Politicas sociais aula 4

POLÍTICAS SOCIAS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL
PROFESSOR PAULO VIEIRA

AULA 4: PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADA
Políticas Sociais e de Infra-Estrutura no Brasil

Prezados alunos,

Começo nosso encontro de hoje, comentando perguntas enviadas ao nosso
fórum e, sobretudo, avaliando os pontos mais importantes da disciplina que já estudamos
até aqui, verificando os comentários e tentando ajudar no entendimento daquilo que
penso ser os pontos centrais da disciplina.

Cuidado com os tópicos de políticas sociais, volto a pedir atenção para a
necessidade de entendimento dos conceitos gerais. Tenho percebido que a maioria dos
alunos tem mandado perguntas referentes à infra-estrutura, e poucas referentes às
questões sociais.

Em políticas sociais, há muitos detalhes que confundem e a matéria é densa
e, muitas vezes, semelhante. CUIDADO.

Não deixe de fixar entendimento e, se precisar, traga as dúvidas para o
nosso fórum, pois é importante para avaliarmos os pontos com necessidades de reforço.

Quando falamos que a Constituição Federal inaugurou ou reforçou a busca
por um estado de bem-estar social, significa dizer que o legislador estabeleceu uma série
de direitos sociais à população, cabendo ao Estado a obrigação de ser o provedor da
maioria dessas conquistas legais.

Não deixe de estudar os temas direitos trabalhistas, saúde, educação e
assistência social na Constituição, pois ela é a matriz desses assuntos.

(ESAF – AFC/CGU-2004) No debate sobre as políticas sociais, alguns analistas
sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com ações cujo impacto na
redução de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em
conseqüência, frequentemente se propõe a focalização das políticas sociais, em
detrimento de políticas universais. Nos termos desse debate, indique a opção incorreta.

a) A focalização ou a seletividade das ações é entendida como a concentração dos
esforços e dos recursos na população mais carente, de forma a aliviar os altos custos
sociais das políticas de ajuste fiscal.

O tema já foi discutido no nosso curso em duas oportunidades: na aula zero e na aula 02.
A focalização significa que o Estado atuará primeiro junto aos mais carentes, numa escala
de proporção, visando economizar recursos, que são sempre menos que as demandas, e
servir primeiro àqueles em situações de maior vulnerabilidade.

Os ajustes fiscais tornam os recursos públicos disponíveis para investimentos ainda mais
escassos, necessitando da focalização com o objetivo de priorizar as ações mais
urgentes.

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b) Originada no Consenso de Washington, a focalização enquanto seletividade das ações
vem ganhando força em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no
Brasil tem pautado o desenho e a implementação de vários programas sociais.

Geralmente, as receitas dos Organismos Multilaterais (Banco Mundial, FMI etc)
recomendam a focalização como forma de atender às necessidades mais urgentes no
campo das políticas sociais, frente aos ajustes fiscais sempre indicados por essas
entidades, ou seja, corte de gastos, menos verbas para investimentos.

Lembre-se da aula zero, onde falei que o Ministério da Fazenda defende a focalização. O
Consenso de Washington é, basicamente, sobre questões econômicas, sobretudo
medidas de ajustes financeiros.

c) A focalização ou seletividade das ações também pode ser entendida como uma
estratégia para a universalização do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a
todos, porém, primeiramente e mais a quem tem menos.

Vale aqui o que falamos na aula 02. A focalização, em momento algum, deve ser
entendida como substituição da busca pela universalização. Esta deve ser sempre a meta
a ser perseguida pelo poder público. É aquela apenas uma forma de se economizar
esforços em determinado momento para atender primeiro às necessidades mais urgentes.

Dissemos, ainda, que é consenso entre os especialistas que a focalização é instrumento
essencial para o Estado reduzir as desigualdades sociais e buscar a universalização do
atendimento a todos.

d) A focalização diferencia-se da universalização por estar associada com medidas de
promoção social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefícios das
políticas sociais ao cumprimento de exigências como freqüência escolar, vacinação
infantil e outras. ( incorreta )

Ambas, a focalização e a universalização, são medidas associadas à promoção social.
São ações complementares entre si, onde as diferenças são apenas com relação a
aspectos de seletividade no atendimento e a amplitude do alcance da política social
pública (assuntos de cunho operacionais).

