MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI




TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

                    VOLUME IX
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI



          VOLUME IX




  TRANSFORMANDO O PODER
 PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA




          ...
BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG



                 Conselho de Administração
              José Augu...
As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores,
                                       não re...
VOLUME 9




   TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO:
               A BUSCA DA EFICÁCIA




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6   Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
SUMÁRIO


     APRESENTAÇÃO .................................................................................................
8   Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Apresentação


       Este volume do Minas Gerais do Século XXI — Transformando o Poder Público: a
busca da eficácia — tem...
No caso de Minas Gerais, a reforma das finanças estaduais implementada no início da
     década de 1970 serve como exemplo...
O trabalho apresentado do capítulo 5 mostra que, além da indústria de transformação,
setor-chave da economia mineira, o si...
12   Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI
                      VOLUME IX




   TRANSFORMANDO O PODER
  PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA



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SUMÁRIO

1.1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................
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A despeito das análises das vantagens e desvantagens para o bem-estar social de empresas
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era a principal preocupação dos governos e de que a acumulação de capital físico não
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          necessaria...
Esse receituário deu origem ao célebre Consenso de Washington, ápice do pensamento




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da verdadeira liberdade de que elas desfrutam. E o desenvolvimento como liberdade implica
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1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil




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A criação do BNDE, replicada nos Estados, das estatais federais e estaduais, bem como a
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          incorpo...
Inegáveis progressos têm ocorrido, nos últimos anos, na área educacional, depois que se




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Mecanismos institucionais e leis existem tanto no nível federal quanto no da Unidade da
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QUADRO 1




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1.3. Brasil: o novo desenvolvimento e o novo
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                 Desde o pr...
O País não encontrou ainda o molde certo para sua inserção na nova ordem econômica




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coordenação baseiam-se em questões centrais do desenvolvimento econômico, como inovação,
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1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento




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O arranjo federativo deve basear-se no princípio de que a divisão de trabalho entre os
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Uma das oportunidades endógenas para o desenvolvimento de Minas vincula-se à existência,




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                    1.4. Os atores do desenvolvimento

                    A Classe Política e o Desenvol...
Entretanto, apesar desse desequilíbrio do arranjo federalista, sobram espaços para o poder




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  • Funcionário público é todo aquele empregado de uma administração estatal. Sendo uma designação geral, engloba todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho com entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos das entidades político-administrativas, bem como em suas respectivas autarquias e fundações de direito público, ou ainda, é uma definição a todo aquele que mantem um vínculo empregatício com o Estado, e seu pagamento provém da arrecadação pública de impostos, sendo sua atividade chamada de 'Típica de Estado', geralmente é originário de concurso público pois é defensor do setor público, que é diferente da atividade do Político, detentor de um mandato público, que está diretamente ligado ao Governo e não necessariamente ao Estado de Direito, sendo sua atribuição a defesa do Estado de Direito, principalmente contra a Corrupção Política ou Governamental de um eleito, que costuma a destroir ao Estado(Historicamente); um Estado corrompido demonstra geralmente que essa função, cargo ou serventia não funciona adeqüadamente.

