nasempresas, nos empregos e na organização do trabalho.As velhas certezas em Administração parecem estar ruindo. Seu eixocentral tem girado cada vez mais rápido nos últimos 50 anos, tantonas práticas, como nas teorias.Fala-se muito em visão e liderança, atualmente. Porém, elas nãosubstituem a administração correta e responsável, que inclui acapacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com osfins e objetivos. 2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTAA Administração Pública, em sua constituição histórica, sofreu asinfluências de uma monarquia escravista, na qual o Estado era umaextensão do soberano e seus auxiliares possuiam a posição de umanobreza servil e favorecida.Neste tipo de Administração Pública, os cargos eram prebendas ousinecuras (cargo ou ocupação dadas de favor, rendosas e que nãoexigem trabalho). A coisa pública (res publica) não era diferente dacoisa privada. Foi o período da Administração patrimonialista, em quebuscava-se, pelo cargo, aumentar o próprio patrimônio e não cuidar dopatrimônio público, como seria naturalmente esperado. A corrupção eo empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais efeitos sem constrangimentos.Tal comportamento, “hoje considerado um escândalo”, não o seriatanto naquela época, onde só os escravos trabalhavam e as pessoas“de bem” mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moços iamestudar na Europa, onde conheciam a civilização e um ou outro livro,voltando para as fazendas, onde os coronéis logo lhes conseguiam,com alguém, o favor de um cargo público. É claro que havia aquelaclasse média e pobre que trabalhava, comerciantes, professores,escriturários, operários, etc. No entanto, a classe dominante seapoderava dos cargos políticos e da Administração Pública, fazendodesenvolver o clientelismo: a prática de obter favores. www.pontodosconcursos.com.br 10
  29. 29. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIO Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como umainstância superior, favorecedora e provedora, quase um pai para osfilhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais quefavoreciam a passividade e a dependência, a expectativa de que tudodeveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou poratender a necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra,crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocaspolíticas para legitimá-lo. Este elemento histórico fez com que às suasatribuições normais fossem somadas funções vicárias (que se fazempor delegação de outros, conto do vigário) e compensatórias(patrimoniais).Cabia à Administração Pública encarregar-se do aparelho do Estado,fazendo o trabalho necessário, sendo que um deles, era o de proverempregos e cargos públicos para a elite e seus indicados.3. O PARADIGMA BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAA História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar aAP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX,houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória doprocesso de industrialização nacional. A indústria de base e bens decapitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estadoassumia um papel intervencionista, indutor do processo deindustrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo queprocurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta,criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas.1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração PúblicaSeguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre aAdministração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o cicloclássico da Administração Pública, quando se organizou o setorpúblico, com forte predomínio da administração direta (subordinaçãodireta ao centro do governo), servidores estatutários e criação doorçamento ligado ao planejamento, formal e permanente.Com a criação do Dasp (Departamento de Administração doServiço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para aadministração pública (a data de sua criação varia de autor para autor,podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco nahistória administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador derenovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas emelhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou aracionalização na administração, criando normas para admissão de www.pontodosconcursos.com.br 11