Vale anotar que tanto as ações sociais focalizadas quanto as universalizadas podem
adotar mecanismo da vinculação ao cumprimento de certas obrigações, como freqüência
escolar, vacinação etc, como requisito para ter acesso aos benefícios.

e) A universalização parte do princípio de que é preciso aumentar o gasto social, estatal e
não estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefícios correspondentes aos
direitos sociais quanto a execução de programas específicos de combate à pobreza,
emergencias e permanentes.

A universalização quer dizer levar a oferta de políticas sociais a todos, atendendo tanto as
situações urgentes como as de caráter continuado. Pode a universalização passar antes
pela focalização, que, como já falamos, pode ser um caminho para se universalizar o
acesso aos direitos sociais.

A própria Constituição Federal fala de políticas sociais públicas desenvolvidas de forma

integrada pelos poderes públicos e a sociedade civil. Não deixe de ler os artigos 203-204
da CF/88.

Parcerias Público-Privada e Project Finance

Com relação às PPPs, é necessário o entendimento de pontos como
concessão administrativa e patrocinada, fundo garantidor, limites de gastos com contratos
de PPP's, órgão gestor das PPP's, duração dos contratos, valores mínimos para a
contratação de obrigações e direitos e garantias das partes.

Há grandes semelhanças entre as PPP's e o project finance. Na verdade, as
PPP's são uma derivação dos projects finance. A diferença é que nas PPS´s há maiores
garantias aos investidores e ao setor público.

Também podemos destacar as concessões patrocinadas e administrativas,
figuras inexistentes nos projects finance, já que a remuneração do empreendimento vem
da cobrança de tarifas dos usuários. Vale destacar ainda a presença de inúmeros itens de
direito público existentes nas PPP's e ausentes nos projects finance.

O project finance vem sendo usado no Brasil em vários empreendimentos,
tais como a concessão da Rodovia Presidente Dutra e a Ponte Rio-Niterói. Ambas as
formas de financiamento (PPP e project finance) são usadas, na maioria das vezes, no
setor de infra-estrutura. Volto a falar das diferenças e semelhanças em aulas futuras.

Os contratos de PPPs possuem cláusulas exorbitantes como qualquer outro
contrato administrativo. Atente para o poder de fiscalização e intervenção garantidos à
Administração Pública.

Privatizações – Pontos importantes

Sobre privatizações, é importante o candidato saber definir os dois
momentos que comentamos em aulas anteriores. O primeiro, acontece nos Governos
Collor/Itamar, sendo marcado pela venda de estatais dos setores industriais. O principal
objetivo era reduzir a participação do Estado na economia, foram aceitas no processo as
chamadas moedas podres, que formaram a maior parte dos pagamentos.

A segunda fase do processo foi executada no Governo FHC, o grosso das
privatizações foram nos setores de serviços públicos. Fora desse segmento, merece
destaque a privatização da CVRD (Vale) naquele Governo.

Na segunda fase, o principal objetivo das privatizações era modernizar e
expandir os serviços públicos, pois o estado não tinha capitais disponíveis para essa
expansão, também teve motivação a necessidade de redução do deficit público e
modernização do aparelho administrativo do Estado.

Merece destaque a participação dos trabalhadores no processo, a partir da
compra de ações com recursos do FGTS. Vale também notar que houve grandes
investimentos de capitais estrangeiros na compra das empresas naquele período,
havendo grande redução da aceitação de títulos públicos como moeda de pagamento.

O processo de desestatização foi conduzido por uma comissão formada de
representantes de vários ministérios, tendo o BNDES como órgão executor do Programa.


As agências reguladoras foram instaladas a partir das privatizações de
setores como telecomunicações, energia elétrica e quebra de monopólio do setor de
petróleo. Essas entidades não tiveram papéis normativos e operacionais nos processos
de privatizações da década de noventa.

Privatizar significa o estado vender um ativo, o controle acionário de uma
empresa ou, em outros casos, alienar participações minoritárias em empresas privadas.
Quando a União privatizou a Vale do Rio Doce, ela vendeu a empresa, o controle
acionário, quer dizer, o poder de controle e mando, o negócio em si.