    Segundo o Código Penal brasileiro assim define o funcionário ou servidor público: 'Art. 327 - Considera-se funcionário ou servidor público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego, serventia ou função pública. § 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.'(...)
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  1. 1. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA VOLUME IX
  2. 2. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais 1 Apresentação
  3. 3. BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG Conselho de Administração José Augusto Trópia Reis - Presidente Murilo Paulino Badaró - Vice-Presidente Edgard Martins Maneira Elvira Fonseca Garcia Fábio Proença Doyle José Pedro Rodrigues de Oliveira Diretoria Murilo Paulino Badaró - Presidente Francisco José de Oliveira - Vice-Presidente José Lana Raposo Ignácio Gabriel Prata Neto Júlio Onofre Mendes de Oliveira Coordenação do Projeto Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva Marilena Chaves - Coordenação Técnica Equipe Técnica do Departamento de Planejamento, Programas e Estudos Econômicos – D.PE Bernardo Tavares de Almeida Frederico Mário Marques Gislaine Ângela do Prado Juliana Rodrigues de Paula Chiari Marco Antônio Rodrigues da Cunha Marilena Chaves Tadeu Barreto Guimarães - Gerente Apoio Administrativo Cristiane de Lima Caputo Diully Soares Cândido Gonçalves Henrique Naves Pinheiro Hiram Silveira Assunção Marta Maria Campos 3 Apresentação
  4. 4. As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores, não refletindo necessariamente a opinião do BDMG. BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG Rua da Bahia, 1600, Lourdes 30160.907 Caixa Postal 1.026 Belo Horizonte - Minas Gerais Tel : (031) 3219.8000 http://www.bdmg.mg.gov.br e-mail: contatos@bdmg.mg.gov.br Editoração de Textos IDM / Técnica Composição e Arte Criação da Capa Fernando Fiúza de Filgueiras Projeto e Produção Gráfica Fernando Fiúza de Filgueiras Otávio Bretas Rona Editora Ltda Avenida Mem de Sá, 801 Santa Efigênia 30260-270 Belo Horizonte/ MG Telefax: (31) 3283-2123 Revisão e Normalização Dila Bragança de Mendonça Elzira Divina Perpétua (Coordenação) Marlene de Paula Fraga Raquel Beatriz Junqueira Guimarães Vicente de Paula Assunção Virgínia Novais da Mata Machado Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais Minas Gerais do Século XXI / Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. B213m 2002 Belo Horizonte: Rona Editora, 2002. 10 v. : il. - Conteúdo: v.1 - O Ponto de Partida. v. 2 - Reinterpretando o Espaço Mineiro. v. 3 - Infra-Estrutura: sustentando o desenvolvimento. v. 4 - Transformando o Desenvolvimento na Agropecuária. v. 5 - Consolidando Posições na Mineração. v. 6 - Integrando a Indústria para o Futuro. v. 7 - Desenvolvimento Sustentável: apostando no futuro. v. 8 - Investindo em Políticas Sociais. v. 9 - Transformando o Poder Público: a busca da eficácia. v. Especial – Uma Visão do Novo Desenvolvimento 1. Condições econômicas – Minas Gerais. 2. Desenvolvimento econômico – Minas Gerais. I. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. II. BDMG. III. Título CDU: 338.92(815.1) Catalogação na publicação: Biblioteca BDMG 4 Minas Gerais do Século XXI - Volume I - O ponto de partida
  5. 5. VOLUME 9 TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA Coordenação do Projeto Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva Marilena Chaves - Coordenação Técnica Coordenadores Técnicos do Volume Bernardo Tavares de Almeida (D.PE/BDMG) Luís Aureliano Gama de Andrade (Cientista político, consultor e professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo) Marilena Chaves (D.PE/BDMG) Tadeu Barreto Guimarães (D.PE/BDMG) 5 Apresentação
  6. 6. 6 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  7. 7. SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................ 9 1. DESENVOLVIMENTO: MISSÃO DE TODOS ..................................................................................................... 13 2. REFORMULANDO A MÁQUINA PÚBLICA ........................................................................................................ 47 3. RESGATANDO AS FINANÇAS PÚBLICAS ............................................................................................................ 91 4. POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA A REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) ........................................................ 127 5. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DAS AGÊNCIAS DE FOMENTO E O BDMG .............................................................................................................. 165 POSFÁCIO .......................................................................................................................................................................... 215 7 Apresentação
  8. 8. 8 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  9. 9. Apresentação Este volume do Minas Gerais do Século XXI — Transformando o Poder Público: a busca da eficácia — tem o objetivo de indicar os novos desafios que se impõem ao Estado e os principais instrumentos para alcançá-los. Propositadamente, este volume encerra esse amplo estudo sobre Minas Gerais. Parte-se da premissa de que, atualmente, não é suficiente que o Poder Público Estadual execute bem suas tarefas, mas que execute bem o que deve ser feito. Novo século, novas Minas Gerais só virão com um Estado eficaz. Aqui sintetizado, o papel esperado do Estado foi sendo construído ao longo dos demais volumes, nos quais se mostrou que a tarefa do Poder Público Estadual perpassa todos os setores econômicos e sociais e, enfim, tem influência nos resultados dos mercados e na qualidade de vida das pessoas. Registre-se desde já a principal característica deste volume: a coragem. Para mostrar os desafios, identificar os problemas e indicar soluções nem sempre indolores. O volume se inicia pelo papel do Estado no novo desenvolvimento, em bases sustentadas e sustentáveis. Apresenta, no capítulo 1, o entendimento atual sobre o desenvolvimento e, principalmente, o papel do governo estadual nessa missão que, ressalte-se, não é só do Estado, mas de todos os atores sociais que influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento. O Estado, autonomamente, não é capaz de promover o desenvolvimento, tampouco de o reconhecer claramente. Mas é capaz e fundamental na coordenação e no incentivo aos diversos atores envolvidos no desenvolvimento: trabalhadores, empresários, classe política e terceiro setor. Não se apregoa, no trabalho, a participação altruísta da sociedade, mas sim, de uma sociedade devidamente incentivada pelo Estado. O capítulo 1, Desenvolvimento: missão de todos, tem como idéia-força a noção de que o desenvolvimento envolve muito mais do que o essencial crescimento da economia. O objetivo do desenvolvimento é proporcionar qualidade de vida às pessoas desta e de futuras gerações, por isso deve ser sustentável. Ao identificar uma crise de identidade dos estados federados, o estudo apresentado no Capítulo 1 identifica o papel das unidades federativas, indicando quais as novas tarefas dos governos estaduais. As políticas sociais e de desenvolvimento regionais, se é que existe tal distinção, têm como principal articulador o Poder Público Estadual. Nas políticas sociais, destacam-se aquelas abordadas no volume VIII do Minas Gerais do Século XXI: saúde, educação, segurança pública, trabalho, pobreza e habitação. Nas políticas de desenvolvimento, por exemplo, indicam-se as funções do Poder Público Estadual no incentivo às aglomerações produtivas locais, no alinhamento às políticas nacionais de desenvolvimento e nas políticas para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Em seguida, o trabalho situa as tarefas da classe política, de empresários e das entidades do terceiro setor no desenvolvimento. O capítulo 2 – Reformulando a máquina pública – parte, exatamente, da constatação do capítulo inicial, de que o Estado, apesar de necessário, não se encontra alinhado com os novos preceitos do desenvolvimento. Após o estabelecimento de um breve marco conceitual sobre a administração pública e algumas experiências internacionais, o trabalho descreve as experiências de reformulação da máquina pública do governo federal e de alguns estados federados. Mostra, em seguida, que o ambiente econômico atual é distinto daquele observado na década de 1970, quando a abundância de recursos afrouxava os limites e ampliava as escolhas na atuação do Estado. 9 Apresentação
  10. 10. No caso de Minas Gerais, a reforma das finanças estaduais implementada no início da década de 1970 serve como exemplo de que Minas Gerais pôde ser pioneira na retomada do desenvolvimento, e que o equilíbrio das finanças públicas, embora não suficiente, é imprescindível ao desenvolvimento. Após sintética radiografia da máquina pública mineira, de seus principais componentes, são apresentadas as linhas de ação para transformar a administração pública do Estado. Destaca-se a proposta de gestão por programas, que dinamiza a administração pública e cria mecanismos de verificação de resultados e incentivos. Mas o fortalecimento do planejamento figura, certamente, como uma das principais propostas apresentadas. Planejamento em moldes diferentes do observado no passado, pois se propõe claramente a definição das prioridades ou metas após a identificação dos recursos existentes, atenuando-se o risco de se criar peças de ficção. O capítulo 3 – Resgatando as finanças públicas – decorre da conclusão obtida no capítulo anterior sobre a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas. O capítulo mostra a realidade das finanças públicas em Minas Geras e aponta o problema: a previdência dos servidores estaduais. O trabalho tem a virtude de desmistificar algumas questões, como o impacto da dívida pública no déficit estadual, que, ao contrário do que pensam alguns, não é o nó górdio das finanças estaduais. Em outras palavras, a redução nos encargos com a dívida, embora importante, não representa solução definitiva. Outro apontamento importante do trabalho é com relação à forma de ajuste que vem sendo implementada. O engessamento das finanças mineiras, isto é, a impossibilidade de redução nas despesas e reordenamento nas receitas têm feito com que o ajuste se dê na conta de custeio. Os níveis atuais de gastos com custeio inviabilizam o funcionamento eficaz da máquina pública, nos moldes delineados no capítulo 1, em que as funções coordenadora e reguladora do Governo Estadual são essenciais. A questão previdenciária, em Minas Gerais, no Brasil e em outros estados, permanece na pauta como um dos principais problemas, de curto e longo prazos, enfrentados pela administração pública. Em Minas, como demonstrado no capítulo, se nenhuma nova medida for tomada, nos próximos 10 anos alcançaremos uma situação de insustentabilidade, com prejuízos à eficácia da máquina pública e, principalmente, com riscos para os ativos e inativos do Estado. É dever do Estado zelar pelo bem-estar dos que contribuíram e ainda contribuem para seu funcionamento, mas só um esforço conjunto, com a participação dos servidores, pode equacionar a questão. No capítulo 4 – Políticas Públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte – as políticas para a RMBH são analisadas em duas dimensões: local e global. Na dimensão local, os principais problemas econômicos e sociais da Região Metropolitana são apontados. e propostas para superá-los são sugeridas. É analisada, também, a RMBH como fonte de “insumos” – trabalho especializado, serviços de alta tecnologia, etc. – para outras regiões do Estado. Do ponto de vista global, a Região Metropolitana é tratada como o portal de Minas para o mundo, o locus de atração do Estado, nesse mundo globalizado, de pessoas e instituições dos setores tradicionais e, principalmente, dos modernos e emergentes setores. O fomento ao desenvolvimento foi identificado como uma importante tarefa do governo Estadual. O capítulo 5 – O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMG – pretende delimitar a atuação do Estado, em particular do BDMG, no fomento econômico, indicando as necessidades de ação para a agência mineira nesse novo contexto de desenvolvimento. O alinhamento às políticas federais, aos fatores exógenos, e o apoio aos setores produtivos essenciais ao desenvolvimento sustentável devem ser os focos das políticas de fomento. 