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Plan nacional de desarrollo. Plan nacional de desarrollo. Document Transcript

  • :ISBN 978-970-734-184-5ISBN 978-970-734-184-xD.R., ® Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República, 2007Se prohíbe la reproducción total o parcial de este documento por cualquier mediosin previo y expreso consentimiento de la Oficina de la Presidencia de la RepúblicaMexicana a cualquier persona y actividad que sean ajenas a la misma.2 | México
  • 4 | México
  • ÍndiceÍndiceMensaje del Presidente 9Introducción 15Desarrollo Humano Sustentable 21 De la Visión México 2030 al Plan Nacional de Desarrollo Objetivos nacionales Estrategia integral de política pública Antecedentes Descripción de los cinco ejesEje 1. Estado de Derecho y seguridad 41Estado de Derecho 1.1 Certeza jurídica 1.2 Procuración e impartición de justicia 1.3 Información e inteligencia 1.4 Crimen organizado 1.5 Confianza en las instituciones públicas 1.6 Cultura de la legalidad 1.7 Derechos humanos Seguridad nacional 1.8 Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio 1.9 Seguridad fronteriza 1.10 Cooperación internacional Seguridad pública 1.11 Prevención del delito 1.12 Cuerpos policíacos 1.13 Participación ciudadanaEje 2. Economía competitiva y generadora de empleos 81Economía y finanzas públicas 2.1 Política hacendaria para la competitividad 2.2 Sistema financiero eficiente 2.3 Sistema nacional de pensiones 2.4 Promoción del empleo y paz laboral Productividad y competitividad 2.5 Promoción de la productividad y la competitividad 2.6 Pequeñas y medianas empresas 2.7 Sector rural 2.8 Turismo 2.9 Desarrollo regional integral Infraestructura para el desarrollo 2.10 Telecomunicaciones y transportes 2.11 Energía, electricidad e hidrocarburos 2.12 Sector hidráulico 2.13 Construcción y vivienda Plan Nacional de Desarrollo | 5
  • ÍndiceEje 3. Igualdad de oportunidades 141 3.1 Superación de la pobreza Desarrollo integral 3.2 Salud 3.3 Transformación educativa Grupos prioritarios 3.4 Pueblos indígenas 3.5 Igualdad entre mujeres y hombres 3.6 Grupos vulnerables 3.7 Familia, niños y jóvenes Cultura y esparcimiento 3.8 Cultura, arte, deporte y recreaciónEje 4. Sustentabilidad ambiental 231 Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales 4.1 Agua 4.2 Bosques y selvas 4.3 Biodiversidad Protección del medio ambiente 4.4 Gestión y justicia en materia ambiental 4.5 Ordenamiento ecológico 4.6 Cambio climático 4.7 Residuos sólidos y peligrosos Conocimiento y cultura para la sustentabilidad ambiental 4.8 Investigación científica ambiental con compromiso social 4.9 Educación y cultura ambientalEje 5. Democracia efectiva y política exterior responsable 271 Democracia efectiva 5.1 Fortalecimiento de la democracia 5.2 Modernización del sistema político 5.3 Participación ciudadana 5.4 Eficacia y eficiencia gubernamental 5.5 Transparencia y rendición de cuentas Política exterior responsable 5.6 La política exterior, palanca del desarrollo nacional 5.7 México en la construcción del orden mundial 5.8 Diversificar la agenda de la política exterior 5.9 Mexicanos en el exterior y migraciónDe cara al futuro 311Anexos 315 Programas para instrumentar el Plan Nacional de Desarrollo Resultados de la Consulta Ciudadana para el Plan Nacional de Desarrollo 2007-20126 | México
  • Plan Nacional de Desarrollo | 7
  • 8 | México
  • Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Plan Nacional de Desarrollo | 9
  • 10 | México
  • PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012Mensaje del Presidente Felipe Calderón HinojosaEl Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 esta- años, de acuerdo con lo establecido en el pro-blece una estrategia clara y viable para avanzar yecto Visión México 2030.en la transformación de México sobre bases sóli- Los objetivos nacionales, las estrategiasdas, realistas y, sobre todo, responsables. generales y las prioridades de desarrollo plas- mados en este Plan han sido diseñados deEstá estructurado en cinco ejes rectores: manera congruente con las propuestas verti- 1. Estado de Derecho y seguridad. das en el ejercicio de prospectiva. 2. Economía competitiva y generadora de Visión 2030 es una apuesta común por empleos. un Desarrollo Humano Sustentable, una des- 3. Igualdad de oportunidades. cripción del México deseable y posible por 4. Sustentabilidad ambiental. encima de las diferencias. La imagen del país 5. Democracia efectiva y política exterior en el que deseamos vivir dentro de 23 años da responsable. sentido y contenido a las acciones que como Este Plan asume como premisa básica la bús- gobierno y como sociedad emprendemos aqueda del Desarrollo Humano Sustentable; esto partir de ahora.es, del proceso permanente de ampliación de Pretende fomentar un cambio de actitudcapacidades y libertades que permita a todos los frente al porvenir y detonar un ejercicio demexicanos tener una vida digna sin comprometer planeación y prospectiva que amplíe nuestrosel patrimonio de las generaciones futuras. horizontes de desarrollo. Hoy tenemos la oportunidad histórica de impul- Se trata de un referente, una guía, unsar el Desarrollo Humano Sustentable como motor anhelo compartido y a la vez un punto de par-de la transformación de México en el largo plazo y, tida para alcanzar el desarrollo integral de laal mismo tiempo, como un instrumento para que los nación. Existe el firme propósito de que losmexicanos mejoren sus condiciones de vida. logros que consigamos los mexicanos en los La elaboración de este Plan estuvo susten- próximos seis años nos acerquen al país quetado en gran medida en la perspectiva del futuro queremos heredar a las nuevas generaciones.que queremos los mexicanos a la vuelta de 23 Plan Nacional de Desarrollo | 11
  • PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012 Para el Gobierno de la República es funda- el calentamiento global, el crimen organizadomental tomar decisiones pensando no sólo en el y la equidad de género.presente de los mexicanos, sino también en su No debemos evadir la atención de pro-futuro. La única forma de afrontar con éxito el blemas tan apremiantes como la inseguridad,porvenir es actuar con eficacia hoy. la pobreza, la desigualdad, el analfabetismo, Para la elaboración de este Plan, el conoci- la falta de oportunidades educativas, la mor-miento de las aspiraciones de los ciudadanos ha talidad materna y la infantil, la insuficientesido decisivo. Esto, con el fin de ir de lo general a generación de empleo, los rezagos en el cam-lo particular en el diseño de instituciones, estra- po y la pérdida de recursos naturales, entretegias, programas y proyectos gubernamentales otros.previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Éstas son tareas que comprometen y Al tomar como referente la Visión México convocan al Poder Ejecutivo, pero también al2030, el Plan Nacional de Desarrollo constitu- Congreso de la Unión, a las legislaturas de losye la fase inicial de un proyecto para lograr la estados, al Poder Judicial, a los gobiernos es-transformación de nuestro país con vistas al fu- tatales y municipales, a los partidos políticos,turo. Es el primer paso para poner a México en al sector privado, a la academia, a las organi-la ruta del Desarrollo Humano Sustentable. zaciones sociales y a los ciudadanos. Es tiempo de asumir que la superación de En esta etapa democrática del país, ellos retos del siglo XXI y la construcción del mayor reto que tenemos los actores políticos,país que queremos son una responsabilidad económicos y sociales es otorgar soluciones decolectiva. fondo –soluciones duraderas y definitivas– a México está inmerso en un proceso de los problemas que enfrentan los mexicanos.transformaciones que no puede ni debe dete- Compartimos el desafío de construir unanerse. La consolidación democrática del país nación de justicia y de leyes, de bienestar yestá abriendo paso a una etapa de modernidad progreso, de libertad y democracia. Ello exigeen diversas áreas de nuestra vida económica, no sólo sumar esfuerzos, voluntades y recur-política y social. sos, sino además acrecentar la confianza en Como nunca antes, el destino de nuestra nosotros mismos.nación dependerá de lo que los mexicanos ha- Si queremos superar los retos del si-gamos o dejemos de hacer. Enfrentamos retos glo XXI, necesitamos trabajar juntos en elnacionales y globales que exigen respuestas in- marco del Plan Nacional de Desarrollo ymediatas y eficaces. hacer cambios profundos en la estructura No podemos dejar para después la atención del país. Sólo así romperemos las inerciasde desafíos como los que representa la sociedad que frenan nuestro desarrollo, acelerare-del conocimiento, la competitividad del mundo, mos el paso y cumpliremos las metas que12 | México
  • PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012nos propongamos. jadores que laboran de sol a sol para sacar El Desarrollo Humano Sustentable nos da la adelante a su familia. En los millones de muje-oportunidad de avanzar con una perspectiva in- res que asumen con valentía y entereza el roltegral de beneficio para las personas, las familias de jefas de familia. En los millones de niñosy las comunidades. y jóvenes que se esfuerzan todos los días por Para lograrlo, los actores políticos tenemos prepararse y continuar sus estudios.el deber de entendernos y la responsabilidad de Se está forjando una generación deconstruir los acuerdos que el país necesita. En mexicanas y mexicanos libres de complejos,suma, compartimos el reto de poner la política de tabúes, de miedos y de prejuicios. Se estáal servicio de la sociedad. abriendo paso una generación de ciudadanos El interés superior de la nación debe estar con una mentalidad ganadora.por encima de cualquier interés partidista, eco- En cumplimiento con lo dispuesto ennómico o de grupo. Es momento de hacer de la el Artículo 26 de la Constitución Política depolítica el verdadero sustento de nuestro siste- los Estados Unidos Mexicanos, así como porma democrático. lo previsto en los Artículos 4 y 20 de la Ley La generación de mexicanos de hoy tene- de Planeación, el gobierno federal presentamos la energía, la capacidad, y el talento para el Plan Nacional de Desarrollo que habrá deconducir a México al futuro. Podemos construir regir nuestras acciones en los próximos seisun país distinto y mejor al que nos ha tocado años. Este Plan es resultado de un auténticovivir. Poseemos los recursos para lograrlo. Con- proceso de deliberación, democrático, plural etamos con una posición geopolítica estratégica incluyente, que recoge las inquietudes y nece-para cumplir nuestros objetivos. Tenemos los li- sidades de todos los sectores de la sociedad.derazgos para dar el giro que nos coloque en la Asimismo, conforme a lo establecido entrayectoria correcta. los Artículos 5 y 21 de la Ley de Planeación, El Plan Nacional de Desarrollo marca el rumbo el Ejecutivo a mi cargo remite este Plan Na-a seguir para abrir cauces al porvenir que quere- cional de Desarrollo 2007-2012 al Honorablemos, para que los ciudadanos tomemos las riendas Congreso de la Unión para los efectos previs-de nuestro propio destino. Lo hace apoyado en las tos en la Ley.normas y valores de la democracia. Sus guías son lalibertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad,la tolerancia y el ejercicio ético del poder. En nuestra gente está la mayor riqueza delpaís, está el aliento vital de nuestra democracia.En los millones de mexicanos que no se dobleganante las adversidades. En los millones de traba- Plan Nacional de Desarrollo | 13
