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Volume 9   O Poder Publico
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Volume 9 O Poder Publico

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  • Funcionário público é todo aquele empregado de uma administração estatal. Sendo uma designação geral, engloba todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho com entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos das entidades político-administrativas, bem como em suas respectivas autarquias e fundações de direito público, ou ainda, é uma definição a todo aquele que mantem um vínculo empregatício com o Estado, e seu pagamento provém da arrecadação pública de impostos, sendo sua atividade chamada de 'Típica de Estado', geralmente é originário de concurso público pois é defensor do setor público, que é diferente da atividade do Político, detentor de um mandato público, que está diretamente ligado ao Governo e não necessariamente ao Estado de Direito, sendo sua atribuição a defesa do Estado de Direito, principalmente contra a Corrupção Política ou Governamental de um eleito, que costuma a destroir ao Estado(Historicamente); um Estado corrompido demonstra geralmente que essa função, cargo ou serventia não funciona adeqüadamente.

    Segundo o Código Penal brasileiro assim define o funcionário ou servidor público: 'Art. 327 - Considera-se funcionário ou servidor público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego, serventia ou função pública. § 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.'(...)
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  • 1. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA VOLUME IX
  • 2. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais 1 Apresentação
  • 3. BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG Conselho de Administração José Augusto Trópia Reis - Presidente Murilo Paulino Badaró - Vice-Presidente Edgard Martins Maneira Elvira Fonseca Garcia Fábio Proença Doyle José Pedro Rodrigues de Oliveira Diretoria Murilo Paulino Badaró - Presidente Francisco José de Oliveira - Vice-Presidente José Lana Raposo Ignácio Gabriel Prata Neto Júlio Onofre Mendes de Oliveira Coordenação do Projeto Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva Marilena Chaves - Coordenação Técnica Equipe Técnica do Departamento de Planejamento, Programas e Estudos Econômicos – D.PE Bernardo Tavares de Almeida Frederico Mário Marques Gislaine Ângela do Prado Juliana Rodrigues de Paula Chiari Marco Antônio Rodrigues da Cunha Marilena Chaves Tadeu Barreto Guimarães - Gerente Apoio Administrativo Cristiane de Lima Caputo Diully Soares Cândido Gonçalves Henrique Naves Pinheiro Hiram Silveira Assunção Marta Maria Campos 3 Apresentação
  • 4. As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores, não refletindo necessariamente a opinião do BDMG. BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG Rua da Bahia, 1600, Lourdes 30160.907 Caixa Postal 1.026 Belo Horizonte - Minas Gerais Tel : (031) 3219.8000 http://www.bdmg.mg.gov.br e-mail: contatos@bdmg.mg.gov.br Editoração de Textos IDM / Técnica Composição e Arte Criação da Capa Fernando Fiúza de Filgueiras Projeto e Produção Gráfica Fernando Fiúza de Filgueiras Otávio Bretas Rona Editora Ltda Avenida Mem de Sá, 801 Santa Efigênia 30260-270 Belo Horizonte/ MG Telefax: (31) 3283-2123 Revisão e Normalização Dila Bragança de Mendonça Elzira Divina Perpétua (Coordenação) Marlene de Paula Fraga Raquel Beatriz Junqueira Guimarães Vicente de Paula Assunção Virgínia Novais da Mata Machado Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais Minas Gerais do Século XXI / Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. B213m 2002 Belo Horizonte: Rona Editora, 2002. 10 v. : il. - Conteúdo: v.1 - O Ponto de Partida. v. 2 - Reinterpretando o Espaço Mineiro. v. 3 - Infra-Estrutura: sustentando o desenvolvimento. v. 4 - Transformando o Desenvolvimento na Agropecuária. v. 5 - Consolidando Posições na Mineração. v. 6 - Integrando a Indústria para o Futuro. v. 7 - Desenvolvimento Sustentável: apostando no futuro. v. 8 - Investindo em Políticas Sociais. v. 9 - Transformando o Poder Público: a busca da eficácia. v. Especial – Uma Visão do Novo Desenvolvimento 1. Condições econômicas – Minas Gerais. 2. Desenvolvimento econômico – Minas Gerais. I. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. II. BDMG. III. Título CDU: 338.92(815.1) Catalogação na publicação: Biblioteca BDMG 4 Minas Gerais do Século XXI - Volume I - O ponto de partida
  • 5. VOLUME 9 TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA Coordenação do Projeto Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva Marilena Chaves - Coordenação Técnica Coordenadores Técnicos do Volume Bernardo Tavares de Almeida (D.PE/BDMG) Luís Aureliano Gama de Andrade (Cientista político, consultor e professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo) Marilena Chaves (D.PE/BDMG) Tadeu Barreto Guimarães (D.PE/BDMG) 5 Apresentação
  • 6. 6 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 7. SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................ 9 1. DESENVOLVIMENTO: MISSÃO DE TODOS ..................................................................................................... 13 2. REFORMULANDO A MÁQUINA PÚBLICA ........................................................................................................ 47 3. RESGATANDO AS FINANÇAS PÚBLICAS ............................................................................................................ 91 4. POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA A REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) ........................................................ 127 5. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DAS AGÊNCIAS DE FOMENTO E O BDMG .............................................................................................................. 165 POSFÁCIO .......................................................................................................................................................................... 215 7 Apresentação
  • 8. 8 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 9. Apresentação Este volume do Minas Gerais do Século XXI — Transformando o Poder Público: a busca da eficácia — tem o objetivo de indicar os novos desafios que se impõem ao Estado e os principais instrumentos para alcançá-los. Propositadamente, este volume encerra esse amplo estudo sobre Minas Gerais. Parte-se da premissa de que, atualmente, não é suficiente que o Poder Público Estadual execute bem suas tarefas, mas que execute bem o que deve ser feito. Novo século, novas Minas Gerais só virão com um Estado eficaz. Aqui sintetizado, o papel esperado do Estado foi sendo construído ao longo dos demais volumes, nos quais se mostrou que a tarefa do Poder Público Estadual perpassa todos os setores econômicos e sociais e, enfim, tem influência nos resultados dos mercados e na qualidade de vida das pessoas. Registre-se desde já a principal característica deste volume: a coragem. Para mostrar os desafios, identificar os problemas e indicar soluções nem sempre indolores. O volume se inicia pelo papel do Estado no novo desenvolvimento, em bases sustentadas e sustentáveis. Apresenta, no capítulo 1, o entendimento atual sobre o desenvolvimento e, principalmente, o papel do governo estadual nessa missão que, ressalte-se, não é só do Estado, mas de todos os atores sociais que influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento. O Estado, autonomamente, não é capaz de promover o desenvolvimento, tampouco de o reconhecer claramente. Mas é capaz e fundamental na coordenação e no incentivo aos diversos atores envolvidos no desenvolvimento: trabalhadores, empresários, classe política e terceiro setor. Não se apregoa, no trabalho, a participação altruísta da sociedade, mas sim, de uma sociedade devidamente incentivada pelo Estado. O capítulo 1, Desenvolvimento: missão de todos, tem como idéia-força a noção de que o desenvolvimento envolve muito mais do que o essencial crescimento da economia. O objetivo do desenvolvimento é proporcionar qualidade de vida às pessoas desta e de futuras gerações, por isso deve ser sustentável. Ao identificar uma crise de identidade dos estados federados, o estudo apresentado no Capítulo 1 identifica o papel das unidades federativas, indicando quais as novas tarefas dos governos estaduais. As políticas sociais e de desenvolvimento regionais, se é que existe tal distinção, têm como principal articulador o Poder Público Estadual. Nas políticas sociais, destacam-se aquelas abordadas no volume VIII do Minas Gerais do Século XXI: saúde, educação, segurança pública, trabalho, pobreza e habitação. Nas políticas de desenvolvimento, por exemplo, indicam-se as funções do Poder Público Estadual no incentivo às aglomerações produtivas locais, no alinhamento às políticas nacionais de desenvolvimento e nas políticas para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Em seguida, o trabalho situa as tarefas da classe política, de empresários e das entidades do terceiro setor no desenvolvimento. O capítulo 2 – Reformulando a máquina pública – parte, exatamente, da constatação do capítulo inicial, de que o Estado, apesar de necessário, não se encontra alinhado com os novos preceitos do desenvolvimento. Após o estabelecimento de um breve marco conceitual sobre a administração pública e algumas experiências internacionais, o trabalho descreve as experiências de reformulação da máquina pública do governo federal e de alguns estados federados. Mostra, em seguida, que o ambiente econômico atual é distinto daquele observado na década de 1970, quando a abundância de recursos afrouxava os limites e ampliava as escolhas na atuação do Estado. 9 Apresentação
  • 10. No caso de Minas Gerais, a reforma das finanças estaduais implementada no início da década de 1970 serve como exemplo de que Minas Gerais pôde ser pioneira na retomada do desenvolvimento, e que o equilíbrio das finanças públicas, embora não suficiente, é imprescindível ao desenvolvimento. Após sintética radiografia da máquina pública mineira, de seus principais componentes, são apresentadas as linhas de ação para transformar a administração pública do Estado. Destaca-se a proposta de gestão por programas, que dinamiza a administração pública e cria mecanismos de verificação de resultados e incentivos. Mas o fortalecimento do planejamento figura, certamente, como uma das principais propostas apresentadas. Planejamento em moldes diferentes do observado no passado, pois se propõe claramente a definição das prioridades ou metas após a identificação dos recursos existentes, atenuando-se o risco de se criar peças de ficção. O capítulo 3 – Resgatando as finanças públicas – decorre da conclusão obtida no capítulo anterior sobre a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas. O capítulo mostra a realidade das finanças públicas em Minas Geras e aponta o problema: a previdência dos servidores estaduais. O trabalho tem a virtude de desmistificar algumas questões, como o impacto da dívida pública no déficit estadual, que, ao contrário do que pensam alguns, não é o nó górdio das finanças estaduais. Em outras palavras, a redução nos encargos com a dívida, embora importante, não representa solução definitiva. Outro apontamento importante do trabalho é com relação à forma de ajuste que vem sendo implementada. O engessamento das finanças mineiras, isto é, a impossibilidade de redução nas despesas e reordenamento nas receitas têm feito com que o ajuste se dê na conta de custeio. Os níveis atuais de gastos com custeio inviabilizam o funcionamento eficaz da máquina pública, nos moldes delineados no capítulo 1, em que as funções coordenadora e reguladora do Governo Estadual são essenciais. A questão previdenciária, em Minas Gerais, no Brasil e em outros estados, permanece na pauta como um dos principais problemas, de curto e longo prazos, enfrentados pela administração pública. Em Minas, como demonstrado no capítulo, se nenhuma nova medida for tomada, nos próximos 10 anos alcançaremos uma situação de insustentabilidade, com prejuízos à eficácia da máquina pública e, principalmente, com riscos para os ativos e inativos do Estado. É dever do Estado zelar pelo bem-estar dos que contribuíram e ainda contribuem para seu funcionamento, mas só um esforço conjunto, com a participação dos servidores, pode equacionar a questão. No capítulo 4 – Políticas Públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte – as políticas para a RMBH são analisadas em duas dimensões: local e global. Na dimensão local, os principais problemas econômicos e sociais da Região Metropolitana são apontados. e propostas para superá-los são sugeridas. É analisada, também, a RMBH como fonte de “insumos” – trabalho especializado, serviços de alta tecnologia, etc. – para outras regiões do Estado. Do ponto de vista global, a Região Metropolitana é tratada como o portal de Minas para o mundo, o locus de atração do Estado, nesse mundo globalizado, de pessoas e instituições dos setores tradicionais e, principalmente, dos modernos e emergentes setores. O fomento ao desenvolvimento foi identificado como uma importante tarefa do governo Estadual. O capítulo 5 – O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMG – pretende delimitar a atuação do Estado, em particular do BDMG, no fomento econômico, indicando as necessidades de ação para a agência mineira nesse novo contexto de desenvolvimento. O alinhamento às políticas federais, aos fatores exógenos, e o apoio aos setores produtivos essenciais ao desenvolvimento sustentável devem ser os focos das políticas de fomento. 10 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 11. O trabalho apresentado do capítulo 5 mostra que, além da indústria de transformação, setor-chave da economia mineira, o sistema de fomento mineiro deve olhar com atenção para o desenvolvimento tecnológico, a infra-estrutura e o meio ambiente, e as micro e pequenas empresas. Novos mecanismos são propostos, como as parcerias público-privado e project finance na infra- estrutura, adoção do “protocolo verde” pelo BDMG no meio ambiente e apoio às micro e pequenas empresas nas aglomerações locais de maior potencial. O BDMG, ao ousar em um trabalho tão amplo sobre Minas Gerais, sobre a Minas Gerais do Século XXI, não poderia deixar de falar de si, de forma transparente e sem caráter reivindicativo. Propõe-se, para a agência de fomento mineira, entre outras coisas, uma medida nacionalmente inovadora na administração pública estadual: o estabelecimento de um contrato de gestão entre o governo estadual e o BDMG. O contrato de gestão permite que a sociedade, através do governo, estabeleça metas para o BDMG, fornecendo-lhe os meios. Isso representa um importante mecanismo de incentivo para o BDMG e, permite que se justifique para sociedade a existência da agência mineira de fomento. 11 Apresentação
  • 12. 12 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 13. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA CAPÍTULO 1 DESENVOLVIMENTO: MISSÃO DE TODOS Luís Aureliano Gama de Andrade (Cientista Político, Consultor e Professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)
  • 14. SUMÁRIO 1.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 17 1.2. DESENVOLVIMENTO: A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO ECONÔMICO CONTEMPORÂNEO ....................................................................................................................... 19 1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil ............................................................................................... 23 1.3. BRASIL: O NOVO DESENVOLVIMENTO E O NOVO ESTADO ............................................................... 28 1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento ............................................................................................................... 31 1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas ..................................................................................... 32 1.4. OS ATORES DO DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................... 34 1.5. CONCLUSÕES .................................................................................................................................................................... 42 1.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 43
  • 15. BDMG 40 anos 1.1. Introdução O Estado não é ente estático, invariante às circunstâncias históricas ou a mudanças na conjuntura internacional ou nacional. No último quarto de século, o surgimento da crise fiscal que abalou o chamado Estado de Bem-Estar, o fim da guerra fria e do conflito capitalismo vs. socialismo e o processo de globalização foram determinantes de profundas alterações por que vem passando a ordem econômica internacional. No centro dessas transformações encontra-se o próprio Estado-Nação e seu papel no tocante ao desenvolvimento e ao mercado. Não se completou ainda o ciclo dessas mudanças e nem se logrou tampouco a decantação histórica nos moldes do que ocorreu, por exemplo, em meados dos anos 30 do século passado, quando, em reação à crise de 29, teve origem no bloco dos países capitalistas um novo Estado, com tom intervencionista, ênfase no planejamento e com forte atuação social (Schonfield, 1965). Nos arranjos federativos, tais mudanças não se cingem ao âmbito da União. Ao contrário, desdobram-se em todos os planos e entidades que compõem a Federação, determinando a necessidade de ajustes e acomodações entre os entes federados. No caso brasileiro, estendem- se, além do Governo Federal, aos estados e municípios. Diante desse quadro, e tendo em vista os objetivos e proposições de políticas, é crucial delimitar com clareza a função do estado-membro na Federação brasileira e seu papel em relação às políticas públicas associadas ao desenvolvimento econômico e social. Mais especificamente, em relação ao governo de Minas Gerais, busca-se a resposta para a questão: qual deve ser o seu papel na promoção do desenvolvimento econômico e social do território mineiro? A resposta a essa indagação exige, preliminarmente, o enfrentamento de dupla questão: como se apresenta hoje a tarefa do desenvolvimento e que forma ou formato deve assumir o Estado em âmbito nacional para desincumbir-se da parte que lhe toca nessa missão. Missão que, ressalte-se, não é exclusiva do Estado, mas de todos os atores sociais envolvidos no desenvolvimento, destacando-se empresários, trabalhadores e organizações não-governamentais. Esses atores, se devidamente incentivados pelo Estado, podem alinhar-se à nova missão do desenvolvimento. Há quem considere que, após a Constituição de 1988, e com a privatização de empresas estaduais levada a cabo durante a década de 90, os estados passam hoje por aguda crise de identidade, emparedados entre a União e os municípios. De fato, com a municipalização de diversos serviços públicos e a privatização ou extinção de empresas estaduais de infra-estrutura e do setor financeiro, os governos estaduais perderam importantes instrumentos de políticas públicas. Até o início dos anos 90, por exemplo, os bancos comerciais estaduais constituíam mecanismos que, na prática, permitiam relaxamento da restrição orçamentária dos estados, com impactos na política monetária nacional. A estabilização da economia determinou, em alguma medida, o fim dessas instituições e, com efeito, os estados perderam importantes fontes de recursos. Da mesma forma, a saída de alguns estados de importantes setores de infra-estrutura determinou o fim de uma época em que as tarifas públicas não eram alinhadas com os custos, e a oferta de serviços pretensamente respeitava questões de universalização ou, de fato, pressões políticas, conflitantes com a busca da eficácia. 17 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 16. A despeito das análises das vantagens e desvantagens para o bem-estar social de empresas BDMG 40 anos públicas vis-à-vis a empresas privadas, o que importa é que o ambiente parece estar definido, isto é, não existe atualmente o espaço para o Estado empresário observado no passado, seja por uma opção político-ideológica, seja por restrições fiscais. Nesse novo ambiente, é preciso redefinir, de fato e não de jure, o papel das unidades federativas, partindo do que cada ente da Federação pode e deve fazer para induzir o desenvolvimento econômico e social. Com base no que se pode esperar da União, dos estados e dos municípios no tocante ao desenvolvimento é que se deve cogitar a reformulação da máquina pública estadual, com o estabelecimento do arcabouço institucional e das medidas gerenciais que a alinhem com a divisão de trabalho nos demais entes da Federação. A manutenção do aparato público estadual não articulado com os novos desafios do Estado representa um entrave ao desenvolvimento. Na seção seguinte, busca-se delinear a evolução do pensamento sobre desenvolvimento, seus principais determinantes e o papel do Estado, em sentido amplo. A seção 1.3 mostra qual o papel das unidades federativas nesse modelo de desenvolvimento, e especifica os instr umentos desejáveis para o alinhamento da máquina pública estadual ao novo desenvolvimento. A seção 1.4 mostra os papéis das classes políticas, de empresários e do setor não-governamental no desenvolvimento. E a seção final tenta brevemente sintetizar as conclusões. 18 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 17. BDMG 40 anos 1.2. Desenvolvimento: a evolução do pensamento econômico contemporâneo Mudanças nas conjunturas nacional e internacional vêm determinando a necessidade de pensar novos modelos, tanto para o desenvolvimento quanto para o Estado. No tocante aos modelos de desenvolvimento, a primeira observação é de que, aplicados indistintamente a diferentes países, têm grande probabilidade de fracasso. O que serve para um, possivelmente não serve para os outros, pois não há um caminho único para o progresso. A história, as normas sociais, as instituições, o ambiente econômico, político e sociocultural de um país, condicionam e determinam a trajetória de seu crescimento (Hoff e Stiglitz, 2001). A primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento, gestada na década de 50, considerava o crescimento da riqueza per capita do país como o principal indicador e meta para alcançar o desenvolvimento. Essa geração enfatizava a acumulação do capital físico como principal fonte de crescimento econômico. A idéia de que o crescimento da economia deveria suplantar o crescimento populacional para gerar um aumento na riqueza per capita é a base dos modelos de desenvolvimento da década de 501 . Acreditava-se, à época, que a taxa de poupança e o investimento associado em capital físico eram os principais determinantes do crescimento econômico. Países com taxas mais altas de poupança cresceriam mais, e a desigual distribuição de renda, sob algumas condições, seria benéfica ao crescimento (Lewis, 1954). A idéia de que os capitalistas poupam mais do que os trabalhadores e de que, em função disso, maior parcela da renda nas mãos dos primeiros significa maior crescimento chegou a ser aceita por algum tempo. Em relação ao papel do Estado, essa primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento, ainda sob os efeitos do rápido crescimento proporcionado pela reconstrução do capital físico do Plano Marshall na Europa, apostava na intervenção do Estado através da programação e do planejamento. Para os países em desenvolvimento, a receita era mais severa em relação à intervenção estatal. Presumia-se, para aqueles países, entre outras “falhas de mercado”, uma ausência de capacidade empreendedora e um sistema de preços não confiável. A “receita” proposta incluía mudanças estruturais, tendo o Estado como principal agente nesse processo. Surgem daí as políticas industriais, de substituição de importação e de alocação de recursos – externos ou não –, coordenadas e implementadas pelo Estado através do planejamento. Note-se que essa conformação do Estado negligenciava o papel de outros atores sociais nas políticas de desenvolvimento, isto é, cabia ao Estado definir a alocação de recursos, o rumo da economia. Pode-se afirmar que a primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento colocava este como uma “missão do Estado”. Embora a racionalidade econômica para a intervenção do Estado na economia fosse supostamente a presença de falhas de mercado, houve uma constatação de que muitas vezes as falhas de governo predominavam. Essas falhas de governo estariam associadas à oferta e demanda por intervenção do Estado, isto é, a grupos de interesse que demandam políticas favoráveis e àqueles que obtêm políticas favoráveis. As constatações de que nem sempre o bem-estar social Os principais modelos da década de 50 são o de Harrod-Domar, o modelo de estágios de desenvolvimento de Rostow, o dual de 1 Lewis, o de crescimento balanceado de Nukes, o big push de Rosenstein-Rodans e a hipótese sobre termos de troca e substituição de importações de Prebisch-Myrdal-Singer. 19 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 18. era a principal preocupação dos governos e de que a acumulação de capital físico não BDMG 40 anos necessariamente determina o crescimento econômico deram origem à segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento. A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento tem sua versão inicial no modelo neoclássico de crescimento (Solow, 1957). Esse modelo prediz que o país crescerá, no equilíbrio estacionário, a uma taxa igual à taxa de mudança tecnológica, dada uma taxa de poupança. Se a taxa de poupança for crescente, o país crescerá a taxas crescentes no curto prazo. Isso explicaria o caminho de alto crescimento, alta taxa de poupança, do Leste Asiático. Pode-se ter, portanto, múltiplos caminhos de transição que convergem em uma taxa de crescimento para um país. Se um país, como é o caso dos menos desenvolvidos, é caracterizado por baixo volume de capital, a hipótese de uma única função de produção para todos os países com retornos decrescentes sobre o capital faria com que este recebesse um fluxo externo de capital daqueles em que os retornos já estão em patamares menores; ou seja, países desenvolvidos remeteriam recursos para países menos desenvolvidos. Esta última afirmativa não foi sustentada por constatações empíricas, o que vislumbrou o relaxamento de algumas premissas neoclássicas. A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento, paradigma dominante da década de 70 até o início da última década, também enfatizou o papel do capital humano na determinação do crescimento econômico. Ao contrário da primeira geração, esta concluiu que mais importante do que o nível de capital é a aplicação do capital, isto é, o modo como o capital é alocado. A fonte de crescimento, determinada pelo progresso tecnológico, seria proveniente de diferentes forças: I. aumento da qualidade da força de trabalho através da educação e treinamento; II. realocação de recursos para “usos” de alta produtividade; III. aproveitamento das economias e escala; IV. novas técnicas de gestão dos negócios. (Méier, 2001) Essas hipóteses explicariam a diferença, muitas vezes imutável, no desenvolvimento entre países, pois, supostamente, os países desenvolvidos teriam maior estoque de capital humano e aproveitar-se-iam melhor das economias de escala. O receituário dessa segunda geração para os países em desenvolvimento privilegiava as forças de mercado, preços e incentivos. As políticas governamentais associadas não deveriam distorcer os resultados do mercado. O Estado não mais era visto como um ente benevolente maximizador do bem-estar social, mas, sim, composto por agentes auto-interessados maximizadores do bem-estar individual que raramente coincidia com o bem-estar social. Surge então a idéia do governo minimalista, que deveria intervir somente nas falhas de mercado reconhecidas por essa segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento. Basicamente, educação, saúde e outras políticas sociais deveriam ser alvos de intervenção dos governos. O receituário universal, para ser aplicado em todos os países em desenvolvimento, recomendava as seguintes estratégias: I. liberalização comercial e financeira; II. promoção das exportações; III. privatização de empresas estatais; IV. programas de estabilização com disciplina fiscal e monetária; V. reforma tributária e desregulação dos mercados para diminuir as distorções nos preços e incentivos. 20 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 19. Esse receituário deu origem ao célebre Consenso de Washington, ápice do pensamento BDMG 40 anos neoliberal, corrente “ideológica” associada ao Estado minimalista que guiou por algum tempo as orientações do FMI e do Banco Mundial. Na ideologia neoliberal, o desenvolvimento, com efeito, era uma “missão do mercado”. A experiência mostrou que uma receita única para todos os países, em geral, não resultava nos resultados esperados. Surgiram, no início da década de 90, hipóteses para explicar as diferenças no desenvolvimento entre países, denominadas por Méier (2001) de “novas falhas de mercado” e “falhas institucionais”. As novas falhas de mercado são o reconhecimento da existência de informação imperfeita, mercados e contratos incompletos e custos de transação. Além das falhas de mercado já reconhecidas – principalmente as externalidades e as falhas na competição – as novas falhas de mercado determinam novos mecanismos corretivos no ferramental do Estado. O setor financeiro e a agricultura, em alguma medida negligenciados pela primeira geração do pensamento sobre desenvolvimento, foram reconhecidos como fundamentais para o crescimento e o desenvolvimento dos países. No setor financeiro, por exemplo, a taxa de poupança, embora seja um importante determinante do crescimento dos países, não determina automaticamente o investimento, pois existem imperfeições no mercado de crédito. O papel do Estado, nesse caso, é garantir que os custos de transação e os riscos dos poupadores sejam baixos, o que implica alto retorno. Contudo, recentes desenvolvimentos das teorias de crescimento mostram que uma melhor distribuição de renda, ao contrário do que se pensava na década de 50, pode ter efeitos positivos no crescimento econômico, (Hoff e Stiglitz, 2001). O acesso ao crédito depende dos bens e propriedades que o tomador pode oferecer, ao agente de crédito, em garantia da operação. Países com distribuição muito desigual da renda têm mercados de crédito ineficientes e, como crédito tem um papel fundamental na geração de investimentos, o crescimento econômico acaba sento prejudicado. Isso porque indivíduos com boas oportunidades de negócios, mas sem riqueza para dar como penhor, não têm acesso ao mercado de crédito. Importa notar que o efeito de exclusão do acesso ao crédito, determinado pela má distribuição de renda, tende a se reproduzir no tempo. Os recentes programas de microcrédito tentam remediar essa imperfeição no mercado de crédito, criando um efeito catalítico sobre o crescimento econômico. É a terceira geração ou nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento que reconhece a existência das falhas institucionais como gargalos para o desenvolvimento. Mas o principal avanço dessa nova geração é, na definição de desenvolvimento, seus indicadores e metas. O crescimento da riqueza — da riqueza per capita —, os indicadores não monetários de desenvolvimento — como o Índice de Desenvolvimento Humano —, a redução da pobreza e o estoque de capital humano compõem as metas de desenvolvimento presentes na primeira e, principalmente, na segunda geração do pensamento sobre desenvolvimento. A nova geração mostra que o desenvolvimento é um processo não-linear, multifacetado, com diversos caminhos e determinantes. Não existe um critério único para mensurar o desenvolvimento e nem uma receita universal para alcançá-lo. O desenvolvimento depende da história (condições iniciais do país), dos aspectos socioculturais e políticos e das instituições formais e informais (Adelman, 2001). Embora não exista um único critério para mensurar o desenvolvimento, Amartya Sen (1999) destaca que a liberdade é o objetivo primário do desenvolvimento e o principal meio de alcançá- lo. Segundo Sen, o desenvolvimento não pode estar desconectado da vida que as pessoas vivem e 21 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 20. da verdadeira liberdade de que elas desfrutam. E o desenvolvimento como liberdade implica BDMG 40 anos diferentes tipos de liberdades interconectadas: liberdade política, oportunidades sociais, e liberdade transacional e de mercado. A liberdade política determina o desenvolvimento, pois o bem-estar social depende da liberdade política, liberdade para que todos os atores sociais possam se sentir representados de alguma forma. Países com liberdade política relativa, historicamente, não observaram grandes fomes com grande aumento da mortalidade nas classes mais pobres, mesmo em épocas de depressão econômica (Sen, 1999). A democracia funciona como uma proteção às classes mais vulneráveis. Uma queda na riqueza de um país (demonstrada pelo PIB) não implica, necessariamente, piora no seu desenvolvimento: quando este goza de relativa liberdade política, uma queda na riqueza não gera miséria, grandes fomes, aumento da mortalidade; isso mostra que a riqueza não é perversamente distribuída. As oportunidades sociais também determinam o desenvolvimento. Entenda-se por oportunidades sociais o acesso das pessoas à educação, boas condições de saúde e incentivo às iniciativas. A educação aumenta a capacidade humana e, além de seus impactos positivos sobre o crescimento econômico, substitui em certa medida a necessidade de mecanismos coercivos do Estado. Boas condições de saúde melhoram a vida das pessoas e exercem forte efeito na produtividade dos trabalhadores. E, por fim, o incentivo às iniciativas, proporcionado principalmente pelo acesso ao crédito e políticas de emprego, promove a inclusão social e o crescimento econômico sustentado. Obviamente os tipos de oportunidades sociais aqui ilustrados e outros existentes estão inter-relacionados, e precisam ser tratados em conjunto. A liberdade de mercado e transacional também figura como um importante determinante do desenvolvimento. O livre acesso das pessoas aos mercados e os baixos custos de transação melhoram as condições de vida, a eficiência econômica, geram crescimento econômico e, sob certas condições, eqüidade. Isso não significa que o livre mercado seja sempre socialmente desejável. Em alguns casos, como nas falhas na competição, o mercado não aloca eficientemente os recursos, sendo necessária a regulação do Estado. Se, como quer Amartya Sen, os diferentes e interconectados tipos de liberdade conduzem ao desenvolvimento econômico, a questão agora é saber de que forma se pode alcançar essa liberdade e qual o papel do Estado em promovê-la. A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento enfatiza o capital social, além do físico e do humano, como geradores do desenvolvimento. O capital social é definido por Collier (1998) como “a coerência interna social e cultural da sociedade, as normas e valores que guiam as interações entre os indivíduos, e as instituições em que elas estão inseridas”. Por exemplo, o capital social do governo incorpora os benefícios da lei, ordem, direitos de propriedade, educação e saúde. Como o capital social reduz os custos transacionais e informacionais, ele é uma fonte de crescimento econômico, pois torna o capital físico e o capital humano mais produtivos. Note-se, enfim, que o capital social depende do desenvolvimento do país e ao mesmo tempo o determina. A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento não advoga nem o Estado minimalista nem o Estado empresário. O papel do Estado é proporcionar um ambiente adequado ao desenvolvimento econômico, através de sua Constituição, leis, instituições e regulação. A forma e o grau de intervenção do Estado, ao contrário do que apregoa o Consenso de Washington, dependem do ambiente de cada país. A seguir são apresentadas breves notas sobre a evolução do pensamento sobre desenvolvimento, os desafios e caminhos para o desenvolvimento no Brasil. A partir daí, pode-se delinear o Estado de que precisamos para alcançarmos um novo desenvolvimento. 22 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 21. 1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil BDMG 40 anos Seguindo a evolução mundial, desde meados do século passado, o desenvolvimento figura com destaque na agenda política nacional. Três grandes correntes de idéias formaram-se em torno da matéria, conforme apontado por Bielschowsky (2000). A primeira, liderada por Eugenio Gudin e Octavio Bulhões, era de feição tipicamente neoliberal. A segunda, que abrangia os chamados “desenvolvimentistas”, apresentava caráter heterogêneo. Dela participavam grupos distintos: os desenvolvimentistas do setor privado e os do setor público, estes últimos divididos entre os economistas “não nacionalistas” e os “nacionalistas” “. A terceira corrente era constituída pelos socialistas. A questão chave que estruturou o debate entre essas correntes e em torno da qual se nuclearam suas posições referia-se ao papel da industrialização. Os neoliberais não se opunham diretamente ao processo de industrialização, mas consideravam o equilíbrio monetário e financeiro condição essencial para a promoção do desenvolvimento do País. Consonante com essa premissa, advogavam a redução da intervenção do Estado, e eram visceralmente contrários a políticas públicas para apoiar a industrialização, embora não vetassem medidas governamentais para sanar as “imperfeições do Mercado” ou para lidar com as fases de depressão da economia (Bielschowsky, 2000, p.37). Os desenvolvimentistas opunham-se radicalmente a essa posição, especialmente a corrente ligada aos setores empresariais. Segundo Roberto Simonsen (Bielschowsky, 2000, p.83), esses defendiam incondicionalmente a industrialização porque seria esse o processo que fornecia as bases para o “progresso da civilização”. O legado do desenvolvimentismo Em meados dos anos 50, a corrente dos desenvolvimentistas havia-se tornado hegemônica no País. Desde então, as políticas adotadas pelo Estado brasileiro para descontar o atraso e promover a expansão da economia foram moldadas a partir das premissas dos desenvolvimentistas. Ora prevaleceu uma de suas divisões, ora outra, mas a tônica da política foi marcada fundamentalmente pela crença de que a tarefa do desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado, e não deixada às forças espontâneas do mercado. Forçoso reconhecer que, apesar das diferenças entre as correntes desenvolvimentistas, havia um núcleo de pontos convergentes, quais sejam: I. a necessidade do planejamento; II. a defesa da intervenção estatal no desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado e não deixada às forças espontâneas do mercado, seja por meio de inversões em infra-estrutura, seja por meio de investimentos diretamente produtivos em setores estratégicos, para suprir a insuficiência do capital nacional ou por subsídios; III. a participação do capital estrangeiro no processo; IV. a subordinação da política cambial e monetária à de desenvolvimento. Guardadas as distinções de estilo e escopo, tanto nos anos da presidência Kubitscheck (e mesmo um pouco antes) quanto no período do “milagre brasileiro”, a política econômica foi guiada por essas diretrizes. Construiu-se, não por acaso, no âmbito federal e também no dos Estados, um arcabouço público derivado diretamente do modelo desenvolvimentista. 23 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 22. A criação do BNDE, replicada nos Estados, das estatais federais e estaduais, bem como a BDMG 40 anos incorporação do planejamento ao aparato público, representaram, de fato, a fundação de uma “institucionalidade econômica do desenvolvimento”, bem diversa da arquitetura de mercado cum regulação do Estado, prevalecente nos países desenvolvidos do mundo capitalista. A exceção a essa tendência deu-se durante o governo Castelo Branco, quando, com a instituição do Banco Central, a reforma fiscal e as medidas para fortalecer o mercado de capitais no País, foram lançadas as bases institucionais para a atuação do Estado em outros moldes. Por um desenvolvimento sustentado e sustentável no Brasil O velho desenvolvimento no Brasil, ao lograr vencer as barreiras da industrialização, expandiu e modernizou a agricultura e urbanizou o País; deixou, contudo, uma herança de novos dilemas, exigências e problemas a superar: em 1999, segundo o IPEADATA, 34,09% da população brasileira encontravam-se abaixo da linha da pobreza, e havia 22,6 milhões de indigentes; entre 1977 e 1999, houve queda na proporção desses contingentes na população total do país, mas o número absoluto cresceu: em 1977, o número de pobres era de 40,7 milhões; em 1999, atingiu 53,11 milhões; os indigentes eram 17,43 milhões em 1977, número que subiu para 22,6 milhões em 1999 (IPEADATA). Os piores índices ocorreram na década de 80: em 1988, a indigência atingiu 30,56% de toda a população brasileira. É verdade que entre os fins dos anos 70 e 90, quando a economia cresceu, a pobreza e a indigência, como proporção da população total, foram reduzidas, mas mesmo nesses períodos o número absoluto de pobres e indigentes continuava elevado, enquanto a desigualdade aumentou (Barros, Mendonça & Duarte, 1997). Tudo isso encarece a necessidade de uma vigorosa política de combate à pobreza, à parte das medidas destinadas a estimular o crescimento econômico. Mas, paralelamente, é preciso mudar a ênfase da política de desenvolvimento. Nas fases de expansão da economia brasileira, a prioridade foi concedida ao capital físico. Educação e saúde ficaram em plano secundário. Houve, é fato, a exceção, digna de nota, quando se disseminou a pós-graduação no Brasil. Mas o ensino fundamental, a cargo então dos estados, ficou relegado a segundo plano. A educação, por si só, pelo que representa para as pessoas, já justificaria maior atenção por parte dos governos. Contudo, seus efeitos se estendem mais além e são decisivos para o próprio desenvolvimento. A educação eleva a produtividade dos indivíduos, causa impactos positivos no crescimento do PIB, aumenta os salários e contribui para a diminuição da pobreza. Promove, além disso, a mobilidade social e concorre para maior igualdade social2 , sem contar seus efeitos positivos para a cidadania e para o processo político, de mais difícil mensuração. Estima-se que um ano a mais na escolaridade média da população brasileira elevaria a taxa de crescimento da renda per capita em 0,35 ponto percentual (Barros, Henriques & Mendonça, 2002, p.2). Lamentavelmente, segundo estudos recentes, “o Brasil apresenta um atraso, em termos de educação, de cerca de uma década em relação a um país típico com padrão de desenvolvimento similar ao nosso” (Barros, Henriques & Mendonça, 2002, p.16). Sobre a relação entre educação e desigualdade de renda, ver Barros, Henriques, & Mendonça, 2002. 2 24 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 23. Inegáveis progressos têm ocorrido, nos últimos anos, na área educacional, depois que se BDMG 40 anos instituiu a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação e o Fundef, contudo isso não tem sido suficiente para compensar a defasagem do setor. Ínfima parcela das crianças em idade escolar encontra-se fora da escola, mas a qualidade da educação no ensino fundamental é ainda um problema. Adicionalmente, o segundo grau e o ensino técnico precisam ser significativamente incrementados. Encontrar meios para financiar a educação, incrementá-la, aumentar os anos de escolaridade da população e elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem são, talvez, os maiores desafios que confrontam o desenvolvimento do País. Com os novos requerimentos de conhecimento exigidos pela transformação tecnológica dos nossos dias, saber ler, escrever e contar não é suficiente. À política educacional é preciso propor metas mais ousadas. Ignorar o nexo causal entre educação e desenvolvimento foi, sem dúvida, o maior equívoco das políticas de desenvolvimento postas em prática no Brasil. Perseverar nesse erro agora significaria comprometer definitivamente o futuro do País. Ao lado da educação, a saúde é o outro pilar do novo desenvolvimento. Por um longo tempo as questões sanitárias foram tratadas de forma residual entre nós. Ignorou-se sua contribuição para o desenvolvimento. Um direito social instituído pela Constituição de 1988, a saúde traz ganhos para a produtividade da educação, eleva a renda nacional, ao diminuir os dias perdidos de trabalho, e concorre para a redução da pobreza (Macroeconomics, 2001). A saúde está ligada à educação, saneamento, alimentação, enfim, às condições de vida. Mas enquanto não é possível sanar os problemas com os determinantes da saúde, é preciso remediá-los. A criação do SUS, no bojo da nova Carta Constitucional, representou um avanço, mas também trouxe novos dilemas. Com o novo sistema, as responsabilidades dos entes federativos pela política foram melhor definidas, cabendo à União a provisão dos recursos, e, aos municípios, a prestação de serviços. Os estados, entretanto, ficaram emparedados e difusos, competindo-lhes complementar a atuação do poder público municipal e algumas outras funções. O SUS paga ainda o preço da juventude, magnificado pela grandeza dos números e a complexidade dos problemas. Se trouxe ganhos, como os decorrentes da descentralização, a separação entre provisão e produção dos bens de saúde, entre outros, carece de reformulações e melhor aproveitamento de suas potencialidades. Outra área, que também deve integrar a linha de frente das políticas de desenvolvimento do País, é a da proteção ao meio ambiente. Embora tenha havido avanços desde meados dos anos 70, quando o tema veio à baila em encontro da ONU em Estocolmo e entrou na agenda dos países, entre nós a política ambiental tem-se dado em bases fragmentárias, marcada pela oscilação na prioridade que lhe concedem os governos. Conflitos de várias ordens, entre agentes produtivos que competem pelo uso de um determinado recurso, entre produtores e consumidores, entre habitantes das diferentes localidades onde se dá a produção e os depósitos dos resíduos, entre os que querem produzir e os que querem conservar, tornam inviável a solução dos problemas ambientais só via mercado. Ademais, no âmago da questão está o dilema do quanto e de como extrair as riquezas naturais para propiciar a satisfação atual das necessidades dos indivíduos, sem comprometer os processos de regeneração da natureza e sem prejudicar as gerações futuras. Em vista dessas razões, é inevitável a regulação do Estado3 . Ver a detalhada análise sobre o assunto, vol. VII. 3 25 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 24. Mecanismos institucionais e leis existem tanto no nível federal quanto no da Unidade da BDMG 40 anos Federação4 . Licenciar atividades produtivas, fiscalizar e monitorar a qualidade das águas ou a extração de minerais, funções básicas para a proteção do meio ambiente e que hoje se encontram sob a jurisdição estadual, exigem estudos e pessoal altamente qualificado. A lentidão na elaboração de pareceres e respostas às solicitações de licenciamento ambiental acarretam danos à produção e desgastam os órgãos e a própria política ambiental. Urge tratar a proteção ao meio ambiente não como uma dimensão residual, mas, ao contrário, como uma categoria essencial do desenvolvimento, como proposto na noção de desenvolvimento sustentável5 . A discussão sobre o desenvolvimento ficaria incompleta se não enfrentasse a questão de como combinar restrições, recursos e valores, ou seja, a estratégia, ou como articular Estado, setor privado e os demais stakeholders para a consecução dos objetivos visados, isto é, a questão institucional do desenvolvimento. Nesse aspecto, cabe assinalar novamente a relevância do estabelecimento de mecanismos regulatórios e institucionais que gerem os incentivos corretos para os agentes. Em passado recente, nas experiências desse processo, no Brasil, era o Estado, em sentido amplo, quem ditava os rumos, estabelecia os objetivos e escolhia os meios. Cabia-lhe também papel não pequeno na implementação das políticas, na aplicação dos investimentos e até na criação e a gestão de empresas. Na realidade, o desenvolvimento foi tipicamente uma política de cima para baixo, decidida por uma elite tecnocrática à qual se associava uma parte da classe política e segmentos do setor empresarial. A mudança política do país, com a redemocratização, a crise fiscal e financeira e o próprio contexto atual do desenvolvimento estão a exigir nova moldura institucional para esse processo. O Estado, embora continue a ser ator decisivo, não é mais hegemônico. Pode muito, mas não pode tudo. O Brasil conta hoje com uma numerosa e dinâmica classe empresarial, e as decisões políticas dão-se dentro de um marco democrático, que requer negociação e acomodação dos interesses em conflito. A margem de ação do poder público acha-se limitada tanto pelas circunstâncias da crise por que passa a economia quanto pelas mudanças no quadro internacional. O novo desenvolvimento, em bases sustentadas e sustentáveis, é missão de todos, e não apenas do Estado. O QUADRO 1 compara os papéis do Estado no “velho” e no novo desenvolvimento. Ver, a propósito do assunto, Meio Ambiente e Desenvolvimento, neste Estudo. 4 Neste Estudo, no capítulo referente ao meio ambiente (volume VII), são apresentadas diferentes concepções do desenvolvimento 5 sustentável. Ver também a Agenda 21, documento do governo brasileiro a ser apresentado em reunião da Eco3, a se realizar em 2003 em Joanesburgo, que se encontra disponível no site do Ministério do Meio Ambiente. 26 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 25. QUADRO 1 BDMG 40 anos O quot;VELHOquot; E O NOVO DESENVOLVIMENTO VELHO DESENVOLVIMENTO NOVO DESENVOLVIMENTO Período Kubistcheck Milagre Brasileiro Papel do Estado Hegemônico. Hegemônico. Regulador, garantidor da estabilidade, articulador e mobilizador da sociedade organizada. Planejamento do De cima para baixo, com De cima para baixo. Horizontal e participativo. desenvolvimento mobilização política a posteriori. Eixos da ação Capital físico. Capital físico, apoio à Estabilidade, capital humano desenvolvimentista indústria de base, e capital social. Estado-empresário. Instrumentos de Investimentos públicos. Investimentos públicos, Regulação, privatizações, política reservas de mercado, concessões, alianças e parceria investimentos produtivos com os setores organizados da com controle integral sociedade. do Estado. Financiamento do Poupança pública Poupança do Estado Poupança pública (limitada), desenvolvimento (abundante), (abundante), investimentos privados. investimento estrangeiro poupança privada (abundante). compulsória (abundante), capital externo, (abundante). Atores do Técnicos e políticos. Técnicos e organizações Técnicos, políticos, empresários desenvolvimento de grupos empresariais. e organizações estruturadas da sociedade. 27 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 26. 1.3. Brasil: o novo desenvolvimento e o novo BDMG 40 anos Estado Desde o princípio dos anos 90, em resposta às transformações no quadro externo e interno do país, vêm ocorrendo mudanças na organização e no modo de atuação do aparato do Estado brasileiro, com reflexos diretos sobre o estilo e o modelo de desenvolvimento. A crise fiscal e financeira por que vem passando o País praticamente inviabilizou a estratégia levada a cabo na era desenvolvimentista da presidência Kubitscheck e no período do “milagre”. Desde meados dos anos 80, o poder público não conta com folga de recursos e nem pode recorrer à clássica solução da poupança compulsória, porque a carga tributária já se encontra em patamar muito elevado (Giambiagi, 2002). Paralelamente, a inserção crescente do Brasil no quadro da economia globalizada impõe modificações e restrições às políticas de desenvolvimento que limitam a possibilidade de o Estado lançar mão de instrumentos clássicos de financiamento do desenvolvimento, como, por exemplo, os subsídios. Acordos internacionais, como os estabelecidos com a participação na Organização Mundial do Comércio, reduzem cada vez mais o uso desses mecanismos. De fato, o modelo do Estado empresário, ápice da filosofia desenvolvimentista, não tem mais lugar no cenário atual do País e do mundo. Ainda que se possa tentar justificá-lo no passado, pelas peculiaridades do desenvolvimento tardio ou periférico, pelas limitações do capital nacional, os baixos fluxos de capital internacional ou pela pequena atratividade do Brasil para os investidores estrangeiros, hoje tal arranjo não mais se sustenta. A visão predominante considera que o espaço de atuação do Estado, em sentido amplo, é determinado principalmente pela presença de falhas de mercado, situações em que o mercado fracassa em alocar eficientemente os recursos. As falhas de mercado são muitas – externalidades, falhas na competição, informação imperfeita, mercados e contratos incompletos – e, com efeito, existe um grande espaço para a atuação do Estado, seja através de mecanismos regulatórios com possibilidade de imposição de taxa, subsídios e outros controles, seja, em alguns casos, através da provisão pública de bens e serviços6 . Dessa análise constata-se que visões maniqueístas, que tentam colocar, de um lado, o Estado empresário, e, de outro, o Estado minimalista, não incorporam os preceitos básicos da teoria econômica (Rodrik, 2002). O Estado pode e deve atuar quando há falhas de mercado; contudo, muitas vezes, é difícil identificar essas falhas e determinar quais são as melhores formas de intervenção do Estado na economia. Esse é o maior desafio que enfrentamos. O modelo do Estado empresário brasileiro exauriu-se no início da década de 90. Os ganhos que dele poderiam advir são mais que sobrepesados pelas desvantagens que acarretam na atualidade ou carregam para o futuro, tanto em termos econômicos quanto sociais. Isso não quer dizer que o Estado deva abdicar de exercer papel ativo na busca do desenvolvimento. Ao contrário, as carências da economia brasileira e o déficit social do País não foram eliminados, e o mercado, superior na alocação de recursos em muitos casos, não saberia nem teria como responder a esses desafios sozinho. Por outro lado, a globalização, com suas exigências de abertura do comércio e dos fluxos de capitais e de informação, somada à intensa revolução de base científico-tecnológica, sepultou de vez a quimera do desenvolvimento autárquico. Laffont e Tirole (1993) discutem as vantagens e desvantagens da provisão pública vis-à-vis à provisão privada regulada. O 6 principal resultado mostra que só uma análise caso a caso pode concluir em direção a uma ou outra forma de provisão. 28 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 27. O País não encontrou ainda o molde certo para sua inserção na nova ordem econômica BDMG 40 anos internacional. Não somos mais a nação rural e agrária dos anos 40, que tinha no café o item principal de sua pauta de exportações. Temos uma base industrial sólida e diversificada, que, nos últimos anos, à medida que se dava a abertura comercial, tornou-se competitiva, mesmo não contando com subsídios e tratamento governamental privilegiado. A própria agricultura expandiu- se e modernizou-se, e apresenta hoje elevado nível de competitividade. Mas isso não significa a viabilidade de um projeto de desenvolvimento autônomo e fechado. Frente às circunstâncias históricas atuais, agravadas pela debilidade da economia brasileira, e considerando o estágio de crescimento alcançado no País e as exigências de participação e legitimidade políticas criadas com a consolidação da democracia entre nós, a missão do desenvolvimento exige um Estado eficiente e organizado em bases novas. Cabe-lhe, antes de mais nada, propiciar as condições e o ambiente para que floresçam os investimentos e o progresso. Tais exigências tornam imperiosa a estabilidade, não apenas a econômica e financeira, que requer a administração prudente dos recursos públicos, mas a estabilidade em seu sentido amplo, com a institucionalização de regras críveis, para que se alcance a previsibilidade de negócios, o que permitiria, assim, decisões com horizonte de tempo mais largo. Avulta nesse quadro o papel institucional e regulador que o Estado deve assumir entre nós. Mercado e Estado não são antípodas. Aquele precisa das garantias deste para operar. Só a confiança entre as partes não assegura o cumprimento dos contratos. A interação dos agentes econômicos seria caótica, se não houvesse leis, marcos institucionais e credibilidade para mediá-la. Tudo isso só se conquista a longo prazo, pois leva tempo para os agentes crerem que os governos não romperão ou não revisarão unilateralmente contratos frente a contingências ou pressões políticas inesperadas. Se, como se acredita atualmente, as instituições e a regulação determinam o desenvolvimento econômico, o desenho dessas instituições pode ser benéfico ou prejudicial ao desenvolvimento. A regulação pública não é, pois, invasão descabida dos mercados. Na realidade, é condição sine qua non para que os mercados existam, sejam completos e funcionem efetivamente. Códigos de consumidores ou legislações sobre sociedades anônimas que incentivem o disclosering são instrumentos indispensáveis para fazer valer o que foi pactuado, para proteger as relações entre os agentes econômicos e impedir que prevaleça a lei do mais forte. Contudo, mais uma vez, não bastam leis, marcos institucionais ou boas intenções, já que os mercados respondem a incentivos. Incentivos, de fato, são determinantes desse novo ambiente, pois representam a resposta de todos os agentes a uma ação governamental. Com efeito, incentivos podem ser ou não bem-sucedidos na promoção do desenvolvimento. O estabelecimento de instituições e o desenho de contratos, incluindo contrato implícitos entre o governo e a sociedade, são condições necessárias para colocar o País na rota do desenvolvimento. Complementarmente, o que costuma ser denominado atualmente de capital social – normas, redes de informação, mecanismos de reputação, sanções sociais e todos os outros contratos estabelecidos informalmente pela sociedade – têm importantes efeitos sobre o desenvolvimento econômico e social. O capital social, claramente, depende da história do País, mas pode ser desenvolvido através de políticas que aumentem o conhecimento da sociedade. Por exemplo, a violência urbana, que gera efeitos indesejáveis no desenvolvimento, pode ter como um dos determinantes a ausência de capital social. O enforcement – “fazer cumprir” – das leis depende do capital social associado, ou seja, dos contratos implícitos que a sociedade estabelece. A função das instituições, da regulação e do capital social é solucionar os problemas de coordenação que propiciam mercados incompletos. As justificativas para a correção das falhas de 29 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 28. coordenação baseiam-se em questões centrais do desenvolvimento econômico, como inovação, BDMG 40 anos transparência nos negócios, investimento, treinamento da força de trabalho e poupança, que proporcionam externalidades positivas aproveitáveis através da intervenção do Estado (Hoff e Stiglitz, 2001). Esses pontos, a ser desenvolvidos na seção 1.4 - Minas Gerais e o novo desenvolvimento, sinalizam que existem variáveis sobre o controle das unidades federativas. Portanto, Estado regulador não é sinônimo de Estado fraco. Ao contrário, para exercitar esse papel, o poder público precisa de organização, conhecimento, marco legal, meios materiais e recursos humanos. Em outras palavras, precisa contar com instituições efetivas e críveis. Ou melhor, ele próprio precisa ser efetivo. A noção neoclássica de acumulação de capital e a noção shumpeteriana de inovação como indutoras do desenvolvimento são incompletas, na medida em que não incorporam o papel das instituições e do capital social (Méier, 2001). Entretanto, seria ilusório e ingênuo supor que apenas isso basta para assegurar uma economia afluente. O desenvolvimento é concentrador e provoca desequilíbrios que atingem indivíduos, grupos e regiões. Corrigir as disparidades de renda inter-regionais e promover a eqüidade são objetivos inerentes ao bom governo, sobretudo nas democracias. Estudos e trabalhos recentes sobre o desenvolvimento vêem mostrando que a melhor distribuição de renda pode levar a maior crescimento econômico. Outra vertente para a intervenção do Estado refere-se à educação e à saúde. O “velho desenvolvimento”, se assim se pode chamar o modelo de crescimento praticado no país, priorizou o capital físico e relegou a plano subalterno os gastos com educação e saúde. Estes se justificam não só por se tratarem de “bens de mérito”, que a sociedade considera positivos e desejáveis, mas também por serem fatores decisivos para o desenvolvimento. A educação comprovadamente aumenta a produtividade dos trabalhadores, fonte principal de crescimento da riqueza das nações. Mais recentemente, tem-se constatado que a saúde é também um diferencial do desenvolvimento. Recentemente, no Brasil, vêem-se formando convergência de idéias e de posições sobre o papel do Estado e suas políticas de desenvolvimento. Integram-na os seguintes pontos: I. a alta inflação é um mal a ser evitado; II. a estabilidade é uma necessidade; III. o nível atual da desigualdade social é intolerável; IV. as disparidades regionais precisam ser diminuídas; V. privatizações podem ser necessárias; VI. subsídios indiscriminados são socialmente indesejáveis; VII. há necessidade de conciliar o crescimento econômico com as exigências da proteção do meio ambiente (desenvolvimento sustentável); VIII. a vulnerabilidade externa da economia brasileira precisa ser drasticamente reduzida; IX. os governos devem gastar com parcimônia e eficiência, dados os objetivos pré- definidos pela sociedade; X. os mecanismos regulatórios devem propiciar um ambiente favorável ao desenvolvimento econômico e social. É contra o pano de fundo dessas considerações que se propõe que o governo de Minas Gerais se estruture e formule sua estratégia de desenvolvimento para o Estado. O estágio desse processo no País e em Minas, as lições do passado, somadas às circunstâncias internas e externas do presente, com suas restrições, indicam a necessidade imperativa de reciclar o papel do Estado. Entretanto, falta definir qual é o papel das unidades federativas nessa nova idéia de desenvolvimento. As políticas indutoras de desenvolvimento delineadas até aqui são, em grande medida, de incumbência da esfera federal do governo. Resta definir o papel das unidades federativas, em particular de Minas Gerais, no novo desenvolvimento. 30 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 29. 1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento BDMG 40 anos Com a Constituição de 1988, os estados ficaram espremidos e emparedados entre a União e os municípios: estes últimos, guindados, pela primeira vez, à condição de entes autônomos da Federação brasileira. Matérias, como as relativas ao meio ambiente, que pela Carta de 1946 pertenciam exclusivamente à órbita estadual, passaram a ser compartilhadas com a União e com os municípios. Por outro lado, os estados perderam autonomia em relação a outras questões que passaram a ser detalhadas na Constituição Federal, como as pertinentes à organização administrativa. Apesar disso, o poder público estadual continua a ter um papel de relevo no tocante ao desenvolvimento de seu território. Cabe a ele proceder de forma própria e independente, mas também supletiva à União, explorando primeiro as potencialidades que lhe conferem seu papel constitucional e tratando de tirar partido das brechas e lacunas da atuação do Governo Federal e dos municípios, buscando com isso encontrar um nicho que lhe seja pertinente para participar desse processo. Em princípio, à União compete, primordialmente, propiciar as condições de ambiência estável para o desenvolvimento, induzir, aglutinar e articular a ação em prol do crescimento em âmbito nacional, combater a pobreza e a desigualdade social e promover a igualdade de oportunidades e a redução das disparidade regionais. Aos estados incumbe atuar supletiva e complementarmente à União, exercer a regulação que lhes foi destinada pela Constituição, garantir a segurança pública, desempenhar com eficiência e efetividade os papéis que lhes são atribuídos na saúde, na educação e na proteção ao meio ambiente, explorar e potencializar os recursos dormentes ou pouco aproveitados em seu território, mobilizar e catalisar as forças sociais e regionais em prol do desenvolvimento e reduzir as diferenças entre as diversas áreas e municípios que integram seu território. Adicionalmente, cabe à unidade federativa garantir a estabilidade e credibilidade das instituições para assegurar os incentivos ao investimento. Aos municípios, guindados à condição de ente federativo pela Constituição de 1988, foram destinadas, principalmente, a jurisdição sobre as matérias locais e grande parte da responsabilidade pela prestação dos serviços públicos básicos. Para desincumbir-se das tarefas que lhes tocam em relação ao desenvolvimento, é indispensável que os governos estaduais se aparelhem para lidar com os seguintes desafios: I. aproveitar as oportunidades criadas com as políticas nacionais; II. identificar os potenciais de crescimento próprio e desenvolver estratégias para potencializá-los; III. coordenar e integrar as ações dos municípios para suprir deficiências de escalas na produção de bens ou serviços de responsabilidade do escalão municipal de governo, para sanar falhas de comunicação e informação na implementação de políticas públicas prestadas localmente e para complementar decisões municipais que têm alcance regional e apresentam interdependência com relação a iniciativas de outros municípios que integram um mesmo espaço articulado; IV. criar mecanismos que assegurem o afluxo de capital para região; V. garantir um nível de educação básica à população, de modo a permitir a formação de mão-de-obra minimamente qualificada. A realização desses objetivos requer, por uma parte, que a estrutura organizacional e o modo de atuação do poder público estadual sejam alinhados com o Governo Federal e, por outro, que se reconheçam os papéis, os limites e os constrangimentos para a atuação de cada instância governamental. 