10 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  11. 11. O trabalho apresentado do capítulo 5 mostra que, além da indústria de transformação, setor-chave da economia mineira, o sistema de fomento mineiro deve olhar com atenção para o desenvolvimento tecnológico, a infra-estrutura e o meio ambiente, e as micro e pequenas empresas. Novos mecanismos são propostos, como as parcerias público-privado e project finance na infra- estrutura, adoção do “protocolo verde” pelo BDMG no meio ambiente e apoio às micro e pequenas empresas nas aglomerações locais de maior potencial. O BDMG, ao ousar em um trabalho tão amplo sobre Minas Gerais, sobre a Minas Gerais do Século XXI, não poderia deixar de falar de si, de forma transparente e sem caráter reivindicativo. Propõe-se, para a agência de fomento mineira, entre outras coisas, uma medida nacionalmente inovadora na administração pública estadual: o estabelecimento de um contrato de gestão entre o governo estadual e o BDMG. O contrato de gestão permite que a sociedade, através do governo, estabeleça metas para o BDMG, fornecendo-lhe os meios. Isso representa um importante mecanismo de incentivo para o BDMG e, permite que se justifique para sociedade a existência da agência mineira de fomento. 11 Apresentação
  12. 12. 12 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  13. 13. MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME IX TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA CAPÍTULO 1 DESENVOLVIMENTO: MISSÃO DE TODOS Luís Aureliano Gama de Andrade (Cientista Político, Consultor e Professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)
  14. 14. SUMÁRIO 1.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 17 1.2. DESENVOLVIMENTO: A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO ECONÔMICO CONTEMPORÂNEO ....................................................................................................................... 19 1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil ............................................................................................... 23 1.3. BRASIL: O NOVO DESENVOLVIMENTO E O NOVO ESTADO ............................................................... 28 1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento ............................................................................................................... 31 1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas ..................................................................................... 32 1.4. OS ATORES DO DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................... 34 1.5. CONCLUSÕES .................................................................................................................................................................... 42 1.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 43
  15. 15. BDMG 40 anos 1.1. Introdução O Estado não é ente estático, invariante às circunstâncias históricas ou a mudanças na conjuntura internacional ou nacional. No último quarto de século, o surgimento da crise fiscal que abalou o chamado Estado de Bem-Estar, o fim da guerra fria e do conflito capitalismo vs. socialismo e o processo de globalização foram determinantes de profundas alterações por que vem passando a ordem econômica internacional. No centro dessas transformações encontra-se o próprio Estado-Nação e seu papel no tocante ao desenvolvimento e ao mercado. Não se completou ainda o ciclo dessas mudanças e nem se logrou tampouco a decantação histórica nos moldes do que ocorreu, por exemplo, em meados dos anos 30 do século passado, quando, em reação à crise de 29, teve origem no bloco dos países capitalistas um novo Estado, com tom intervencionista, ênfase no planejamento e com forte atuação social (Schonfield, 1965). Nos arranjos federativos, tais mudanças não se cingem ao âmbito da União. Ao contrário, desdobram-se em todos os planos e entidades que compõem a Federação, determinando a necessidade de ajustes e acomodações entre os entes federados. No caso brasileiro, estendem- se, além do Governo Federal, aos estados e municípios. Diante desse quadro, e tendo em vista os objetivos e proposições de políticas, é crucial delimitar com clareza a função do estado-membro na Federação brasileira e seu papel em relação às políticas públicas associadas ao desenvolvimento econômico e social. Mais especificamente, em relação ao governo de Minas Gerais, busca-se a resposta para a questão: qual deve ser o seu papel na promoção do desenvolvimento econômico e social do território mineiro? A resposta a essa indagação exige, preliminarmente, o enfrentamento de dupla questão: como se apresenta hoje a tarefa do desenvolvimento e que forma ou formato deve assumir o Estado em âmbito nacional para desincumbir-se da parte que lhe toca nessa missão. Missão que, ressalte-se, não é exclusiva do Estado, mas de todos os atores sociais envolvidos no desenvolvimento, destacando-se empresários, trabalhadores e organizações não-governamentais. Esses atores, se devidamente incentivados pelo Estado, podem alinhar-se à nova missão do desenvolvimento. Há quem considere que, após a Constituição de 1988, e com a privatização de empresas estaduais levada a cabo durante a década de 90, os estados passam hoje por aguda crise de identidade, emparedados entre a União e os municípios. De fato, com a municipalização de diversos serviços públicos e a privatização ou extinção de empresas estaduais de infra-estrutura e do setor financeiro, os governos estaduais perderam importantes instrumentos de políticas públicas. Até o início dos anos 90, por exemplo, os bancos comerciais estaduais constituíam mecanismos que, na prática, permitiam relaxamento da restrição orçamentária dos estados, com impactos na política monetária nacional. A estabilização da economia determinou, em alguma medida, o fim dessas instituições e, com efeito, os estados perderam importantes fontes de recursos. Da mesma forma, a saída de alguns estados de importantes setores de infra-estrutura determinou o fim de uma época em que as tarifas públicas não eram alinhadas com os custos, e a oferta de serviços pretensamente respeitava questões de universalização ou, de fato, pressões políticas, conflitantes com a busca da eficácia. 17 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  16. 16. A despeito das análises das vantagens e desvantagens para o bem-estar social de empresas BDMG 40 anos públicas vis-à-vis a empresas privadas, o que importa é que o ambiente parece estar definido, isto é, não existe atualmente o espaço para o Estado empresário observado no passado, seja por uma opção político-ideológica, seja por restrições fiscais. Nesse novo ambiente, é preciso redefinir, de fato e não de jure, o papel das unidades federativas, partindo do que cada ente da Federação pode e deve fazer para induzir o desenvolvimento econômico e social. Com base no que se pode esperar da União, dos estados e dos municípios no tocante ao desenvolvimento é que se deve cogitar a reformulação da máquina pública estadual, com o estabelecimento do arcabouço institucional e das medidas gerenciais que a alinhem com a divisão de trabalho nos demais entes da Federação. A manutenção do aparato público estadual não articulado com os novos desafios do Estado representa um entrave ao desenvolvimento. Na seção seguinte, busca-se delinear a evolução do pensamento sobre desenvolvimento, seus principais determinantes e o papel do Estado, em sentido amplo. A seção 1.3 mostra qual o papel das unidades federativas nesse modelo de desenvolvimento, e especifica os instr umentos desejáveis para o alinhamento da máquina pública estadual ao novo desenvolvimento. A seção 1.4 mostra os papéis das classes políticas, de empresários e do setor não-governamental no desenvolvimento. E a seção final tenta brevemente sintetizar as conclusões. 18 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  17. 17. BDMG 40 anos 1.2. Desenvolvimento: a evolução do pensamento econômico contemporâneo Mudanças nas conjunturas nacional e internacional vêm determinando a necessidade de pensar novos modelos, tanto para o desenvolvimento quanto para o Estado. No tocante aos modelos de desenvolvimento, a primeira observação é de que, aplicados indistintamente a diferentes países, têm grande probabilidade de fracasso. O que serve para um, possivelmente não serve para os outros, pois não há um caminho único para o progresso. A história, as normas sociais, as instituições, o ambiente econômico, político e sociocultural de um país, condicionam e determinam a trajetória de seu crescimento (Hoff e Stiglitz, 2001). A primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento, gestada na década de 50, considerava o crescimento da riqueza per capita do país como o principal indicador e meta para alcançar o desenvolvimento. Essa geração enfatizava a acumulação do capital físico como principal fonte de crescimento econômico. A idéia de que o crescimento da economia deveria suplantar o crescimento populacional para gerar um aumento na riqueza per capita é a base dos modelos de desenvolvimento da década de 501 . Acreditava-se, à época, que a taxa de poupança e o investimento associado em capital físico eram os principais determinantes do crescimento econômico. Países com taxas mais altas de poupança cresceriam mais, e a desigual distribuição de renda, sob algumas condições, seria benéfica ao crescimento (Lewis, 1954). A idéia de que os capitalistas poupam mais do que os trabalhadores e de que, em função disso, maior parcela da renda nas mãos dos primeiros significa maior crescimento chegou a ser aceita por algum tempo. Em relação ao papel do Estado, essa primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento, ainda sob os efeitos do rápido crescimento proporcionado pela reconstrução do capital físico do Plano Marshall na Europa, apostava na intervenção do Estado através da programação e do planejamento. Para os países em desenvolvimento, a receita era mais severa em relação à intervenção estatal. Presumia-se, para aqueles países, entre outras “falhas de mercado”, uma ausência de capacidade empreendedora e um sistema de preços não confiável. A “receita” proposta incluía mudanças estruturais, tendo o Estado como principal agente nesse processo. Surgem daí as políticas industriais, de substituição de importação e de alocação de recursos – externos ou não –, coordenadas e implementadas pelo Estado através do planejamento. Note-se que essa conformação do Estado negligenciava o papel de outros atores sociais nas políticas de desenvolvimento, isto é, cabia ao Estado definir a alocação de recursos, o rumo da economia. Pode-se afirmar que a primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento colocava este como uma “missão do Estado”. Embora a racionalidade econômica para a intervenção do Estado na economia fosse supostamente a presença de falhas de mercado, houve uma constatação de que muitas vezes as falhas de governo predominavam. Essas falhas de governo estariam associadas à oferta e demanda por intervenção do Estado, isto é, a grupos de interesse que demandam políticas favoráveis e àqueles que obtêm políticas favoráveis. As constatações de que nem sempre o bem-estar social Os principais modelos da década de 50 são o de Harrod-Domar, o modelo de estágios de desenvolvimento de Rostow, o dual de 1 Lewis, o de crescimento balanceado de Nukes, o big push de Rosenstein-Rodans e a hipótese sobre termos de troca e substituição de importações de Prebisch-Myrdal-Singer. 