  • IntroducciónPlan Nacional de Desarrollo | 15
  • 16 | México
  • IntroducciónIntroducciónEl Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se gisladores, partidos políticos, organizacionespresenta, en cumplimiento al Artículo 26 de la de la sociedad civil, pueblos y comunidadesConstitución Política de los Estados Unidos Mexi- indígenas, gobiernos municipales y estatales,canos y se ha elaborado de acuerdo a lo establecido entre otros, quienes, a través de distintas víasen la Ley de Planeación. expresaron sus opiniones para la planeación Este Plan Nacional de Desarrollo tiene como del desarrollo del país.finalidad establecer los objetivos nacionales, las La consulta se llevó a cabo medianteestrategias y las prioridades que durante la pre- mesas de diálogo con integrantes de diferen-sente Administración deberán regir la acción del tes comisiones de la Cámara de Diputados ygobierno, de tal forma que ésta tenga un rumbo del Senado de la República; mesas de diálo-y una dirección clara. Representa el compromiso go con los partidos políticos; reuniones deque el Gobierno Federal establece con los ciuda- trabajo con especialistas; consultas realiza-danos y que permitirá, por lo tanto, la rendición das por la Comisión Nacional del Desarrollode cuentas, que es condición indispensable para de los Pueblos Indígenas en comunidades yun bueno gobierno. El Plan establece los obje- pueblos indígenas; foros de consulta populartivos y estrategias nacionales que serán la base realizados por las secretarias de Estado y porpara los programas sectoriales, especiales, insti- diversas entidades del Gobierno Federal; y latucionales y regionales que emanan de éste. consulta ciudadana realizada por la Oficina de la Presidencia de la República a través deElaboración del Plan un centro de atención telefónica, el envío yDe acuerdo al art. 12 de la Ley de Planeación, se recepción de formas de consulta a través delestablece el Sistema Nacional de Planeación De- Servicio Postal Mexicano, un sitio de internetmocrática, que contempla la consulta a diversos y la recepción de documentos y propuestasgrupos sociales como fundamento para la elabo- enviadas a las oficinas de la Presidencia porración de este Plan. diferentes medios. En apego a ello se realizó un proceso de Las propuestas, ideas, expectativas,consulta en la que participaron ciudadanos, le- opiniones, preocupaciones y sugerencias Plan Nacional de Desarrollo | 17
  • Introducciónexpresadas por los ciudadanos participantes en En cada uno de estos ejes se presenta in-esta consulta han sido uno de los elementos formación relevante de la situación del paísfundamentales en la elaboración de este Plan en el aspecto correspondiente y a partir deNacional de Desarrollo. ello se establecen sus respectivos objetivos y Es preciso destacar que 51,997 personas par- estrategias.ticiparon a través de 205 foros de consulta popular Como se explicará más adelante, este Planentre ellas 4,334 miembros de comunidades in- propone una estrategia integral donde estosdígenas en foros realizados en 57 comunidades; cinco ejes están estrechamente relacionados.79,921 participaron individualmente enviando Dada esta interrelación de estrategias, implí-sus opiniones y propuestas por distintas vías. cita en un enfoque de este tipo, se observaráAdemás de la información recabada directamen- que entre los distintos ejes hay estrategiaste en los diálogos realizados con legisladores y que se comparten. Dicho de otra forma, a lopartidos políticos, se recibieron 41 documentos largo de los cinco ejes el lector encontraráde propuestas por parte de los mismos. estrategias similares, que aunque específica- Una descripción más específica del proce- mente hacen referencia al tema central delso y los resultados aparece en el anexo de este eje, se refieren a aspectos que se repiten a lodocumento. largo de los capítulos.Estructura del PlanEn el primer capítulo de este documento se defineel Desarrollo Humano Sustentable como premi-sa básica para el desarrollo integral del país, asícomo los objetivos y las prioridades nacionalesque habrán de regir la presente Administración.La segunda parte, consta de cinco capítulos quecorresponden a los cinco ejes de política públicade este Plan: 1. Estado de Derecho y seguridad. 2. Economía competitiva y generadora de empleos 3. Igualdad de oportunidades 4. Sustentabilidad ambiental 5. Democracia efectiva y política exterior responsable18 | México
  • Plan Nacional de Desarrollo | 19
  • 20 | México
  • Desarrollo Humano SustentablePlan Nacional de Desarrollo | 21
  • 22 | México
  • Desarrollo HumanoSustentableEn el Siglo XXI, México enfrenta desafíos im- todos los mexicanos de hoy donde sea queportantes. La constante evolución del entorno estos radiquen.mundial y el cambio tecnológico acelerado im- Ello significa asegurar para los mexica-plican nuevos retos y oportunidades. A partir de nos de hoy la satisfacción de sus necesidadesnuestra riqueza histórica y cultural, enfrentamos fundamentales como la educación, la salud,el desafío de hacer realidad el anhelo de muchos la alimentación, la vivienda y la protecciónmexicanos ante las profundas transformaciones a sus derechos humanos. Significa tambiénque vivimos: un México más justo y más equi- que las oportunidades para las generacionestativo, competitivo y generador de empleos, actuales y futuras puedan ampliarse, y quedemocrático y proyectado al mundo, donde cada el desarrollo de hoy no comprometa el de lasuno de los mexicanos seamos protagonistas del siguientes generaciones.desarrollo y donde sus beneficios lleguen a todos Significa que es necesario que lalos que formamos parte de esta nación. economía crezca a un mayor ritmo y sea El Desarrollo Humano Sustentable, como prin- capaz de generar los empleos que Méxicocipio rector del Plan Nacional de Desarrollo asume y los mexicanos demandamos. Una polí-que “el propósito del desarrollo consiste en crear tica económica sólida, en las condicionesuna atmósfera en que todos puedan aumentar su que ha heredado nuestro país, no seríacapacidad y las oportunidades puedan ampliarse suficiente para propiciar el desarrollo ar-para las generaciones presentes y futuras”1. mónico y pleno de la sociedad, por lo que El Plan Nacional de Desarrollo considera a debe complementarse con una estrategiala persona, sus derechos y la ampliación de sus eficaz de superación de la pobreza y lacapacidades como la columna vertebral para la marginación.toma de decisiones y la definición de las polí- La estrategia integral propuesta en esteticas públicas. Plan, basada en cinco grandes ejes de acción, Se propone al Desarrollo Humano Susten- permitirá avanzar hacia el Desarrollo Huma-table como visión transformadora de México en no Sustentable. El Estado de Derecho y lael futuro, y al mismo tiempo como derecho de seguridad son indispensables para que los ciu-1 PNUD (1994, septiembre). Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 1994. Una nuevaforma de cooperación para el desarrollo. Disponible en: http://indh.pnud.org.co/files/rec/nuevaformacooperacion1994.pdf Plan Nacional de Desarrollo | 23
  • Desarrollo Humano Sustentabledadanos puedan disfrutar del fruto de su esfuerzo mexicanos de hoy y los de las nuevas gene-y se genere además un ambiente propicio para la raciones por venir.inversión. Una mayor competitividad de la econo-mía nacional también contribuirá al incremento De la Visión México 2030 al Plande la inversión y a una mayor creación de empleos Nacional de Desarrolloque permitan a los individuos elevar sus niveles La Visión México 2030 expresa una voluntadde bienestar económico. colectiva de cambio, que es factible y cuyo La igualdad de oportunidades educativas, propósito es alcanzar el Desarrollo Humanoprofesionales y de salud son necesarias para que Sustentable. Una imagen de país a la vueltatodos los mexicanos puedan vivir mejor y parti- de 23 años permite enfocar la acción conjuntacipar plenamente en las actividades productivas. de todos los mexicanos, marca un propósitoPara que el desarrollo planteado sea sustentable, común, un sueño compartido, un punto derequiere la protección del patrimonio natural del arribo que sólo es posible alcanzar con el es-país y el compromiso con el bienestar de las gene- fuerzo de todos.raciones futuras. Para hacer realidad esta visión de futuro Por otra parte, la gobernabilidad demo- es fundamental que México realice los ajustescrática es premisa básica para que el país se y cambios que necesita a fin de encaminarsebeneficie de la riqueza de su pluralidad y se en la trayectoria correcta. En este sentido,alcancen los acuerdos necesarios para trans- resulta primordial que los resultados que seformar la realidad y promover el desarrollo obtengan en los próximos seis años respon-nacional. Por último, una política exterior res- dan al México que quieren los ciudadanos enponsable y activa será la base para afrontar los el año 2030.desafíos y aprovechar las ventajas que brinda Por eso, en el Plan Nacional de Desarro-el entorno globalizado en que vivimos. llo 2007-2012 se imprime un enfoque de largo Los problemas sociales, políticos y eco- plazo a los objetivos nacionales, las estrate-nómicos de nuestro país están íntimamente gias generales y las prioridades de desarrollo.relacionados. Por ello, los grandes grupos de Con ello, se busca que al final de esta Ad-políticas públicas propuestos en este Plan son ministración, en el año 2012, el país avancecomplementarios para resolver los problemas de en tiempo y forma hacia el porvenir que lospobreza, marginación y falta de oportunidades mexicanos visualizan.en todos los ámbitos. En la ejecución de este Un requisito indispensable para cumplirPlan, se utilizarán todos los instrumentos del los objetivos del Plan Nacional de DesarrolloEstado para avanzar simultáneamente en los es contar con el compromiso y la colabora-cinco ejes de acción, y para alcanzar el Desarro- ción de todos. Se requiere la participaciónllo Humano Sustentable que queremos para los corresponsable de los poderes Ejecutivo,24 | México