31 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 30. O arranjo federativo deve basear-se no princípio de que a divisão de trabalho entre os BDMG 40 anos níveis de governo precisa refletir as possibilidades de eficiência de cada um de seus níveis — municipal, estadual e federal — e necessita ser conciliada com as aspirações de autonomia e auto- governo das populações. Ao Município deve caber, preferentemente, a prestação e execução dos serviços públicos, observando-se o preceito da subsidiariedade. Coerente com essa posição, cabe ao governo de Minas, a médio e a longo prazo, ampliar a municipalização da saúde, educação e outros serviços sob sua responsabilidade e a dos governos locais. À União caberiam, como fiadora da eqüidade e da igualdade que deve prevalecer entre os membros da Federação, os papéis ligados ao financiamento, à compensação de diferenças regionais de renda e de riquezas e ao estabelecimento de normas gerais com respeito a provisão e implementação das políticas públicas. Ao Governo Estadual competiria, ainda, a regulação que lhe for atribuída constitucionalmente e a ação supletiva e complementar à União e aos municípios, para assegurar eficiência, efetividade e equidade das políticas sociais. Um exemplo claro da necessidade desse papel são as políticas compensatórias de emprego e de habitação. Se os municípios decidem implementar políticas complementares à União nessas dimensões, o resultado será a imigração desordenada, que vai onerar os mais dinâmicos, produzindo efeitos bumerangue, gravosos e contrários à intenção original dessas políticas. A União não teria instrumentos para remediar esse problema, pois não dispõe de capacidade de coordenar o universo dos municípios. Além disso, as preferências da sociedade local são melhor conhecidas pela classe política regional. Esse exemplo ilustra a função fundamental das unidades federativas na correção de falhas de coordenação. Tais falhas de coordenação existem em praticamente todas as políticas sociais7 e em várias das dimensões relevantes das políticas de desenvolvimento. No caso de políticas sociais, à unidade federativa cabe coordenar a alocação de recursos de forma a maximizar o bem-estar social da região. Esta coordenação deve-se dar por meio de marcos institucionais e regulatórios e sistemas de incentivos que induzam os municípios a atuarem em conformidade com as grandes diretrizes dessas políticas. 1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas Consonante com os pontos acima expostos, as ações de desenvolvimento do governo de Minas devem desdobrar-se em duas grandes frentes. A primeira deverá procurar tirar partido das oportunidades exógenas de crescimento econômico, criadas com a retomada do desenvolvimento nacional, adaptando as políticas estaduais, mas também procurando influenciar as iniciativas de desenvolvimento levadas a cabo pela União. A segunda visa especificamente à promoção do desenvolvimento com base nos fatores endógenos. Cabe ao governo do Estado o papel de indutor e catalisador dos recursos dormentes e das potencialidades existentes no território mineiro, a mobilização e a articulação das forças sociais orientadas para o desenvolvimento e a criação de arranjos institucionais locais, regionais e estadual que propiciem a aceleração e a maturação desse processo em Minas. Tal opção justifica-se não apenas pela crise por que passa a economia nacional, ou pela precariedade das finanças públicas estaduais, mas também pelas oportunidades de aproveitamento desse novo filão de crescimento. O vol. VIII do Minas Gerais do Século XXI contempla trabalhos sobre Saúde, Habitação, Segurança, Educação Pobreza e Emprego. 7 32 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 31. Uma das oportunidades endógenas para o desenvolvimento de Minas vincula-se à existência, BDMG 40 anos no território mineiro, de numerosas aglomerações produtivas, com diferentes graus de dinamismo e em distintos estágios de consolidação. Cabe ao Governo Estadual apoiá-las e estimulá-las, reforçando a oferta de capital humano de que precisam, levantando suas carências, inventariando seus recursos, oferecendo informação e espaço institucional para a integração dos agentes políticos econômicos locais e das lideranças das organizações comunitárias estruturadas, e mediando e intermediando a solução dos problemas que podem tolher seu crescimento. Nos últimos anos, a economia mundial alcançou nível sem precedentes de articulação e interdependência. Consumidores e produtores, crescentemente separados geograficamente, encontram-se cada vez mais próximos. Os fluxos financeiros passaram a se mover em velocidade instantânea. A produção se globalizou e a competição, agora, é de todos contra todos, ou de blocos contra blocos, e acirrada. Em conseqüência, mudou a ordem econômica internacional, provocando crises, mas ensejando também oportunidades. No plano das empresas teve lugar processo semelhante. A organização vertical da produção cedeu lugar à terceirização e a formação de cadeias produtivas. A grande empresa volta-se cada vez mais para o seu core business, e a questão da eficiência e da inovação tecnológica não se põe apenas para ela, mas para toda sua cadeia de produção, com diferentes fornecedores e empresas. Sobrevive nessa etapa nova da organização econômica mundial quem detiver vantagens competitivas. Diante desse quadro, o objetivo do desenvolvimento de Minas deve ser o aumento da competitividade de sua plataforma econômica; o alvo, as cadeias produtivas e as aglomerações de base territorial; e o instrumento principal, a mobilização dos atores organizados nas comunidades locais e regionais. O objetivo maior deve ser o de transformar as vantagens comparativas de Minas Gerais em vantagens competitivas reais e duradouras, com impacto além de suas fronteiras físicas dentro do Estado8 . Isso não quer dizer que o governo de Minas deva deixar de fazer investimentos em capital social básico que se afigurarem necessários para o progresso do Estado. Deve buscar fazê-lo preferentemente por meio de parcerias, ou delegando a tarefa através de concessões, ficando a seu cargo apenas nos casos em que, por razões de escala, não houver economicidade para capitais privados. A nova dinâmica do desenvolvimento mineiro reclama a contrapartida de mudanças no aparato público mineiro. Para responder à nova exigência, é preciso reestruturar a máquina governamental de Minas, fortalecendo o planejamento — não o planejamento compreensivo e com pretensões oniscientes e onipotentes, mas o planejamento adaptativo ou um muddling through articulado e deliberado —, redesenhando suas instituições e organizações e aprendendo a operar em moldes participativos, e não por decreto ou por um fiat governamental. A nova dinâmica do desenvolvimento de Minas requer, além de um estilo novo de atuação do Estado, a inclusão ativa a esse processo da classe política, dos empresários, do poder público municipal, das lideranças organizadas das comunidades e das organizações não-governamentais. Tais mudanças respondem a necessidades trazidas pela redemocratização do País e pelas exigências da construção-consolidação da ordem democrática entre nós. Dentre essas exigências novas estão a transparência, o controle social do Estado e a participação. Na ambiência do desenvolvimento democrático, os mecanismos da ação do Estado precisam ser porosos e aptos a abrigar os reclamos dos protagonistas desse processo. As idéias aqui expostas beneficiaram-se de sugestões discutidas com William Penido e Glaucia Penido. 8 33 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 32. BDMG 40 anos 1.4. Os atores do desenvolvimento A Classe Política e o Desenvolvimento de Minas A imagem do político mineiro é em geral marcada por traços e chavões que o retratam como avesso à inovação, fortemente orientado pela tradição e pouco empreendedor. Embora sejam-lhe atribuídas também virtudes e habilidades de negociação e conciliação, a representação que dele se faz é, no conjunto, negativa. Avaliar a qualidade da classe política é sempre tarefa árdua e de difícil mensuração. Freqüentemente, em lugar de resultado abalizado pela pesquisa científica, lida-se com estereótipos9 . Contrastam com essa imagem e a desautorizam a trajetória de governantes de Minas que, mais cedo do que os políticos de outros Estados, deram mostras de interessar-se pelas questões do desenvolvimento mineiro. Para registrar esse contraponto, basta lembrar que o primeiro sítio planejado e destinado a sediar indústrias, a Cidade Industrial de Contagem, foi obra de um governador mineiro, Benedito Valadares. Minas é o Estado com mais a longa e forte tradição de planejamento entre seus pares na Federação. Belo Horizonte foi a primeira de uma série de capitais planejadas no País. Ainda no começo do século XX, o governador João Pinheiro promovia feiras e tomava medidas para propiciar o progresso de Minas. Em 1941, deu-se a criação da Cidade Industrial; em 1947, o governo do Estado lançava o Plano de Recuperação e Fomento da Produção, com o deliberado intento de contrapor-se à perda de substância da economia mineira, descrita como “uma economia colonial que exporta e vende matérias-primas a baixos preços e compra e importa, em troca, manufaturas de maior valor”(Minas Gerais, p.26). Em 1950, o governo mineiro lançou o Plano de Eletrificação de Minas Gerais, que teria como desdobramento a criação da Cemig. Nos anos 60, o BDMG, então uma jovem instituição, realizou o Diagnóstico da Economia Mineira, que expôs o atraso da economia do Estado e abriu caminho para a vigorosa recuperação nos anos seguintes. João Pinheiro, Milton Campos, Juscelino Kubistcheck, Israel Pinheiro e Rondon Pacheco marcaram suas administrações à frente do governo de Minas por atuações fortemente orientadas para o terreno do desenvolvimento da economia. Não há razões para supor que a classe política mineira não venha a reconhecer a necessidade de engajar-se decisivamente em ações para a promoção do desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida dos mineiros, nos moldes que agora se propõe. Resta saber como fazê-lo. Diferentemente das vezes anteriores, quando o esforço desenvolvimentista foi liderado pelo Executivo, hoje é imprescindível contar com o Legislativo estadual e as lideranças políticas municipais para esse empreendimento. Um primeiro ponto a superar é a limitação que a Constituição de 1988 impôs à atuação das assembléias legislativas estaduais. A nova Carta estipulou competências residuais para os legislativos dos Estados. Cabe-lhes tomar iniciativas apenas sobre matérias que não fazem parte das atribuições da União e do Município. É-lhes permitido, em caráter complementar, legislar sobre outras questões, mas subordinados a orientações e princípios gerais estabelecidos por lei federal. A Ciência Política dispõe de métodos e técnicas para fazê-lo, mas eles não existem quando se trata da classe política mineira. 9 34 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 33. Entretanto, apesar desse desequilíbrio do arranjo federalista, sobram espaços para o poder BDMG 40 anos legislativo dos Estados atuarem, e a Assembléia de Minas pode e deve fazer muito pelo desenvolvimento mineiro. Antigamente conhecida como “lei de meios”, o orçamento é peça de elaboração conjunta do Executivo e Legislativo estaduais. É nele que estão contidas as provisões de recursos financeiros para as atividades do poder público. A feitura do orçamento estadual deve alinhar-se ao esforço desenvolvimentista. Mas o papel do Legislativo não deve ficar adstrito ao exame e à aprovação da proposta orçamentária do Executivo, legitimando-a ou não. Compete-lhe ir além e acompanhar e avaliar a execução dos programas nela contidos, verificando se os efeitos que deles se esperavam foram alcançados, ouvindo autoridades responsáveis por sua execução e os públicos-alvo supostamente por eles beneficiados, para verificar o acerto das medidas, os desvios de rotas e os erros porventura cometidos tanto em sua concepção quanto em sua implementação. A intervenção na realidade social e econômica, através de políticas, programas e projetos, é tarefa complexa e sujeita a incertezas de várias ordens. Boa parte dos problemas atacados é pouco conhecida, e a teoria, argumento ou idéia subjacente às medidas públicas para saná-los têm caráter quase experimental. A avaliação dos programas, ao apontar os erros e ao identificar os acertos, concorre decisivamente para a aprendizagem requerida para melhorar a ação do Estado. Não é só por esse ângulo que a tarefa do Legislativo de avaliar as políticas públicas estaduais se faz necessária e possível. A implementação de políticas não é um processo automático. Decisões tomadas em instâncias mais altas da burocracia são interpretadas e podem ser distorcidas; e, quando há a intervenção de diversos agentes, é necessária a coordenação, o que pode retardar o processo e alterá-lo. O trabalho do Legislativo, monitorando e acompanhando de perto as ações do Executivo, é fundamental para identificar falhas de execução, problemas não antecipados e conflitos de interesses que porventura se manifestem no curso da implementação de políticas. Entretanto, não apenas por isso se postula a participação da classe política no desenvolvimento mineiro. A estratégia que se preconiza para esse processo em Minas, com ênfase em ações integradas e prioridade concedida para as aglomerações de atividades produtivas, supõe a mobilização do capital social das comunidades locais, a mobilização de suas lideranças formais e informais e das organizações não-governamentais com atuação na região. Os representantes políticos dessas comunidades no parlamento estadual não poderiam ficar ausentes. A atuação do Estado, nos moldes acima delineados, implica de fato a criação de novas instâncias públicas de decisão. Excluir, ou não contar com a presença ativa de parlamentares junto a essas arenas novas de deliberação política, poderia levá-las a colidir ou a entrar em conflito com as instituições formalmente encarregadas da representação da vontade popular no Estado. Sabe-se que, apesar da inexistência da representação por distritos e embora a legislação eleitoral propicie a escolha de representantes votados em todo o território estadual, grande parte do corpo de legisladores estaduais de fato representa regiões e sub-regiões do Estado. Em outras palavras, os deputados, tanto federais quanto estaduais, são, na sua maioria, também deputados distritais. Não bastassem ao deputado outras qualificações advindas de seu papel como representante político da população, essa, por si só, já o torna um interessado nas questões locais, com direito a assento nas novas instâncias de deliberação que vierem a ser criadas para a mobilização das comunidades em prol do desenvolvimento de Minas. Colocados frente a frente com as lideranças locais e as entidades das comunidades que representam, os parlamentares teriam todas as razões para se comprometerem com o que for decidido e se empenharem com o encaminhamento da solução junto a outras instâncias, inclusive e principalmente, a Assembléia Legislativa de Minas. 35 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 34. Os empresários e a nova dinâmica do desenvolvimento mineiro BDMG 40 anos Entre 1969 e 1975, a economia mineira experimentou vigoroso impulso. US$4,3 bilhões foram aplicados em novas plantas ou na expansão da capacidade industrial existente no Estado no período (Diniz, 1978 e Andrade, 1980). A atração de investimentos deveu-se não só às condições propícias do quadro econômico nacional, mas também, e principalmente, em virtude do aparato institucional montado pelo governo mineiro. Havia um “projeto de desenvolvimento” para Minas10 , respaldado por um arranjo de órgãos e instituições da administração estadual. A Secretaria de Estado da Fazenda, o BDMG, o INDI, o CDI e a Fundação João Pinheiro foram ativos protagonistas desse processo e constituíram o “diferencial de Minas” na competição com outros Estados. Tal modelo esbarra hoje nas incertezas da conjuntura nacional, nas barreiras legais à guerra fiscal e na oposição de significativas correntes da opinião pública que teme distorções na política estadual de atrações de investimentos. Isso não significa que a única via aberta é a do desenvolvimento autóctone. O Governo Estadual deve continuar a luta para atrair capitais e empresas de fora, mas procurando “vender” as vantagens comparativas de Minas, e concedendo subsídios apenas nos casos de projetos com grande impacto na economia das regiões e nas cadeias produtivas do Estado. A viabilidade do desenvolvimento estadual assenta-se, principalmente, nas potencialidades de sua base territorial. Minas conta com 40 aglomerações produtivas distribuídas em quase todas as suas regiões 11 . Essas aglomerações encontram-se em diferentes estágios de maturação e consolidação e precisam de ser alavancadas para que alcancem patamares crescentes de competitividade e possam sobreviver e crescer. Para lograr esse objetivo, é imprescindível contar com a participação e o apoio dos segmentos empresariais. Há quase quatro décadas, o BDMG lançou as chamadas Jornadas para o Desenvolvimento, encontros com pequenos empresários locais, em que buscava despertá-los para as oportunidades de investimento nas comunidades. A experiência não foi bem-sucedida e logo seria abandonada pelo Banco. Há que se pensar se seria viável agora. Para tal, um dos pontos de análise é com relação ao principal problema apontado pelos técnicos das Jornadas: a falta de empreendedorismo, ou de mentalidade empresarial, dos envolvidos. de que se queixavam à época os técnicos das Jornadas não seria mais problema? Seria um equívoco supor que as Jornadas para o Desenvolvimento eram equivalentes à dinâmica do desenvolvimento a partir das aglomerações produtivas e com base territorial. As Jornadas visavam garimpar os talentos empresariais locais e despertá-los para o aproveitamento das oportunidades que a economia do município ou da região lhes ofereciam. O foco era, portanto, o indivíduo. Ademais, tais esforços limitavam-se a encontros, precedidos de um mapeamento das potencialidades, e não havia seqüência nesse trabalho. Na atualidade, o quadro é bem diverso. Muitas micro, pequenas e médias empresas que respondem por significativa parcela da produção e do emprego gerado em Minas encontram-se nucleada em aglomerações produtivas que seriam o alvo prioritário da nova dinâmica do desenvolvimento mineiro. O “projeto de desenvolvimento” de Minas não coincidia com as recomendações e estratégias formuladas no Plano Mineiro de 10 Desenvolvimento Econômico e Social (PMDES), conforme se pode depreender da análise de Andrade (1980). Ver Volume VI deste Estudo. 11 36 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 35. As Jornadas fracassaram porque partiam do pressuposto de que ao empresário bastava BDMG 40 anos apenas o conhecimento das oportunidades de empreendimento para que se decidissem a fazer o seu aproveitamento e exploração. O micro e o pequeno empreendedor, contudo, precisam de ser apoiados para se engajarem no processo de desenvolvimento nos moldes delineados (Olson Jr., 1968), que é essencialmente um jogo de cooperação envolvendo uma ação coletiva da qual participam o Estado, as lideranças locais formais e informais e representantes dos segmentos organizados da comunidade local. Isso porque, para superar as barreiras que tolhem o seu crescimento, as organizações produtivas de uma aglomeração precisarão contar com recursos não apenas materiais e financeiros, mas de outra ordem, parte dos quais depende da ação concertada entre eles e deles com o poder público local, o Estado e as lideranças e agentes comunitários. Amiúde, costuma-se retratar o empresário mineiro como pouco empreendedor ou carente, até mesmo de espírito ou mentalidade empresarial. As causas apontadas para esses alegados defeitos são difusas, equivocadas e preconceituosas e resvalam quase sempre para o campo cultural. Esse estereótipo não se aplica na prática. O empresariado mineiro é, em geral, formado por numeroso grupo de pequenos proprietários, com interesses atomizados, especialmente nas cidades do interior. Sua mobilização e participação em ações coletivas, como de resto a de todo ator social ou político com grande contingente de membros, só ocorrem quando são convenientemente incentivados(Olson Jr., 1968). No tocante ao empresário mineiro, não há, pois, razões para duvidar que responderá positivamente às iniciativas de desenvolvimento projetadas. Deriva daí a necessidade de criar espaços institucionais no nível local ou sub-regional, combinados com estímulos, para induzir o empresário a participar, logrando, assim, o desenvolvimento almejado. Tais espaços e mecanismos serão tratados e discutidos detalhadamente no próximo capítulo deste estudo, quando se abordar a reestruturação da máquina pública mineira. O Papel do Terceiro Setor no Desenvolvimento12 Mencionou-se que o desenvolvimento não é missão privativa do Estado ou do mercado, tampouco é sinônimo de crescimento econômico, da riqueza ou mesmo da riqueza per capita. Desenvolvimento sustentável compreende diversas dimensões de desenvolvimento que proporcionam qualidade de vida, em sentido amplo, à sociedade. Educação, saúde, atenuação das desigualdades sociais e equilíbrio ambiental são algumas faces do que se aceita hoje, ainda que confinado ao marco da boa referência teórica, como desenvolvimento. A complexidade e a presença de dilemas (trade-offs) na definição e implementação do desenvolvimento desejável impossibilitam ou tornam ineficientes, em larga medida, ações autônomas do Estado (primeiro setor) ou do mercado (segundo setor). As organizações da sociedade civil ou Terceiro Setor podem ser entendidas como o conjunto de iniciativas da sociedade civil, de caráter não-lucrativo, na provisão de políticas públicas de caráter social. Papel fundamental exercem na construção do capital social, pois seus efeitos mobilizadores sobre os diferentes atores, sua capacidade de organizar interesses difusamente distribuídos na sociedade e a modernização gerencial que representam concorrem para o estabelecimento de algo como uma moralidade condicional, permitindo aos atores anteciparem suas ações na crença da participação num jogo de soma positiva (Penido, 2002). Esta seção é uma compilação literal do trabalho de Teodósio (2002), elaborado especificamente para este Estudo. 12 37 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 36. Na verdade, dentro do espectro do Terceiro Setor, encontram-se organizações de diferentes BDMG 40 anos matizes. Eis alguns exemplos de organizações que podem ser definidas como pertencentes ao Terceiro Setor: • associações comunitárias; • organizações não-governamentais (ONGs); • instituições filantrópicas; • fundações; • igrejas e seitas; • organizações sociais (OS, conforme definição da proposta de reforma do Estado); • projetos sociais desenvolvidos por empresas; • sindicatos. O ponto de convergência entre as várias organizações que comporiam o Terceiro Setor parece ser a ausência do lucro como finalidade central em sua orientação gerencial e a objetivação de benefícios para toda a comunidade ou grupos sociais específicos. Dentre os fatores articuladores desses grupos/organizações encontram-se variáveis não excludentes, como localização geográfica, etnia, ideologia, condição socioeconômica, interesses econômicos, políticos e sociais, orientação religiosa, opção sexual, dentre outros. Por detrás da atenção crescente da mídia e da academia com relação ao Terceiro Setor, encontram-se algumas concepções modernizantes das políticas sociais. Ora estando mais próximas do cidadão, ora provendo políticas públicas com maior eficiência, eficácia e efetividade, as organizações da esfera pública não-governamental apresentariam as seguintes virtudes: • maior proximidade do cidadão, tendo maiores chances de fornecer os serviços e benefícios públicos que a população deseja e não aqueles que o Estado lhes deseja oferecer (Ioschpe, 1997; Tenório, 1997); • maior agilidade e desburocratização, visto que apresentariam estruturas de funcionamento reduzidas, ágeis e não submetidas aos rigores legais que imperam na esfera pública estatal (Morales, 1999; Barreto, 1999); • melhor utilização das verbas, dado o fato de que não gastariam recursos com folhas de pagamento muito extensas, sofisticação tecnológica ou estruturas físicas gigantescas, canalizariam todo o dinheiro para a “ponta” dos projetos sociais (Ioschpe, 1997; Barreto, 1999); • desenvolvimento mais profundo da cidadania, na medida em que envolveriam pessoas da comunidade, principalmente na condição de trabalhadores voluntários, na solução dos problemas sociais, rompendo com uma postura comodista, fatalista e imobilista da sociedade (Ioschpe, 1997; Álvares, 2000); • valorização de soluções da própria comunidade, que seriam não só mais baratas e fáceis de aplicar, mas, muitas vezes, mais eficientes do que as grandes soluções idealizadas e implementadas através de políticas públicas centralizadas (Teodósio, 2000); • rompimento do assistencialismo, ou seja, a quebra de uma posição de paternalismo com relação aos pobres. Isso se daria principalmente pelo fato de os projetos sociais no Terceiro Setor sempre buscarem algum tipo de contrapartida por parte do cidadão beneficiado (Melo Neto & Froes, 1999); 38 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 37. • geração de emprego e renda, através da criação de trabalho remunerado em projetos BDMG 40 anos sociais. Para muitos, o Terceiro Setor seria a saída para o desemprego, ao incorporar a mão-de-obra expulsa do Primeiro e do Segundo Setor pelos processos de reestruturação organizacional implementados por grandes corporações privadas e pelo Estado (Rifkin, 1995; Salomon, 1998); • controle sobre o Estado, cobrando uma atuação direta sobre os problemas sociais, coibindo a corrupção, exigindo a modernização das políticas públicas e avaliando os resultados dos programas sociais (Barreto, 1999). Ressalve-se que, muitas vezes, perspectivas analíticas e prescritivas de reflexão sobre o Terceiro Setor se interpenetram.Ou seja, o desejo e as propostas / estratégias de modernização das políticas públicas se mesclam à avaliação sobre o papel efetivo da esfera pública não- governamental no cenário contemporâneo. Perde-se de vista, com efeito, o fato de o setor ser extremamente heterogêneo, podendo subsistir, em seu interior, desde práticas modernas de gestão pública e fomentadoras da cidadania até “modernizações conservadoras”, capazes de alterar mais o discurso do que as práticas assistencialistas, clientelistas e arcaicas de várias organizações e projetos sociais. Além disso, deve-se entender que o espaço da modernização das políticas públicas é feito pelo embate político, econômico e simbólico entre diferentes correntes e grupos de interesses. Isso exige uma problematização mais precisa e incisiva acerca das possibilidades advindas da emergência e/ou maior centralidade do Terceiro Setor na condução de políticas sociais. No entanto, o que se percebe em alguns casos é uma verdadeira mitificação do papel desse setor no desenvolvimento social brasileiro. Importante papel que várias organizações do Terceiro Setor têm desenvolvido, muito presente em movimentos que defendem direitos humanos ou lutam contra a corrupção, é “exigir” do governo, empresas e mesmo da sociedade as posturas e propostas inicialmente negociadas entre eles, o cumprimento das leis, ou, então, a adoção de posições condizentes com visões consideradas mais avançadas de organização e convivência social. Outra perspectiva de ação bastante difundida, tanto em organizações do Terceiro Setor com alcance geográfico mais restrito quanto naquelas de ação nacional ou internacional, é a articulação com o Estado na execução de políticas públicas. Além disso, muitas delas atuam em sistema de parceria com grandes empresas privadas ou mesmo outras organizações do Terceiro Setor. Essa parceria entre Estado, empresas privadas, ONGs internacionais e organizações do Terceiro Setor se constitui a partir de trocas contínuas de recursos financeiros e humanos, conhecimento, tecnologia e informações entre os parceiros. No entanto, cabe destacar que algumas vezes a chamada parceria não passa de uma “captura” da organização do Terceiro Setor, seja pelo Estado, grandes empresas ou organismos e ONGs internacionais. Assim, estabelece-se não uma relação de parceria, mas de submissão do Terceiro Setor ao Estado, às empresas privadas, aos organismos internacionais e/ou às ONGs mais fortes. Outro papel do Terceiro Setor é a execução autônoma de projetos sociais. Essa é a forma de atuação mais difícil de se encontrar em estado puro, visto que as organizações do Terceiro Setor encontram muitas dificuldades de obter recursos para seu funcionamento, o que exige o estabelecimento de parcerias. No entanto, as organizações que detêm maior credibilidade junto à 39 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 38. sociedade geralmente conseguem atuar de forma autônoma na execução de seus projetos sociais. BDMG 40 anos Trata-se, muitas vezes, de organizações que conseguiram resolver um dos grandes dilemas do Terceiro Setor: a captação de recursos. Dentre as estratégias para se conseguir provimento regular de recursos encontram-se desde a comercialização de produtos ligados à luta social empreendida até o recolhimento de doações. Porém essas estratégias de captação de recursos podem incorrer na perda de foco no objetivo principal da organização ou movimento social, despendendo energias e recursos mais para a sobrevivência própria do que no ataque aos problemas sociais. A tendência a voltar-se mais para a sobrevivência organizacional, desprendendo-se das demandas da base comunitária, longe de ser um fenômeno residual, é uma das categorias centrais de análise dos movimentos sociais, remetendo ao dilema micheliano da chamada “Lei de Ferro das Oligarquias” (Azevedo & Prates, 1991). Por fim, em algumas organizações do Terceiro Setor existem as tentativas de influência nos processos decisórios, quer seja do Legislativo ou do Executivo. Percebe-se que o universo do Terceiro Setor é bastante heterogêneo em relação a essa capacidade de ação. Pode-se encontrar desde ONGs com significativo poder de intervenção na definição de agendas internacionais, fato bastante comum entre algumas organizações de alcance planetário, até movimentos sociais desprovidos de capacidade de articulação política. Nesse aspecto, um ponto importante de reflexão diz respeito à focalização exagerada das políticas públicas em decorrência da ação de grupos de representação dos interesses de organizações do Terceiro Setor. Ainda que o clientelismo e a disputa por recursos públicos possam ser inerentes ao processo democrático, pode-se reproduzir, com o fortalecimento do Terceiro Setor, uma verdadeira lei da selva, na qual apenas os melhor aparelhados, política e gerencialmente, obterão recursos, em detrimento de projetos sociais relevantes mas poucos estruturados para a disputa política e econômica. Ressalte-se, contudo que, dentro da lógica da ação coletiva, e a partir da constatação de que os grupos de interesse mais bem organizados historicamente não representavam o desejo da coletividade, a presença do Teceiro Setor pode ser bastante benéfica, uma vez que proporciona maior equilíbrio ao jogo político, organizando interesses de grupos mal organizados, usualmente numerosos e mal informados, isto é, em larga medida, excluídos da decisão política. Organizações não-governamentais se constituíram, nos últimos anos, tanto no Brasil quanto no cenário internacional, como atores sociais extremamente relevantes nos processos políticos. Questionamentos à legitimidade de suas ações, como nos recentes episódios envolvendo ONGs internacionais na Amazônia, que culminaram na instauração da chamada “CPI das ONGs”, ou mesmo nos escândalos de desvio de verbas no Rio de Janeiro durante década de 80, parecem não ter maculado sua centralidade nas discussões sobre o provimento de políticas públicas e a imagem construída pela mídia em torno das virtudes cívicas das organizações não- governamentais. Nesse sentido, não é exagero afirmar que o imaginário social construiu uma percepção extremamente positiva acerca dessas organizações, associando-as a uma profunda legitimidade social, a representação de eficiência dos interesses públicos, ao trato correto dos recursos públicos e, principalmente, ao alto conteúdo de participação popular em suas atividades, propostas e estruturas organizacionais. É justamente na caracterização da natureza gerencial das ONGs que se encontram os principais fatores para análise da ação dessas organizações. A forma como as ONGs delimitam 40 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 39. para si a “questão social” fundamenta-se em sua dinâmica econômica-gerencial-institucional. BDMG 40 anos Nesse sentido, cabe questionar como é exercido o poder “para fora” e “para dentro” de sua estrutura organizacional, ou melhor, como se constrói a participação popular em seus mecanismos internos e quais são seus desdobramentos sobre sua ação externa (Teodósio, 2000). Percebe-se que a concepção da participação como panacéia para a gestão de políticas públicas e o rompimento dos impasses da democracia no Brasil podem gerar efeitos indesejáveis sobre as metas propostas. O espaço da gestão pública apresenta-se como construto social inacabado, fundado tanto na preparação técnica quanto no exercício da política. A consolidação de práticas participativas na gestão de políticas públicas têm como caminho tanto a “democratização dos bens” quanto a “gestão do poder”. Essas duas faces de uma mesma moeda, chamada democracia, indicam não só que ganhos valorativos devem vir acompanhados de avanços materiais, pois se reforçam continuamente. Indicam, antes de mais nada, que na esfera da gestão pública faz-se necessário o esforço contínuo e a autocrítica dilacerante, visto que as possibilidades de modernização se fazem sempre acompanhadas de dilemas e impasses. Nesse sentido, cabe lembrar as palavras de Putnam et al. (1996, p. 194): “Criar capital social não é fácil, mas é fundamental para fazer a democracia funcionar”. 41 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 40. BDMG 40 anos 1.5. Conclusões O desenvolvimento é missão de todos. Tarefas complementares cabem aos distintos atores sociais: governos, classe política, empresários e sociedade civil. Mas o desenvolvimento, como queriam alguns, não ocorre naturalmente, tampouco é inercial. Forças aglutinadoras, coordenadoras são necessárias para disparar o ciclo virtuoso do desenvolvimento sustentável. Virtuoso, pois o capital social que dele depende e por ele é criado não se deprecia; na verdade, se auto-alimenta. Virtuoso, pois não está necessariamente ligado aos movimentos dos ciclos econômicos, mas à constatação de que mesmo em uma depressão econômica os impactos sociais são atenuados, isto é, o desenvolvimento mantém-se em bases sustentáveis. O papel de aglutinador, coordenador, é do Estado – União, Unidades Federativas e municípios – únicos com legitimidade para abarcar tal tarefa. No entanto, como se mencionou previamente, atualmente o Estado não se encontra alinhado aos preceitos desse novo desenvolvimento, seja porque não alterou sua antiga natureza intervencionista, seja porque tomou feições “minimalistas”. O papel da máquina pública estadual no desenvolvimento foi delineado neste capítulo. Metodologicamente, pôde-se distinguir as políticas requeridas de desenvolvimento regional em políticas para inclusão social e de apoio à ampliação da competitividade. Mostrou-se que a inserção do Governo Estadual em políticas sociais, em especial na educação, na atenuação das desigualdades, na saúde e no meio ambiente, se dá diretamente ou através da regulação e coordenação das políticas municipais. Na dimensão “competitividade”, é papel precípuo do Governo Estadual incentivar as aglomerações produtivas locais e aproveitar-se dos ganhos de escala e escopo da presença de grandes empresas estruturantes e cadeias produtivas. O alinhamento das políticas estaduais às federais permitirá maior eficácia na atração de recursos, principalmente para a reconstrução e incremento da infra-estrutura física. Ressalte-se, com efeito, o papel do Governo Estadual na coordenação das políticas de desenvolvimento regional, papel este que requer uma reformulação da máquina pública, que deve deixar de ser agente autônomo do desenvolvimento para tornar-se eficaz na identificação e coordenação das políticas requeridas para o desenvolvimento sustentável. Para tanto, a gestão pública deve se orientar por indicadores de resultados alinhados com as definições estratégicas do Governo Estadual. 42 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 41. BDMG 40 anos 1.6. Referências Bibliográficas ADELMAN, I. Fallacies in Development Theory and Their Implications for Policy. In: MEIER, G., M., STIGLITZ, J. E.. Frontiers of Development Economics: the future in perspective, Oxford University Press, p. 103-135, 2001. ALTER, Norbert. La crise structurelle des modèles d’organisation. Sociologie du travail, v. 35, n.1, 1993. ÁLVARES, L. C. ONGs: uma alternativa aos descaminhos do desenvolvimentismo. In: Cadernos da Escola do Legislativo. Belo Horizonte, v.5, n. 10, p. 39-61, jan/jul 2000. ANDRADE, L. A. G. de. Technocracy and Development: the Case of Minas Gerais. The University of Michigan, 1980. (Dissertação de Doutorado). AZEVEDO, S. & PRATES, A. A. P. Planejamento participativo, movimentos sociais e ação coletiva. Ciências Sociais Hoje. São Paulo: ANPOCS, p. 122-152, 1991. BARRETO, M. I. As organizações sociais na reforma do Estado brasileiro. In: PEREIRA, L. C. B. & GRAU, N. C. O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 107-150. BARROS, R. P.; HENRIQUES, R.; MENDONÇA, R. S. P. Pelo fim das décadas perdidas: educação e desenvolvimento sustentado no Brasil. IPEA. Textos para discussão. Rio de Janeiro, n. 857, 2002. BARROS, R. P.; MENDONÇA, R. S, P. DUARTE; R. P. N. Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda: uma avaliação da evolução histórica e das disparidades regionais. IPEA. Textos para discussão. Rio de Janeiro, n. 454, jan. 1997. BIELSCHOWSKY, R.. Pensamento econômico brasileiro. 4.ed. Contraponto, 2000. CARVALHO, N. V. O terceiro sujeito: um novo ator para um velho cenário. In: DOWBOR,L. et al (Orgs.) Desafios da Globalização. Petrópolis: Vozes, 1997, p. 199-214. CEPIK, M. Direito à informação: situação legal e desafios. Informática Pública, v. 2, nº 2, p. 43-56, dez/2000. CONGRESSO LATIONAMERICANO DE ESTRATÉGIA, 13., 200, Puebla, Anais do XXI Encontro Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Administração, México, p. 81-85 COLLIER, P. Social Capital and Poverty. World Bank Social Capital Initiative Working. Paper 4. Washington, D.C. 1998. COSTA JÚNIOR, L. C. Cadernos do III Setor - Terceiro Setor e Economia Social. São Paulo: FGV, nº 2, abril de 1998. DRUCKER, P. F. Administração de organizações sem fins lucrativos – princípios e práticas. São Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1995. 43 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 42. DRUCKER, P. F. Administrando para o futuro: os anos 90 e a virada do século. São Paulo: BDMG 40 anos Pioneira, 1992. EINSENBERG, J. Internet e política. Cadernos da Escola do Legislativo. Belo Horizonte: v.5, n. 10, p. 63-105, jan/jul 2000. FERNANDES, R. C. Privado porém público: o terceiro setor na América Latina. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1994. FUKUYAMA, F. A grande ruptura: a natureza humana e a reconstituição da ordem social. Rio de Janeiro: Rocco, 2000. GIAMBIAGI, F., Do déficit de metas às metas de déficit: a política fiscal do governo Fernando Henrique Cardoso - 1995/2002. BNDES. Textos para Discussão, Rio de Janeiro, n. 93, abril 2002. GRAU, N. C. Repensando o público através da sociedade: novas formas de gestão pública e representação social. Rio de Janeiro: REVAN, 1998. HIRSCHMAN, Albert. The Strategy of Development. New Haven: Yale Univ. Press, 1958. HOFF, K., STIGLITZ, J. E., Modern Economic Theory and Development. In:MEIER, G., M., STIGLITZ, J. E.2001. Frontiers of Development Economics: the future in perspective, Oxford University Press, p. 103-135, 2001. HUDSON, M. Administrando organizações do terceiro setor. São Paulo: MAKRON Books, 1999. IOSCHPE, E. (Org.) 3º Setor – desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1997. KLIKSBERG, B. O desafio da exclusão: para uma gestão eficiente. São Paulo: FUNDAP, 1997. LAFFONT J.J.; TIROLE, J. The Economics of Regulation and Antitrust, MIT Press,1993. LANDIM, L., SCALON, M. C. Doações e trabalho voluntário no Brasil – uma pesquisa. Rio de Janeiro: Letras, 2000. LEWIS, W. A. The Principles of Economic Planning. London: Allen and Unin,1954. LOYOLA, E. & MOURA, S. Análise de redes: uma contribuição aos estudos organizacionais. In: FISCHER, T. (Org.) Gestão Contemporânea: cidades estratégicas e organizações locais. Rio de Janeiro: FGV, 1996, p. 53-68. MACROECONOMICS and Health - Investing in Health for Economic Development. Geneva: World Health Organization, dez., 2001. MÉIER, G. M., The Old Generation and the New. 2001. In MEIER, G., M., STIGLITZ, J. E.Frontiers of Development Economics: the future in perspective, Oxford University Press, p. 103-135, 2001. MELO NETO, F. P. & FROES, C. Responsabilidade Social & Cidadania Empresarial – a administração do Terceiro Setor. Rio de Janeiro: Qualitymark Ed., 1999. MINTZBERG, H. Managing Government - Governing Management, Harvard Business Review, may-june/1996, p. 75-83. 44 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 43. MORALES, C. A. Provisão de serviços sociais através de organizações públicas não-estatais: BDMG 40 anos aspectos gerais. In: PEREIRA, L. C. B. & GRAU, N. C. O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: FGV, 1999, p. 51-86. NOGUEIRA, M. A. As possibilidades da política: idéias para a reforma democrática do Estado. São Paulo: Paz & Terra, 1998. OLSON JR., Mancur. The Logic of Colletive Action, New York: Schocken, 1968. PAULA, A. P. P. Um estudo de caso da Associação Brasileira de Organizações Não- Governamentiais. 21., Angra dos Reis: Anais do XXI Encontro Nacional dos Programas de Pós- Graduação em Administração, ANPAD, 1997. PORTER, M.; The Competitive Advantage of Nations. New York: The Free Press, 1990. PUTNAM, R., LEONARDI, R., NANETTI, R. Y. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1996. RIFKIN, J.O fim dos empregos - o declínio inevitável dos níveis dos empregos e a redução da força global de trabalho. São Paulo: Makron Books, 1995. RODRIK, D. After Neoliberalism, What? Desenvolvimento em Debate, Rio de Janeiro: BNDES, 2002. SALOMON, L. A emergência do Terceiro Setor: uma revolução associativa global. Revista de Administração de Empresas. São Paulo, v. 33, n. 1, jan./mar./1998, p.5-11. SCHONFIELD, Andrew,. Modern Capitalism. London: Oxford University Press, 1965. SEN, A. Development as Freedom. New York: Knopf. 1999. SERVA, M. A racionalidade administrativa demonstrada na prática administrativa. Revista de Administração de Empresas. São Paulo. v. 37, n. 2, abr./jun/1997, p. 18-30. SOLOW, R. M. Technical Change and the Aggregate Production Function. Review of Economics Statistics, 39, 1975, p. 312-320. TENÓRIO, F. (org.) Gestão de ONGs: principais funções gerenciais. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1997. TEODÓSIO, A. S. S. & RESENDE, G. A. Estratégias de gestão de recursos humanos no Terceiro Setor. In: CARVALHO NETO, A. C. & NABUCO, M. R. (orgs.) Relações de Trabalho Contemporâneas. Belo Horizonte, IRT, PUC-Minas, 1999, p. 287-302. TEODÓSIO, A. S. S. & TEIXEIRA, M. G. Relações de trabalho no Japão: impactos de transformações sócio-econômicas recentes. In: Congresso Lationoamericano de Sociologia, 20, 1995, Cidade do México: ALAS. TEODÓSIO, A. S. S. Construindo Planos Estratégicos de Cidadania Empresarial. In: Memórias do XIII Congresso Latinoamericano de Estrategia. Puebla, México: Sociedade Latinoamericana de Estratégia (SLADE), p. 83-85. TEODÓSIO, A. S. S. Marketing Social. In: Encontro Nacional das APAEs, 19, Belo Horizonte, Anais do XIX Encontro Nacional das APAEs. Belo Horizonte: FENAPAE, 26-29 de julho de 1999. 45 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  • 44. VALE, W. S. P, Políticas Públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo BDMG 40 anos Horizonte, 2002, mimeo. VELTZ, Pierre, ZARIFIAN, Philippe. Vers de nouveaux modèles d’organization?, Sociologie du travail, v. 35, n.1, 1993. WEISS, T. G. & GORDENKER, L. NGOs, the United Nations, and global governance. Boulder, Colorado: Lyne Rienner Publishers, 1996. 46 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 45. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA CAPÍTULO 2 REFORMULANDO A MÁQUINA PÚBLICA Luís Aureliano Gama de Andrade (Cientista Político, Consultor e Professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo) Caio Marini (Administrador público, Assessor do SERPRO e Professor colaborador da Fundação Getúlio Vargas) Alexandre Queiroz Guimarães (Doutorando em Political Economy - University of Sheffield, Pesquisador da Fundação João Pinheiro ) (Organizador: D.PE/BDMG)
  • 46. SUMÁRIO INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................................ 51 2.1. PONTOS RELEVANTES DO DEBATE CONTEMPORÂNEO ................................................................... 52 2.1.1. Iniciativas em outros países ................................................................................................................................... 53 2.1.2. A reforma no contexto latino-americano ............................................................................................................ 54 2.1.3. Novas parcerias para a governança: o Terceiro Setor ........................................................................................ 55 2.2. A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NOS ANOS 90 .................................................................................................. 56 2.2.1. O avanço das reformas do Estado em nível federal .......................................................................................... 56 2.2.3. A reforma nos estados federados .......................................................................................................................... 57 2.3. DESENVOLVIMENTO E A MÁQUINA PÚBLICA DE MINAS GERAIS ............................................... 62 2.3.1. As lições do desenvolvimento de Minas: bases de uma política para o setor público ................................. 63 2.3.2. As disfuncionalidades do Setor Público Estadual ............................................................................................. 64 2.4. BREVE AVALIAÇÃO DA MÁQUINA PÚBLICA MINEIRA .......................................................................... 66 2.4.1. O Sistema da Saúde ................................................................................................................................................. 67 2.4.2. O Sistema de Educação .......................................................................................................................................... 68 2.4.3. O Sistema da Agricultura ....................................................................................................................................... 69 2.4.4. O Sistema de Ciência e Tecnologia ....................................................................................................................... 71 2.4.5. O Sistema de Fomento Industrial ......................................................................................................................... 72 2.4.6. O Sistema de Planejamento ................................................................................................................................... 75 2.4.7. Outras observações sobre a máquina pública mineira ...................................................................................... 77 2.5. ALGUMAS DIRETRIZES PARA A REFORMULAÇÃO DA MÁQUINA PÚBLICA MINEIRA ....... 79 2.5.1. Adaptação do aparato institucional às exigências do novo modelo de desenvolvimento .......................... 80 2.5.2. O revigoramento do planejamento ....................................................................................................................... 82 2.4.3. Melhoria da Gestão Pública ................................................................................................................................... 84 2.4.4. Renovação do aparato de apoio e fomento ........................................................................................................ 86 2.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 89
  • 47. 40 anos BDMG Introdução A tarefa do desenvolvimento de Minas, em moldes sustentado e sustentável, como preconizado no capítulo anterior, reclama não apenas estratégias para colocar a economia mineira nos “trilhos do crescimento” mas, principalmente, políticas para dotar o Poder Público Estadual dos meios para desincumbir-se de seu fundamental papel nesse processo. De fato, a prosperidade de Minas depende de fatores exógenos e endógenos. Mas, a retomada do crescimento nacional (fatores exógenos), se condição necessária, não é suficiente para o progresso do Estado. Desse modo, cumpre ao Governo Estadual identificar as tendências e oportunidades do desenvolvimento do País, para tirar partido delas e procurar influenciar as decisões desse processo, ou seja, alinhar-se de modo eficiente às políticas federais. No tocante aos fatores endógenos do crescimento, mesmo que a grande parte deles estejam afetos aos demais agentes do desenvolvimento, cabe ao governo estadual exercer os papéis de indutor, aglutinador e mobilizador dos recursos e potencialidades existentes em seu território. Para tanto, faz-se necessário articular a máquina pública mineira com os requerimentos desses papéis e da nova estratégia de desenvolvimento para o Estado como foi delineado no capítulo anterior. Antes de qualquer coisa, é preciso que o Poder Público Estadual seja eficaz e eficiente, ou seja, seja capaz de formular e implementar as políticas adequadas, com o máximo de aproveitamento do dinheiro público. Frente ao desdobrar do processo de consolidação da democracia, impõe-se novo estilo de atuação do Poder Público, para que seja “poroso” aos anseios sociais, transparente e aberto ao controle social. Novos princípios e diretrizes devem pautar a ação dos governos: as parcerias com o setor privado e a gestão por resultados, para garantir eficiência e o melhor uso dos recursos governamentais; a participação dos segmentos dinâmicos da sociedade, para responder positivamente às exigências da cidadania e do processo democrático; e a descentralização, para propiciar a articulação com os governos locais e garantir a norma saudável da subsidiariedade. Por tudo isso é imperativo que se proceda à reformulação da máquina pública mineira, com o fim de ajustá-la a esses princípios e diretrizes. A seguir, na seção 2.1, discutem-se pontos relevantes do debate contemporâneo sobre a reforma do Estado, em especial as motivações e as indicações úteis ao caso mineiro. São, assim, destacadas iniciativas em alguns países e a experiência latino-americana. As reformas implementadas na década de 1990 no Governo Federal e em alguns governos estaduais constituem os temas da seção 2.2, com ênfase naquelas que estariam, em alguma medida, alinhadas com os movimentos centrais dos debates sobre a reforma do Estado. Na seção 2.3 retoma-se a principal lição recente de reformulação da máquina pública mineira, implementada na década de 1970, para mostrar que, a despeito dos distintos ambientes econômico e político observados atualmente, uma reforma bem implementada é capaz de impulsionar o desenvolvimento. Assim, ainda nessa seção, procura-se estabelecer o contraste com a situação atual, na qual se apontam problemas diversos, além de novos desafios. A seção 2.4 descreve, brevemente, a situação atual da máquina pública mineira, como “pano de fundo” para a indicação de diretrizes, visando alinhá-la aos novos preceitos do desenvolvimento econômico e da moderna administração pública. A última seção, portanto, se ocupa das diretrizes para as reformas indispensáveis à eficácia da máquina pública. 51 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 48. 40 anos BDMG 2.1. Pontos relevantes do debate contemporâneo A crise mundial dos anos 1970, que provocou iniciativas de reestruturação econômica e a reconfiguração das estratégias empresariais em todo o mundo, também introduziu no debate sobre o Estado questões relativas às necessidades de incorporação de novos papéis, de abandono de outros e, sobretudo, a exigência de sua reorganização. O enfrentamento de tais questões se aprestava, já nos anos 80, como pontos fundamentais para enfrentar a crise econômica e para adequar o Poder Público aos novos requerimentos. Esta crise, em que pese a preponderância da dimensão financeira (incapacidade de gerar poupança pública para a realização dos investimentos sociais e de infra-estrutura), colocava em questionamento o modo tradicional de organização e gestão governamental, a partir do esgotamento do modelo burocrático de administração pública vigente. Como conseqüência, vinha produzindo um profundo déficit de desempenho em termos da baixa qualidade (e quantidade) na prestação dos serviços ao cidadão, que é a dimensão percebida pela sociedade. Esse cenário colocava um caráter emergente à necessidade de reformar o Estado e, mais particularmente, o seu aparato administrativo, a partir de três movimentos centrais: • Busca permanente do aumento da eficiência da máquina pública, por intermédio da racionalização e do incremento de produtividade (“fazer mais com menos”). • Melhoria contínua da qualidade na prestação dos serviços públicos, visando a atender aos requerimentos da sociedade no que diz respeito às demandas sociais básicas (“fazer melhor”). • Resgate da esfera pública como instrumento de expressão da cidadania e fórum do aprendizado social (“fazer o que deve ser feito”). Tratava-se, assim, de uma mudança radical na maneira pela qual a administração pública devia organizar-se. Não era, entretanto, uma mudança visível, pois envolveria mudanças de mentalidade e de práticas cotidianas, uma transformação no modo pelo qual os governos se relacionam com os cidadãos. O alvo era o estabelecimento de uma gestão empreendedora em contraponto ao modelo tradicional no qual administração é tida como rotina: o administrador, tido como aquele que aplica a norma, e o empreendedor, como aquele que inova. As duas funções, agora, tendem, cada vez mais, a se fundir. 52 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 49. 2.1.1. Iniciativas em outros países 40 anos BDMG Inicialmente na Grã-Bretanha, e depois adotada quase que de forma generalizada em diversos outros países, essa estratégia de enfrentamento ficou conhecida como a Nova Gerência Pública (New Public Management, ou NPG)1 . As principais influências foram extraídas das teorias da Escolha Pública (Public Choice2 ) e, principalmente, da Agente-Principal3 , que pressupõe a existência de relações contratuais entre atores. Nesse caso, o Estado (Principal) “contrata” empresas privadas (Agente) quando da concessão de serviços públicos;o mesmo modo, os cidadãos (Principal) “contratam” políticos (Agente) para representar seus interesses;políticos “contratam” burocratas, etc. Nessa perspectiva, o objetivo da reforma é o de aperfeiçoar as relações contratuais entre as partes que estabeleçam mecanismos de incentivos e, destarte, de prestação de contas e verificação de resultados, para os diferentes atores. Adicionalmente, o movimento da NGP recebeu igualmente influências dos avanços da gestão contemporânea (notadamente da gestão empresarial). As principais iniciativas nessa direção, em alguns países, a partir dos anos 80, colocaram em marcha mudanças relevantes em seus respectivos modelos institucionais e de gestão, pública, podem ser resumidas conforme QUADRO 1. QUADRO 1 INICIATIVAS DE REFORMA DO ESTADO - PAÍSES SELECIONADOS PAÍS INICIATIVAS Grã-Bretanha Redução de gastos: privatizações; enxugamento e escrutínios (breves diagnósticos visando racionalização dos órgãos públicos). Melhoria da eficiência: consciência de custos (value for money) e sistemas de informação e avaliação de desempenho institucional com mecanismos de incentivo. Consolidação da reforma: intensificação de mecanismos de mercado, desconcentração, criação das Agências Executivas (separadas do núcleo formulador de políticas e administradas por contrato de gestão) e os Citizens Charter (declaração pública de metas, padrões de serviço e responsáveis). Estados Unidos Instalação do NPR – National Performance Review (iniciativa do Executivo), com o objetivo de melhorar o funcionamento da Administração Pública, reduzir custos e mudar o padrão de gerenciamento para melhoria do desempenho governamental. GPRA: Government Performance and Results Act: lei aprovada pelo Congresso inspirada na idéia da gestão por resultados (iniciativa do legislativo). Focos: • Integração de programas e orçamentos, com ênfase no gerenciamento de custos e provimento de informações gerenciais para apoio à tomada de decisão. • Reforma da legislação contábil/financeira e da legislação tecnológica para a integração de custos, orçamentos e resultados. Nova Zelândia Redução de custos via enxugamento, transferência das atividades comerciais para as corporações públicas; maior autonomia para os administradores seniores e redução de monopólios. Contratualização e equiparação dos mercados de trabalho (público e privado). (Continua...) Segundo Barzelay (2001), a NGP é, antes de tudo, um âmbito de debate (diálogo) profissional sobre a estrutura, gestão e 1 controle da administração pública, envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários e, como tal, deve descartar a tentação de definições formais, concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para as questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráticos públicos. Ver, a esse respeito, Buchanan & Tullock (1965). 2 Ver, a esse respeito, Salanié (1996). 3 53 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 50. QUADRO 1 (Continuação) 40 anos BDMG INICIATIVAS DE REFORMA DO ESTADO - PAÍSES SELECIONADOS PAÍS INICIATIVAS Austrália Melhoria da eficiência, criação da carreira de administrador sênior, nova política de carreiras. Consciência de custos, mecanismos de mercado, autonomia e criação das Agências de Ombudsman. França Contratualização: contratos de gestão com os estabelecimentos públicos. Descentralização: transferências de competências e recursos aos níveis subnacionais. Desconcentração: transferências de competências e recursos aos níveis operacionais dentro da administração central; centros de responsabilidade, projetos de serviço, programas de qualidade. FONTE: Elaboração própria. 2.1.2. A reforma no contexto latino-americano A realidade latino-americana não era distinta da descrição feita anteriormente. Todavia, as iniciativas mais concretas para a adequação aos novos cenários só tomariam força na segunda metade dos anos 1990. Nesse contexto, o Conselho Diretor do CLAD – Centro Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento — aprovou, em 1988, documento que estabeleceu as bases da reforma gerencial na região. Nele são destacadas as especificidades da América Latina, em particular aquelas referentes à gravidade da crise do Estado “muito maior que a existente no mundo desenvolvido”. O documento aponta três pontos a serem tomados como direcionadores da reforma a ser implementada na região: a consolidação da democracia, a retomada do crescimento econômico e a redução da desigualdade social. Também enuncia o objetivo central da reforma gerencial: o de “assegurar os mecanismos necessários para o aumento da eficácia, da eficiência e da efetividade da administração pública, além de criar novas condições que possibilitem uma relação mais democrática entre Estado e sociedade”. Finalmente, são destacados os princípios básicos que deverão orientar a implementação desse novo modelo administrativo, com destaque para: • a focalização no atendimento das demandas do cliente-cidadão; • a transparência e responsabilização democrática na administração pública; • a descentralização da execução dos serviços aos níveis subnacionais; • a desconcentração organizacional da execução de funções do governo central para agências especializadas; • a orientação dos mecanismos de controle para resultados baseados em indicadores fixados em contratos de gestão; • a adoção de um novo desenho organizacional para as atividades não exclusivas (formuladas, reguladas e financiadas pelo Estado, mas executadas pelo setor público não estatal). O exame da experiência latino-americana recente, infelizmente, é pouco conclusivo e, contraditoriamente ao princípio da NGP que destaca a orientação a resultados, não permite aferições mais precisas sobre a efetividade dos programas de reforma gerencial. Os balanços tendem a produzir mais registros de iniciativas do que avaliação de impactos dos programas. Contudo, o exame dessas iniciativas indica uma trajetória, quase um padrão, no qual é possível identificar alguns elementos comuns, como por exemplo: 54 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 51. • fortalecimento de canais de relacionamento Estado/sociedade, a partir de iniciativas 40 anos BDMG orientadas para a melhoria da qualidade na formulação das políticas públicas, busca de maior participação cidadã, introdução de mecanismos de controle social, melhoria na entrega de serviços públicos e maior envolvimento do terceiro setor; • aperfeiçoamento do marco legal visando à eliminação de entraves de natureza burocrática que impedem a adoção de modelos de gestão orientados a resultados com maior flexibilidade e autonomia; • recuperação da capacidade financeira (racionalismo econômico), a partir de iniciativas voltadas para a melhoria da eficiência e introdução da cultura da responsabilidade fiscal; • desenvolvimento das capacidades institucionais dos órgãos da administração pública incluindo o fortalecimento do planejamento estratégico como ferramenta de gestão, programas de reestruturação administrativa, desenhos de contratos, intensificação do uso da tecnologia da informação e a terceirização de serviços de apoio; • desenvolvimento do capital intelectual, a partir de iniciativas voltadas para a profissionalização e modernização do serviço civil, intensificação de programas de capacitação de servidores e de lideranças, ética na administração pública, adoção de mecanismos inovadores de remuneração de funcionários e introdução da gestão do conhecimento. 2.1.3. Novas parcerias para a governança: o Terceiro Setor Além das discussões relativas à governança e aos modelos de gestão mais adequados à nova realidade das relações Estado/cidadão e público/privado, que podem ser extraídas das experiências antes analisadas, outro ponto relevante do debate contemporâneo sobre as reformas do Estado refere-se à emergência do chamado Terceiro Setor, ou a atuação das organizações não-governamentais. A emergência do Terceiro Setor e das parcerias público-privado, além dos movimentos baseados no voluntariado, vêm introduzindo elementos desafiadores na nova configuração em rede que caracteriza o Estado contemporâneo. O objetivo é comum, e trata, fundamentalmente, de encontrar alternativas para superar as desigualdades, ampliando o espaço de inclusão na vida social, política e econômica na direção do desenvolvimento. São, assim, premissas dessa atuação a internalização/ fortalecimento dos conceitos de cidadania, eqüidade e transparência, além da temática própria da gestão contemporânea, que supõe maior eficiência e qualidade no tratamento do interesse público. Isso, seguramente, força a adoção de enfoques não convencionais na construção de estratégias para enfrentar a crise, o que implica o fortalecimento de mecanismos de interação Estado/sociedade. Afinal, isoladamente, as forças direcionadas para a mudança perdem vitalidade e objetividade. Portanto, é necessário consolidar alianças que assegurem sinergia, a partir da ampliação da consciência de cidadania e da construção de soluções criativas e inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade às transformações reclamadas pela sociedade. Tais alianças, além do mais, alavancam novos recursos, reduzem custos, evitam duplicações desnecessárias, simplificam e melhoram a prestação de serviços. 55 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 52. 40 anos BDMG 2.2. A experiência brasileira nos anos 90 O Brasil, no início de 1995, guardava várias semelhanças com outros países latino- americanos, caracterizando-se, assim, pelo aprofundamento da crise do Estado e pela urgência de reformas estruturais. Na verdade, algumas delas já haviam sido iniciadas poucos meses antes da posse do Presidente, em 1995, com o Plano de Estabilização Macroeconômica (Plano Real). De todo modo, durante a campanha presidencial eram apresentadas como prioritárias a flexibilização de monopólios, as mudanças na previdência social, a reforma tributária, a reforma política e outras, uma indicação de que muito teria que ser feito para adaptar o Estado brasileiro aos novos princípios do desenvolvimento. Já se destacava, além disso, a necessidade de repensar a Administração Pública, a partir de sinais de evidente esgotamento do modelo burocrático vigente. Entretanto, do lado dos estados federados, o comportamento não foi homogêneo, apesar de a maioria deles se apresentar a essa época com graves desequilíbrios em suas finanças, além de deficiências já evidentes no desempenho de suas funções tradicionais. 