Quando falamos em privatizações de serviços públicos, tais como estradas,
telecomunicações e energia elétrica, elas serão sempre acompanhadas de uma
concessão do Estado.

A concessão é uma delegação que o Estado, Poder Concedente, faz ao
particular para prestar um serviço público. Quando o Estado já vinha prestando este
serviço, ele vende as estruturas (privatiza) e concede o poder de prestar o serviço ao
particular, exemplo – no setor de telecomunicações, o Governo Federal privatizou as teles
(suas estruturas, a empresa propriamente dita) e concedeu o poder de prestar o serviço à
população por um determinado período.

Não existe concessão eterna, sempre será por prazo determinado, assim
como qualquer contrato administrativo.

Pode haver concessão sem venda de ativos, por exemplo, na construção de
uma nova estrada, a União concede ao particular o direito de construir a estrada e
explorar o pedágio, mas, nesse caso, não há privatização já que a estrada não existia.

Pode haver privatização sem concessão, se não for um serviço público. A
maioria das privatizações da primeira fase foi somente venda de ativos, pois não eram
serviços públicos. A sutileza é a seguinte: o Estado não pode vender o serviço público, ele
será sempre o titular do serviço, o que ele faz é conceder o direito para o particular
prestá-lo à população, por sua conta e risco, tirando sua remuneração das tarifas
cobradas dos usuários.

Dúvidas de Alunos - Anotações

Monopólio natural ou quase natural – São segmentos da economia
tendentes naturalmente à concentração, geralmente são áreas que exigem grandes
investimentos, de longa maturação.

Uma vez que a empresa entra no setor, ela tende a dominar, já que a
entrada de outras, além de levar tempo na montagem da planta, necessita de grandes
volumes de capitais.

São exemplos de monopólio naturais ou quase naturais as
telecomunicações, a indústria do petróleo e energia elétrica. Quase todos os serviços
públicos na área de infra-estrutura tendem ao monopólio.

A regulação é necessária nesses setores para garantir regras claras e
duradouras para os investimentos, já que se trata de aporte de capitais de longo prazo,

não podendo ser submetidos às incertezas políticas.

Por outro lado, a regulação garante aos usuários que as empresas que
atuam nesses setores não abusarão de seus poderes quase monopolistas para prejudicar
o bom funcionamento da prestação dos bens e serviços e a formação dos preços e
tarifas. A falta de concorrência poderia levar a empresa a impor custos abusivos aos
usuários.

Autoridade decisória – Significa dizer a quem compete decidir sobre
determinados projetos e/ou procedimentos no campo das políticas sociais públicas. Na
saúde, por exemplo, a autoridade decisória em termos normativos é Federal, na maioria
dos casos, o Ministro da Saúde.

Arenas decisórias – São os locais onde se tomam as decisões sobre os
projetos e/ou procedimentos referentes à implantação e execução das políticas sociais
públicas sob responsabilidade da União, por exemplo, a arena decisória da reforma
universitária é o Ministério da Educação (MEC), a do Programa Bolsa Família é o
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).

Agências Reguladoras – Dúvidas Enviadas ao Fórum do Ponto

As agências objeto de nosso estudo para o concurso de AFC/CGU são
todas reguladoras. Quando dizemos que algumas dessa entidades são na verdade
agências executivas, estamos falando de conceitos doutrinários, levantados pelos
estudiosos a respeito de certas agências, entre elas a ANS/ANVISA, que não serão
objeto dos nossos estudos.

Regular significa desenvolver regras para um determinado setor, a partir das
Leis que disciplinam o segmento econômico objeto da agência, como, por exemplo, a
ANATEL implantar normas para o setor de telecomunicações, conforme as determinações
da Lei Geral de Telecomunicações.

Já a fiscalização quer dizer basicamente o poder de polícia administrativa
das agências reguladoras, ou seja, é o poder de fazer cumprir as leis do setor e suas
determinações, inclusive podendo impor multas e sanções, em caso de descumprimento
dessas pelo setor privado.

Quando a doutrina fala que agências como a ANVISA são, na verdade,
executivas e não reguladoras, quer dizer que essas agências possuem, na maioria dos
casos, poderes de fiscalização, pois a grande maioria da normatização do setor, que é a
atividade reguladora propriamente dita, encontra-se na esfera de atuação da
Administração Direta, no caso, o Ministério da Saúde.