  • Desarrollo Humano SustentableLegislativo y Judicial; de los gobiernos federal, Para hacer realidad esta Visión Méxicoestatales y municipales; de los partidos políti- 2030 y atender a las prioridades naciona-cos, las organizaciones sociales y los sindicatos; les, el Plan Nacional de Desarrollo proponedel sector privado, el educativo y, sobre todo, el cumplimiento de los siguientes objetivosde los ciudadanos. nacionales: Objetivos nacionales 1. Garantizar la seguridad nacional, sal- vaguardar la paz, la integridad, la Visión México 2030 independencia y la soberanía del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la Hacia el 2030, los mexicanos vemos a México democracia. como un país de leyes, donde nuestras fa- 2. Garantizar la vigencia plena del Estado milias y nuestro patrimonio están seguros, de Derecho, fortalecer el marco institu- y podemos ejercer sin restricciones nuestras cional y afianzar una sólida cultura de libertades y derechos; un país con una eco- legalidad para que los mexicanos vean nomía altamente competitiva que crece de realmente protegida su integridad física, manera dinámica y sostenida, generando su familia y su patrimonio en un marco empleos suficientes y bien remunerados; un de convivencia social armónica. país con igualdad de oportunidades para 3. Alcanzar un crecimiento económico todos, donde los mexicanos ejercen plenamen- sostenido más acelerado y generar los te sus derechos sociales y la pobreza se ha empleos formales que permitan a todos erradicado; un país con un desarrollo susten- los mexicanos, especialmente a aquellos table en el que existe una cultura de respeto y que viven en pobreza, tener un ingreso conservación del medio ambiente; una nación digno y mejorar su calidad de vida. plenamente democrática en donde los gober- 4. Tener una economía competitiva que nantes rinden cuentas claras a los ciudadanos, ofrezca bienes y servicios de calidad a en el que los actores políticos trabajan de for- precios accesibles, mediante el aumen- ma corresponsable y construyen acuerdos para to de la productividad, la competencia impulsar el desarrollo permanente del país; económica, la inversión en infraestruc- una nación que ha consolidado una relación tura, el fortalecimiento del mercado madura y equitativa con América del Norte, y interno y la creación de condiciones que ejerce un liderazgo en América Latina. favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pe- queñas y medianas. Plan Nacional de Desarrollo | 25
  • Desarrollo Humano Sustentable 5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la que los mexicanos puedan prosperar con igualdad de oportunidades y la ampliación su propio esfuerzo y esté fundamentado de capacidades para que todos los mexica- en valores como la libertad, la legalidad, nos mejoren significativamente su calidad la pluralidad, la honestidad, la tolerancia de vida y tengan garantizados alimenta- y el ejercicio ético del poder. ción, salud, educación, vivienda digna y un 10. Aprovechar los beneficios de un mundo medio ambiente adecuado para su desarro- globalizado para impulsar el desarrollo llo tal y como lo establece la Constitución. nacional y proyectar los intereses de 6. Reducir significativamente las brechas so- México en el exterior, con base en la ciales, económicas y culturales persistentes fuerza de su identidad nacional y su cul- en la sociedad, y que esto se traduzca en que tura; y asumiendo su responsabilidad los mexicanos sean tratados con equidad y como promotor del progreso y de la con- justicia en todas las esferas de su vida, de vivencia pacífica entre las naciones. tal manera que no exista forma alguna de discriminación. Estrategia integral de política 7. Garantizar que los mexicanos cuenten con pública oportunidades efectivas para ejercer a En primer lugar, este Plan Nacional de Desarro- plenitud sus derechos ciudadanos y para llo plantea una estrategia integral de política participar activamente en la vida política, pública al reconocer que los retos que enfrenta cultural, económica y social de sus comuni- nuestro país son multidimensionales. Avanzar dades y del país. en sólo algunos ámbitos de acción, descuidan- 8. Asegurar la sustentabilidad ambiental me- do la necesaria complementariedad entre las diante la participación responsable de los políticas públicas, es una estrategia condenada mexicanos en el cuidado, la protección, la a un desarrollo desequilibrado e insuficiente. preservación y el aprovechamiento racio- Garantizar la igualdad de oportunidades nal de la riqueza natural del país, logrando requiere que los individuos puedan contar así afianzar el desarrollo económico y con capacidades plenas. Es preciso lograr social sin comprometer el patrimonio condiciones de salud básicas para que exis- natural y la calidad de vida de las genera- ta una verdadera calidad de vida. Aún más, ciones futuras. sólo teniendo condiciones básicas de salud, 9. Consolidar un régimen democrático, a las personas en situación más vulnerable po- través del acuerdo y el diálogo entre los Po- drán aprovechar los sistemas de educación deres de la Unión, los órdenes de gobierno, y de empleo. Es necesario, en forma conco- los partidos políticos y los ciudadanos, que mitante, lograr una educación de calidad, se traduzca en condiciones efectivas para enriquecedora en valores, relevante para el26 | México
  • Desarrollo Humano Sustentablemundo productivo en todos los niveles de forma- todo ello a partir de una cultura de respon-ción y que cada vez alcance a más mexicanos. sabilidad. Se trata de un orden en el que las La transformación social requiere de una fuerzas políticas acuerden leyes orientadas atransformación económica profunda. En efecto, la transparencia y a la rendición de cuentas.sólo el crecimiento económico, la competitivi- Se trata de sustentar la democracia en la Re-dad de la economía y el fortalecimiento de las pública como logro político del orden social,capacidades fiscales del Estado harán posible la para conseguir que el bien común sea unaprovisión adecuada de programas sociales de de- realidad para más mexicanos.sarrollo humano. Ello se logrará en un entorno En tercer lugar, el Desarrollo Humanoeconómico en el que se multipliquen las opor- Sustentable también procura el desarrollotunidades de empleo remunerado y productivo de manera integral, pues plantea el forta-para un número cada vez mayor de mexicanos. lecimiento de la comunidad familiar como En segundo lugar, el Desarrollo Humano Sus- eje de una política que, a su vez, en for-tentable establece puntualmente que la igualdad ma sustantiva, promueva la formación y lade oportunidades y la fortaleza del sistema econó- realización de las personas. El desarrollomico no se traducirán en armonía social si no se humano tiene como premisa fundamentallogra también la transformación política del país. el proceso formativo de capacidades paraElla precisa de la consolidación de la democracia la vida que se da en la familia. Éste es ely el logro de un genuino Estado de Derecho, en el punto de partida de cualquier forma deque la democracia suponga el ejercicio de la liber- solidaridad social y de toda capacidad afec-tad política con responsabilidad social. En otras tiva, moral y profesional.palabras, las instituciones de la República deben La nación se hace más fuerte cada vez quefortalecerse mediante una genuina y responsable las familias se fortalecen, formando personasparticipación de los ciudadanos en todos los asun- más aptas, más responsables y más generosastos de la vida pública y mediante diversas formas para enfrentar los retos de la vida. Es por ellode organización social y política. que el desarrollo humano ha de apoyarse en Ello permitirá que, a partir del cumplimien- políticas que de manera transversal contribu-to del Estado de Derecho, la democracia sea yan a la fortaleza de las familias en el ordenno sólo un sistema de representación política, de la salud, la alimentación, la educación, lasino una forma de vida para todos. El desarro- vivienda, la cultura y el deporte.llo humano ha de fundamentarse en un orden Finalmente, el Desarrollo Humano Sus-político en el que existan incentivos para que tentable promueve la modernización integrallos partidos generen los acuerdos necesarios de México porque permitirá que las genera-que exigen las reformas y legislaciones de un ciones futuras puedan beneficiarse del mediopaís atractivo a la inversión interna y externa, ambiente gracias a las acciones responsables Plan Nacional de Desarrollo | 27
  • Desarrollo Humano Sustentabledel mexicano de hoy para emplearlo y preservarlo. esfuerzo solidario de los integrantes de la so-No lograremos respetar ni conservar los recursos ciedad y del apoyo del Estado, siempre que elnaturales de nuestro país, ni la extraordinaria objeto de la acción pública sea propiciar el per-biodiversidad de nuestro entorno ecológico si feccionamiento de las capacidades humanas,no transformamos significativamente la cultura así como su realización libre y responsable.ambiental de nuestra sociedad. Es, pues, necesario que toda política públi- Antecedentesca que se diseñe e instrumente en nuestro país Desde hace por lo menos tres décadas, losincluya de manera efectiva el elemento ecológi- mexicanos han librado una lucha por el cam-co para que se propicie un medio ambiente sano bio político y social. A lo largo de estos años,en todo el territorio, así como el equilibrio de las la ciudadanía ha ejercido la libertad de sufra-reservas de la biosfera con que contamos. Sólo gio, sujetando el sistema de partidos políticosde esa manera lograremos que las políticas de a la disciplina del voto efectivo. Al mismohoy aseguren el sustento ecológico del mañana. tiempo, los ciudadanos se han esforzado por En suma, el Plan Nacional de Desarro- ejercer y hacer cumplir sus derechos ante unllo postula al Desarrollo Humano Sustentable entorno social cambiante y difícil.para que el proyecto de nación sea viable y su Los mexicanos han sabido enfrentar unadestino, promisorio; postula que sólo puede etapa de duros embates en la vida económica.concretarse como proceso social continuo para Ello ha tenido consecuencias determinantescada persona, en cada familia y en cada comu- en la evolución de una compleja estructuranidad de México. social, inmersa en el funcionamiento de insti- Es sustentable a lo largo y ancho de nuestro tuciones viejas y nuevas, y de un orden políticopaís porque propone una relación integral entre cada vez más libre y plural. Es gracias a la li-los tres órdenes de gobierno, con énfasis en pro- bertad y pluralidad políticas alcanzadas en elmover el desarrollo de regiones que no se han México de hoy, junto con la transparencia yvisto beneficiadas en la misma medida por los la rendición de cuentas, que la sociedad y elcambios que se han realizado en el entorno na- Gobierno tienen la oportunidad de avanzar encional e internacional. la perspectiva integral del Desarrollo Humano Es sustentable en el tiempo porque exige Sustentable. Es importante entender este mo-que, en el presente y en el futuro, la solidaridad mento de nuestra historia a la luz de lo quede los mexicanos se refleje en un desarrollo de- pasó en México durante casi un tercio de siglocisivo e incluyente de todos y cada uno de los de difíciles y complicadas condiciones de vidagrupos sociales. y de profunda transformación económica. El Desarrollo Humano Sustentable parte del Aproximadamente a principios de losprincipio de que el bien común es producto del años setenta, la economía, que durante va-28 | México