2.2.1. O avanço das reformas do Estado em nível federal Ao longo das duas últimas administrações (1995/1998 e 1999/2002), embora não tenha sido possível equacionar problemas essenciais, como as questões tributárias e a reforma política, os avanços conseguidos pela União em relação a várias das reformas anunciadas foram expressivos, em particular as referentes à reestruturação e à modernização da Administração Pública. Uma das primeiras demonstrações da prioridade conferida às reformas da administração pública foi dada em 1995, quando da transformação da então Secretaria da Administração Federal (SAF), em ministério (o MARE —Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado), que, além das funções tradicionais de gestão da função pública, assumiu o papel de coordenador do processo de reforma do aparelho do Estado. Junto do novo ministério, foi também instalada a Câmara da Reforma do Estado, instância interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementação da reforma, e o Conselho da Reforma do Estado, integrado por representantes da sociedade civil, com atribuições de assessoria da Câmara nessa matéria. Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado — documento de expressão da visão estratégica e orientador dos projetos de reforma — que, a partir de um diagnóstico que apontou os principais problemas da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e de gestão, propôs um novo modelo conceitual distinguindo os quatro segmentos fundamentais característicos da ação do Estado: • Núcleo estratégico: definição de leis e de políticas públicas, e cobrança de seu cumprimento. • Atividades exclusivas: aquelas que são indelegáveis e cujo exercício é necessário o poder de Estado. 56 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 53. • Atividades não-exclusivas: aquelas de alta relevância em que o Estado atua 40 anos BDMG simultaneamente com outras organizações privadas e do Terceiro Setor na prestação de serviços sociais. • Produção de bens e serviços ao mercado: que corresponde ao setor de infra-estrutura onde atuam as empresas, públicas ou privadas, reguladas pelo governo. As principais iniciativas, nesse primeiro período, foram orientadas para: revisão do marco legal (reforma constitucional e da legislação corrente); proposição de uma nova arquitetura organizacional (agências reguladoras, executivas e organizações sociais); adoção de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na Administração Pública); disponibilização de boletins estatísticos sobre quantitativos e distribuição dos recursos humanos na administração federal e valorização do servidor (nova política de Recursos Humanos, fortalecimento de carreiras estratégicas, revisão da política de remuneração, realização de concursos públicos e intensificação da capacitação de funcionários visando promover a mudança cultural). Em 1998, o MARE foi extinto, sendo suas funções absorvidas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, num esforço de integração dos principais instrumentos de gerenciamento governamental: planejamento – orçamento – gestão. A esse respeito, Bresser Pereira (2002) argumenta que o desafio seguinte – o de implementação – não poderia ser atribuído a um ministério pequeno desprovido de Poder Executivo, daí a recomendação feita (inspirada na experiência chilena) de passar a responsabilidade ao novo ministério. Nesse novo contexto, o planejamento governamental, a partir do lançamento do PPA – Plano Plurianual 2000/2003 (também conhecido como AVANÇA BRASIL), assumiu papel protagonista. O Plano foi elaborado com base em diretrizes estratégicas do Presidente da República, destinadas a consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado a partir de uma nova visão estratégica espacial baseada no estudo dos eixos nacionais de integração e desenvolvimento, tendo como referência todo o território nacional e o fluxo real de bens e serviços. Essa nova visão é traduzida em um leque de oportunidades de investimento, tanto para o setor público como para o setor privado nacional e estrangeiro. Além disto, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as ações e os recursos do governo são organizados de acordo com os objetivos a serem atingidos e foi instituída a figura do gerente de programa como elemento central no processo. Ainda no âmbito federal, merecem ser destacadas as iniciativas de intensificação do uso da tecnologia da informação orientadas para a melhoria do atendimento ao cidadão no relacionamento com o setor privado, transparência e modernização da gestão interna (governo eletrônico, comprasnet, receitanet, “quiosques’, rede governo, sistemas corporativos de gestão). 2.2.3. A reforma nos estados federados No início dos anos 1990, a situação nos estados não diferia muito da federal: agravamento da crise fiscal, esgotamento do modelo burocrático e crescente déficit de desempenho em termos de quantidade e qualidade dos serviços prestados à sociedade. 57 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 54. Entre as várias dimensões dessa crise, Abrúcio e Costa (1999) chamam a atenção para o 40 anos BDMG “federalismo predatório”, salientado pelos autores como um marco institucional importante para entender a trajetória dos estados e as respectivas crises fiscais durante toda a década de 80 e até o início da de 90. A emergência desse “federalismo predatório”, segundo Abrúcio e Costa (1999), está ligada à direção dada ao processo de redemocratização no Brasil, nos anos 80, que foi conduzido pelos governadores, na condição de principais fiadores do governo federal até 1995. A influência dos governadores esteve fortemente amparada na lógica da carreira política vigente no Brasil: os parlamentares, muito dependentes dos governadores para consolidar suas bases eleitorais, demonstravam pouca disposição para aprovar medidas que conflitassem com os interesses imediatos dos estados. Consolidou-se, então, um federalismo marcado pela grande heterogeneidade entre os estados e pela inexistência de um arranjo institucional que estimulasse a colaboração entre os diferentes atores. Na falta desse arranjo, os estados tomavam suas decisões maximizando seus interesses individuais e imediatos, desconsiderando os efeitos de suas ações para o conjunto da federação. Tal situação teve efeitos bastante negativos sobre as finanças públicas federais. Na inexistência de mecanismos eficazes de controle, os estados tendiam a gastar excessivamente, endividando-se via bancos estaduais e repassando os custos para a União. Como o governo federal dependia das bancadas estaduais para suporte político, ficava difícil a aprovação de medidas visando controlar a ação dos estados. Portanto, os governadores tinham poder de barganha para renegociar suas dívidas, repassá-las à União e continuar gastando acima dos seus recursos (Barreira e Roarelli, 1995). Essa prática, à época, colocava dificuldades insuperáveis para o ajuste fiscal e controle da inflação. Ressalte-se que a estrutura institucional não estimulava uma mudança de comportamento. A um Estado, isoladamente, não interessava fazer o ajuste, visto que o comportamento predatório dos demais continuaria a alimentar a fogueira do déficit público e da inflação. Um importante componente desse “federalismo predatório” é a “guerra fiscal” entre os estados, visando a atração de investimentos e a proteção de suas empresas. Essa prática, que, na verdade, já se fazia presente desde os anos 70, tem continuidade nos anos 80, apesar de a União ter estabelecido normas visando coibi-la. Como Abrúcio e Costa (1999) enfatizam, a “guerra fiscal” ocupa o vácuo deixado pela crise do Estado desenvolvimentista. O mesmo ponto é destacado por Affonso (2000), que enfatiza a redução da capacidade da União em soldar interesses e a ausência de uma política regional como componentes importantes do contexto que leva os estados a amplificarem os mecanismos de renúncia fiscal na tentativa de atrair investimentos. Importa observar que, também durante os anos 80, os estados tiveram a possibilidade de aumentar suas receitas, na medida em que houve alterações relevantes nos fundos de participação de estados e municípios. Com a Constituição de 1988, os estados são ainda mais beneficiados com ampliação da base do ICMS, que passa a incluir áreas antes de incidência de impostos federais (combustíveis; energia elétrica; transporte e comunicações). Uma evidência das várias iniciativas que beneficiaram as receitas públicas estaduais é o fato de que entre 1987 e 1991 os estados aumentam sua participação no total dos recursos fiscais, de 25,2% para 31,1%. 58 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 55. No entanto, a despeito desse aumento de participação na receita, as despesas 40 anos BDMG correntes e de pessoal cresceram significativamente. Os gastos com pessoal continuaram crescendo nas décadas de 1980 e 1990, favorecidos por um contexto institucional que não colocava limites rígidos à capacidade de gastos dos estados 4 . Assim, por exemplo, na transição dos governos em 1994-1995, os salários dos funcionários foram, “no apagar das luzes”, fortemente elevados. As dificuldades eram ampliadas pelo déficit da Previdência, que se expandia ano a ano. No início dos anos 90, as finanças estaduais sofrem ainda mais com a recessão e com a redução ulterior dos investimentos federais (Abrúcio & Costa, 1999). Acrescenta- se a esse quadro uma dificuldade inédita decorrente do Plano Real: a administração financeira e fiscal em regime de estabilização monetária. No período de inflação alta, os estados obtinham fortes ganhos financeiros com o adiamento das despesas e aplicação dos recursos no mercado financeiro e também com ganhos inflacionários dos bancos estaduais. Essa importante fonte suplementar de receitas é eliminada com a estabilização. Além disso, o aumento substancial da taxa de juros, efetivada nos anos seguintes ao Plano Real, teve efeitos explosivos sobre as dívidas estaduais. Em síntese, as dificuldades financeiras dos estados brasileiros, que iriam se revelar insustentáveis nos anos 90, têm início nos anos 80, quando as finanças estaduais sofrem com a redução na arrecadação, com o aumento dos juros e com a queda dos investimentos federais e das empresas estatais. Os incentivos, implicando considerável renúncia fiscal, tiveram também papel importante nesse contexto. Do lado das despesas, os incrementos nos gastos de pessoal e no déficit previdenciário se revelaram, principalmente na década de 1990, principal fonte de desequilíbrio nas contas públicas estaduais. Em face das dificuldades fiscais e financeiras, que se tornaram evidentes na metade dos anos 90, diversas medidas foram adotadas por alguns estados no intuito de melhorar as contas públicas. Entre elas, a reestruturação ou venda de empresas estatais, a extinção de cargos comissionados, controle ou extinção de gratificações e outras vantagens, monitoramento da folha de pagamentos, demissão de pessoal não concursado, limitação ou veto a novas contratações, proibição de acúmulo de cargos, alterações nos planos de carreira e no regime jurídico aplicável ao funcionalismo, recadastramento de servidores e treinamento de pessoal (Abrúcio & Costa, 1999). O que os parágrafos anteriores procuraram mostrar é que a crise dos estados é um fenômeno nacional, verificado, em diferentes graus, para todos. Todavia, a trajetória seguida pelos estados federados não foi uniforme, com alguns avançando mais; outros, porém, como é o caso de Minas Gerais, com iniciativas e resultados ainda muito frágeis. O QUADRO 2 sintetiza algumas iniciativas estaduais relevantes. As despesas de pessoal no decênio 1982-1991 aumentaram, em média, 2% ao ano. 4 59 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 56. QUADRO 2 40 anos BDMG PRINCIPAIS INICIATIVAS DE REFORMAS INSTITUCIONAIS E ADMINISTRATIVAS - ESTADOS SELECIONADOS ESTADOS INICIATIVAS Bahia Reordenamento administrativo (extinção de órgãos e cargos em comissão). Saneamento das finanças públicas e rigoroso controle do gasto. Privatizações (COELBA, BANEB, concessão de rodovias). Novo modelo de gestão (3 organizações sociais, 1 agência reguladora, 13 hospitais terceirizados e gerenciamento por programa). Valorização do servidor (criação de carreiras, capacitação, remuneração por produtividade e portal do servidor). Atendimento ao cidadão (disseminação do padrão de atendimento SAC: 8 na capital e 14 no interior, SACnet, SACmovel, SACsaúde, SAJ judiciário). Maranhão Saneamento das finanças públicas (com ajuste de folha), modernização dos sistemas administrativos e democratização do acesso do cidadão aos serviços. Reestruturação administrativa baseada na regionalização: criação de 8 gerências centrais responsáveis pela formulação e avaliação das políticas públicas e divisão do estado em 18 gerências regionais responsáveis pela execução. Criação do 10 centros de atendimento integrados (Viva Cidadão). São Paulo Saneamento das finanças públicas. Atendimento ao cidadão (Poupa Tempo). Criação de Organizações Sociais na área de saúde. Uso da tecnologia da informação na modernização da gestão pública. Ceará Saneamento das finanças públicas. Adoção do Pacto de Cooperação envolvendo os diversos níveis do poder público, universidades, movimentos comunitários, empresários, trabalhadores e organismos nacionais e internacionais com o objetivo de repensar o Estado. Criação de Organizações Sociais (Lei 12781/97). Pernambuco Medidas de contenção de despesas de pessoal (centralização e auditoria da folha, definição de subteto, recadastramento, desligamento voluntário e por nulidade de contrato, eliminação de vantagens indevidas e publicação de boletim estatístico). Programa de valorização do servidor (modernização da previdência, novo modelo de assistência médica e criação da escola de governo). Medidas para a contenção de despesas de custeio (redução de repasse, dos contratos terceirizados etc). Privatização, extinção e fusão de empresas estatais. Programa de modernização administrativa (enxugamento, redução de cargos e criação de Organizações Sociais: Casa do estudante e Porto Digital). FONTE: Elaboração própria. Em nível federal, o Governo Fernando Henrique Cardoso obteve importantes avanços na capacidade de regular a ação dos estados, impondo mudanças importantes nos parâmetros do quadro federativo, atenuando o federalismo predatório. Nesse contexto, destacam-se: o impedimento legal à pratica usual de “antecipação de receita orçamentária” (o chamado ARO); a limitação à capacidade de endividamento em um montante equivalente a um ano de receita; o saneamento, privatização, federalização ou extinção dos bancos estaduais; e, finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que praticamente consolida normas disciplinares ao processo de endividamento e de gastos dos estados, estabelecendo, de forma inédita, mecanismos de punição à desobservância às suas determinações. Outra iniciativa importante, no campo da recuperação da capacidade financeira, dentro do novo marco de responsabilidade fiscal, é o PNAF — Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal. O programa vem cumprindo importante papel de melhor aparelhar as máquinas de 60 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 57. administração tributária e financeira dos estados brasileiros (agora estendido aos municípios), a 40 anos BDMG partir da adoção de um modelo inovador, estruturado em rede (Ministério da Fazenda e secretarias estaduais de finanças), uma vez que, além de realizar atividades de apoio financeiro e assistência técnica, trabalha a perspectiva educacional com iniciativas de sensibilização da sociedade para a conscientização fiscal (via campanhas e projetos nas escolas). Por fim, um ponto de grande relevância nas discussões atuais sobre reformas nos estados federados é o CONSAR – Conselho Nacional de Secretários de Administração. Com o objetivo de sistematizar a troca de experiências estaduais na área de gestão pública os secretários estaduais de administração, promovem regularmente fóruns nacionais de discussão. Depois de aproximadamente 40 encontros, decidiram constituir o CONSAR com visando promover a articulação entre as diversas secretarias. A agenda básica proposta (Carta de Maceió – novembro 2000), contém os seguintes destaques: 1. A situação previdenciária do País e em particular dos estados é, dos temas de grande relevância, aquele que mais afeta o equilíbrio das finanças públicas e que poderá inviabilizar a administração dos governos, com sérios prejuízos à população em geral e em especial no tocante aos programas sociais. 2. A situação enfrentada hoje pelos estados é decorrente de distorções administrativas enfrentadas ao longo dos últimos anos, que configuram situações de privilégios de grupos e setores de servidores públicos em todos os poderes. 3. Faz-se necessária a conjunção de esforços dos Poderes Constituídos para a implementação, dentre outras medidas, da desvinculação entre os salários de ativos e inativos da extinção do regime de benefício definido e a cobrança de alíquotas previdenciárias para os inativos e pensionistas, com o imperativo estabelecimento de tetos salariais, nacional e estaduais, do Poder Público. 4. Há que se avançar, ademais, na busca de soluções complementares para a questão previdenciária, adotando-se medidas tributárias capazes de estabelecer justiça social, mediante maior contribuição relativa de grupos ou setores com maior poder econômico. 5. Finalmente, torna-se imprescindível a edição de novo instrumento jurídico que garanta a estados e municípios a faculdade de poder habilitar-se à compensação financeira prevista na Lei n. 9.796, de 5 de maio de 1999, que dispõe sobre a compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes de previdência dos servidores da União, dos estados, Distrito Federal e municípios. Pode-se concluir, assim, que no mundo e no País, e em vários de seus estados, há, efetivamente, esforços e experiências vitoriosas no sentido de permitir ao Poder Público adequar-se aos novos papéis e funções a ele atribuído, pela sociedade, em um novo modelo de desenvolvimento. Contudo, mais do que nunca, há urgência no aprofundamento desse processo, ainda mais porque, no nível dos estados federados, o movimento se encontra relativamente atrasado, particularmente em Minas Gerais. 61 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 58. 2.3. Desenvolvimento e a máquina pública de 40 anos BDMG Minas Gerais Reformas administrativas têm sido uma constante no Setor Público. Com maior ou menor intensidade, com caráter mais circunstancial do que estrutural, o Estado de Minas Gerais implementou, ao longo dos anos, alterações importantes ou marginais em seu aparato institucional. Todavia, decidiu-se tomar a de 1972 como ponto de referência para esta seção por ter sido a mais completa e a melhor estudada dentre as iniciativas de modernização do aparato público mineiro. Ademais, corresponde a período em que a ação do governo estadual foi considerada decisiva para o desenvolvimento do Estado, situação bastante apropriada para valer-se como referência para a análise que se pretende desenvolver nas seções subseqüentes. Ressalte-se, entretanto, que as circunstâncias e o contexto do desenvolvimento na atualidade são radicalmente distintos das que prevaleciam na década de 1970. O País vivia, então, sob a égide do autoritarismo; hoje, experimenta a democracia, e a ação do poder público requer negociação, participação e a formação de consensos; havia crescimento naquela época, enquanto a fase atual é marcada por incertezas, e acanhadas são as taxas de expansão da economia; antes a capacidade de investimento do Estado era suficiente, hoje é modesta, em razão da crise fiscal. A análise do desenvolvimento de Minas nos anos 70, a ser tratada a seguir em maior detalhe, mostra que o governo estadual foi ator decisivo no processo àquela época. Mostra também que não basta dispor de diagnósticos realistas ou de planos bem concebidos para alcançar os resultados almejados, se não são acompanhados de mudanças profundas na estrutura e no estilo de atuação da máquina pública estadual. Soluções pretéritas, ainda que vitoriosas, dificilmente se prestam a repetições. O desafio do desenvolvimento muda com as novas conjunturas nacionais e internacionais e reclama novos argumentos que fundamentem e subsidiem a formação das políticas, assim como novos arranjos institucionais que as viabilizem. A nova dinâmica de desenvolvimento que se propõe para Minas precisa ser articulada a uma nova arquitetura do aparato público estadual. Ao Estado cabe, como se delineou no capítulo anterior, não o papel que desempenhou no passado recente, de líder ou de executor principal do processo, mas o de articulador e mobilizador dos diferentes atores sociais interessados no desenvolvimento e de catalisador das forças e recursos existentes em seu território. Além disso, é imprescindível que o Estado ordene suas finanças, equilibre-as, recupere a capacidade de investir, para que possa fazer a sua parte no novo processo de desenvolvimento de Minas. Nas considerações que a seguir se fazem busca-se aprender com a experiência de desenvolvimento de Minas nos anos 70, não para copiá-la, mas para extrair suas lições. Nela se evidencia que a arrumação das finanças publicas do Estado foi fator crucial para colocar a economia mineira na rota do crescimento econômico. A seção 2.3.2, por sua vez, fará o contraponto com essa situação dos anos 70, procurando, exatamente, indicar a necessidade de, mais uma vez, realizar uma reforma não apenas marginal, mas, sim, com os propósitos de reordenar a máquina pública como condição fundamental para garantir a eficiência e a eficácia do Setor Público Estadual. 62 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 59. 2.3.1. As lições do desenvolvimento de Minas: bases de uma política 40 anos BDMG para o setor público Na década de 70, a economia de Minas Gerais experimentou um boom de industrialização. Cresceu a taxas expressivas, com a grande massa de investimentos que se localizaram em seu território, aproveitando-se da expansão da economia brasileira, da desconcentração industrial que se verificava no País e de uma conjuntura internacional favorável. Esse surto de desenvolvimento não foi espontâneo. Ao contrário, foi induzido pela ação do Estado mineiro que, desde meados dos anos sessenta, havia instituído inovadora estrutura de planejamento e fomento, que soube tirar partido das condições favoráveis da conjuntura nacional. Naquela época, foram criados o Instituto de Desenvolvimento Industrial — INDI, a Fundação João Pinheiro, a Companhia de Distritos Industriais — CDI, que, juntamente com o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais — BDMG, instituído em 1962, formaram forte aparato institucional de apoio e fomento ao desenvolvimento do Estado. Tão ou mais decisivo para a atuação desenvolvimentista do governo de Minas foi a reforma fazendária, levada a cabo a partir de 1969, que retirou a Secretaria da Fazenda da órbita da política tradicional, modernizou-a e saneou as finanças do Estado. A reforma do Tesouro surgiu no BDMG, em seu então Departamento de Estudos e Projetos — DEP, e correu paralela à grande reforma administrativa deflagrada pelo então Conselho de Desenvolvimento. Até então, a cobrança dos impostos era feita por meio de coletorias, a Secretaria não dispunha de informações sobre a arrecadação e muitos dos exatores retinham o que coletavam nos seus municípios, para garantir o pagamento dos servidores públicos locais 5 . A reforma fazendária estabeleceu o pagamento de tributos pela rede bancária, centralizou a arrecadação, instituiu o “caixa único” e o sistema de quotas para o custeio e o investimento dos órgãos da administração estadual, dando às autoridades fazendárias o controle real das finanças do Estado. Com tais medidas, as despesas foram comprimidas e o Estado adquiriu capacidade de investir. Quando os ventos do desenvolvimento começaram a soprar sobre a economia brasileira, as finanças públicas de Minas estavam saneadas e o Estado havia recuperado a capacidade de investir. O INDI, o BDMG, a CDI e a FJP, que integravam a arquitetura institucional criada para promover o desenvolvimento da economia mineira, tiveram, então, recursos e condições institucionais para lançar-se ao papel de tirar Minas do atraso que os “profetas da catástrofe”, os jovens economistas do BDMG, haviam revelado no Diagnóstico da Economia Mineira de 1967/1968. Com as finanças arrumadas e escorado por uma rede de instituições de fomento do desenvolvimento, o Estado estava pronto para captar boa parte dos investimentos gerados pelo boom do milagre econômico e pelas políticas de diversificação industrial promovidas pelo PND II6 . Ver, a propósito, Andrade (1980). 5 Ver, a propósito, Diniz (1978). 6 63 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 60. 2.3.2. As disfuncionalidades do Setor Público Estadual 40 anos BDMG A partir dos anos 80, refletindo, em parte, a conjuntura nacional marcada pela crise do Estado e pela desaceleração econômica, o aparato de planejamento e fomento de Minas Gerais começou a perder substância e efetividade. Não logrou redefinir seu papel e estilo de atuação e, além disso, passou a ter a concorrência de outros estados que implantaram instituições similares, reduzindo as vantagens de Minas para atrair novos investimentos. Antes de atacar as questões da reformulação da máquina pública mineira, para que possa voltar a contribuir para a retomada do desenvolvimento do Estado, é preciso retomar as mudanças por que vem passando o País nos últimos 15 anos e que são diretamente pertinentes para esse processo. Três fenômenos assumem importância decisiva: a grande crise fiscal que atingiu a maior parte dos estados brasileiros; a reforma do Estado federado, incluindo a redefinição de seu papel na economia nos termos examinados no capítulo anterior; e modificações no pacto federativo. Tais mudanças, combinadas com a abertura comercial do País e os novos paradigmas da economia internacional, colocam desafios à tarefa de reestruturar a “máquina pública” estadual. Conforme observado na seção 2.2.2, as dificuldades financeiras dos estados brasileiros têm origem no início dos anos 80, dada a conjugação de diversos fatores e permaneceram ao longo da década de 1990, a despeito de várias iniciativas, inclusive constitucionais, que permitiram a elevação das receitas estaduais. Ressaltam-se, já na segunda metade dos anos 90, medidas no âmbito do governo federal destinadas a impor maior controle às administrações estaduais em relação às suas finanças, que acabou culminando na Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, conforme salientado, apesar de alguns estados terem, de fato, se esforçado na implementação de suas próprias reformas, existem diferenças importantes entre eles resultando graus diferentes de endividamento, de maior ou menor relação servidor/habitante, entre outros indicadores, indicando capacidade ou disposição diferente para realizar os ajustes. Minas Gerais, além de não ter feito ajuste significante, sofre por ter uma dívida muito superior à média nacional. Estados que têm hoje obtido relativo sucesso em estratégias regionais de desenvolvimento, como Bahia e Ceará, são os que conseguiram reduzir os constrangimentos colocados pela crise fiscal e avançaram na modernização da máquina pública. Assim, embora outras reformas sejam também necessárias, o ajuste financeiro é condição essencial para a recuperação da capacidade de fomento do governo mineiro. • A gravidade da situação das finanças públicas Sabe-se que a situação das finanças públicas de Minas é de desequilíbrio crescente, tanto no curto quanto no longo prazo. Apesar do crescimento expressivo das receitas tributárias estaduais, a partir de 1999, as despesas também cresceram de forma significativa. Na verdade, o Estado continua gastando mais do que arrecada, e, o mais grave, o pagamento 64 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 61. dos inativos beira a 45% dos dispêndios com pessoal, sendo que este número tende a aumentar. 40 anos BDMG Além disso, os gastos com o funcionalismo crescem de forma vegetativa, em função dos qüinqüênios e outras vantagens e a isso se somam os atuais 13% da receita corrente líquida destinados ao pagamento da dívida com a União. Os compromissos com fornecedores vêm sendo postergados e só com extrema dificuldade e grande esforço está sendo possível honrar os salários do funcionalismo. O déficit operacional anual supera, atualmente, R$1,0 bilhão.7 Em conseqüência, o Estado ficou, praticamente, sem recursos para outros custeios e para investimentos. O engessamento das despesas, principalmente no tocante ao funcionalismo e inativos, obriga-o a reduzir os gastos de custeio, o que implica severos obstáculos à eficiência da máquina pública. Tal situação precisa ser superada. Ou o Estado promove o ajuste em suas finanças públicas, reequilibrando receita e despesa, adquirindo capacidade mínima de investimento e custeio, no curto prazo, e equacionando a solução para a conta dos inativos – como fizeram, aliás, outros estados — ou pouco lhe restará a fazer no tocante ao desenvolvimento. A gravidade de tal situação indica serem as finanças públicas um dos pontos cruciais da reforma do Estado em Minas Gerais, e conforme evidencia a análise específica sobre o tema, a busca de soluções não pode ser pensada apenas pelo lado da renegociação da dívida, mas sim, pela combinação de esforços em todos os componentes, ou seja, nas receitas, despesas e dívida. O dilema não é entre fazer ou não o ajuste, mas como e por que meios realizá-lo. O governo de Minas precisa dispor de poupança própria, ainda que modesta, para recuperar a capacidade de investir. Todavia, por mais urgente e necessária que seja, e é, a superação do quadro desfavorável das finanças estaduais, isso não pode ser o objetivo único da reforma do Estado. • A necessidade de um “choque de gestão” O equilíbrio das finanças públicas estaduais é condição necessária para reformulação mais ampla da máquina pública. Mas não é suficiente, pois o Estado deve reformular-se para atender às demandas do novo desenvolvimento, como, aliás, já o fizeram vários países e, em diferentes medidas, a União e alguns estados. Assim, outras diretrizes precisam ser contempladas, entre elas a nova divisão de trabalho entre o poder público e o privado, o imperativo da gestão eficiente das coisas públicas – o choque de gestão –, a descentralização, em parte, dos serviços públicos, e as exigências de abertura de espaços de participação para a atuação dos setores organizados da sociedade no Estado e, particularmente, no processo de desenvolvimento. Nas considerações que se seguem, produz-se breve avaliação da máquina pública mineira, como primeiro passo para balizar a proposta de mudanças. Ainda neste volume, o capítulo que se segue dedica-se, exatamente, a avaliar a situação das finanças públicas em 7 Minas Gerais, enfatizando, além disso, a grave situação da Previdência, apontando-a como o principal fator de ajuste. 65 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 62. 2.4. Breve avaliação da máquina pública mineira 40 anos BDMG O setor público estadual compõe-se, atualmente, de 21 secretarias, 11 órgãos autônomos e a Governadoria, com seus vários órgãos subordinados8 , formando a chamada Administração Direta, e outras 49 entidades da Administração Indireta9 . Acrescente-se a essa estrutura 53 conselhos estaduais, dos mais diversos tipos, finalidades e formas de subordinação, criados por variados instrumentos legais, alguns por determinação constitucional; ressalte-se, porém, que a maioria é inoperante. Não obstante iniciativas anteriores e recentes de fusões (por exemplo, CAMIG e METAMIG que deram origem à COMIG), privatizações (bancos comerciais), federalização (CEASA E CASEMG) e extinção e criação de instituições públicas estaduais ao longo dos anos, falta um princípio estruturador que fundamente e defina o campo de atuação do Poder Público estadual e norteie sua organização. A propósito, os últimos documentos legais que definem parâmetros formais para a criação de órgãos e entidades datam de 1985 e sofreram inúmeras alterações ao longo dos anos. Continua em vigor o Decreto n. 14.446, de 1972, que instituiu os sistemas operacionais 10 , ainda que tais sistemas encontrem-se descaracterizados. Para cada problema ou demanda em que se afigurava necessária a ação do Estado foi sendo criada uma Secretaria11 , um conselho ou uma entidade da Administração Indireta, como forma de lhe conferir status institucional e visibilidade, resultando daí a estrutura fragmentada de hoje. Tendo em vista a extensão e complexidade do setor público estadual, a avaliação que se segue focaliza apenas alguns órgãos e entidades que haviam sido objetos de uma avaliação semelhante ao final dos anos 70 12 . À parte a relevância de outros sistemas não constantes desse levantamento, os aqui estudados, com certeza, têm importância estratégica para o desempenho das funções públicas. Não há, naturalmente, a intenção de tomar a estrutura institucional vigente nos anos 1970 como um modelo a ser reproduzido. Afinal, conforme ressaltado anteriormente, soluções de outras épocas, ainda que vitoriosas, dificilmente se prestam a repetições, ainda mais em um contexto como o atual, em que as grandes mudanças ocorridas nos últimos anos e as novas demandas da sociedade reclamam novos arranjos institucionais. O propósito dessa avaliação é, portanto, estabelecer o contraste da situação atual das instituições com uma época que, conforme demonstrado, a eficiência do aparato público mineiro apresentou-se como um dos fatores determinantes do salto de desenvolvimento Entre eles, por exemplo, a Polícia Militar, o Corpo de Bombeiros, a Procuradoria Geral e a PRODEMGE. 8 São 18 autarquias, 16 empresas e 15 fundações. 9 Os sistemas operacionais são arranjos institucionais, por meio dos quais os órgãos da Administração Direta, 10 entidades da Administração Indireta e empresas públicas, com funções e atividades finalísticas, são vinculados a uma Secretaria de Estado, que funciona como a “cabeça” do sistema. Em contraponto, órgãos e entidades da administração, do planejamento e da fazenda formam os chamados sistemas centrais. Minas conta hoje com uma secretaria para cada um dos seguintes setores: Turismo, Meio Ambiente, Habitação, 11 Comunicação Social, Minas e Energia, Governo e Assistência aos Municípios, Cultura, Ciência e Tecnologia; e ainda com as tradicionais de Saúde, Educação, Segurança Pública, Justiça, Indústria e Comércio, Transportes e Obras. Ver SEPLAN (1979). Esse breve diagnóstico dos sistemas operacionais baseia-se em entrevistas diretas com 12 especialistas, participantes ou ex-participantes de cada um dos setores examinados. 66 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 63. experimentado. Esse contraste leva a acreditar que, tal como nos anos 70, a nova dinâmica 40 anos BDMG de desenvolvimento que se propõe hoje para Minas precisa ser articulada a uma nova arquitetura do aparato público estadual. 2.4.1. O Sistema da Saúde Quase três décadas atrás, o sistema de saúde do Estado era considerado dos mais eficientes do País. Naturalmente, havia problemas na articulação da Secretaria com os órgãos da Administração Indireta e nas limitações orçamentárias que lhe eram destinadas, mas o núcleo central do sistema era capaz de formular políticas, planos e estratégias para o setor e implementá- los com razoável grau de eficácia e eficiência. Hoje, o panorama é o contrário. A Secretaria não logrou ajustar-se às novas funções que dela se espera com a implantação do SUS. Faltam-lhe informações, recursos materiais, organização e quadros técnicos para desincumbir-se do papel de articulação e de organização da oferta de saúde no Estado, bem como de proceder a avaliação e o acompanhamento das ações do sistema. O SUS transferiu o atendimento para os municípios. Houve ganhos com a mudança, mas surgiram também necessidades e novos problemas. Um deles refere-se à escala dos serviços, com impactos financeiros. Em vista das deficiências do planejamento e implementação de políticas de regionalização, grande parte da demanda estadual converge para Belo Horizonte e congestiona o sistema da capital. Em 2001, segundo dados do SUS, cerca de 43% dos pacientes internados em Belo Horizonte eram de outras cidades. Do atendimento de alta complexidade prestada pela rede hospitalar vinculada ao SUS da capital, 55% foram dispensados a moradores de outras regiões do Estado. A Secretaria de Saúde precisará sofrer profundas mudanças para se revitalizar e cumprir o papel de líder e coordenador do sistema de saúde estadual. Além das carências e do déficit de pessoal qualificado para exercer as funções de formulação, acompanhamento e avaliação das políticas de saúde, a Secretaria não dispõe de “braços” no interior. As diretorias regionais estão esvaziadas e sem recursos mínimos. Um outro eixo de problemas que confronta o Sistema Estadual da Saúde tem origem na FHEMIG, órgão encarregado da administração dos hospitais estaduais. São 23 hospitais, a maioria deles exercendo função apenas local, sendo que apenas três deles têm raio de abrangência estadual. Em consonância com a regionalização do atendimento e buscando a eficiência da gestão dos recursos públicos, é necessário repassar a responsabilidade de estabelecimentos hospitalares de alcance local para a órbita municipal, ficando a FHEMIG encarregada apenas dos que prestassem serviços de alcance estadual e dos hospitais localizados em municípios pequenos das áreas deprimidas de Minas. Por sua vez, a Fundação Ezequiel Dias — Funed, por suas atribuições, exerce função crítica dentro do Sistema Estadual da Saúde. Compete-lhe a produção de medicamentos básicos e o apoio laboratorial à vigilância sanitária, além de ser nela sediada a Escola de Saúde Pública. Porém, em todos esses três papéis, o desempenho da FUNED vem ocorrendo de forma precária. A fabricação de medicamentos pode ser justificada pelo papel que os laboratórios estatais, embora com produção modesta, poderiam desenvolver na regulação da indústria farmacêutica sediada no País. Há necessidade e mercado para os medicamentos da fundação. Recursos e 67 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 64. fontes de financiamento para suas atividades existem; falta-lhe, entretanto, capacidade gerencial 40 anos BDMG e autonomia para desincumbir-se dessa tarefa a contento. No tocante à Escola de Saúde Pública, o quadro é ainda mais grave. A FUNED não vem concedendo a essa atividade a prioridade que deveria ter, propiciando-lhe os meios para que se convertesse em centro de treinamento e formação de recursos humanos para o SUS. Finalmente, as atividades laboratoriais da fundação não estão articuladas com a política de vigilância sanitária. Todos esses fatos apontam para a necessidade de vigorosa recuperação da FUNED, tanto para definir-lhe a missão institucional quanto para modernizá-la do ponto de vista gerencial. 2.4.2. O Sistema de Educação Nos últimos quinze anos, a educação em Minas mudou. Nota-se a melhoria não apenas na produtividade do sistema estadual, que exibe estatísticas favoráveis em quase todos os indicadores do ensino fundamental (a universalização da matrícula e a diminuição da repetência e da evasão), mas também na ampliação da atuação educacional no ensino médio, além da desvinculação das amarras que a ligavam à política tradicional. Três décadas atrás, o relatório de pesquisa da Fundação João Pinheiro mostrava a educação como um território da política clientelística: “(O sistema)... sofre de relativa contradição de papéis, pois precisa combinar o desempenho de função tradicional, como recurso político, vital no atendimento das lideranças políticas que a pressionam em vários níveis, com o desempenho de função mais moderna de provedora do capital humano.”(Fundação João Pinheiro, 1975, p.17). A política de descentralização ou de autonomia da escola, com a designação das diretoras por meio de processo competitivo, acompanhada de transferência real de poderes de administração para a órbita da unidade escolar, implantada nos anos 90, abriu caminho para que a educação se emancipasse da ligação com a política tradicional. A implantação do FUNDEF, de iniciativa federal, cimentou esse processo, garantindo ao sistema parte dos recursos de que precisa e que eram objeto de intensa e complexa negociação com a Fazenda. Houve, além disso, um ganho importante: a Secretaria expandiu a matrícula de 5ª a 8ª série e incrementou o ensino médio. O Sistema Estadual de Educação está mudando e se modernizando, mas ainda se encontra preso no emaranhado de leis e regulamentos que lhe tolhem os passos. Além disso, continua a enfrentar o desafio de administrar rede numerosa de escolas, dispersas pelo território mineiro, apesar da municipalização do ensino13 . O sistema de distribuição dos recursos do FUNDEF tem penalizado o Estado: como os recursos do fundo são 13 repassados com base no número de matrículas e estas diminuíram na rede estadual com a municipalização, recursos aportados pelo Estado ao FUNDEF foram transferidos para os municípios em igual proporção. Em conseqüência, o Tesouro Estadual recebeu menos do que contribuiu para o Fundo, uma vez que o Estado está tendo dificuldades para compartilhar com municípios os custos do processo, como permite a legislação aplicável. Por essa razão, depois de 1998, em vista da perda de receita, o Estado deixou de estimular a municipalização. 68 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 65. A Secretaria, como líder do sistema, desempenha dois grandes papéis: a gestão de suas 40 anos BDMG escolas e a supervisão da rede municipal. Sua estrutura é pesada. Na sede trabalham mais de mil funcionários, que, somados aos das 42 regionais, compõem um total de 6.400 servidores, entre efetivos e os que exercem cargo de recrutamento amplo. O corpo docente é formado de 240 mil professores, aos quais se somam 70 mil aposentados. A descentralização por que passou o sistema educacional a partir de 1991 melhorou a administração da escola, porque conferiu autonomia a sua direção, dando-lhe possibilidade de tomar decisões sobre numerosos e pequenos problemas do seu dia-a-dia sem precisar percorrer os longos caminhos burocráticos da sede. Contudo, essa mudança não foi acompanhada de outras medidas de modernização. Apesar de vários avanços, a gestão ainda ocorre por processo e não por resultados. O maior problema configura-se na administração de pessoal, problema esse que não reside apenas no número de servidores no corpo docente, mas sobretudo na inflexibilidade do regime de trabalho. Até muito recentemente, os concursos públicos eram realizados especificando o local e, por vezes, até o estabelecimento escolar em que o professor prestaria serviço. Em conseqüência, remanejamentos dentro de uma mesma cidade esbarram em obstáculos legais, embora ocorram, e mudança de pessoal docente de uma cidade para outra é praticamente impossível. Se a rigidez na administração dos recursos humanos não constituía problema no passado, porque a demanda por ensino fundamental era crescente, agora já começa a sê-lo. Nos últimos anos, há uma queda no número de matrículas tanto na rede estadual quanto na municipal, que vem gerando um excedente de professores no sistema estadual. A estimativa da Secretaria é de que haja hoje cerca de 2.000 professores sem classes, por falta de aluno. O regime de trabalho é, portanto, uma camisa-de-força que impede a otimização dos recursos humanos da Educação. Pode-se concluir, assim, que, não obstante os avanços alcançados, há ainda muito a ser feito para conferir ao sistema da educação os contornos necessários à sua função, dispensável dizer, imprescindível ao desenvolvimento do Estado, considerando o interesse público e o grande volume de recursos envolvidos. Acrescente-se a esse desafio suas novas iniciativas em relação ao ensino médio e ao ensino superior. 2.4.3. O Sistema da Agricultura Em meados dos anos 70, a Agricultura era de longe o melhor sistema operacional do Estado. Os organismos que o compunham exibiam grau elevado de articulação e integração institucional, que não se explicava simplesmente pelo desenho do sistema ou pelos laços funcionais e legais que os uniam. A agricultura constituía uma rede de organizações, partilhando objetivos e um projeto comum. O conflito entre a administração direta e a indireta, tradicional na maioria dos sistemas operacionais à época, praticamente inexistia. A dinâmica do sistema operacional da agricultura tinha sido concebido dentro do molde desenvolvimentista característico dos anos 70. Havia um órgão que cuidava do armazenamento, outro que lidava com a venda de implementos agrícolas e as Centrais de Abastecimento. O núcleo do sistema era formado pela RURALMINAS, pela antiga ACAR, que depois veio a se transformar em EMATER, e pela EPAMIG. A Secretaria encarregava-se das funções de fiscalização e planejamento e ao Secretário cabia o papel de “empreendedor do sistema”. 69 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 66. Hoje, o quadro é diverso. Do antigo sistema restou a EMATER, a EPAMIG, a RURALMINAS; nos 40 anos BDMG anos 90 foi criado o Instituto Mineiro de Agropecuária — IMA, e em 2000, o Instituto de Terras — ITER. Ressalte-se, além disso, que, se antes necessárias, com o passar do tempo, à medida que a iniciativa privada foi ganhando corpo no setor, grande parte das tarefas anteriormente desempenhadas pelas entidades do sistema foram perdendo importância como função pública estadual. Com relação às funções de assistência rural, embora não possa ser caracterizada nem como um bem público nem como um bem de mérito, como é o caso da saúde ou da educação, tem sido atividade tradicional do poder público. O grande empresário dispõe de meios próprios e dispensa a ajuda do Estado, mas para o pequeno e médio produtor rural, a assistência pública faz a diferença em termos das possibilidades de sua inserção no mercado. As funções desempenhadas pela EMATER podem ser consideradas, assim, necessárias, e sua atuação pode ser de grande valia para o modelo de desenvolvimento centrado nas aglomerações produtivas locais e regionais. Sua experiência de lidar com comunidades, acumulada desde os tempos da antiga ACAR, constitui recurso crítico que precisa ser mobilizado na resolução direta ou indireta dos problemas identificados nessas áreas e que se relacionem com a assistência técnica aos produtores de baixa renda ou a questões afins. Todavia, a empresa precisa passar por processo de reestruturação, no sentido de desvincular-se da atuação direta em vários municípios, aprofundando a articulação com os municípios; considera-se, para isso, a possibilidade de as prefeituras municipais sustentaram parte dos gastos relativos às funções realizadas pela empresa nos respectivos municípios. A pesquisa agrícola é instrumento crucial para o progresso da agricultura. O desenvolvimento de novos cultivos, de novas técnicas, e o emprego da biotecnologia têm propiciado avanços revolucionários na produção, na produtividade e na qualidade dos produtos agrícolas. A EPAMIG foi concebida para atuar complementarmente à EMBRAPA, focalizando a pesquisa em problemas e produtos que afetam a agropecuária mineira não cobertos por sua congênere federal. Todavia, A EPAMIG não escapa à sina dos órgãos de pesquisa do Estado, que vêm perdendo quadros, vivendo à mingua dos escassos e erráticos recursos dedicados à pesquisa. Em um contexto em que o desenvolvimento tecnológico se apresenta como elemento-chave para o desempenho de todas as atividades produtivas, as funções de pesquisa agrícola, principalmente se eficientemente associadas à difusão e disseminação, revelam-se essenciais. Cabe, assim, ao Estado procurar equacionar o modelo institucional mais adequado para realizá-las com a eficiência necessária. Por outro lado, a RURALMINAS (“carro-chefe” do Sistema Operacional da Agricultura nos anos 70, quando sob seu encargo ficava a política de colonização, irrigação e legitimação de terras) perdeu substância e é hoje pálida imagem da entidade poderosa que foi. Sob seu comando estiveram os projetos especiais que marcaram o esplendor do sistema operacional da Agricultura, como por exemplo, o Plano Noroeste, o PADAPE, o PRODEMATA, o PROVÁRZEAS, o PROJETO JAÍBA, dentre outros. Recentemente, perdeu a política fundiária para o novo ITER e, na atualidade, sobra-lhe, praticamente, a tarefa de irrigação, onde a presença do Estado não é mais tão indispensável como foi em outras épocas. Para agravar essa trajetória, a RURALMINAS padece dos mesmos males que a crise fiscal do Estado vem produzindo em outras entidades estaduais: escassez de recursos, envelhecimento do quadro técnico e perda de capacidade operacional. Trata-se, como se depreende, de um organismo que deve ser urgentemente revisto em uma necessária reforma institucional do Estado. 70 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 67. Criado há dez anos, o IMA contrasta com os demais órgãos da Agricultura atualmente. 40 anos BDMG Sua trajetória é ascendente e suas funções são reconhecidas como necessárias e até indispensáveis: a defesa sanitária, a fiscalização, a certificação de produtos, de mudas e viveiros e de feiras agropecuárias. Tais papéis, por garantirem a segurança alimentar e a qualidade do produto – pontos essenciais para competitividade e inserção no mercado internacional —, são vitais para agropecuária. O IMA dispõe de poder de polícia e exerce funções indelegáveis. Recebe remuneração pelos serviços prestados, mas isso não lhe garante recursos para atuar com a eficácia e eficiência que dele se espera. Tendo em vista sua essencialidade para a melhoria da competitividade da agropecuária mineira, o governo estadual não pode decuidar-se de garantir ao Instituto condições de trabalho adequadas. 2.4.4. O Sistema de Ciência e Tecnologia Criada pela Lei n. 6.953, de 1976, a Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia incumbia- se também do meio ambiente, que ganhou secretaria própria em 1995. Atualmente, o Sistema Estadual de Ciência e Tecnologia compõe-se da Secretaria e de quatro entidades da Administração Indireta: CETEC, IPEM, FAPEMIG e IGA. No início de sua constituição, a Secretaria e o sistema foram prestigiados, havia recursos abundantes e o corpo técnico de seu órgão principal, o CETEC, cresceu e chegou a contar com cerca de mil membros. Posteriormente, o sistema entrou em declínio. Nem mesmo a criação da FAPEMIG, instituída pela Constituição Estadual de 1989, alterou esse quadro. Mais recentemente, a Secretaria organizou-se e definiu melhor seu papel, mas a situação geral dos órgãos a ela vinculados continuou praticamente inalterada. Hoje, a Secretaria de Ciência e Tecnologia gere diretamente vários programas, definidos a partir das diretrizes baixadas pelo Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia —CONECIT, e executados em combinação com o setor empresarial, as comunidades e a FAPEMIG. A Secretaria vem conseguindo, em período recente, maior e melhor articulação com a FAPEMIG. Esta opera uma linha de financiamento própria para os projetos “induzidos” pela Secretaria, ao lado do atendimento da chamada demanda espontânea dos pesquisadores. Mesmo esta última segue as orientações emanadas do CONECIT. Entretanto, com os demais órgãos vinculados, não há maior integração. A Secretaria se limita a encaminhar suas demandas, mas não tem programas ou projetos em conjunto. Considerando a relevância do tema para a trajetória de desenvolvimento do Estado, este é, sem dúvida, um dos sistemas a merecer urgentes ações no sentido de adequá-lo aos eixos estratégicos estabelecidos pelo Governo, sob pena de atrasar ações relevantes para aquele propósito.14 Anterior à própria Secretaria, o CETEC vive hoje um momento crítico. A entidade dispõe atualmente de apenas 60 funcionários, para cuidar das suas 18 áreas de atuação. Apesar disso, realiza tarefas de grande interesse para Minas Gerais. Assim, por exemplo, a água utilizada por duas centenas de hospitais mineiros no tratamento por hemodiálise é testada em seus laboratórios, com elevado grau de precisão. Conta ainda com instalações de ponta para análise de emissões Ver neste Estudo, o trabalho “Inovação Tecnológica e Desenvolvimento”, que compõe o volume VII deste Estudo. 14 71 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 68. de gases por motores de automóveis e dispõe de sofisticado know-how e equipamentos na área 40 anos BDMG de nanoscopia. O CETEC tem sobrevivido, a duras penas, com as receitas de testes e análises que realiza para o setor industrial. Não dispõe de meios materiais e de recursos humanos para apoiar tecnologicamente a pequena e média empresa, desenvolver produtos ou aperfeiçoar processos em suas áreas de atuação. O Instituto de Pesos e Medidas — IPEM, encarregado das funções de metrologia em Minas, é outra entidade do sistema estadual de Ciência e Tecnologia. Conta com recursos próprios, advindos da cobrança dos serviços prestados, o que lhe possibilita condições para se equipar. Desincumbe-se a contento de suas tarefas, embora sofra também com a baixa remuneração de seu pessoal. O Instituto de Geociências Aplicadas — IGA — tem a seu encargo as funções ligadas à cartografia no âmbito do Estado de Minas Gerais. Mapas são elementos básicos para o planejamento dos municípios e do próprio Estado. Minas conta com 853 municípios, uma centena dos quais resulta de desmembramento recente, o que ampliou a necessidade de plantas cartográficas para dirimir disputas territoriais e indefinições quanto à cobrança de impostos e prestação de serviços. O IGA, como os demais organismos estaduais de pesquisa e planejamento, vive em estado de penúria, que limita substancialmente suas possibilidades de atuação. A Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de Minas Gerais — FAPEMIG foi instituída pela Constituição Estadual de 1989, em resposta às demandas da comunidade científica mineira, que de longa data reclamava a existência de um organismo estatal, nos moldes da FAPESP, para apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico no Estado. Desde o início a fundação se vê diante dos problemas de escassez de recursos e a instabilidade dos repasses do Tesouro Mineiro previstos em lei. O resultado é que o órgão é forçado a agir conservadoramente, para não ficar inadimplente com os bolsistas com pesquisas aprovadas e contratadas. Nos últimos dois anos, além do financiamento tradicional à demanda espontânea, a FAPEMIG lançou linha de apoio à demanda induzida, estabelecida pela Secretaria e o CONECIT. 2.4.5. O Sistema de Fomento Industrial Nos anos 70, Minas Gerais dispunha de aparato de fomento estruturado, com elevado grau de articulação e eficiência. Os créditos do BDMG eram fartos e o órgão desempenhava papel importante como centro pensante do desenvolvimento do Estado. O INDI fazia a ligação com os meios empresariais, divulgando as potencialidades econômicas de Minas e atraindo projetos industriais. A Companhia de Distritos Industriais — CDI — cuidava da oferta e preparações dos terrenos para os investimentos industriais. Além disso, o Estado oferecia energia barata, uma rede viária articulada e uma localização privilegiada. Entretanto, essa estrutura começou a apresentar sinais de deterioração já nos anos 80. Mudou-se a conjuntura econômica do País, o Estado entrou em crise, muitos técnicos qualificados migraram e a falta de recursos impediu a renovação e readaptação da estrutura institucional. O aparato mostrou-se incapaz de se adaptar às novas tendências exigidas pelas transformações das últimas décadas. O INDI ilustra bem essa tendência. Proeminente nos anos 70, modelo para muitas agências que foram criadas em outros estados e até para o governo federal, o órgão perdeu 72 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 69. substância e mostrou-se incapaz de se adaptar à realidade atual. Muitos fatores explicam as 40 anos BDMG dificuldades enfrentadas pelo Instituto. Nas últimas décadas, sofreu forte redução de quadros, uma vez que não houve substituição dos técnicos que se desligavam. Além disso, com as mudanças institucionais na CEMIG, o INDI vem perdendo suporte financeiro. Sofre, portanto, hoje, grandes problemas orçamentários, que comprometem sua capacidade de ação. As atividades que desempenhou junto aos meios empresariais, contudo, foi e é ainda necessária para o desenvolvimento de Minas. A promoção industrial, levando as oportunidades de negócios existentes em Minas a várias partes do mundo, é uma exigência em um cenário de grande competição por novos investimentos. A intermediação entre os investidores e os órgãos do Estado, que o instituto executou com eficiência no passado, simplifica consideravelmente os circuitos burocráticos, levando aos empresários informações sobre as linhas de crédito, programas de incentivos concedidos pelo Estado e a legislação de meio ambiente. Além disso, a entidade acumula ampla e detalhada gama de informações sobre os setores da economia e sobre os municípios mineiros cruciais para auxiliar o empresário nas suas decisões de investir em Minas e promover o aproveitamento das potencialidades do Estado. Pode-se, assim, afirmar que faz-se necessária uma reestruturação, capaz de prepará-lo para uma ação mais em sintonia com as práticas recentes de fomento regional. A Companhia de Distritos Industriais — CDI tinha, como enfatizado, grande papel no aparato de fomento ao desenvolvimento vigente nos anos 70. Os recursos eram fartos e, em muitos casos, a instalação dos distritos industriais se antecipava à demanda. Muitos dos distritos que a companhia administra hoje foram instalados naquela década. A CDI tinha, então, mais de 300 técnicos. Sua função era, e continua sendo, a de projetar e comercializar terrenos, dotando-os de toda infra-estrutura necessária para a implantação de atividades industriais. A companhia realiza estudos que indicam a melhor área do município para localização de um distrito industrial. Sua avaliação inclui condições de topografia, análise de mapas, localização viária e análise econômica, de forma a extrair o máximo da área venal do terreno. A CDI organiza um amplo cadastro das áreas disponíveis para implantação dos distritos industriais, constituindo rico conjunto de informações sobre mais de 300 municípios. A ação da companhia centra-se, hoje, em parceria com as prefeituras, que oferecem o terreno e prestam infra-estrutura externa ao distrito, ficando a infra-estrutura interna por conta da CDI. Suas operações são financiadas essencialmente com recursos próprios, através da venda dos terrenos nos distritos e de uma pequena taxa de administração. Atualmente, seu quadro técnico conta com 60 profissionais Recentemente, a CDI vem passando por dificuldades financeiras. Apesar das modificações na importância relativa do tipo de serviço prestado pela CDI, sua ação pode ser considerada relevante para o Estado, sobretudo no apoio às políticas de interiorização da indústria assentadas em aglomerações produtivas locais, desde que não onerosas ao Estado e efetivamente compartilhados os custos com os municípios. O know-how acumulado e o grande cadastro dos municípios mineiros constituem importantes elementos de apoio aos investimentos estaduais, além da possibilidade de colaboração com políticas municipais de ordenamento urbano. Por sua vez, a cabeça do sistema, a Secretaria de Indústria e Comércio, desempenhava, nos anos 70, uma ação mais política, em contato direto com o Governador e mais centrada na atração de grandes projetos para o Estado. Tinha um quadro de pessoal e recursos bem inferiores 73 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 70. à suas entidades vinculadas, não havendo significativa sobreposição de funções entre eles. 40 anos BDMG Essa tendência não se modificou essencialmente nas últimas décadas, a despeito da redução de quadros e de recursos da CDI e do INDI. A Secretaria sofreu substancial redução de quadros técnicos e suas ações têm-se concentrado na execução das deliberações do Conselho de Industrialização (COIND), particularmente na gestão dos fundos estaduais. Isso não a impede de desempenhar algumas funções de divulgação e coordenação de ações voltadas para fomentar o parque industrial e os fluxos interestaduais de comércio. A interação com o INDI é, em geral, articulada e sem conflito de competências. Em uma situação na qual a interação política e institucional com órgãos federais de desenvolvimento industrial apresenta- se como de grande relevância, o reforço ao papel político e coordenador da Secretaria adquire grande importância. Embora o BDMG, do ponto de vista institucional, não faça parte do Sistema Operacional da Indústria e Comércio, é indispensável fazer algumas considerações sobre o órgão, estratégico para o planejamento e fomento econômico do Estado. Nos anos 60, o BDMG teve papel decisivo na elaboração de estudos que balizaram a ação do Estado no sentido de recuperar certas indústrias e promover outras consideradas estratégicas para o desenvolvimento estadual. Como indicam vários estudos, o Banco desempenhou papel de centro pensante do desenvolvimento econômico do Estado. Nos anos 70, os empréstimos e operações do BDMG cresceram rapidamente. Diniz & Ferreira (1994) estimam que eles atingiam cerca de 5% da formação bruta de capital fixo do Estado. No entanto, Diniz (1988) nota que o Banco passa a assumir cada vez mais, nos anos 80, características de uma agência financeira, deixando em um segundo plano seu papel de centro pensante do desenvolvimento do Estado. A partir dos meados dos anos 80, o Banco passou por vários reveses e dificuldades. Modificações na regulamentação determinadas pelo Governo Federal, mudanças na sistemática de repasses do BNDES e falta de recursos estaduais contribuíram para forte redução dos recursos do órgão. Além disso, o Banco sofreu com a grande proporção de empréstimos duvidosos em sua carteira e com a inadimplência de alguns clientes importantes. Nos anos 90, o BDMG passou por certa reestruturação. Desempenhou papel importante no esforço do Estado para obter recursos externos e assumiu a gestão de uma série de fundos estratégicos para o desenvolvimento regional. Administra hoje importantes fundos estaduais que visam fomentar setores tecnológicos intensivos e outros considerados importantes para a modernização industrial, além de linhas de financiamento a pequenas e médias empresas. O BDMG, dado seu grande conhecimento da realidade do Estado, tem papel estratégico na definição de uma política de desenvolvimento estadual. Suas linhas de crédito e capacidade de repassar recursos de outras instituições têm papel decisivo para a superação de pontos de estrangulamento e financiamento de investimentos com fortes efeitos multiplicadores para a economia do Estado. Além do reforço às suas atividades mais típicas, é imperativo que o Banco dê continuidade e mesmo reforce seu papel na definição das linhas de desenvolvimento para o Estado. 74 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 71. 2.4.6. O Sistema de Planejamento 40 anos BDMG Compõem este sistema a Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral, a Fundação João Pinheiro, o BDMG (já destacado na seção anterior), além do Instituto de Terras — ITER e do Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais — IDENE, criados recentemente. De um modo geral, nos últimos anos, o Sistema Estadual de Planejamento não tem sido bem-sucedido no sentido de garantir que os objetivos prioritários para o desenvolvimento do Estado guiem a ação da máquina pública. Problemas institucionais, limitações no quadro técnico e problemas fiscais vêm reduzindo a eficácia do planejamento estadual e impedindo uma ação mais coordenada e eficiente. A SEPLAN, seguindo determinação da Constituição, elabora o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), planos que têm o objetivo de determinar as linhas mestras para o desenvolvimento do Estado. No entanto, mesmo quando bem elaborados e efetivos no sentido de apontar direções prioritárias para o desenvolvimento estadual, os planos não têm sido instrumentos eficazes para guiar a ação do poder público. Muitos fatores colaboram para esse resultado. Inicialmente, o governo enfrenta forte crise financeira e o Orçamento, embora uma referência importante, acaba não determinando as prioridades para a liberação de recursos. Dada a crise financeira, a alocação dos recursos é feita segundo disponibilidade de caixa e urgência. A própria Junta de Programação Orçamentária e Financeira — JPOF, que cumpria papel importante de compatibilização das diretrizes do orçamento com a disponibilidade financeira, deixou de funcionar em anos recentes. Em segundo lugar, as Assessorias de Planejamento e Coordenação (APC), que deveriam garantir a coordenação dos diferentes sistemas a partir de direções delineadas pelo planejamento, não têm funcionado. Como reconhecido em documento recente da SEPLAN, “as Assessorias de Planejamento e Coordenação (APC), estruturas operacionais do sistema de planejamento, deixaram de cumprir tal função e passaram a assumir atribuições diferenciadas ligadas às rotinas das instituições das quais fazem parte”15 .