Embora a Constituição Federal fale em órgão regulador para os setores de
telecomunicações e Petróleo, todas as agências criadas tomaram a forma de autarquias
da União, portanto, são entidades da administração federal indireta.

Órgãos, em direito administrativo, quer dizer entes sem personalidade
jurídica, tais como ministérios e secretarias, que são extensões da própria União Federal,
essa sim, pessoa jurídica de direito público. No caso das autarquias, elas mesmas são
pessoas jurídicas de direito público.


Noções de Assistência Social – Políticas Setoriais

As políticas sociais no setor de assistência social estão previstas na
Constituição Federal, nos artigos 203-204, e são regulamentadas pela Lei nº 8.742, de 7
de dezembro de 1993. (lei orgânica da assistência social).

As políticas de assistência social da União estão concentradas, atualmente,
no Ministério do Desenvolvimento Social – MDS, são executadas de forma
descentralizada, a partir de convênios com estados, Distrito Federal, municípios e
entidades da sociedade civil.

Apesar da assistência social ser uma política de seguridade social, o seu
principal traço é não ter caráter contributivo, ou seja, não é necessário contribuições como
ocorre com a previdência social, onde o acesso é condicionado à contribuição anterior.

Determina o texto Constitucional que a assistência social deve ser realizada
de forma integrada com outras políticas setoriais (educação, saúde, saneamento básico
etc), tendo como objetivo o enfretamento da pobreza, a garantia de condições mínimas de
sobrevivência e a universalização dos direitos sociais.
Quando a Constituição Federal fala que a assistência social compreende
ações integradas, quer dizer que são vários serviços e atividades entrelaçadas
(conjugadas) ao mesmo tempo, vejamos essas ações:

(i) proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
(ii) amparo às crianças e adolescentes carentes;
(iii) promoção da integração ao mercado de trabalho;
(iv) habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária;
(v) garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção
ou de tê-la provida por sua família.
NOTA – O beneficio inscrito no item “v” não é aposentadoria, trata-se de
ação de assistência social sob a responsabilidade direta da União, inclusive sua execução
não é descentralizada, sendo o próprio Governo Federal o responsável pelo seu
financiamento e operacionalização, esta última feita por meio do INSS.
O processo normativo e decisório no setor de assistência social conta com a
participação de todos os entes da federação e de segmentos da sociedade civil, por meio
do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). Mesmo as políticas federais são
debatidas nesse colegiado.

É importante observar que neste setor o papel da União é voltado para a
formulação e financiamento, sendo a execução feita por outros entes da esfera pública e
privada.

Formação das Empresas Estatais – Setor de Comunicações/Telecomunicações

Até os anos 50 - As concessões dos serviços de telecomunicações eram
distribuídas indistintamente pelos governos federal, estaduais e municipais, propiciando


que empresas operadoras surgissem e se expandissem de forma desordenada, com
custos onerosos e sem qualquer compromisso com a qualidade. No final dessa década,
existiam, aproximadamente, 1000 companhias telefônicas, com grandes dificuldades
operacionais e de interligação.

Anos 60 - O primeiro passo para o desenvolvimento ordenado das
telecomunicações no Brasil foi dado com a aprovação pelo Congresso Nacional, em 27 de
agosto de 1962, da Lei 4.117, instituindo o Código Brasileiro de Telecomunicações,
responsável pela transformação radical do panorama do setor, disciplinando os serviços
telefônicos e colocando-os sob o controle da autoridade federal.

O Código definiu a política básica de telecomunicações, a sistemática
tarifária e o planejamento de integração das telecomunicações em um Sistema Nacional
de Telecomunicações (SNT) e:

(i) criou o Conselho Nacional de Telecomunicações subordinado à Presidência da
República, com as atribuições de coordenar, supervisionar e regulamentar o setor de
telecomunicações;

(ii) autorizou a criação da EMBRATEL - Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A
com a finalidade de implementar o sistema de comunicações a longa distância, ligando,
entre si, as capitais e as principais cidades do País;

(iii) instituiu o FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações, destinado a financiar as
atividades da Embratel.