  • Desarrollo Humano Sustentablerias décadas había registrado altas tasas de En este contexto, en México prevaleciócrecimiento y estabilidad de precios, empezó a una visión de corto plazo en materia ambien-encontrar los límites propios de un sistema eco- tal; se descuidó, por tanto, el equilibrio delnómico protegido. Por años, habrían de vivirse medio ambiente y se explotaron en formalas dificultades de una economía sometida a des- irracional diversos recursos como el agua, losequilibrios que se originaron en el exterior, tras bosques, las selvas y el petróleo. En las ciuda-vertiginosos cambios ocurridos en los mercados des y en las cuencas acuíferas se desecharonde bienes energéticos y de capitales. residuos tóxicos, mientras que se llegó a al- La abundancia de divisas por exportación tos niveles de contaminación del aire en unospetrolera con que contó el país en los años que cuantos años.precedieron a la crisis de 1982 tuvo un impacto Si bien es cierto que en la década de loslimitado en la creación de infraestructura para ochenta el Gobierno Federal estaba plena-el desarrollo o en una base sustentable de pro- mente consciente de que muchos mexicanosgramas sociales. En cambio, en un entorno de carecían de servicios básicos, y de que nocrédito internacional abundante, el país se en- estaban protegidos bajo seguridad social al-deudó significativamente, lo cual agravó nuestra guna, también lo es que ha tomado lustrosvulnerabilidad y nos llevó, junto con otros fac- construir un sector de servicios públicos quetores asociados a los desequilibrios de la balanza beneficie a la población desfavorecida que node pagos, a crisis económicas recurrentes. es derechohabiente. A pesar de que las polí- Por más de una década, los mexicanos vie- ticas sociales de fines de los años ochenta yron caer el poder adquisitivo de sus salarios. principios de los noventa no siempre obede-Muchas familias vieron canceladas sus posibili- cieron a criterios adecuados de focalización,dades de movilidad social; otras retrocedieron a o simplemente los criterios de provisión dela subsistencia precaria y emigraron a los Esta- los programas no alcanzaron a la verdaderados Unidos, o se incorporaron al sector informal, población objetivo, debemos reconocer que aque presentaba un crecimiento acelerado en las lo largo de la segunda mitad del siglo veinteciudades. Muchas más simplemente se vieron se lograron avances importantes en la cober-atrapadas en el círculo vicioso de la pobreza en tura y calidad de los servicios de educación,sus regiones de origen, comúnmente apartadas salud, alimentación e infraestructura básica.y aisladas de los centros urbanos. La esperanza No menos importantes han sido, trasde una vida mejor se desvanecía para la mayor cada crisis entre 1982 y 1994, los límites alparte de los mexicanos. El desarrollo económico desarrollo humano en la esfera de las familiasque se había procurado tenía límites claros en mexicanas, que han luchado entre la subsis-su falta de sustentabilidad financiera y en su es- tencia y el acceso a oportunidades precariastructura económica poco competitiva. de formación y realización. Se distinguen Plan Nacional de Desarrollo | 29
  • Desarrollo Humano Sustentabledos efectos sobre la vida familiar de la mayor llegaran a más mexicanos y a muchas comu-parte de la población: primero, las condicio- nidades pequeñas y remotas.nes de vida conducentes al desarrollo de las También es importante destacar que loscapacidades de los integrantes de la familia mexicanos, a pesar de los problemas enfren-sólo se deterioraron más en cada nuevo emba- tados, hemos sido capaces de conservar unte inflacionario y recesivo; segundo, muchas conjunto de valores que nos han fortalecidofamilias se vieron obligadas a incrementar el a lo a largo del tiempo. Aun y cuando la es-número de perceptores de ingreso para salir tructura familiar ha evolucionado y respondeadelante, aunque ello significara interrumpir a necesidades y tendencias muy distintas dela educación de niños y jóvenes. En cualquier las de décadas anteriores, ésta sigue siendocaso, el desarrollo humano de la mayoría de valorada como el espacio de convivencia,los mexicanos, desde el núcleo familiar, se vio formación y crecimiento de las personas. Aseveramente limitado. pesar de las crisis, la solidaridad entre los Las crisis económicas recurrentes, que se ex- mexicanos en miles de comunidades del paíspresaron en fuertes devaluaciones y/o en caídas ha sido un rasgo distintivo de nuestra vida yimportantes del producto interno bruto, cancela- una de las fortalezas para salir adelante. Losron las posibilidades de una vida mejor a varias mexicanos conservamos una riqueza culturalgeneraciones de ciudadanos. Dicho proceso limitó e histórica que nos enorgullece, y cuyas raí-drásticamente los espacios de formación y realiza- ces siguen siendo fundamentales en la vidación personales en las esferas de la educación, el de individuos y comunidades.trabajo y la puesta en marcha de negocios peque- Somos un pueblo orgulloso de nuestroños y medianos, por mencionar sólo algunos de los pasado y abierto al mundo. Somos una na-ámbitos más relevantes del desarrollo humano. ción con profundas raíces históricas que se Sin embargo, a pesar de las circunstancias manifiestan de muchas formas en el aconte-difíciles que las crisis económicas han represen- cer cotidiano. Somos una nueva generacióntado para el bienestar de las familias y para el de mexicanos, con un pasado que da sentidodesarrollo del sector productivo, los mexicanos a nuestra proyección hacia el futuro. Somosuna y otra vez hemos superado estos retos. un país con un inmenso capital en recursos Debemos reconocer que, a lo largo de estos naturales. Somos, a fin de cuentas, una na-años, también surgió una participación decidida ción que, ante los retos de la globalizaciónde diversos actores sociales y políticos que estu- y los cambios en el mundo, cuenta con todovieron comprometidos con un cambio de rumbo lo necesario para alcanzar un mejor y máspara el país. En la última década, y en diferentes alto nivel de desarrollo que nos permita ele-frentes de la acción pública, se hizo un esfuer- var la calidad de vida y tener una economíazo considerable para que los programas sociales competitiva y generadora de empleos, sin30 | México
  • Desarrollo Humano Sustentableperder nuestra esencia cultural y nuestro pa- en las personas, respetando sus derechos ytrimonio social y natural. ampliando el espacio de sus capacidades. Pro- México tiene ante sí un horizonte diferen- pondremos para ello un conjunto de políticaste al que tenía hace tan sólo una década o un diseñadas para coadyuvar a que cada mexica-lustro. Los mexicanos vivimos día con día un pro- no pueda ser dueño de su propio destino, yceso de cambio que, lejos de agotarse, da visos que propicie a su vez el engrandecimiento delde alcanzar mayores alturas de transformación destino de su comunidad.propiamente humana, social e institucional. Las El Desarrollo Humano Sustentable par-transformaciones sociales y políticas no deben te del reconocimiento y la protección de losdetener su marcha o siquiera ver disminuida su derechos universales. Al hacerlo, busca con-intensidad. Al contrario, el cambio de México en solidar tanto la democracia como la justicia,el siglo XXI debe ampliarse y profundizarse. dando vigencia y nuevo sentido a la libertad El reto de los mexicanos no es otro que el de cada mexicano, dando dimensión real a lade modernizar la vida de la nación en todas sus responsabilidad que compartimos todos res-áreas para construir un país próspero, justo y pecto a nuestra sociedad. Postula igualmenteplenamente democrático. Se trata de lograr la que México es un integrante destacado den-seguridad de todos los mexicanos y de su pa- tro de una comunidad internacional que setrimonio; de abrir paso a una sociedad que, en esfuerza por lograr mejores niveles de vidaabsoluta libertad, deje atrás cualquier complejo o para las personas. De tal suerte, asume unprejuicio y entierre de una buena vez la confron- compromiso claro con los objetivos de desa-tación y la recriminación entre conciudadanos. rrollo establecidos por la Organización de lasSe trata de superar de forma definitiva los obstá- Naciones Unidas.culos para crear más oportunidades de formacióneducativa, así como más y mejores empleos. Se Descripción de los cinco ejestrata de crear en el país las oportunidades para Los ejes de política pública sobre los que seque el talento de un número cada vez mayor de articula este Plan Nacional de Desarrollo esta-mexicanos florezca en nuestra sociedad y alcan- blecen acciones transversales que comprendence el máximo de su realización. los ámbitos económico, social, político y am- Es necesario actuar decisivamente para en- biental, y que componen un proyecto integralfocar el proceso de cambio de nuestro país hacia en virtud del cual cada acción contribuye aobjetivos claros y metas definidas que unan a sustentar las condiciones bajo las cuales setodos los mexicanos en un propósito común de logran los objetivos nacionales.superación nacional. Este Plan, partiendo de un diagnóstico Dirigir nuestras acciones hacia el Desarro- de nuestra realidad, articula un conjunto dello Humano Sustentable implica apoyar y confiar objetivos y estrategias en torno a cinco ejes: Plan Nacional de Desarrollo | 31
  • Desarrollo Humano Sustentable 1. Estado de Derecho y seguridad. tades y los derechos de todos los mexicanos 2. Economía competitiva y generadora de em- están debidamente protegidos se proveerá de pleos. una base firme para el desarrollo óptimo de 3. Igualdad de oportunidades. las capacidades de la población. Se requerirá, 4. Sustentabilidad ambiental. de igual forma, que los ciudadanos cumplan 5. Democracia efectiva y política exterior res- con sus obligaciones legales. ponsable. Es crucial advertir que la vigencia de las Cada eje establece el camino para actuar so- leyes es absolutamente necesaria, indepen-bre un amplio capítulo de vida de la nación. Es dientemente de que en determinados casospor ello que este Plan Nacional de Desarrollo re- requieran ser modificadas o reformadas. Deconoce que la actuación de toda la sociedad y el esta primera obligación del Gobierno parte laGobierno es necesaria para lograr el Desarrollo Hu- vigencia, en sí misma, del Estado de Derechomano Sustentable. Aún más, es responsabilidad como un todo. Cumplida esta condición, po-del Gobierno actuar para promover la participa- drá plantearse la reforma a la ley de acuerdoción de la sociedad en las tareas que implican con los términos que planteen los ciudadanosestos ejes de política pública. De tal suerte, el y los actores políticos en general, o lo queGobierno propone un plan de acción conjunta dicte el interés superior de la nación dentrorespecto a la sociedad y, al hacerlo, acepta un del marco de la división de poderes.compromiso indeclinable. La función del Gobierno debe ser ejemplar para la ciudadanía. Si éste se com-Eje 1. Estado de Derecho y seguridad promete claramente con el cumplimiento deEl primer eje de este Plan Nacional de Desarro- la ley, entonces se generarán los incentivosllo se refiere al Estado de Derecho y la seguridad. correctos para que los ciudadanos ordenenUna premisa fundamental de la interacción social su convivencia. De tal suerte, ha de generar-estriba en que las personas necesitan garantías se un círculo virtuoso entre vigencia cabalde seguridad para su Desarrollo Humano Susten- de la ley y una convivencia social ordenada,table. De otra manera, las personas no podrían pacífica y propia para el desarrollo de la par-actuar y desarrollarse en forma libre y segura. ticipación social y política.En definitiva, los mexicanos deben contar con la Sólo en un orden social de tales caracterís-tranquilidad de que, en el futuro, no perderán los ticas es que la libertad y la responsabilidad delogros que son frutos de su esfuerzo. todos se encontrarán cada vez más vinculadas, El Gobierno es el primer obligado a cumplir apoyándose la una en la otra. Sólo de esta formay hacer cumplir la ley de modo que exista un es que se respetará la integridad física y el patri-auténtico Estado de Derecho en México. Sólo monio de las familias, así como el libre tránsitogarantizando que la vida, el patrimonio, las liber- de personas, bienes, servicios y capitales. En co-32 | México