  30. 30. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIpessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento eadministração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais eracionalização de métodos.O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com omodelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo.Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administraçãocientífica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicistado Estado (governo visto como uma máquina) não considerou,contudo, as relações entre as organizações públicas e o universocultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país,considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária.Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos,baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Emboralimitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administraçãoanterior, separando o público do privado, o político da administração.Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestãodo Estado em todas as suas atividades e no controle dessesprocedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (sóolha para si mesma), pouco orientada para o cidadão.2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indiretaNeste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expandeenormente sua burocracia.Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais paratentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e oorçamento como peça principal de racionalidade administrativa. AComissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seugoverno, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram asimplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerialCrou-se também um processo de descentralização do governo, com aexpansão da administração indireta, desvinculada do controle direto dogoverno central, com a entrada de empregados celetistas naadministração, trabalhando nas empresas da administração indireta.Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a serestatutários, 94% eram celetistas.O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria deAdministração Federal, ligada diretamente à Presidência da República,a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma(SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenaçãoda Administração Pública. www.pontodosconcursos.com.br 12
  31. 31. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIA crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo,estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modeloburocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta.O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, naépoca do regime militar, onde se aparelhou a administração públicaindireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um períodoconturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muitomais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo deaparelhamento do Estado.Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencialà administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando aburocracia política, centralizada em torno do governo central. Noentanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observoufoi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governocentral, com formas arcaicas da administração central. Além disso, osescalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados noregime militar.Outro marco importante deste momento foi o PND – ProgramaNacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementarreformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Umacaracterística distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública,através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadãoe da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios.Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nasmudanças de comportamento e atuação da burocracia política.As experiências de reforma administrativa, no Brasil, foramatravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhospolíticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um doselementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se como esforço em apresentar a modernização administrativa como umajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos eprocedimentos, simplificando a idéia de reforma, como foi o PND.Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresasgovernamentais tiveram um importante papel no sentido deimpulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Istopôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80.No entanto, a burocracia não foi capaz de romper com opatrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-sehistoricamente com o clientelismo político, políticas de subsidios eincentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à www.pontodosconcursos.com.br 13
  32. 32. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIpopulação, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estadopassou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando asempresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa,dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para asdificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filasintermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. Osucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicosaconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas porconta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciare prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípiosde uma burocracia profissional. 