19 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  18. 18. era a principal preocupação dos governos e de que a acumulação de capital físico não BDMG 40 anos necessariamente determina o crescimento econômico deram origem à segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento. A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento tem sua versão inicial no modelo neoclássico de crescimento (Solow, 1957). Esse modelo prediz que o país crescerá, no equilíbrio estacionário, a uma taxa igual à taxa de mudança tecnológica, dada uma taxa de poupança. Se a taxa de poupança for crescente, o país crescerá a taxas crescentes no curto prazo. Isso explicaria o caminho de alto crescimento, alta taxa de poupança, do Leste Asiático. Pode-se ter, portanto, múltiplos caminhos de transição que convergem em uma taxa de crescimento para um país. Se um país, como é o caso dos menos desenvolvidos, é caracterizado por baixo volume de capital, a hipótese de uma única função de produção para todos os países com retornos decrescentes sobre o capital faria com que este recebesse um fluxo externo de capital daqueles em que os retornos já estão em patamares menores; ou seja, países desenvolvidos remeteriam recursos para países menos desenvolvidos. Esta última afirmativa não foi sustentada por constatações empíricas, o que vislumbrou o relaxamento de algumas premissas neoclássicas. A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento, paradigma dominante da década de 70 até o início da última década, também enfatizou o papel do capital humano na determinação do crescimento econômico. Ao contrário da primeira geração, esta concluiu que mais importante do que o nível de capital é a aplicação do capital, isto é, o modo como o capital é alocado. A fonte de crescimento, determinada pelo progresso tecnológico, seria proveniente de diferentes forças: I. aumento da qualidade da força de trabalho através da educação e treinamento; II. realocação de recursos para “usos” de alta produtividade; III. aproveitamento das economias e escala; IV. novas técnicas de gestão dos negócios. (Méier, 2001) Essas hipóteses explicariam a diferença, muitas vezes imutável, no desenvolvimento entre países, pois, supostamente, os países desenvolvidos teriam maior estoque de capital humano e aproveitar-se-iam melhor das economias de escala. O receituário dessa segunda geração para os países em desenvolvimento privilegiava as forças de mercado, preços e incentivos. As políticas governamentais associadas não deveriam distorcer os resultados do mercado. O Estado não mais era visto como um ente benevolente maximizador do bem-estar social, mas, sim, composto por agentes auto-interessados maximizadores do bem-estar individual que raramente coincidia com o bem-estar social. Surge então a idéia do governo minimalista, que deveria intervir somente nas falhas de mercado reconhecidas por essa segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento. Basicamente, educação, saúde e outras políticas sociais deveriam ser alvos de intervenção dos governos. O receituário universal, para ser aplicado em todos os países em desenvolvimento, recomendava as seguintes estratégias: I. liberalização comercial e financeira; II. promoção das exportações; III. privatização de empresas estatais; IV. programas de estabilização com disciplina fiscal e monetária; V. reforma tributária e desregulação dos mercados para diminuir as distorções nos preços e incentivos. 20 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  19. 19. Esse receituário deu origem ao célebre Consenso de Washington, ápice do pensamento BDMG 40 anos neoliberal, corrente “ideológica” associada ao Estado minimalista que guiou por algum tempo as orientações do FMI e do Banco Mundial. Na ideologia neoliberal, o desenvolvimento, com efeito, era uma “missão do mercado”. A experiência mostrou que uma receita única para todos os países, em geral, não resultava nos resultados esperados. Surgiram, no início da década de 90, hipóteses para explicar as diferenças no desenvolvimento entre países, denominadas por Méier (2001) de “novas falhas de mercado” e “falhas institucionais”. As novas falhas de mercado são o reconhecimento da existência de informação imperfeita, mercados e contratos incompletos e custos de transação. Além das falhas de mercado já reconhecidas – principalmente as externalidades e as falhas na competição – as novas falhas de mercado determinam novos mecanismos corretivos no ferramental do Estado. O setor financeiro e a agricultura, em alguma medida negligenciados pela primeira geração do pensamento sobre desenvolvimento, foram reconhecidos como fundamentais para o crescimento e o desenvolvimento dos países. No setor financeiro, por exemplo, a taxa de poupança, embora seja um importante determinante do crescimento dos países, não determina automaticamente o investimento, pois existem imperfeições no mercado de crédito. O papel do Estado, nesse caso, é garantir que os custos de transação e os riscos dos poupadores sejam baixos, o que implica alto retorno. Contudo, recentes desenvolvimentos das teorias de crescimento mostram que uma melhor distribuição de renda, ao contrário do que se pensava na década de 50, pode ter efeitos positivos no crescimento econômico, (Hoff e Stiglitz, 2001). O acesso ao crédito depende dos bens e propriedades que o tomador pode oferecer, ao agente de crédito, em garantia da operação. Países com distribuição muito desigual da renda têm mercados de crédito ineficientes e, como crédito tem um papel fundamental na geração de investimentos, o crescimento econômico acaba sento prejudicado. Isso porque indivíduos com boas oportunidades de negócios, mas sem riqueza para dar como penhor, não têm acesso ao mercado de crédito. Importa notar que o efeito de exclusão do acesso ao crédito, determinado pela má distribuição de renda, tende a se reproduzir no tempo. Os recentes programas de microcrédito tentam remediar essa imperfeição no mercado de crédito, criando um efeito catalítico sobre o crescimento econômico. É a terceira geração ou nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento que reconhece a existência das falhas institucionais como gargalos para o desenvolvimento. Mas o principal avanço dessa nova geração é, na definição de desenvolvimento, seus indicadores e metas. O crescimento da riqueza — da riqueza per capita —, os indicadores não monetários de desenvolvimento — como o Índice de Desenvolvimento Humano —, a redução da pobreza e o estoque de capital humano compõem as metas de desenvolvimento presentes na primeira e, principalmente, na segunda geração do pensamento sobre desenvolvimento. A nova geração mostra que o desenvolvimento é um processo não-linear, multifacetado, com diversos caminhos e determinantes. Não existe um critério único para mensurar o desenvolvimento e nem uma receita universal para alcançá-lo. O desenvolvimento depende da história (condições iniciais do país), dos aspectos socioculturais e políticos e das instituições formais e informais (Adelman, 2001). Embora não exista um único critério para mensurar o desenvolvimento, Amartya Sen (1999) destaca que a liberdade é o objetivo primário do desenvolvimento e o principal meio de alcançá- lo. Segundo Sen, o desenvolvimento não pode estar desconectado da vida que as pessoas vivem e 21 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  20. 20. da verdadeira liberdade de que elas desfrutam. E o desenvolvimento como liberdade implica BDMG 40 anos diferentes tipos de liberdades interconectadas: liberdade política, oportunidades sociais, e liberdade transacional e de mercado. A liberdade política determina o desenvolvimento, pois o bem-estar social depende da liberdade política, liberdade para que todos os atores sociais possam se sentir representados de alguma forma. Países com liberdade política relativa, historicamente, não observaram grandes fomes com grande aumento da mortalidade nas classes mais pobres, mesmo em épocas de depressão econômica (Sen, 1999). A democracia funciona como uma proteção às classes mais vulneráveis. Uma queda na riqueza de um país (demonstrada pelo PIB) não implica, necessariamente, piora no seu desenvolvimento: quando este goza de relativa liberdade política, uma queda na riqueza não gera miséria, grandes fomes, aumento da mortalidade; isso mostra que a riqueza não é perversamente distribuída. As oportunidades sociais também determinam o desenvolvimento. Entenda-se por oportunidades sociais o acesso das pessoas à educação, boas condições de saúde e incentivo às iniciativas. A educação aumenta a capacidade humana e, além de seus impactos positivos sobre o crescimento econômico, substitui em certa medida a necessidade de mecanismos coercivos do Estado. Boas condições de saúde melhoram a vida das pessoas e exercem forte efeito na produtividade dos trabalhadores. E, por fim, o incentivo às iniciativas, proporcionado principalmente pelo acesso ao crédito e políticas de emprego, promove a inclusão social e o crescimento econômico sustentado. Obviamente os tipos de oportunidades sociais aqui ilustrados e outros existentes estão inter-relacionados, e precisam ser tratados em conjunto. A liberdade de mercado e transacional também figura como um importante determinante do desenvolvimento. O livre acesso das pessoas aos mercados e os baixos custos de transação melhoram as condições de vida, a eficiência econômica, geram crescimento econômico e, sob certas condições, eqüidade. Isso não significa que o livre mercado seja sempre socialmente desejável. Em alguns casos, como nas falhas na competição, o mercado não aloca eficientemente os recursos, sendo necessária a regulação do Estado. Se, como quer Amartya Sen, os diferentes e interconectados tipos de liberdade conduzem ao desenvolvimento econômico, a questão agora é saber de que forma se pode alcançar essa liberdade e qual o papel do Estado em promovê-la. A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento enfatiza o capital social, além do físico e do humano, como geradores do desenvolvimento. O capital social é definido por Collier (1998) como “a coerência interna social e cultural da sociedade, as normas e valores que guiam as interações entre os indivíduos, e as instituições em que elas estão inseridas”. Por exemplo, o capital social do governo incorpora os benefícios da lei, ordem, direitos de propriedade, educação e saúde. Como o capital social reduz os custos transacionais e informacionais, ele é uma fonte de crescimento econômico, pois torna o capital físico e o capital humano mais produtivos. Note-se, enfim, que o capital social depende do desenvolvimento do país e ao mesmo tempo o determina. A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento não advoga nem o Estado minimalista nem o Estado empresário. O papel do Estado é proporcionar um ambiente adequado ao desenvolvimento econômico, através de sua Constituição, leis, instituições e regulação. A forma e o grau de intervenção do Estado, ao contrário do que apregoa o Consenso de Washington, dependem do ambiente de cada país. A seguir são apresentadas breves notas sobre a evolução do pensamento sobre desenvolvimento, os desafios e caminhos para o desenvolvimento no Brasil. A partir daí, pode-se delinear o Estado de que precisamos para alcançarmos um novo desenvolvimento. 