  • Desarrollo Humano Sustentablerrespondencia con lo anterior, la ciudadanía sabe cuentan las policías, los ministerios públicosy confía en un marco legal que es respaldado por y los peritos investigadores, así como la capa-instituciones imparciales y sólidas. cidad del sistema penitenciario. Es necesario Claramente, el Estado de Derecho logra que establecer convenios de colaboración a nivellos procesos sociales en todos los ámbitos de la intranacional e internacional con la finalidadvida se desenvuelvan con eficacia. Ejemplo de de mejorar el combate al crimen organiza-ello son las actividades y los procesos que tienen do, particularmente el tráfico de drogas, delugar en la esfera económica: cuando se cumple personas y de mercancía, delitos que afectanel principio de certidumbre sobre los derechos considerablemente al desarrollo humano.de propiedad, toda la actividad económica sebeneficia, ya que los actores económicos tienen Eje 2. Economía competitiva y generado-incentivos a emprender e invertir. ra de empleos La seguridad pública y el Estado de Derecho El segundo eje se relaciona con el desempeñoforman un binomio esencial para hacer realidad de nuestra economía, en el sentido de lo-el Desarrollo Humano Sustentable. El Gobierno grar mayores niveles de competitividad y dedebe ser capaz de sancionar con objetividad e generar más y mejores empleos para la pobla-imparcialidad a quienes no respeten las disposi- ción, lo que es fundamental para el Desarrollociones contenidas en la ley, a fin de garantizar Humano Sustentable. Del alcance de este ob-la seguridad de todos los mexicanos. Es la propia jetivo depende que los individuos cuenten enciudadanía la que proporciona información clave nuestro país con mayores capacidades, y quesobre la manifestación pública del fenómeno de- México se inserte eficazmente en la economíalictivo. Bajo esa inteligencia, este plan propone global, a través de mayores niveles de compe-integrar la participación de la ciudadanía al sis- titividad y de un mercado interno cada veztema de seguridad. más vigoroso. Una primera perspectiva para el avance de la El crecimiento económico resulta de laseguridad consiste en aplicar el principio de preven- interacción de varios elementos como: las ins-ción. En efecto, en la medida en que se establezcan tituciones, la población, los recursos naturales,condiciones de vida digna para más mexicanos y se la dotación de capital físico, las capacidadesprotejan los derechos del ciudadano, la prevención de los ciudadanos, la competencia, la infraes-del crimen avanzará considerablemente, al tiempo tructura y la tecnología disponibles. Para queque se consolidará el goce pleno de los derechos y el desarrollo sea sustentable, la sociedad debelas libertades individuales. invertir suficientemente en todos estos facto- Una segunda perspectiva supone combatir res del sistema económico y social.y sancionar activamente la comisión de delitos La sustentabilidad de una economía quemediante la mejora de los instrumentos con que crece a tasas elevadas se encuentra en la in- Plan Nacional de Desarrollo | 33
  • Desarrollo Humano Sustentableversión en activos físicos y en las capacidades vigorosa. Por ello es indispensable que las le-de la población, así como en el crecimiento de yes, normas y reglamentaciones que afectanla productividad. Cabe enfatizar que la inver- de distintas maneras la actividad económicasión en educación y salud tiene alta rentabilidad estén diseñadas para fomentar la productivi-social y contribuye significativamente al creci- dad en México. Es igualmente necesario quemiento económico. exista la certeza de que la normatividad co- Como lo demuestra nuestro devenir eco- rrespondiente será aplicada por igual a todosnómico en las últimas décadas, la estabilidad los ciudadanos, sin excepción.macroeconómica es fundamental para generar in- La delimitación clara de la participa-versión. Bajos niveles de tasas de interés, inflación, ción económica del Estado, la garantía porendeudamiento y orden en las finanzas públicas parte de las autoridades regulatorias de queson indispensables para que sea posible traducir la el terreno de juego es parejo para todos losactividad económica en fuentes de empleo. actores, así como la acción expedita y efec- Debido a la transición demográfica, el au- tiva del Gobierno para atender, dentro delmento de la población en edad de trabajar ámbito de sus atribuciones, cuestiones de larepresenta una gran oportunidad. Es necesario actividad económica de los particulares, sonelevar la competitividad y lograr mayores nive- elementos fundamentales de un entorno deles de inversión en diferentes ámbitos que nos competencia sana y conducente a la inver-permitan crear los empleos que demanda este sión y a la actividad emprendedora en todossector de la población. Ello redundará en un los niveles. En ese ámbito, es clave el papelcírculo virtuoso de mayor ahorro e inversión re- del Estado para garantizar la competencialacionado con el ciclo de vida, ya que son los económica. La competencia se traduce enindividuos en edad de trabajar los que realizan menores precios de los insumos y de los bie-el mayor ahorro. nes finales, contribuyendo a un mayor nivel Según establece este Plan, sólo aprovechan- de ingreso de las familias.do esta situación con la debida oportunidad La infraestructura constituye un insumopodremos mantener una vida digna que en- fundamental para la actividad económica defrente adecuadamente el reto que representa un país. Esta es un determinante esencial delun incremento de la proporción de la población acceso a los mercados, del costo de los insu-en edades avanzadas. Es evidente que el llama- mos y de los bienes finales. Asimismo, existendo bono demográfico, que disfrutaremos por sectores que, por su importancia en el ámbi-unos años más, debe aprovecharse como palan- to de desarrollo regional y de generación deca para el desarrollo. empleos, son fundamentales, como el sector Una estructura eficiente de derechos de pro- primario, las pequeñas y medianas empresas,piedad es condición necesaria para una economía la vivienda y el sector turismo.34 | México
  • Desarrollo Humano Sustentable Finalmente, hay que mencionar que el sis- rificarse la ampliación de capacidades y eltema financiero tiene un papel básico como mejoramiento de las condiciones de vida deinterfase para el ahorro y los proyectos de los aquellos que más lo requieren. El Desarrolloemprendedores mexicanos. El proceso median- Humano Sustentable encuentra en dichoste el cual se logra canalizar recursos a proyectos procesos la base personal, familiar y comuni-innovadores y se reducen costos de transacción taria de su realización social.entre agentes económicos es otra forma de sus- Uno de los grandes retos a los que se en-tentabilidad del sistema económico. frenta una estrategia integral de desarrollo en un Este Plan considera estratégico estable- país como México es eliminar el determinismocer condiciones para que México se inserte en representado para muchos por sus condicionesla vanguardia tecnológica. Ello es esencial para al nacer. Es decir, las políticas públicas en ma-promover el desarrollo integral del país de forma teria social deben responder al problema de lasustentable. Las nuevas tecnologías han abierto pobreza como un proceso transgeneracional.oportunidades enormes de mejoramiento per- La ruptura de este ciclo constituye el punto desonal mediante mayor acceso a la información, inflexión que se busca mediante el esfuerzo dehan llevado a avances médicos significativos, política pública que propone este Plan.permiten mayor eficiencia en los procesos tanto Lo anterior es aún más claro cuando re-productivos como gubernamentales, y han permi- conocemos que las desigualdades socialestido una mayor producción de bienes y servicios son una realidad ancestral en México: unoempleando nuevos métodos de producción en de cada cinco mexicanos no tiene asegura-todos los sectores de la actividad económica. No da la alimentación de cada día. El hecho deaprovechar las nuevas tecnologías ni contribuir que en nuestro país subsista una estructuraal desarrollo de las mismas, no sólo implicaría económica y social, en donde gran parte dedejar de lado una fuente significativa de avance la riqueza está en manos de unos cuantos,estructural, sino que repercutiría en una pérdida expresa crudamente la inaccesibilidad de losde competitividad de la economía mexicana. beneficios del desarrollo para una gran mayo- ría de la población, y es la realidad a la queEje 3. Igualdad de oportunidades el Estado deberá responder con acciones queEl tercer eje del Plan Nacional de Desarrollo está aseguren la igualdad de oportunidades. Ellorelacionado con la igualdad de oportunidades. entonces deberá llevar a que los beneficios deCada mexicano, sin importar su lugar de origen una economía competitiva y generadora dey el ingreso de sus padres, debe tener acceso empleos sean disfrutados y compartidos pora genuinas oportunidades de formación y de un grupo mucho mayor de mexicanos.realización. Esa es la esencia de la igualdad de Ante ello, es necesario que podamos ga-oportunidades y sólo mediante ella puede ve- rantizar el acceso a los servicios básicos para Plan Nacional de Desarrollo | 35