(iv) Em 1967, foi aprovado o Decreto-Lei nº 200 que, entre outros, criou o Ministério das
Comunicações.

Anos 70 - No início desta década, o serviço de telefonia de longa distância
apresentava um bom nível de qualidade e a telefonia urbana era deficiente.

Como solução, foi autorizada a criação de uma sociedade de economia
mista através da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972. Assim, nascia a Telecomunicações
Brasileiras S/A - TELEBRÁS, vinculada ao Ministério das Comunicações, com atribuições
de planejar, implantar e operar o SNT.

Neste sentido, a TELEBRÁS instituiu, em cada estado, uma empresa-pólo
(Telesp, Telerj, Teleacre ect) e promoveu a incorporação das companhias telefônicas
existentes, mediante aquisição de seus acervos ou de seus controles acionários.

Esse período foi marcado por uma expansão expressiva da planta telefônica,
passando de 1,4 milhões para 5 milhões de terminais instalados.

Foi nesse período que a TELEBRÁS implantou em Campinas, São Paulo, o
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento - CpQD, para o desenvolvimento tecnológico do
setor.

Anos 80 - Consolidou-se o processo de incorporação das companhias
telefônicas, ficando a TELEBRÁS responsável pela operação de mais de 95% dos
terminais telefônicos em serviço e o restante por apenas 5 empresas de serviços


telefônicos não pertencentes ao Sistema TELEBRÁS;

Foram lançados os satélites de comunicações BrasilSat-I em 1985 e o
BrasilSat-II em 1986, através dos quais se conseguiu a integração total do território
brasileiro, levando sinais de telefonia, telegrafia e televisão a todas as regiões do País;

A existência dos satélites possibilitou o lançamento do Programa de
Popularização e Interiorização das Telecomunicações, destinado a levar ao maior número
de localidades brasileiras as facilidades de comunicações e proporcionar maior integração
entre cidadãos e suas comunidades.

Anos 90 - Nesta década, a ênfase da TELEBRÁS estava voltada para a
retomada do crescimento e da qualidade na prestação dos serviços de telecomunicações.

(i) Neste período, a TELEBRÁS alcançou a cifra de 10 milhões de acessos telefônicos
instalados e iniciou as instalações do Sistema de Telefonia Móvel Celular e de Rede
Inteligente.

(ii) No campo do desenvolvimento industrial, em parceria com universidades e indústrias,
a TELEBRÁS desenvolveu diversos produtos vinculados a tecnologias de vanguarda,
como: centrais de comutação telefônica digital, que permitem grande variedade de
serviços não disponíveis nas centrais convencionais;

(iii) fibra-ótica, que permite altíssima capacidade de transmissão de informações;

(iv) sistema de comunicação de dados e textos, permitindo a interligação de terminais e
computadores à rede telefônica.

1998 - O Sistema TELEBRÁS, composto de empresas estatais federais de
telecomunicações atuando em todo o Brasil, foi privatizado em 29 de julho de 1998, após
árduo e profundo processo de transformações do setor iniciado em 1995.

O processo teve seu começo com a mudança da Constituição Federal e
prosseguiu com a promulgação da Lei Geral de Telecomunicações, com a criação e
implementação do órgão regulador - ANATEL, a aprovação do Plano Geral de Outorgas e
do Plano Geral de Metas, a modelagem da reestruturação do Sistema TELEBRÁS,
culminando com a preparação da venda das ações de propriedade da União Federal, que,
como acionista majoritária, exercia o controle dessas empresas por intermédio do Poder
Executivo.