22 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  21. 21. 1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil BDMG 40 anos Seguindo a evolução mundial, desde meados do século passado, o desenvolvimento figura com destaque na agenda política nacional. Três grandes correntes de idéias formaram-se em torno da matéria, conforme apontado por Bielschowsky (2000). A primeira, liderada por Eugenio Gudin e Octavio Bulhões, era de feição tipicamente neoliberal. A segunda, que abrangia os chamados “desenvolvimentistas”, apresentava caráter heterogêneo. Dela participavam grupos distintos: os desenvolvimentistas do setor privado e os do setor público, estes últimos divididos entre os economistas “não nacionalistas” e os “nacionalistas” “. A terceira corrente era constituída pelos socialistas. A questão chave que estruturou o debate entre essas correntes e em torno da qual se nuclearam suas posições referia-se ao papel da industrialização. Os neoliberais não se opunham diretamente ao processo de industrialização, mas consideravam o equilíbrio monetário e financeiro condição essencial para a promoção do desenvolvimento do País. Consonante com essa premissa, advogavam a redução da intervenção do Estado, e eram visceralmente contrários a políticas públicas para apoiar a industrialização, embora não vetassem medidas governamentais para sanar as “imperfeições do Mercado” ou para lidar com as fases de depressão da economia (Bielschowsky, 2000, p.37). Os desenvolvimentistas opunham-se radicalmente a essa posição, especialmente a corrente ligada aos setores empresariais. Segundo Roberto Simonsen (Bielschowsky, 2000, p.83), esses defendiam incondicionalmente a industrialização porque seria esse o processo que fornecia as bases para o “progresso da civilização”. O legado do desenvolvimentismo Em meados dos anos 50, a corrente dos desenvolvimentistas havia-se tornado hegemônica no País. Desde então, as políticas adotadas pelo Estado brasileiro para descontar o atraso e promover a expansão da economia foram moldadas a partir das premissas dos desenvolvimentistas. Ora prevaleceu uma de suas divisões, ora outra, mas a tônica da política foi marcada fundamentalmente pela crença de que a tarefa do desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado, e não deixada às forças espontâneas do mercado. Forçoso reconhecer que, apesar das diferenças entre as correntes desenvolvimentistas, havia um núcleo de pontos convergentes, quais sejam: I. a necessidade do planejamento; II. a defesa da intervenção estatal no desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado e não deixada às forças espontâneas do mercado, seja por meio de inversões em infra-estrutura, seja por meio de investimentos diretamente produtivos em setores estratégicos, para suprir a insuficiência do capital nacional ou por subsídios; III. a participação do capital estrangeiro no processo; IV. a subordinação da política cambial e monetária à de desenvolvimento. Guardadas as distinções de estilo e escopo, tanto nos anos da presidência Kubitscheck (e mesmo um pouco antes) quanto no período do “milagre brasileiro”, a política econômica foi guiada por essas diretrizes. Construiu-se, não por acaso, no âmbito federal e também no dos Estados, um arcabouço público derivado diretamente do modelo desenvolvimentista. 23 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  22. 22. A criação do BNDE, replicada nos Estados, das estatais federais e estaduais, bem como a BDMG 40 anos incorporação do planejamento ao aparato público, representaram, de fato, a fundação de uma “institucionalidade econômica do desenvolvimento”, bem diversa da arquitetura de mercado cum regulação do Estado, prevalecente nos países desenvolvidos do mundo capitalista. A exceção a essa tendência deu-se durante o governo Castelo Branco, quando, com a instituição do Banco Central, a reforma fiscal e as medidas para fortalecer o mercado de capitais no País, foram lançadas as bases institucionais para a atuação do Estado em outros moldes. Por um desenvolvimento sustentado e sustentável no Brasil O velho desenvolvimento no Brasil, ao lograr vencer as barreiras da industrialização, expandiu e modernizou a agricultura e urbanizou o País; deixou, contudo, uma herança de novos dilemas, exigências e problemas a superar: em 1999, segundo o IPEADATA, 34,09% da população brasileira encontravam-se abaixo da linha da pobreza, e havia 22,6 milhões de indigentes; entre 1977 e 1999, houve queda na proporção desses contingentes na população total do país, mas o número absoluto cresceu: em 1977, o número de pobres era de 40,7 milhões; em 1999, atingiu 53,11 milhões; os indigentes eram 17,43 milhões em 1977, número que subiu para 22,6 milhões em 1999 (IPEADATA). Os piores índices ocorreram na década de 80: em 1988, a indigência atingiu 30,56% de toda a população brasileira. É verdade que entre os fins dos anos 70 e 90, quando a economia cresceu, a pobreza e a indigência, como proporção da população total, foram reduzidas, mas mesmo nesses períodos o número absoluto de pobres e indigentes continuava elevado, enquanto a desigualdade aumentou (Barros, Mendonça & Duarte, 1997). Tudo isso encarece a necessidade de uma vigorosa política de combate à pobreza, à parte das medidas destinadas a estimular o crescimento econômico. Mas, paralelamente, é preciso mudar a ênfase da política de desenvolvimento. Nas fases de expansão da economia brasileira, a prioridade foi concedida ao capital físico. Educação e saúde ficaram em plano secundário. Houve, é fato, a exceção, digna de nota, quando se disseminou a pós-graduação no Brasil. Mas o ensino fundamental, a cargo então dos estados, ficou relegado a segundo plano. A educação, por si só, pelo que representa para as pessoas, já justificaria maior atenção por parte dos governos. Contudo, seus efeitos se estendem mais além e são decisivos para o próprio desenvolvimento. A educação eleva a produtividade dos indivíduos, causa impactos positivos no crescimento do PIB, aumenta os salários e contribui para a diminuição da pobreza. Promove, além disso, a mobilidade social e concorre para maior igualdade social2 , sem contar seus efeitos positivos para a cidadania e para o processo político, de mais difícil mensuração. Estima-se que um ano a mais na escolaridade média da população brasileira elevaria a taxa de crescimento da renda per capita em 0,35 ponto percentual (Barros, Henriques & Mendonça, 2002, p.2). Lamentavelmente, segundo estudos recentes, “o Brasil apresenta um atraso, em termos de educação, de cerca de uma década em relação a um país típico com padrão de desenvolvimento similar ao nosso” (Barros, Henriques & Mendonça, 2002, p.16). Sobre a relação entre educação e desigualdade de renda, ver Barros, Henriques, & Mendonça, 2002. 2 24 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  23. 23. Inegáveis progressos têm ocorrido, nos últimos anos, na área educacional, depois que se BDMG 40 anos instituiu a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação e o Fundef, contudo isso não tem sido suficiente para compensar a defasagem do setor. Ínfima parcela das crianças em idade escolar encontra-se fora da escola, mas a qualidade da educação no ensino fundamental é ainda um problema. Adicionalmente, o segundo grau e o ensino técnico precisam ser significativamente incrementados. Encontrar meios para financiar a educação, incrementá-la, aumentar os anos de escolaridade da população e elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem são, talvez, os maiores desafios que confrontam o desenvolvimento do País. Com os novos requerimentos de conhecimento exigidos pela transformação tecnológica dos nossos dias, saber ler, escrever e contar não é suficiente. À política educacional é preciso propor metas mais ousadas. Ignorar o nexo causal entre educação e desenvolvimento foi, sem dúvida, o maior equívoco das políticas de desenvolvimento postas em prática no Brasil. Perseverar nesse erro agora significaria comprometer definitivamente o futuro do País. Ao lado da educação, a saúde é o outro pilar do novo desenvolvimento. Por um longo tempo as questões sanitárias foram tratadas de forma residual entre nós. Ignorou-se sua contribuição para o desenvolvimento. Um direito social instituído pela Constituição de 1988, a saúde traz ganhos para a produtividade da educação, eleva a renda nacional, ao diminuir os dias perdidos de trabalho, e concorre para a redução da pobreza (Macroeconomics, 2001). A saúde está ligada à educação, saneamento, alimentação, enfim, às condições de vida. Mas enquanto não é possível sanar os problemas com os determinantes da saúde, é preciso remediá-los. A criação do SUS, no bojo da nova Carta Constitucional, representou um avanço, mas também trouxe novos dilemas. Com o novo sistema, as responsabilidades dos entes federativos pela política foram melhor definidas, cabendo à União a provisão dos recursos, e, aos municípios, a prestação de serviços. Os estados, entretanto, ficaram emparedados e difusos, competindo-lhes complementar a atuação do poder público municipal e algumas outras funções. O SUS paga ainda o preço da juventude, magnificado pela grandeza dos números e a complexidade dos problemas. Se trouxe ganhos, como os decorrentes da descentralização, a separação entre provisão e produção dos bens de saúde, entre outros, carece de reformulações e melhor aproveitamento de suas potencialidades. Outra área, que também deve integrar a linha de frente das políticas de desenvolvimento do País, é a da proteção ao meio ambiente. Embora tenha havido avanços desde meados dos anos 70, quando o tema veio à baila em encontro da ONU em Estocolmo e entrou na agenda dos países, entre nós a política ambiental tem-se dado em bases fragmentárias, marcada pela oscilação na prioridade que lhe concedem os governos. Conflitos de várias ordens, entre agentes produtivos que competem pelo uso de um determinado recurso, entre produtores e consumidores, entre habitantes das diferentes localidades onde se dá a produção e os depósitos dos resíduos, entre os que querem produzir e os que querem conservar, tornam inviável a solução dos problemas ambientais só via mercado. Ademais, no âmago da questão está o dilema do quanto e de como extrair as riquezas naturais para propiciar a satisfação atual das necessidades dos indivíduos, sem comprometer os processos de regeneração da natureza e sem prejudicar as gerações futuras. Em vista dessas razões, é inevitável a regulação do Estado3 . Ver a detalhada análise sobre o assunto, vol. VII. 3 25 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  24. 