· Em tal contexto, torna-se difícil organizar o aparato estadual no sentido de seguir algumas direções prioritárias estabelecidas pelos planos. Mesmo havendo vontade política e acreditando- se na relevância do plano, o que não é trivial, os obstáculos tendem a ser substanciais, o que acaba levando ao abandono de alguns objetivos estruturantes para o desenvolvimento estadual. Dadas as dificuldades, os quatro anos de governo tendem a não ser suficientes, e a descontinuidade pode trazer sérios danos. Experiências recentes mostram como um grau razoável de coordenação foi atingido devido ao papel de pessoas estratégicas que ocuparam as secretarias e postos-chave do governo. No entanto, a construção de um sistema de planejamento eficaz requer um arranjo institucional que torne o funcionamento de certas agências e secretarias menos dependente das pessoas nomeadas para os respectivos cargos. Em outras palavras, faz-se necessária a geração de certo grau de coerência interna que permita o funcionamento adequado das agências e a preservação de certa rotina, independentemente do governador ou do secretário que ocupem os cargos. Ver, a esse respeito, SEPLAN (2001, p.17). 15 75 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 72. Quanto à Fundação João Pinheiro, estudos anteriores sobre o planejamento estadual 40 anos BDMG enfatizavam sua importância na elaboração de estudos e programas estratégicos e na organização de uma ampla base de dados com informações relevantes para o planejamento estadual (FJP, 1975). Estruturada, basicamente, para a produção de pesquisas econômicas e sociais e de desenvolvimento regional, a entidade contou, também, com um centro de desenvolvimento em administração. Durante os anos 70, especialmente, a Fundação teve presença decisiva em praticamente todos os planos e programas desenvolvidos no Estado. Nos anos 90, passou a contar com mais uma unidade de grande relevância para o Estado: a Escola de Governo, que já adquiriu conceitos máximos na avaliação de cursos superiores de administração pública no País. Atualmente, a Fundação conta com cinco áreas de atuação: estatísticas e informações; estudos econômicos e sociais, estudos históricos e culturais, estudos municipais e metropolitanos, desenvolvimento em administração, além da Escola de Governo. Entretanto, há carências de diversos tipos, em especial no que se refere ao pessoal dedicado a informações estatísticas, ainda mais considerando que essa atividade é, sem dúvida, essencial para todas a atividades de planejamento e de formulação de políticas públicas, além de servir à comunidade empresarial e acadêmica. Pode-se afirmar que Minas Gerais já esteve bem mais avançada nessa área em outras épocas, quando nem se dispunha dos recursos atuais da informática. Os trabalhos da Fundação João Pinheiro em contas regionais, por exemplo, foram pioneiros e de grande relevância na experiência de planejamento dos anos 70, conforme observado anteriormente. Mas, apesar dos muitos problemas nos últimos anos, a Fundação João Pinheiro conta ainda com muitos técnicos de alta qualificação em várias áreas do conhecimento, que prestam serviços a vários organismos, inclusive fora do Estado. Esse é um ativo da instituição, que lhe dá potencial para desempenhar importante papel no planejamento do Estado e na qualificação de administradores públicos. Em síntese, a reestruturação da Fundação João Pinheiro é uma condição importante para melhorar a eficácia do planejamento e a eficiência da ação do aparato público, tendo em conta suas funções de produção de estatística sobre a economia mineira, de pesquisa econômica e social, de apoio aos municípios e de formação de administradores públicos. Órgão modelo nos anos 70, a Fundação tem sido suplantada por vários órgãos estaduais de pesquisa, como ilustrado pelas experiências do SEPLAN-CE, no Ceará, IPARDES, no Paraná, SEI, na Bahia, e Fundação FEE, no Rio Grande do Sul. Uma mera comparação dos sites desses órgãos, das informações disponíveis e dos serviços oferecidos constitui um bom indicador de como a Fundação João Pinheiro tem ficado para trás16 . Um bom exemplo é a ausência de informações sobre as decisões de investimento no Estado e a realização estrita 16 de levantamentos de campo, uma vez que, na maioria dos casos, as informações publicadas originam-se de dados secundários. 76 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 73. 2.4.7. Outras observações sobre a máquina pública mineira 40 anos BDMG Vários dos problemas apontados nas análises anteriores podem ser também observados em outros sistemas. Assim, por exemplo, a carência de pessoal qualificado, os sucessivos cortes de custeio que vêm dificultando a execução de várias políticas públicas e a fragilidade de uma ação coordenadora eficaz são circunstâncias presentes nos sistemas analisados e em outros. Acrescentam-se os graves problemas decorrentes da estrutura salarial, que têm feito com que a remuneração de grande parte dos funcionários especializados se encontre bastante defasada, se comparada aos parâmetros de mercado, ao passo que a remuneração de funcionários de nível elementar se apresenta, na maioria das vezes, superior. Tal situação é um claro desestímulo à permanência e melhoria dos quadros técnicos, com evidente perda de eficiência. Um dos principais entraves a uma política salarial que incentive os servidores é a atual vinculação constitucional de vencimentos entre ativos e inativos. Essa vinculação, dado o atual peso dos inativos na folha total, impede qualquer aumento aos ativos. Alternativas, como uma política de premiação por resultados, são propostas no capítulo seguinte deste volume. De todo modo, encontra-se na ordem do dia, em nível federal, a discussão dessa e de outras questões previdenciárias. Um bom exemplo, nesse sentido, são os administradores públicos formados pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, com alta formação profissional, que, ao concluir o curso, são incorporados ao serviço público sem uma política deliberada para tirar partido de suas habilidades e da vontade de servir de que se acham imbuídos. O resultado é que, com alguns anos, muitos deles abandonam a administração pública, com graves perdas para o Estado, não apenas com relação aos recursos investidos. O mais importante, contudo, é a qualidade dos serviços prestados à população.Mesmo com várias iniciativas tomadas nos últimos anos, ainda há muito por fazer. Um exemplo evidente é a defasagem em relação às possibilidades criadas pela revolução tecnológica17 . É interessante observar que a utilização dos serviços informatizados, aliás, não apenas na administração pública, mas também nas empresas, começou pelas áreas-meio e, só recentemente, tem atingido as áreas-fins. Pode-se, entretanto, afirmar que, comparativamente à União e a outros estados, Minas Gerais encontra-se atrasada, principalmente em relação à utilização do chamado “governo eletrônico”. A racionalização na prestação dos serviços públicos essenciais é, também, premente. Demandas relevantes podem ser encontradas nas áreas de justiça e segurança pública. Assim, por exemplo, em um procedimento básico, como o registro de uma ocorrência policial, o cidadão enfrenta vários problemas, que, não raramente, acabam por funcionar como um desestímulo a fazê-lo. Como as delegacias são especializadas e, não raramente, a definição do crime é ambígua, o reclamante é levado a deslocamentos, em circunstâncias penosas e com elevado custo psicológico, até que ele seja ouvido e a ocorrência seja feita. Ressaltem-se iniciativas importantes em Minas Gerais, implantadas nos anos 90, foram o SIAFI (Sistema Integrado de Administração 17 Financeira), que atualmente vem sendo complementado pelo SIMG (Sistema Integrado de Minas Gerais), um aperfeiçoamento do sistema anterior, o SIPAG (Sistema de Programação Acompanhamento e Avaliação da Ação Governamental), além da informatização das áreas administrativas dos órgãos e entidades. Está em atividade, também, o LIG-MINAS (Linhas de Informação do Governo), de atendimento ao cidadão, e o PSIU (Posto de Serviço Integrado Urbano), com 25 postos no Estado. 77 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 74. O caso dos apenados é ainda mais grave. A sabida carência de vagas no sistema prisional 40 anos BDMG mineiro convive com a existência de um número elevado de detentos que já cumpriram pena, ou que poderiam cumpri-la em outro regime, como já demonstraram diversos estudos. Todavia, a lentidão nos exames dos processos e nas providências cabíveis vêm-se colocando como um dos fatores agravantes dessa situação. Além de injusto, essa ineficiência acarreta a sobrecarga de delegacias e de presídios, configurando, muitas vezes, como motivos de rebeliões. Tudo isso, além de dificultar a ação da polícia, contribui para o aumento da impunidade, uma vez que a falta de vagas no sistema prisional leva ao não cumprimento de outras ordens de prisão. No tocante à burocracia interna, o quadro não é diferente: aposentadorias de professores tramitam por um ou dois anos antes que o processo chegue a bom termo; a informação sobre o servidor é precária e de difícil obtenção; a relação entre contribuintes e o Erário Público, mesmo com a simplificação de procedimentos, ainda pode ser melhorada muito, em especial no que diz respeito às obrigações acessórias. 78 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 75. 2.5. Algumas diretrizes para a reformulação da 40 anos BDMG máquina pública mineira As observações constantes da subseção anterior não podem, entretanto, ser tomadas, simplesmente, como uma indicação de que os problemas atuais dos vários órgãos e entidades precisariam ser equacionados, voltando as instituições à situação prevalecente no passado. O problema é bem mais complexo, exigindo a formulação de diretrizes para a reforma institucional em seu conjunto. Não se trata, assim, apenas, de “fazer melhor as coisas”. Mais que isso, trata- se de “fazer certo as coisas certas”. Aliás, conforme observado anteriormente (seções 2.1 e 2.2), as principais motivações em vários países, inclusive no Brasil, para as iniciativas estruturais de reforma implementadas nos últimos anos, foram a crise fiscal, a persistência da cultura burocrática em meio a práticas patrimonialistas e o profundo déficit de desempenho em termos de quantidade e qualidade na prestação de serviços públicos. Acrescentam-se, agora, novos temas, ou antigos temas que emergem de forma diferente, que exigirão a incorporação de novos atributos nos modelos de gerenciamento público. O mais importante dentre esses novos temas é, com certeza, a questão do desenvolvimento, agora posto em outra perspectiva, que inclui a idéia-força de sustentabilidade e necessidade de alinhamento com outra idéia-força que é a estabilidade (econômica, política, institucional e social) num mundo globalizado. O tema já foi tratado pela administração pública (burocrática) à época do Estado (nacional e do bem-estar) dos 50 e 60 com “nome e sobrenome”: administração para o desenvolvimento. E agora? Que novos atributos precisam ser incorporados à gerência pública para que ela seja um efetivo instrumento deste “neodesenvolvimentismo”? A formulação de diretrizes para a reforma do Poder Público em Minas Gerais tem, assim, as mesmas motivações já propostas, com a ressalva, confor me obser vado anteriormente, de que estamos atrasados nesse processo, mesmo se a comparação for, não os países mais desenvolvidos, mas com outros estados da federação. Nesse sentido, é útil retomar os movimentos centrais das reformas implementadas em outros países, conforme referido na seção 2.1: • Busca permanente do aumento da eficiência da máquina pública, por intermédio da racionalização e do incremento de produtividade (“fazer mais com menos”). Melhoria contínua da qualidade na prestação dos serviços públicos, visando a atender aos requerimentos da sociedade no que diz respeito à assistência das demandas sociais básicas (“fazer melhor”). • Resgate da esfera pública como instrumento de expressão da cidadania e fórum do aprendizado social (“fazer o que deve ser feito”). Em relação a Minas Gerais, quatro grandes vetores de mudanças devem ser perseguidos com a reestruturação: 79 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 76. 1. A adaptação do aparato institucional às exigências do novo modelo de desenvolvimento. 40 anos BDMG 2. O revigoramento do planejamento governamental. 3. A melhoria da gestão pública. 4. O revigoramento do aparato institucional de fomento. 5. O saneamento das finanças públicas. O saneamento das finanças púbicas, pela urgência do tema e especificidades envolvidas, foi destacado como um capítulo específico deste volume, apresentado a seguir. Desse modo, as subseções que se seguem tratam das diretrizes relacionadas aos quatro primeiros vetores de mudanças aqui sugeridos. 2.5.1. Adaptação do aparato institucional às exigências do novo modelo de desenvolvimento 1ª) Revisão da estrutura organizacional do Estado De princípio, uma diretriz essencial é a remodelagem do aparato estatal, tendo em vista a necessária reorganização dos sistemas centrais e operacionais e seus órgãos e entidades. Conforme observado anteriormente, o Setor Público Estadual é composto, atualmente, por 21 secretarias, além de vários órgãos autônomos, outras 49 entidades da Administração Indireta e 53 conselhos estaduais. Não houve, ao longo do tempo, um princípio estruturador que norteasse sua organização, o que resultou em uma estrutura fragmentada, com níveis diferenciados de eficiência e de eficácia. Essa é, portanto, uma situação que precisa ser revista, não apenas por razões financeiras, mas, principalmente, com o objetivo de garantir funcionalidade e eficiência à máquina pública. Afinal, organizações públicas não podem ter o dom da imortalidade, que acabam adquirindo pela inércia ou descaso das administrações ou, simplesmente, em virtude dos custos políticos de extinção. São instrumentos criados para atender demandas determinadas que o Setor Público deve atender. Deviam existir enquanto durassem as necessidades para as quais foram criadas. Mas, se essas necessidades mudam ou deixam de existir, ou podem ser mais bem cumpridas pelo setor privado ou organizações não-governamentais e, além disso, se os diversos órgãos não se reciclam e não conseguem adquirir capacidade para exercer outras funções públicas, não há razões para mantê-las da forma como estão. Não caberia em um trabalho como este a indicação de quais instituições ou conselhos deveriam, ou não, permanecer em uma nova estrutura organizacional do Estado de Minas Gerais. Há, naturalmente, várias alternativas para essa remodelagem, não restritas à simples extinção de órgãos, como por exemplo, fusões, modificações nos estatutos e figuras jurídicas, etc. O importante é salientar que esse é um problema que não pode ser adiado, sob pena de cristalizar um sistema que já dá sinais evidentes de esgotamento ou de inadaptação aos novos papéis e responsabilidades que vêm sendo atribuídos ao Setor Público, na atualidade. 80 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 77. 2ª) A melhoria da eficiência dos sistemas operacionais 40 anos BDMG A eficácia de uma nova estrutura organizacional depende, em muito, da eficiência do modo de funcionamento das diversas instituições que a compõem. O desenvolvimento das capacidades institucionais dos órgãos da administração pública, incluindo o fortalecimento do planejamento estratégico como ferramenta de gestão, os programas de reestruturação administrativa, entre outras, conforme apontado anteriormente, são iniciativas em curso na União e em vários estados, no contexto das reformas que vêm sendo implementadas. Um ponto importante na busca da melhor eficiência do funcionamento da máquina pública é a necessária articulação entre os diversos órgãos. Em Minas, atualmente, os sistemas operacionais encontram-se descaracterizados. Inexiste a coordenação dos organismos vinculados pela Secretaria e, salvo uma ou outra exceção, cada qual formula suas metas e objetivos e executa programas e projetos de forma independente. O desperdício, a dispersão de esforços e a perda de eficiência são inevitáveis, assim como se torna ineficiente a coordenação. A revitalização dos sistemas operacionais requer, como condição sine qua non, o revigoramento da Administração Direta, ou seja, das próprias secretarias, de modo a permitir que o núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas e que seus serviços, tanto os exclusivos (que funcionam diretamente sob o seu comando), quanto os competitivos (exercidos pela Administração Indireta), operem de forma mais eficiente. Isto significa garantir maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar leis e políticas públicas. Significa governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços públicos para o atendimento dos cidadãos. Para isso, é necessário substituir a administração pública voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública baseada no controle a posteriori dos resultados. Dentro deste princípio, a administração indireta deve ter sua autonomia preservada, com ampla liberdade para administrar seus recursos humanos, materiais e financeiros, desde que atinjam os objetivos qualitativos e quantitativos previamente acordados com a Administração Direta. Em outras palavras, a revitalização e a integração dos sistemas operacionais devem ser buscadas para garantir um mínimo de ordem, unidade e coerência às ações dos membros do sistema e não como um fim-último ou como um objetivo per se. Pode-se lançar mão de algum tipo de arranjo formal ou institucional, mas a integração deve ser obtida, principalmente, a partir de ações que visem à solução de problemas comuns, necessários para o desenvolvimento do Estado. À luz dessas considerações, para revitalizar os sistemas operacionais, são sugeridas algumas medidas: (a) Fortalecimento das ações de planejamento e controle, tanto da Secretaria quanto das entidades vinculadas, para que funcionem como núcleos do planejamento setorial nas respectivas entidades e passem a se integrar em rede. (b) Institucionalização de mecanismos efetivos e sistemáticos de acompanhamento e avaliação de políticas. Planos são propostas de intervenção na realidade social e econômica visando a realização de objetivos desejados. Baseiam-se em argumentos 81 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 78. ou marcos teóricos que, nem sempre, são garantia suficiente de que os efeitos 40 anos BDMG buscados serão alcançados. A avaliação permite identificar o que funciona e o que não funciona, aprender com a experiência e corrigir os erros. Tal atividade deverá ser desempenhada pelas assessorias de planejamento de controle. 2.5.2. O revigoramento do planejamento A revitalização da atividade planejadora, depois de anos de descaso ou de pragmatismo, requer uma política deliberada do Poder Público Estadual. A experiência indica a necessidade de uma estratégia institucional para o planejamento. Propõe-se um planejamento assentado não em modelo compreensivista ou global18 mas estruturado a partir de concepção estratégica e convenientemente discutido com representantes institucionais de organizações diversas, que, conforme destacado no capítulo 1, assumem atualmente, missões igualmente relevantes às do Estado na busca do desenvolvimento. O desenvolvimento da atividade planejadora, com essas características, vai exigir que o planejamento se volte para novos papéis: o de pensar a política maior do Estado e os novos contextos do desenvolvimento de Minas que emergirão derivados da própria ação planejada, ou provocados de forma exógena. O primeiro dever do planejamento é pensar as políticas, construir cenários futuros do Estado e do País e antecipar problemas. Uma das críticas pertinentes que se tem feito ao governo federal, e que se estende também ao mineiro, é o de ter reduzido o Planejamento ao papel de coadjuvante secundário da Fazenda na gestão dos orçamentos públicos. Implicações e conseqüências de políticas, porque não cogitadas com anterioridade, acabam sendo descobertas só a posteriori, quando o custo de corrigi-las tornou-se proibitivo. O estágio atual do desenvolvimento de Minas exige esforço redobrado do Planejamento. A retomada sustentada do crescimento virá apenas quando o País lograr equacionar o déficit da conta corrente e quando a economia brasileira reduzir a sua vulnerabilidade externa. A tarefa maior do Planejamento estadual, então, será a de identificar como e em que setores Minas pode contribuir para esse processo. É preciso, além disso, maximizar as formas endógenas para o crescimento da economia mineira, como as aglomerações produtivas locais. Outros blocos de questões relevantes para o planejamento e para a definição de políticas públicas referem-se ao desenvolvimento tecnológico, ao sistema de infra-estrutura e aos investimentos sociais, notadamente em segurança, educação e saúde. Essas considerações indicam a necessidade premente do reforço às áreas de conhecimento e informações hoje no Estado, isto é, a construção de um sistema com amplas informações estratégicas, base fundamental para o desenho de políticas públicas e do eficaz acompanhamento delas. Em 1972, com o I PMDES tentou-se o planejamento em moldes globais ou compreensivos em Minas. A economia 18 mineira cresceu espetacularmente no período, mas não em razão do PMDES, que não foi seguido. Ver Andrade (1980). 82 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 79. 1ª) Programas estratégicos 40 anos BDMG Planos nos moldes do I PMDES dos anos 70 são inadequados à atualidade e podem levar ao insucesso. São excessivamente abrangentes em escopo, supõem vasta massa de informações e exigem capacidade de coordenação que só os países com regimes de planejamento centralizado pareciam dispor. Partem de lista de necessidades e carências, organizadas sob diferentes rótulos e classificações, mas falta-lhes estratégia tanto para lidar com os problemas de escassez quanto para contornar os obstáculos colocados pela máquina pública, heterogênea, frouxamente articulada e com órgãos de diferentes dinamismos. Em lugar deles, propõe-se que o Planejamento atue com base em programas estratégicos, que têm foco em torno de um único ou de poucos objetivos, com as linhas de execução e coordenação delimitadas e não gerais. Dessa forma, os requerimentos de integração são menores e a execução das metas é mais visível. A concepção dos programas estratégicos é atacar todos os elementos que formam a cadeia de um problema, identificando, inicialmente, os pontos de estrangulamento, levantando os investimentos para superá-los, caso necessário, ou as medidas para desatar seus nós e buscando a necessária integração e coordenação dos agentes públicos responsáveis envolvidos. Crucial para o planejamento por programas estratégicos é o controle dos recursos para sua implantação, que servem de contrapartida para induzir a adesão dos órgãos executivos da administração estadual aos programas. Para cuidar da gestão dos programas estratégicos recomenda-se a criação de grupos executivos, utilizados com sucesso pelo Plano de Metas do governo Kubitscheck e também pela administração federal na implementação dos programas do Avança Brasil. A figura do Gerente de Programa, já experimentada com sucesso em outros estados, pode aumentar a eficácia dos programas ao permitir uma avaliação precisa do seu andamento e atenuar o “problema do carona”, que existe quando muitas pessoas estão encarregadas do programa. Destarte, a atuação integrada é essencial para a ação de governo. Os problemas que mais afligem a população, ou cujas soluções trazem mais dividendos para o desenvolvimento, raramente abrangem só uma dimensão ou cabem inteiramente no território institucional de uma única agência governamental. Soluções integradas, que supõem a ação conjunta de dois ou mais protagonistas da administração pública, esbarram, entretanto, em vários obstáculos. O que é vital para um órgão, pode ser acessório para outro. Rivalidades institucionais ou a competição pelo comando de projetos e programas integrados podem levar a descompromisso ou até ao não engajamento dos órgãos executivos, atrasando ou inviabilizando a realização dos objetivos perseguidos com o projeto. A atuação por programas estratégicos, sob comando direto do Planejamento, facilita a tarefa da coordenação e evita os problemas apontados. 2ª) Coordenação: função essencial do planejamento Ainda a propósito da função planejamento, etapa essencial é a coordenação, tanto nas etapas de implantação dos planos e programas, mas principalmente, no seu acompanhamento. Trata-se de função essencial à eficácia e eficiência das políticas públicas. 83 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 80. Todavia, como já ressaltava o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI, 40 anos BDMG lançado em 1995, planejar envolve, principalmente, coordenar, mas não toda a máquina. Isso seria fonte potencial de conflito político com outros setores da administração, muitos deles não necessariamente localizados no caminho crítico do plano. A coordenação deve recair sobre as áreas em que interseções de políticas, e, para não se tornar intervenção com altos custos e poucos benefícios, deve-se dar em torno de objetivos e programas definidos.19 3ª) Revitalização do sistema de informações estratégicas e gestão da informação Tendo em vista que o conhecimento e o processo de tomada de decisões podem ser postos, hoje, como o diferencial de eficácia e eficiência no Setor Público e de competitividade no nível empresarial, faz-se urgente recuperar e reforçar o sistema estadual de informações e estatística, para uso em geral e para uso específico na administração pública. Acrescente-se a importância da gestão da informação, tendo em vista a necessidade de mudança na qualidade gerencial do setor público. A transparência e o diálogo público pressupõem a utilização da informação. É preciso informar e informar-se, saber o que está acontecendo, verificar se o resultado está sendo atingido, se determinado padrão de qualidade está sendo observado, se está havendo eficiência e eficácia. Obter a informação, saber usá- la, gerenciá-la e decidir a partir dela são, hoje, habilidades estratégicas necessárias em qualquer atividade gerencial e mais ainda em organizações governamentais. A idéia de informação como instrumento de decisão não é nova. Tampouco é novidade que a mudança de padrão de gestão, a transparência e a melhoria do diálogo público não se viabilizam sem boas informações. É preciso saber o que está acontecendo para poder prestar contas. Saber o que está acontecendo pressupõe atuar sobre os fatos e, com muita agilidade, fazer ajustes de percurso. Assim, economizam-se tempo, esforços técnicos e recursos financeiros, não se perde sinergia e motivação e dá-se credibilidade à ação pública. É, portanto, necessário, que o governo, constituindo-se como o maior repositório de informações, trabalhe-as e as devolva à sociedade como forma de possibilitar o controle social. 2.4.3. Melhoria da Gestão Pública Nos termos do documento aprovado pelo Conselho Diretor do CLAD, de 1998, que estabeleceu as bases da reforma gerencial na América Latina, seu objetivo central é o de “assegurar os mecanismos necessários para o aumento da eficácia, da eficiência e da efetividade da administração pública, além de criar novas condições que possibilitem uma relação mais democrática entre Estado e sociedade”. Foram destacados, assim, princípios orientadores para este novo modelo administrativo, conforme relatado na seção 2.1.2. Governo do Estado de Minas Gerais (1995). 19 84 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 81. A análise sobre as especificidades de Minas Gerais, realizada na seção 2.4.7, indicou ser 40 anos BDMG urgente a atuação direta sobre as cadeias dos serviços do Estado para melhorar-lhes a qualidade e o acesso a eles, racionalizar o uso dos recursos, visando assegurar um governo eficaz, eficiente e democrático. Afinal, uma burocracia pública operosa e eficiente não se justifica apenas pelos ganhos financeiros que pode proporcionar ao Estado. É, principalmente, peça importante para a consolidação da democracia e garantia dos direitos do cidadão. Para a consecução dos objetivos de reestruturação da administração pública estadual propõem-se ações em quatro grandes linhas: a racionalização de procedimentos na prestação dos serviços públicos; a utilização maciça dos recursos do chamado “governo eletrônico”, e uma nova política de recursos humanos. 1ª) A racionalização de procedimentos na prestação dos serviços públicos Conforme apontam nas experiências de outros estados e da União, um ponto importante da reforma do Setor Público é o aperfeiçoamento do marco legal visando à eliminação de entraves de natureza burocrática que impedem a adoção de modelos de gestão orientados a resultados, com maior flexibilidade. Assim, deve o Estado atuar por meio de projetos especiais para intensificar ao máximo os esforços de simplificação, desburocratização e melhoraria da prestação de serviços públicos, hoje considerados críticos. São, por exemplo, os casos da burocracia presente nas áreas de segurança pública, da justiça, fazendária e, mesmo, no interior do próprio Setor Público, conforme visto anteriormente. Nessas, e em outras áreas, todas as fases dos serviços devem ser reexaminadas e simplificadas, reduzindo procedimentos burocráticos ao mínimo necessário aos controles e obrigações legais. Outras linhas de atuação, com o propósito de racionalizar a prestação de serviços públicos, podem ser extraídas das experiências de outros países e estados e incluem, por exemplo: a desconcentração organizacional da execução de funções do governo central para agências especializadas; a orientação dos mecanismos de controle para resultados baseados em indicadores fixados em contratos de gestão; e a adoção de um novo desenho organizacional para as atividades não-exclusivas (formuladas, reguladas e financiadas pelo Estado, mas executadas pelo setor público não estatal). 2ª) “Governo Eletrônico” A utilização das tecnologias da informação apresenta-se, hoje, como estratégia fundamental para a melhoria da gestão da administração pública estadual, podendo valer-se como instrumento fundamental da racionalização administrativa. Há experiências vitoriosas na União, em alguns estados e também em Minas Gerais, onde já vêm sendo conduzidas algumas iniciativas. As diversas opções oferecidas pelo desenvolvimento tecnológico podem ser rapidamente aproveitadas pelo Estado, visando recuperar seu atraso relativo, propiciando, inclusive, reduções de custos na prestação de diversos serviços. Tal processo pode ser estendido, ou intensificado em praticamente todas as áreas de atuação do governo estadual: às compras do Estado pelo sistema de “pregão eletrônico”, aos serviços prestados ao cidadão e ao contribuinte, ao pagamento de impostos e taxas, à informação sobre processos e na comunicação interna do Setor Público. 85 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 82. Com a utilização mais intensiva dessas tecnologias o Estado passa a funcionar, ao alcance 40 anos BDMG de todos, 24 horas por dia e sete dias na semana. Crucial para o êxito dessas providências é que, à medida que se expandir o “governo eletrônico”, também sejam revisados e simplificados os processos administrativos que serão cobertos com o emprego dessas novas tecnologias. 3ª) Política de Recursos Humanos A melhoria da gestão pública estaria, de antemão, fadada ao insucesso se não contemplasse política para o servidor público. Conforme apontado na seção 2.4.7, há inúmeros problemas nessa área, ainda mais agravados pelo fato de que, atualmente, os gastos do Estado com o pagamento de servidores públicos configura-se como um dos principais problemas para o ajuste das finanças públicas20 . Dois conjuntos de problemas precisam ser resolvidos: a flexibilização do regime de trabalho e a implantação de política de carreiras em vários sistemas, que são interligados e merecem atenção imediata porque, a persistir a situação atual, a administração pública estadual ficará engessada. O primeiro – a flexibilização do regime de trabalho – aplica-se, exatamente, aos sistemas como educação, que, pelo seu “gigantismo” tem repercussões sérias não só financeiras, mas, principalmente, na qualidade dos serviços prestados. A implantação ou revisão de carreiras, por sua vez, é um tema polêmico e que envolve discussões complexas com os funcionários, seus sindicatos e com o Legislativo. Há, entretanto, referenciais importantes, como por exemplo, a experiência da União, que, desde 1995, vem adotando uma política de valorização do servidor, na qual se destacam o fortalecimento de carreiras estratégicas, a revisão da política de remuneração, a realização de concursos públicos e intensificação da capacitação de funcionários visando promover a mudança cultural. No contexto de uma política de remuneração do funcionalismo público, a adoção do planejamento por programas estratégicos pode ser um grande aliado, uma vez que permite a mensuração do impacto de cada projeto no programa estratégico estabelecido. A possibilidade de avaliação dos resultados do programa/projeto abre possibilidade para o desenho de mecanismos de incentivos para os funcionários estaduais. Entre estes mecanismos de incentivos podem ser destacados: a adoção de sistemas de remuneração variável associada a resultados; o estabelecimento de orçamento para o órgão gestor do programa condicionado ao resultado e redução de pessoal por desempenho insatisfatório ou pouca contribuição ao programa estratégico. Obviamente, a adoção de tais mecanismos deverá observar os limites legais vigentes. 2.4.4. Renovação do aparato de apoio e fomento O Estado possui um aparato de fomento atuante, conforme examinado na seção 2.4.5. Tendo em vista que, no Brasil, práticas estaduais de fomento estão mais centradas em incentivos fiscais e creditícios, pelo menos nesse aspecto o aparato mineiro pode ser considerado bem estruturado. Entidades como o BDMG21 , o INDI e a CDI prestam suporte aos empresários e induzem a realização de investimento em Minas. Ver a respeito o capítulo 5 deste volume. 20 Ver neste volume o capítulo 3, referente ao financiamento do desenvolvimento. 21 86 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 83. Entretanto, embora os incentivos financeiros e fiscais continuem vigorando como parte 40 anos BDMG fundamental de uma política regional, a essas práticas vêm-se somando outras, tão ou mais relevantes, que, efetivamente, têm o poder de conferir competitividade a um Estado ou região. São os casos da oferta de serviços estratégicos e do estímulo à inovação, além, obviamente, de investimentos em infra-estrutura. É premente, portanto, a necessidade de reconfiguração do sistema estadual de fomento, preparando-o para desempenhar novas funções mais em sintonia com as ações que vêm sendo praticadas em vários países, ressaltando sua interação com um sistema eficiente de inovação 22 . Algumas ações apresentam-se como essenciais nesse sentido. 1ª) A interação com os agentes regionais de desenvolvimento: A ação pública deve-se caracterizar pela capacidade de se interagir com os vários agentes do desenvolvimento.Tal coordenação abrange agências municipais ou regionais de desenvolvimento, associações de classe e empresas. Lições importantes podem ser tiradas da experiência de política de desenvolvimento regional das Agências de Desenvolvimento Regional (ADR) européias, considerada a mais bem- sucedida dos países desenvolvidos. A ação dessas agências tem sido centrada na oferta de serviços como informação sobre mercados, capacitação de recursos humanos, publicidade, pesquisa e desenvolvimento e capacitação empresarial. A principal preocupação tem sido criar um ambiente favorável à inovação e difusão tecnológica, favorecendo a reestruturação produtiva e organizativa das empresas. No Brasil e em Minas Gerais já há iniciativas importantes nesse campo, estando em operação algumas importantes agências de desenvolvimento regional. Ressalte-se, ainda, a atuação do SEBRAE nessa direção. O aprofundamento da interação em rede das entidades estaduais de fomento com agências regionais e municipais e com o SEBRAE é fator essencial para a implementação de políticas com base em aglomerações produtivas locais. 2ª) A articulação estratégica com as agências nacionais de fomento e com organismos multilaterais A estrutura industrial mineira é, obviamente, parte integrante da economia nacional, dependendo, assim, fortemente da condução das políticas federais. Até porque grande parte dos instrumentos necessários para criar o ambiente favorável à decisão empresarial para a realização de investimentos reside na órbita federal. É o caso das políticas macroeconômicas, que influenciam fortemente a decisão empresarial; das políticas de infra- estrutura e, especialmente, das políticas de financiamento a cargo do BNDES. Assim, o aparato estadual de fomento deve estar estrategicamente articulado ao sistema nacional, com o propósito de dele tirar o melhor proveito no interesse da economia mineira e de levar às discussões federais, sob vários aspectos, o ponto de vista da economia mineira. Ver, no volume VII deste estudo, um capítulo específico sobre o tema e as proposições para o funcionamento de um sistema desse 22 tipo. 87 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 84. 3ª) Promoção industrial e comercial 40 anos BDMG Em um cenário competitivo como o atual, a atividade de promoção continua bastante oportuna e deve ser incrementada. Minas já tem expertise nessa área e deve aprofundá-la ainda mais, avançando também em outras áreas como as de serviços e de comércio exterior. Tais atividades são fundamentais para a atração de novos investimentos e para a abertura de mercados para as empresas sediadas no Estado. A promoção ou a presença sistemáticas do Estado em eventos que possam gerar negócios para as empresas mineiras e que lhes permitam o acesso a novos mercados, principalmente no exterior, é atividade fundamental para o desenvolvimento. Há várias instituições privadas ou nacionais trabalhando nessa direção, com quem os laços devem ser aprofundados. 88 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 85. 40 anos BDMG 2.6. Referências Bibliográficas ABRUCIO, Fernando Luiz, COSTA, Valeriano Mendes. Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. São Paulo, Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999. AFFONSO, Rui de Britto Álvares. Decentralização e reforma do Estado: a Federacao brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade, Campinas, n.14, jun. 2000. p.127-152. ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. Technocracy and development: the case of Minas Gerais. 1980. Tese de doutorado, The University of Michigan. BARRERA, Aglas W.; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. Relações fiscais intergovernamentais. In: AFFONSO, Rui de Britto Alvares; SILVA, Pedro Luiz B. (Orgs.). Federalismo no Brasil: reforma tributária e federação. São Paulo: Fundap / Editora da Universidade Estadual Paulista, 1995. BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and policy dialogue. University of California Press, 2001. CLAD. Uma nova gestão pública para América Latina. Documento do CLAD., 1998. BRESSER PEREIRA, L. C. Reforma da nova gestão pública: agora na agenda da América Latina. Revista do Serviço Público, ENAP, v. 53, n. 1, jan./mar. 2002. BRITO, Adriana Fernandes; BONELLI, Regis. Políticas industriais descentralizadas: as experiências européias e as iniciativas subnacionais no Brasil. Brasilia: IPEA, 1996. BUCHANAN, J. M.; TULLOCK, G. The calculos of consent. The University of Michigan Press, Ann Arbor, 1965. CINTRA, Antônio Octavio; ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. Planejamento: reflexões sobre uma experiência estadual. In: CINTRA, A. O.; HADDAD, P. (Eds.). Dilemas do planejamento urbano e regional no Brasil. Rio de Janeiro, Zahar, 1978. DINIZ, Clélio Campolina. Estado e capital estrangeiro na industrialização mineira Belo Horizonte. Universidade de Campinas,1978. DINIZ, Clélio Campolina; FERREIRA, Afonso Henriques. O BDMG e Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais. BDMG: Belo Horizonte, 1994. DINIZ, Clélio Campolina. Economia e Planejamento em Discussao. In: PAIVA, P. (Org). Minas em Questão. CEDEPLAR: Belo Horizonte, 1988. MINAS GERAIS. Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral. Estratégia para o Setor Público, Série MG 1975/79. Estudos básicos para o Plano de Governo. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 1975. Livro 7. LEMOS, Mauro Borges. O parque tecnológico de Belo Horizonte. Cluster – Revista Brasileira de Competitividade, v. 2, n. 4, abr./jul. 2002. 89 Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública
  • 86. MINAS GERAIS. Plano Minério de Desenvolvimento Integrado. PMDI 1995. 40 anos BDMG MARANHÃO. O ABC da reforma. São Luís, 1999. MARINI FERREIRA, Caio M. Crise e reforma do Estado: uma questão de cidadania e valorização do servidor. In: PETRUCCI, V.; SCHWARZ, L. Administração pública gerencial: a reforma de 1995. Brasília: UnB, 1999. cap. 2. ______. A reforma gerencial nos países iberoamericanos: situação atual e perspectivas. IBERGOP / ENAP, 2002. SALANIÉ, B. Theory of contracts. Cambridge: MIT Press, 1996. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral; Superintendência Central de Planejamento Institucional. Função planejamento: instrumentos de atuação do Estado. Belo Horizonte, 2001. CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE ADMINISTRAÇÃO. Disponível em: http://www.consad.org.br. Acesso em: 10/08/2002. MOYSÉS, Sergio Augusto M. A reforma administrativa do Estado da Bahia e as experiências do governo com a iniciativa privada. In: CONGRESSO INTERNACIONAL SOBRE REFORMA DO ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CLAD, II, Isla Margarita – Venezuela, 1997 90 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 87. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA CAPÍTULO 3 RESGATANDO AS FINANÇAS PÚBLICAS Fabrício Augusto de Oliveira (Consultor, Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas e Professor do Programa de Mestrado da Fundação João Pinheiro) Solange Paiva Vieira* (Mestre em Economia pela FGV-Rio, ex-Assessora Especial do Ministério da Previdência e ex-Secretária de Previdência Complementar) * A autora agradece os comentários de Bernardo Tavares de Almeida e Gleison Pereira de Souza, e o suporte técnico deste último no fornecimento dos dados sobre Minas Gerais.
  • 88. SUMÁRIO 3.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 95 3.2. OS DESAFIOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM MINAS GERAIS .............................................................. 96 3.2.1. A situação atual ........................................................................................................................................................ 96 3.2.2. Estratégia para o ajuste das finanças públicas estaduais ................................................................................... 99 3.2.3. Considerações finais ............................................................................................................................................... 106 3.3. PREVIDÊNCIA PÚBLICA: BASES PARA UMA AÇÃO REALISTA DO ESTADO ............................... 108 3.3.1. Previdência Pública versus Previdência Privada ............................................................................................... 110 3.3.2. A situação do Estado de Minas Gerais .............................................................................................................. 112 3.3.3. Lei Complementar n. 64, de 25 de março de 2002 ....................................................................................... 115 3.3.4. Considerações finais ............................................................................................................................................... 119 3.4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................................................... 121 ANEXO 1 .............................................................................................................................................................................. 122 ANEXO 2 .............................................................................................................................................................................. 124
  • 89. BDMG 40 anos 3.1. Introdução Fundamental para reformulação da máquina pública, conforme apontado no capítulo 2, é o equilíbrio das finanças públicas estaduais. Não se trata de resgatar as finanças públicas no sentido estrito de apenas melhorar os resultados financeiros do governo, mas, principalmente, de permitir que a máquina pública opere alinhada ao novo papel do Estado. Papel não mais intervencionista, nos moldes vigentes até o início da década de 1990; tampouco minimalista como apregoavam alguns. Conforme demonstrado em outras partes deste volume, assumem cada vez mais importância as funções reguladora, coordenadora e aglutinadora do Estado nas políticas requeridas para o desenvolvimento sustentável. Sob esse enfoque, dividiu-se este capítulo em duas seções. A primeira mostra, em grandes números, a evolução e a situação atual das finanças públicas estaduais. Adicionalmente são apontados caminhos para o equacionamento da séria situação apresentada, sempre tendo como guia as funções necessárias ao Estado em seu novo papel. A segunda seção aprofunda na análise da questão previdenciária do Estado. Nela são descritos os problemas estruturais da Previdência dos funcionários públicos em geral, e do funcionalismo de Minas Gerais em particular. A seção conclui apresentando alternativas para atenuar o problema. Necessário lembrar a importância dessa difícil tarefa, para que esta e futuras gerações de mineiros possam apreciar uma digna qualidade de vida. 95 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 90. 3.2. Os desafios das finanças públicas em Minas BDMG 40 anos Gerais1 Esta seção avalia a situação atual das finanças públicas em Minas Gerais, visando identificar os problemas que o Estado enfrenta e apresentar alternativas que possam contribuir para o seu fortalecimento. Com esse objetivo, está estruturado em três itens. No primeiro, é feito um balanço da situação atual, examinando a gravidade do quadro e os elementos que mais têm contribuído para explicar seus desequilíbrios. No segundo, é apresentada uma estratégia para o ajuste das finanças públicas, focada tanto em ações voltadas para aumentar a eficiência do gasto, à luz das restrições orçamentárias atuais, como para melhorar o desempenho da receita, combinadas com medidas destinadas a reduzir o comprometimento das receitas com o pagamento de algumas despesas de caráter obrigatório e com o serviço da dívida. O terceiro item, à guisa de conclusões, apresenta uma síntese da discussão realizada e destaca a importância do ajuste das contas públicas para permitir, ao governo estadual, a implementação de programas de ações voltados para o atendimento das demandas da sociedade. 3.2.1. A situação atual Analisada pelos seus principais indicadores, a situação atual das finanças públicas mineiras é crítica e não permite ilusões sobre uma solução dos problemas em curto prazo. Não se trata de uma situação nova. Também a administração que assumiu o governo em 1999 deparou com as finanças estaduais extremamente debilitadas: recursos em caixa de R$ 19 milhões; salários do funcionalismo de dezembro a serem pagos já no início do mês; dívida remanescente do 13º salário, de 1998, de R$ 242 milhões; débitos acumulados com fornecedores, de R$ 300 milhões, além da obrigação de assumir, também, a partir daquele ano, aumento dos compromissos com o pagamento do serviço da dívida renegociada com a União, que saltou de 6,75% para 12% como proporção da Receita Corrente Líquida (RCL). Isso, numa situação em que se encontrava impedido de contratar novos empréstimos, por força do acordo assinado com a União, e num quadro macroeconômico altamente desfavorável, em virtude das mudanças na política cambial introduzida já no início daquele ano. Os esforços que foram realizados para promover um rápido ajuste das contas, apesar de terem contribuído para minorar a situação no curto prazo, revelaram-se, entretanto, insuficientes para corrigir esses desequilíbrios, por não terem sido enfrentadas suas causas estruturais. Com isso, esses desequilíbrios tenderam a acentuar-se ao longo do tempo, agravando a situação financeira e de endividamento do Estado. Alguns números das finanças do governo confirmam essa situação. A TAB. 1 mostra a evolução da dívida pública nesse período. Como se percebe, mesmo sem a contratação de novas dívidas importantes, dadas as restrições estabelecidas no acordo de sua renegociação assinado com o governo federal, em 1998, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir de 2000, o estoque da dívida (fundada + flutuante) saltou de R$ 26,9 bilhões em dezembro de 1997 para R$ 33,1 Seção elaborada por Fabrício Augusto de Oliveira. 1 96 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 91. bilhões em dezembro de 2001. Projeções realizadas pela Secretaria da Fazenda indicam que esses BDMG 40 anos valores poderão atingir R$ 38 bilhões até o final de 2002, caso as receitas não sejam suficientes para permitir ao governo estadual quitar uma série de compromissos (aí incluídos os salários do funcionalismo) com educação, saúde, fornecedores, etc., tendo de transferi-los para a rubrica “restos a pagar”. TABELA 1 EVOLUÇÃO DA DÍVIDA ESTADUAL (milhões de reais de dezembro de 2001)1 DÍVIDA 31/12/1996 31/12/1997 31/12/1998 31/12/1999 31/12/2000 31/12/2001 1. Flutuante 3.173,92 4.204,70 4.693,79 3.807,41 4.105,88 4.355,61 2. Fundada 20.100,25 22.714,12 27.187,68 28.111,12 28.118,63 28.756,59 2.1. Interna 18.706,03 21.657,02 25.968,76 26.805,85 27.142,88 27.854,30 Títulos 14.036,67 16.211,86 - - - - Contratos 4.669,36 5.445,16 25.968,76 26.805,85 27.142,88 27.854,30 2.2. Externa 1.394,22 1.057,10 1.218,92 1.305,27 975,75 902,29 Títulos 332,31 331,27 352,30 217,14 - - Contratos 1.061,91 725,82 866,62 1.088,14 975,75 902,29 3. TOTAL (1 + 2) 23.274,17 26.918,82 31.881,47 31.918,54 32.224,51 33.112,20 Crescimento Real Anual da Dívida (%) - 15,66 18,44 0,12 0,96 2,75 Crescimento Real Acumulado (%) - 15,66 36,98 37,14 38,46 42,27 FONTE: Dados Básicos: Balanços Gerais do Estado/SCCG/SEF-MG. Elaboração própria 1 Valores Atualizados pelo IGPM da FGV. As causas desse crescimento da dívida, na ausência de contratações de novos empréstimos, explicam-se não somente pela insuficiência do ajuste realizado nas contas do Estado, mas também pelo crescimento superior de seus encargos vis-à-vis os pagamentos realizados, dado o descasamento entre índices de correção e taxas de juros cobradas sobre seu estoque e o percentual de receitas destinado para essa finalidade, estabelecido no acordo da dívida2 . Esse não é, todavia, o problema central da situação de graves desequilíbrios das finanças públicas mineiras, conforme será analisado a seguir. Em relação ao esforço de ajustamento desenvolvido, a TAB. 2 apresenta alguns resultados que ajudam a explicar a razão de sua insuficiência. De sua análise, constata-se que o comportamento da receita apresentou-se bastante favorável no período, apesar do processo de estagnação que marcou a economia brasileira – e mineira –, a partir de 1999. Isso porque a receita tributária foi fortemente beneficiada, de um lado, por reajustes nos “preços administrados” (energia, telecomunicações e combustíveis) superiores à inflação; de outro, pela implementação, por parte do governo estadual, de programas mais efetivos de combate à sonegação e de ganhos obtidos com a realização de três anistias fiscais; e, finalmente, com o esforço desenvolvido para a obtenção de receitas extra-orçamentárias. A propósito, o “Acordo da Divida”, firmado com a União em 1998, contemplou condições análogas dos custos de seus encargos 2 para todos os estados, diferenciando-as, entretanto, em relação às taxas de juros cobradas, de acordo com o percentual inicial de pagamento do débito renegociado de cada um: 6% ao ano para os que a renegociaram, pagando 20% de seu estoque, e 7,5% para os que só conseguiram abater 10%. 97 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 92. Não foram ganhos pequenos, considerando o quadro de crise da economia brasileira e a BDMG 40 anos natureza pró-cíclica do principal imposto estadual, o ICMS: a receita tributária cresceu 14% em 2001 em comparação aos níveis registrados em 1999, praticamente a mesma expansão observada para o ICMS. Todavia, apesar dessa elevação da receita, não foi ela suficiente para fazer frente ao aumento ocorrido nos gastos e aos compromissos que o governo teve de assumir em relação ao pagamento ampliado dos encargos da dívida renegociada com governo federal. No tocante aos gastos, a mesma TAB. 2 apresenta a evolução de algumas categorias de despesas que ajudam a entender o motivo pelo qual a elevação das receitas não foi suficiente para que o equilíbrio fiscal fosse atingido. Como se observa, embora as medidas adotadas tenham permitido garantir, no biênio 1999-2000, a geração de superávits primários, que contribuíram para a redução do déficit operacional, essa situação não mais ocorreria em 2001. O exame do comportamento desses componentes de despesa revela que apenas os gastos com “custeio” apresentam redução em relação a 1998, devido ao ajuste que foi realizado, nesse item, em 1999, apoiado no conceito de “custeio crítico”, necessário para o funcionamento da máquina, com o qual criaram-se espaços para a promoção de uma série de cortes nesse componente. Já os “gastos com pessoal” (o principal componente da estrutura das despesas públicas estaduais, que absorve atualmente cerca de 74% de sua Receita Corrente Líquida) apresentaram contínua expansão, explicada pelo crescimento “vegetativo” da folha de salário do funcionalismo e pelo reajuste a ele concedido no ano 2000. É possível perceber, pelos dados da mesma tabela, que, em virtude da elevação da receita e do ajuste promovido nos “gastos de custeio”, o Estado conseguiu gerar, nos anos de 1999-2000, superávits primários correspondentes a R$ 468 e R$ 366 milhões, respectivamente, o que já não ocorreria no ano 2001. Mas também que esses superávits foram insuficientes para garantir o pagamento dos encargos da dívida, que saltaram de R$ 750 milhões, na média de 1997-1998, para R$ 1 bilhão, também em média, no biênio 1999-2000, e R$ 1.213 milhão em 2001. Como resultado, o déficit operacional situou-se em R$ 620 milhões em 1999, R$ 553 milhões no ano seguinte, e R$ 1.354 milhões em 2001, impactando sobre o estoque da dívida pública. TABELA 2 COMPONENTES DE RECEITAS E GASTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E RESULTADOS OPERACIONAL E PRIMÁRIO - GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS (em R$ milhões de dezembro de 2001) ESPECIFICAÇÃO MÉDIA 1997/1998 1999 2000 2001 Receita Corrente 14.052,88 14.276,77 14.684,10 15.630,13 Tributária 9.017,59 9.057,76 9.545,72 10.344,83 ICMS 8.166,34 8.151,60 8.585,04 9.347,45 Despesa Corrente 15.055,60 14.136,19 14.470,29 15.895,48 Pessoal - 7.841,14 8.127,66 8.630,65 Custeio 2.152,77 1.735,55 1.746,93 1.734,46 Encargos Dívida 749,84 1.088,90 920,01 1.213,95 Res. Primário - 468,76 366,17 (140,19) Res. Operacional - (620,04) (553,85) (1.354,15) FONTE: MINAS GERAIS. Secretaria de Estado da Fazenda. Boletim Financeiro e Orçamentário, jun. 2002. Valores atualizados pelo IGPM da Fundação Getúlio Vargas. 98 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 93. Assim, apesar do crescimento das receitas, os gastos em elevação, notadamente com a BDMG 40 anos folha de salários do funcionalismo (ativos e inativos), não permitiram ao Estado realizar um ajuste de equilíbrio, embora tenha sido capaz de transformar uma situação de geração de déficits primários em superávits no biênio 1999-2000, insuficiente, entretanto, para retirar a dívida de sua trajetória de crescimento. Mais grave é que, de acordo com projeções realizadas pela Secretaria de Estado da Fazenda de Minas Gerais veiculadas na imprensa, o déficit nominal poderá atingir R$ 1,6 bilhão em 2002, enquanto, com as estimativas contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2003 apreciada pela Assembléia Legislativa, projeta-se um desequilíbrio de R$ 2,3 bilhões para o próximo ano. Isso confirma o agravamento da situação financeira do governo estadual e as maiores dificuldades que o próximo governo terá de enfrentar para administrar suas finanças e implementar seu programa de ações. Acrescenta-se um quadro macroeconômico altamente desfavorável que se prenuncia para o País, coadjuvado com um orçamento federal altamente apertado e com maiores esforços fiscais sendo exigidos dos estados e municípios para garantir a meta acertada com o FMI de geração de um superávit primário mínimo, do setor público consolidado, de 3,75% do PIB. Preocupante, nessa situação, é que o orçamento fiscal do Estado se encontra com um grau de engessamento muito elevado, à medida que, comprometido previamente com o pagamento de despesas obrigatórias, praticamente não deixa espaços para ajustes de curto prazo pelo lado das despesas. Considerando as despesas com pessoal, com as quais o Estado deve comprometer cerca de 74% de sua Receita Corrente Líquida em 2002 (cerca de 44% desse total com o pagamento de benefícios dos inativos), os encargos da dívida com o governo federal (que absorvem 13% da RCL) e os gastos com custeio, que se encontram no “osso”, e que representam cerca de 8% dessa receita, chega-se a um nível de comprometimento da receita em torno de 95%, restando apenas cerca de 5%, com otimismo, para a realização de investimentos e para o financiamento de outras atividades por ele desenvolvidas. É essa a situação que deverá ser enfrentada se se pretende criar as condições necessárias para a recuperação de sua capacidade de financiamento e para dar ao governo condições de atender às demandas da sociedade. Apesar de difícil, e de exigir a adoção de medidas impopulares e desgastantes politicamente, a solução é possível, considerando que, passada essa etapa, poderão ser colhidos benefícios dessa política, mais do que compensando a população com o aumento da oferta e a melhoria da qualidade de bens públicos a ela destinados. Deve-se, entretanto, observar que ajustes bem-sucedidos são realizados primordialmente pelo lado das despesas, considerando que elevações de receitas não somente são deletérias para a atividade econômica, mas que, também, podem frustrar-se com o comportamento do quadro macroeconômico, sobre o qual os governos estaduais têm pouca influência. Isso não significa que não deva ser dada importância à receita, principalmente no que diz respeito às perdas decorrentes de renúncias tributárias injustificáveis e da prática de sonegação, que impedem a entrada de recursos substanciais para os cofres do Estado. Por isso, para o ajuste/ saneamento das finanças do governo do Estado de Minas Gerais, é necessária uma estratégia que contemple tanto a revitalização da receita, como a redução das despesas e dos encargos da dívida. É sobre essas questões que algumas reflexões são desenvolvidas em seguida. 3.2.2. Estratégia para o ajuste das finanças públicas estaduais Estratégias de ajuste fiscal, para serem bem-sucedidas, não devem centrar-se em itens isolados que compõem a estrutura das finanças públicas. Priorizar ajustes somente pelo lado da receita pode resultar em fracasso, caso não se materializem as expectativas de crescimento 99 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 94. econômico, frustrando a arrecadação esperada. Ênfase nas despesas, apesar de serem considerados BDMG 40 anos os ajustes com maiores chances de êxito, tem-se tornado cada vez mais problemática com o peso que têm assumido, no orçamento fiscal, as despesas de caráter obrigatório, protegidas por alguma regra constitucional e/ou dispositivo legal, os compromissos financeiros com programas de duração continuada ou gastos obrigatórios de outra natureza. O ajuste pela dívida nem sempre é suficiente, por si, para equacionar os desequilíbrios existentes. De acordo com os dados contidos na TAB. 2, se, em um exercício hipotético, o governo estadual deixar de pagar os encargos da dívida (R$ 1,21 bilhão em 2001), ou se vier a ser beneficiado com alguma medida dessa natureza por parte do governo federal, ainda assim incorreria em um déficit primário da ordem de R$ 140 milhões, o que significa que não existiriam recursos adicionais para o financiamento de outras atividades. Uma estratégia bem-sucedida, para o caso de Minas Gerais, deve conter, assim, medidas que contemplem, conjuntamente, os componentes das receitas, das despesas e da dívida. E, mais ainda: considerando o quadro atual de restrições orçamentárias, embora não somente por essa razão, e a ausência de recursos para investimentos em capital social básico, também há busca de alternativas para aumentar a eficiência do gasto público, de forma a otimizar a aplicação dos escassos recursos existentes, visando aumentar a oferta de bens públicos para a população e melhorar sua qualidade. A Receita Para a expansão das receitas o melhor ingrediente é o crescimento econômico. Este, entretanto, encontra-se travado no País desde 1999, dado o seu elevado nível de endividamento, sua grande vulnerabilidade externa, bem como os compromissos assumidos no acordo recentemente renovado com o FMI, em termos de metas inflacionárias, geração de superávits primários, resultados da balança comercial etc. Caso essas restrições não sejam removidas, não se pode contar com crescimento significativo da economia pelo menos no próximo ano (3%, de acordo com o Memorando Técnico de Entendimento entre o Brasil e o FMI, e com o Orçamento da União, encaminhado, em agosto, para apreciação do Congresso Nacional) e, portanto, com um campo favorável para o aumento da arrecadação. Mesmo que se consiga viabilizar o crescimento apoiado nas exportações, para reduzir a vulnerabilidade externa do País, seus frutos serão limitados para as finanças públicas estaduais. Isso porque, de uma maneira geral, essa atividade é isenta da cobrança de impostos, e os esquemas de ressarcimentos das perdas que se encontram em vigor3 são insuficientes para cobri-las. Assim, pelo menos até o momento em que o mercado interno não receber as influências positivas do aumento das exportações, e que puder, através, por exemplo, da melhoria do poder de compra da população, impactar as vendas internas, muito pouco se pode esperar dos efeitos de uma política nacional de estímulo às exportações sobre a arrecadação tributária dos estados. Nessa situação, devem ser realizados esforços para a revitalização da receita em algumas frentes que apresentam grandes potencialidades, quais sejam: a) Implementação de programas mais rigorosos de combate à sonegação, mesmo com eventuais desgastes políticos causados por essa política junto ao empresariado. Criado com a Constituição Federal de 1988, o IPIex, alimentado com 10% da arrecadação do Imposto sobre Produtos 3 Industrializados, destina-se a compensar os estados das perdas de arrecadação provocadas pela isenção do ICMS na exportação de produtos manufaturados. Já a Lei Kandir, de 1996, visa também compensá-los dessas perdas decorrentes da isenção que passou a ser concedida, a partir daquele ano, nas exportações realizadas pelo Estado de produtos primários e semi-elaborados e também na utilização de créditos decorrentes da aquisição de bens de capital. 100 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 95. Nos últimos anos, foram implementados programas bem-sucedidos para reduzir o grau BDMG 40 anos de sonegação existente no Estado e aumentar a arrecadação, tendo sido alcançado resultados satisfatórios. Sabe-se, contudo, que, devido ao elevado grau de sonegação existente no País e no Estado, ainda é grande o espaço para ser trabalhado com essa política; deve-se evitar, entretanto, que se configure como uma política de “terrorismo fiscal”, que termine colocando, numa mesma trincheira, sonegadores e contribuintes sem problemas com o fisco o que inviabilizaria ações efetivas nessa direção, como já ocorreu outras vezes. b) Revisão das atuais renúncias tributárias, que representam, de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de 2002, 15% da receita total do Estado e 25% de sua receita tributária. Ressalte-se, todavia, que tal revisão deve ser cuidadosa e seletiva, procurando combinar estímulos ao desenvolvimento econômico do Estado com fortalecimento das receitas estaduais. Nota-se, assim, que não se propõe a renúncia da utilização de instrumentos tributários para a promoção do desenvolvimento do Estado, através da concessão de incentivos. Isso seria impensável, pelo menos enquanto continuar em curso a “guerra fiscal” travada entre os governos estaduais para a atração de empresas, já que, nesse caso, o Estado poderia ser prejudicado não somente com a fuga de empresas como também pela incapacidade de exercer algum poder de atração sobre as que se encontram instaladas no restante do País. O que deve ser feito é uma avaliação dessas renúncias, dos custos e benefícios que representam para os cofres públicos e a sociedade, inclusive pela sua dimensão, e a redefinição de uma nova estrutura que tenha preocupação em combinar instrumentos eficazes voltados tanto para o apoio ao processo de desenvolvimento do Estado como para a revitalização de suas receitas. c) Adoção de iniciativas voltadas para reverter perdas de receitas impostas ao Estado pelo governo federal, com mudanças na estrutura tributária voltadas para os objetivos de política econômica, sem os devidos ressarcimentos. O caso mais emblemático nos anos recentes foi a Lei Complementar n. 87, editada em 13 de setembro de 1996, também conhecida como Lei Kandir. Com o objetivo de incentivar as exportações, sem ter de alterar, à época, a política cambial, e de estimular os investimentos internos, foram desonerados da incidência do ICMS as exportações de produtos primários e semi-elaborados e assegurada a utilização dos créditos decorrentes da aquisição de bens de capital, da compra de energia elétrica e serviços de comunicação, numa primeira etapa, e, em uma segunda etapa, de todo material de uso e consumo feito pelas empresas, visando reduzir o “custo-Brasil”. Para compensar a perda de receitas que representaria para os estados, instituiu-se o chamado seguro-receita, um mecanismo com o qual se pretendia garantir a manutenção dos níveis anteriores de arrecadação do ICMS antes da entrada em vigor da Lei. Na realidade, entretanto, o sistema de apuração do “seguro- receita” revelou-se incapaz de evitar perdas de receitas para os estados, tendo essas sido mais elevadas naqueles onde são maiores as exportações com produtos semi- elaborados, casos mais notórios de Minas Gerais e do Pará. Estudo realizado por Riani & Pontes de Albuquerque (2001) estima que essas perdas para Minas Gerais teriam atingido, no período de 16 de setembro de 1996 até junho de 2001, o expressivo valor de R$ 2,109 milhões, o correspondente a 7% da receita desse imposto no mesmo período, ou cerca de R$ 400 milhões, em média. E, o que é mais grave, sem terem identificado estímulos importantes adicionais para o aumento das exportações realizadas pela economia do Estado para os produtos desonerados. Nem mesmo a revisão feita nos parâmetros de cálculo desse ressarcimento, a partir de agosto do ano 101 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 96. 