  • Desarrollo Humano Sustentableque todos los mexicanos tengan una vida digna. permitan a una mayor parte de la poblaciónEsto supone que todos puedan tener acceso al urbana insertarse con éxito a la vida econó-agua, a una alimentación suficiente, a la salud y mica y social de las ciudades en los años porla educación, a la vivienda digna, a la recreación venir. En efecto, los patrones de crecimientoy a todos aquellos servicios que constituyan el y de la migración implican que la proporciónbienestar de las personas y de las comunidades. de población urbana continuará incrementán- La igualdad de oportunidades requiere de dose, así como lo ha hecho en el pasado, tantouna planeación territorial que garantice un desa- en nuestro país, como en otras naciones, a lorrollo equilibrado. De igual manera, es necesario largo del proceso de desarrollo. Para garanti-que cada mexicano tenga certeza sobre la propie- zar que ésto suceda de manera ordenada y sindad de la tierra y encuentre, consecuentemente, dislocaciones sociales se requiere de una co-oportunidades para tener una vida digna. ordinación efectiva entre el Gobierno Federal, Una pieza importante de la ecuación so- las entidades federativas y los municipios.cial la constituye el logro de una educación decalidad. Ésta formará el talento necesario para Eje 4. Sustentabilidad ambientalelevar el desarrollo de la persona y a su vez pro- Los recursos naturales son la base de la sobre-moverá el crecimiento económico. vivencia y la vida digna de las personas. Es Una educación de calidad debe formar a los por ello que la sustentabilidad de los ecosis-alumnos con los niveles de destrezas, habilida- temas es básica para una estrategia integraldes, conocimientos y técnicas que demanda el de desarrollo humano. En primer término,mercado de trabajo. Debe también promover la una administración responsable e inteligen-capacidad de manejar afectos y emociones, y ser te de nuestros recursos naturales es el puntoformadora en valores. De esta manera, los niños de partida para contar con políticas públicasy los jóvenes tendrán una formación y una forta- que efectivamente promuevan la sustenta-leza personal que les permita enfrentar y no caer bilidad del medio ambiente. Al mejorar lasen los problemas de fenómenos como las drogas, condiciones actuales de vida de la poblaciónlas adicciones y la cultura de la violencia. mediante el uso racional de los recursos na- Se trata de formar ciudadanos perseveran- turales, aseguraremos el patrimonio de lastes, éticos y con capacidades suficientes para generaciones futuras.integrarse al mercado de trabajo y para participar La variedad de ecosistemas que coexis-libre y responsablemente en nuestra democracia ten en el territorio nacional alberga unamediante el cultivo de valores como la libertad, biodiversidad única en el planeta. Es necesa-la justicia y la capacidad de diálogo. rio reconocer que la depredación del medio Finalmente, una mayor igualdad de oportu- ambiente en México ha sido extremadamentenidades tiene que ver también con políticas que grave en términos de su profundidad y con-36 | México
  • Desarrollo Humano Sustentablesecuencias sobre las condiciones de vida y las turales, los apoyos económicos a los dueños deposibilidades de verdadero desarrollo del país. bosques y selvas, el manejo racional del agua, el Este Plan Nacional de Desarrollo propone control efectivo de los incendios forestales y laque un primer elemento en el nivel de las polí- promoción del ecoturismo.ticas públicas para preservar el medio ambiente Finalmente, este Plan Nacional de Desarro-sea la transversalidad. Ésta es imprescindible llo establece que la sustentabilidad ambientalpara que una efectiva coordinación interinstitu- exige que México se sume con toda eficacia ycional, así como una verdadera integración entre con toda responsabilidad a los esfuerzos inter-sectores de gobierno, permitan llegar a producir nacionales por evitar que el planeta llegue aresultados cuantificables. sufrir dislocaciones ambientales sin remedio, El objetivo de detener el deterioro del medio como el calentamiento global. El desarrolloambiente no significa que se dejen de aprovechar humano sustentable exige que nuestro país,los recursos naturales, sino que éstos se utilicen junto con las naciones del mundo, compartade mejor manera. Avanzar en esa dirección supone plenamente el principio de que los recursos na-que se realicen análisis de impacto ambiental y que turales y la estabilidad climática representanse invierta significativamente en investigación y un bien público para toda la humanidad, yadesarrollo de ciencia y tecnología. Mediante esta que no se puede excluir a nadie de su disfrutenueva disponibilidad tecnológica se logrará que en ningún momento, y por lo mismo han decon lo mismos recursos humanos, naturales y de ser preservados con toda efectividad.capital se logre una mayor productividad. Para que México logre una verdadera susten- Eje 5. Democracia efectiva y políticatabilidad ambiental es necesario que se concilie el exterior responsablemedio ambiente con otras dos grandes áreas de Un último eje de política pública que propo-sustentabilidad del desarrollo humano. Éstas son la ne este Plan Nacional de Desarrollo es el queproductividad y la competitividad de la economía abarca las acciones en materia de democraciacomo un todo. Existen varias formas de lograr esa efectiva y política exterior. Es preciso garan-conciliación: una de ellas es la realización de proyec- tizar que los mexicanos vivan la democraciatos productivos que se vinculen a la restitución de no sólo como procedimiento, sino tambiénáreas naturales como las forestales, que impliquen como forma de vida. También es necesariapagos de servicios ambientales y que permitan de- una política exterior que, tanto en sus defini-tener la pérdida de fuentes acuíferas, así como el ciones como en sus posiciones activas, logreavance de la desertificación de nuestro territorio. posicionar a México como un auténtico pro- Otras acciones que propone este Plan Nacio- motor del desarrollo humano.nal de Desarrollo bajo esta perspectiva tienen que Es fundamental que la realidad tangiblever con la valuación económica de los recursos na- del sufragio efectivo en la vida de los mexica- Plan Nacional de Desarrollo | 37
  • Desarrollo Humano Sustentablenos pase a constituir una democracia efectiva, De este último tema se desprende unade modo que se reduzca la brecha que separa a nueva agenda que es fundamental entenderlos ciudadanos y a sus representantes. Dicho de a la luz de la lógica que describen las rela-otra forma, aunque es sano y necesario que la ciones internacionales hoy día. El intensopolítica nacional muestre la participación de los proceso de migración de personas, que pa-partidos y las organizaciones políticas, México san por todo tipo de peligros y vicisitudesdebe pasar ya a la ciudadanización de la política. para llegar a su destino allende las fronterasSólo verificando esa condición de nuestra vida mexicanas, es un enorme reto para nuestrapolítica se promueve la rendición de cuentas, el política exterior.diálogo y la formación de acuerdos. Lo anterior Es por ello que nuestra política exte-fortalecerá, en forma sustantiva, a la joven de- rior debe esgrimir decididamente la defensamocracia mexicana. de los derechos de todas las personas, inde- Es imprescindible no perder de vista que, pendientemente de su estatus migratorio.aunque las políticas públicas y las instituciones El desarrollo de los mexicanos, involucradosobedezcan a diseños y a programas novedosos, en cualquier actividad legítima y en plenosólo un fortalecimiento de la vida democráti- uso de sus libertades, ha de ser correspon-ca que vitalice la participación de la sociedad dido con el mismo planteamiento respectoen los asuntos públicos y en la esfera política de otros pueblos. Este Plan articulará estra-ampliamente considerada, logrará promover el tegias y acciones específicas en la búsquedaverdadero desarrollo. de defender y promover el interés nacional, Este Plan propone que el ejercicio consciente definido como el interés de todos los mexica-de una ciudadanía participativa debe corresponder- nos, y considerará el desarrollo humano de losse con una política exterior responsable, definida pueblos como principio congruente y comoy activa que procure el desarrollo humano de los postura estratégica de la política de Méxicomexicanos y de otros pueblos. Al mismo tiempo, en el ámbito internacional.es necesario que México aproveche al máximo las Sin embargo, la política exterior no debeventajas que se derivan de tratados internaciona- de circunscribirse solo a la migración. La po-les suscritos en diversas materias. lítica exterior debe contemplar un contexto En primer término, una política exterior de- internacional tan complejo como el nacional.finida y activa debe ir más allá de los tratados Para hacer frente a la multiplicidad de temascomerciales. Actualmente, un fenómeno de enor- en el ámbito internacional, la política exteriorme relevancia entre las naciones es el que tiene de nuestro país atenderá en todo momento laque ver no sólo con el intercambio de bienes y prioridad de la cooperación internacional yservicios, sino con el que apunta directamente al estará regida por el principio de la promociónflujo de personas por distintas razones. de la paz entre las naciones.38 | México
  • Desarrollo Humano Sustentable Como se apuntó anteriormente, la estrate- de Ley de Ingresos de la Federación y el Pre-gia integral propuesta en este Plan está basada supuesto de Egresos de la Federación para elen grandes objetivos nacionales y ejes de acción Ejercicio Fiscal de 2007, contiene un capítuloque guiarán la actuación de la Administración sobre las perspectivas de las finanzas públicasPública Federal durante el periodo 2007-2012. para el periodo 2007-2012. En éste se presentaSu ejecución, y la de los programas sectoria- la evolución esperada de los ingresos y gastosles y anuales que de este Plan se deriven, se del sector público para el periodo referido, in-llevará a cabo de acuerdo con las bases de or- dicando los niveles de gasto a asignar a losganización establecidas en la Ley Orgánica de la diferentes programas que darán cumplimien-Administración Pública Federal. Asimismo, las to a los contenidos de este Plan. Sin embargo,responsabilidades de ejecución corresponden es pertinente aclarar que la evolución espera-a cada una de las dependencias y entidades de da es consistente con un escenario inercialla Administración Pública Federal, conforme a en el cual no se contemplan aún las medidassus respectivas competencias que la misma ley propuestas en el presente Plan.y demás disposiciones jurídicas aplicables deter- Las proyecciones de recursos tendránminen. En el caso de programas que impliquen ajustes anualmente de acuerdo con la evolu-la concurrencia de diversas dependencias y enti- ción puntual que tenga la economía mexicana,dades, las responsabilidades de ejecución serán que por su naturaleza es imposible prever decompartidas a través de los diferentes gabinetes manera exacta. Asimismo, las proyeccionesen que se ha organizado el despacho de asun- también se actualizarán en la medida que setos competencia del Ejecutivo Federal. También materialicen las acciones propuestas en esteexistirá una responsabilidad compartida con los Plan y las que propongan otros actores comootros Poderes de la Unión, en aquellos programas los partidos políticos, los otros poderes fede-que requieran la concurrencia y coordinación rales, los gobiernos locales y la sociedad en sucon otros órdenes de gobierno. conjunto. Dichos ajustes, en su caso, tendrán Los recursos que serán asignados para el lo- que reflejarse en las estrategias y prioridadesgro de los objetivos nacionales, siguiendo las para el logro de los objetivos nacionales con-estrategias y prioridades del desarrollo integral y tenidos en el Plan.sustentable del país contenidos en este Plan, es-tarán determinados, en cumplimiento de la LeyFederal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-ria, por los ingresos de que el sector público federaldisponga a lo largo de esta Administración. A este respecto, el documento Criterios Ge-nerales de Política Económica para la Iniciativa Plan Nacional de Desarrollo | 39
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  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad Plan Nacional de Desarrollo | 41