24. Mecanismos institucionais e leis existem tanto no nível federal quanto no da Unidade da BDMG 40 anos Federação4 . Licenciar atividades produtivas, fiscalizar e monitorar a qualidade das águas ou a extração de minerais, funções básicas para a proteção do meio ambiente e que hoje se encontram sob a jurisdição estadual, exigem estudos e pessoal altamente qualificado. A lentidão na elaboração de pareceres e respostas às solicitações de licenciamento ambiental acarretam danos à produção e desgastam os órgãos e a própria política ambiental. Urge tratar a proteção ao meio ambiente não como uma dimensão residual, mas, ao contrário, como uma categoria essencial do desenvolvimento, como proposto na noção de desenvolvimento sustentável5 . A discussão sobre o desenvolvimento ficaria incompleta se não enfrentasse a questão de como combinar restrições, recursos e valores, ou seja, a estratégia, ou como articular Estado, setor privado e os demais stakeholders para a consecução dos objetivos visados, isto é, a questão institucional do desenvolvimento. Nesse aspecto, cabe assinalar novamente a relevância do estabelecimento de mecanismos regulatórios e institucionais que gerem os incentivos corretos para os agentes. Em passado recente, nas experiências desse processo, no Brasil, era o Estado, em sentido amplo, quem ditava os rumos, estabelecia os objetivos e escolhia os meios. Cabia-lhe também papel não pequeno na implementação das políticas, na aplicação dos investimentos e até na criação e a gestão de empresas. Na realidade, o desenvolvimento foi tipicamente uma política de cima para baixo, decidida por uma elite tecnocrática à qual se associava uma parte da classe política e segmentos do setor empresarial. A mudança política do país, com a redemocratização, a crise fiscal e financeira e o próprio contexto atual do desenvolvimento estão a exigir nova moldura institucional para esse processo. O Estado, embora continue a ser ator decisivo, não é mais hegemônico. Pode muito, mas não pode tudo. O Brasil conta hoje com uma numerosa e dinâmica classe empresarial, e as decisões políticas dão-se dentro de um marco democrático, que requer negociação e acomodação dos interesses em conflito. A margem de ação do poder público acha-se limitada tanto pelas circunstâncias da crise por que passa a economia quanto pelas mudanças no quadro internacional. O novo desenvolvimento, em bases sustentadas e sustentáveis, é missão de todos, e não apenas do Estado. O QUADRO 1 compara os papéis do Estado no “velho” e no novo desenvolvimento. Ver, a propósito do assunto, Meio Ambiente e Desenvolvimento, neste Estudo. 4 Neste Estudo, no capítulo referente ao meio ambiente (volume VII), são apresentadas diferentes concepções do desenvolvimento 5 sustentável. Ver também a Agenda 21, documento do governo brasileiro a ser apresentado em reunião da Eco3, a se realizar em 2003 em Joanesburgo, que se encontra disponível no site do Ministério do Meio Ambiente. 26 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  25. 25. QUADRO 1 BDMG 40 anos O quot;VELHOquot; E O NOVO DESENVOLVIMENTO VELHO DESENVOLVIMENTO NOVO DESENVOLVIMENTO Período Kubistcheck Milagre Brasileiro Papel do Estado Hegemônico. Hegemônico. Regulador, garantidor da estabilidade, articulador e mobilizador da sociedade organizada. Planejamento do De cima para baixo, com De cima para baixo. Horizontal e participativo. desenvolvimento mobilização política a posteriori. Eixos da ação Capital físico. Capital físico, apoio à Estabilidade, capital humano desenvolvimentista indústria de base, e capital social. Estado-empresário. Instrumentos de Investimentos públicos. Investimentos públicos, Regulação, privatizações, política reservas de mercado, concessões, alianças e parceria investimentos produtivos com os setores organizados da com controle integral sociedade. do Estado. Financiamento do Poupança pública Poupança do Estado Poupança pública (limitada), desenvolvimento (abundante), (abundante), investimentos privados. investimento estrangeiro poupança privada (abundante). compulsória (abundante), capital externo, (abundante). Atores do Técnicos e políticos. Técnicos e organizações Técnicos, políticos, empresários desenvolvimento de grupos empresariais. e organizações estruturadas da sociedade. 27 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  26. 26. 1.3. Brasil: o novo desenvolvimento e o novo BDMG 40 anos Estado Desde o princípio dos anos 90, em resposta às transformações no quadro externo e interno do país, vêm ocorrendo mudanças na organização e no modo de atuação do aparato do Estado brasileiro, com reflexos diretos sobre o estilo e o modelo de desenvolvimento. A crise fiscal e financeira por que vem passando o País praticamente inviabilizou a estratégia levada a cabo na era desenvolvimentista da presidência Kubitscheck e no período do “milagre”. Desde meados dos anos 80, o poder público não conta com folga de recursos e nem pode recorrer à clássica solução da poupança compulsória, porque a carga tributária já se encontra em patamar muito elevado (Giambiagi, 2002). Paralelamente, a inserção crescente do Brasil no quadro da economia globalizada impõe modificações e restrições às políticas de desenvolvimento que limitam a possibilidade de o Estado lançar mão de instrumentos clássicos de financiamento do desenvolvimento, como, por exemplo, os subsídios. Acordos internacionais, como os estabelecidos com a participação na Organização Mundial do Comércio, reduzem cada vez mais o uso desses mecanismos. De fato, o modelo do Estado empresário, ápice da filosofia desenvolvimentista, não tem mais lugar no cenário atual do País e do mundo. Ainda que se possa tentar justificá-lo no passado, pelas peculiaridades do desenvolvimento tardio ou periférico, pelas limitações do capital nacional, os baixos fluxos de capital internacional ou pela pequena atratividade do Brasil para os investidores estrangeiros, hoje tal arranjo não mais se sustenta. A visão predominante considera que o espaço de atuação do Estado, em sentido amplo, é determinado principalmente pela presença de falhas de mercado, situações em que o mercado fracassa em alocar eficientemente os recursos. As falhas de mercado são muitas – externalidades, falhas na competição, informação imperfeita, mercados e contratos incompletos – e, com efeito, existe um grande espaço para a atuação do Estado, seja através de mecanismos regulatórios com possibilidade de imposição de taxa, subsídios e outros controles, seja, em alguns casos, através da provisão pública de bens e serviços6 . Dessa análise constata-se que visões maniqueístas, que tentam colocar, de um lado, o Estado empresário, e, de outro, o Estado minimalista, não incorporam os preceitos básicos da teoria econômica (Rodrik, 2002). O Estado pode e deve atuar quando há falhas de mercado; contudo, muitas vezes, é difícil identificar essas falhas e determinar quais são as melhores formas de intervenção do Estado na economia. Esse é o maior desafio que enfrentamos. O modelo do Estado empresário brasileiro exauriu-se no início da década de 90. Os ganhos que dele poderiam advir são mais que sobrepesados pelas desvantagens que acarretam na atualidade ou carregam para o futuro, tanto em termos econômicos quanto sociais. Isso não quer dizer que o Estado deva abdicar de exercer papel ativo na busca do desenvolvimento. Ao contrário, as carências da economia brasileira e o déficit social do País não foram eliminados, e o mercado, superior na alocação de recursos em muitos casos, não saberia nem teria como responder a esses desafios sozinho. Por outro lado, a globalização, com suas exigências de abertura do comércio e dos fluxos de capitais e de informação, somada à intensa revolução de base científico-tecnológica, sepultou de vez a quimera do desenvolvimento autárquico. Laffont e Tirole (1993) discutem as vantagens e desvantagens da provisão pública vis-à-vis à provisão privada regulada. O 6 principal resultado mostra que só uma análise caso a caso pode concluir em direção a uma ou outra forma de provisão. 28 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  27. 27. O País não encontrou ainda o molde certo para sua inserção na nova ordem econômica BDMG 40 anos internacional. Não somos mais a nação rural e agrária dos anos 40, que tinha no café o item principal de sua pauta de exportações. Temos uma base industrial sólida e diversificada, que, nos últimos anos, à medida que se dava a abertura comercial, tornou-se competitiva, mesmo não contando com subsídios e tratamento governamental privilegiado. A própria agricultura expandiu- se e modernizou-se, e apresenta hoje elevado nível de competitividade. Mas isso não significa a viabilidade de um projeto de desenvolvimento autônomo e fechado. Frente às circunstâncias históricas atuais, agravadas pela debilidade da economia brasileira, e considerando o estágio de crescimento alcançado no País e as exigências de participação e legitimidade políticas criadas com a consolidação da democracia entre nós, a missão do desenvolvimento exige um Estado eficiente e organizado em bases novas. Cabe-lhe, antes de mais nada, propiciar as condições e o ambiente para que floresçam os investimentos e o progresso. Tais exigências tornam imperiosa a estabilidade, não apenas a econômica e financeira, que requer a administração prudente dos recursos públicos, mas a estabilidade em seu sentido amplo, com a institucionalização de regras críveis, para que se alcance a previsibilidade de negócios, o que permitiria, assim, decisões com horizonte de tempo mais largo. Avulta nesse quadro o papel institucional e regulador que o Estado deve assumir entre nós. Mercado e Estado não são antípodas. Aquele precisa das garantias deste para operar. Só a confiança entre as partes não assegura o cumprimento dos contratos. A interação dos agentes econômicos seria caótica, se não houvesse leis, marcos institucionais e credibilidade para mediá-la. Tudo isso só se conquista a longo prazo, pois leva tempo para os agentes crerem que os governos não romperão ou não revisarão unilateralmente contratos frente a contingências ou pressões políticas inesperadas. Se, como se acredita atualmente, as instituições e a regulação determinam o desenvolvimento econômico, o desenho dessas instituições pode ser benéfico ou prejudicial ao desenvolvimento. A regulação pública não é, pois, invasão descabida dos mercados. Na realidade, é condição sine qua non para que os mercados existam, sejam completos e funcionem efetivamente. Códigos de consumidores ou legislações sobre sociedades anônimas que incentivem o disclosering são instrumentos indispensáveis para fazer valer o que foi pactuado, para proteger as relações entre os agentes econômicos e impedir que prevaleça a lei do mais forte. Contudo, mais uma vez, não bastam leis, marcos institucionais ou boas intenções, já que os mercados respondem a incentivos. Incentivos, de fato, são determinantes desse novo ambiente, pois representam a resposta de todos os agentes a uma ação governamental. Com efeito, incentivos podem ser ou não bem-sucedidos na promoção do desenvolvimento. O estabelecimento de instituições e o desenho de contratos, incluindo contrato implícitos entre o governo e a sociedade, são condições necessárias para colocar o País na rota do desenvolvimento. Complementarmente, o que costuma ser denominado atualmente de capital social – normas, redes de informação, mecanismos de reputação, sanções sociais e todos os outros contratos estabelecidos informalmente pela sociedade – têm importantes efeitos sobre o desenvolvimento econômico e social. O capital social, claramente, depende da história do País, mas pode ser desenvolvido através de políticas que aumentem o conhecimento da sociedade. Por exemplo, a violência urbana, que gera efeitos indesejáveis no desenvolvimento, pode ter como um dos determinantes a ausência de capital social. O enforcement – “fazer cumprir” – das leis depende do capital social associado, ou seja, dos contratos implícitos que a sociedade estabelece. A função das instituições, da regulação e do capital social é solucionar os problemas de coordenação que propiciam mercados incompletos. As justificativas para a correção das falhas de 29 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  28. 