4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIALA partir de 80, há uma tentativa de mudar radicalmente aAdministração pública, reduzindo o Estado ao mínimo, decorrente daracionalização dos gastos públicos. Com a crise, a partir desta época, oesgotamento dos estilos burocráticos dos dirigentes e gestorespúblicos, novas lideranças ganharam espaço no setor público. Regrageral, associaram-se ao progresso científico, aos conhecimentos dasciências administrativas, à visão empreendedora, para estimular asmudanças e dinamizar a Administração Pública. Estas novaslideranças, definidas pela preocupação em atuar a partir de problemasreais, enfatizar a cooperação, desenvolver a capacidade de manejarsituações complexas, buscando permanente articulação entre adimensão técnico-científica e política, contudo, os efeitos ainda sãodifíceis de avaliar.Vamos dar uma olhada no que aconteceu.Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o à SEDAP e, em 1989,juntou-se à SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação daPresidência), que foi transformada na SAF (Secretaria deAdministração Federal), em 1990, como órgão do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão. A SAF tornou-se o órgãocoordenador de políticas de pessoal, modernização administrativa etecnológica e de serviços gerais, com função de planejar, coordenar,supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil daadministração pública federal, modernizar as organizações públicas ecriar sistemas informatizados.Houve, entre os anos 80 a 95, várias tentativas de aperfeiçoar aAdministração Pública e reformar o Estado. No governo Collor, foicriado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade), www.pontodosconcursos.com.br 14
  33. 33. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINImas com pouco resultado na administração direta, sendo adotado nasempresas estatais, de sociedade mista.O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estadosobre a economia, favorecendo a competição e o fortalecimento domercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado nopaís. Seguindo as idéias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979,quando se buscou maior eficiência na Administração pública,terceirizando serviços públicos, reduzindo o número de funcionáriospúblicos e implantando sistemas informatizados para controlefinanceiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil,tentou-se o mesmo, com o número de servidores caindo de 713 milpara 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituição de 88, osgastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. Nogoverno federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% doPIB. Houve também um aumento significativo do número de inativosem relação aos ativos, quase igualando-os em número.O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, apartir de um diagnóstico inicial sobre a Administração Publicabrasileira, mostrando as dificuldades em manter os serviços públicos,propôs a introdução de uma Administração Gerencial, com mudançasde valores e comportamentos para prestar serviços mais eficientes,dando maior atenção ao cidadão. Pretendia-se seguir um paradigmapós-burocrático, para eliminar a lentidão e a ineficiência. O aparelhopúblico degradara-se, a escola pública estava falida, assim como asaúde, as estradas, a segurança, pelos desequilíbrios orçamentários,pelo clientelismo, corporativismo, corrupção, recessão. O Estadofalido, esgotara seu papel de condutor do processo econômico e social.Contudo, a Constituição de 88 representou um retrocesso na idéia decriar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, peloregime jurídico único, estabilidade, fortalecimento da subordinação àsregras de controle da administração central. A idéia de ajustar asorganizações aos novos tempos, simplificar os processos decisórios,flexibilizar a pirâmide hierárquica e manter a estrutura organizacionalaberta a modificações foi, portanto, bastante obstaculizada.O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma série de propostaspara o Estado brasileiro.O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anosatrás, no mundo pós-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado,criado em 1995, criou uma série de propostas para a AdministraçãoPública. Multiplicou as organizações complexas, com fins específicos,buscando consolidar uma nova idéia de gerência, baseada noconhecimento e não no controle dos subordinados. www.pontodosconcursos.com.br 15
  34. 34. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIA Administração Pública Gerencial pode ser definida como umanova idéia de gerência que se concentra mais na aplicação deconhecimentos do que no controle das atividades dossubordinados. São conceitos renovados de administração eeficiência. Emerge como resposta à crise dos Estados eproteção do patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou corrupção aberta.Em diversos países do mundo, aumentou a insatisfação dos cidadãos ea frustração por não conseguirem relacionar os impostos pagos aosserviços prestados. Esta proposta de uma Administração gerencialconcentra-se nos resultados, modificando as relações dentro dogoverno e do governo para com a sociedade. Embora controvertida,uma administração orientada para resultados, possibilita oestabelecimento de uma relação mais equilibrada entre quantidade,qualidade e custo dos serviços, levando os administradores a seconcentrarem na efetividade de suas ações.A