2000, visando corrigir essas perdas (Lei Complementar n. 102, de 11 de julho de 2000), BDMG 40 anos a elas pôs um ponto final, já que a redução ocorrida foi, segundo concluem esses autores, inferiores às expectativas criadas sobre as mudanças e às projeções realizadas sobre os seus ganhos, com as finanças do Estado continuando a ser penalizadas ao serem manejadas para os objetivos da política econômica nacional. Por isso, o desenvolvimento de ações estratégicas com outros estados, para equacionar essa questão e pôr cobro às perdas que representa para os cofres públicos estaduais, reponta como medida vital para a revitalização da receita tributária. d) Fortalecimento da capacidade de autofinanciamento dos órgãos da administração indireta. A autonomia de que desfrutam esses órgãos contempla, também, a possibilidade de cobrança dos custos de seus serviços, fato nem sempre explorado quando o Estado operava sem restrições orçamentárias e conseguia acomodar as pressões por recursos sem grandes problemas. Com a mudança desse quadro, progressos têm sido feitos nessa direção, restando, entretanto, espaços para serem explorados cuja identificação exige a realização de um diagnóstico sobre a situação financeira desses órgãos e de sua dependência de recursos do Tesouro, sobre a natureza de seus serviços e sobre as receitas que podem gerar e que ainda não estão sendo cobradas. Para o ajuste pretendido, é indispensável a contribuição deste segmento, visando reduzir/aliviar as pressões por recursos sobre o Tesouro estadual para o financiamento de suas atividades. e) Introdução de novas taxas na administração direta para serviços específicos. f) Acompanhamento atento da retomada das discussões a respeito da reforma tributária, que deverá ser levada à frente pelo próximo governo federal, e avaliação/ estimativa dos impactos que as distintas propostas em discussão provocará sobre suas finanças, visando influenciar a definição da nova estrutura e não ser prejudicado com a que for aprovada. Reformas tributárias, que modificam o desenho da incidência de impostos, tendem a gerar efeitos desconhecidos sobre a arrecadação, podendo provocar perdas diferenciadas entre os entes federativos. Por isso, a necessidade de uma ação pró-ativa na sua definição, com a realização de estudos e simulações sobre os resultados dos projetos apresentados e de suas repercussões sobre as finanças do Estado, para que não se aprove, às pressas, projetos que poderão revelar-se, mais tarde, prejudiciais do ponto de vista da arrecadação. A Despesa A despesa representa, como discutido anteriormente, o “nó górdio” das finanças estaduais. Os componentes “gastos com pessoal”, “encargos da dívida” e “custeio” totalizam, atualmente, quase 100% da Receita Corrente Líquida, pouco restando para financiamento de outras necessidades da máquina pública e para a realização de investimentos, praticamente inexistentes nos últimos anos. Por isso, a necessidade e urgência de encontrar alternativas para torná-las sustentáveis, visando garantir um ajuste fiscal confiável e duradouro. Os gastos de “custeio” encontram-se reduzidos a cerca de 7% a 8% da Receita Corrente Líquida do Estado, depois do esforço de ajustamento que foi realizado no início de 1999, com o qual praticamente fecharam-se os espaços, nesse item, para a realização de novos cortes. Ao contrário da visão predominante sobre a natureza desses gastos, associados, usualmente, a uma idéia de desperdício para os cofres públicos, estes gastos podem se tornar uma variável chave, especialmente numa situação de severas restrições orçamentárias e de ausência de recursos 102 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 97. para investimentos, tendo em vista os objetivos de melhorar a eficiência e a qualidade do gasto BDMG 40 anos público, podendo contribuir para suprir deficiências que poderiam não ser removidas mesmo com grandes investimentos. Quando se pensa em programas de governo, estes se encontram, geralmente, associados à realização de investimentos, para os quais não se conta, na atualidade, com recursos suficientes. Gastos com “custeio” costumam ser associados, de uma maneira geral, a desperdício da máquina pública, nas figuras, sempre lembradas, do cafezinho, do material de consumo, do combustível que movimenta os carros oficiais, da luz nunca desligada, dos telefonemas “intermináveis e desnecessários”, e assim por diante, passíveis, por isso, de cortes e de economia. Por isso, quando se esgotam as possibilidades de se utilizar os gastos com “investimentos” como variável de ajuste, as atenções deslocam-se rapidamente para os de “custeio”. Essa é, entretanto, uma visão que merece reparos, principalmente em vista das modificações por que tem passado o Poder Público em geral, decorrente de seu novo papel. Para isso, é necessário diferenciar duas categorias de “custeio”: a que atua como uma espécie de atividade-meio, na qual se enquadram, entre outros gastos, os exemplos acima apontados, e a que funciona como diretamente vinculada a uma atividade-fim, já que os gastos são parte integrante da própria atividade que sustentam. É o caso, por exemplo, dos combustíveis para o abastecimento dos carros de patrulha da polícia militar e órgãos de segurança pública; da merenda escolar para alunos da rede estadual; de medicamentos para a saúde; da alimentação para os presos; da contratação de quadros técnicos especializados para a atividade de planejamento e a realização de estudos voltados para a melhoria da qualidade de ensino da rede estadual, etc., para ficar com alguns exemplos. No caso dos gastos de custeio ligados à atividade-meio, de fato sempre haverá espaços para medidas visando sua redução, obviamente dentro de certos limites, sempre com o propósito de diminuir ao mínimo os desperdícios e de promover, ao máximo, a eficiência. Todavia, no caso de custeios ligados à atividade-fim, o reforço de recursos pode ser tão ou mais importante, e gerar melhores resultados, do que a realização de investimentos nessas áreas, contribuindo para melhorar a oferta e a qualidade dos serviços prestados. Porque pouco adiantará investir na aquisição de novos carros para a polícia se não houver recursos suficientes para combustíveis; na construção de escolas, se poucos forem os recursos para garantir a merenda escolar; na de hospitais, se não existirem medicamentos para os doentes; e assim, por diante. O melhor aproveitamento dos recursos públicos, nesses casos, aponta para o reforço dos gastos de custeio, e não para seus cortes. O contrário significa não a desejada austeridade fiscal, mas, sim, a má utilização ou o desperdício do capital já investido, além de perdas não justificáveis para a sociedade. Por isso, antes de se implementar políticas de redução de gastos, via contenção indiscriminada do custeio, é necessário, primeiramente, fazer um levantamento da natureza desses gastos, por órgãos, secretarias, etc., classificá-los, de acordo com as categorias sugeridas, examinar sua importância dentro dos contextos das políticas públicas que integram os programas de governo e melhorar o aproveitamento de suas potencialidades, para torná-las mais eficientes e efetivas, especialmente em situações de graves restrições orçamentárias e inexistência de recursos para investimentos. Afinal, o novo papel que tem sido atribuído ao Estado nas suas relações com a sociedade no contexto atual de desenvolvimento tem resultado na redução de seu papel de interventor direto na economia e na construção de infra-estrutura e, em contrapartida, no aumento de suas funções de regulador/coordenador das atividades econômicas. Assim, justifica-se com mais clareza a maior ênfase nos gastos com “custeio”, típicos dessas tarefas, do que com investimentos diretos. 103 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 98. Em outras palavras, a realização de investimentos, na acepção de gastos em capital fixo, deixa de BDMG 40 anos ter a importância que tinha em outras épocas, quando ao Estado, efetivamente, cabia a função de responsabilizar-se inteiramente por ela, ao mesmo tempo em que gastos de custeio, especialmente os vinculados às atividades-fins, passam a assumir relevância cada vez maior na execução das políticas públicas. Não podem, portanto, continuar sendo passíveis de cortes lineares apenas por se apresentarem como a variável “mais fácil” de um processo de ajuste das contas públicas. Os gastos com pessoal (ativos e inativos), por sua vez, absorvem, atualmente, cerca de 74% da RCL. Desse total, de 42% a43% são destinados para o pagamento dos inativos, e o restante, para os funcionários ativos. Algumas considerações devem ser feitas a respeito destes dois contingentes e do comprometimento desses níveis de receita com o seu pagamento. No caso dos ativos, à primeira vista, o espaço, se existe, é pequeno para a redução dos gastos. Esta é, aliás, uma questão que só pode ser tratada com a realização de um estudo mais aprofundado sobre as necessidades de pessoal para garantir o funcionamento eficiente da máquina pública e dos serviços prestados à sociedade. Isso porque, atualmente, os funcionários das áreas de educação, saúde e segurança, áreas consideradas altamente essenciais, respondem por mais de 80% do conjunto dos servidores públicos, o que dificulta, inclusive, operar ajustes para se chegar aos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), através de demissões do funcionalismo, como é por ela facultado. Acrescentam-se os problemas, já detectados, de grandes distorções na estrutura de vencimentos de diversas categorias de funcionários públicos. Por isso, se esforços tiverem de ser desenvolvidos nessa direção, é indispensável que venham acompanhados de uma reforma administrativa racionalizadora da máquina e dos órgãos públicos, combinando economia de gastos com aumento na eficiência de serviços prestados. Cabe, de qualquer forma, chamar a atenção para o fato de que “se resolvida ou atenuada, do ponto de vista financeiro, a situação dos inativos do Estado”, os ativos deixariam de se apresentar como o maior problema, já que respondem por pouco mais de 40% da RCL do Estado, enquadrando-se perfeitamente dentro dos limites de gastos permitidos pela LRF. No caso dos inativos, a situação é bem mais complexa e se encontra longe de ser resolvida. Ao contrário do que se imagina, o Fundo Previdenciário agrava a situação das finanças públicas mineiras no período de transição e não garante o equilíbrio atuarial do novo sistema no longo prazo, como se discute na seção que se segue. A adoção de medidas que reduzam o atual déficit previdenciário (elevação da receita de contribuição dos ativos, redução da contribuição do Estado, por exemplo) e reprogramem as exigências do Fundo Previdenciário em relação ao aporte de recursos para sua constituição, como ali é discutido, é indispensável para aí, sim, garantir o pagamento futuro dos benefícios dos aposentados e pensionistas e evitar que os desequilíbrios atuais levem o sistema e as finanças estaduais a uma situação de inadimplência geral. Sabe-se que as medidas que terão de ser adotadas para resolver essa questão são altamente impopulares.Por essa razão, torna-se necessário desenvolver um trabalho de esclarecimento junto ao funcionalismo com vistas a persuadir-lhes de que, se essas medidas não forem tomadas, são grandes os riscos de, em algum momento, não mais existirem recursos para o pagamento desses benefícios e de que, também, o governo do Estado não mais disponha de condições para continuar ofertando serviços públicos essenciais à população. Importantes para um período de transição e “arrumação da casa”, do ponto de vista financeiro, são os ganhos que se podem obter em relação aos encargos representados atualmente pela dívida, que foi renegociada com o governo federal em 1998. Atualmente, esses encargos drenam cerca de 13% da RCL, o equivalente a algo em torno de R$ 100 milhões ao mês. Numa situação de transição e de implementação de uma política de ajuste, é importante desenvolver ações que possam gerar ganhos nessa frente. Pela importância que representam nesse processo, a questão é tratada no item seguinte. 104 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 99. A dívida e os seus encargos BDMG 40 anos Os gastos com encargos da dívida têm representado, em média, cerca de 15% da RCL anual do Estado, incluídos os que não se referem à dívida renegociada com a União. Chama-se a atenção para o fato de que, conforme apontado anteriormente, somente a sua redução ou até mesmo sua extinção não resolve o problema dos desequilíbrios financeiros do Estado e o coloca em condições de aumentar a oferta de serviços públicos para sociedade. Isso não significa, entretanto, que se deva abrir mão de obter ganhos nessa frente, mesmo porque, somados aos que poderão ser conseguidos em relação às receitas e despesas, esses serão importantes para permitir-lhe caminhar para a realização do ajuste necessário de suas contas. Por isso, a retomada das negociações com a União, a principal credora do Estado, visando rever algumas condições do contrato firmado em 1998, reponta como indispensável para esse objetivo. Entre essas condições, as seguintes merecem atenção: a) Proposta de redução do nível de comprometimento da RCL dos estados para o pagamento dos encargos da dívida com a União dos atuais 13% para algo em torno de 7% a 8%, pelo menos durante o período de realização/implementação do programa de ajuste das finanças do Estado. Cabe lembrar, a esse respeito, que continua em tramitação, no Congresso Nacional, uma proposta apresentada pelo Senador José de Alencar, de Minas Gerais, de redução desse percentual para 7%, o que pode favorecer esse processo. b) Reavaliação/ revisão do índice que corrige a dívida com o governo federal, o IGP-DI, que espelha mais “expectativas de inflação” do que a inflação efetiva, já que,é contaminado pelo índice de preços do atacado (IPA), altamente influenciado pelo comportamento da taxa de câmbio. Deve-se lembrar que, nos anos em que o quadro macroeconômico se tornou altamente volátil, como em 1999, o IGP-DI atingiu o nível de 20%, garantindo uma correção da dívida de cerca de 27%, já que seus encargos são também agravados com uma taxa de juros real de 7,5% ao ano. Nesse mesmo ano, o IPCA/IBGE, o índice oficial da inflação, situou-se em reduzidos 9%. c) Revisão das taxas de juros da dívida para Minas Gerais e Pará (7,5%), que fizeram um abatimento inicial de seu estoque equivalente ao percentual de 10%, enquanto outros estados que estavam em condições de abaterem os 20% requeridos ficaram com taxas de juros correspondentes a 6%. Deve-se ter clareza, entretanto, de que existem restrições legais e financeiras, que terão de ser enfrentadas para viabilizar mudanças dessa natureza. Em relação às restrições legais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) proíbe expressamente, em seu art. 35, a concessão de novos refinanciamentos por parte do governo federal e a modificação dos contratos em vigor, sendo necessária a aprovação de Lei Complementar para alterá-lo. Isso significa a necessidade de se contar com 257 votos na Câmara dos Deputados e de 41 no Senado Federal (maioria absoluta), caso se queira criar condições legais para a revisão de seus termos, exigindo intensas negociações, caso o próximo governo não consiga maioria no Congresso4 . No tocante às restrições financeiras, o alívio que pode ser dado às finanças dos estados com essas mudanças implicará maior aperto para o Orçamento da União. Isso porque o governo De acordo com o art. 35 da LRF (Lei Complementar n.101, de 4 de maio de 2000), “é vedada a realização de operação de crédito 4 entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação da dívida contraída anteriormente”. 105 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 100. federal, tendo se comprometido com a geração de um superávit primário mínimo de 3,75% do BDMG 40 anos PIB em 2003, teria, para garanti-lo, de aumentar a sua contribuição, prevista em 2,25% do PIB, já que o segmento de “estados e municípios”, nesse caso, tenderá a produzir um superávit menor do que os 0,95% do PIB para ele projetado. E isso só poderia ser alcançado através do aumento da carga tributária, já bastante elevada, ou com redução de gastos no orçamento, que conta com reduzida participação de despesas de caráter discricionário e, portanto, com pouca margem de manobra para cortes. Essas medidas devem gerar inevitáveis resistências para implementação. Cabe lembrar, a propósito, que a turbulência que se abateu sobre a economia brasileira neste final do ano 2002 e as projeções mais pessimistas sobre o crescimento do PIB, a trajetória da taxa de câmbio e dos juros – variáveis que afetam diretamente a relação dívida/PIB —, indicam a necessidade de geração de superávits primários mais elevados do que os assumidos no acordo com o FMI para garantir a meta da dívida, estabelecida em termos nominais. Tal situação, com certeza, impõe maiores dificuldades para a flexibilização dos percentuais de comprometimento da Receita Corrente Líquida dos estados com o pagamento dos encargos de seus débitos. 3.2.3. Considerações finais A discussão aqui desenvolvida procurou mostrar a necessidade, os limites e as alternativas existentes para a realização de um ajuste fiscal pelo Governo do Estado de Minas Gerais. Procurou também demonstrar que, embora o quadro atual seja difícil, o ajuste é possível, embora medidas impopulares tenham de ser adotadas para o enfrentamento de algumas questões, inclusive estruturais, que obstam sua solução. Por mais desgastantes que sejam politicamente, são indispensáveis para pavimentar mais solidamente os caminhos do futuro e viabilizar programas voltados para fornecer, à sociedade, serviços públicos com qualidade. Esse esforço, contudo, não pode ficar restrito ao Poder Executivo, devendo contar, também, com a contribuição dos demais poderes – Legislativo e Judiciário – para ser bem-sucedido. De uma maneira geral, tanto o Legislativo como o Judiciário, apoiados em argumentos sobre a reduzida fração de recursos que absorvem dos cofres públicos e sobre a autonomia de que dispõem para exercer suas atividades e terem garantido seu financiamento, têm conseguido passar incólumes em processos dessa natureza. Não é o caso na atualidade, quando a gravidade da situação exige a contribuição de todos para sua solução. Principalmente considerando-se que, conforme demonstrado em não poucos estudos, os gastos com esses poderes, notadamente com o Legislativo, têm crescido consideravelmente no tempo. É indispensável, assim, através de ações cooperativas, e uma vez identificadas as necessidades reais desses poderes para o exercício e desempenho de suas atividades, envolvê-los também nesse esforço para que o ajuste necessário tenha êxito. Nessa análise, procurou-se mostrar, ainda, que ajustes dessa natureza – e dimensão – não podem priorizar componentes isolados das finanças públicas, devendo estar apoiados em várias frentes que potencializem os ganhos obtidos: nas receitas, nos gastos e na dívida. E ainda que, considerando-se as restrições orçamentárias atuais e os poucos recursos disponíveis para investimentos, bem como o papel que tem sido atribuído ao Estado nas suas relações com a sociedade (mais como regulador/coordenador das atividades econômicas), os gastos com “custeio” adquirem papel essencial nas suas tarefas, tanto quanto os investimentos, podendo potencializar seus resultados, desde que manejados com a preocupação de aumento da eficiência e da qualidade do gasto público. 106 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 101. Ênfase também foi dada ao papel importante da renegociação da dívida com a União para BDMG 40 anos a realização desse ajuste, embora chamando a atenção para o fato de que somente com a redução ou extinção da dívida não se resolve o problema dos desequilíbrios financeiros nem se garante a recuperação da capacidade de financiamento do Estado. E também que ações nesse sentido devem enfrentar não poucas dificuldades colocadas por restrições de ordem legal e por compromissos assumidos, pelo País, de geração de um superávit primário mínimo de 3,75% do PIB em 2003. Por fim, procurou-se mostrar que o nó górdio das finanças do Estado é representado pelos desequilíbrios no seu sistema de Previdência, que compromete a absorção de 31% da Receita Corrente Líquida e que, embora as demais propostas feitas para viabilizar o ajuste das contas sejam importantes, a solução para essa questão é vital para seu êxito. Por isso, uma discussão mais aprofundada dessa questão e das alternativas que existem para seu equacionamento é realizada em seguida. 107 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 102. 3.3. Previdência pública: bases para uma ação BDMG 40 anos realista do Estado5 A previdência tem sido o ponto central de discussão de muitos países nos últimos anos. A importância do setor está tanto na questão social, por representar a fonte de renda da maioria da população em idade mais avançada como pelo fato de ocupar sempre uma fatia substancial dos gastos públicos dos países. No Brasil, a previdência privada paga benefício a 20,6 milhões de pessoas e movimenta um total de recursos, entre arrecadação e despesa com benefícios, de cerca de R$ 140 bilhões. À medida que aumenta a expectativa média de vida da população, um novo desafio se coloca para a previdência em todo o mundo: adequar-se à nova realidade e garantir a saúde financeira do sistema, de modo que os participantes tenham seu direito à aposentadoria assegurado. A aposentadoria deve ser vista como uma proteção ao trabalhador quando da perda de sua capacidade laboral e não como uma renda adicional. Assim sendo, à medida que aumenta o período no qual os trabalhadores permanecem em atividade, é necessário que os parâmetros da previdência se adaptem a esse novo perfil. No Brasil, bem como no resto do mundo, a expectativa de vida tem crescido constantemente. Os avanços na área de saúde, saneamento e tecnologia têm representado importantes ganhos para o aumento da idade média da população. Em 1930, a expectativa de vida do brasileiro ao nascer era de apenas 41 anos, enquanto que em 1999 passou a ser de 68,6 e a expectativa de vida para alguém com 50 anos evoluiu para 75,5 anos. No Estado de Minas Gerais observa-se a mesma tendência, com a expectativa de vida ao nascer passando de 54,9 anos em 1970 para 68,4 anos em 1999. A evolução do perfil demográfico da população brasileira ressalta a importância de revisão dos parâmetros vigentes em nosso sistema de previdência, tais como idade de aposentadoria, alíquota de contribuição, tempo de contribuição, dentre outros. Nos últimos 30 anos, a expectativa de sobrevida6 nas idades acima de 50 anos cresceu em média 5 meses ao ano. Essa evolução tem apresentado conseqüências imediatas nos custos de financiamento do sistema de previdência. Além da questão demográfica, fatores como o aumento da produtividade, a redução da estrutura administrativa do Estado, a privatização, a informalização do mercado de trabalho, dentre outros, têm levado à redução contínua da relação entre contribuintes ativos e inativos no sistema de previdência. No setor privado (INSS) essa relação se encontra, no ano de 2002, em torno de 1,21 e no setor público, em 1,05. A relação existente torna-se ainda mais preocupante se levado em conta que ambos os regimes estão estruturados na repartição simples7 . Diante desse cenário, a previdência no Brasil tem passado por um profundo processo de reestruturação. Nos últimos anos, o País teve o arcabouço legal da previdência alterado pela Emenda Constitucional n. 20 e sua posterior regulamentação. A criação do fator previdenciário para o cálculo das aposentadorias dos trabalhadores do setor privado, a idade mínima e a Seção elaborada por Solange Paiva Vieira 5 Análises estatísticas dos dados de expectativa de vida no Brasil mostram que as expectativas de vida tendem a convergir nas idades 6 mais avançadas independente da amostra utilizada. Partindo desse pressuposto, foi utilizada neste trabalho a expectativa de vida da população de Minas Gerais como proxi da expectativa dos servidores públicos do referido Estado. Entenda-se por regime de repartição simples aquele em que a geração dos atuais ativos contribui para que a geração de 7 aposentados receba sua aposentadoria. 108 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 103. contribuição dos inativos do serviço público foram questões discutidas na esfera federal, sendo BDMG 40 anos algumas delas implementadas, e outras, não. Apesar do avanço alcançado com a implantação do fator previdenciário8 na previdência dos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), que deverá trazer um maior equilíbrio atuarial para as contas do INSS ao longo do tempo9 , a derrota da idade mínima, para o Regime Geral (INSS), no Congresso, e da contribuição dos inativos, para o setor público, no Supremo Tribunal Federal, são retrocessos que permanecem como questões importantes a serem equacionadas na previdência brasileira. A idade mínima como condição de elegibilidade à aposentadoria na previdência tem sido sempre uma questão polêmica e, embora no setor público tenha sido estabelecido um limite para os que forem contratados a partir de 1998, este será um referencial inapropriado daqui a 30 anos, quando esses servidores estiverem exercendo seu direito de aposentadoria, o que torna a medida ineficaz. Em 1998, com a reforma da previdência, tentou-se estabelecer um limite de idade para os trabalhadores celetistas (INSS) mas, ao que parece, sociedade e Congresso não estavam convencidos da importância dessa questão. Basicamente, políticas que impõem perdas concentradas em grupos privilegiados de pessoas e benefícios difusos na sociedade são de difícil implementação, pois a perda per capita dos pequenos grupos, bem organizados, tende a superar o ganho marginal que é distribuído entre a maioria. Quase a totalidade dos países do mundo possui, nos seus regimes de previdência, limites de idade compatíveis com os seus respectivos padrões de envelhecimento. México e Argentina fixaram em 65 anos a idade mínima para o recebimento de benefícios de aposentadorias. Nos Estados Unidos, esse limite está fixado em 60 anos, com tendência de elevação para os próximos anos. Na Europa, essa idade se encontra entre 65 e 67 anos, também com perspectivas de aumento. No Brasil, no entanto, a questão não tem evoluído de forma compatível com as mudanças demográfica. O INSS permanece sem limite de idade. No regime público, somente os servidores que ingressaram a partir de 1998 têm idade mínima fixada em 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens e a previdência dos militares continua sem limites preestabelecidos. Aposentadorias em idades precoces, associadas ao aumento da expectativa de vida da população, e a existência de uma baixa correlação entre contribuição e benefício têm conseqüências imediatas no financiamento do sistema de previdência e são fatores agravantes dos problemas financeiros existentes, que podem levar a previdência para soluções drásticas, como as medidas adotadas na Argentina ao longo dos últimos 2 anos. Nesta seção serão abordados os principais pontos que permeiam o debate sobre a previdência em Minas Gerais. Inicialmente será salientada a questão da previdência pública frente à previdência privada e a grande transferência de renda existente entre ambas, em prejuízo desta última. A seguir, serão analisados dados da previdência mineira, sua posição frente aos outros estados, bem como as opções existentes na literatura sobre uma solução para a questão. O quarto item se detém nos principais pontos da Lei n. 64, instituída em Minas em março de 2002. Finalizando, serão apresentadas algumas opções para a questão previdenciária em Minas Gerais. Para maiores detalhes sobre o fator previdenciário e a reforma da previdência, ver Ornelas & Vieira (1999). 8 Ver em Pinheiro & Vieira (1999). 9 109 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 104. 3.3.1. Previdência Pública LAHIKI Previdência Privada BDMG 40 anos É fundamental que a sociedade brasileira tome consciência da transferência de renda existente entre previdência pública10 e privada no Brasil. Enquanto o valor do benefício médio do INSS é de R$ 342,31, segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social de junho de 2002, no setor público este mesmo benefício é aproximadamente de R$ 2.123,00. No Estado de Minas Gerais, o valor médio do benefício dos servidores públicos, em junho de 2002, foi 343% superior ao do INSS, ficando em R$ 1.518,00. Os custos da previdência pública são repartidos com toda a sociedade através de aumento de impostos e redução de investimentos em áreas fundamentais, com o objetivo de honrar as aposentadorias dos servidores. No governo federal, os gastos com os aposentados e pensionistas estão em torno de 2,6% do PIB (TAB. 3), e em Minas Gerais, representa cerca de 31% da Receita Corrente Líquida do Estado. De acordo com os dados da TAB.3, estima-se que em 2002 o déficit de todo o sistema de previdência brasileiro será de 5,5% do PIB. TABELA 3 QUADRO COMPARATIVO ENTRE PREVIDÊNCIA PÚBLICA FEDERAL E PRIVADA (% DO PIB-2002) PREVIDÊNCIA PÚBLICA PREVIDÊNCIA PRIVADA (INSS) Receita 0,3 5,5 Despesa 2,6 6,7 Necessidade financiamento 2,3 1,2 FONTE: GIAMBIAGI (2002, p. 9.). NOTA: Estima-se que a necessidade de financiamento dos estados será de cerca de 1,5% do PIB, e dos municípios, de 0,5%. A previdência do setor público brasileiro, amparada no direito constitucional federal do último salário, produz distúrbios alocativos ineficientes do ponto de vista social. Estudos elaborados pela Banco Mundial e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) apontam que o sistema de previdência pública brasileiro é um dos mais generosos existentes no mundo (GRAF. 1). Uma taxa de reposição de 100% do último salário, conforme a observada no regime de previdência público brasileiro, coloca o sistema como sendo a segunda maior taxa de reposição do mundo e com uma correlação entre contribuição e benefício muito aquém da requerida para que se alcance o equilíbrio atuarial. Todos os dados de previdência pública apresentados neste texto incluem os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e excluem 10 os militares. No caso de Minas Gerais, excluem a Polícia Militar. 110 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 105. GRÁFICO 1 BDMG 40 anos FONTE: OCDE Com a Emenda Constitucional n. 20, abriu-se espaço para que o Estado pudesse contratar servidores como empregados públicos, regidos pelo regime celetista e, portanto, vinculados à previdência privada (INSS). Por outro lado, para aqueles que continuarem a ser contratados como servidores públicos, será possível também que a União, os estados e municípios instituam o regime de previdência complementar para salários que excedam o teto do INSS11 , desobrigando-se do pagamento do último salário como aposentadoria. Com o novo Projeto de Lei Complementar (PLC n. 9), os servidores públicos passam a ter o limite máximo do Regime Geral de Previdência Social (INSS) garantido como benefício básico, e a complementação do que exceder este valor, assegurada através do fundo de previdência complementar a ser constituído através da acumulação das contribuições efetuadas pelo servidor e pelo governo. No entanto, o referido Projeto de Lei se encontra na Câmara dos Deputados desde 1999 aguardando votação. O atraso na votação do PLC n. 9 demonstra uma clara dificuldade da sociedade em entender a questão da previdência pública como um mecanismo de seguro para o trabalhador e tem como objetivo a proteção de sua perda de capacidade laboral. Najberg e Ikeda (1999) observam que “a Previdência, no Brasil, não era entendida como um seguro que visava garantir renda para o indivíduo ou grupo familiar quando da perda da capacidade laborativa. Os benefícios não estavam estreitamente vinculados às contribuições, daí o princípio da eqüidade individual não ser atendido”. A previdência pública tem sido tratada como um componente da folha de salário do trabalhador e como tal provoca inúmeras distorções no processo produtivo do serviço público. Esse fenômeno é claramente observado nos estados, municípios e no governo federal à medida que as informações referentes ao pagamento dos aposentados estão contidas na folha de pagamento dos ativos, ou seja, as aposentadorias são tratadas como pagamento de salário, e não como um benefício oriundo a partir da acumulação prévia de poupança pelo trabalhador. Trabalhadores ativos recebem salário, em média, menores do que os que estão em inatividade, o que faz com que exista um forte incentivo, inerente ao sistema, para que o trabalhador entre em aposentadoria. Em Minas Gerais o salário médio dos inativos no primeiro semestre de 2002 ficou 56% maior do que o dos servidores ativos. Dados do Governo de Minas Gerais de novembro de 2000 apontam que cerca de 90% dos servidores do Estado ganham abaixo 11 do teto do INSS, o que, de certo modo, faz com que as alterações proporcionadas pelo PLC n. 9 sejam de baixa efetividade para o Estado. 111 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 106. Ao beneficiar o trabalhador aposentado, o sistema acaba por provocar uma alocação inversa BDMG 40 anos do esperado à dinâmica macroeconômica de alocação de recursos como um todo, uma vez que os trabalhadores passam a ter maior poder de compra quando ingressam na inatividade. Esse fenômeno pode provocar, inclusive, alteração da propensão a poupar dos trabalhadores, visto que a tradicional poupança keynesiana, por motivo precaucional, não se faz necessária, frente à garantia, já estabelecida previamente, de renda futura12 . A previdência pública brasileira, nos moldes atuais, tem efeitos socialmente indesejáveis, pois, ao garantir uma renda futura aos servidores públicos, incompatível com os recolhimentos previamente efetuados, provoca o agravamento do nível de endividamento do Estado, a redução da renda líquida dos trabalhadores ativos, bem como da capacidade de poupança desse grupo. A renda líquida dos servidores ativos tem-se reduzido tanto pelo aumento da alíquota de contribuição para fazer frente ao sistema de repartição existente, onde há uma solidariedade inter- geracional, como pela própria redução do salário real colocada pelo Estado como mecanismo para amenizar os custos, cada vez maiores, da folha de pagamento. Nesse caso, a vinculação entre os salários de ativos e inativos faz com que políticas de pessoal voltadas para a produtividade e busca de maior eficiência sejam completamente distorcidas. O salário real dos atuais ativos, que na maioria das vezes são representantes de uma geração que pagou as maiores alíquotas até então existentes e usufruem dos menores salários reais, comporta-se como a variável de ajuste do sistema para que os gastos com os inativos sejam suportados. O déficit crescente da previdência pública reflete uma geração que contribuiu com alíquotas reduzidas para o sistema e hoje usufrui do benefício do último salário como aposentadoria, sem, contudo, ter realizado o aporte de recursos necessários para tal, e sendo o custo, portanto, transferido para toda a sociedade através de déficits públicos crescentes e, conseqüentemente, uma sobrecarga de impostos. Ao final de 2000, a previdência dos servidores públicos apresentava um total de 2,4 milhões de beneficiários, o que totalizava uma despesa com benefícios de 4,8% do PIB, enquanto que no INSS o total de benefícios pagos era de 20 milhões, correspondendo a uma despesa de 6% do PIB. As mudanças que têm sido traçadas para a previdência dos servidores públicos federais, estaduais e municipais sinalizam o avanço da sociedade na direção de um sistema mais justo, em que o caráter contributivo e a correlação entre contribuição e benefício passam a representar pontos fundamentais do sistema. É importante para a justiça social e para uma alocação eficiente dos recursos que os servidores públicos passem a ser tratados da mesma forma que os trabalhadores do setor privado. Essa alteração no sistema de previdência pública proporcionará ao Estado maior capacidade de financiamento, liberando-o de obrigações que foram constituídas por um sistema de previdência paternalista, que entendia a previdência como uma continuidade do fluxo de pagamento de salários do servidor, e não como uma poupança constituída pelo trabalhador com o objetivo de resguardar a sua velhice. 3.3.2 A situação do Estado de Minas Gerais Assim como o do Brasil, o sistema de previdência mineiro reflete dados de um sistema que inicia os primeiros passos da maturidade. Embora o GRAF. 2 mostre que entre 1994 e 2001 a participação dos servidores inativos no total tenha crescido cerca de 9%, uma média de 1,29 Acrescenta-se o fato de que o sistema de previdência dos servidores públicos é de benefício definido e, portanto, não apresenta 12 nenhuma volatilidade na renda percebida pelo servidor. 112 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 107. pontos percentuais ao ano, de acordo com os dados do Governo do Estado de Minas Gerais BDMG 40 anos (nov. 2000) a idade média dos aposentados é de 62 anos, e dos ativos, de 42 anos, o que reflete um perfil ainda jovem do sistema. De acordo com Moraes (2000) “até 2020 o Brasil se beneficiará do chamado bônus demográfico, gozando neste período da menor razão de dependência (relação entre dependentes e população em idade ativa) de toda a sua história: é um momento único para reverter o deficit e acumular provisões para os tempos difíceis, com a distribuição paulatina dos sacrifícios entre diversas gerações”. GRÁFICO 2 FONTE: Governo do Estado de Minas Gerais/Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA/MG) Observando-se o perfil dos servidores públicos do Estado, nota-se que, do total de aposentados, 78% são mulheres, enquanto que entre os ativos as mulheres representam 76%. Esse perfil, associado a um quadro de pagamentos em que os professores de ensino fundamental e médio representam cerca de 65% do total da despesa com servidores ativos, coloca o futuro da previdência mineira em uma situação extremamente desconfortável no que se refere ao equilíbrio das suas contas. As mulheres, além de terem em média uma expectativa de vida de 5 anos a mais do que os homens, usufruem, por direito constitucional federal, do benefício de se aposentarem com 5 anos a menos do que os homens, seja por tempo de contribuição ou seja por idade. A categoria de professores também detém o mesmo direito no que se refere ao tempo de contribuição. Essa combinação de fatores resulta no fato de que as professoras podem se aposentar com 10 anos a menos em seu tempo de contribuição. Supondo que a idade média de aposentadoria será mantida em torno dos atuais 51 anos e que o grupo de ativos apresenta uma distribuição normal13 , tem-se que em 9 anos metade dos servidores hoje ativos estarão aposentados, dado que a média de idade dos ativos é de 42 anos. Uma vez que a distribuição dos aposentados possui o perfil apresentado no GRAF. 3 e a expectativa de vida para os 63 anos (idade média do grupo de aposentados) é de 11,24 anos14 , a tendência para os próximo 11 anos é de que o número de aposentados tenha um crescimento contínuo e que a relação servidor inativo/ativo alcance seu ápice em torno do ano 2012. Foram realizados testes empíricos que mostraram ser razoável assumir uma distribuição normal em torno da média de idade de 13 51 anos para os servidores ativos. Todos os dados de expectativa de vida e sobrevida para Minas Gerais têm como fonte a UFMG/CEDEPLAR. 14 113 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 108. Ao mesmo tempo em que o ano de 2012 representa um ponto crítico da previdência mineira, BDMG 40 anos uma análise comparada com outros estados mostra que o Estado já apresentava no ano de 2000 a quarta pior relação entre ativo/inativo, e o segundo maior déficit em valores absolutos (Anexo 1). GRÁFICO 3 FONTE: Governo do Estado de Minas Gerais/Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA/MG). Os resultados quantitativos ficam ainda mais preocupantes se analisados em termos de valores, pois, uma vez que a remuneração média dos aposentados é 56% maior do que a dos ativos (TAB. 4), o peso da relação inativos/ativos é majorado quando tomadas como referência as despesas efetuadas. Essa tendência existente em todo o sistema de previdência público brasileiro faz com que políticas de redução do salário real dos ativos sejam utilizadas como mecanismo de acomodação dos gastos da folha com inativos, uma vez que a remuneração de ambos está atrelada por direito constitucional15. No Estado de Minas Gerais, a distribuição do total de pagamentos em junho de 2002 foi de 68% para ativos e 32% para os inativos, sendo que em valor o peso dos inativos aumenta para 42%, dado que o salário médio dos inativos é de R$ 1.518,00 contra um salário dos ativos de R$ 974,00. TABELA 4 SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS (ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA) QUANTIDADE DE DESPESA MENSAL RENDA MÉDIA SERVIDORES PAGAMENTOS % (R$ MILHÕES) % (R$) Ativos 312.730 68% 304,84 58% 974,77 Inativos 146.238 32% 222,06 42% 1.518,48 Total 458.968 100% 526,9 100% FONTE: Governo do Estado de Minas Gerais /Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA/MG) Com o objetivo de amenizar o comprometimento da despesa corrente líquida com gastos de pessoal, em especial com inativos, tanto o governo federal como estados e municípios foram impedidos, nos últimos anos, de concederem aumento salarial aos servidores ativos. Constituição Federal, em seu artigo 40, garante aos servidores inativos as alterações de remuneração que os servidores ativos 15 vierem a receber. 114 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 109. É interessante ressaltar como a atual geração de servidores públicos e a própria sociedade BDMG 40 anos têm sido complacentes em manter o status quo da geração de servidores hoje aposentados. Geração esta que apresenta um histórico de alíquotas de contribuição próximas de zero e um salário real médio muitas vezes maior que o atualmente vigente. Hemming (1999, p. 79) destaca que “a carga que uma geração de trabalhadores suporta, como conseqüência de aposentadorias, é determinada pelo que deve ser pago e não pela forma em que são financiadas. Se uma geração julga que os herdeiros reclamam demasiado do que ela produz, não irá querer respeitar essa reclamação, seja qual for a forma de financiamento”. Não parece que no Brasil a geração atual já tenha se dado conta do esforço financeiro e fiscal que tem sido feito em prol dos inativos. TABELA 5 FOLHA DE INATIVOS X FOLHA TOTAL Mês/Ano Inativos/total dez/94 35,38% dez/95 34,61% dez/96 37,59% dez/97 39,80% dez/98 42,52% dez/99 44,13% dez/00 41,56% dez/01 42,76% FONTE: SERHA/MG Nota-se que os problemas de desequilíbrio financeiro da previdência no Brasil são muitas vezes oriundos antes de questões associadas ao comprometimento dos gastos públicos de forma benevolente, o que compromete o fluxo futuro de pagamentos do sistema, do que do envelhecimento da população propriamente dito. Como conseqüência observa-se no sistema de previdência pública a ausência de correlação entre benefício e contribuição. 3.3.3. Lei Complementar n. 64, de 25 de março de 2002 Antes de discutir a Lei Complementar n. 64 (LC 64), instituída em 25 de março de 2002, cabe salientar a questão existente em torno da idéia de capitalização16 versus repartição e contribuição definida17 versus benefício definido18 . Muitas das críticas ao sistema de previdência público colocam no sistema de repartição e nas mudanças demográficas as razões para o desequilíbrio do regime. Contudo, tanto na repartição como na capitalização são necessários ajustes nos parâmetros, para que os benefícios sejam garantidos, especialmente se estiverem estruturados na forma de um plano de benefício definido. Regime de capitalização é aquele em que os recursos para pagamento da aposentadoria dos trabalhadores devem ser acumulados 16 durante a vida ativa do mesmo grupo de trabalhadores. Por contribuição definida pode-se entender o plano de benefício que assegura aos participantes contribuições fixas, enquanto que 17 o valor do benefício (aposentadoria) a ser recebido será variável, de acordo com o total de recursos acumulados e a rentabilidade dos mesmos. Entenda-se por benefício definido o plano que assegura previamente aos participantes que o valor do benefício (aposentadoria) 18 e as alíquotas de contribuição devem ser ajustadas de modo a garantir tal valor. 115 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 110. Embora alguns afirmem que o sistema de repartição é facilmente sujeito a desequilíbrios, BDMG 40 anos não é possível dizer que no sistema de repartição as obrigações futuras trazidas a valor presente não são capazes de fazer jus aos compromissos existentes, uma vez que é esta a idéia que está presente no sistema de repartição. Ou seja, apenas no caso do regime de repartição não suportar o aumento das alíquotas de contribuição é que faria sentido falar que o valor presente de direitos e obrigações não se equivalem. Alguns especialistas do setor de previdência tendem a polarizar a discussão da reforma da previdência e o equilíbrio do sistema na forma de financiamento do mesmo, ou seja, repartição ou capitalização. Não nos parece apropriado creditar o equilíbrio do sistema a tal questão, mesmo porque um sistema de capitalização estruturado na forma de benefício definido terá quase sempre os mesmos riscos demográficos do sistema de repartição, uma vez que as tábuas de vida que determinam a alíquota de contribuição necessária na capitalização têm que ser ajustadas da mesma forma que as alíquotas do sistema de repartição. A diferença na repartição é que os ajustes nas alíquotas são distribuídos entre gerações diferentes, enquanto que na capitalização ele é feito dentro de uma mesma geração. O regime de repartição, se for estruturado de forma a manter estreita correlação entre benefício e contribuição, tenderá a produzir o mesmo equilíbrio atuarial que a capitalização. Seria ingênuo supor que o sistema de capitalização produz por si só uma solução mágica para as alterações demográficas pelas quais os diversos regimes de previdência atravessam. Na verdade, o que a capitalização faz é explicitar, mais claramente do que na repartição, os custos das aposentadorias. No que concerne à questão de sistemas estruturados em planos de contribuição definida e benefício definido, poderíamos dizer que o ajuste, e eventuais desequilíbrios, é facilitado pela flexibilidade existente no valor das aposentadorias, quando o tipo de plano for de contribuição definida. O plano de benefício definido, ao assegurar previamente ao aposentado um valor de aposentadoria, dificulta a distribuição dos riscos demográficos, especialmente se for levado em conta que na maioria das vezes o Poder Judiciário, no Brasil, tem interpretado o benefício de aposentadoria como um direito imutável, não sujeito a ajustes intrínsecos à própria dinâmica do sistema de previdência. A LC 64 representa um passo importante de Minas na direção de um regime de previdência mais equilibrado, especialmente no que se refere à vinculação entre contribuição e benefício. Entretanto, ainda serão necessárias inúmeras mudanças para o equacionamento da questão previdenciária no Estado. A nova lei coloca seu foco na alteração da previdência de uma estrutura de repartição para capitalização. Estrutura-se o Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais (IPSEMG), criam-se normas gerais de contabilidade e atuaria, institui-se o Fundo de Previdência do Estado de Minas Gerais (FUMPEMG), estabelece-se que os recursos provenientes de contribuições previdenciárias serão utilizados exclusivamente para o pagamento de benefícios previdenciários após um período de transição de 11 anos19 , ou seja, criaram-se as bases para que fosse instituído o sistema de capitalização. No entanto, como aponta Hemming (1999, p. 83), “o problema previdenciário não está associado à forma de financiamento do sistema mas antes de tudo a vontade política de realizar mudanças consistentes com as necessidades existentes. Onde foi manifestada a vontade política de efetuar importantes ajustes nas pensões se demonstrou que as finanças do sistema de repartição podem caminhar para situações sustentáveis”. Foi estabelecida uma regra de transição em que haverá um acréscimo gradual do repasse das contribuições efetuadas pelo servidor 19 e o Estado, tendo o repasse total atingido em 2012. 116 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 111. Não é pelo simples fato de se criarem contas individuais para os servidores e instituir um BDMG 40 anos sistema com base na capitalização que se pode dizer que foi alcançada uma solução para a previdência. A tarefa de alterar um regime de previdência calcado na repartição simples para outro de capitalização gera um esforço fiscal para a sociedade, devido à interrupção do fluxo de receita existente, que na maioria das vezes inviabiliza tal opção. Na verdade, um regime de capitalização com base em uma estrutura de benefício definido gerará os mesmos problemas do regime de repartição, ou seja, se os parâmetros atuariais forem mal dimensionados, o total de recursos acumulados não será suficiente para fazer jus aos compromissos assumidos de aposentadoria. A mudança para a capitalização pode, ainda, trazer a explicitação de uma dívida não desejada, a saber, o fluxo futuro de aposentadorias assumidas pelo Estado. Fluxo este que, a princípio, estava diluído ao longo do tempo e passa a compor o estoque de dívida presente, se a mudança de regime for realizada. Na idéia de capitalização, adotada em Minas, a contribuição do Estado (22%) foi instituída em um contexto de um regime de previdência que já funcionava em um sistema de repartição e apresentava despesas anuais da ordem de 3,36 bilhões ao ano20 . Como onerar ainda mais a sociedade criando um fundo em que o Estado terá que fazer um esforço adicional para obter recursos, dado que as aposentadorias já existentes continuam a ser pagas? Esta é uma das respostas que a nova lei não contempla. Não é claro como será equacionada a questão entre fluxo e estoque de aposentadorias, nem mesmo se tal opção é viável em médio prazo, visto que os dados indicam que a situação mais crítica da previdência mineira deve ocorrer por volta do ano de 2012. A proposta da nova lei coloca o Estado responsável por todas as aposentadorias concedidas até 2009, além de impor uma transferência progressiva das contribuições do Estado e dos servidores para o novo fundo. Essa combinação acarreta dois novos problemas. O Estado passa a ter uma nova obrigação, que estava anteriormente diferida ao longo do tempo, e o novo fundo, por sua vez, começa a operar já com um desequilíbrio atuarial preestabelecido, dado que a transferência de recursos para o fundo será progressiva. Destaca-se, ainda, que a tendência na previdência complementar em todos os fundos patrocinados por empresas públicas tem sido a de estabelecer uma contribuição paritária entre empregado e empregador. A paridade é colocada com o objetivo de reduzir o ônus que os fundos de pensão de empresas estatais representavam para a sociedade. Frente a este novo direcionamento, é no mínimo inapropriado que tenha sido proposta em Minas Gerais uma alíquota de contribuição em que o Estado contribua com o dobro do servidor21 . Se for levado em conta os outros estados do País, observa-se que Minas, seguida por apenas mais dois estados de Federação, instituiu a alíquota patronal mais elevada existente, e que em sua maioria, diferentemente de Minas Gerais, os estados estabeleceram alíquotas de contribuição paritárias (Anexo 2). Além de abrir mão do fluxo de contribuições dos servidores, o Estado passa a ter que pagar uma taxa de administração de 2% da folha e a efetuar uma contribuição crescente para o novo fundo instituído, sendo que esta contribuição alcançará o seu cume em 2012 (22%). Estimativas do Governo do Estado de Minas Gerais apontam para um esforço fiscal de cerca de 47 bilhões para a mudança do 20 regime de repartição para capitalização. Lei 9717, de 27 de novembro de 1998 estabelece que o máximo que União, Estado, Distrito Federal e municípios podem 21 contribuir é o dobro da contribuição do segurado. 117 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 112. O fato do Estado passar a ter sua arrecadação suspensa em prol do novo fundo, assumir o BDMG 40 anos compromisso de realizar um aporte adicional de 22% da folha ao fundo capitalizado, ser onerado em 2% da folha como taxa de administração, combinado com o período em que o relação inativo/ ativo tenderá a atingir seu ápice (2012) parece uma situação insustentável, criada pela nova lei, e que provocará uma explosão na dívida pública. Cabe, ainda, ressaltar que existem dúvidas quanto à efetividade das alíquotas adotadas no que se refere ao equilíbrio atuarial do regime de previdência. Apesar da nova lei colocar o caráter contributivo na base do sistema, alterando a alíquota de contribuição dos servidores que ingressarem a partir de 2002, dos até então 8,3% para 11%, e de instituir a alíquota de 22% para o patrocinador (governo), estas alíquotas podem ser insuficientes, especialmente se forem levadas em conta as variações das taxas de juros. Uma análise preliminar da capitalização das contribuições dos servidores e do Estado, levando-se em conta uma alíquota de contribuição total de 33%, mostra que os resultados são muitos sensíveis às hipóteses utilizadas. Se levarmos em conta, por exemplo, que a taxa de juros real é de 6%, 5% ou 4%, o sistema tenderá a ser superavitário para o caso de uma contribuição com salário constante ao longo dos 35 anos de contribuição, conforme observado na TAB. 6. No entanto, se a taxa de juros real se reduzir para 4%, e o salário apresentar uma taxa de crescimento equivalente a taxa de juros, o resultado seria um déficit a partir do vigésimo quarto ano de aposentadoria do segurado. Por outro lado, se a hipótese for de crescimento salarial equivalente ao da taxa de juros mais um crescimento22 salarial de 88% ao longo de 35 anos de trabalho, nesse caso, somente com taxas de juros iguais ou superiores a 6% é que o sistema ficaria superavitário23 . TABELA 6 TESTE DE SENSIBILIDADE À TAXA DE JUROS E À TAXA DE CRESCIMENTO SALARIAL NO REGIME DE CAPITALIZAÇÃO HIPÓTESE DE POLÍTICA SALARIAL HIPÓTESE DE TAXA DE JUROS RESULTADO Constante 6%, 5% e 4% Superavitário Crescimento igual à taxa de juro 6%, 5% superavitário Crescimento igual a taxa de juros + 175% 6% superavitário FONTE: Elaboração própria. Nota-se na tabela anterior que os resultados obtidos na capitalização podem ser muito diferentes, dependendo das hipóteses adotadas. Tem-se que quanto maior a dispersão entre o salário inicial e final maior deverá ser a taxa de juros que remunera os recursos acumulados, para que seja alcançado o equilíbrio entre contribuição e benefício. Por outro lado, se a taxa se reduzir, será necessário uma alíquota de contribuição mais elevada. Levando-se em conta que os cálculos apresentados tomam por base apenas a aposentadoria por tempo de contribuição, eventuais custos de benefícios não programáveis devem ainda ser adicionados à alíquota existente. É importante ressaltar que, além das variações salariais pertinentes a cada categoria, a LC 64, seguindo o arcabouço legal federal, aceita que funcionários que ingressem no serviço público tragam consigo o tempo de contribuição existente no regime celetista (INSS). Apesar de estar Dados do Governo de Minas Gerais/ Secretaria de Estado da Educação, junho de 2001, indicam que a variação entre o salário 22 inicial e final das professoras no Estado é de 87,85%. Para efeitos de simplificação, todos os cálculos foram efetuados sem que fosse levados em conta os benefícios não programáveis. 23 118 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 113. definido que serão efetuadas compensações financeiras entre os diferentes regimes, é importante BDMG 40 anos ressaltar que a contribuição dos trabalhadores do setor privado está limitada ao teto do INSS, enquanto que, no serviço público, não existe nenhum limite preestabelecido. Essa peculiaridade pode acarretar uma distorção ainda maior entre o salário de contribuição do servidor e sua aposentadoria, agravando assim o desequilíbrio atuarial. Os dados apresentados ao longo do texto apontam para uma explosão do sistema a partir de 2012. Hoje o grau de comprometimento da receita corrente líquida de Minas com os inativos já é de 32%, portanto é fundamental que se tenha consciência de que eventuais alterações no regime de previdência devem ser efetuadas não apenas no fluxo mas também no estoque de ativos existentes, uma vez que as alterações buscam o equacionamento não apenas do futuro, mas também da situação já existente. Nesse contexto, são fundamentais alterações na alíquota de contribuição dos atuais servidores, alteração da idade mínima de aposentadoria, desvinculação do salário do funcionário ativo do inativo, e uma base de cálculo da aposentadoria mais realista, que foque não apenas o último salário, mas também o histórico contributivo de cada servidor. 3.3.4. Considerações finais Diante da situação previdenciária que o governo brasileiro atravessa, em especial estados e municípios, é fundamental que se busque, o mais rápido possível, um equacionamento da questão. Em que pese o fato das questões políticas serem as mais adversas possíveis, é importante que se encarem os problemas e que se busquem soluções que possam remeter ou não a alteração do sistema de repartição para capitalização, de benefício definido para contribuição definida. O fundamental é que se tenha em foco que a reforma deve sempre levar em conta as limitações políticas e financeiras de cada regime, a capacidade de financiamento do Estado e da sociedade e a opção política posta por esses. Das questões apresentadas, tem-se que Minas se insere dentro de um contexto nacional em que a questão de reforma da previdência pública passa necessariamente por mudanças no nível da esfera federal. Alterações constitucionais são fundamentais para que o sistema possa equacionar de maneira eficaz seus desequilíbrios. Na Constituição Federal estão presentes questões como a vinculação da aposentadoria do inativo ao salário do ativo, a idade mínima e a vedação à contribuição dos inativos, ainda em decisão liminar no Supremo Tribunal Federal. No que se refere ao estoque de aposentadorias concedidas, o Governo de Minas poderia trabalhar algumas questões que minimizassem o nível de gastos já estabelecidos. Da mesma forma que salários de ativos e inativos estão vinculados constitucionalmente, tem-se que não é proibido ao Estado estabelecer políticas de remuneração para os servidores ativos que estejam atreladas a ganhos de produtividade e sejam variáveis tanto em valor como na periodicidade dos recebimentos. Acredita-se que tal mecanismo de política salarial, em que fosse instituído um ganho salarial variável para o ativo, não geraria vinculação entre salário de ativos e inativos e, portanto, não enfrentaria problemas judiciais24 . Quanto à contribuição de inativos, apesar da decisão liminar do Supremo ser desfavorável, é razoável acreditar que a idéia de algum outro tipo de alíquota sobre o salário do aposentado poderia ser instituída sem que os tribunais entendessem tal alíquota como contribuição previdenciária. O Estado de São Paulo já constituiu jurisprudência sobre essa questão no Supremo Tribunal Federal em casos semelhantes. 24 119 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 114. Levando-se em conta a questão do fluxo de servidores ativos existentes, o leque de opções BDMG 40 anos é ainda maior. A majoração da alíquota dos ativos até o nível de 14% é uma opção. Medidas administrativas que criem incentivos para que os servidores posterguem sua aposentadoria também podem ser adotadas, tais como políticas salariais em que o salário variável represente a maior parte da parcela do salário do servidor, ou a criação de mecanismos que dificultem a volta do servidor aposentado para a vida ativa. Ingerências sobre as novas contratações, de modo a direcionar o perfil dos novos servidores, também podem ser adotados, seja para alterar a distribuição dos atuais ativos, seja com o objetivo de alterar o volume de aposentadorias especiais concedidas. Na esfera do Governo Federal, além das mudanças constitucionais, tem-se, ainda, o Projeto de Lei Complementar n. 9, que permite a criação de previdência complementar para os servidores públicos estruturada em planos de contribuição definida, o qual se encontra na Câmara dos Deputados, esperando pela votação de vários destaques. Apesar de pouco ter sido alcançado em termos quantitativos, o debate previdenciário tem se tornado cada vez mais transparente, com a sociedade discutindo questões que, por serem muitas vezes incômodas e de pouca popularidade, eram relegadas a um segundo plano. Essa capacidade de trazer à tona tais questões e de discuti-las, imprimindo maior transparência na forma de administração pública é, provavelmente, um dos maiores avanços obtidos no processo e fica como um marco do fortalecimento da democracia, seja ela em Minas Gerais ou no País. 120 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 115. BDMG 40 anos 3.4. Referências bibliográficas BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília. 2000. ________. Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001. Dispõe sobre o regime de previdência complementar e dá outras providências. Diário Oficial da União, 30 maio 2001. p. 3. ________. Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998. Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos militares dos estados e do Distrito Federal e dá outras providências. Diário Oficial da União, 28 nov. 1998. p. 1. ________. Secretaria de Previdência Social. Boletim Estatístico da Previdência Social, Brasília, jun. 2002. GIAMBIAGI, F., Proposta para uma agenda de reformas da previdência social. Rio de Janeiro. 2002. (Texto não publicado). HEMMING, R., As pensões públicas devem ser capitalizadas? Conjuntura Social, Brasília, v. 10, n. 4, out./dez. 1999. p. 68-100. MINAS GERAIS. Decreto n. 42.758, de 17 de julho de 2002. Regulamenta disposições da Lei Complementar nº 64, de 25 de março de 2002, que institui o regime próprio de previdência e assistência social dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais. Minas Gerais, Belo Horizonte, 18 jul. 2002. p. 5. ________. Lei Complementar nº 64, de 25 de março de 2002. Institui o regime próprio de previdência e assistência social dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais. Minas Gerais, Belo Horizonte, 26 mar. 2002. p. 1. ________. Secretaria de Estado da Educação. jun. 2001. ________. Secretaria de Estado da Fazenda. Boletim Financeiro e Orçamentário, jun. 2002. MORAES, M. E. Reformando a Previdência Brasileira. Brasília, 2002. (Texto não publicado). NAJBERG, S.; IKEDA, M. Previdência no Brasil: desafios e limites. In: GIAMBIAGI, F.; MOREIRA, M. (Org.). A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999, p. 261-290. ORNELAS, W.; VIEIRA, S. P. Novo rumo para a Previdência brasileira. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, n. 12, dez. 1999. p. 31-47. PINHEIRO, V. C.; VIEIRA, S. P. Reforma da Previdência no Brasil: a nova regra de cálculo dos benefícios. Conjuntura Social, Brasília, v.10, n. 4, out./dez 1999. p. 51-67. RIANI, F.; PONTES DE ALBUQUERQUE, C. M. Perdas de arrecadação do ICMS no Estado de Minas Gerais com a Lei Kandir: estimativas para 1996 a 2001. Belo Horizonte, 2001. (Mimeo). 121 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 116. ANEXO 1 BDMG 40 anos RECEITA, DESPESA E DÉFICIT PREVIDENCIÁRIO DOS ESTADOS - 2000 DESPESA TOTAL COM PREVISÃO DA RECEITA DE VALORES R$ MIL ESTADO INATIVOS E PENSIONISTAS CONTRIBUIÇÃO DOS ATIVOS DÉFICIT AC 43.817 32.772 11.045 AL 197.148 54.282 142.866 AM 212.334 95.069 117.265 AP 2.745 21.320 (18.575) BA 671.442 151.151 520.291 CE 310.457 119.463 190.994 DF 1.085.290 273.382 811.909 ES 378.442 81.774 296.669 GO 547.740 61.235 486.506 MA 354.001 72.381 281.620 MG 2.903.558 310.761 2.592.798 MS 137.088 34.892 102.197 MT 226.779 64.916 161.863 PA 417.359 87.325 330.034 PB 266.184 46.028 220.156 PE 776.090 182.022 594.068 PI 109.924 53.081 56.843 PR 1.253.763 264.866 988.897 RJ 2.977.411 449.768 2.527.643 RN 234.639 42.897 191.742 RO 46.149 40.900 5.249 RR 1.252 15.561 (14.309) RS 2.419.487 174.916 2.244.571 SC 500.873 126.875 373.998 SE 128.673 29.966 98.707 SP 7.559.664 743.665 6.815.999 TO 31.120 29.767 1.353 TOTAL 23.793.431 3.661.034 20.132.397 FONTE: Demonstrativos Estados/ Dados Publicados pelos Estados/ STN Elaboração: SPS/MPAS 122 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 117. INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS BDMG 40 anos QUANTIDADE DE SERVIDORES ATIVOS, INATIVOS E PENSIONISTAS POR ESTADO - 2000 Total de Total de Total de Relação ESTADO Servidores Ativos Servidores Inativos Pensionistas Ativos/Inativos RS 165.770 112.765 57.532 0,97 RJ 215.772 110.008 84.972 1,11 SP 562.822 237.052 200.807 1,29 MG 250.000 160.000 26.000 1,34 SC 53.119 30.929 8.042 1,36 PR 104.894 61.719 13.381 1,40 PE 113.927 38.574 23.155 1,85 AL 32.202 11.886 4.416 1,98 GO 75.029 26.816 6.403 2,26 BA 155.140 48.720 16.218 2,39 PI 52.930 15.690 6.023 2,44 ES 59.684 16.478 5.721 2,69 CE 88.667 22.151 10.360 2,73 PB 74.871 19.199 7.418 2,81 AM 47.407 12.656 3.685 2,90 DF 118.952 30.358 9.017 3,02 SE 35.266 8.741 2.508 3,14 PA 92.453 21.036 8.297 3,15 MT 46.032 9.179 4,390 3,39 MS 39.906 9.351 2.395 3,40 MA 79.457 16.326 6.687 3,45 RN 73.742 13.166 6.351 3,78 TO 22.916 2.776 395 7,23 TOTAL 2.560.958 1.035.576 514.173 1,65 FONTE: Secretarias de Administração Estaduais - 2000 Elaboração: SPS/MPAS 123 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 118. ANEXO 2 BDMG 40 anos PLANILHA DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL Atualizado em 30/07/2002 Data da UF atualiza- INATIVOS PENSIO- Legislação Vigente e Informações ATIVOS ESTADO ção NISTAS Complementares AC 30/07/02 8% (para Lei Complementar n. 39, art. 270, de 18 jan.1994. remuneração A Lei Compl. n. 52 revogou a contribuição até duas patronal da Lei Compl. n.39, e a Portaria vezes - - - n. 1309/00 suspendeu a contribuição dos o valor da inativos, também prevista na LC nº.39. menor remuneração paga pelo Estado)10% acima disso AL 30/07/02 11% - - 11% Lei n. 6.288 de 28 mar. 2002. AM 30/07/02 14% - - 14% LC n. 30, de 27dez. 2001, arts. 50 e 53. A cobrança das alíquotas dos inativos e pensionistas (14%) foi suspensa em 04/11/99, após decisão do STF de suspender a cobrança dos inativos da União. AP 30/07/02 8% 8% 8% 5% Lei n. 0448, de 07 jul.1999, art. 15. BA 30/07/02 2001: 8% 2001: 8% 2001: 8% 2002/ Lei 7943, de 05 de novembro de 2001, que 2002: 9,5% 2002: 9,5% 2002: 9,5% 2005 - 15% alterou a redação da Lei n. 7249, de 07 de 2003: 11% 2003: 11% 2003: 11% 2006: 16% janeiro de 1998, no tocante a alíquota patronal.. 2004: 12% 2004: 12% 2004: 12% 2007: 17,5% 2008: 19% 2009: 20% 2010: 21% CE 30/07/02 11% - - - Lei Complementar n.º 12 de 23/06/99, art. 5º, alterada pela LC nº 17, de 20/12/99. Não há previsão para o Estado.Até outubro de 99 cobrava-se 8,5% apenas dos ativos. DF 30/07/02 11% - - Lei Complementar n.º 232, de 13/07/99, art. 1º, sendo que o artigo 2º prevê isenção para inativo e pensionista. ES 30/07/02 10% 10% - 10% Lei Complementar nº 109, de 17/12/97, art. 34. GO 30/07/02 11% - - 22% Lei nº 13.903/01, art. 95 remete ao art. 31 da Q Lei Complementar n.º 29, de 12/04/00. MA 30/07/02 Até Até Até Até Lei Complementar nº 42, de 31/03/99, art. 1º R$300 R$300 R$300 R$300 que alterou o art. 9º da Lei Complementar 8% - Acima 8% - Acima 8% - Acima 8% - Acima nº 40 de 29/12/98. de R$ 600 - de R$ 600 - de R$ 600 - de R$ 600 - 9% - Acima 9% - Acima 9% - Acima 9%Acima de R$ 1.200 - de R$ 1.200 - de R$ 1.200 - de R$ 1.200 - 9% - Acima 9% - Acima 9% - Acima 9% - Acima de R$ 1.800 - de R$ 1.800 - de R$ 1.800 - de R$ 1.800 - 10% 10% 10% 10% MG 30/07/02 11% 4,8% - 22% p/ ativo Lei Complementar nº 64, de 25/03/2002. 2,4% p/ inativo MS 30/07/02 2001/2002 - 14% em 2001 Lei n.º 2.207, de 28/12/2000, art. 14. O parágrafo 9% mais 1% ao 2º do mesmo artigo isenta os inativos. 2003 - 10% - - ano até atingir 20% MT 30/07/02 8% até 8% até 8% até - Lei Complementar nº 56, de 22/01/99, art. 2º. R$260,00 R$260,00 R$260,00 A partir de julho de 1999, muitos trabalhadores 12% acima de 12% acima de 12% acima de obtiveram liminares na justiça restituindo a R$260,00 R$260,00 R$260,00 cobrança de acordo com as alíquotas antigas: 8% até 3SM; 8,5% entre 3 e 5SM; 9% entre 5 e 7SM e 9,5% acima de 7SM. PA 30/07/02 8% - - 16% Lei Complementar n.º 39, de 09/01/2002, art. 84. PB 30/07/02 8% - - 8% Decreto n.º 5.144 de 28/10/70, c.c. o Decreto nº 20.974, de 30/03/00. P 30/07/02 E 13,5% - - 13,5% Lei Comp. n.º 28 que institui a cobrança de 13,5% dos servidores ativos para custeio de aposentadorias e pensões. Inativos e pensionistas não mais contribuirão. (continua...) 124 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 119. ANEXO 2 (Continuação) BDMG 40 anos PLANILHA DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL Atualizado em 30/07/2002 Data da UF atualiza- INATIVOS PENSIO- Legislação Vigente e Informações ATIVOS ESTADO ção NISTAS Complementares PI 30/07/02 8% até - - 8% até Lei n.º 5.078, de 26/07/99, art. 1º que deu nova R$280 - 10% R$280 - 10% redação ao art. 50, I e II, da Lei 4.051/86. de R$280 a de R$280 a R$1200 R$1200 12% acima 12% acima de R$1200 de R$1200 PR 30/07/02 10% até 10% até 10% até 10% até Lei nº 12.398, de 30/12/98, arts. 78 e 83. R$1200 R$1200 R$1200 R$1200 14% sobre a 14% sobre a 14% sobre a 14% sobre a parcela que parcela que parcela que parcela que ultrapassar ultrapassar ultrapassar ultrapassar R$1200 R$1200 R$1200 R$1200 RJ 30/07/02 11% 11% - 11% Lei n.º 3.189/99, art. 33.Até 13/01/2000 a contribuição de 11% atingia os aposentados e pensionistas, suspensa por decisão do TJ. RN 30/07/02 8% - - 7% Lei 5.693/87 prevê alíquota patronal e a Lei n.º 2.728, de 01/05/62, art. 28, com redação pela Lei nº 4.937 de 30/05/80 estabelece alíquota do servidor. RO 30/07/02 8% - - 8% Lei Complementar 228, de 10/01/00, art. 72. Antes desta Lei, ativos, inativos e pensionistas contribuíam com 8%. RR 30/07/02 11% - - 2002 - 11% A Lei Complementar nº 54, de 31/12/2001, 2003 - 12% art. 128, quot;caputquot; e §4º, e anexo único. 2004 - 14% 2005 - 16% 2006 - 18% 2007 - 20% 2008 - 22% RS 15/07/02 5,4% 5,4% 2% sobre a - Alíquotas previstas no art. 42 da Lei n.º 7.672, (+ 2% de (somente p/ remuneração de 18/06/82, art. 42, especificadas pela Lei contribuição pensão) líquida Complementar nº 10.588, de 28/11/94, alterada suplementar) pelo Decreto nº 41.232, de 26 de novembro de 2001 que separou as alíquotas p/ saúde. SC 15/07/02 8% até 1 x a 8% até 1 x a - - Lei Complementar n.º 129, de 07/11/94, mr (menor mr9% de 1 art. 16, alterada pela Lei Complementar 179 de remuneração) até 4 x a mr 23/06/99 que suspendeu a cobrança dos 9% - 1 a 4 x a 10% de 4 até pensionistas. mr.10% - 8 x a mr11% 4 a 8 x a mr de 8 até 14 x 11% - 8 a a mr12% 14 x a mr acima de 12% mais de 14 x a mr 14 x a mr Apenas Apenas p/ p/ pensão pensão SE 15/07/02 10% sobre o 10% - 10% Lei 4413/2001 - Art. 1º. salário de contribuição. -Estado: 10% incidente sobre o total da folha de pagamento dos servidores estatutários. SP 15/07/02 6% p/ pensão 6% p/ pensão - 6% Lei Complementar nº 180, de 12/05/78. TO 15/07/02 11% 3% em 2002 Lei 1246, de 06/09/2001, arts. 74 e 76, com 4% em 2003 redação pela Lei 1324/02. + 1% ao ano até chegar em 11% em 2011. 125 Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas
  • 120. BDMG 40 anos 126 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 121. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA CAPÍTULO 4 POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA A REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) Willian S. Penido Vale (Doutor em Economia Regional e Consultor Internacional)
  • 122. SUMÁRIO INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................................................... 131 4.1. RETROSPECTIVA: O PRIMEIRO SÉCULO DE POLÍTICAS PÚBLICAS MINEIRAS PARA O TERRITÓRIO CONEXO À ATUAL REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) ........................................................................... 132 4.2. AVALIAÇÃO SUMÁRIA DE ALGUNS INDICADORES DA RMBH AO FINAL DO SÉCULO XX ................................................................................................................................... 136 4.3. RMBH: A BASE INSTITUCIONAL PREVALENTE ................................................................................... 140 4.4. RMBH: INSERÇÃO NA ECONOMIA GLOBAL ........................................................................................... 142 4.5. RMBH : PRESSUPOSTOS PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................. 146 4.6. CONCEPÇÕES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL NA RMBH (AGENDA VERMELHA) ................................................................................................................. 149 4.7. DIRETRIZES GERAIS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA AGENDA INCLUSIVA (VERMELHA) .................................................................................................................................... 152 4.8. CONCEPÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS DIRIGIDAS À COMPETITIVIDADE METROPOLITANA (AGENDA AZUL) ......................................................... 154 4.9. DIRETRIZES PARA AS POLÍTICAS DE INCREMENTO DA COMPETITIVIDADE METROPOLITANA (AGENDA AZUL) ............................................................. 156 4.10. RMBH: CONCLUSÕES PARA UM NOVO PAPEL DO ESTADO ........................................................... 158 4.11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................................... 160
  • 123. BDMG 40 anos Introdução Ajudaria, talvez, para o entendimento desta versão do texto, qualificar sumariamente sua gênese e algumas hipóteses de trabalho: As regiões metropolitanas, em todo o mundo, articuladas em rede, em graus variados, administram funções e fluxos aos quais se subordina o desempenho próprio das economias nacionais. Consoante tal nexo, este trabalho procura abordar a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) do ponto de vista, preferencialmente, da formulação de políticas públicas metropolitanas pelo ator “Governo de Minas Gerais” (Estado). O universo das políticas preconizadas e seu substrato analítico incidem sobre variáveis, predominantemente, da categoria usualmente trabalhada pelos analistas do desenvolvimento econômico. Promove-se incursão paradigmática, procurando estabelecer alguma causalidade entre o processo de globalização, a estrutura produtiva e a forma urbana da RMBH, examinando os eixos manifestos da competitividade sistêmica e da exclusão social na região. Tal exploração suporta a concepção e a proposição de diretrizes para políticas públicas metropolitanas. Como exposto, e pelo entendimento da missão original, a abordagem adotou o partido da visão prospectiva “vista de fora”, isto é, em boa medida aquela do “planejamento estadual” Tampouco tentou explorar a via da “metrópole de vocação única”, reconhecendo, não obstante, do ponto de vista do ente político-administrativo Estado de Minas Gerais, o caráter estratégico da RMBH para o desenvolvimento estadual sustentado de longo prazo. Nesse sentido, as ações do Estado devem convergir para a promoção social de uma organização produtiva territorial capaz de abrigar níveis crescentes de competitividade e inclusão social metropolitana. A conciliação desses propósitos é imperativa, porque inevitável e desprovida de alternativas, isto é, exceto o fracasso, o que não se cogita como opção. Emergem, contudo, estratégias possíveis e derivadas de experiências vitoriosas e saudável base conceitual. Trata-se, em última análise, no nível metropolitano, de acelerar, inovadoramente, a transição dos arranjos produtivos existentes para sistemas produtivos territoriais. Ou seja, da gradual e sustentada construção de um sistema de acumulação suscetível de garantir o equilíbrio tenso e criativo da cooperação, da competição e da inserção social. Num ambiente, como o brasileiro, marcado pelos limitantes macroeconômicos e a saliência dos conflitos de interesse, as políticas do Estado para a RMBH deverão se pautar pelo protagonismo pluralista, pela visão inovadora na reorganização dos sistemas produtivos e pela captura criativa das sinergias possíveis dos ganhos de competitividade e da inclusão social. Tais constatações dão lugar a uma pauta de ações convergentes, designadas Agenda Vermelha (inclusão) e Agenda Azul (competitividade). Os veículos e instrumentos para administrar tal convergência existem. Existem as pessoas, as idéias, as organizações estaduais, metropolitanas e locais. Sintonizá- las, coordená-las, criar novas institucionalidades e pô-las em marcha é uma tarefa política. Que ocorra! 131 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 124. BDMG 40 anos 4.1. Retrospectiva: O primeiro século de políticas públicas mineiras para o território conexo à atual Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) O ímpeto inicial para a ocupação permanente da RMBH data das primeiras décadas do século XVIII. A razão fundamental, à época, era a da exploração dos aluviões auríferos nas bacias dos afluentes dos rios das Velhas e Paraopeba. Daí a gênese de lugares centrais como Sabará, Caeté, Nova Lima, Rio Acima e outros. A partir da atividade motriz da mineração advieram demandas novas e correlatas por bens agropecuários e industriais incipientes. Contagem, Esmeraldas e Betim qualificariam o primeiro caso; Santa Luzia o segundo. Ainda, a reorientação espacial protagonizada pela implantação ferroviária (final do século XIX) e pelo ciclo rodoviário do pós-guerra viria a reconfigurar e/ou reforçar a paisagem de lugares centrais da região (Brumadinho). A espontaneidade foi a característica marcante da ocupação territorial da região durante os dois primeiros séculos. As ações de estado (comando) limitavam-se, em ambos os regimes, colonial e imperial, à administração da justiça, manutenção da ordem pública, precária administração de caminhos e coleta de rendas fiscais. Qual seja, a prevalência de nexo liberal clássico para a gestão pública. O último quartel do século XIX foi marcado por iniciativas firmes e pioneiras de políticas públicas associadas ao desenvolvimento do território hoje correspondente à RMBH. Tais iniciativas originaram-se, então, no âmbito dos dois entes políticos superiores, o Governo Federal e o Governo Estadual, na acepção contemporânea, com a preponderância programática e operativa do último. O grande impulso adveio com a implantação deliberada da nova capital do Estado, Belo Horizonte, inaugurada em 1897. À época, tal feito incorporava várias dimensões de políticas públicas. A implantação dos equipamentos urbanos básicos, numa paisagem agreste, configurou a indústria da construção, nas várias modalidades, como atividade motriz ao longo das primeiras décadas do século XX. A par do lançamento progressivo da rede viária urbana, dos edifícios públicos, de residências para parcela da burocracia, das obras mínimas essenciais de saneamento básico e ambiental, das redes de eletricidade e telecomunicações, completou-se a trama ferroviária de acesso à nova capital. Quase todas essas ações, em larga escala, foram financiadas através do orçamento estadual. As políticas públicas para a região assumiram, assim, já na transição para o século XX, certa feição keynesiana, com o agente indutor estadual na primazia do comando das políticas de geração de renda e emprego “via orçamento”. Eram, não obstante, tais políticas, durante as quatro primeiras décadas, centradas, em larga medida, na provisão dos equipamentos essenciais ao funcionamento das funções públicas inerentes à nova cidade-capital. Do ponto de vista da difusão espacial, sobre o território hoje definido pela RMBH, os efeitos, até a Segunda Grande Guerra (2ªGG), decorrentes da implantação progressiva do projeto da nova capital, foram limitados. De um lado induziu-se demanda crescente por produtos primários 132 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 125. para uma população urbana em expansão. Com isso configuravam-se novas zonas e cinturões de BDMG 40 anos produção agropecuária, de materiais de construção, etc. Em tais circunstâncias, inaugurava-se o ciclo da progressiva devastação da cobertura florestal residual de matas ciliares e da poluição hídrica nas bacias ribeirinhas locais. A implantação progressiva da nova capital permitiu, do ponto de vista das políticas públicas do Estado para com a região, uma gradual redução do “perfil minimalista” prévio. Seja pela aludida feição keynesiana do impulso empreendedor público, seja, sobretudo, pela diversificação na produção e incentivo ao consumo de certos bens coletivos: educação pública com razoável e crescente oferta, saúde pública preventiva (vacinação e saneamento básico), habitação para parcela seletiva da burocracia estadual, transporte público de baixo custo, etc. Tudo isso, a par de considerável expansão do emprego público, nos três níveis de governo, na região. Ainda nessa fase, adstrita à primeira metade do século XX, o processo decisório, associado à formulação das políticas públicas para a capital, era confinado a limitado e seleto número de atores detentores do poder público estadual. Programas e projetos eram essencialmente definidos de cima para baixo, com recurso apenas marginal, se tanto e eventual, ao escrutínio de empresários, agências da sociedade civil e população em geral. Destarte, até a eclosão da Segunda Guerra Mundial, a marca característica da estrutura espacial do território – atual RMBH – era a da ausência de contigüidade física. O início do processo de conurbação dinâmica crescente, que desde os anos 50 vem marcando o espaço metropolitano, guarda relação causal com significativas alterações de rumo na formulação das políticas públicas estaduais para a região. O primeiro evento de realce teve lugar ainda durante a guerra, com a implantação do Complexo da Pampulha. Medido pelas possibilidades orçamentárias e o arrojo dos propósitos de então, tratou-se de efetiva mudança de patamar para a intervenção do poder público. Além dos “efeitos projeto”, decorrentes do impacto de grandes obras pontuais, para os padrões da época, sobre a atividade econômica regional, tratava-se, deliberadamente, de, através de incentivos públicos, criar equipamentos essenciais para uma ainda inexistente industria regional do turismo e lazer. Buscava-se, com extraordinário pioneirismo, configurar a individualidade cultural da cidade (região) através da gestação programada e criativa de ativos artísticos, paisagísticos e de lazer. A elaboração e a exploração de peculiaridades culturais regionais para os fluxos de turismo constitui, hoje, premissa expressiva das recomendações para incrementar, num contexto globalizado, a competitividade local/regional. O impacto do Complexo da Pampulha sobre a forma urbana da futura Região Metropolitana foi considerável. Consolidou-se a contigüidade urbana de Belo Horizonte para o norte, extravasando- se em conurbação pronunciada, na segunda metade do século XX, na direção de Ribeirão das Neves, Vespasiano, Santa Luzia, Lagoa Santa e Pedro Leopoldo. Como ação de estado, a implantação do complexo da Pampulha revelou, pioneiramente, um Estado criativo, desinibido e motivado para a promoção industrial, isto é, não limitado à produção de bens públicos urbanos tradicionais. Ademais, configurou-se, explicitamente, o caráter pró-ativo do empreendimento, visando à constituição deliberada de um pólo de atração turística e de lazer conectado com o ambiente econômico externo. O caráter pró-ativo das políticas públicas mineiras, relativamente ao território do entorno imediato de Belo Horizonte, expandir-se-ia ainda mais nos anos imediatamente seguintes à Segunda Guerra. A criação da Cidade Industrial Juventino Dias, no município de Contagem, pressagiaria um ciclo mais enérgico e afirmativo da política industrial para a região. 133 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 126. A par da promoção direta de infra-estrutura e concessão de terrenos industriais, com a BDMG 40 anos implicação subjacente dos subsídios atribuídos diretamente à atividade produtiva privada, avultou a presença primeira do estado-empresário, como produtor de insumos energéticos para a nova empreitada industrial. A política de distritos industriais e incentivos seletivos para o fomento expandiu-se, sobretudo a partir dos anos 70, para outros municípios da região. Já na esteira do primeiro distrito industrial (Contagem) ampliou-se a conurbação na direção oeste, configurando novo e expressivo patamar demográfico regional. O ativismo das políticas industriais do Estado, com impacto sobre o território da RMBH, tornou-se ainda mais pronunciado, já no início dos anos 70, com a efetiva participação estadual no planejamento, incorporação, implantação e co-gestão de empreendimentos industriais de porte e escala. Tal foi o caso da instalação do primeiro pólo automobilístico nacional fora da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). No contexto, o foco da política industrial estadual foi o de deflagrar processo acelerado de crescimento regional, a partir da operação da indústria motriz dinâmica. O ativismo empresarial do Estado na região, desde a implantação do primeiro distrito industrial, ensejou, ao nível do processo decisório, a participação seletiva e crescente da sociedade civil, particularmente, das representações empresarias e das firmas médias e grandes. Também, em síntese com a iniciativa pioneira do Estado provedor de insumos energéticos, advieram novas instâncias pró-ativas, relativamente à Região Metropolitana, identificadas pela constituição de agências de planejamento, pesquisas e fomento do desenvolvimento metropolitano. Todavia, já a partir do início dos anos 80, e em progressão acelerada, o ativismo industrial do Estado relativamente à RMBH declinou até a quase completa exaustão da inspiração, da vontade política e dos recursos e meios autônomos disponíveis para a formulação e implantação de políticas industriais metropolitanas. A crise nacional dos anos 80 e as seqüelas macroeconômicas dos anos 90 refrearam o ímpeto desenvolvimentista do Estado para com a RMBH. O QUADRO 1 sumariza a retrospectiva histórica das políticas regionais do Estado e da União relativamente à RMBH. A globalização vem promovendo novas limitações para as ações keynesiana e pró-ativas do Estado na promoção do desenvolvimento metropolitano. Novos desafios e oportunidades surgiram. Há que examiná-los, criativamente, e adotar, coletivamente, um partido para a ação. As “tendências correntes” ilustram elenco de políticas regionais de sucesso internacional e suscetível de aplicação pelo Estado. 134 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 127. QUADRO 1 BDMG 40 anos PARADIGMAS DAS POLÍTICAS REGIONAIS APLICÁVEIS PERÍODO EUROPA / ESTADOS UNIDOS RMBH REFERÊNCIAS BÁSICAS Até 2ª GG • Keynesianas Idem Hoover(1948),Hirschmann (1958),Tiehout(1956), Isard(1956)1. • Ativismo Estatal Idem Pós 2ª GG • Keynesianas Idem Marshall(1890), Hirschmann(1958), • Ativismo Estatal Idem Perroux(1955), Paelinck(1963), Hansen(1967), Friedmann(1972)2. • Estado Empresário Idem • Incentivos Fiscais Idem • Pólos de Industrialização Idem • Distritos industriais Idem Tendências • Sistemas Regionais de Freeman(1995), Porter(1990), Correntes4-5 Inovação Tecnológica (SRIT) Porter(1998), Schmitz & Nadvi(1999), Aydalot(1986)3. • Clusters • Distritos Industriais ? • Entorno Inovador • Parques Tecnológicos • Redes de Trabalho As referências essenciais são encontradas em HOOVER (1948), HIRSCHMANN (1958), TIEBOUT (1956), ISARD (1956). 1 O conceito de distrito industrial remonta a A. Marshall, no contexto de padrão organizacional industrial inglês do final do séc. 2 XIX. Ver MARSHALL (1925). Ver, também, HIRSCHMANN (1958), PERROUX (1955), PAELINCK (1963), HANSEN (1967), FRIEDMANN (1972). FREEMAN (1995), PORTER (1990; 1998), SCHIMTZ & NADVI (1999), AYDALOT (1986). Ver, ainda, CASSIOLATO & 3 LASTRES (2000), LASTRES et al. (1998) As polícas regionais referidas lastreiam-se em práticas exitosas relativamente recentes e corpo de doutrina já elaborado. Regra 4 geral, tais políticas, prioritariamente dirigidas para Micro, Pequenas e Médias Empresas (MPME), procuram acelerar a metamoforse dos arranjos produtivos locais em sistemas produtivos locais. As concepções subjacentes são evolucionistas e fundadas na noção de inovação e no instrumental das capacitações inovativas. Distintamente das “políticas regionais clássicas”, predominantemente dependentes de iniciativas macroeconômicas, as tendências 5 correntes atuam a partir de “nexo mesoeconômico”, em que o papel do Estado é de aglutinação / coordenação, com foco na construção de “entornos inovadores”. 135 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 128. 4.2. Avaliação sumária de alguns indicadores da BDMG 40 anos RMBH ao final do Século XX Ao findar o século XX, a RMBH compreendia 33 municípios6 e apresentava população superior a quatro milhões de habitantes, representando cerca de 24% da população mineira. A cidade de Belo Horizonte, por seu turno, compreendia, aproximadamente, 12,5% da população estadual e 51% da população metropolitana.7 A dinâmica populacional da RMBH na segunda metade do século XX foi marcada pela primazia dos fluxos migratórios para a expansão demográfica regional, marcada por uma taxa média anual de crescimento superior a 5% a.a. Ao longo das duas últimas décadas, os municípios de Belo Horizonte e Contagem vêm exibindo evidências de relativa estabilização. Betim, por outro lado, mantém expressivo crescimento urbano. Atuam aqui as questões correlatas do estancamento (ou não) das oportunidades econômicas e do adensamento espacial diferenciado. Quanto ao valor agregado na região, o PIB regional e o de Belo Horizonte correspondiam, respectivamente, a 35,2% e 22,8% do PIB estadual. Vale dizer que o município de Belo Horizonte respondia, aproximadamente, por dois terços da atividade econômica intra-metropolitana. Se desagregados pelos setores fundamentais, as evidências sugeriam os dados constantes na TAB. 1. TABELA 1 PARTICIPAÇÃO NA FORMAÇÃO DO PIB ESTADUAL - 1999 % ENTE Serviços Indústria Agropecuária Total Belo Horizonte 33,1 15,7 - 22,8 RMBH 42,8 33,8 1,4 35,2 FONTE: FJP/Elaboração WSPV Qual seja, da preeminência de Belo Horizonte, lugar central com maior número de funções urbanas no território estadual, na formação do PIB mineiro de serviços. No caso da capital, os setores do comércio varejista e da administração pública, combinados e em proporções equivalentes, contribuiriam com cerca de 45% do PIB local, ou, ainda, com cerca de 11% do PIB estadual.8 Analogamente, do ponto de vista municipal e regional, a composição do PIB seguiria a mesma intensidade em serviços (TAB. 2): ALMG, Lei Complementar n. 56, de 12 jan. 2000. Pela ordem alfabética, os seguintes municípios foram incorporados: Baldim, 6 Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Caeté, Capim Branco, Confins, Contagem, Esmeraldas, Florestal, Ibirité, Igarapé, Itaguara, Jaboticatubas, Juatuba, Lagoa Santa, Mário Campos, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Nova União, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Rio Manso, Sabará, Santa Luzia, São Joaquim de Bicas, São José da Lapa, Sarzedo, Taquaraçu de Minas, Vespasiano. A Lei Complementar n. 63, de 2002 incorporou o município de Itatiaiuçu à RMBH. A base de dados utilizada para as estatísticas metropolitanas referida a: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Informações Básicas 7 da RMBH (1998); FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Boletim de Pesquisa de Emprego e Desemprego na RMBH. (1999). Fontes complementares de informação metropolitanas encontradas em Fundação João Pinheiro. Homepage; IBGE. Pesquisa 8 Nacional por Amostra Domiciliar. (1999). 136 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 129. TABELA 2 BDMG 40 anos COMPOSIÇÃO DO PIB RESPECTIVO - 1999 % ENTE SERVIÇOS INDÚSTRIA AGROPECUÁRIA Belo Horizonte 71,5 28,5 - RMBH 59,8 39,8 0,4 Minas Gerais 49,2 41,4 9,4 FONTE: FJP/Elaboração WSPV Quanto a indicadores mais amplos de qualidade de vida, o IDH mensurado em meados da década passada configurava valor superior a 0,800 para Belo Horizonte (0,838) em contraste com valores para a RMBH e para o Estado de Minas Gerais, aproximadamente, de 0,750 e 0,670. 9 O município de Belo Horizonte exerce ação polarizadora sobre a economia do Estado em geral e da região metropolitana, em particular. Em termos do número de empresas, Belo Horizonte absorve 70,5% do total da RMBH e 20% do total de Minas Gerais. No que diz respeito aos empregos formais gerados pelos setores da indústria, comércio e serviços, a RMBH absorve 49% do total mineiro, enquanto BH compreende 74% do total regional.1 0 Na última década do século XX, a da “abertura da economia brasileira”, a estrutura econômica de Belo Horizonte sofreu transformações, consoante tendências de outras regiões metropolitanas. A participação do setor industrial no PIB metropolitano, no período de 1993 a 2000, passou de 20,74% para 18%. A indústria de transformação reduziu sua parcela de 14,15% para 9%. Nesse contexto, atividades produtivas outrora relevantes encolheram-se em termos relativos, como a indústria extrativa mineral, que passou de 0,47% para 0,01%. Outras atividades prosperaram no mesmo período, a exemplo da indústria da construção civil, que passou de 3,61% para 6%, ou de transportes, de 3,86% para 5,4%. A administração pública manteve-se em um patamar relativamente estável, com 21%, enquanto o setor comércio/ serviços, de maior expressão no PIB, teve um incremento significativo, passando de 52,27% para 54,46%. O setor de serviços é dominante na economia de Belo Horizonte, com cerca de 71% do total de empresas, seguindo-se o comércio, com 18% e, a indústria, com, 11%. O segmento das micro e pequenas empresas (MPE) constitui dominância em Belo Horizonte, compreendendo 97,6% das empresas industriais, comerciais e de serviços existentes. Nas últimas décadas ampliaram sua participação na economia local e vêm consolidando uma malha produtiva, ao mesmo tempo densa e extensa, que concentra seu efeito difusor sobretudo na própria comunidade. Cerca de 62% do valor das compras das MPE localizadas na RMBH são provenientes do próprio município (contra 51% no caso das MPE mineiras, em geral). Por outro lado, cerca de 80% de suas vendas destinam-se ao próprio município. As empresas industriais, em particular, destinam uma parcela maior de suas vendas para outras localidades, da ordem de 40%.1 1 FJP (1998).; FJP. Homepage. Dados trabalhados num contexto de planejamento estratégico metropolitano são acessíveis em: 9 INSTITUTO HORIZONTES. Plano Estratégico da Grande BH. Ver também: IBGE. Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (1998). IBGE (1999).; FJP (1999). 10 FJP (1999); IBGE (1999) ; SEBRAE-MG. Perfil das Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais. (1997). 11 137 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 130. Dentre as atividades produtivas registradas na Região Metropolitana, assinalam-se: BDMG 40 anos (a) a presença de grandes empresas, em setores variados, como metalurgia, indústria extrativa, têxtil, construção pesada, finanças, serviços públicos, etc.; (b) as pequenas atividades produtivas ligadas à indústria de transformação, que se encontram dispersas em vários pontos do espaço urbano, tais como confecções, calçados, móveis, alimentação, bebidas, gráfica, produtos químicos, etc.; (c) a extensa variedade de estabelecimentos comerciais, varejistas, atividades lojistas e correlatos; (d) as micros e pequenas unidades produtivas informais, com presença saliente no comércio de mercadorias, serviços de apoio domiciliar e diversões, construção civil, indústrias de transformação e extrativa mineral; (e) a profusa cadeia de estabelecimentos, agências e instalações provedoras de serviços públicos relativos aos três níveis de governo; (f) a produção artesanal, de base difusa e diversificada, incluindo, bordados, tecelagem, tapeçaria, doces, bebidas, bijuterias e jóias, trabalhos em pedra, madeira, etc; (g) as atividades da construção civil; (h) as atividades de turismo, sendo este voltado, particularmente, para eventos e negócios, além do turismo receptivo para alguns dos principais destinos turísticos do Estado; (i) as atividades educacionais, culturais, artísticas, de P & D, C & T, de lazer, etc.; (j) os agrupamentos comerciais de portes variados, formados pelos shopping e centros comerciais diversos; (k) as atividades de prestação de serviços de saúde, hospitais, etc.; (l) as cooperativas de produção, consumo e de serviços profissionais (medicina, odontologia, etc.); (m) os serviços diversos de suporte às atividades econômicas, tais como despachantes, transportes, etc.; (n) as incubadoras em fase de implantação/expansão; (o) os pólos produtivos voltados para atividades intensivas em tecnologia, tais como biotecnologia, informática/ tecnologia de informação, etc. No interior do sistema produtivo metropolitano coexistem diferentes categorias, consoante o grau de interface, inclusão ou inserção no contexto da economia globalizada. Em um extremo ao longo de um continuum, situam-se os setores dinâmicos, formados, em geral, por grandes empresas exportadoras e por um conjunto de pequenas empresas em segmentos específicos, tais como biotecnologia, tecnologia da informação, empresas do segmento de moda e confecção, empreendimentos de produção de serviços de educação, saúde e cultura, que vêm conquistando patamares superiores de competitividade, graças à capacidade de inovação e/ou poder de barganha, levando o nome e a marca de Minas para fora das fronteiras do Estado e do país. Tratam-se, por conseqüência, das “atividades dominantes”, perfeitamente inseridas na rede global. 138 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 131. Na outra extremidade situam-se as pequenas atividades produtivas informais, de um ou BDMG 40 anos mais empregados, trabalhadores por conta própria e autônomos, em geral de baixa qualificação, com tênues laços de conexão, via mercado, com o estrato acima. Topologicamente, entre esses dois estratos, localiza-se um segmento produtivo amplo e diversificado, constituído por micro e pequenas empresas que produzem em larga medida para o mercado metropolitano e que encontram obstáculos gerenciais, tecnológicos, mercadológicos e de acesso ao crédito, para incrementos substanciais de competitividade. Essas diferentes categorias suscitam formas de intervenção distintas e complementares, em termos de políticas públicas e programas de apoio. O segmento constituído por setores e empresas dinâmicos, inseridos no contexto globalizado, solicita políticas de incremento da competitividade global. Um elenco dessas políticas é de cunho macroeconômico e afeito ao espaço de decisões da União – política industrial, de ciência e tecnologia, tarifas e defesa comercial, acordos de livre comércio, reforma tributária, redução do “custo-Brasil”, etc. No outro extremo, o segmento constituído por empreendedores informais, autônomos e trabalhadores por conta própria reivindica medidas básicas de intervenção pública, para geração de trabalho, renda e inclusão social. Intermediariamente, encontra-se o grande contingente de MPE, em busca de soluções dos problemas estruturais de sobrevivência empresarial e associados ao capital de giro, gestão e acesso à informação, ao crédito, aos mercados, à administração pública, etc. Neste contexto, e para o benefício da simplificação do discurso, identificam-se, em justaposição ao continuum dos segmentos produtivos, duas agendas não exclusivas, interativas, sinérgicas e orientadas para as políticas públicas de foco metropolitano: a “Agenda Vermelha”, voltada para a atenuação da exclusão social metropolitana, e a “Agenda Azul”, focada na construção de maior competitividade territorial para a RMBH. Não se trata de estratificar o planejamento ou ainda de “dualizar” o espaço das políticas públicas. Trata-se apenas de concessão metodológica para a análise. Na prática da política e do planejamento metropolitano participativo, tais agendas se interpenetram e a praxis decorrente será o resultado da habilidade e do poder negocial dos atores relevantes sob o escrutínio aglutinador do Estado. 139 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 132. BDMG 40 anos 4.3. RMBH: a base institucional prevalente O ente “região metropolitana” foi entronizado na doutrina constitucional brasileira através da Constituição Federal de 1967 e da Emenda Constitucional subseqüente (1968). Ainda, no âmbito da legislação federal, a Lei Complementar 14/73 criou regiões metropolitanas, inclusive a RMBH, e qualificou os serviços comuns de interesse metropolitano. Remeteu também aos Estados poderes para a criação das instâncias de decisão colegiada (conselhos) de tais entes. Posteriormente a Constituição Federal de 1988 no cap.III, art. 25, §3º, atribuiu aos estados, mediante lei complementar, poderes para “instituir regiões metropolitanas (…) constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. Na esfera legislativa estadual, a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) foi, inicialmente, regulamentada pela Lei 6.303/74, modificada pelas Leis 6.695/75 e 6.765/76. Já no bojo da Constituição Mineira de 1989 foi mantida a RMBH (art. 50 do Ato das Disposições Transitórias), além de ter sido criado um novo ente, o Colar Metropolitano (art. 51), formado por municípios do entorno da Região Metropolitana, “afetados pelo processo de metropolização, para integrar o planejamento, a organização e a execução das funções públicas de interesse comum” 1 2. Sobretudo, de primacial importância para o processo decisório metropolitano foi criada a Assembléia Metropolitana (arts. 43 e 45 da Constituição Estadual), com atribuições, dentre outras, de “exercer o poder normativo regulamentar de integração do planejamento, da organização e da execução das funções públicas de interesse comum.” Estas últimas são definidas e incidem sobre a provisão de bens e equipamentos públicos convencionais tais como: transportes e sistemas viários de âmbito metropolitano, saneamento básico e ambiental, saúde pública, preservação e proteção ambiental, uso do solo metropolitano, habitação, etc. Sobremaneira, configura-se competência para o ‘‘planejamento integrado do desenvolvimento socioeconômico’’ metropolitano. Diplomas legais posteriores ao longo dos anos 90, definiram e qualificaram competências. A Lei Complementar 26/1993 constituiu-se num marco de referência ao dispor sobre as atribuições, a organização e o funcionamento da Assembléia Metropolitana da RMBH. Outros diplomas subseqüentes, Leis Complementares 48/1997, 49/1997 , 53/1999 e 56/2000, et al, ainda modificaram ou aperfeiçoaram disposições da Lei Complementar 26/1993. O processo decisório preconizado pelos diplomas destacados relativamente à Assembléia Metropolitana (AMBEL), e em concordância com a precisa disposição das “funções públicas de interesse comum”, sugere algumas dificuldades. A composição da Assembléia é assentada basicamente nos “eleitos” para funções legislativas e executivas municipais. A própria composição estatuída dilui consideravelmente o peso relativo da participação do município de Belo Horizonte. Numa organização de decisão coletiva unicameral, como é o caso, a diluição da presença política belo-horizontina tende, naturalmente, a esvaziar ex-ante o alcance político e de representatividade normativa do empreendimento. Atualmente, nos termos da Lei Complementar nº 63, de 10 de outubro de 2002, o Colar Metropolitano é formado pelos seguintes 12 municípios: Barão de Cocais, Belo Vale, Bonfim, Fortuna de Minas, Funilândia, Inhaúma, Itabirito, Itaúna, Moeda, Pará de Minas, Prudente de Morais, Santa Bárbara, São José da Varginha e Sete Lagoas. 140 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 133. Ainda, a transposição do mesmo modelo político de gestão municipal para a esfera BDMG 40 anos metropolitana tende a reduzir significativamente a presença e o interesse da sociedade civil no processo decisório. No âmbito da provisão regional de serviços públicos de “interesse comum”, as disfunções já se fazem óbvias. Tome-se o caso, por exemplo,do saneamento básico, com evidentes assimetrias nos interesses dos distintos municípios relativamente à proteção de aqüíferos e mananciais, tratamento de efluentes, composições tarifárias, etc. Daí, emergem obstáculos às soluções mais eficazes pela ausência da representatividade melhor desenhada no corpo legislativo metropolitano. Tais circunstâncias tendem a se agravar quando se levam em consideração os novos paradigmas para o desenvolvimento regional, com ênfase crescente no empoderamento da sociedade civil, sustentabilidade, novas institucionalidades e interatividade. Aqui, certamente, residem solicitações eloqüentes para a revisão e o aprimoramento do modelo deliberativo preconizado para a gestão metropolitana. Retrospectivamente, ao longo das últimas três décadas, o processo decisório metropolitano evoluiu, com referência aos marcos políticos e institucional, da prevalência inicial da norma federal (1965/75), através da intensa “estadualização do problema” (aprox. 1976/1989), para a “municipalização fragmentada” (anos 90) corrente. Como tal, a AMBEL, composta por quase uma centena de representantes detentores de mandatos políticos municipais e coerente com o seu desenho legal, tende a sobrevalorizar os municípios de baixa massa demográfica, enquanto, no sentido oposto, subvaloriza aqueles de peso populacional. Avultam-se, assim, certos efeitos perversos para a boa gestão metropolitana. A incapacidade da definição de agenda inclusiva e democrática para o planejamento estratégico metropolitano é um caso em pauta. A própria inexistência, distintamente do passado (PLAMBEL), de espaço legitimado e eficaz para a resolução das questões técnicas do cotidiano metropolitano situa outra disfunção. Enquanto isso, repercutem os problemas de relacionamento metropolitano: (a) entre os municípios; (b) entre municípios, Estado e agentes coletivos estaduais; (c) entre municípios e a União, etc. Em face de tais disfunções, também características de outras regiões metropolitanas do país e de outros ambientes nacionais, propõem alguns analistas a implantação de um “quarto nível de poder público” – metropolitano – suscetível de amenizar e mesmo retificar tais desvios. A questão é complexa e transcende o nível da competência constitucional estadual. Esta última, contudo, poderia abrigar soluções político-administrativas criativas. Como por exemplo, a implantação de sistema bicameral metropolitano que abrigasse, simultaneamente, uma “câmara alta” que garantisse a representatividade política dos municípios constituintes, a par de uma “câmara de gestão”, dotada de representatividade demográfica e comprometida com procedimentos (v.g. comissões especializadas) para a boa gestão técnica e administrativa da RMBH. Tais questões estão em aberto e exigirão iniciativas e articulações políticas para a formulação de novos diplomas legais e rumos para o processo decisório formal metropolitano. 141 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 134. BDMG 40 anos 4.4. RMBH: inserção na economia global Pelas redes articuladas do capitalismo informacional, a chamada globalização vem realçando o caráter nodal das grandes regiões urbanas. A concentração funcional nas cidades assume intensidade e modalidade novas.1 3 Como em outras regiões metropolitanas da América Latina, a RMBH vem protagonizando o crescimento da participação dos “bens e serviços avançados” (finanças, imóveis de luxo, bens superiores, educação privada, seguros, propaganda, projetos, marketing, serviços pessoais, etc.) nos indicadores formais do PIB e do emprego regionais. Tal tendência vem se desenvolvendo, simultaneamente, com o aumento de exclusão social (crime, desemprego aberto e/ou disfarçado, miséria, desigualdade na distribuição da renda e da riqueza, corrupção cívica e política, deslegitimação das instituições políticas, etc.). O fenômeno do “dualismo” já vem ocupando a imaginação dos analistas do desenvolvimento por quase três gerações. Trata-se agora, não obstante, de algo inusitado pela intensidade, extensão e natureza. É fato que boa parte dos fluxos (bens, serviços, capital financeiro, informações e poder burocrático) que asseguram a integração da economia mineira à rede globalizada se originam e/ou terminam e/ou são processados por atores residentes na RMBH. Como tal, o desempenho da região é vital para assegurar a “competitividade” mineira no ambiente nacional / internacional. Por sua vez, a eficácia da RMBH na sua inserção global depende da sua competitividade na rede universal. A evidência empírica internacional vem indicando a intensificação do “dualismo exacerbado”, ampliada pela globalização, na estrutura das regiões urbanas. O próprio padrão locacional intra- metropolitano exibe evidências desta dualidade crescente. As atividades dinâmicas, isto é, a produção dos bens e serviços credenciados pelo fluxo global, localizam-se em zonas definidas, contíguas ou não, que guardam entre si forte padrão de conexidade. É o caso do chamado Núcleo Central (principalmente o centro-sul da capital) e do eixo industrial da RMBH. Trata-se do “Centro de Negócios”, ponto focal da articulação com a rede global. É o locus da elite político-empresarial- profissional-tecnocrática inclusive dos produtores dos bens e serviços avançados. O Núcleo Central também inclui áreas residenciais de alto poder aquisitivo, a par dos equipamentos coletivos. A mais densa ocupação residencial, particularmente ocupada por extratos de renda média, compreende a chamada Área Pericentral, que também acolhe atividade terciárias. Contrapondo-se, inclusive visualmente, ao núcleo dinâmico, avultam as “Periferias” (também contíguas ou não), identificadas pela carência de equipamentos públicos e coletivos. As áreas periféricas são predominantemente residenciais, abrigando estratos de renda baixa e estendendo- se, a partir da zona norte de Belo Horizonte, na direção dos municípios de Santa Luzia, Sabará, Ribeirão das Neves, Vespasiano, Contagem e Ibirité. Acrescenta-se, ainda, uma área, que poderia ser denominada “a fronteira metropolitana”, que já habita o espaço institucional, mas que possui laços culturais e econômicos tênues com o Núcleo Central da Região Metropolitana. A jusante da interação dialética entre tecnologia e sociedade, o concerto de capitalismo informacional incorpora, além da lógica 13 das “sociedades em rede”, novas arquiteturas dos movimentos sociais e do Estado. A concepção é derivada de; CASTELLS, M. (1989; 1996). 142 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 135. A globalização vem intensificando, sobremaneira, a estratificação social do espaço urbano. BDMG 40 anos Enquanto as “manchas dinâmicas” exibem os critérios de pertinência à rede global, os “buracos negros” da marginalidade periférica são confinados, em certa medida, à geração de atividades “irrelevantes ou não-competitivas”, consoante valoração da rede global, e/ou gravados pela ruptura social (legal x ilegal, formal x informal). Mais que em qualquer outro período de sua trajetória, o território da RMBH exibe agora as marcas da disrupção entre o núcleo dinâmico e a periferia. Tais evidências incorporam, dentre outros aspectos, desigualdades crescentes na renda, no consumo, nas estatísticas vitais, na oferta de equipamentos públicos, nas habitações, nos comportamentos e atitudes, na visão do mundo, no exercício da cidadania, nas taxas de escolaridade e evasão escolar, etc. A disrupção excessiva promove efeitos deletérios sobre o tecido social.14 A governabilidade e a estabilidade social num estado democrático exigem patamares mínimos para a ineqüidade e a disrupção urbanas. Ademais, o crescente dualismo metropolitano promove a intensificação de deseconomias de aglomeração em escala suscetível de afetar seriamente a própria competitividade da RMBH na rede global.15 Distintamente das regiões metropolitanas na Europa, e em certo grau, da América do Norte, onde a inclusão social crescente, ao longo do século XX, reduziu consideravelmente o dualismo urbano, o impacto da globalização sobre as regiões urbanas do Terceiro Mundo vem ampliando, extraordinariamente, o processo de exclusão social. Tal intensificação coloca para as elites regionais a necessidade de administrar tensões sociais complexas. A fragmentação da metrópole, com a segregação de zonas e populações urbanas, agrava o problema da inserção social. A dualidade metropolitana crescente solicita a presença do poder público marcado por qualidades criativas e humanas de gestão da crise. De um lado, a marca progressista da tolerância, pluralismo, integridade e da transparência. Destarte, a competência para a negociação de conflitos, a busca de novas práticas de planejamento (inclusivas) e metodologias de elaboração de planos.1 6 A despeito da crescente disrupção metropolitana, o fato central é que a RMBH é o pólo dinâmico da economia mineira, integrando-a na rede global. A RMBH e a cidade de Belo Horizonte em particular vêm assumindo, além das funções tradicionais – centro de serviços, atividades governamentais, etc. – para as quais foi, inclusive, projetada, outras funções dinâmicas e integradoras. É o caso, primacialmente, do seu papel estratégico como centro de inovação. Isto é, como nó privilegiado de recepção, produção, intercâmbio e difusão da inovação. Cidades ao longo da história têm desempenhado tal função, desde os albores da Revolução Agrária. Nunca, presumivelmente, na intensidade e ritmo correntes.1 7 Como bem observado por Zukin, a articulação do centro (elites) contraposta à segmentação da periferia (massas) constitui 14 mecanismo de dominação social, em que o espaço urbano / metropolitano desempenha papel predominante. Ver ZUKIN (1991); ver também CASTELLS (1989). As severas implicações do novo modelo de divisão internacional do trabalho para a exclusão social urbana são contempladas em 15 RODGERS (1995). A despeito do progresso considerável na inclusão social verificado, ao longo do século XX, nas regiões urbanas da Europa e da 16 América do Norte, observa-se, mais recentemente, estancamento na progressão de certos indicadores sociais relevantes. Tal fenômeno guarda relação com o aumento das disparidades entre os pólos urbanos e suas periferias, simultaneamente com a maior coesão da rede global. O aspecto foi destacado por CAPPELIN(1991); ver também RODGERS (1995). Além de suas funções urbanas clássicas – centros de comércio, serviços e poder político –, as grandes cidades assumem novas 17 formas de funcionamento, no contexto da globalização. É o caso, por exemplo, da produção de inovações para o sistema financeiro internacional e os serviços especializados. Vale contrapor duas concepções densas e ricas acerca do papel das cidades na história humana. Ver MUMFORD (1961), SASSEN (1991) e PENIDO VALE (1985). 143 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 136. A globalização ampliou o papel estratégico da RMBH para a economia mineira. Trata- BDMG 40 anos se de elo privilegiado para a inclusão estadual nos fluxos globalizados. A despeito do crescente dualismo urbano (e decorrentes externalidades negativas de aglomeração), a RMBH dispõe das vantagens locacionais convencionais. O estoque de capital localizado (imobiliário, produtivo) desincentiva abandono. A qualidade e o custo médio de vida são atraentes em comparação com outras áreas metropolitanas brasileiras. A oferta de equipamentos (insubstituíveis) de educação, lazer e saúde é razoável, para os estratos de renda média, em contraposição a outras alternativas. O mesmo se dá para grande parte das atividades produtivas e de governo. Vale ressaltar que a globalização não aboliu boa parte das economias convencionais de aglomeração. Os contatos pessoais ainda continuam imprescindíveis no mundo dos negócios, do lazer, da política, da cultura, da arte e da ciência.18 Reside certa perversidade na lógica que explica o papel estratégico das regiões metropolitanas na economia globalizada. De um lado realça a RMBH seu papel polar, para a economia mineira, como centro de dinamismo cultural, econômico, tecnológico e social. A despeito do etos “interiorano” (pequena cidade / vila), Belo Horizonte é, de fato, o grande produtor cultural da mineiridade, sobretudo for export. Em contrapartida, a arquitetura da nova economia em rede, primordialmente articulada através dos nós metropolitanos, redesenha e reconstrói a forma e estrutura urbana da RMBH e, como tal, privilegia as funções urbanas dinâmicas, enquanto descarta as “funções irrelevantes, os grupos sociais periféricos e as manchas urbanas desprovidas de valor”. Erige- se, assim, barreira social alentada entre os atores incluídos na rede global e a maioria da população (suas atividades e seus locais) metropolitana. 19 A RMBH, como outras congêneres, dispõe de enorme potencial de ganhos ou perdas com a continuidade do processo de globalização. Regiões metropolitanas localizadas estrategicamente e marcadas por influência geográfica tendem a comandar importância geopolítica, ou seja, posição hierárquica superior na rede global. Em contrapartida, regiões metropolitanas em desvantagem geográfica encontram dificuldades para competir na economia globalizada, vale dizer, na produção e comercialização de bens e serviços. Ademais, com a redução dos níveis de autonomia e comando das economias nacionais, num contexto globalizado, grande parte da exposição ao ciclo internacional (volatilidade) se transfere para o desempenho das regiões metropolitanas. Algo como um industrial mix de maior vulnerabilidade parece afetar a estabilidade dos principais setores dinâmicos desses entes. Portanto, o caráter assimétrico e heterogêneo da globalização é detectado de maneira particular nas regiões metropolitanas. Do ponto de vista das políticas metropolitanas concebíveis nas esferas estadual e federal, a tarefa reclamada é de duplo sentido. Há que se ampliar a competitividade metropolitana, essencial à promoção do desenvolvimento nacional. Há também que se reverter a dualidade e a exclusão social metropolitana. Nesse particular há que se evitar a tentação das agendas políticas simplistas do “localismo ingênuo” ou da “globalização glorificada”. Retórica à parte, o primeiro procura restringir o desempenho do sistema metropolitano aos atores e atividades endóg enas. A segunda propõe a Ver INSTITUTO HORIZONTES (2002). Além do inventário dos equipamentos urbanos que conferem extinção e singularidade 18 à região, o trabalho dispõe bibliografia de apoio sobre o tema. Ver Cappelin (1991). 19 144 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 137. internacionalização do mercado como via única para o desenvolvimento, exibindo como BDMG 40 anos premissa a “inserção submissa” a qualquer custo. Existe, neste início de século globalizado, uma importante questão premindo a sociedade civil brasileira. Diz respeito a evolução da democracia e sua incidência sobre o modelo de desenvolvimento do povo brasileiro.2 0 Do ponto de vista metropolitano, nesse cenário, constitui missão estratégica de estado a liderança do processo social amplo focado na reabilitação das funções urbanas marginalizadas, na inclusão dos grupos sociais subordinados e no resgate dos territórios desvalorizados. Tal agenda (Agenda Vermelha) repercutiria sensivelmente sobre a redução das expressivas e cumulativas distâncias socioculturais prevalentes entre comunidades contíguas, culturas adjacentes e funções hierarquizadas.21 Também se imporia a formulação de agenda conexa (Agenda Azul), centrada no incremento da competitividade metropolitana, basicamente, uma articulação criativa e persistente entre empresas, ONGs, governos federal, estadual, metropolitano e locais, instituições de pesquisa, ensino, agências da sociedade civil, etc., visando: (a) a difusão e a incorporação do progresso técnico; (b) a criação de capital social; (c) a formação do capital humano e a reciclagem da força de trabalho; (d) a implementação dos equipamentos coletivos essenciais à expansão da competitividade.2 2 O grande contributo das lideranças políticas estadual e federal seria o do discernimento e visão das duas agendas como não excludentes, tampouco dicotômicas, mas integradas no mesmo projeto de desenvolvimento democrático, participativo e realista. Vale uma vez mais contrapor concepções opostas, acerca das possibilidades e promessas para a inclusão social urbana, derivadas 20 do processo acelerado de globalização. De um lado, a proposta otimista de Harris (1987) prenunciando o “fim do Terceiro Mundo”. Destarte, em contraposição, as verificações empíricas de Rodgers (1995) e Lustig (1995) sugerem cautela e “protagonismo ativo” dos atores locais / regionais na defesa dos seus interesses. Neste contexto ver; NIGEL (1987), RODGERS (1995), LUSTIG (1995), STIGLITZ (2002), CACCIAMALI (2000), CEPAL, (2002), NARAYAN (2000). Dentre outros, POCHMANN (2002), LAUTIER (1994); DE SOTO (2002), POCHMANN(2001). 21 A respeito, vale recorrer ao relato de BENTON (1992) acerca da experiência espanhola de descentralização econômica e política 22 associada à ampliação das alianças locais para incremento da competitividade regional. Ver BENTON (1992), LASTRES & CASSIOLATO (2002). 145 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 138. 4.5. RMBH : pressupostos para as políticas BDMG 40 anos públicas Para a concepção e o desenho das políticas públicas possíveis para a RMBH, há que se ter em conta os limites que atuam sobre o Estado nacional brasileiro. O balanço crítico do ambiente macroeconômico globalizado, onde o Brasil se insere, sinaliza, desde o início dos anos 90, certos limites precisos para as políticas públicas federal e estaduais. Num trabalho recente, acerca das fronteiras da Economia do Desenvolvimento, Joseph Stiglitz e Shahid Yusuf propõem, de maneira inequívoca, o elenco das questões doutrinarias já “estabelecidas” entre os especialistas na área. Destacam eles, como requisitos para o desenvolvimento sustentado, a estabilidade macroeconômica e a abertura no comércio internacional. Tais requisitos constituem parte do que é usualmente referido como “Consenso de Washington”. Na visão dos autores, em contraposição a outras visões mais conservadoras, tais requisitos constituiriam apenas condições de primeira ordem (necessárias), e não suficientes, para o desenvolvimento sustentado.2 3 A prevalência desses condicionantes no passado recente ilustra o limitado espaço de ações possíveis para as políticas públicas convencionais dirigidas para as regiões metropolitanas. A conjugação das políticas macroeconômicas prevalentes – metas de inflação, saneamento das finanças públicas e câmbio flexível – com o ciclo internacional dos negócios vem repercutindo, nos anos recentes, sobre a ampliação das disparidades sociais, espaciais e, sobretudo, intrametropolitanas. Isso, de resto, vem promovendo redução de eficácia da governabilidade e das instituições do Estado. Realisticamente, a convivência da sociedade brasileira com os “requisitos mínimos macroeconômicos”, aludidos por Stiglitz, parece provável.2 4 Qual o espaço de ações possível para a política metropolitana em tal contexto? O desafio é manejável e a solução repousa sobre formas novas e criativas de mobilização e participação social. Um ponto de partida é o conhecimento de que na sociedade em rede as possibilidades de sucesso são operadas em territórios específicos. Tratam-se dos nós, hierarquizados, da rede onde a RMBH se insere. Distinguem-se os fatores endógenos cruciais para o sucesso: base tecnológica, infra-estrutura e equipamentos coletivos, recursos humanos qualificados e sistema de gestão flexível. Evidenciam-se fatores sobre os quais as ações conjugadas Estado / União e mesmo ações autônomas estaduais podem operar criativamente. Mesmo a despeito dos limitantes macroeconômicos, resta um espaço aberto e administrável, “mesoeconômico”. Por exemplo, a constatação, na sociedade em rede, de que interessa não apenas a operação otimizada isolada da firma ao nível de sua função de produção relevante, mas, também, os ganhos de produtividade dos fatores produtivos metropolitanos, tais como conectividade, flexibilidade e inovação. Nesse sentido, o global abre possibilidades para o local, uma vez que não são necessariamente antagônicos, mas, complementares.25 A doutrina constitucional brasileira prevalente (1988) remeteu aos estados o poder legiferante sobre as regiões metropolitanas. De fato cabe ao Estado a coordenação dos esforços Ver MEIER & STIGLITZ (2001). Trata-se de alentado tomo reunindo trabalho de especialistas de notoriedade acerca da 23 economia do desenvolvimento. Ver RODGERS (1995) e LUSTIG (1995). 24 BRASIL. Constituição Federal de 1988, art.25, § 3º. 25 146 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 139. para desenvolver vantagens competitivas metropolitanas. Isso, particularmente, pela mobilização BDMG 40 anos dos demais níveis de governo, sociedade civil e setor privado, para constituir os equipamentos coletivos essenciais à competitividade – equipamentos públicos, bens e serviços coletivos, canais e fóruns para a mobilização da sociedade civil, sobretudo do empresariado, e outras agências do Terceiro Setor. A exploração criativa da própria heterogeneidade do espaço metropolitano pode ensejar o surgimento de novas vantagens competitivas, através de assimetrias ecológicas, manejo ambiental, valores culturais, artísticos e/ou de lazer. Tal foi o caso, por exemplo, da Pampulha nos anos 40, ou de Bonito (MS) nos anos 90.26 Variáveis de natureza mesoeconômica, no âmbito estadual e num contexto de recursos públicos escassos, podem ser, criativamente, manejadas. É a esfera, por excelência, da difusão e incorporação do progresso técnico, em íntima sintonia com o segmento empresarial e as instituições de ensino e pesquisa, estendendo-se ao desenvolvimento dos sistemas (meios) de inovação, formação do capital humano e reciclagem da força de trabalho. É importante sublinhar que a via preferencial (e possível) para a criação de valor na esfera metropolitana é aquela constituída pelo tecido institucional articulado pelo Estado em sintonia com os governos municipais, metropolitano, empresas e ONGs. A missão superior do Estado é a da articulação: (a) entre micros, pequenas, médias, grandes empresas e provedores de serviços; (b) entre empresas, governo metropolitano e governos locais; (c) entre instituições de produção e adaptação do conhecimento e empresas; (d) entre agências de produção cultural e artística, empresas e governos locais; enfim, (e) entre todos os atores intra e extrametropolitanos com interesse na ampliação da capacidade competitiva da RMBH.27 O papel da articulação do Estado se estende também à redução das tensões oriundas da disrupção metropolitana. Há que se ampliar, consideravelmente, o protagonismo da sociedade civil metropolitana através da participação: (a) na arbitragem de divergências e consensos sobre ajustes de interesses; (b) nos pactos sociais vinculantes sobre políticas de Estado; (c) na criação de capital social / cívico / institucional; e (d) na articulação entre políticas sociais e geração de empregos. A articulação inteligente e persistente do Estado com a sociedade civil metropolitana é o caminho seguro para a superação da política regional como “jogo de soma zero”. Nesse sentido, e para atenuação da disrupção metropolitana, há que se reabilitar o ser humano local na sua condição múltipla de cidadão, produtor, contribuinte e consumidor. De especial interesse, nesse contexto, emerge o esforço da convergência público-privado, tendo em vista o reforço da identidade e da coesão social. Também avulta a captura de sinergias entre o metropolitano, o nacional, o local e o global. Isso, de molde a reforçar o papel do local / metropolitano como centro de inovação e geração de relações comerciais, tecnológicas e culturais em escala internacional. Depreende-se do exposto que as políticas públicas estaduais para a RMBH são imprescindíveis, urgentes, limitadas por restrições macroeconômicas e confrontadas por duas classes de problemas formidáveis; a busca da competitividade e a disrupção metropolitana. Como atores primordiais desse nexo, os agentes públicos superiores estaduais (os eleitos e seus burocratas) Ampliar o valor agregado pelas MPE constitui elemento comum às Agendas Vermelha e Azul. Como tal, elemento construtivo de 26 círculo virtuoso do desenvolvimento regional. Nesse contexto, um componente relevante busca apropriar, para o processo de produção, intangíveis como o da vinculação geográfica, que em última análise propiciaria uma agregação de valor cultural. Organizações da sociedade civil, como SEBRAE-NAC, SEBRAE-MG, FIEMG, já vêm trabalhando na busca da identificação e valorização de atributos (brasilidade / mineiridade, etc.) agregáveis a produtos. SEBRAE-NAC (2002). Ver BENTON (1992), DINIZ (2001). 27 147 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 140. terão que promover, com a brevidade possível, a modernização da máquina pública, ou pelo BDMG 40 anos menos daquelas agências de contato direto com a questão metropolitana, adaptando-as ao trânsito exitoso para a gestão do planejamento metropolitano (realmente) participativo e que alcance o interesse e a inclusão majoritária em um novo contrato social. O desafio maior dessa modernização (mudança de atitude) é o da superação do modelo tradicional do planejamento metropolitano – decisões definidas a priori pelo Centro – pela adoção de uma agenda de ação coletiva, negociada entre os eleitos, o setor privado e os movimentos sociais. A viabilidade dessa nova abordagem, isto é do desenvolvimento a partir do plano metropolitano, requer alguns requisitos. Primeiro, o da sustentabilidade política, lastreada pela identificação dos diferentes sujeitos de cada programa / projeto, tornando-os participantes da ação coletiva focada no desenvolvimento com coesão social. Segundo, o do compromisso, que permitiria incorporar os interesses dos vários segmentos sociais. Terceiro, o da interação entre os atores para a resolução dos problemas. Quarto, o da continência, que pressupõe a utilização eficiente dos recursos financeiros disponíveis. Uma mudança de atitudes como a preconizada, no âmbito da administração pública, não poderá evadir a questão ética. Uma linha de conduta deverá ser balizada pelos preceitos da ONU para a “Boa Governabilidade Urbana”, quais sejam: (a) sustentabilidade, (b) subsidiariedade (como se relacionam, face às questões metropolitanas, os vários níveis de governo); (c) equidade; (d) eficácia; (e) transparência e responsabilidade; (f) engajamento cívico (participação); e, (g) segurança. A questão da ética pública deve ser, ainda, incluída num programa sério e permanente, a exemplo do Open System (Região Metropolitana de Seul, Coréia do Sul), cujas linhas gerais incluem: (a) medidas preventivas – mudanças na legislação; (b) medidas punitivas – tolerância zero com a corrupção; (c) transparência – abertura ao público dos processos, via internet e imprensa; e, (d) participação pública, através do comprometimento das autoridades com o Pacto de Integridade, criação do Pacto Cidadão e do ombudsman. 