28. coordenação baseiam-se em questões centrais do desenvolvimento econômico, como inovação, BDMG 40 anos transparência nos negócios, investimento, treinamento da força de trabalho e poupança, que proporcionam externalidades positivas aproveitáveis através da intervenção do Estado (Hoff e Stiglitz, 2001). Esses pontos, a ser desenvolvidos na seção 1.4 - Minas Gerais e o novo desenvolvimento, sinalizam que existem variáveis sobre o controle das unidades federativas. Portanto, Estado regulador não é sinônimo de Estado fraco. Ao contrário, para exercitar esse papel, o poder público precisa de organização, conhecimento, marco legal, meios materiais e recursos humanos. Em outras palavras, precisa contar com instituições efetivas e críveis. Ou melhor, ele próprio precisa ser efetivo. A noção neoclássica de acumulação de capital e a noção shumpeteriana de inovação como indutoras do desenvolvimento são incompletas, na medida em que não incorporam o papel das instituições e do capital social (Méier, 2001). Entretanto, seria ilusório e ingênuo supor que apenas isso basta para assegurar uma economia afluente. O desenvolvimento é concentrador e provoca desequilíbrios que atingem indivíduos, grupos e regiões. Corrigir as disparidades de renda inter-regionais e promover a eqüidade são objetivos inerentes ao bom governo, sobretudo nas democracias. Estudos e trabalhos recentes sobre o desenvolvimento vêem mostrando que a melhor distribuição de renda pode levar a maior crescimento econômico. Outra vertente para a intervenção do Estado refere-se à educação e à saúde. O “velho desenvolvimento”, se assim se pode chamar o modelo de crescimento praticado no país, priorizou o capital físico e relegou a plano subalterno os gastos com educação e saúde. Estes se justificam não só por se tratarem de “bens de mérito”, que a sociedade considera positivos e desejáveis, mas também por serem fatores decisivos para o desenvolvimento. A educação comprovadamente aumenta a produtividade dos trabalhadores, fonte principal de crescimento da riqueza das nações. Mais recentemente, tem-se constatado que a saúde é também um diferencial do desenvolvimento. Recentemente, no Brasil, vêem-se formando convergência de idéias e de posições sobre o papel do Estado e suas políticas de desenvolvimento. Integram-na os seguintes pontos: I. a alta inflação é um mal a ser evitado; II. a estabilidade é uma necessidade; III. o nível atual da desigualdade social é intolerável; IV. as disparidades regionais precisam ser diminuídas; V. privatizações podem ser necessárias; VI. subsídios indiscriminados são socialmente indesejáveis; VII. há necessidade de conciliar o crescimento econômico com as exigências da proteção do meio ambiente (desenvolvimento sustentável); VIII. a vulnerabilidade externa da economia brasileira precisa ser drasticamente reduzida; IX. os governos devem gastar com parcimônia e eficiência, dados os objetivos pré- definidos pela sociedade; X. os mecanismos regulatórios devem propiciar um ambiente favorável ao desenvolvimento econômico e social. É contra o pano de fundo dessas considerações que se propõe que o governo de Minas Gerais se estruture e formule sua estratégia de desenvolvimento para o Estado. O estágio desse processo no País e em Minas, as lições do passado, somadas às circunstâncias internas e externas do presente, com suas restrições, indicam a necessidade imperativa de reciclar o papel do Estado. Entretanto, falta definir qual é o papel das unidades federativas nessa nova idéia de desenvolvimento. As políticas indutoras de desenvolvimento delineadas até aqui são, em grande medida, de incumbência da esfera federal do governo. Resta definir o papel das unidades federativas, em particular de Minas Gerais, no novo desenvolvimento. 30 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  29. 29. 1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento BDMG 40 anos Com a Constituição de 1988, os estados ficaram espremidos e emparedados entre a União e os municípios: estes últimos, guindados, pela primeira vez, à condição de entes autônomos da Federação brasileira. Matérias, como as relativas ao meio ambiente, que pela Carta de 1946 pertenciam exclusivamente à órbita estadual, passaram a ser compartilhadas com a União e com os municípios. Por outro lado, os estados perderam autonomia em relação a outras questões que passaram a ser detalhadas na Constituição Federal, como as pertinentes à organização administrativa. Apesar disso, o poder público estadual continua a ter um papel de relevo no tocante ao desenvolvimento de seu território. Cabe a ele proceder de forma própria e independente, mas também supletiva à União, explorando primeiro as potencialidades que lhe conferem seu papel constitucional e tratando de tirar partido das brechas e lacunas da atuação do Governo Federal e dos municípios, buscando com isso encontrar um nicho que lhe seja pertinente para participar desse processo. Em princípio, à União compete, primordialmente, propiciar as condições de ambiência estável para o desenvolvimento, induzir, aglutinar e articular a ação em prol do crescimento em âmbito nacional, combater a pobreza e a desigualdade social e promover a igualdade de oportunidades e a redução das disparidade regionais. Aos estados incumbe atuar supletiva e complementarmente à União, exercer a regulação que lhes foi destinada pela Constituição, garantir a segurança pública, desempenhar com eficiência e efetividade os papéis que lhes são atribuídos na saúde, na educação e na proteção ao meio ambiente, explorar e potencializar os recursos dormentes ou pouco aproveitados em seu território, mobilizar e catalisar as forças sociais e regionais em prol do desenvolvimento e reduzir as diferenças entre as diversas áreas e municípios que integram seu território. Adicionalmente, cabe à unidade federativa garantir a estabilidade e credibilidade das instituições para assegurar os incentivos ao investimento. Aos municípios, guindados à condição de ente federativo pela Constituição de 1988, foram destinadas, principalmente, a jurisdição sobre as matérias locais e grande parte da responsabilidade pela prestação dos serviços públicos básicos. Para desincumbir-se das tarefas que lhes tocam em relação ao desenvolvimento, é indispensável que os governos estaduais se aparelhem para lidar com os seguintes desafios: I. aproveitar as oportunidades criadas com as políticas nacionais; II. identificar os potenciais de crescimento próprio e desenvolver estratégias para potencializá-los; III. coordenar e integrar as ações dos municípios para suprir deficiências de escalas na produção de bens ou serviços de responsabilidade do escalão municipal de governo, para sanar falhas de comunicação e informação na implementação de políticas públicas prestadas localmente e para complementar decisões municipais que têm alcance regional e apresentam interdependência com relação a iniciativas de outros municípios que integram um mesmo espaço articulado; IV. criar mecanismos que assegurem o afluxo de capital para região; V. garantir um nível de educação básica à população, de modo a permitir a formação de mão-de-obra minimamente qualificada. A realização desses objetivos requer, por uma parte, que a estrutura organizacional e o modo de atuação do poder público estadual sejam alinhados com o Governo Federal e, por outro, que se reconheçam os papéis, os limites e os constrangimentos para a atuação de cada instância governamental. 31 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  30. 30. O arranjo federativo deve basear-se no princípio de que a divisão de trabalho entre os BDMG 40 anos níveis de governo precisa refletir as possibilidades de eficiência de cada um de seus níveis — municipal, estadual e federal — e necessita ser conciliada com as aspirações de autonomia e auto- governo das populações. Ao Município deve caber, preferentemente, a prestação e execução dos serviços públicos, observando-se o preceito da subsidiariedade. Coerente com essa posição, cabe ao governo de Minas, a médio e a longo prazo, ampliar a municipalização da saúde, educação e outros serviços sob sua responsabilidade e a dos governos locais. À União caberiam, como fiadora da eqüidade e da igualdade que deve prevalecer entre os membros da Federação, os papéis ligados ao financiamento, à compensação de diferenças regionais de renda e de riquezas e ao estabelecimento de normas gerais com respeito a provisão e implementação das políticas públicas. Ao Governo Estadual competiria, ainda, a regulação que lhe for atribuída constitucionalmente e a ação supletiva e complementar à União e aos municípios, para assegurar eficiência, efetividade e equidade das políticas sociais. Um exemplo claro da necessidade desse papel são as políticas compensatórias de emprego e de habitação. Se os municípios decidem implementar políticas complementares à União nessas dimensões, o resultado será a imigração desordenada, que vai onerar os mais dinâmicos, produzindo efeitos bumerangue, gravosos e contrários à intenção original dessas políticas. A União não teria instrumentos para remediar esse problema, pois não dispõe de capacidade de coordenar o universo dos municípios. Além disso, as preferências da sociedade local são melhor conhecidas pela classe política regional. Esse exemplo ilustra a função fundamental das unidades federativas na correção de falhas de coordenação. Tais falhas de coordenação existem em praticamente todas as políticas sociais7 e em várias das dimensões relevantes das políticas de desenvolvimento. No caso de políticas sociais, à unidade federativa cabe coordenar a alocação de recursos de forma a maximizar o bem-estar social da região. Esta coordenação deve-se dar por meio de marcos institucionais e regulatórios e sistemas de incentivos que induzam os municípios a atuarem em conformidade com as grandes diretrizes dessas políticas. 1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas Consonante com os pontos acima expostos, as ações de desenvolvimento do governo de Minas devem desdobrar-se em duas grandes frentes. A primeira deverá procurar tirar partido das oportunidades exógenas de crescimento econômico, criadas com a retomada do desenvolvimento nacional, adaptando as políticas estaduais, mas também procurando influenciar as iniciativas de desenvolvimento levadas a cabo pela União. A segunda visa especificamente à promoção do desenvolvimento com base nos fatores endógenos. Cabe ao governo do Estado o papel de indutor e catalisador dos recursos dormentes e das potencialidades existentes no território mineiro, a mobilização e a articulação das forças sociais orientadas para o desenvolvimento e a criação de arranjos institucionais locais, regionais e estadual que propiciem a aceleração e a maturação desse processo em Minas. Tal opção justifica-se não apenas pela crise por que passa a economia nacional, ou pela precariedade das finanças públicas estaduais, mas também pelas oportunidades de aproveitamento desse novo filão de crescimento. O vol. VIII do Minas Gerais do Século XXI contempla trabalhos sobre Saúde, Habitação, Segurança, Educação Pobreza e Emprego. 