Políticas Setoriais - Sistema Educacional Brasileiro – Visão Geral do
Funcionamento
O sistema educacional brasileiro inclui tanto instituições públicas (federais,
estaduais e municipais) como instituições privadas, que também podem receber verbas
públicas (entidades sem fins lucrativos). A educação pública é gratuita em todos os níveis.
O sistema de ensino no Brasil é organizado em regime de colaboração entre
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
O Governo Federal, representado pelo Ministério da Educação (MEC),
organiza e financia o sistema federal de ensino e presta assistência técnica e financeira
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o desenvolvimento de seus


sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade compulsória, isto é, os oito
anos do ensino fundamental.
Fazem parte do sistema federal as universidades, as instituições de ensino
superior isoladas, centros federais de educação média tecnológica e uma rede de escolas
técnicas agrícolas e industriais em nível de 2º grau. Além da responsabilidade direta pela
rede de ensino superior, o Governo Federal é também responsável pelo programa
nacional de apoio à pós-graduação.
O sistema de ensino administrado pelos Estados é constituído por creches,
pré-escolas, escolas de 1º grau, escolas de 2º grau e, em alguns Estados, universidades.
Há uma tendência para que o 2º grau fique cada vez mais sob a
responsabilidade dos Estados, e que creches e pré-escolas fiquem com os Municípios.
Os Municípios atuam, prioritariamente, no ensino pré-escolar e fundamental.
Estão incluídas nesses sistemas de ensino creches, pré-escolas, escolas de ensino
fundamental (principalmente aquelas localizadas no meio rural) e, em poucos Municípios,
escolas de 2º grau.
Do ponto de vista administrativo, cada sistema de ensino é regulado por um
órgão normativo e gerido por um órgão executivo central.
Assim, no plano federal, as normas de funcionamento são estabelecidas
pelo Conselho Nacional de Educação.
Em cada Estado e no Distrito Federal, as funções normativas são de
responsabilidade do respectivo Conselho Estadual de Educação (CEE), e as funções
administrativas e de fiscalização do ensino privado de 1º e 2º graus são exercidas pela
respectiva Secretaria Estadual de Educação (SEE).
No âmbito municipal, são os Conselhos Municipais de Educação (e, na
ausência deste, o respectivo CEE) e as Secretarias ou Departamentos de Educação que
exercem, respectivamente, as funções normativas e administrativas.
Cada sistema possui autonomia no que se refere à contratação de
professores e funcionários e à administração de seus recursos.
Além de completar o 2º grau, o aluno que quiser entrar na universidade deve
ser aprovado em um exame de seleção chamado concurso vestibular.
As chances de um aluno ser aprovado no exame de seleção dos cursos
mais prestigiosos das universidades públicas dependem, no entanto, não só da conclusão
com sucesso do curso de 2º grau, mas também da qualidade da escola em que ele o
cursou.
Uma das principais mudanças instituídas pela Lei de Diretrizes e Bases,
aprovada em 1996 e responsável por grandes mudanças no setor educacional brasileiro,
é a não obrigatoriedade do vestibular como única forma de seleção dos candidatos a
curso superior, embora o vestibular ainda seja a maneira mais utilizada para avaliação
dos candidatos.
Entre as diversas fórmulas alternativas em teste, o Programa de Avaliação
Seriada (PAS), utilizado há alguns anos pela Universidade de Brasília (UnB), se destaca.
O método seleciona os candidatos por suas notas ao fim de cada uma das três séries do
ensino médio.
Concessão de Serviço Público (Parte 02)

No Brasil, o arcabouço básico relativo às concessões de serviço público é a

Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que regulamenta o artigo 175 da Constituição
Federal, dispondo sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços
públicos.

A “Lei de Concessões”, como ficou conhecida, rege a concessão dos
serviços públicos, reestruturando o setor de infra-estrutura em geral. Surgiu como o
principal marco regulatório, que estabelece as atribuições e os direitos tanto do poder
concedente como das concessionárias de serviço público.

Os conceitos de poder concedente e de concessão de serviços públicos são
explicitados na própria Lei 8.987/95, em seu Artigo II, nos seguintes termos:

“Poder concedente: a União, os Estados, o Distrito Federal ou o
Município, em cuja competência se encontre o serviço público (...)”

“Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade
para o seu desempenho, por sua conta, risco e prazo determinado.”

A Medida Provisória 890, editada no mesmo período, definiu que as
atividades econômicas de energia elétrica (geração, transmissão e distribuição); de
transportes; de exploração de portos, aeroportos, obras viárias, barragens e contenções;
de serviços de água e esgoto; de limpeza urbana e tratamento de lixo; de serviços de
telecomunicações; e de distribuição de gás canalizado seriam englobadas pela Lei de
Concessões.