148 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 141. 4.6. Concepções para políticas públicas de BDMG 40 anos inclusão social na RMBH (Agenda Vermelha) A globalização agravou o dualismo urbano aguçando-o de maneira particular nas regiões metropolitanas. Por razões de eqüidade democrática, estabilidade política e eficácia competitiva há que, com brevidade, resolução e competência, atacar o problema da exclusão social metropolitana. Existem condicionantes formidáveis para a ação do Estado. A limitação dos recursos humanos e financeiros disponíveis é um deles, exigindo criatividade e eficiência das propostas e ações. O pluralismo social metropolitano, por seu turno, abriga diversidade de interesses e concepções políticas a se agregar na agenda “maxi-realista” possível. A própria administração pública, fragmentada, desmotivada, parece carecer do vigor e iniciativa requeridos para intermediar com a sociedade civil metropolitana e outros níveis de governo os ajustes e pactos subjacentes e essenciais aos processos de inclusão social.28 A paisagem metropolitana é a da fragmentação espacial, hoje, crescente. Zonas urbanas segregadas, face ao vasto elenco de indicadores socioeconômicos, corroboram o dualismo metropolitano em expansão. Os requisitos mínimos para a governabilidade metropolitana incluem, da parte do poder público, a tolerância, a paciência, o pluralismo e o aprendizado para negociar conflitos. A concentração funcional metropolitana, agudizada pela globalização, impõe requisitos para o uso do espaço público. O planejamento metropolitano deve-se constituir num vínculo para a inclusão social. A aglutinação, pelo Estado, desse processo se inicia pela própria modernização administrativa, focada, afirmativamente, na democracia participativa e incluindo, necessariamente, programas de descentralização de gestão. A elaboração do “Plano Estratégico” deverá alcançar o interesse majoritário, como se fora um novo e legítimo contrato social. Isso, naturalmente, envidará participação ampla da cidadania e das instituições da sociedade civil. O fulcro das propostas e ações inclusivas deverá incorporar a provisão dos bens públicos e coletivos essenciais, o direito ao trabalho e a construção de identidades. O papel de liderança e aglutinação atribuído ao Estado na condução do processo de inclusão social metropolitano requer prioridade para a modernização da gestão pública. Trata-se de condição necessária para o processo, a menos que o poder público abdique de vez de suas responsabilidades. A questão prática é a de que o poder público (estadual, metropolitano, municipal), em larga margem, tende a exercitar, mesmo nos projetos de inclusão social, uma cultura administrativa clássica – autoridade / hierarquia / regras formais / impessoalidade / especialização / divisão do trabalho – distintamente de uma “cultura de ação”. Nesta, o processo decisório e a praxis são conduzidos incremetalmente, sem compromisso com processos, diretrizes e metas rígidas. Tratam-se, em geral, de projetos derivados de um ou mais problemas a exigir soluções. Nesse contexto, a gerência ou supervisão é entendida não mais que uma coordenação, horizontalizada As pessoas interagem ‘‘em tempo real’’. As distâncias entre ‘‘pensadores’’ e ‘‘fazedores’’ se esmaecem. As competências e habilidades se aprimoram no contexto da própria ação.29 Trata-se do ‘‘empoderamento’’ da gestão local. E em larga escala, num ambiente de recursos escassos, a inclusão social se exercita por uma sucessão de projetos de gestão local. Equipar-se para aglutinar tais processos é missão estratégica do Estado. Mesmo porque, ainda que houvesse As interações entre estilos da administração pública pró-ativa e inclusão social podem ser examinadas em: FARAH& BARBOZA 28 (2000). Cf. BENTON (1992) e FARAH (2000). 29 149 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 142. disponibilidade, generosa, de recursos públicos, dados os padrões correntes de gestão, não bastaria BDMG 40 anos apenas ampliar a oferta de serviços públicos. A satisfação do cidadão-consumidor requer prática de gestão preocupada com as conseqüências, distintamente da ênfase em processos formais. A modernização da gestão pública constitui-se em variável crítica para a inclusão social. Isso requer mudanças significativas nos padrões do gerenciamento dos serviços sociais, da rede de equipamentos públicos e coletivos, da regulação pública sobre os espaços urbanos e da administração do território. Para isso, e ainda para garantir acessibilidade, transparência e probidade, há que se implantarem novos sistemas de informação e gerenciamento, como o atendimento eletrônico eficiente. Também há que se ampliar o acesso às decisões públicas – transparência – através das audiências públicas sistemáticas, internet, etc. Pobreza e desigualdade constituem estados mensuráveis da exclusão social, e as possibilidades das soluções “keynesianas e welfaristas”, para atenuá-las, são restritas. Por outro lado, o direito ao trabalho é uma franquia democrática indeclinável. Nesse espaço limitado de ações possíveis, as micro e a pequenas empresas (MPE) constituem vetores especiais para a condução de políticas metropolitanas, a um só tempo distributivas, afirmativas e equalizadoras. Linhas de atuação desejáveis incluem a democratização dos processos das licitações públicas para garantir, onde cabível, maior acessibilidade das MPE. Os pequenos empreendedores são, em escala universal, agentes eficazes da distribuição de renda e da promoção do emprego. As atividades das MPE sofrem freqüente exclusão da rede global; ainda assim oportunidades podem ser criadas, mercados intrametropolitanos, (locais) explorados, e nichos especiais, construídos, criativamente.30 O sucesso das MPE depende tanto do talento empreendedor, também suscetível de desenvolvimento por políticas sociais apropriadas, quanto do ambiente favorável que pode ser criado, a partir de novas institucionalidades. A experiência relevante sugere a possibilidade concreta da construção desse ambiente propício às MPE, a partir da combinação de atores territoriais, quais sejam, associações de classe ou bairro, instituições de apoio, poder público, empreendedores, igrejas, ONGs e novas concepções de mercado, isto é, reabilitações de artes e ofícios, design, logística, comercialização, etc. O território de referência pode ser uma comunidade, vila, bairro ou a própria RMBH. Numa economia globalizada, as MPE metropolitanas têm, regra geral, vida curta, isoladamente. Há que se dar enfoque às redes do associativismo – redes de compra / logística / promoção / design, etc. – e, de maneira análoga, ao microcrédito com isonomia. A saúde e a educação compreendem bens públicos mais visíveis no processo de inclusão social. Constituem o eixo de políticas de bem-estar mais importante para o desenvolvimento humano. A descentralização e a ampla participação social informam os vetores para a ação pública na provisão desses bens. A segregação espacial e social, na esteira da disrupção metropolitana, vem contribuindo para aumentar os custos energéticos e ambientais da operação da RMBH. As distâncias crescentes entre os centros de massa demográfica das comunidades e os pontos de trabalho e de oferta de serviços pressionam a demanda por mobilidade. Nesse contexto, uma política de transportes públicos eficaz e equânime deve buscar a garantia de acessibilidade para todos, e, na mesma medida, incorporar um processo decisório participativo incluindo autoridades metropolitanas e municipais, provedores de transportes público, usuários e empresários. Um sistema equilibrado de Nesse particular, vale recapitular a experiência internacional, a par de brasileira. Ver, por exemplo, CASAROTTO FILHO & 30 PIRES (1999), GEGLIE & DINI (1999), ROVERE (2001) COURAULT& TROUVE (2000). 150 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 143. transportes metropolitano há de incluir: planejamento do uso do solo, promoção do transporte BDMG 40 anos público, inibição do uso de automóvel. Como tal o transporte público deve ser encarado no marco referencial de políticas públicas e ordenamento territorial metropolitano, instrumentos poderosos para a inclusão social e para suporte à competitividade da região. O desenvolvimento sustentável, ainda confinado ao marco da “boa referência teórica”, deve ser incorporado na prática da implementação dos planos e políticas públicas metropolitanas. Estes devem ter na qualidade de vida metropolitana um critério decisivo para a escolha social. A projeção do futuro deverá manter sintonia com os requisitos da sustentabilidade e do equilíbrio ambiental da região. Isso significaria, provavelmente, a impossibilidade, com a tecnologia conhecida e presumível, da reprodução dos padrões de produção e consumo metropolitanos dos EUA e da Europa Ocidental.31 No combate à pobreza metropolitana, amplificada pela disrupção recente, o papel do Estado é insubstituível. A redução da pobreza passa por decisões políticas. A sociedade civil, ONGs, associações e empresários não podem se ausentar da participação. Seria ilusório, contudo, nesse tema, considerar como factível que tais atores venham a substituir o Estado. Cabe, sim, a este aglutinar participantes e gerar sinergias com o concurso daqueles. Até onde cabível, do ponto de vista dos recursos disponíveis, quaisquer políticas compensatórias e redistributivistas, se implementadas, deverão estimular a contrapartida da solidariedade ativa, ou seja, que conduzam à pobreza ativa. Isso significa estimular e desenvolver capacidades individuais evitando a dissociação anômica entre renda e trabalho.32 Experiências internacionais de relativo sucesso no combate à pobreza metropolitana têm dado realce às vantagens da universalização da abordagem, em contraposição à categorização, ou seja “taxonomização da pobreza”. Essa última abordagem tende a ser excludente e menos eficaz. Tais experiências metropolitanas, no presente contexto, apresentam alguns vetores da experiência comum acumulada, quais sejam: extensa participação comunitária, territorialização metropolitana das ações, integração das iniciativas municipais e superação do caráter compensatório.33 As experiências mencionadas promoveram, em geral, no combate à pobreza, objetivos multidimensionais. A dimensão social, por exemplo, incorpora a saúde popular, reabilitação, ações socioeducativas, de saúde pública, etc. A dimensão econômica envolve a formação profissional, incubação de cooperativas e novos negócios, concessão de microcrédito e complementação da renda, onde cabível. A dimensão urbana, por sua vez, compreende a implantação de infra-estrutura comunitária, incluindo equipamentos de lazer, melhoria habitacional e regularização fundiária.34 O problema habitacional ocupa destacado nicho na dimensão urbana da inclusão social. Também aqui, a experiência internacional, e, sobretudo, a experiência (rica) brasileira acumulada sugerem linhas para a ação. É essencial a participação da iniciativa privada na produção habitacional de interesse social. Isso deve ser promovido, dentre outros meios, através de incentivos fiscais estaduais, metropolitanos e municipais, legislação específica para os empreendimentos e agilização de processos de aprovação. A ampla participação dos atores interessados – associações comunitárias, empresários, ONGs, etc. – e aglutinados pelo Estado, com o concurso de todos os níveis de governo, também é requisito essencial. Destarte, um ponto focal deverá ser o da urbanização de favelas, assegurando integração com os programas de combate à pobreza, geração de trabalho e regularização fundiária.35 Ver SACHS (2000). 31 POCHMANN (2001); ver também MATTOSO (2001). De interesse particular, pela contribuição da experiência de equipe 32 da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de São Paulo, a coletânea voltada para políticas públicas inclusivas, POCHMANN (2002). POCHMANN (2002); ver também CARDOSO, FRANCO & OLIVEIRA (2000). 33,34,35 151 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 144. 4.7. Diretrizes gerais para a implementação da BDMG 40 anos Agenda Inclusiva (Vermelha) A incapacidade de atuação autônoma do Estado na RMBH concita à construção do espaço público possível para a ação, isto é, instrumentalizado por um conjunto de arranjos institucionais incluindo os vários níveis de governo, o setor privado e a sociedade civil. Nesse espaço há que se compartilhar tanto a concepção e propósitos quanto a própria governança. A partir desse entendimento, o foco das políticas públicas (aglutinadas) deveria contemplar dimensões tais como36: (a) a esfera produtiva: atividades profissionalizantes, formação empreendedora, difusão do microcrédito, incubadoras populares, shoppings populares, cooperativismo; (b) a esfera urbana: provisão de infra-estrutura básica e equipamentos comunitários de suporte à vida, ao trabalho, ao lazer, à cultura; regularização e incentivo à propriedade fundiária, oferta de serviços públicos descentralizados, habitação, segurança, acessibilidade; (c) a esfera sociocultural: complementação de renda evitando a dissociação renda / trabalho, provisão de bens coletivos de saúde, educação, saneamento, sustentabilidade, auto-estima e estímulo ao desenvolvimento da “pertinência” cívica / comunitária / nacional / humana. Os vetores balizadores das ações para a inclusão social deverão compreender37: (a) a ativa participação das comunidades locais alvo (empoderamento); (b) a aglutinação das iniciativas pertinentes dos vários atores; níveis de administração pública, entidades do Terceiro Setor, comunidade, etc. (integração); (c) a ação compensatória deve ter contrapartida na solidariedade ativa, desarticulando-se a pobreza passiva (solidarismo); (d) foco territorial para a construção das bases locais de ações (territorialização). Nesse contexto, e no seu papel aglutinador e de liderança, caberá ao Estado promover o foco universal das políticas de redução da pobreza, distanciando-se das abordagens setorialistas (estratos demográficos específicos). A experiência de relevo sugere a maior eficácia dos programas focados num espaço específico de políticas públicas (humano, social, cultural, econômico ou geográfico). Já de início, uma missão de urgência para o planejamento metropolitano consiste na gestão participativa do processo de definição desses loci que compõem a própria sociedade metropolitana. É um processo de construção participativa do mapeamento e inventário das “territorialidades” metropolitanas. Dentre outros, RECH (2000), UNCTAD (2001), YUNUS (2001), SINGER & SOUZA (2000). 36 POCHMANN (2002); ver também BUARQUE (1999), GIDDENS (1999) 37 152 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 145. A partir daí caberia ainda ao Estado o principal papel aglutinador para a construção dessas BDMG 40 anos territorialidades. O sucesso da inserção dos estratos e atividades excluídas no processo produtivo metropolitano depende de alianças e parcerias entre os três atores relevantes; o poder público, o setor privado e a sociedade civil. Tal sucesso transcenderia a dimensão ética e de justiça, uma vez que ampliaria, no largo horizonte, as possibilidades de inserção da própria RMBH na rede globalizada, ampliando um círculo virtuoso de inclusão social e competitividade.38 O Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo (Prefeitura Municipal de São Paulo, 2002) situa propostas e diretrizes 38 para a interação entre os atores mencionados, no âmbito da geração do trabalho, emprego e renda. Ver também SEN (2001). 153 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 146. BDMG 40 anos 4.8. Concepções para as políticas públicas dirigidas à competitividade metropolitana (Agenda Azul) Na rede globalizada, o sucesso das economias nacionais depende do desempenho dos seus territórios competitivos, quais sejam, aqueles ocupados pelas atividades, fluxos e atores apreciados como “dominantes” na rede global. Nessa acepção, a construção de territórios competitivos e inovadores constitui foco privilegiado da estratégia do desenvolvimento nacional. Observam-se, nesse contexto, a convergência das políticas públicas para o desenvolvimento preconizadas por estados nacionais e agências internacionais de fomento em escala global. O caráter de pivô atribuído à empresa motriz para o desenvolvimento regional / nacional na teoria clássica da economia espacial encontra agora sucedâneo no papel crítico concedido à competitividade territorial. Nesse sentido, menor importância estratégica se concede ao conceito de empresa competitiva, individualmente, a menos que inserida numa cadeia produtiva capaz de alavancar valor setorial-regional.39 A RMBH, enquanto nó reconhecido na rede globalizada, exerce sua maior ou menor conectividade consoante seu nível de competitividade sistêmica. Esta por sua vez, depende, preliminarmente, de certos fatores críticos intraterritoriais: (a) a infra-estrutura física e os equipamentos coletivos; (b) a base tecnológica; (c) a qualidade do estoque de recursos humanos; e, (d) a flexibilidade do sistema, notadamente público, de gestão. Vale ressaltar que, distintamente dos preceitos da teoria e da prática convencionais, no âmbito do desenvolvimento econômico, os governos locais — metropolitano e municipais – dispõem de mais flexibilidade para implantar redes de cooperação e buscar objetivos comuns com as empresas privadas. Os gestores públicos locais dispõem de mais latitude (e conhecimento dos “específicos”) para aglutinar a interação dos vários atores incluídos em esquemas produtivos inovadores e competitivos.40 Dentre os níveis de aglutinação referidos e essenciais para assegurar a competitividade, destacam-se os arranjos produtivos metropolitanos, formados por um conjunto denso de empresas de atividades afins em um determinado espaço territorial. Nesse contexto, é fundamental promover- se, no espaço público de ações, a articulação: (a) entre MPE e as grandes empresas; (b) entre empresas e os vários níveis de governo; (c) entre empresas, níveis de governo e os centros de adaptação e geração de conhecimentos; (d) entre empresas e as várias entidades de apoio empresarial, voltadas para a formação empreendedora e a capacitação técnico-gerencial; (e) entre empresas e os sistemas de financiamento e crédito. A par disso, incumbe também à iniciativa do Estado catalisar o processo de fortalecimento das identidades culturais locais, buscando, tanto quanto possível, a peculiaridade como vantagem competitiva. Onde não se tem cria-se, seja o “modernismo ousado” da Pampulha, o “ecologismo mágico” de Bonito (MS), o “kitsch excitante” de Disney World (EUA), a “paisagem de porcelana pintada” do Rio Li (Guilin, China), a “aventura exótica” do Treetops (Kenya), etc.41 Acerca das características, possibilidades e limitações do modelo fordista de desenvolvimento, BOYER (1990), ver também, no âmbito 39 correlato dos novos marcos de divisão do trabalho, PIORE & SABEL (1984). Acerca das vantagens decorrentes da descentralização política e administrativa para a coordenação das alianças produtivas locais, ver 40 BENTON (1992) e SABEL (1992). Novamente repercutem aqui as vantagens competitivas associadas à competente e coletiva apropriação das peculiaridades geográficas / 41 paisagísticas / culturais “herdadas” ou construídas. A ousadia do empreendimento Pampulha há que ser, naturalmente, aferida à época de sua realização - anos 40 - no interior do Brasil. O fato relevante é que a peculiaridade se associa à indicação geográfica, constituindo-se, como os exemplos sugeridos atestam, intangível robusto para conceder a produtos locais alto “valor cultural agregado”. SEBRAE (2002). 154 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 147. Em conseqüência, as políticas públicas estaduais para a RMBH, sempre em articulação BDMG 40 anos com os atores metropolitanos, deverão privilegiar: (a) o desenvolvimento sustentável com visão de território, isto é, com realce dos limites ecológicos, do manejo ambiental e das especificidades culturais; (b) a ampliação da capacidade competitiva, através dos “arranjos produtivos potencialmente vencedores”, para maior integração na rede global; e, (c) a exploração criativa das novas formas de representação social no manejo do espaço público constituído pelos equipamentos coletivos (saúde, cultura, segurança, lazer, transportes, habitação). Em certo sentido, pelo menos do foco da RMBH, a tarefa primacial do governo estadual seria a de induzir sinergias entre o global / nacional / estadual / metropolitano / local para reforçar e transformar o papel da RMBH como centro de inovação e geração de relações comerciais, culturais, financeiras, tecnológicas e políticas na escala (e intensidade) mais ampla possível.42 Vale ressaltar que o incremento sustentado da competitividade metropolitana depende do sucesso das políticas de inclusão social. E vice-versa. Várias, e complementares, são as dimensões de competitividade territorial que a literatura e a prática do planejamento distinguem. A competitividade empresarial, per se, compreende boa parte do corpo das doutrinas microeconômicas e da administração dos negócios. A concepção do chamado “ambiente de negócios” dá visão aproximada da dimensão competitividade estrutural, com a inclusão de variáveis macroeconômicas, variáveis de mercado, clima político, etc. A competitividade social incide sobre os meios de inovação – talentos, saberes, conhecimento, etc. – suscetíveis de mobilização para a geração de articulações sinérgicas dos fatores de produção. Ainda, avulta a busca da interatividade associada ao chamado capital social.43 O capital social, de reputação crescente na literatura do desenvolvimento territorial, a despeito de algumas questões metodológicas, não é ente metafísico. Existiria, diga-se, na tessitura do sistema social. Consistiria numa dimensão de coesão social de valor positivo. Maior disponibilidade do capital social significaria melhores resultados, caeteris paribus. Seria algo como uma “franquia de confiança”, difusa na sociedade, permitindo aos atores anteciparem suas ações na crença da participação num “jogo de soma positiva”. Como tal, a cooperação entre agentes e a formação de grupos com agendas comuns é facilitada. A provisão de capital social seria, como tal, requerida para o sucesso da participação voluntária e do associativismo, seja nos processos de inclusão social, seja naqueles focados na competitividade territorial. Mesmo porque essa última distinção, retoricamente dicotomizada, deve ser integrada num propósito unificado, a partir da própria atuação do capital social (e vertentes similares, capital cívico / institucional / psicossocial / sinérgico). A inclusão social e a competitividade caminham juntas. A redução do hiato centro / periferia (intrametropolitana), para fortalecer a identidade e a coesão social, é fator de fortalecimento da competitividade regional. O capital social, como bem público intangível, tende a ser subproduzido sem a intervenção explícita do poder público. A despeito da fluidez teórica do construto, a evidência empírica mostra o impacto salutar, sobre a competitividade regional, das iniciativas lideradas pelo poder público, para expansão da educação cívica de base, do associativismo, da participação comunitária, etc.44 BENTON (1992) e SABEL (1992). 42 A concepção de capital social não é exatamente nova, remontando, por exemplo, a A. Tocqueville e J. Jacobs. Muito embora 43 tenha, nos anos recentes, irrompido na literatura do desenvolvimento, a partir dos trabalhos de BOURDIEU (1986), PUTNAM (1995) e DASGUPTA e SERAGELDIN (1999). Reduzido à sua simplicidade extrema, o conceito diz respeito à “ampliação social da cooperação”. BOURDIEU (1986), PUTNAM (1995), DASGUPTA, P. e SERAGELDIN (1999). Uma discussão crítica, em profundidade, acerca do conceito de capital social foi percorrida, recentemente, por SOBEL (2002). 44 155 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 148. 4.9. Diretrizes para as políticas de incremento da BDMG 40 anos competitividade metropolitana (Agenda Azul) Um certo laivo darwinista perpassa a distinção conceitual entre regiões “vencedoras” e “perdedoras”. O certame em questão se refere à maior ou menor capacidade de inclusão na rede global, com o conseqüente compartilhamento de seus fluxos. O que diretamente vincula o sucesso do desempenho – PIB, indicadores sociais, produção cultural e artística, IDH, inovação tecnológica, estabilidade política, democracia participativa, etc. – a um certo patamar de competitividade. Essa dimensão, vale enfatizar, guarda conseqüência com os processos de inclusão social e, por certo, da convergência (unidade) das Agendas Vermelha e Azul.45 (a) o estoque de recursos naturais (geográficos, cênicos, paisagísticos, amibientais, acessibilidade, conetividade e produtividade física dos centros de massa, insumos de base industrial, insumos energérticos, etc.); (b) a promoção, interatividade, associatividade e arranjos produtivos, incluindo os micro e pequenos negócios (MPEs); (c) um ambiente sistêmico inovador e estimulante para a prosperidade das iniciativas locais; (d) a promoção da especialização e dos arranjos produtivos; (e) a cooperação internacional pluralista, universal e interativa; (f) a articulação pactuada dos investimentos públicos e privados; (g) a qualidade dos equipamentos de produção do conhecimento, cultura, ciência e arte e do associado estoque de recursos humanos disponível; (h) a intensidade, êxito e nível da interação público x privado x sociedade civil; (i) o clima social e político favorável, tensões e conflitos manejáveis, função de preferência social unimodal para as questões centrais da cidadania / nativismo / nacionalidade / humanidade; (j) valorização das culturas e saberes locais; (k) infra-estrutura física e social. O espaço possível das políticas públicas estaduais apropriadas para fomentar o desenvolvimento de vantagens competitivas (e inclusão social) metropolitanas deverá incorporar tais fatores, elaborando-os, face aos recursos disponíveis, articuladamente com os demais níveis de governo e os demais atores relevantes. Reside aqui, aliás, um pressuposto formidável para a ação aglutinadora do Estado, num contexto de gestão complexa, qual seja: fortalecer a dinâmica da conversação social, ampliar mais e melhores espaços públicos de intercâmbio comunicativo, elevar o entendimento popular em relação a temas complexos; e, biunivocamente, aprimorar o entendimento público acerca de necessidades ou propósitos simples. Subjacente a tal convergência reside a expectativa da ação sustentada de longo prazo, dos vários agentes do desenvolvimento, na direção 45 de um regime de acumulação que, inovadoramente, garanta o equilíbrio da cooperação, competição e inclusão. Ver BECATTINI (1994). 156 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 149. Dos fatores de sucesso acima listados, todos, sem exceção, são suscetíveis de, em maior ou BDMG 40 anos menor grau, moldarem-se à vontade política da sociedade organizada. Com “voluntarismo” deliberado afirma-se que todos aqueles fatores, confinados pelo espaço possível de políticas públicas, podem ser aprimorados. Há que se ressaltar que uma agenda mínima de ações, derivada da observação do desempenho de outras regiões metropolitanas “vencedoras” e da própria história local, deveria incluir ao nível programático certas iniciativas, tais como: (a) traduzir e facilitar alianças estratégicas entre os atores relevantes para a formação de cadeias produtivas, tendo em vista a ampliação do emprego e do bem-estar, a modernização do aparato produtivo, a inovação tecnológica e a pesquisa científica, a maior rentabilidade dos negócios; (b) ampliar a base e a oferta de informações econômicas, comerciais, financeiras, mercadológicas, científicas, tecnológicas, etc. para os agentes produtivos metropolitanos; (c) reforçar as bases produtivas sociais, buscando gerar identidade do produto com a RMBH (personalidade, certificado de origem, “made in Lagoinha”, etc.); (d) utilizar o poder de compra estatal, em vários níveis de governo, para favorecer as MPEs; (e) reforma tributária e adequação de normas e posturas municipais em proveito das MPEs, desburocratização, descentralização da administração municipal, simplificação dos registros, licenças e emissões de documentos; (f) reforçar as vantagens comparativas associadas às vocações e à oferta de recursos locais tais como; disponibilidade de terrenos e regularização fundiária, qualificação e reciclagem profissional, infraestrutura física, etc.; (g) estimular o mercado interno local, sobretudo nas zonas urbanas de maior densidade demográfica; (h) fortalecer a base exportadora da região, a partir daquelas atividades produtivas com porte mínimo para inserção estadual / nacional / global; (i) estimular e garantir a criação de bases socioinstitucionais locais para integração dos atores relevantes, incluindo a modernização da gestão pública, sobretudo em face das MPEs; (j) descentralizar atividades de apoio ao setor produtivo, tais como acesso ao crédito e ao microcrédito, serviços de informação, apoio e extensão às MPEs e aos novos empreendedores; (k) estimular a criação de fóruns, instâncias e “interfaces” para a negociação e a interação entre o poder público, as entidades de classe, empresas e sociedade civil; (l) estimular a cooperação empresarial, através de iniciativas que promovam, para empresas de setores e/ou localizações específicas, ganhos de aglomeração, tais como cooperativas, centrais de compras, consórcios, etc. (m) estimular a criação de espaços para a valorização e promoção dos produtos locais, como incubadoras de base tecnológica, incubadoras culturais, etc.; (n) induzir e persuadir os vários níveis de governo a participarem da agenda da modernização da gestão pública, inclusive do Código de Ética, lastreado pelos princípios da ONU para a boa governabilidade urbana; (o) tolerância zero com a corrupção. 157 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 150. 4.10. RMBH: conclusões para um novo papel do BDMG 40 anos Estado Claro está que as políticas metropolitanas e de promoção socioeconômica devem ser concebidas em conjunção. A experiência da segunda metade do século XX demonstrou, para a RMBH, a existência de limites para a inclusão social, a partir do modelo fordista.46 A ampliação sustentada da competitividade metropolitana passa pela reorganização produtiva do território. Essa, por sua vez, deverá enfrentar o problema da exclusão social. Como tal, não há evadir-se; desenvolvimento territorial metropolitano e ampliação da cidadania devem ser promovidos em simultaneidade. Nessa acepção, as ações do Estado para a RMBH deverão estar focadas na criação da “paisagem” própria à emergência de atividades produtivas capazes de agregar parcela considerável dos excluídos ao universo da cidadania e, por conseqüência, à esfera produtiva territorial. Tais instâncias para a ação do Estado são múltiplas e, mesmo a despeito dos limitantes macroeconômicos, viáveis, na medida em que revestidas de aspetos qualitativamente novos, em contraposição às políticas tradicionais e as práticas passadas. Um papel saliente é o da coordenação social através da mobilização dos vários grupos de interesse em torno dos problemas da região e das linhas de atuação acordadas. Essas poderão incluir a geração de redes de colaboração, instituições e centros de serviços educacionais, de análise econômico-financeira, de compartilhamento de informações vitais aos processos produtivos, além, dentro do marco institucional possível, da formulação da legislação e normas fiscais próprias às MPE.4 7 Uma vez mais enfatiza-se a prioridade estratégica da ação do Estado para acelerar a metamorfose dos arranjos produtivos da RMBH em sistemas produtivos locais. Ainda que a ênfase subjacente revele o foco primacial voltado para as MPME metropolitanas, não se trata de abjurar as vantagens freqüentes de produção em escala nem, tampouco, de promover o tradicional debate “pequeno x grande”. Trata- se, realisticamente, dadas as premências indissociáveis da ampliação da competitividade territorial metropolitana e da inclusão social e face às limitações sistêmicas, de promover as políticas possíveis — e viáveis – do Estado para a região. Emergem daí alguns pontos relevantes. Primeiro, é de meridiana clareza que, isolada ou autonomamente, nenhum dos níveis de governo, tampouco o setor privado ou o Terceiro Setor terão competência para ataque eficaz aos problemas metropolitanos. Há que se conceber e constituir um novo elenco de arranjos institucionais povoado por atores múltiplos com interesses variados a serem harmonizados, dentro do possível. O espaço das ações possíveis para as políticas públicas metropolitanas há muito deixou de ser um dado de partida. Há que ser ele próprio construído participativamente. Tal espaço se configura como público e não-estatal. A governança do espaço de ações passa a ser plural e compartilhada para a garantia da transparência, eficácia e eqüidade. Vale a cautela de que não se apregoa a “minimalização” do Estado, enquanto planejador. Enfatiza-se que os eleitos e a burocracia de estado são atores relevantes, pois, sem a presença reguladora, estruturante e aglutinadora do poder público, o processo de negociação resvalaria seja para privatização seja para a feudalização do espaço público, com a óbvia obliteração dos processos democráticos e da racionalidade alocadora do mercado. Ver BOYER (1990). 46 Ver BENTON (1992). 47 158 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 151. Ainda, é nítida a confluência e a sobreposição das políticas públicas requeridas para a BDMG 40 anos inclusão social (Agenda Vermelha) e o incremento da competitividade metropolitana (Agenda Azul). Ambas as dimensões são congruentes e resultam em via única. Sem inclusão social não existirão ganhos de competitividade substancial para a RMBH no largo prazo; e também a recíproca. Assim, a agenda resultante é única… e Verde. Ainda mais, o Estado de Minas Gerais tem sua inserção na rede global, em grande parte condicionada ao sucesso (ou não) da RMBH. A globalização ampliou o papel estratégico da RMBH para a economia mineira. Trata-se, como mencionado, do principal elo para a inclusão estadual nos fluxos globalizados. Destarte, a RMBH deverá ocupar parte substancial da energia, do vigor e do compromisso da administração estadual. Enfatiza-se, finalmente, a necessidade do redesenho institucional do processo decisório da RMBH ou mesmo da implantação do ‘‘quarto nível de poder público’’ - metropolitano - como condição sem a qual não se observerá sucesso nas políticas metropolinas. O atual processo decisório implica o esvaziamento do alcance político e representatividade normativa dos projetos metropolitanos. 159 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 152. 4.11. Referências Bibliográficas BDMG 40 anos AYDALOT, P. Milieux innovateurs en Europe. Paris: GREMI, 1986. BECATTINI, G. As regiões ganhadoras: distritos e redes – os novos paradigmas da geografia econômica. Oeiras, Portugal: Editora, 1994. BENTON, L. The emergence of industrial districts in Spain: industrial reestructuring and diverging regional responses. In: PIKE, P.; SENGENBERGER, W. (Org). Industrial district and local economic regeneration. Genebra: IILS, 1992. BOURDIEU, P. Forms of capital. In: J.G. RICHARDSON (Ed.) Handbook of theory and research for the sociology of education. Westport, CT: Greenwood Press, 1986. p. 241-260. BOYER, R. A teoria da regulação: uma análise crítica. São Paulo: Nobel, 1990. BRASIL. Constituição Federal.1988 BUARQUE, C. A segunda abolição: um manifesto – proposta para a erradicação da pobreza no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 1999. CACCIAMALI, M. C. Globalização e processo de informalidade. Economia e Sociedade, v. 14, p. 153-174, jun. 2000. CAPPELIN, R. International network of cities. In: CAMAGNI, R. (Org.). Innovation networks: spatial perspectives. London: Belhaven Press, 1991. CARDOSO, R.; FRANCO, A., OLIVEIRA, M. Um novo referencial para a ação social do Estado e da sociedade. Brasília: PNUD, 2000. CASAROTTO FILHO, N.; PIRES, L. H. Redes de pequenas e médias empresas e desenvolvimento local. São Paulo: Atlas, 1999. CASSIOLATO, J.; LASTRES, H. (Ed.). Arranjos e sistemas produtivos locais e as novas políticas de desenvolvimento industrial e tecnológico. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2000. CASTELLS, M. The informational city: information technology, economic restructuring, and the urban regional process. Oxford: Blackwell, 1989. CASTELLS, M. The net and self: working notes for a critical theory of informational society. Critique of Anthropology, v. 16, n. 1, p. 9-38, 1996. CEPAL. Globalización y desarrollo. Santiago: CEPAL, 2002. COURAULT, B.; TROUVE, P. Les dynamiques des PME: approches internationales. Paris: P.U.F, 2000. DASGUPTA, P.; SERAGELDIN, I. (Ed.). Social capital: a multifaceted perspective. Washington: World Bank. 1999. DE SOTO, H. The other path: the invisible revolution in Third World. New York: Basic Books, 2002. 160 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 153. DINIZ, E. A experiência das câmaras setoriais e regionais como palco de negociações entre grandes e BDMG 40 anos pequenas empresas, sindicatos e a sociedade civil. Brasília: Sebrae, 2001. (Série Textos para Discussão n. 4). FARAH, M. F. S.; BARBOZA, H. B. (Org.). Novas experiências de gestão pública e cidadania. São Paulo: FGV, 2000. FREEMAN, C. The national system of innovation in historical perspective. Cambridge Journal of Economics, v. 19, n. 1, p. 5-24, 1995. FRIEDMANN, J. A. General theory of polarized development. In: HANSEN, N. M. Growth centers in regional economic development. New York: The Free Press, 1972. p. 82-107. FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Informações Básicas da RMBH. Belo Horizonte: FJP. 1998. ________ . Boletim de Pesquisa de Emprego e Desemprego na RMBH. Belo Horizonte: FJP, 1999. ________ . Homepage. Disponível em <http://www.fjp.gov.br>. GEGLIE, G.; DINI, M. Cluster and network development in the developing countries: the experience of UNIDO. Viena: UNIDO, 1999. GIDDENS, A. A terceira via. Rio de Janeiro: Record, 1999. HANSEN, N. M. Development pole theory in a regional context. Kyklos, v. 20. p. 709-725, 1967. HANSEN, N.M. Growth centers in regional economic development. New York: The Free Press, 1972. HIRSCHMANN, A. O. The strategy of economic development. New Haven: Yale Univ. Press, 1958. HOOVER, E. M. The location of economic activity. New York: McGraw-Hill, 1948. IBGE. Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. Rio de Janeiro: FIBGE,1998. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar. Rio de Janeiro: FIBGE,1999. INSTITUTO HORIZONTES. Plano Estratégico da Grande BH. Belo Horizonte: Instituto Horizontes. ISARD, W. Location and space economy. Cambridge: The MIT Press, 1956. LASTRES et al. (1998): Home page disponível em <http//www.anprotec.org.br/ anprotec.html>. LASTRES, H. M. M.; CASSIOLATO, J. E. Arranjos e sistemas produtivos e inovativos locais no Brasil. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2002. LAUTIER, B. L´Économie informelle dans le tiers monde. Paris: La Découverte, 1994. LUSTIG, N. Coping with austerity: poverty and inequality in Latin America. In.: RODGERS, G.; VAN DER HOEVEN, R. (Org.). The poverty agenda: trends and policy options.Genebra: IILS, 1995. p. 88-126. MARSHALL, A. Principles of Economics. 8. ed. London: Macmillan, 1925. 161 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 154. MATTOSO, J. O Brasil desempregado. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2001. BDMG 40 anos MEIER, G. M.; STIGLITZ, J. E. (Eds.). Frontiers of development economics: the future in perspective. Washington, D.C.: World Bank, 2001. MUMFORD, L. The city in history. New York: H. B. & World, 1961. NARAYAN, D. et al. Can anyone hear us? Voices of the poor. New York: Oxford University Press, 2000. NIGEL, H. The end of the third world. Harmondsworth: Penguin Books, 1987. PAELINCK, J. La teoria del desarrollo regional polarizado. Revista de Economia Latinoamericana, Caracas, n. 9, 1963. PENIDO VALE, W. S. Elements of urban strategy: a prospective view. Proceedings of the Conference on Improving the Effectiveness of Urban Assistance. Washington: The World Bank, 1985. PERROUX, F. Note sur la Notion de “pôle de croissance”. Economie Appliquée, , 1955. PIORE, M.; SABEL, C. The second industrial divide: possibilities for prosperity. New York: Basic Books, 1984. POCHMANN, M. O emprego na globalização: a nova divisão internacional do trabalho e os caminhos que o Brasil colheu. São Paulo: Boitempo, 2001. POCHMANN, M. Desenvolvimento, trabalho e solidariedade: novos caminhos para a inclusão social. São Paulo: Cortez Editora, 2002. POCHMANN, M., (Org.). Desenvolvimento, trabalho e solidariedade: novos caminhos para a inclusão social. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2002. PORTER, M. E. The competitive advantage of nations. New York: The Free Press, 1990. PORTER, M.E. Clusters and the New Economics of Competition. Harvard Business Review, nov./dez.,1998. PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo (2002). PUTNAM, R. Bowling alone: America´s declining social capital. J. Democracy, v. 6, p. 65-78, 1995. RECH, D. Cooperativas: uma alternativa de organização popular. Rio de Janeiro: Fase / DP & A, 2000. RODGERS, G. et al. Social exclusion: rethoric, reality, responses. Genebra: IILS,1995. ROVERE, R. L. L. Perspectivas das micro, pequenas e médias empresas no Brasil. Revista de Economia Contemporânea, v. 5, p. 137-154, 2001. SABEL, C. F. Studied trust: building new form of cooperation in volatile economy. In: PIKE, P., SENGENBERG, W. (Org.) Industrial district and local economic regeneration. Genebra: IILS, 1992. SACHS, I. Brésil: tristes tropiques ou terre de bonne esperance? Tropicalité, tropicologie et developpement. Hérodote, n. 98, p. 184-201, 2000. 162 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 155. SASSEN, S. The global city. Princeton: P. Univ. Press, 1991. BDMG 40 anos SCHIMTZ, H.; NADVI, K. Clustering and industrialization: introdúction. World Development, v. 27, n. 9, p. 1503-1554, 1999. SEBRAE-NAC: Cara brasileira: a brasilidade nos negócios – um caminho para o “made in Brazil”. Brasília: SEBRAE-NAC, 2002. SEBRAE-MG. Perfil das micro e pequenas empresas de Minas Gerais. Belo Horizonte: SEBRAE- MG, 1997. SEN, A., If it´s fair it´s good: 10 truths about globalization. International Herald Tribune, 14- 15 jul. 2001. SINGER, P.; SOUZA, R. D. (Ed.). A economia solidária no Brasil: a autogestão como reajuste ao desemprego. São Paulo: Contexto, 2000. SOBEL, J. Can we trust social capital? Journal of Economic Literatura, v. XL, p. 139-154, mar. 2002. STIGLITZ, J. Globalization and its discontents. New York: Norton, 2002. TIEBOUT, C. M. Exports and regional economic growth. Journal of Political Economy, v. 64 (2), p. 160-169, 1956. UNCTAD. Finance and e-finance for SMEs as mean to enhance their operation and competitiveness. Genebra: UNCTAD, 2001. YUNUS, M. Microcrédito: a experiência do Grameen Bank. Rio de Janeiro: BNDES, 2001. ZUKIN, S. Landscapes of power. Berkeley, CA: Univ. of California Press, 1991. 163 Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
  • 156. BDMG 40 anos 164 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 157. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA CAPÍTULO 5 O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DAS AGÊNCIAS DE FOMENTO E O BDMG (D.PE / BDMG) Departamento de Planejamento, Programas e Estudos Econômicos do BDMG* * Contribuições de Maria Cristina Penido Freitas
  • 158. SUMÁRIO 5.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................. 169 5.2. A IMPORTÂNCIA DO FINANCIAMENTO DE LONGO PRAZO PARA O DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................ 171 5.2.1. Institucionalidade financeira e desenvolvimento ............................................................................................. 171 5.2.2. As experiências do México e da Coréia ............................................................................................................. 173 5.2.3. As possibilidades de acesso ao sistema financeiro internacional no contexto do Novo Acordo da Basiléia ......................................................................................................... 176 5.3. A REESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO BRASILEIRO ...................................................... 180 5.3.1. A reestruturação do sistema bancário público estadual .................................................................................. 181 5.3.2. A evolução recente do crédito no Brasil ............................................................................................................ 183 5.3.3. O mercado de capital no Brasil ........................................................................................................................... 190 5.3.4. Perspectivas para o financiamento de longo prazo no Brasil ......................................................................... 192 5.4 O NOVO MODELO DE AGÊNCIA DE FOMENTO ....................................................................................... 196 5.4.1. A evolução do marco legal ................................................................................................................................... 196 5.4.2. Agências de fomento: as novas funções ............................................................................................................. 198 5.5. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO EM MINAS GERAIS E AS ESTRATÉGIAS PARA O BDMG .................................................................................................................... 202 5.5.1. Breve histórico da atuação do BDMG ............................................................................................................... 202 5.5.2. BDMG: as estratégias para o futuro ................................................................................................................... 206 5.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................................................... 209
  • 159. BDMG 40 anos 5.1. Introdução Este documento faz uma reflexão sobre o financiamento do desenvolvimento em Minas Gerais, enfatizando a posição do BDMG nesse contexto. Completa, assim, as abordagens anteriores sobre o papel do Estado, que demonstraram a importância de que o Setor Público mineiro promova uma readaptação em sua forma de interação com os demais atores do desenvolvimento, no caso específico, em relação ao apoio às atividades produtivas. Para essa análise, é fundamental pensar o momento atual, em especial as profundas transformações que vêm ocorrendo na economia, na sociedade e nas instituições, reafirmando pontos relevantes discutidos no capítulo 1 deste volume. Conforme ali assinalado, tais transformações vêm modificando o conceito de desenvolvimento e, em conseqüência, o papel do Poder Público na indução desse objetivo. O momento atual é de mudança paradigmática, ruptura, exigindo uma reflexão isenta de verdades definitivas e aberta a várias possibilidades. Este é um momento de confiança nas possibilidades futuras e ousadia nas propostas estratégicas. A economia brasileira vive um processo de transição para um novo paradigma de desenvolvimento, radicalmente distinto do que prevaleceu no pós-guerra, teve seu auge nos anos 60 e 70, vivenciou uma crise nos anos 80 e conheceu as primeiras mudanças na década do século XX. Duas características básicas definiam o velho modelo: a prevalência do Estado enquanto propulsor do processo de desenvolvimento e o relativo fechamento da economia brasileira ao comercio internacional. Nesse ambiente, surgiram no País o BNDE e os bancos de fomento regionais, no caso de Minas Gerais, o BDMG, em 1962. O arranjo institucional para o financiamento de longo prazo no Brasil estava montado no sistema financeiro de bancos públicos (incluindo Banco do Brasil, BNH, CEF, Bancos Estaduais, etc), em investimentos diretos e empréstimos internacionais, e outros tipos de financiamentos públicos. O crédito privado e o mercado de capitais nunca tiveram papel relevante no financiamento de longo prazo no País. O “novo“ modelo apresenta como tendência a predominância das iniciativas privadas na determinação da dinâmica econômica e um elevado grau de abertura à economia internacional. Entretanto, mesmo diante dos processos atuais de desregulamentação e liberalização financeira, a maioria dos países, centrais e periféricos, continuam a utilizar diferentes arranjos institucionais para aquelas atividades e setores essenciais ao desenvolvimento econômico e social. Ao contrário da visão dos adeptos do neoliberalismo, a redução da participação do Estado e a abertura econômica tendem a ser qualificadas em função das especificidades econômicas e das sociedades nacionais. Essa parece ser uma tendência para os países em desenvolvimento, tendo em vista o relativo fracasso, em vários deles, das estratégias neoliberais em implementar um processo sustentado de desenvolvimento. É essencial ressaltar, todavia, que os questionamentos existentes não apontam para uma volta histórica ao velho padrão de desenvolvimento. Esse novo contexto reforça as justificativas para existência de mecanismos públicos de financiamento de longo prazo. No Brasil, a insipiência do mercado de capitais, a ausência de uma curva de taxa de juros capaz de precificar o custo do capital no longo prazo e o ambiente macroeconômico restringem o financiamento privado de longo prazo, isto é, permanece, aqui, a 169 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 160. desejabilidade de mecanismos públicos de financiamento. Entre esses mecanismos, destacam-se BDMG 40 anos as agências de fomento estaduais, com atuação regional na promoção do desenvolvimento sustentável. Agências de fomento é denominação atual, regulamentada pelo Banco Central, para as instituições financeiras públicas que trabalham na promoção e financiamento do desenvolvimento de um Estado ou região. O BDMG convive nessa configuração legal, juntamente com outros bancos de desenvolvimento. A despeito da denominação, essas instituições financeiras têm um papel complementar ao sistema financeiro privado na oferta de crédito aos agentes econômicos e, principalmente, são instrumento de implementação das políticas públicas de fomento ao desenvolvimento econômico e social. Este capítulo está organizado em cinco seções, além dessas reflexões. Na seção 5.2, há uma nota sobre a importância do financiamento de longo prazo, um breve relato de duas experiências em países em desenvolvimento – México e Coréia – e uma análise do Novo Acordo da Basiléia e seus impactos sobre os países em desenvolvimento. Na seção 5.3, apresenta-se, primeiramente e em linhas gerais, a reestruturação recente do sistema financeiro brasileiro, com ênfase nas modificações no sistema oficial de crédito, dada a relevância do tema para o objetivo deste trabalho. A seção inclui, também, uma avaliação sobre a evolução recente do crédito no Brasil, destacando-se o papel do BNDES, e algumas considerações sobre o mercado de capitais. Finalizam essa seção algumas reflexões sobre as perspectivas do financiamento de longo prazo Brasil. Na seção 5.4, são apresentadas informações sobre o novo marco legal das agências de fomento, que estabelece as normas de funcionamento das agências de fomento. A última seção constitui uma apresentação sobre BDMG, com o propósito de analisar a atuação e concluir com estratégias para a instituição mineira. 170 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 161. 5.2. A importância do financiamento de longo BDMG 40 anos prazo para o desenvolvimento 5.2.1. Institucionalidade financeira e desenvolvimento A relação entre a institucionalidade financeira de um País e o seu grau de desenvolvimento tem sido objeto de estudo das mais diversas correntes teóricas da Ciência Econômica. Ressalte- se, por exemplo, o trabalho de Zysman (1983), dentre outros. Em relação à institucionalidade financeira dos países centrais, Zysman (1983) desenvolveu uma tipologia baseada nas relações entre o sistema bancário e as empresas, e no fornecimento de funding para as atividades empresariais, que permite a identificação de três tipos básicos de sistemas financeiros. Cada um dos três modelos foi extremamente funcional para o desenvolvimento econômico dos países utilizados como paradigmas nas análises de financiamento de longo prazo. O primeiro modelo, conhecido como anglo-saxão, é associado aos Estados Unidos e ao Reino Unido, países caracterizados pela segmentação institucional entre os bancos de investimento e os comerciais, e por um amplo mercado de capitais. O segundo modelo inclui países como França e Japão, onde vigorava a intervenção estatal no financiamento bancário, mediante a fixação de tetos para os juros e direcionamento de crédito. No terceiro modelo, associado ao caso alemão, também prevalece o financiamento bancário, mas sem intervenção estatal direta. De acordo com esse modelo, os bancos universais dominam o mercado financeiro e exercem controle sobre a indústria através de relações de propriedade, ou seja, ocorre participação acionária direta dos bancos nas empresas não-financeiras. Em todos os três modelos, há presença de instituições especiais de crédito para certas atividades ou setores estratégicos, como exportações, agricultura, pequena e média empresa, desenvolvimento tecnológico, nos quais a lógica de aversão ao risco é predominante. Nos países industrializados, as instituições especializadas no financiamento de longo prazo dos setores prioritários são, em sua maioria, entidades públicas ou com patrocínio governamental, embora existam instituições privadas (Alemanha) e mistas (Japão). Em geral, tais instituições buscam a rentabilidade e contam com uma base de funding adequada ao perfil de suas aplicações, financiando suas operações ativas, através da emissão de securities de médio e longo prazo. Adicionalmente, contam com recursos fiscais (Estados Unidos, França, Japão e Alemanha), com empréstimos diretos junto ao Tesouro (Estados Unidos) e com recursos da poupança postal (Alemanha e Japão) (Ferreira et al., 1998). Essa tipologia desenvolvida por Zysman pode ser estendida aos países periféricos. Vários países podem ser classificados como tendo sistema financeiro do tipo baseado no mercado de crédito, com intervenção estatal. Aí se incluem a Coréia e outros países do Sudeste Asiático, países latino-americanos como México e Brasil, bem como os países do Cone Sul, antes da liberalização financeira no final dos anos 70 e início dos 80. Nesses países, o Estado se fazia presente através dos bancos de fomento e de crédito dirigido a setores considerados como prioritários. Todavia, há que ressaltar uma particularidade dos países periféricos, em especial os latino-americanos, em relação aos países centrais. Nos países periféricos, as instituições privadas jamais se envolveram na concessão de crédito de longo prazo, exceto como repassadores de recursos oficiais e/ou externos. 171 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 162. Já em alguns países do sudeste asiático, constituiu-se um padrão de financiamento privado BDMG 40 anos marcado pelo elevado endividamento bancário e participações cruzadas entre bancos e indústria, que foi um dos pilares do processo de industrialização acelerada desses países. O sucesso dessa estratégia esteve associado, igualmente, ao rígido controle do sistema financeiro, com a canalização dos recursos, internos e externos, para o setor produtivo. Assim, os países periféricos que mais avançaram no processo de catching up com as nações industrializadas adotaram políticas distintas do padrão anglo-saxão (Cunha, 1998). As transformações financeiras profundas, observadas desde o final dos anos 70, alteraram completamente o quadro institucional no qual se baseava a tipologia de Zysman. Desapareceram o enquadramento de crédito e o sistema de taxas de juros administradas praticados na França e no Japão, bem como a segmentação institucional existente nos Estados Unidos e no Reino Unido. Mesmo assim, um amplo mercado de capitais e a presença relevante de investidores institucionais (fundos de pensão e seguradoras) ainda permanecem como características distintivas desses dois países. Todavia, essa tipologia conserva seus méritos, ao identificar padrões distintos de desenvolvimento associado a formatos financeiros específicos. A partir da segunda metade dos anos 80, os países centrais e periféricos vêm enfrentando uma pressão crescente para a liberalização dos sistemas financeiros domésticos e para adesão ao princípio da livre mobilidade dos capitais, como parte do processo de globalização financeira. A despeito de todas as mudanças engendradas pela desregulamentação e liberalização financeira, a grande maioria dos países centrais e periféricos continua a utilizar diferentes arranjos institucionais para apoiar aquelas atividades e setores essenciais para o desenvolvimento econômico e social que, pelas razões acima mencionadas, não conseguem se financiar nos mercados privados de crédito e de capital. Na Alemanha, por exemplo, o banco de desenvolvimento Kredit für Wiederaufbau (KfW) e a agência federal Deutsche Ausgleichsbank (DtA) desempenham um papel essencial na promoção econômica dos Estados do Leste após a unificação do país. Igualmente, atuam no apoio às empresas emergentes de base tecnológica e estimulam o desenvolvimento de investimentos de risco (venture capital) pelo setor privado, concedendo empréstimos e garantias. No caso dos países periféricos, a relação entre crescimento econômico e existência de condições de financiamento adequada é apontada nos dados das TAB. 1 e 2. Observe-se que os países que mais cresceram são exatamente aqueles em que o crédito ao setor privado é expressivo. Os países do Sudeste asiático, que enfrentaram forte crise financeira em 1997, voltaram a apresentar taxas expressivas de crescimento econômico. Já os países latino-americanos, onde o crédito bancário é pouco expressivo (com exceção do Chile), apresentaram taxas mais modestas de crescimento real do PIB, quando não negativas, como é o caso da Argentina em grave crise econômica e financeira. 172 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 163. TABELA 1 BDMG 40 anos EVOLUÇÃO % DO PIB REAL PAÍSES SELECIONADOS - 1994/2002 (1) (2) 1994-1999 2000 2001 2002 Argentina 2,9 -0,5 -4,9 -12,2 Brasil 2,8 4,5 1,4 2,1 Chile 5,6 5,4 2,8 2,9 China 9,4 8,0 7,3 7,3 Cingapura 5,3 10 -2 4,0 Coréia do Sul 5,6 9,3 3 5,6 Hungria 3,2 5,2 3,8 3,5 Índia 6,6 4,0 5,4 5,7 Indonésia 2,1 4,8 3,3 3,4 Malásia 5,6 8,5 0,4 4,2 México 3,1 6,9 -0,3 1,7 Polônia 5,6 4 1,1 1,3 República Checa 1,6 2,9 3,5 3,2 Tailândia 2,5 4,4 1,8 3,4 FONTE: BIS – 72nd Annual Report, 2002, july, p. 34. Nota: (1) Média do Período. (2) Posição em maio. TABELA 2 CRÉDITO AO SETOR PRIVADO EM % DO PIB PAÍSES SELECIONADOS - 1999/2001 Países 1999 2000 2001 Argentina 24,1 23,2 20,2 Brasil 28,4 29,1 29,1 Chile 61,4 62,8 65,5 China 121,8 124,6 ... Cingapura 107,2 99,5 120,6 Coréia do Sul 82,2 89,8 97,8 Hungria 26,0 32,3 33,8 Índia 26,2 29,0 ... Indonésia 20,3 21,1 20,0 Malásia 108,4 102,8 108,8 México 14,5 11,5 9,7 Polônia 22,4 24,5 25,5 República Checa 53,9 49,1 41,9 Tailândia 108,3 85,9 74,0 FONTE: Fundo Monetário Internacional. International Finance Statistics. Elaboração própria. 5.2.2. As experiências do México e da Coréia Como já mencionado, nos países em desenvolvimento, o financiamento de longo prazo é fornecido por instituições públicas de fomento ou por instituições privadas, que atuam como intermediárias de recursos orçamentários ou captados no exterior. Em particular, nos países da América Latina o volume de crédito privado como percentual do PIB é bastante reduzido quando comparado com os países asiáticos em desenvolvimento. O acesso ao mercado acionário e ao 173 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 164. mercado de títulos é restrito às empresas de grande porte, que conseguem arcar com os custos das BDMG 40 anos emissões. Por essa razão, nesta seção optou-se pela análise da atuação das instituições oficiais de fomento. Em especial, são examinadas as experiências específicas do México e da Coréia do Sul. Sem perder de vista a institucionalidade monetária e financeira singular de cada país, procura-se destacar os instrumentos e as modalidades de ação que aportem subsídios para a discussão do financiamento de longo prazo no Brasil. No México, a Nacional Financeira (Nafin) destaca-se como a principal instituição financeira de desenvolvimento. Criada em 1934, com o objetivo de promover o mercado de valores mobiliários e a mobilização da poupança financeira para as atividades produtivas, tem sua história marcada por várias etapas de reorientação de suas estratégias operacionais. Em 1940, uma nova lei orgânica lhe atribuiu a tarefa de promover, criar e auxiliar financeiramente empresas industriais consideradas prioritárias, em particular, as indústrias de base, ao mesmo tempo que ficou incumbida de atuar como agente financeiro do Governo Federal. Com essa nova lei, a instituição foi transformada em uma instituição de fomento no sentido estrito do termo (Nafin, 2002). No período 1945 a 1980, a Nacional Financeira orientou sua atuação a partir de três eixos principais: o fomento à industrialização, em consonância com o modelo de substituição de importações; a promoção do mercado de valores mobiliários e o apoio à consolidação do sistema financeiro doméstico. Para estimular a industrialização, além da concessão de financiamento, a Nafin desenvolveu projetos industriais que deram origem a importantes empresas estratégicas para o desenvolvimento da economia mexicana, prestou assessoria e auxiliou na escolha de tecnologias. A partir de 1975, com sua transformação em banco múltiplo, a Nacional Financeira ampliou sua fonte de recursos, mediante a captação de depósitos à vista e a prazo e, como agente financeiro do Governo Federal, teve acesso ao mercado internacional de crédito. Na década de 80, a economia mexicana enfrentou uma grave crise, que também afetou seu principal banco de fomento. Nesse período, a Nacional Financeira reorientou suas atividades para o saneamento financeiro de empresas consideradas estratégicas, em particular, nos setores de siderurgia, transporte e mineração (Nafin, 2002). No contexto de uma ampla reforma financeira implementada no início dos anos 90, a Nafin passou por profundas transformações e teve sua ação reorientada para a promoção de micro, pequenas e médias empresas, através da concessão de financiamento, treinamento e participação acionária direta sob a forma de venture capital (Dias, 1991). Através da prestação de serviços, tais como a assessoria e assistência nas ofertas públicas de títulos e ações e no desenvolvimento de estratégias e montagens de operações para captação de recursos no mercado de capitais, a Nafin passou a gerar renda própria, de forma a ampliar sua base de funding e reduzir, assim, sua extrema dependência por recursos provenientes dos organismos internacionais. Igualmente, passou a realizar emissão de títulos de longo prazo, denominado Bônus de Desenvolvimento Industrial, tanto no mercado financeiro doméstico como no mercado internacional. A abertura externa da economia mexicana, a partir da adesão ao Acordo de Livre Comércio das Américas (ALCA ) em 1992, conduziu a Nacional Financeira a redefinir seu foco de atuação, privilegiando a promoção da competitividade das empresas domésticas, bem como a integração de micro e pequenas empresas nos grandes consórcios. Nesse sentido, buscou adequar seus instrumentos à nova realidade macroeconômica do país, marcada pela volatilidade dos juros e do câmbio. Dentre os novos instrumentos destacam-se: a concessão de crédito a taxas fixas de juros, o fornecimento de garantia complementar de crédito às pequenas empresas, a realização de leilões de dólar para os bancos privados que financiam operações internacionais das empresas, e o programa 174 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 165. de desenvolvimento de fornecedores, que busca promover a integração e o crescimento conjunto BDMG 40 anos da grande empresa com os seus fornecedores nacionais. Ao mesmo tempo, a instituição modificou sua estratégia operacional, de forma a evitar desequilíbrios financeiros, que se traduzissem na necessidade de aportes de recursos orçamentários pelo Governo Federal (Nafin, 2002). Em abril de 2002, no âmbito de uma ampla reforma financeira, foram promulgadas novas leis orgânicas para os estabelecimentos de crédito privado e para a Nacional Financeira e demais bancos de fomento, como o Banco de Comércio Exterior, em consonância com as 25 diretrizes formuladas em 1997 pelo Comitê da Basiléia para uma efetiva supervisão bancária (Basle Committee, 1997). Os principais objetivos do novo marco legal relativo às instituições públicas de fomento são: • Realização de operação de fomento aos setores produtivos, porém preservando a saúde financeira das instituições públicas; • Concessão de maior autonomia de gestão, exigindo, como contrapartida, maior transparência na prestação de contas; • Melhoria da governança corporativa das instituições de fomento (SHCP, 2002, p. 53). Pela nova legislação, a Nacional Financeira deverá se adequar aos padrões internacionais de supervisão e regulamentação bancária, estabelecendo um fundo de fideicomisso com aporte de recursos próprios para fortalecer o capital. Igualmente, deverá publicar periodicamente informações sobre as operações realizadas. Também deverá criar comitê de apoio ao conselho de administração para tomada de decisões em relação aos salários e à gestão dos riscos. A Coréia do Sul é, dentre os países em desenvolvimento, aquele que possui o maior número de instituições especiais de crédito. Além de instituições de desenvolvimento, tais como o Korea Development Bank (KDB), existem vários bancos com funções especiais, que atuam na promoção de setores e atividades específicas, como é o caso do banco de comércio exterior, Export-Import Bank of Korea (Korea Exim) e da agência para pequenas empresas Small and Medium Business Administration (SMBA). Essas instituições operam com recursos públicos e com fundos obtidos através da emissão de bônus e debêntures tanto no mercado doméstico quanto no mercado internacional. Criado em 1954 pelo Korean Development Act, o KDB, a maior instituição financeira coreana, desempenha um papel central no financiamento do capital de giro e de investimentos fixos dos setores considerados de interesse nacional pelo Governo. Adicionalmente, opera através da subscrição de títulos, da concessão de garantia e efetua participação acionária em empresas prioritárias. No âmbito internacional, o banco coreano segue a estratégia de utilizar diferentes instrumentos em diferentes mercados, de forma a reduzir o seu custo de captação e ampliar sua base de investidores. Um dos principais instrumentos de captação do KDB são os Bônus de Financiamento Industrial (IFB). Pela legislação em vigor, pode emitir bônus até 30 vezes o seu capital integralizado e suas reservas. Estes, garantidos ou comprados pelo governo coreano estão excluídos, desse limite. (KDB, 2002, p. 45). Ademais, o banco capta depósitos à vista, a prazo e de poupança no mercado doméstico em won e em moeda estrangeira, e emite certificado de depósito negociável em moeda estrangeira. 