7 32 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  31. 31. Uma das oportunidades endógenas para o desenvolvimento de Minas vincula-se à existência, BDMG 40 anos no território mineiro, de numerosas aglomerações produtivas, com diferentes graus de dinamismo e em distintos estágios de consolidação. Cabe ao Governo Estadual apoiá-las e estimulá-las, reforçando a oferta de capital humano de que precisam, levantando suas carências, inventariando seus recursos, oferecendo informação e espaço institucional para a integração dos agentes políticos econômicos locais e das lideranças das organizações comunitárias estruturadas, e mediando e intermediando a solução dos problemas que podem tolher seu crescimento. Nos últimos anos, a economia mundial alcançou nível sem precedentes de articulação e interdependência. Consumidores e produtores, crescentemente separados geograficamente, encontram-se cada vez mais próximos. Os fluxos financeiros passaram a se mover em velocidade instantânea. A produção se globalizou e a competição, agora, é de todos contra todos, ou de blocos contra blocos, e acirrada. Em conseqüência, mudou a ordem econômica internacional, provocando crises, mas ensejando também oportunidades. No plano das empresas teve lugar processo semelhante. A organização vertical da produção cedeu lugar à terceirização e a formação de cadeias produtivas. A grande empresa volta-se cada vez mais para o seu core business, e a questão da eficiência e da inovação tecnológica não se põe apenas para ela, mas para toda sua cadeia de produção, com diferentes fornecedores e empresas. Sobrevive nessa etapa nova da organização econômica mundial quem detiver vantagens competitivas. Diante desse quadro, o objetivo do desenvolvimento de Minas deve ser o aumento da competitividade de sua plataforma econômica; o alvo, as cadeias produtivas e as aglomerações de base territorial; e o instrumento principal, a mobilização dos atores organizados nas comunidades locais e regionais. O objetivo maior deve ser o de transformar as vantagens comparativas de Minas Gerais em vantagens competitivas reais e duradouras, com impacto além de suas fronteiras físicas dentro do Estado8 . Isso não quer dizer que o governo de Minas deva deixar de fazer investimentos em capital social básico que se afigurarem necessários para o progresso do Estado. Deve buscar fazê-lo preferentemente por meio de parcerias, ou delegando a tarefa através de concessões, ficando a seu cargo apenas nos casos em que, por razões de escala, não houver economicidade para capitais privados. A nova dinâmica do desenvolvimento mineiro reclama a contrapartida de mudanças no aparato público mineiro. Para responder à nova exigência, é preciso reestruturar a máquina governamental de Minas, fortalecendo o planejamento — não o planejamento compreensivo e com pretensões oniscientes e onipotentes, mas o planejamento adaptativo ou um muddling through articulado e deliberado —, redesenhando suas instituições e organizações e aprendendo a operar em moldes participativos, e não por decreto ou por um fiat governamental. A nova dinâmica do desenvolvimento de Minas requer, além de um estilo novo de atuação do Estado, a inclusão ativa a esse processo da classe política, dos empresários, do poder público municipal, das lideranças organizadas das comunidades e das organizações não-governamentais. Tais mudanças respondem a necessidades trazidas pela redemocratização do País e pelas exigências da construção-consolidação da ordem democrática entre nós. Dentre essas exigências novas estão a transparência, o controle social do Estado e a participação. Na ambiência do desenvolvimento democrático, os mecanismos da ação do Estado precisam ser porosos e aptos a abrigar os reclamos dos protagonistas desse processo. As idéias aqui expostas beneficiaram-se de sugestões discutidas com William Penido e Glaucia Penido. 8 33 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
  32. 32. BDMG 40 anos 1.4. Os atores do desenvolvimento A Classe Política e o Desenvolvimento de Minas A imagem do político mineiro é em geral marcada por traços e chavões que o retratam como avesso à inovação, fortemente orientado pela tradição e pouco empreendedor. Embora sejam-lhe atribuídas também virtudes e habilidades de negociação e conciliação, a representação que dele se faz é, no conjunto, negativa. Avaliar a qualidade da classe política é sempre tarefa árdua e de difícil mensuração. Freqüentemente, em lugar de resultado abalizado pela pesquisa científica, lida-se com estereótipos9 . Contrastam com essa imagem e a desautorizam a trajetória de governantes de Minas que, mais cedo do que os políticos de outros Estados, deram mostras de interessar-se pelas questões do desenvolvimento mineiro. Para registrar esse contraponto, basta lembrar que o primeiro sítio planejado e destinado a sediar indústrias, a Cidade Industrial de Contagem, foi obra de um governador mineiro, Benedito Valadares. Minas é o Estado com mais a longa e forte tradição de planejamento entre seus pares na Federação. Belo Horizonte foi a primeira de uma série de capitais planejadas no País. Ainda no começo do século XX, o governador João Pinheiro promovia feiras e tomava medidas para propiciar o progresso de Minas. Em 1941, deu-se a criação da Cidade Industrial; em 1947, o governo do Estado lançava o Plano de Recuperação e Fomento da Produção, com o deliberado intento de contrapor-se à perda de substância da economia mineira, descrita como “uma economia colonial que exporta e vende matérias-primas a baixos preços e compra e importa, em troca, manufaturas de maior valor”(Minas Gerais, p.26). Em 1950, o governo mineiro lançou o Plano de Eletrificação de Minas Gerais, que teria como desdobramento a criação da Cemig. Nos anos 60, o BDMG, então uma jovem instituição, realizou o Diagnóstico da Economia Mineira, que expôs o atraso da economia do Estado e abriu caminho para a vigorosa recuperação nos anos seguintes. João Pinheiro, Milton Campos, Juscelino Kubistcheck, Israel Pinheiro e Rondon Pacheco marcaram suas administrações à frente do governo de Minas por atuações fortemente orientadas para o terreno do desenvolvimento da economia. Não há razões para supor que a classe política mineira não venha a reconhecer a necessidade de engajar-se decisivamente em ações para a promoção do desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida dos mineiros, nos moldes que agora se propõe. Resta saber como fazê-lo. Diferentemente das vezes anteriores, quando o esforço desenvolvimentista foi liderado pelo Executivo, hoje é imprescindível contar com o Legislativo estadual e as lideranças políticas municipais para esse empreendimento. Um primeiro ponto a superar é a limitação que a Constituição de 1988 impôs à atuação das assembléias legislativas estaduais. A nova Carta estipulou competências residuais para os legislativos dos Estados. Cabe-lhes tomar iniciativas apenas sobre matérias que não fazem parte das atribuições da União e do Município. É-lhes permitido, em caráter complementar, legislar sobre outras questões, mas subordinados a orientações e princípios gerais estabelecidos por lei federal. A Ciência Política dispõe de métodos e técnicas para fazê-lo, mas eles não existem quando se trata da classe política mineira. 9 34 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
  33. 33. Entretanto, apesar desse desequilíbrio do arranjo federalista, sobram espaços para o poder BDMG 40 anos legislativo dos Estados atuarem, e a Assembléia de Minas pode e deve fazer muito pelo desenvolvimento mineiro. Antigamente conhecida como “lei de meios”, o orçamento é peça de elaboração conjunta do Executivo e Legislativo estaduais. É nele que estão contidas as provisões de recursos financeiros para as atividades do poder público. A feitura do orçamento estadual deve alinhar-se ao esforço desenvolvimentista. Mas o papel do Legislativo não deve ficar adstrito ao exame e à aprovação da proposta orçamentária do Executivo, legitimando-a ou não. Compete-lhe ir além e acompanhar e avaliar a execução dos programas nela contidos, verificando se os efeitos que deles se esperavam foram alcançados, ouvindo autoridades responsáveis por sua execução e os públicos-alvo supostamente por eles beneficiados, para verificar o acerto das medidas, os desvios de rotas e os erros porventura cometidos tanto em sua concepção quanto em sua implementação. A intervenção na realidade social e econômica, através de políticas, programas e projetos, é tarefa complexa e sujeita a incertezas de várias ordens. Boa parte dos problemas atacados é pouco conhecida, e a teoria, argumento ou idéia subjacente às medidas públicas para saná-los têm caráter quase experimental. A avaliação dos programas, ao apontar os erros e ao identificar os acertos, concorre decisivamente para a aprendizagem requerida para melhorar a ação do Estado. Não é só por esse ângulo que a tarefa do Legislativo de avaliar as políticas públicas estaduais se faz necessária e possível. A implementação de políticas não é um processo automático. Decisões tomadas em instâncias mais altas da burocracia são interpretadas e podem ser distorcidas; e, quando há a intervenção de diversos agentes, é necessária a coordenação, o que pode retardar o processo e alterá-lo. O trabalho do Legislativo, monitorando e acompanhando de perto as ações do Executivo, é fundamental para identificar falhas de execução, problemas não antecipados e conflitos de interesses que porventura se manifestem no curso da implementação de políticas. Entretanto, não apenas por isso se postula a participação da classe política no desenvolvimento mineiro. A estratégia que se preconiza para esse processo em Minas, com ênfase em ações integradas e prioridade concedida para as aglomerações de atividades produtivas, supõe a mobilização do capital social das comunidades locais, a mobilização de suas lideranças formais e informais e das organizações não-governamentais com atuação na região. Os representantes políticos dessas comunidades no parlamento estadual não poderiam ficar ausentes. A atuação do Estado, nos moldes acima delineados, implica de fato a criação de novas instâncias públicas de decisão. Excluir, ou não contar com a presença ativa de parlamentares junto a essas arenas novas de deliberação política, poderia levá-las a colidir ou a entrar em conflito com as instituições formalmente encarregadas da representação da vontade popular no Estado. Sabe-se que, apesar da inexistência da representação por distritos e embora a legislação eleitoral propicie a escolha de representantes votados em todo o território estadual, grande parte do corpo de legisladores estaduais de fato representa regiões e sub-regiões do Estado. Em outras palavras, os deputados, tanto federais quanto estaduais, são, na sua maioria, também deputados distritais. Não bastassem ao deputado outras qualificações advindas de seu papel como representante político da população, essa, por si só, já o torna um interessado nas questões locais, com direito a assento nas novas instâncias de deliberação que vierem a ser criadas para a mobilização das comunidades em prol do desenvolvimento de Minas. Colocados frente a frente com as lideranças locais e as entidades das comunidades que representam, os parlamentares teriam todas as razões para se comprometerem com o que for decidido e se empenharem com o encaminhamento da solução junto a outras instâncias, inclusive e principalmente, a Assembléia Legislativa de Minas. 35 Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos
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