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  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadEl progreso de toda nación se funda en la justicia dadanos la certidumbre de que cuentan, en todoefectiva que brinda el Estado de Derecho. El desa- momento, con instituciones que garantizarán elrrollo humano precisa del respeto irrestricto de la respeto a sus derechos mediante la aplicación deley, porque es mediante su aplicación que las per- la ley. Es también obligación del Estado promo-sonas pueden acceder a mejores oportunidades ver la adecuación del marco legal para que éstede vida, participar libre y responsablemente de la sea justo y responda a la realidad nacional, dedemocracia y disfrutar de una vida y un patrimo- manera tal que la ciudadanía esté convencida denio seguros. Ningún Estado democrático puede que su interés está mejor protegido dentro de lalograrse sin la plena vigencia de la legalidad. legalidad que al margen de ella. Además de ser un elemento fundamental en México ha dado pasos importantes parala convivencia armónica de la sociedad, el respe- la consolidación de un auténtico régimen deto a la ley constituye un elemento determinante libertades producto de la democracia, peropara el desarrollo del país. La vigencia plena del queda aún pendiente la enorme tarea de garan-Estado de Derecho favorece el crecimiento eco- tizar a todos los mexicanos la misma seguridadnómico, pues disminuye costos de transacción en sus personas y en sus bienes. También esy, en general, mejora las posibilidades de atraer imperativo garantizar el acceso efectivo a lalas inversiones necesarias para la creación de justicia y que ésta se aplique a todos por igual.empleos de calidad. A su vez, esto permite elevar Ello resulta indispensable para la consolidaciónel nivel de vida de los ciudadanos y contribu- de una verdadera cultura de la legalidad queye a reducir la brecha de desigualdad, lo que es norme la conducta de los ciudadanos y formeindispensable para alcanzar un desarrollo de la parte integral de la vida cotidiana.población de manera sostenida. La sociedad quiere un México en el que La vigencia del Estado de Derecho depende, haya leyes modernas, suficientes, claras y sen-fundamentalmente, de la confianza de la ciuda- cillas que normen de manera efectiva todosdanía en su gobierno y en las leyes que lo rigen. los ámbitos de la vida nacional, quieren quePara ello es indispensable una actuación íntegra y la ley se cumpla y se haga cumplir. En suma,transparente de la autoridad, que brinde a los ciu- la sociedad exige un Estado democrático de Plan Nacional de Desarrollo | 43
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad sociedad, así como con los poderes Legislati- vo y Judicial para que se respeten de manera absoluta los derechos humanos, y sean debi- damente tutelados por la legislación. En este primer eje de política pública, el Plan Nacional de Desarrollo establece ob- jetivos y estrategias para garantizar la plena vigencia del Estado de Derecho, lo que es necesario para proteger cabalmente la in- tegridad y los derechos de las personas, así como para propiciar un clima de orden y pazderecho, con una sólida cultura de la legalidad, para el desarrollo integral de México.con certeza jurídica y seguridad para todos. En ese sentido, es necesario impulsar la con- Estado de Derechosolidación de una administración ética y eficaz,transparente y responsable, que sea transparen- Diagnósticote y rinda cuentas, que combata y castigue la La impunidad, la corrupción y la simulación hanarbitrariedad, la corrupción y la impunidad, que sido obstáculos para el desarrollo del país a lo lar-siga abriendo espacios a la participación ciuda- go de su historia. Esta distorsión que, entre otrasdana y amplíe los espacios de escrutinio social. cosas, ha derivado en ocasiones en un ejercicio Es inaplazable fomentar la cultura de la le- discrecional del poder, ha generado desconfian-galidad entre los mexicanos, garantizar el apego za en la sociedad respecto a las instituciones dede los servidores públicos a la ley y sancionar a gobierno y a la actuación de las autoridades.quienes no lo hagan. La Encuesta Nacional sobre Cultura Polí- Hoy es tiempo de responder al histórico re- tica y Prácticas Ciudadanas 2005 revela queclamo de los mexicanos por una justicia real y el 59% de la población percibe que las leyes enexpedita. Para ello se debe impulsar una refor- México se utilizan para defender los interesesma que fortalezca los cimientos del Estado de de gente poderosa (33%) o como una simpleDerecho, que permita ampliar el impacto social excusa para cometer arbitrariedades (26%)1.del Poder Judicial, mejorando sus respuestas a Igualmente grave es la desconfianza que pre-las demandas de los ciudadanos y aumentando valece entre la ciudadanía. De acuerdo con ella eficiencia y eficacia de todas las instituciones estudio de Latinobarómetro, en México sóloinvolucradas en el sistema de justicia. el 28% de los ciudadanos piensa que se puede El Gobierno de la República reitera el confiar en la mayoría de las personas2; otrascompromiso de trabajar estrechamente con la encuestas sitúan esta cifra en alrededor del1 Secretaría de Gobernación. (2005). Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas.2 Corporación Latinobarómetro. (2006). Informe Latinobarómetro. Disponible en: www.latinobarometro.org. Resultado con base en la pregunta: “¿Diría usted que se puede confiar en lamayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás?” Margen de error +/- 3%.44 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad15%3. Este clima de desconfianza es preocupante, Por otro lado, es necesario que el sis-pues la predisposición negativa sobre el compor- tema jurídico responda a las realidadestamiento de los demás inhibe la formación de sociales, económicas y políticas del país. Enredes ciudadanas y de capital social indispensa- particular, se requiere fortalecer la persecu-bles para articular e implementar soluciones a ción del delito y la impartición de justicia,los problemas de la esfera pública. brindando al Poder Judicial mejores elemen- De acuerdo con Transparencia Internacio- tos para hacer más eficiente su labor, alnal, en su Índice de Percepción de la Corrupción introducir factores de equilibrio entre los2006, México está ubicado en el lugar 70 de un poderes de la Unión y cerrar definitivamen-total de 163 países, con una calificación de 3.3 te espacios a la discrecionalidad.en una escala de 0 a 10. De acuerdo a este ín- El sistema de procuración e imparticióndice, la percepción de la sociedad sobre la falta de justicia se ha ido modernizando a travésde transparencia del gobierno no ha mejorado de los años, principalmente en lo referente adurante los últimos diez años. Esto da cuenta la independencia del Poder Judicial. Permane-de la necesidad de incrementar decididamen- cen, sin embargo, graves rezagos que limitante las medidas anticorrupción para revertir la eficacia con que se desempeña, y que secon hechos esta imagen negativa y superar en traducen en una mayor desconfianza de los2012, al menos, el valor medio de esta esca- ciudadanos frente a las instituciones encar-la. Por otra parte, el Gobierno de la República gadas de protegerlos.reconoce que en el país existen lagunas en la La percepción de la población a la respues-legislación que abren espacios al abuso y a la ta de la autoridad ante la denuncia de delitosviolación de los derechos fundamentales. La del fuero común se ha deteriorado a travésimpunidad, la corrupción y la violación de los del tiempo. La Encuesta Nacional Sobre Inse-derechos humanos son prácticas lesivas que no guridad Urbana4 señala que una de cada cincosólo merman el Estado de Derecho, sino que víctimas denuncia el delito. Asimismo, revelahan impedido que la legalidad sea un verdadero que la no-denuncia ocurre principalmente porinstrumento para que nuestro país avance en la baja eficacia que percibe la población delmateria de equidad social, justicia, seguridad y sistema de justicia.progreso económico. De acuerdo con un estudio especializa- Se requiere cohesión en los esfuerzos y do, las procuradurías de justicia en Méxicopersistencia en las acciones para revertir estas se encuentran entre las instituciones de me-tendencias nocivas, así como la articulación de nor prestigio ante los ciudadanos, lo cuallas medidas y reformas necesarias para garanti- está relacionado con las cifras de efectivi-zar la plena probidad en el ejercicio del poder y dad: de cada 100 averiguaciones previasel apego a la legalidad en los ciudadanos. que se levantan, sólo en 23 se concluyen las3 ITAM. (2005). Encuesta nacional sobre filantropía y sociedad civil. Disponible en: www.filantropia.itam.mx/enafi/enafi.html Resultado con base en la pregunta “¿Cree usted que se puede confiaro no en la mayoría de las personas?” 15%: se puede confiar en la mayoría de las personas (margen de error +/- 3.5%). SEGOB. (2005). Encuesta nacional sobre cultura política y prácticas ciudada-nas. Disponible en: www.segob.gob.mx/encup Resultado con base en la pregunta “¿Qué tanto puede confiar en las demás personas?” 16%: se puede confiar mucho (margen de error +/- 1.4%).4 Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad. (2006). Encuesta Nacional sobre Seguridad Urbana. Disponible en: www.icesi.org, Información levantada en el 2005 y publicada en el 2006. Plan Nacional de Desarrollo | 45
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadinvestigaciones; de éstas 23, menos de 12 se años de edad, el 5.03% ha consumido drogasconsignan ante un juez, y sólo en 3 de estos alguna vez en su vida, lo que equivale a máscasos se dicta sentencia5. de tres y medio millones de personas. Todo esto se refleja en el incremento de los Es probable que dicho número subestimeniveles de impunidad y de inseguridad, así como la magnitud de la población que se ha vistoen la disminución de los niveles de confianza del afectada por este problema, sobre todo con-ciudadano, que ante la comisión de un delito que siderando las acciones de los narcotraficantesafecte a su integridad, asume que el responsable en colonias, parques y escuelas para inducir ano será sancionado por la autoridad. más niños, jóvenes y adultos al consumo de las Otro aspecto destacable con respecto al pro- drogas. El número de adictos a alguna droga oblema del marco jurídico es el relativo al Sistema al alcohol en el país se ha incrementado dra-Penitenciario Federal. La ausencia de un marco máticamente en los últimos años. Nadie dudaconstitucional y legal adecuado se manifiesta en del gran daño y deterioro social que generamuchos casos en el abuso de la prisión preven- no sólo el tráfico, sino también el consumo detiva de reos en proceso de sentencia, así como drogas en México.la ausencia de métodos y procedimientos legales Junto a los altos niveles de violencia ypara operar eficazmente un sistema retributivo de fragmentación social que genera, el narcotrá-penas. En los centros penitenciarios del país hay fico es una industria de alto valor económico.un número importante de internos cuyos casos Ello simplemente convierte a la produccióntodavía están en proceso. y distribución de narcóticos en un negocio Las consecuencias de este problema son un muy rentable para quienes están involucra-sistema carcelario que en muchos casos, lejos de dos. Ante ello, el Estado mexicano no puedeofrecer un espacio de detención digno y respe- ni debe renunciar a