Esta mesma lei é a base para a elaboração e o estabelecimento dos
contratos de concessão em geral, no País.

O contrato de concessão é o instrumento jurídico utilizado para estabelecer
o vínculo entre a concessionária e o poder concedente e nele devem estar estabelecidas
regras, que visam à manutenção do fornecimento do serviço público com padrões de
qualidade, regularidade e confiabilidade.

Constitui-se num contrato individualizado, firmado entre o poder concedente
e a concessionária, que estabelece a estrutura de direitos e deveres entre as partes, e
funciona como instrumento particular que procura dar conta das especificidades e
particularidades de cada concessão.

Em suas cláusulas, o contrato de concessão procura abranger todos os
aspectos relacionados pela Lei de Concessões, a serem de responsabilidade das
concessionárias de serviço público.

CLÁUSULAS OBRIGATÓRIAS

(i) objeto, área e o prazo de concessão;
(ii) modo, forma e condições de prestação dos serviços;
(iii) critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade dos
serviços;
(iv) preço do serviço e critérios e procedimentos para reajuste e revisão de tarifas;
(v) direitos, garantias e obrigações do poder concedente, concessionária e


usuários;
(vi) forma de fiscalização das instalações, dos equipamentos e práticas de
execução de serviços;
(vii) penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária;
(viii) casos de extinção da concessão;
(ix) condições de prorrogação do contrato; e
(x) obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestação de contas da
concessionária ao poder concedente.

As concessões estão subordinadas, portanto, tanto a normas legais quanto a
normas contratuais.

As normas legais são mais genéricas e disciplinam o modo e a forma da
prestação dos serviços.

As contratuais são mais específicas e tratam das peculiaridades da
concessão e das condições individuais de remuneração das concessionárias (como o
mecanismo de correção tarifária).

O conjunto das normas regulamentares constitui o marco regulatório, que
aparece como uma norma genérica, ou regulamentos gerais, orientadores dos contratos
de concessão, que detalham as normas gerais para a concessão específica (exemplo –
lei Geral de Telecomunicações).

Portanto, contratos de concessão e marco regulatório se completam, sendo
fundamental a harmonia entre esses dois elementos.

O importante é que haja um perfeito entrelaçamento entre as normas
regulamentares e as normas contratuais, de forma que sejam evitados e prevenidos os
conflitos interpretativos, sempre nocivos ao fiel atendimento das diretrizes que regem a
concessão e prejudiciais à regular e adequada prestação do serviço público.

No caso das concessões de serviço público no Brasil, as empresas
concessionárias celebram contratos com o poder concedente, ou com seu representante.
Tais contratos estabelecem os direitos e obrigações de cada uma das partes, versando,
especialmente, sobre a prestação do serviço, que é considerado público.

Esses contratos podem ser vistos como contratos regulatórios, uma vez que
neles são estabelecidas as normas que devem ser seguidas, principalmente, pelas
concessionárias prestadoras de serviço público.

Uma das preocupações presentes nos contratos regulatórios diz respeito à
recuperação dos custos incorridos pelas concessionárias. Para que houvesse atração de
capitais para o investimento em setores que necessitavam de elevados montantes de
recurso para sua expansão, alguns contratos asseguravam a total recuperação do capital
investido, acrescido de um percentual de lucro.

No Brasil, isso acontecia através da tarifação pelo custo do serviço. Neste
esquema tarifário, os custos eram integralmente repassados às tarifas, como incentivo à
expansão e aos investimentos no setor. Atualmente, a recuperação de parte dos custos
está presente no contrato.


As concessões também se subordinam ao conjunto de regras que
constituem as normas regulamentares, ou o marco regulatório que rege o setor específico
relacionado à concessão.

Essas regras são amplas e dizem respeito desde a entrada de empresas em
outras atividades como também à qualidade do serviço a ser ofertado pelas
concessionárias.

Como exemplo, temos que a Lei de Concessões estabelece, com relação
aos serviços fornecidos mediante o mecanismo de concessão, em seu capítulo segundo,
que tais serviços sejam adequados ao pleno atendimento dos usuários.

Isso significa que devem satisfazer às condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia em sua prestação
e modicidade nas tarifas.