administração gerencial caracteriza-se por:- Orientação para o cidadão;- Obtenção de resultados;- Descentralização e incentivo à criatividade e inovação;- Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle degestores públicos;- Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança.O desenvolvimento de programas de privatização, expondo asagências à competição com a iniciativa privada, ou a parcerias com osetor privado em organizações sociais e não-governamental fazemparte deste novo paradigma.A idéia de uma reivenção dos governos, pelas experiências de váriospaíses, disseminadas por David Osborne e Ted Gaebler,influenciaram este novo modelo de Administração Pública.Estas idéias vinham ao encontro de uma economia pós-industrial, emque a máquina burocratizada já não funcionava mais. Se umaentidade estatal padece de problemas burocráticos, financeiros,técnicos e pressões políticas, causando falhas na qualidade nosserviços prestados pode-se extinguí-la e fazer com que os beneficiáriosadquiram os serviços, pagando-os diretamente, com subsidios diretosdo governo. Pode-se privatizá-la ou fomentar atividades no 3º setor.O empreendedorismo governamental surge como uma proposta capazde solucionar os problemas advindos desta nova economia. www.pontodosconcursos.com.br 16
  35. 35. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIO empreendedorismo do governo é a adoção de novas formas deutilizar recursos, de modo a maximizar a produtividade e a eficiência,buscando sistemas participativos descentralizados, com base namobilização de setores da comunidade.O governo empreendedor caracteriza-se por decidir e não em executar(catalisador), gerar a participação da população em comunidadeslocais, criar competição nos serviços públicos, pela definição deserviços exclusivos e não-exclusivos do Estado, orientar-se pormissões, por resultados, com sistemas de avaliação, para os clientes epelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades.Assim, o governo orientação por missões, mantém o foco sobre osobjetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamentoentre valores e práticas, facilitando a modernização dos sistemasorçamentários e de pessoal e mobilizando os funcionários, através deincentivos.As mudanças atuais – migrações, mudança na composição dapopulação, dificuldade em manter os sistemas de bem-estar social, asredes mundiais de negócios, o crescimento da miséria e da exclusãosocial - em face do fim dos empregos industriais, criam os desafiospara uma nova Administração Pública.As propostas de reforma do Estado, principalmente a redução de seutamanho - a visão quantitativa: reduzir a remuneração dos servidores,demitir, eliminar órgãos, privatizar e combater o corporativo, foram asrespostas encontradas por muitos países. Contudo,as estruturasmaterial e conceitual do Estado são profundamente afetadas. 5. AS NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAISO PBQP - o Programa Brasileiro de Qualidade e Participação - veiocomo uma resposta a este anseio de melhores serviços.Contudo, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado,em bases gerenciais deve considerar as assimetrias patrimonialistas,excessos formais e anacronismo do modelo tradicional burocrático. AAdministração gerencial torna-se realista, quando mais capaz depromover o aumento da qualidade e eficiência, significando uma novacultura e técnicas gerenciais modernas.A reforma do Estado, proposta em 1995, através do Plano Diretor,mencionado antes, buscou garantir a governança (capacidade defuncionamento da máquina administrativa ), tornando mais eficientes www.pontodosconcursos.com.br 17
  36. 36. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIas atividades exclusivas do Estado e tornar os serviços sociaiscompetitivos em organizações públicas não-estatais.Seus objetivos foram limitar a ação do Estado àquelas funções que lhesão próprias (exclusivas), passando os serviços não-exclusivos para apropriedade pública não-estatal, a produção de bens e serviços para omercado e para a iniciativa privada, transferindo da União para osestados-membro e municípios as ações de carater local. Só caberáação direta da União em casos de emergência, transferindo para osestados as ações de caráter regional, criando maior parceria entreunião e estados, dando maior autonomia e maior responsabilidade osdirigentes do setor público não-estatal.O GOVERNO É UM SERVIÇO?Esta pergunta, feita por um especialista em Qualidade, Karl Albrecht,foi respondida por ele, da seguinte forma:“Se o governo é um serviço, ele é ineficaz e ineficiente. Os servidorespúblicos são indiferentes, preocupados apenas com seus empregos. Ogoverno não precisa oferecer bons serviços, porque não depende delespara sobreviver, como as empresas privadas. Não há nenhumaameaça à sobrevivência das empresas públicas. Querer ensinar a elasuma administração voltada para a qualidade dos serviços aos clientesé como ensinar um elefante a dançar. É um sonho esperar que algumadministrador público diga: “Nossa tarefa é proporcionar o serviço dequalidade mais elevada possível”. E seria necessário que alguémresponsável se interessasse em eliminar os pecados do serviço: aapatia, a frieza, o paternalismo, as respostas automáticas. A qualidadeexige tempo, perseverança e recursos, o que falta aos governos.”Contudo, ao contrário dessas palavras, o discurso dos governantes, apartir das últimas décadas, é exatamente este: qualidade, excelência,serviços aos cidadãos, eficiência, custos baixos, etc. A ameaça àsempresas públicas não é ficção, mas realidade. A reivenção dosgovernos, através da excelência dos serviços, é uma resposta àsdificuldades encontradas, diante dos inúmeros desafios atuais.No Brasil, isto não é menos verdadeiro. A partir da Constituição de 88,importantes alterações foram introduzidas na gestão dos recursos pelaAdministração Pública. A descentralização de recursos e de grandeparte dos serviços públicos para os estados e municípios torna maispróxima a Administração Pública dos cidadãos-eleitores-clientes-contribuintes. Esta proximidade torna a qualidade do serviço maisvisível e mais facil de ser avaliada.Outra mudança, introduzida pela Constituição, foi o acréscimo doprincípio da eficiência aos demais princípios da Administração Pública. www.pontodosconcursos.com.br 18
  37. 37. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIO governo federal terá mais empenho em controlar os resultados dosrecursos repassados.Outro fato importante que influencia a mentalidade voltada para amelhor qualidade dos serviços públicos foi o reconhecimento, peloBanco Mundial, em 1997, sobre a importância de uma administraçãoeficaz, capaz de oferecer uma infra-estrutura básica, lei e ordem,saúde pública, educação. O melhor desempenho nos serviços públicos,evita ações arbritárias e corruptas, de modo a favorecer a condiçãopara o desenvolvimento econômico e social sustentado. A participaçãoe as parcerias com os cidadãos, na implantação e monitoramento daspolíticas públicas tornam-se necessárias, ouvindo e buscando conhecerseus níveis de satisfação com os serviços prestados.Tanto a agenda criada pela Constituição de 88, como os anseios dapopulação brasileira, assim como as sugestões dos organismosinternacionais, reforçam a idéia de uma Administração Pública maiseficiente e voltada para melhoria dos bens e serviços para atender asnecessidades dos cidadãos.Podemos, portanto distinguir entre a Administração pública tradicionale a Administração Pública gerencial, orientada para a Qualidade Total.Características da Gerência Tradicional (paradigmaburocrático):- As estruturas organizacionais são verticalizadas e centralizadas,visando um forte controle sobre as atividades;- As necessidades dos usuários/clientes são definidas por especialistas;- As decisões são baseadas em pressupostos e intuições;- Planejamento é feito de acordo com o orçamento;- A relação com os fornecedores é baseada no preço e de curto prazo;- Vários fornecedores provendo o mesmo tipo de produto, ignorando-se o controle de qualidade dos fornecedores, sem acordos sobrenormas e especificações, porque os contratos são de curto prazo ebaseados em um sistema de concorrência;- Os controles e melhorias são feitos pelas chefias e especialistas;- As melhorias feitas são abruptas, com progressos isolados, como acomputação ou um novo procedimento;- Tolera erros, desculpando-os, embora haja um limite para queocorram; www.pontodosconcursos.com.br 19
  38. 38. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI- As inspeções e o controle da qualidade são feitos após o serviço ou oproduto;- Os produtos e serviços são feitos individualmente, na sequênciaplanejada, por departamentos ou seções separadas;- Não se considera o interesse do cliente, uma vez que ele não poderde escolha.Características da Administração Pública Gerencial (paradigmapós-burocrático, do cliente ou da qualidade):- Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalhointerfuncional;- As decisões são baseadas em fatos, porque busca-se conhecerdetalhadamente cada processo;- A relação com os fornecedores é de longo prazo, em parcerias, paramelhorar o desempenho, é baseada no valor (não em preço), com aconcordância mútua entre normas e especificações;- Busca-se minimizar o número de fornecedores, exigindo-se deles acertificação em qualidade;- Tolerância zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se aprevenção aos problemas;- Ênfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores einstituições interligadas,- Identificação das expectativas dos usuários e clientes, estes passama ter vital importância: os clientes têm alto poder de escolha, podendotrocar de produto ou serviço (mesmo no serviço público);- Busca de melhoria contínua dos processos e do atendimento. 5.1 - A QUALIDADE TOTALExistem vários nomes para a qualidade. Pode ser TQM = Total QualityManagement, a Administração da Qualidade Total ou TQC = TotalQuality Control = Controle Total da Qualidade. Embora um poucodiferentes, estas expressões podem ser usadas como sinônimas.Vamos usar aqui a denominação acima, mais simples, Qualidade total.O que é qualidade?Há vários sentidos e visões sobre a qualidade. Podemos encontrar estaexpressão como sinônimo de EXCELÊNCIA, algo que é o melhor, por www.pontodosconcursos.com.br 20