175 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 166. Para adequar suas funções às transformações da economia e, em particular, às necessidades BDMG 40 anos da reestruturação industrial e financeira em curso, uma Emenda Legislativa ao Korean Development Act, aprovada em 2002, autorizou o Banco a conceder financiamento para aquisição de participações acionárias no âmbito do processo de takeover ou de fusões e aquisições das corporações industriais. Igualmente, o Banco poderá efetuar financiamento de capital de giro para um número maior de empresas e negócios, incluindo empresas recém-criadas. Com esse propósito, o Banco foi autorizado a diversificar o seu funding mediante a emissão de outros tipos de securities e a obtenção de empréstimo junto ao Banco Central da Coréia, dentro do sistema de teto de crédito agregado (KDB, 2002, p. 6). Cabe ressaltar que, em ambos os países, o comércio exterior conta com instituições de fomento específicas, que concedem crédito direto ao setor exportador. Ademais, na Coréia, desde julho de 1992, está em operação uma agência pública de garantia às exportações: a Korea Export Insurance Corporation (KEIC). Essa agência, responsável pela administração do Fundo de Seguro para Exportação, fornece seguro para as exportações de pequenas e médias empresas de até 97,5% e cobre até 50% das despesas incorridas pelas empresas que fracassaram em obter contrato de construção de plantas industriais no exterior (KEIC, 2002, p. 1-3). 5.2.3. As possibilidades de acesso ao sistema financeiro internacional no contexto do Novo Acordo da Basiléia1 Para enfrentar os desafios da regulamentação prudencial ante as transformações financeiras intensas que tiveram lugar desde a década de 70 (em particular, a liberalização dos controles sobre as atividades dos bancos e das instituições financeiras não-bancárias, a securitização, a proliferação dos instrumentos derivativos de crédito e a globalização financeira), os bancos centrais dos países do chamado Grupo dos 102 têm procurado estabelecer e aperfeiçoar normas e princípios comuns de referência para bancos com intensas atividades internacionais ou mesmo para o conjunto do sistema bancário dos países membros, mediante o Comitê para Práticas de Supervisão e Regulamentação Bancária do Banco de Compensações Internacionais (BIS), mais conhecido como Basle Committee, criado em 1975. As iniciativas do Comitê da Basiléia — no sentido da definição de um requerimento de capital mínimo para os bancos que operam na área do BIS anunciadas na Concordata de 1983 — culminaram em um acordo assinado pelos bancos centrais em 1988. Esse acordo, denominado International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, previa a harmonização internacional das regulamentações relativas à adequação de capital dos bancos internacionais. Seu principal objetivo era fortalecer a saúde e a estabilidade do sistema financeiro internacional e reduzir uma fonte de desigualdade competitiva entre os bancos internacionais. O acordo recomendava que os bancos observassem diretrizes uniformes de adequação de capital, que viessem ao encontro dos critérios prudenciais considerados apropriados ao ambiente mais liberalizado e que levassem em conta os riscos associados ao crescente envolvimento nas atividades off-balance-sheet. Para esse propósito, foi fixada uma meta global mínima de 8% para a relação entre o capital e a soma ponderada pelo risco, dos ativos. Este item foi elaborado a partir de FREITAS e PRATES (2001a). 1 O Grupo dos 10 é formado por Alemanha, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, França, Holanda, Itália, Japão, Luxemburgo e 2 Reino Unido. 176 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 167. As crises financeiras dos países periféricos de 1997/1998 revelaram, mais uma vez, as BDMG 40 anos dificuldades enfrentadas na regulamentação das atividades dos bancos internacionais. Essas crises tiverem impactos menos adversos sobre essas instituições do que a crise da dívida externa latino- americana de 1982, devido, em grande medida, à adoção pelos países do Grupo dos 10 das regras de adequação de capital do Acordo de Basiléia de 1988, que resultaram numa maior capitalização do sistema e, assim, numa maior capacidade de resistência às crises. Contudo, os eventos de 1997 e 1998 explicitaram as deficiências nos sistemas internos de monitoramento do risco de crédito e a inadequação dessas regras no sentido de conter a assunção excessiva de risco pelos bancos, o que motivou a apresentação, em junho de 1999, pelo Comitê da Basiléia de uma proposta de reformulação das regras de ponderação de risco do Acordo de 1988, para discussão junto aos supervisores dos países membros e também junto às instituições representativas dos bancos (Basle Committe, 1999). Linhas gerais do Novo Acordo da Basiléia A nova proposta baseia-se em três pilares disciplinares: requerimento de capital mínimo, supervisão da adequação de capital e fortalecimento da disciplina de mercado. Seu objetivo principal é conter o comportamento irresponsável dos bancos na concessão de empréstimos. O primeiro pilar trata do requerimento de capital mínimo e oferece uma matriz de classificação de crédito externo contra os quais certos níveis de capital precisam ser mantidos (TAB. 3). Também considera outros riscos enfrentados pelos bancos. Para manter um nível de capital adequado, os supervisores querem identificar e “onerar” mais os outros tipos de risco, como risco operacional e risco de taxa de juros excessivos, o que ocorre quando os bancos utilizam como funding de operações de médio prazo recursos de curto prazo sem efetuar hedge adequado. O segundo refere-se aos métodos de supervisão e favorece o estilo de supervisão britânico de revisão contínua. Isso incluiu a flexibilidade de exigir uma reserva de capital além do nível mínimo de 8%, de acordo com o grau de sofisticação das relações e da capacidade do banco de estabelecer um padrão de controle interno. O terceiro é uma tentativa de incluir nessa complexa equação a disciplina de mercado, concedendo aos participantes do mercado, tais como os acionistas e clientes, informações suficientes para viabilizar uma avaliação da gestão dos riscos efetuados pelos bancos e seus níveis de adequação de capital. TABELA 3 PONDERAÇÃO DE RISCO NO NOVO ACORDO DA BASILÉIA EM % Classificação AAA a AA- A+ a A- BBB+ a BBB- BB+ a B- abaixo de B- sem rating de risco Risco Soberano 0 20 50 100 150 100 Bancos (opção 1)(1) 20 50 100 100 150 100 (2) (3) (3) (3) 50(3) Bancos (opção 2) 20 50 50 100 150 Corporações 20 100 100 100 150 100 FONTE: Basle Committee on Banking Supervision, 1999, p. 31. Notas: (1) Ponderação de risco baseada na ponderação de risco país no qual o banco está sediado. (2) Ponderação de risco baseada na avaliação de um banco individualmente. (3) Ativos de curto prazo de maturação, por exemplo, menos de seis meses, poderão receber uma ponderação de risco de uma categoria mais favorável que a ponderação usual desses ativos. 177 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 168. O Comitê da Basiléia considera que a segurança e a higidez do sistema financeiro em um BDMG 40 anos mundo dinâmico e complexo só podem ser obtidas com a combinação de supervisão, disciplina de mercado e efetiva administração interna dos bancos. De acordo com esta visão, a racionalidade do novo acordo apóia-se na necessidade de construir um arcabouço com maior flexibilidade e sensibilidade aos riscos, mais adequado às constantes transformações dos mercados financeiros e das práticas de supervisão e gestão. O documento final, que o Comitê espera divulgar no último trimestre de 2003 e implementar a partir do final de 2006, deverá ser diferente do divulgado em junho de 1999 e modificado em janeiro de 2001. Todavia, a leitura dos documentos preliminares permite uma avaliação dos impactos das novas regras para os países periféricos, como será discutido a seguir. Impactos para os países em desenvolvimento Apesar de as novas diretrizes terem como objetivo evitar ou minimizar a concessão irresponsável de recursos por parte dos bancos e, assim, a emergência de ciclos de endividamento dos países periféricos, que culminam inevitavelmente em crises financeiras, cujas conseqüências são deletérias para suas economias, podem, na realidade, ter efeitos prejudiciais sobre as condições de financiamento destes países, por dois canais: por um lado, deteriorando suas condições de acesso ao mercado internacional de crédito, tanto no segmento de empréstimos bancários quanto no de crédito securitizado, pois os bancos internacionais são, ao lado dos investidores institucionais, os principais compradores de títulos de renda fixa (bônus, euronotes, commercial papers, etc.); por outro lado, afetando negativamente as condições de financiamento bancário internas. A previsão do Comitê é de que, inicialmente, a maioria dos bancos deve adotar os ratings externos, pois somente os grandes bancos internacionais terão condições de desenvolver e adotar sofisticados sistemas de avaliação dos riscos,. Assim, é preciso avaliar os impactos prováveis dos dois critérios alternativos sobre os países periféricos. Apesar de ser incerto o período de tempo necessário para a generalização do uso dos ratings internos pelos bancos, é possível afirmar que, a curto e médio prazos, os ratings externos elaborados pelas agências de classificação de risco de crédito devem predominar como parâmetro para a fixação do requerimento de capital mínimo pelos bancos internacionais. Em relação ao primeiro critério – que, na realidade, constitui uma versão modificada do critério atual e, por isso, foi denominado de standardised approach pelo Comitê – a função primordial das agências de rating é avaliar a capacidade de pagamento dos devedores e tornar pública essa informação, pois, em princípio, elas disporiam de informações mais amplas e de uma maior expertise na apreciação dos riscos de crédito, comparativamente às instituições financeiras. Para um país em desenvolvimento, o anúncio de um rebaixamento na classificação das agências de rating pode ter implicação sistêmica, pois pode originar uma fuga de capitais tornando- a profecia auto-realizável. Um círculo vicioso instala-se: o rebaixamento reforça o pânico, o que conduz a um novo rebaixamento, dificultando ainda mais o acesso aos mercados internacionais. Independentemente do rating atribuído pelas agências, os tomadores nos países periféricos devem ser penalizados de forma geral por uma elevação do custo dos empréstimos bancários. Isso porque, os spreads vigentes no mercado de empréstimos sindicalizados, além de menos voláteis, são inferiores, na média, aos spreads sobre os bônus, os quais seguem praticamente pari passu as avaliações das agências de rating. Tanto essa diferença quanto a menor volatilidade dos spreads deriva, em grande parte, de algumas especificidades do mercado de crédito bancário internacional. 178 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 169. Por um lado, a maior parte das operações são realizadas por sindicatos de bancos que, por BDMG 40 anos serem um grupo coeso, têm mais condições de fazer valer um contrato e maior facilidade de renegociar dívidas do que os detentores de bônus (grupo numeroso e heterogêneo). Por outro lado, os bancos estabelecem relações de longo prazo com os devedores e têm acesso a informações privilegiadas, o que amplia tanto a capacidade de monitoramento dos projetos quanto a avaliação do risco de crédito dos devedores (Eichengreen & Mody, 1999). A adoção dos ratings externos como critério de adequação do capital reforçará a tendência de diluição das fronteiras entre esses dois segmentos do mercado financeiro. Uma das dimensões da globalização financeira será reforçada e, assim, as particularidades do mercado de crédito bancário — que contribuem para reduzir a volatilidade e o patamar dos spreads pagos por governos, empresas e bancos dos países em desenvolvimento — devem desaparecer. Outro efeito provável dessa tendência será uma maior seletividade desse mercado. Várias empresas, com boa saúde financeira e potencial de crescimento, que tinham acesso ao crédito bancário graças às relações de longo prazo estabelecidas com os bancos, podem ser excluídas desse mercado por não serem avaliadas pelas agências e, assim, não terem rating externo. Também a adoção dos sistemas internos implicará um aumento significativo do requerimento de capital para corporações classificadas abaixo de BBB, ou seja, não investment-grade. Em função do método de cálculo dos requerimentos de capital no caso da adoção dos sistemas internos, detalhado na proposta de 2001, haverá uma divergência significativa nos pesos de risco (e, assim, no aprovisionamento de capital) entre tomadores “investiment-grade” (acima de BBB), concentrados nos países centrais, e aqueles classificados como “speculative-grade”, como prevêem Griffith-Jones & Spratt (2001). Além dos efeitos, possivelmente perversos, sobre os fluxos de capitais para os países periféricos, a adoção das novas regras possivelmente terá impactos sobre os sistemas bancários domésticos, na medida em que o grau de internacionalização desses sistemas, especialmente dos países latino-americanos, aumentou expressivamente nos últimos anos. Já há constatação, pelo Bank for International Settlements (BIS, 2001, p. 48), que o crédito bancário contraiu-se em termos reais na maioria dos países dos países latino-americanos. Por outro lado, a adoção dos sistemas de riscos internos pelos grandes bancos internacionais deve resultar numa intensificação do processo de internacionalização dos sistemas bancários periféricos mediante fusões e, sobretudo, aquisições, de instituições locais de médio e pequeno porte. Isso porque, em função do seu menor grau de sofisticação, enfrentarão uma competição ainda mais acirrada dos grandes bancos, pois serão obrigados a utilizar, por um período de tempo significativo, os ratings externos como critério de adequação de capital (como os bancos internacionais de pequeno porte), o que demanda um maior aprovisionamento de capital do que os sistemas de rating internos. No caso específico das instituições de desenvolvimento, a aplicação do requerimento de capital mínimo ponderado pelo risco representa um obstáculo adicional ao financiamento de certos setores e atividades que necessitam de condições especiais, como são os casos das micro e pequenas empresas e dos investimentos de pesquisa e desenvolvimento de inovação tecnológica. 179 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 170. 5.3. A reestruturação do sistema financeiro BDMG 40 anos brasileiro O perfil institucional do sistema financeiro brasileiro vem se modificando de forma considerável desde a introdução do Plano Real. O quadro de estabilidade dos preços promoveu uma alteração profunda no ambiente macroeconômico e explicitou desequilíbrios operacionais e patrimoniais, camuflados pela alta inflação. Algumas instituições financeiras, sobretudo as de pequeno porte, revelaram-se economicamente viáveis somente no contexto inflacionário, dado que o ganho fácil derivado do giro do dinheiro no contexto de inflação elevada camuflava a existência de custos elevados. Com a redução da inflação, os bancos perderam acesso a esses ganhos e viram, igualmente, diminuir suas receitas de floating (Carvalho, 1995). Além disso, o Plano Real contribuiu para aprofundar as dificuldades de instituições de grande porte com frágeis estruturas financeiras, seja em virtude de uma assunção excessiva de risco de crédito, seja em conseqüência de estratégias desastrosas de interação banco-indústria, seja em decorrência, como se revelou posteriormente, de práticas fraudulentas (Freitas, 2000). A gravidade de tais desequilíbrios foi, sem dúvida, importante determinante do grau de sucesso ou fracasso das diversas estratégias de ajustamento e de adaptação às novas condições adotadas pelas diferentes instituições. Nesse quadro, as entidades mais frágeis sucumbiram às pressões de seus rivais, tornando-se objeto de disputa entre as instituições mais agressivas, que pretendiam ampliar suas bases de atuação. Igualmente, observou-se a adoção de estratégia de saída do mercado em condições favoráveis por instituições “saudáveis”, cujos proprietários decidiram buscar a valorização do seu capital em outro ramo de atividade. O processo de fusões e absorção aparece, portanto, como uma forma de adequação do sistema bancário ao novo ambiente macroeconômico de estabilidade monetária, ditada pela própria dinâmica concorrencial das instituições financeiras. O redesenho do sistema financeiro nacional também foi influenciado de forma ativa pelas autoridades governamentais. Mediante a adoção de um conjunto de medidas de política financeira, incentivou-se tanto o processo de fusão e absorção de instituições bancárias por entidades nacionais e estrangeiras, como a privatização (ou extinção) de bancos públicos estaduais. No que se refere, em particular, aos bancos oficiais, a aplicação pelo Banco Central do Regime de Administração Especial Temporário (RAET) no Banespa e no Banerj em dezembro de 1994 inaugurou um período de ajustes estruturais profundos do segmento bancário público Desde então, ganharam ímpeto tanto as iniciativas dos governos estaduais de privatização, como as de transformações dessas instituições em agências de fomento, como será visto a seguir. O processo de reestruturação do sistema financeiro associado à abertura ao capital externo e ao enxugamento do setor financeiro estatal recoloca com força o tema do financiamento dos investimentos produtivos e de infra-estrutura econômica necessários para a retomada do crescimento econômico. A questão essencial a ser respondida refere-se à capacidade dessa nova configuração da institucionalidade monetária e financeira em atender 180 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 171. às necessidades de financiamento da economia brasileira, com o necessário alongamento dos BDMG 40 anos prazos das aplicações financeiras e das operações de crédito. Nessa seção, cujo propósito principal é o de discutir tal questão, o primeiro ponto abordado é a reestruturação do sistema bancário público estadual, haja vista a relevância do tema para o caso mineiro em particular. Segue-se uma análise da evolução recente do crédito no Brasil, no que se inclui o papel do BNDES e algumas considerações sobre a TJLP e o custo do financiamento. Foram feitas, também, algumas considerações sobre o mercado de capital no Brasil, como uma das alternativas para o financiamento de longo prazo, enfatizando, porém sua pequena dimensão, problemas e perspectivas de crescimento de sua importância. No último item, procura-se resgatar os pontos principais das abordagens anteriores, como forma de apresentar algumas reflexões sobre as perspectivas de financiamento de longo prazo no Brasil. 5.3.1. A reestruturação do sistema bancário público estadual A reestruturação do sistema bancário público estadual ganhou forças em agosto de 1996, quando o Governo Federal implementou um programa de ajuste fiscal dos Estados, que previa a transferência de controle acionário dos bancos públicos estaduais, com o refinanciamento, pelo Governo Federal, do total das dívidas dos Estados junto aos seus respectivos bancos. Além da privatização, as opções de extinção e de transformação dos bancos em agência de fomento foram oferecidas. Em 28 de fevereiro de 1997, através da Resolução n.º 2365, o Conselho Monetário Nacional aprovou a criação do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES), fornecendo ao Banco Central os instrumentos de suporte ao processo de ajuste dos bancos estaduais. Dentre esses instrumentos, destacam-se as linhas especiais de assistência financeira de liquidez. Pressionados pela magnitude das dívidas a renegociar com o Governo Federal, vários Estados optaram por aderir ao PROES. Outros preferiram ficar fora do programa, mas adotaram medidas com vistas a mudanças na gestão e no perfil de atuação das instituições financeiras sob seu controle. Desde 1997, dez bancos estaduais foram privatizados. No QUADRO 1 são apresentadas as diferentes opções utilizadas pelos governos estaduais no que se refere ao enxugamento do setor financeiro estatal. Igualmente, indica o estágio atual, seja do processo de privatização, seja de transformação dos bancos em agências de fomento e/ou desenvolvimento. 181 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 172. QUADRO 1 BDMG 40 anos UM BALANÇO DO PROES: AS OPÇÕES DOS GOVERNOS DOS ESTADOS Opção / Situação Instituições BRB (DF), BANDES (ES), NOSSA CAIXA (SP) PARAIBAN (PB)1 Fora do PROES Saneamento com Manutenção do BANESTES (ES), BANRISUL (RS), BANPARÁ (PA), e Controle pelo Estado BANESE (SE) CREDIREAL e BEMGE (MG) 2, BANDEPE (PE) 2, BANEB (BA)2, Privatização Já Privatizadas BANESTADO (PR) 2, BEA (AM) 3, BEG (GO) 3 A Privatizar BEM (MA), BEC (CE), BEP(PI), BESC (SC) BEG (GO), BEC (CE), BEA (AM), BEM(MA), BEP(PI), BESC (SC)4 Federalização Transformação em Agência A Transformar BANACRE (AC), BANAP (AP), BDMG (MG), BEP(PI) de Fomento CEE (RS), DESENBANCO (BA) 5, BEMAT (MT), BANDEPE Já Transformada (PE), BANER (RR), BADESC (SC), BDRN (RN) Agências de Fomento Criadas AFEAM (AM), AFG (GO), AF do Paraná, AF Desenvolvimento Econ. E Social do Estado de RO. Liquidação Extrajudicial Já Liquidadas BANAP (AP), MINASCAIXA (MG), BANERJ (RJ), BADERN (RN) Autorização Cancelada RONDONPOUP FONTE: Banco Central do Brasil/Diretoria de Liquidação e Desestatização. Boletim da Situação dos Bancos Estaduais, maio de 2002. Elaboração Própria. Notas: (1) Privatização executada pelo Estado da Paraíba sem recursos do PROES. O Paraiban foi adquirido pelo ABN Amro Bank em leilão realizado em 08/11/2001. (2) Privatização conduzida pelos Estados. (3) Privatização conduzida pela União. (4) A transferência do controle acionário do BESC para a União está sob apreciação da justiça. (5) A razão social foi alterada para DESENBAHIA – Agência de Fomento do Estado da Bahia. S.A. O processo de ajuste do setor bancário público pode ser ainda melhor visualizado pelo exame da TAB. 4, que apresenta a evolução do número de instituição e agências para as diferentes categorias de bancos: privados, públicos e estrangeiros. TABELA 4 NÚMERO DE INSTITUIÇÕES BANCÁRIAS E PESSOAL OCUPADO NO SETOR - 1994 - 2001 Discriminação dez./1994 dez./2001 Variação (%) Número de Instituição 245 181 - 26,1 (1) Bancos Públicos 32 16 -50,0 Bancos Privados (2) 176 95 -46,0 Bancos Estrangeiros (3) 37 73 97,3 Número de Agências 18.199 16..44 -7,4 Bancos Públicos (1) 9.890 6.551 - 33,8 (2) Bancos Privados 7.863 6.505 - 17,3 (3) Bancos Estrangeiros 446 3.791 750,0 Pessoal Ocupado 628.485 402.847 -35,9 (1) Bancos Públicos 349.389 ... ... (2) Bancos Privados 261.922 ... ... Bancos Estrangeiros (3) 17.171 ... ... FONTE: Banco Central do Brasil - DECAD/DEORF/COPEC. Elaboração Própria. Notas: (1) Bancos múltiplos, bancos comerciais, caixas econômicas. (2) Bancos múltiplos e comerciais privados nacionais e com participação estrangeira. (3) Filiais de bancos estrangeiros, bancos múltiplos e comerciais privados com controle estrangeiro. 182 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 173. 5.3.2. A evolução recente do crédito no Brasil BDMG 40 anos O crédito bancário, que após a introdução do Plano Real expandiu às taxas crescentes, em particular no segmento de pessoas físicas, entrou em trajetória de declínio, e posterior estagnação, a partir de 1995. Temendo as ameaças de contágio da crise mexicana, as autoridades monetárias optaram por aumentar a já elevada taxa de juros básica da economia, o que aumentou sobremaneira a inadimplência e implicou a adoção de uma postura de cautela dos bancos na concessão de crédito. Embora o patamar dos juros tenha declinado desde então, com exceção do período de contágio das crises asiática e russa em 1998 e 1999, continua bastante elevado para os padrões internacionais, o que desestimula o endividamento das empresas e famílias, e inibe o investimento e o consumo. Um dos aspectos que se destaca na análise do crédito bancário no Brasil é a sua magnitude reduzida em comparação com outros países em desenvolvimento, em particular os do Sudeste asiático e do Leste europeu. (TAB. 2). Isso significa que, se a economia retomar a trajetória de crescimento, o crédito bancário destinado ao setor privado tem um grande espaço para expansão, sem comprometer os limites de alavancagem dos bancos. Dados mais recentes mostram que o crédito no País continua caro, escasso e de prazo reduzido. As operações de crédito do sistema financeiro, correspondentes a 27% do PIB em julho de 2002, encontram-se praticamente estagnadas nesse patamar há três trimestres (GRAF. 1). GRÁFICO 1 FONTE: Banco Central do Brasil. Elaboração Própria. Duas razões explicam o elevado custo do crédito no Brasil: o custo de captação bancária dado o elevado patamar dos juros básicos da economia, e o alto spread bancário; o País se destaca como aquele em que o diferencial entre a taxa de captação e a taxa de aplicação é um dos mais elevados do mundo. 183 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 174. Pode-se argumentar que as incertezas que afetam as decisões das instituições privadas BDMG 40 anos explicam o comportamento conservador dos bancos privados nacionais e estrangeiros na concessão do crédito. E, em particular, impedem que as instituições estrangeiras introduzam no País os produtos e serviços ofertados em seus países de origem (Andima, 2001, p. 66). De fato, os bancos são agentes dinâmicos que, impulsionados pela lógica concorrencial, definem suas estratégias de ação procurando conciliar rentabilidade e preferência pela liquidez em suas escolhas em relação às fontes de recursos ou de aplicações. Assim, sem que haja uma alteração radical no contexto macroeconômico, será difícil que os bancos estrangeiros assumam uma postura mais agressiva na concessão e alongamento dos prazos do crédito bancário. Como será visto a seguir, o equacionamento do problema do financiamento de longo prazo permanece distante. O BNDES, principal agência de fomento do País, conserva sua primazia como concedente de crédito de longo prazo em moeda nacional, o qual tem se tornado ainda mais escasso na atual política de liberalização econômica e de equalização de tratamento da firma de capital nacional e de capital estrangeiro no acesso aos recursos públicos. 5.3.2.1. O papel do BNDES Historicamente, o financiamento do desenvolvimento da economia brasileira dependeu dos fundos de poupança compulsória, administrados pelo BNDES, e da captação de recursos externos, já que não se desenvolveu no País um sistema de financiamento de longo prazo baseado no mercado de capitais ou no mercado de crédito privado. A despeito das transformações ocorridas nos anos 90, esse padrão de financiamento foi mantido, e o BNDES continuou sendo a única instituição financeira provedora de recursos internos de médio e longo prazo, atuando através de diversos agentes de crédito. Seu papel foi ampliado em função das estratégias governamentais nos anos 90 (Currarelo, 1998). Em primeiro lugar, o BNDES tornou-se o agente responsável pelo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), instituído pelo governo Collor. Em segundo lugar, foram alterados os critérios que orientam sua política de crédito, tanto em relação aos setores/empresas considerados prioritários quanto às regras utilizadas para a liberação dos recursos. A atuação do BNDES no processo de desestatização remonta aos anos 80, quando as empresas controladas pela Bndes Participações (BNDESPAR) foram vendidas para o setor privado. A experiência adquirida pelo Banco, somada à nova orientação da política econômica, tornou essa instituição gestora do Fundo Nacional de Privatização, sendo responsável pelo apoio técnico, financeiro e administrativo do PND. O Banco também passou a conceder apoio técnico e financeiro aos programas de desestatização em âmbito estadual e municipal, mediante o Programa de Estímulo à Privatização Estadual (PEPE). Simultaneamente, o BNDES passou a estimular os investimentos do setor privado na área de infra-estrutura econômica, diante da retração da presença do setor público nessa área. Com o início do processo de concessões dos serviços de transporte, energia e telecomunicações, os financiamentos da instituição para esses setores cresceram significativamente. Após 1995, ocorreu uma flexibilização dos critérios e normas operacionais no sentido de incluir os setores de comércio e serviços no leque de atividades contempladas pelos financiamentos do BNDES. Observou-se, então, um declínio na participação do setor industrial no total dos desembolsos, trajetória que só se reverteu em 1999, quando, após a desvalorização do Real, o Banco passou a absorver a demanda por financiamento as exportações (TAB. 5). 184 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 175. Ao mesmo tempo, houve recuperação nos financiamentos do Banco para alguns ramos da BDMG 40 anos indústria no âmbito de programas específicos direcionados para os setores industriais fragilizados pelos processos de abertura externa e valorização, como calçados, têxtil e autopeças. Posteriormente, em 1999, foram criados programas para indústria de software, equipamentos de telecomunicações, exploração de petróleo e energia elétrica. TABELA 5 BNDES - EVOLUÇÃO ANUAL DO DESEMBOLSO E DISTRIBUIÇÃO POR SETOR DE ATIVIDADE1 Total % por Setor de Atividade (US$ milhões)2 Ano Indústria Comércio Agropecuária Infra- Educação e Serviço Estrutura e Saúde 1993 5.224 49 4 19 28 0 1994 5.511 42 4 20 34 1 1995 7.678 57 5 10 26 1 1996 9.606 45 15 8 31 1 1997 17.580 38 8 8 46 1 1998 18.319 40 8 7 44 1 1999 10.986 47 7 7 37 2 2000 12.586 45 7 8 38 2 2001 10.892 53 6 11 29 1 20023 5.562 54 6 13 25 2 FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002). Notas: (1) Exclui operações no mercado secundário. (2) Valor em dólar convertido na data da liberação. (3) Posição em julho. Além da mudança na composição setorial dos financiamentos do Banco, o espectro de empresas foi ampliado. O BNDES passou a conceder financiamento às empresas multinacionais, a partir do Decreto n. 2.233, de 23 de maio de 1997. Isso se tornou possível pela aprovação da Emenda Constitucional nº 6, em 1994, a qual eliminou a distinção entre empresa de capital nacional e estrangeiro, e igualou as condições de acesso ao crédito das agências oficiais de fomento e aos incentivos e subsídios governamentais (Cintra, Freitas e Prates, 2000). Um dos setores que mais se beneficiou com essa mudança foi o segmento automobilístico (TAB. 6). TABELA 6 BNDES - EVOLUÇÃO ANUAL DOS DESEMBOLSOS PARA A INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO EM % Ramos Industriais 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Papel,Celulose e Produto de Papel 9 4 5 5 3 2 2 1 5 Metalurgia Básica 6 4 4 6 5 4 5 7 7 Produto Alimentício e Bebida 9 9 14 9 8 6 8 5 8 Máquina e Equipamento 4 4 5 3 2 4 3 3 3 Veículo Automotor 1 2 3 3 1 4 7 7 5 Outros Equipamentos de Transporte 2 1 2 1 3 6 9 12 13 Refino Petróleo Coque e Álcool 1 1 3 2 1 1 1 0 0 FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filho (2002). 185 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 176. O BNDES tem concedido empréstimos às empresas estrangeiras que participaram dos BDMG 40 anos processos de privatização e de concessão de serviços públicos (TAB. 7). Foram criados programas de financiamento diferenciados para os setores de transporte rodoviário, energia elétrica e telecomunicações, de forma a atender as necessidades de recursos de cada setor, que são bastante distintas entre si. TABELA 7 BNDES - EVOLUÇÃO ANUAL DOS DESEMBOLSOS PARA O SETOR DE INFRA-ESTRUTURA EM % 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Eletricidade, Gás, Água 8 6 9 13 32 21 11 6 6 Transporte Aquaviário 8 5 2 2 1 1 1 1 1 Construção 3 2 1 3 1 3 3 33 Transporte Terrestre 9 13 10 9 7 12 5 5 6 Correio e Telecomun. 0 7 0 2 2 5 14 20 12 FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002). Os desembolsos do BNDES para o financiamento às exportações ganharam importância a partir da eclosão da crise no Sudeste asiático. O contágio dessa crise nos demais países periféricos, em particular, aqueles mais dependentes de recursos externos para financiar o balanço de pagamento, tornou premente a obtenção de superávits comerciais, o que levou o Governo a adotar uma política de exportação e implementar medidas de curto prazo de incentivo ao setor. Nesse contexto, o FINAMEX (programa criado em novembro de 1990 no âmbito da FINAME, com o objetivo de apoiar empresas exportadoras de máquinas e equipamento, mediante a concessão de financiamento pré-embarque) foi transformado no Programa de Comércio Exterior do BNDES (BNDES-exim). Esse programa cobre todos os setores exportadores, oferecendo financiamento e garantias. Através dele , o BNDES passou a estruturar operações consorciadas com o setor financeiro privado e com agências estrangeiras de comércio exterior, como os Eximbank norte-americano e japonês. Atuando como uma agência de exportações, os desembolsos do BNDES saltaram de US$ 121 milhões em 1997 para mais de US$ 3 bilhões em 2000. Em agosto de 2002, em virtude das dificuldades de renovação das linhas interbancárias destinadas ao financiamento do comércio exterior, o BNDES criou uma linha especial para apoio emergencial para as exportações, destinada a empresas de todos os portes e todos os setores de atividade. Adicionalmente aos recursos do Banco já destinado ao financiamento às exportações, esta nova linha recebeu a dotação adicional de R$ 2 bilhões, oriundos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT). Nesse programa emergencial, o spread do agente foi limitado a 3% para empresa de qualquer porte (Santos, 2002, p. B3). Outra importante modificação que pode ser constatada nos últimos anos no BNDES diz respeito à ampliação dos desembolsos efetuados diretamente pelo Banco às empresas tomadoras (TAB. 8). A participação da modalidade operacional direta, que vinha se reduzindo na primeira metade da década de 90, voltou a ganhar importância. Ao mesmo tempo, como reflexo das privatizações, os desembolsos são concedidos majoritariamente para empresas privadas. 186 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 177. TABELA 8 BDMG 40 anos BNDES – DESEMBOLSO (1) POR MODALIDADE OPERACIONAL E NATUREZA DA EMPRESA EM % Ano Operação Direta Operação Indireta Empresa Pública Empresa Privada 1993 41 59 12 88 1994 29 71 15 85 1995 34 66 9 91 1996 50 50 24 76 1997 63 37 22 78 1998 52 48 10 90 1999 39 61 3 97 2000 46 54 2 98 2001 46 54 3 97 (2) 2002 60 40 3 97 FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002). Notas: (1) Valor em dólar convertido na data da liberação. (2) Posição em julho. Além da ampliação dos setores e empresas beneficiados pelos financiamentos do BNDES, os critérios utilizados para a liberação dos recursos foram alterados nos anos 90. A partir de 1989, as condições de rentabilidade e risco dos projetos passaram a desempenhar um papel-chave na liberação dos recursos. Essa mudança foi condicionada pela nova orientação da política econômica e pelo aumento do custo do passivo do banco em função do desaparecimento de recursos a fundo perdido (dotações orçamentárias e reservas monetárias). A importância do BNDES como principal de fonte de financiamento de longo prazo no Brasil é incontestável como mostram os dados da TAB. 9. Observe-se que a maior parte dos ativos do Banco compõe-se de operações de crédito, ao contrário dos bancos criadores de moeda (bancos múltiplos, comerciais e caixa econômica), e que esse percentual cresceu entre 1999 e 2001. Igualmente, constata-se que os desembolsos do BNDES representam, grosso modo, cerca de 10% dos investimentos produtivos efetuados no País. TABELA 9 INVESTIMENTO E FINANCIAMENTO – INDICADORES SELECIONADOS Operações de Crédito como % do Ativo Total Desembolsos do FBKF/PIB (1) Bancos Criadores BNDES/FBKF (%) (%) BNDES de Moeda (2) 1999 29,8 69,8 10,2 20,3 2000 30,1 73,1 9,9 21,7 2001 25,9 74,5 10,5 20,6 FONTE: Balanço Financeiro da Gazeta Mercantil, BNDES, IBGE. Contas Nacionais. Elaboração Própria. Nota: (1) FBKF – Formação Bruta de Capital Fixo indica o volume de investimento da economia. Os dados são em fluxos anuais correntes, como os desembolsos do BNDES e o PIB. (2) Incluem bancos comerciais, bancos múltiplos, caixas econômicas. 187 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 178. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) representa a principal fonte de recursos do BDMG 40 anos BNDES (TAB. 10). Instituído em 1990, é um fundo de poupança compulsória formado a partir das contribuições do PIS/PASEP. Foi criado com o objetivo de financiar o programa de seguro desemprego e incentivar projetos geradores de emprego. A Constituição de 1988, que havia determinado a sua constituição, também estabeleceu que 40% dos novos fluxos de recursos desse fundo fossem direcionados para o Banco. Além desses recursos, o funding do BNDES é composto pelos recursos de retorno das operações realizadas e recursos captados no exterior. A captação no mercado financeiro internacional mediante a emissão de títulos, embora crescente, corresponde a 13% dos recursos totais do Banco. O BNDES também administra três fundos, cujas aplicações têm destinação predefinida, o Fundo da Marinha Mercante (FMM), o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), já comentado, e o Fundo de Participação Social (FPS). TABELA 10 BNDES - FONTE DE RECURSOS E PARTICIPAÇÃO RELATIVA 2002(1) 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % % Recursos Internos 44,6 92 58 83 65,8 85 74,1 84 81,6 81 87,3 79 FAT 23,3 48 27,9 40 35,4 46 41,7 47 49,2 49 53,1 48 PIS-PASEP 15,6 32 16,7 24 18,6 24 19,2 22 19,9 20 19 17 Outros 5,7 12 13,4 19 11,8 15 13,2 15 12,5 12 15,2 14 Recursos Externos 3,9 8 12,1 17 11,5 15 14,7 16 19 19 23 21 Mercado 2,5 5 10,9 15 9,3 12 9,3 10 11,9 12 14,4 13 Organismos Internacionais 1,4 3 1,2 2 2,2 3 5,4 6 7,1 7 8,6 8 Total 48,5 100 70,1 100 77,3 100 88,8 100 100,6 100 110,3 100 FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002). (1) Posição em julho. Em suma, na segunda metade dos anos 90, o BNDES retomou sua função inicial de financiar os setores de infra-estrutura, atualmente dominados sob a forma de concessão ao setor privado pelas empresas de capital estrangeiro. Assim, essa instituição, que estimulou e sustentou não apenas o processo de expansão dos setores de insumos básicos e infra-estrutura sob liderança das empresas estatais, como também o aumento da presença das empresas de capital nacional na cadeia produtiva, se converteu, nos anos 90, num agente fundamental do processo de desestatização da economia brasileira. De forma secundária, o Governo reforçou a atuação de caráter compensatório do BNDES, que passou a apoiar os setores fragilizados pela intensificação da concorrência externa, bem como setores exportadores, diante da necessidade de redução do déficit em transações correntes, que impõe sérios constrangimentos à política macroeconômica. 5.3.2.2. A TJLP e o custo do financiamento de longo prazo Entre 1994 e 2000, ocorreram mudanças importantes no custo básico das linhas de crédito do BNDES. A análise a seguir tem como objetivos avaliar essas mudanças, apontar as perspectivas de evolução das taxas de financiamento do investimento de longo prazo no Brasil além de averiguar a correspondência entre o custo do financiamento do investimento no País e os padrões internacionais. 188 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 179. As taxas dos financiamentos do BNDES sempre foram mais baixas do que as instáveis e BDMG 40 anos muito elevadas taxas de juros de curto prazo vigentes na economia brasileira. Até o final de 1994, os financiamentos do BNDES eram, em geral, regidos pela TR (Taxa de Referência), a mesma taxa que serve como indexador das aplicações em depósitos de poupanças. Todavia, após o Plano Real, o custo das linhas de crédito do BNDES foi alterado. Desde dezembro de 1994, o custo básico das linhas FINAME e BNDES-automático é a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), que é também a taxa de retorno dos recursos do FAT destinados ao BNDES. Até dezembro de 1998, essa taxa correspondia à rentabilidade nominal média, em moeda nacional, dos títulos da dívida pública externa (bradies) e interna, verificada no período imediatamente anterior ao de sua vigência. O objetivo dos formuladores da TJLP era reduzir o custo do financiamento interno de longo prazo. Definida a partir desses parâmetros, a TJLP passou a ser fixada trimestralmente. Até a crise da Rússia, em agosto de 1998, a TJLP apresentou uma tendência decrescente (de 18,34% ao ano no trimestre março a maio de 1996, a TJLP declinou continuamente, alcançando 9,40% ao ano no final de 1997 em 9,4% ao ano). No segundo semestre de 1998, essa tendência reverteu-se. Diante da deterioração das expectativas em relação à sustentabilidade da valorização da taxa de câmbio, após a moratória russa, os investidores residentes e não-residentes iniciaram um movimento de fuga de ativos brasileiros, que atingiu o mercado de títulos bradies. A elevação abrupta da taxa de juros desses títulos contaminou a TJLP, que passou de 11,68% no trimestre setembro-novembro de 1998, para 18,06% em dezembro daquele ano. Devido ao impacto da crise cambial de janeiro de 1999, seria inevitável uma grande elevação adicional, o que só não ocorreu porque a sistemática de cálculo da TJLP foi alterada. Diante dos protestos dos setores produtivos contra a elevação abrupta da TJLP no final de 1998, o Conselho Monetário Nacional decidiu alterar a fórmula de cálculo dessa taxa. Os objetivos da mudança foram os de evitar que o excessivo custo do financiamento interrompesse o fluxo de investimentos na economia e amortecer as bruscas oscilações da taxa de longo prazo. Com a nova fórmula, a TJLP foi fixada em 12,85% para o primeiro trimestre de 1999. A Medida Provisória n.º 1.790, de 29/12/98, regulamentada pela Resolução do Conselho Monetário Nacional n.º 2.587, estabeleceu que a TJLP deveria corresponder à média aritmética simples da TJLP registrada nos 12 meses anteriores, multiplicada por 1,1, quando essa média for inferior à taxa obtida a partir do método original. Dessa forma, a taxa tornou-se menos suscetível à volatilidade das taxas de juros internas e externas. Os níveis de taxas de juros dos financiamentos de longo prazo prevalecentes desde a criação da TJLP até 1999 podem ser considerados excessivos em comparação com as taxas de retorno esperadas para investimentos na economia real e muito acima das taxas que vigoravam em outros países. Com efeito, tomando-se como deflator das taxas nominais o Índice Geral de Preços (IGP- DI), as taxas reais médias dos financiamentos do BNDES nesse período foram, aproximadamente, de 11% a 14%, para, respectivamente, operações diretas e operações indiretas, cujos spreads oscilam em média entre 4,5% a 7,5%. Em setembro de 1999, o Governo voltou, contudo, a alterar a metodologia de cálculo da TJLP, que passou a depender das expectativas de inflação e do risco país. Com a mudança, a taxa caiu de 14,05% para 12,05%. Na época, essa a mudança foi aprovada pelo mercado, pois conferiria uma maior estabilidade na regra de fixação da TJLP. O argumento utilizado era que do lado do componente expectativa de inflação, o Brasil havia adotado o sistema de “metas de inflação” (inflation target) como guia para a política monetária 189 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 180. e de taxa de juros conduzida pelo Banco Central. Quanto ao prêmio de risco dos títulos da dívida BDMG 40 anos externa brasileira, este varia em função das avaliações por parte dos mercados financeiros e agências de avaliação de risco internacionais. Somente em situações de crise aguda essas avaliações apresentam flutuações acentuadas. De fato, tal mudança promoveu a redução da TJLP, que atingiu no final de 2001 seu patamar mais baixo 9,25%. Todavia, a inclusão do risco país no cálculo da TJLP recolocou o problema da suscetibilidade dessa taxa às condições de liquidez internacional, as quais se tornaram adversas para o Brasil em 2002, em conseqüência do agravamento da crise argentina e dos movimentos especulativos dos mercados financeiros no contexto da sucessão presidencial. Ademais, persistem, também após a última mudança do sistema de cálculo da TJLP, os spreads elevados que incidem sobre ela para formar o custo final do financiamento de longo prazo. Esse problema é da mesma natureza (embora não da mesma magnitude) do enorme diferencial existente na intermediação bancária brasileira, entre as taxas básicas de curto prazo e as taxas pagas por empresas e consumidores tomadores de financiamentos. Adicionalmente, o custo final do financiamento do BNDES embute o risco cambial, pois exige das empresas um compulsório sob a forma de um percentual de financiamento indexado à cesta de moeda.3 5.3.3. O mercado de capital no Brasil O mercado de capitais brasileiro caracteriza-se tanto pela ausência de investidores individuais quanto pela presença aquém do desejado dos investidores institucionais. Com exceção de 1998, a emissão primária de ações e debêntures nunca superou 7% da Formação Bruta de Capital Fixo (Jacob, 2002). Ademais, o mercado possui baixa liquidez, pois é fortemente concentrado em poucas empresas, majoritariamente de grande porte. Uma das razões do baixo aprofundamento financeiro do mercado de capitais pode ser buscada em 1967 com a experiência do Fundo 157, que desvirtuada pela falta de fiscalização dos administradores, afastou os investidores individuais das bolsas de valores. A opção pelo endividamento externo nos anos 70 também prejudicou o desenvolvimento do mercado de capitais doméstico. No mesmo sentido, atuou a Lei das Sociedades Anônimas, de 1976, que conferiu às empresas o direito de emitir e de negociar até 2/3 de ações preferenciais, sem direito a voto. Com apenas 17% das ações, o proprietário controlava a empresa e a administrava sem levar em conta os interesses dos minoritários. Posteriormente, houve alguns avanços na defesa dos direitos dos minoritários. Porém, a mini-reforma de 1996, além de não solucionar os problemas da Lei de 1976, retirou tais direitos para tornar menos oneroso o processo de privatização e viabilizar a reestruturação industrial (Bovespa, 2000). Além disso, a forte concentração das negociações com os papéis das empresas estatais, que foram durante muitos anos as blue ships do mercado, desestimulou as transações com os papéis das empresas industriais privadas. Em 13/01/87, mediante a Resolução n.º 635, o Conselho Monetário Nacional definiu que os financiamentos concedidos pelo BNDES 3 com recursos captados no exterior teriam como indexador a média ponderada das variações cambiais de todas as moedas nas quais o BNDES efetua captação no mercado internacional. Esse indexador, a Unidade Monetária do BNDES, tem sua composição alterada sempre que o BNDES efetua novas captações externas e/ou amortiza as operações existentes (BNDES, 2002b). 190 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 181. A abertura financeira da economia brasileira teve como principal eixo a flexibilização da BDMG 40 anos entrada de capital estrangeiro no mercado brasileiro, mediante os investimentos de portfólio no mercado doméstico, como destaca Prates (1999). Ele explica os impactos dessa mudança: O grau de concentração dos negócios na Bovespa não diminuiu na década de 90, pois os investidores estrangeiros adquiriram, essencialmente, ações de empresas estatais devido à perspectiva de valorização após a privatização. Assim, a abertura financeira não resultou num aumento do valor de mercado e da liquidez das ações das empresas privadas, o que desestimulou a demanda dos investidores e a realização de novas colocações pelas empresas. Foi criado um círculo vicioso, pois o pequeno volume de emissões primárias implicou uma redução da participação relativa das ações dessas empresas no mercado secundário, contribuindo para a concentração das negociações nos papéis mais líquidos (Prates, 1999, p.54) De igual modo, os processos de fusão e aquisição, com participação ativa de investidores estrangeiros também contribuíram para desestimular os processos de aberturas de capital, pois os controladores optaram, na maioria dos casos, por negociar o controle ao invés de abrir o capital. Evolução recente A partir de 1994, ocorreu uma contínua redução do número de emissões de ações, uma tendência observada também no mercado de debêntures a partir de 1995. Isso significa que, em princípio, houve um menor interesse na emissão de novas ações pelas empresas, o que pode ser explicado pela baixa liquidez da maioria dos papéis e pelo fato das ações e debêntures concorrerem no mercado com títulos públicos de renda fixa com remuneração atraente. A dimensão reduzida do mercado de emissões primárias no Brasil não apenas compromete o crescimento do mercado acionário, como também limita, de forma considerável, a possibilidade de constituição e crescimento dos fundos de capital de risco, a despeito das iniciativas positivas realizadas nesse sentido pelo Ministério de Ciência e Tecnologia, mediante a destinação de recursos dos fundos setoriais para a constituição de fundos de capital de risco destinado ao financiamento de empresas de base tecnológica, e pela FINEP em parceria com o SEBRAE. A retração do mercado acionário brasileiro também pode ser comprovada pela redução no número de empresas listadas, em 2001, na principal bolsa de valores do País, a BOVESPA, que, de um total de 570 em 1991, possuía apenas 438 listadas. Perspectivas em face da nova Lei das S.A. e da criação do “novo mercado” O fortalecimento do mercado acionário brasileiro exigia, na opinião de especialistas, uma reforma profunda no quadro legal, com vistas a defender o direito dos acionistas e de estimular a participação de pequenos e médios investidores. Nesse sentido, a aprovação pelo Congresso da nova Lei das Sociedades por Ações, Lei nº 10.302/2001, trouxe otimismo ao mercado acionário. Igualmente, a criação do “Novo Mercado” pela Bovespa no final de 2000 deverá contribuir para dinamizar o mercado de capitais brasileiro. O Novo Mercado é um segmento especial de listagem que possui requisitos mais rígidos que o do mercado tradicional. Esse segmento foi instituído com o objetivo de fortalecer o mercado acionário, mediante a adoção dos princípios 191 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 182. da governança corporativa (Bovespa, 2002b). Na mesma época, a BOVESPA criou outros dois BDMG 40 anos segmentos especiais de mercado, denominados Nível 1 e Nível 2 de governança corporativa (Bovespa, 2002d). A adoção desses princípios pelas empresas listadas em bolsa teria como resultado: o aumento do valor das ações; a redução do custo de capital das empresas e uma maior liquidez do mercado. Ao mesmo tempo, proporcionaria uma maior proteção aos investidores, aumento a confiança no mercado acionário. Criada em julho de 2001, a Câmara de Arbitragem do Mercado também representa uma inovação importante, pois irá permitir a rápida resolução de conflitos, sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário, para as empresas participantes dos segmentos especiais de listagem. A idéia é oferecer aos participantes uma alternativa mais ágil e especializada, na medida em que os árbitros são especialistas em mercado de capitais. Os participantes dos novos segmentos de listagem devem aderir obrigatoriamente à Câmara de Arbitragem e acatar as decisões proferidas pelos árbitros. Caso não ocorra o cumprimento de alguma decisão arbitral, a parte prejudicada poderá recorrer ao Poder Judiciário. No contexto de alterações institucionais recentes que favorecem maior transparência, a emissão pulverizada e garantia de direito dos acionistas minoritários, existem alguns elementos que indicam perspectivas de ampliação do mercado de capitais brasileiro. Em primeiro lugar, há uma necessidade premente de investimentos em setores intensivos em capital, como o setor de infra-estrutura econômica. Em segundo lugar, no caso de retomada de crescimento econômico, os recursos do BNDES e lucros retidos das empresas não serão suficientes para financiar a expansão industrial. E finalmente, o mercado de crédito bancário privado jamais se envolveu com o financiamento de investimentos de médio e longo prazo e não existem razões objetivas que sugiram a alteração deste quadro. Porém, para que essas perspectivas se realizem, será preciso antes de tudo que a taxa de juros básica da economia seja reduzida e que a dívida pública seja equacionada. Ademais, é necessária ainda a introdução no Brasil de valores mobiliários com longo prazo de maturação que permitam ao investidor uma referência de rendimentos de longo prazo. 5.3.4. Perspectivas para o financiamento de longo prazo no Brasil Conforme analisado, nos últimos anos, ocorreram, no Brasil, avanços importantes nos instrumentos e mecanismos de financiamento de longo prazo. Citam-se, como exemplos, a montagem de project finance para investimentos em infra-estrutura 4 , a securitização de recebíveis, os financiamentos de incentivo a pesquisa tecnológica no âmbito da Financiadora Especial de Projetos (Finep), do Ministério de Ciência e Tecnologia, da Fundação de Amparo à Pesquisa, etc. Todavia, a definição de políticas financeiras ativas pelo Governo Federal, que contemplem parcerias com o setor privado e com os governos estaduais, é crucial para a retomada dos investimentos e do desenvolvimento econômico e social. Como assinala Ferreira (1995), o project finance não é meramente um financiamento concedido a um empreendimento, mas, 4 sobretudo, uma mudança no perfil de risco do projeto, tornando-o adequado aos padrões de risco de bancos e investidores. 192 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 183. Após o Plano Real, o BNDES continuou sendo o principal provedor de recursos de longo BDMG 40 anos prazo para a expansão e modernização do parque industrial e melhoria da infra-estrutura. A expectativa de que a estabilização monetária seria acompanhada pelo desenvolvimento de um mercado privado de crédito de longo prazo não se concretizou. A expansão dos bancos internacionais no mercado doméstico ainda não repercutiu no crédito de longo prazo para investimento industrial ou de infra-estrutura. O papel desempenhado por esses bancos, no período recente, concentrou-se na captação de recursos no mercado internacional e ao fornecimento de operações de hedge, cambial e de juros, para um período de até cinco anos, porém a grande maioria desses contratos ainda permaneceu de um a dois anos. As operações de repasse de recursos externos, sob o amparo da Resolução nº 63, por bancos estrangeiros ou nacionais, incluem a variação da taxa de câmbio e da taxa de juros doméstica, esta última muito elevada, e se circunscrevem a prazos muito curtos. De modo geral, as operações no setor financeiro privado doméstico permaneceram predominantemente de curto prazo, no máximo de 90 dias, com altas taxas de juros (atualmente da ordem de 20% a.a.) e o funding continuou direcionado para o financiamento da dívida pública, com risco nulo (exceto em uma eventual moratória). No que se refere às garantias, perpetuou a tradição da fiança bancária, que é inadequada para projetos de longa maturação, com elevados custos. Por sua vez, no mercado de capitais, as debêntures giraram em torno de 30% a.a. Não foram e tampouco serão, num futuro próximo, um instrumento relevante para os projetos de investimento industriais ou de infra-estrutura. O mercado de ações permaneceu altamente concentrado em poucos papéis, e o número de empresas listadas em bolsa reduziu-se. Conseqüentemente, o grau de alavancagem das empresas brasileiras permaneceu muito baixo, e o investimento, quando ocorreu, no contexto de baixo dinamismo econômico, foi financiado, em grande parte, pelas receitas próprias (autofinanciamento). Com a nova Lei das Sociedades por Ações, a adoção de regras de governança corporativa e a criação de novos segmentos de listagem na Bolsa de Valores, espera-se que, num cenário de retomada de crescimento, o mercado acionário brasileiro possa se tornar uma alternativa efetiva para as empresas em busca de recursos para viabilizar os seus projetos de investimento. Na avaliação de vários economistas, a resolução do problema de financiamento de longo prazo no Brasil passaria pela estabilidade duradoura da economia. Nesse contexto, as taxas de juros cairiam, e os recursos hoje aplicados em títulos da dívida pública naturalmente seriam canalizados para o financiamento de longo prazo. Seguindo essa linha de raciocínio, a possibilidade de diversificação das fontes internas de financiamento de longo prazo dependeria da redução das taxas de juros de curto prazo para um patamar em torno de 7% a.a. em termos reais, para que os títulos de longo prazo pudessem ser remunerados a uma taxa média entre 12% e 14% a.a. Apenas nessas circunstâncias — determinando uma yield curve positiva — seria possível contar com as instituições financeiras e com os investidores institucionais no financiamento de longo prazo e, portanto, da indústria e da infra-estrutura no Brasil. Não há dúvida de que uma taxa de juros básica no patamar vigente nos últimos anos inviabiliza não só a retomada do crescimento, como o financiamento, tanto de curto quanto de longo prazo, dos diferentes setores da atividade econômica, bem como inibe o consumo das famílias. A experiência histórica demonstra, contudo, que a dinâmica do mercado privado não cobrirá as demandas financeiras impostas pelas necessidades do desenvolvimento econômico e social, mesmo que em um contexto de yield curve positiva, exigindo, assim, um papel ativo das instituições públicas, como fazem as diferentes instituições de fomento de diversos países desenvolvidos e em desenvolvimento. 193 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 184. Isso não significa, entretanto, a necessidade de ressuscitar os antigos modelos de BDMG 40 anos financiamento desenvolvimentistas, apoiados em operações de redesconto seletivo, mas será imprescindível ao Estado, em suas diferentes esferas, cumprir suas tarefas de maneira inovadora, uma vez que não é factível esperar que o setor financeiro privado seja capaz de desempenhar sozinho o papel das agências de fomento ágeis e bem-estruturadas, dadas as especificidades do desenvolvimento econômico e social. Como mostrou a experiência internacional, a especialização é resultado de uma escolha estratégica diante da evidência e do reconhecimento de que há atividades e setores que exigem um instrumento governamental de intervenção. As instituições públicas de fomento, nos mais diversos países, ocupam espaços de atuação bem-delineados, apoiando setores bem-definidos, como a inovação tecnológica, as pequenas e médias empresas e o comércio exterior, com equipes técnicas que se caracterizaram por alto profissionalismo. O banco de desenvolvimento coreano, KDB, fornece o exemplo de como é possível, em um país periférico, atuar na promoção do desenvolvimento e, ao mesmo tempo, apresentar uma solidez financeira que lhe garanta acesso ao mercado financeiro internacional. Não há razão para o Brasil não seguir esse exemplo e mobilizar o aparato institucional de fomento existente para enfrentar os desafios colocados pela necessidade de retomar o crescimento, criando emprego e distribuindo renda, mesmo em um cenário internacional adverso, sem incorrer, entretanto, nos equívocos do passado de socializar prejuízos privados, beneficiando alguns poucos segmentos em detrimento da maioria. A expertise acumulada pelo BNDES e pelas demais instituições públicas de fomento deve ser amplamente utilizada, estimulando, a realização de parceria pública e privada nos setores onde esta seja possível, como em alguns segmentos da infra-estrutura econômica, ou definindo novas fontes de recursos para o financiamento de setores que exigem um apoio especial, por suas características intrínsecas, como é o caso de micro e pequenas empresas, das empresas de base tecnológica. Uma possibilidade de reduzir o custo dos financiamentos de longo prazo é a criação de agências privadas de seguro de risco, que avaliam a performance esperada das empresas ao invés da sua capacidade financeira presente (Cintra, Freitas e Prates, 2000, p. 113). Com esse instrumento, as empresas não teriam que oferecer garantias reais nos níveis atuais. No caso do setor de infra-estrutura, com projetos de longa maturação, as agências de risco viabilizariam a securitização e a montagem de project finance, apoiados nas emissões de papéis com rentabilidade baseada no desempenho esperado dos investimentos. Com o seguro de risco talvez fosse possível que o mercado de capitais absorvesse esses papéis. A existência de um sistema de garantia também poderia viabilizar os instrumentos de debêntures conversíveis ou os títulos de participação nas receitas esperadas. A reativação desses investimentos é outro importante desafio que as instituições de fomento nacionais e regionais têm pela frente. Há setores, como transporte rodoviário, que, por serem pouco rentáveis, não atraem o investimento privado. Todavia, a recuperação da malha rodoviária é crucial para o escoamento da produção e para o desenvolvimento econômico e social de várias regiões do Brasil. Se os recursos atualmente coletados através da contribuição incidente sobre os combustíveis fossem repassados para as instituições de fomento, estas poderiam financiar os investimentos necessários e até mesmo atrair parcerias de grandes empresas que seriam beneficiadas pela renovação das rodovias, cujo fluxo de veículo é insuficiente para cobrir os custos de recuperação e manutenção mediante a cobrança de pedágios. 194 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  • 185. Em relação às micro e pequenas empresas, o acesso ao crédito público e privado e ao BDMG 40 anos mercado de capitais carece de indução ainda maior. Não basta simplesmente a criação de linhas de crédito e fundos de aval. Para que os recursos efetivamente cheguem aos empresários, é necessário criar estímulos diretos, o que exigiria uma ação direta e ativa por parte do Banco Central e do Ministério da Fazenda. É importante, ainda, ampliar o sistema de crédito paralelo ao sistema financeiro tradicional, com entidades não-financeiras, tais como fundos de crédito, “bancos do povo”, cooperativas de crédito, incubadoras de empresas, etc., que desenvolvesse sistemas de microcrédito, por meio de organizações especializadas, com mecanismos de aval comunitário. Já existem experimentos em curso nesse sentido em várias partes do País, com a participação de instituições públicas, como é o caso do BDMG, Banrisul e do Banco Nossa Caixa, e que devem ser ampliados. 195 Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD
  • 186. BDMG 40 anos 5.4. O novo modelo de agência de fomento O funcionamento das agências de fomento no Brasil, nos termos da legislação atual, representa um passo importante para preencher uma lacuna na provisão do crédito a segmentos específicos que sofrem com racionamento de crédito. Ressalte-se, entretanto, que as discussões iniciais sobre esse modelo se deram no contexto do processo de reestruturação dos bancos estaduais, quando se opuseram fortemente os interesses das instituições financeiras de fomento existentes aos da autoridade monetária. Nesse sentido, os primeiros documentos regulatórios, de fato colocavam as instituições estaduais existentes em situação fragilizada e praticamente incapacitadas para desempenhar, de forma eficiente, suas funções. Todavia, as discussões e por conseqüência, a regulamentação, evoluíram de forma favorável, a ponto de, atualmente, tais instituições poderem ser colocadas como agentes fundamentais ao desenvolvimento. 5.4.1. A evolução do marco legal Em dezembro de 1996, no contexto da reestruturação do sistema financeiro estadual, o Conselho Monetário Nacional publicou a Resolução nº 2.347, que, entre outras determinações, estabeleceu a regulamentação básica para a constituição e funcionamento de agências de fomento ou desenvolvimento pelas unidades da f