É interessante observar que os contratos regulatórios são sujeitos a esse
conjunto de normas, mas, ao mesmo tempo, abrem espaço para que novas normas se
constituam e sejam diretamente incorporadas pelos contratos já celebrados.

Essa postura do poder concedente na elaboração contratual visa à
possibilidade de contorno de comportamentos oportunistas por parte dos agentes, uma
vez que esses podem ser minorados não apenas através da renegociação contratual,
mas também por intermédio da mudança no conjunto de leis que regulamenta a
concessão.

Os contratos de concessão estabelecem normas e comportamentos que
devem ser obedecidos pelas empresas concessionárias. Essas normas se relacionam
não apenas à pura e simples prestação do serviço, mas também dizem respeito ao
relacionamento entre a empresa e o poder concedente, bem como entre a primeira e seus
consumidores e demais empresas que operam no mesmo setor.

Portanto, o contrato de concessão não é um simples elo entre
concessionária e poder concedente, mas entre a primeira e todos os demais agentes que
com ele se relacionam.

Sob essas circunstâncias, é importante investigar o que a legislação
brasileira explicita acerca dos direitos e deveres dos agentes envolvidos nas relações
contratuais mediadas por contratos de concessão de serviços públicos.

A Lei 8.987/95, buscando garantir o efetivo cumprimento das missões de
serviço público, estabelece os deveres de cada um dos agentes diretamente envolvidos
na relação contratual (poder concedente e concessionária), bem como os direitos e
deveres dos usuários dos serviços (os indiretamente envolvidos na relação contratual).

Segundo a legislação, os consumidores têm direito de: (i) receber o serviço
adequado; (ii) defender seus interesses; (iii) escolher o prestador do serviço (quando
possível); e (iv) manifestar ao poder público as irregularidades cometidas pela
concessionária quando da prestação do serviço.

Esses direitos conferem ao consumidor a possibilidade de escolha (quando
possível) do prestador de serviço que melhor lhe oferte, seja em termos de qualidade na

prestação, seja em termos de tarifas.

Também lhe garante a qualidade na prestação do serviço, uma vez que ele
pode recorrer ao poder concedente reclamando e expondo as irregularidades cometidas
pelas concessionárias. Com isso, a legislação procura garantir os interesses dos usuários
do serviço público a ser ofertado pela concessionária.

Ao poder concedente cabe: (i) regulamentar e fiscalizar o serviço concedido
pela concessionária, aplicando as penalidades cabíveis; (ii) intervir na prestação do
serviço ou extinguir a concessão, quando necessário; (iii) proceder à revisão de tarifas e
homologar reajustes; (iv) cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares e as
cláusulas contratuais; (v) zelar pela boa qualidade do serviço; (vi) apurar queixas e
reclamações dos consumidores; (vii) estimular o aumento da qualidade, produtividade,
preservação do meio ambiente e conservação; (viii) incentivar a competitividade; e (ix)
estimular a formação de associações de usuários com o fim de defenderem seus
interesses.

O papel primordial do poder concedente é zelar pela prestação do serviço de
forma eficiente e sustentável, garantindo os interesses dos consumidores e fazendo com
que a legislação setorial e as cláusulas contratuais sejam obedecidas.

Ele tem ainda o poder de intervir sobre as concessionárias quando da não
prestação do serviço de forma compatível com os contratos e com a legislação.

As obrigações da concessionária, segundo a legislação, são: (i) a prestação
de serviço adequado, nas formas técnicas aplicáveis no contrato; (ii) a prestação de
contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos usuários; (iii) a permissão de livre
acesso aos encarregados da fiscalização; (iv) a promoção de desapropriações; (v) o zelo
pela integridade dos bens vinculados à prestação do serviço; e (vi) a captação, aplicação
e gestão dos recursos financeiros necessários à prestação dos serviços.

As concessionárias devem gerir seus negócios de forma autônoma. No
entanto, devem obedecer as cláusulas contratuais e regras regulamentares.

Por esta razão, devem ofertar o serviço segundo os padrões de qualidade
especificados nas normas regulamentares e prestar contas ao regulador e à sociedade,
fornecendo as informações que o regulador julgue necessário.

Fico por aqui, até breve e bons estudos.

Paulo


Politicas sociais aula 4

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