  39. 39. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIexemplo, o melhor serviço de transporte. Este conceito deriva-se deestudos sobre as melhores empresas em seus ramos de atividade,buscando conhecer os padrões que as tornava melhores. Estasempresas excelentes têm um padrão de classe mundial, servindo comoreferência para outras. Esta descoberta originou o benchmarking,que é tentar conhecer, analisar e compreender as melhores práticasempresariais ,inclusive dos concorrentes, para copiá-las ou imitá-las.Excelência nos serviços públicos significa que eles possuem padrõessuperiores, em decorrência de adoção das filosofias gerenciais daqualidade, valorizando os recursos humanos e incorporando aperspectiva de cidadania. A idéia que expressa melhor esta questão éque avanços significativos em termos de qualidade e excelênciadependem do controle social, ou seja, da criação de mecanismos quepromovam a integração dos cidadãos no processo de definição,implementação e avaliação da ação pública.Um segundo sentido de qualidade é o de produto bem feito, emCONFORMIDADE com as expectativas dos clientes. De acordo com esteconceito, o serviço ou produto deve seguir uma norma.Um terceiro sentido é o de MELHORIA CONTÍNUA dos processosprodutivos, isto é, do modo como fazemos determinada coisa. Estesignificado da qualidade está relacionado ao melhoramentopermanente dos processos (kaizen), de modo que possamos fazer bemfeito da primeira vez, com zero defeitos.Um quarto sentido é o relacionado com o sentido de valor. Qualidade éalgo que tem valor para outra pessoa. Desse modo, uma empresapública buscará conhecer o que o usuário de seus serviços esperam:qualidade material, prazos, quantidade, preço, etc. É a qualidade comoADEQUAÇÃO AO USO. Um serviço, neste sentido, não precisa ser omelhor, mas ser adequado aos clientes. É o que preconiza oespecialista J. Teboul.Podemos definir a Qualidade Total também de várias maneiras.Ela é uma filosofia de administração, a ser implantada em umaempresa, criando uma mentalidade diferente da tradicional.Valoriza-se o cliente ou o usuário de um serviço e procura-seadministrar para atendê-lo corretamente, desde a primeira vez.Isso implica em mudança de mentalidade das equipes deprestação dos serviços públicos.Pode significar um programa a ser instalado na Administração, como oPrograma de Qualidade e Participação, para mudanças de valores ecomportamentos no setor público, quanto ao cidadão-cliente. www.pontodosconcursos.com.br 21
  40. 40. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINIPode significar um processo de mudança e melhorias dentro dasorganizações, com uma série de esforços, geralmente com a ajuda deconsultores contratados. Nesta visão, a qualidade deve ser vista comoum processo, com uma fase inicial, uma fase de conscientização emudança até a fase de consolidação da qualidade. É um processo lentoporque implica na aprendizagem de ferramentas, planejamento eenvolvimento de todos os participantes.A definição de Qualidade Total, neste sentido, significa um conjunto deprincípios, ferramentas e procedimentos aprendidos, que fornecemdiretrizes para controlar e melhorar continuamente a maneira como ostrabalhos são realizados (os processos produtivos), com oenvolvimento de todos os participantes, para atender as expectativasdos clientes.Ela pode ser definida também como sistema permanente e de longoprazo, voltado para alcançar a satisfação do cliente, por meio damelhoria contínua de serviços e produtos, fazendo parte de seuselementos básicos: visão organizacional de melhoria contínua,avaliação e treinamentos contínuos, comunicação e empowerment(poder assimilado) pelo trabalhador.Um exemplo: uma empresa ganha uma concorrência paradeterminada obra do governo. Com o andar do trabalho, descobre queo orçamento inicial não previu determinados gastos com mão-de-obra.Uma administração tradicional aceita um aditivo no contrato,aumentando o valor inicial orçado. Na abordagem da qualidade, faráreunir o contratado, os empregados e fornecedores até encontraremuma solução, dentro do valor contratado. A solução pode ser umamudança no fluxo do trabalho, uma parceria com os fornecedores ouuma redução dos custos da mão-de-obra.Veja-se a importância desta forma de administrar, considerando osrecursos escassos e as limitações legais de preços, além de nãofavorecer expedientes escusos, como preços baixos para ganhar asconcorrências e depois aumentá-los por aditivos contratuais.A HISTÓRIA DA QUALIDADE começa com princípios desenvolvidos porWalter Shewart, na década de 20, que criou o CEP (controle estatísticode processos), e o PDCA – Plan, Do, Check, Act - planejar, fazer,checar e agir, duas ferramentas básicas para diagnosticar problemasna produção e criar melhorias nos processos. Estes princípios foramensinados aos militares durante a 2ª guerra e, depois de 1950, foramlevados aos japoneses por um estatístico, Deming, encarregado deajudar o Japão a reconstruir sua indústria de telecomunicações. Váriosautores desenvolveram as idéias iniciais. Juran aplicou os princípios àsempresas, Feingebaun criou o CQT (Controle Total de Qualidade) para www.pontodosconcursos.com.br 22

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