combatir este problematuoso de los derechos humanos, son lugares de con todos los recursos a su alcance.corrupción e incluso centros de operación del cri- Una modalidad reciente para la comercia-men organizado. lización de drogas es el narcomenudeo. Este El narcotráfico es una de las manifestacio- método implica atomizar los puntos de ventanes más lesivas de la delincuencia organizada, y el contacto directo con los consumidores.no sólo por los altos niveles de violencia que El narcotráfico busca diversificar los canalesimplica, sino también por la amenaza que repre- de distribución y ampliar el número potencialsenta a la salud física, emocional y moral de unimportante número de mexicanos. De acuerdocon la última Encuesta Nacional de Adicciones6,del total de la población del país entre los 12 y 655 Zepeda Lecuona, Guillermo. (2003). Ineficiencia al servicio de la impunidad: las organizaciones de procuración de justicia en México. En J. Bailey y J. Chabat, comps. Crimen transnacional y seguridadpública: desafíos para México y EUA. México.6 Consejo Nacional contra las Adicciones. (2002). Encuesta Nacional de Adicciones. Disponible en: http://www.conadic.gob.mx/interior/descargas/investigacion_y_estadistica/observ_mex/obs2003_II.pdf46 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad La información especializada en la materia no fluye con la facilidad que debería entre las instituciones que la requieren. Actualmente los diversos sistemas y bases de datos que confor- man el Sistema Único de Información Criminal del Sistema Nacional de Seguridad Pública ca- recen de interconexión y de metodologías para el uso y explotación de la información necesaria para hacer frente al problema de la inseguridad. Eliminar duplicidades e ineficacias en el tema es una prioridad para el objetivo de garantizar la seguridad. La modernización de los instrumentos con los que se cuenta para hacer efectivo el respeto a la ley y a los derechos de víctimas y delincuentes es impostergable. 1.1 Certeza jurídica Un sistema jurídico con principios y plantea- mientos ambiguos o anacrónicos, que derivan en situaciones como la discrecionalidad de funcionarios en la toma de decisiones o ende adictos, además de invadir espacios públicos procedimientos largos y complejos, impac-como escuelas, parques y lugares de recreo. ta negativamente en los niveles de certeza La desarticulación de bandas dedicadas al jurídica, es decir, en la certidumbre de los ciu-narcotráfico muestra un incremento importante dadanos de que las leyes se cumplen.en años recientes, según la información proporcio- Lo anterior genera no sólo espacios pro-nada por la Procuraduría General de la República. picios para la corrupción y la búsqueda deEste proceso se debe a la labor de inteligencia que beneficios, sino la falta de atención socialse desarrolla en la PGR y otras instancias encarga- a la legalidad al generar una percepción dedas del combate al narcotráfico, al intercambio de aplicación selectiva de la ley. Ello, a su vez,información con las distintas policías del país y se traduce en obstáculos para el desarrollodel mundo, así como a la elaboración de currículas nacional. La certeza jurídica, a pesar de loscriminales, lo que ha facilitado el reconocimiento diversos esfuerzos realizados en el pasado,de los delincuentes. dista de ser óptima. Plan Nacional de Desarrollo | 47
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad OBJETIVO 1 Garantizar la certeza jurídica y predictibilidad en la aplicación de la ley para toda la población. ESTRATEGIA 1.1 Reducir la discrecionalidad de las autoridades administrativas y judicia- les en la aplicación de las normas. El fundamento básico para que haya certeza jurídica y sea predecible la aplica- ción de la ley radica en que los ciudadanos tengan la seguridad de que la norma se hará cumplir y en que éstos conozcan los crite- rios básicos bajo los cuales se aplicará. Esto implica que ni la autoridad administrativa ni la judicial puedan hacer distinciones en atención a cuestiones personales, políticas o económicas. Para ello se propondrán re- formas sustantivas y procesales, algunas de ellas mencionadas más adelante. OBJETIVO 2 Resulta entonces fundamental que el Garantizar el acceso de todos losGobierno Federal establezca estándares que ciudadanos a un sistema de justi-permitan no sólo fomentar la certeza jurídi- cia eficaz.ca, sino hacer predecible la aplicación de laley mediante estrategias que incidan en la re- ESTRATEGIA 2.1 Hacer más eficiente y fortalecerducción de la discrecionalidad de la autoridad la organización, funcionamiento, profesionali-administrativa judicial, fortalezcan al Poder zación, eficacia y transparencia de la defensoríaJudicial, incrementen la calidad del sistema de oficio, así como extender su cobertura.de justicia y del ejercicio profesional de los Las personas que menos recursos eco-abogados y, en general, eleven la confianza nómicos poseen son quienes en muchasciudadana en las instituciones y fomenten ocasiones más resienten el peso de unauna cultura de la legalidad. mala defensa o representación legal, ante48 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadla imposibilidad de pagar honorarios a un abo- OBJETIVO 3gado particular. Esto los sitúa en desventaja Garantizar la protección a losen la defensa de sus intereses y derechos. El derechos de propiedad.Estado tiene la responsabilidad de defender yrepresentar a quienes se encuentran en tales Uno de los pilares del desarrollo de un país y de lacondiciones, bajo principios de excelencia, seguridad de los ciudadanos es la protección a losprofesionalismo, eficacia y honradez. Por ello, derechos de propiedad. La ley debe garantizar ase fortalecerá y extenderá la cobertura de la las personas, familias, comunidades y empresasdefensoría de oficio en su organización, funcio- que las posesiones que han obtenido legítima-namiento y presencia para que, en las diversas mente no habrán de perderse, sino que podránramas procesales, se responda a los propósitos ser aprovechadas en su propio beneficio.de una verdadera justicia. Asimismo, se traba-jará en la profesionalización de los servidores ESTRATEGIA 3.1 Mejorar la regulación quepúblicos encargados de prestar este servicio y protege los derechos de propiedad.en la actualización del marco jurídico que re- Se efectuará una mejora normativa y segula su función. adoptarán nuevos estándares que aseguren un irrestricto respeto a los derechos de pro-ESTRATEGIA 2.2 Combatir la corrupción a lo piedad. Lo anterior incluye materias comolargo de todo el proceso de impartición de jus- la expropiación, la tenencia de la tierra, laticia, para ofrecer condiciones equitativas en la propiedad intelectual, el cumplimiento deresolución de disputas. contratos, así como los registros públicos de Una de las múltiples consecuencias negati- la propiedad y del comercio.vas de la corrupción es que impide el acceso de La modernización y homologación detodas las personas a la protección de la ley en los registros públicos de la propiedad y loscondiciones de igualdad. A lo largo del proceso catastros municipales y rurales, así como lade impartición de justicia, hay espacios de dis- obligatoriedad de registrar públicamentecrecionalidad en los que las personas ofrecen o las propiedades inmuebles, son fundamen-se ven obligadas a dar sobornos para conseguir tales para ofrecer la certidumbre jurídicasus fines, dañando la confianza en nuestras que necesitan las familias en aspectos taninstituciones y condicionando para quién la relevantes como potenciar el valor de suley es aplicable o no. Es necesario erradicar es- patrimonio, garantizar que pueda ser here-tas prácticas para avanzar en el acceso real y dado o se pueda transmitir su dominio sinefectivo a la justicia. conflicto y acceder a fuentes formales de financiamiento que pueda apoyar su mejor calidad de vida. Plan Nacional de Desarrollo | 49
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadESTRATEGIA 3.2 Proteger la propiedad intelectual. juicios penales y el mejoramiento de las com- Un delito extendido es la violación a los petencias técnico-operativas de las agenciasderechos de propiedad intelectual mediante la del ministerio público, principalmente en lospiratería. Esto desincentiva la innovación y des- procesos de averiguación previa e integracióntruye la motivación de emprendedores actuales y de expedientes.potenciales. Se harán cumplir las leyes nacionalesy los acuerdos internacionales en la protección ESTRATEGIA 4.1 Hacer más eficientes losde los derechos de autor y de las patentes, me- sistemas y procedimientos utilizados por losdiante aseguramientos de mercancía y acciones ministerios públicos, así como fortalecer lade carácter preventivo en las aduanas, para im- investigación ministerial y policial para ele-pedir el ingreso de productos ilegales al país. var el nivel de eficacia en la integración de la averiguación previa.1.2 Procuración e imparti- La procuración de justicia requiere deción de justicia ministerios públicos profesionales, honestos,México necesita leyes que ayuden a perseguir y con procedimientos claros y eficaces. Bajoencarcelar a los delincuentes, para que los en- esta lógica, se impulsará la capacitación y es-cargados de hacer valer el Estado de Derecho pecialización de los agentes y sus auxiliares,actúen con firmeza y con honradez, sin permitir de acuerdo con estándares internacionales.que ningún acto ilícito quede en la impunidad. Asimismo, se establecerán controles de con-Es impostergable la modernización del sistema fianza para monitorear la ética y la calidadde seguridad pública, de procuración e impar- con la que se desempeñan.tición de justicia mediante instituciones más La iniciativa de reforma constitucionaleficientes y leyes más adecuadas. que presentó el Ejecutivo recientemente, busca redefinir a la policía como un órganoOBJETIVO 4 corresponsable de la investigación penal paraModernizar el sistema de justicia que esté facultada para recibir denuncias, re-penal encaminado a lograr un mar- cabar evidencias físicas y datos relacionadosco normativo que garantice justicia con los hechos posiblemente delictivos. Estapronta y eficaz. redistribución de facultades entre los órganos responsables tiene como objetivo propiciarDistintos componentes integran el proceso de una investigación más científica, objetiva ytransformación que requiere nuestro sistema profesional, que jurídicamente seguiría a car-penal. Entre los principales elementos está el go del Ministerio Público, pero que contaríacambio de un sistema inquisitorio a uno acusato- con la participación autónoma, en términosrio mediante el establecimiento de la oralidad en técnicos y funcionales, de la policía.50 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadESTRATEGIA 4.2 Establecer más y mejores ins-trumentos para la impartición de justicia en losdelitos asociados con la delincuencia organizada. El reto que implica el crecimiento y expan-sión del crimen organizado exige que las leyes einstrumentos con que cuenta el Estado para com-batirlo se adecuen a la realidad. Entre otras cosas,se implementarán nuevas medidas de investiga-ción y redistribución de las facultades entre losórganos judiciales y el Ministerio Público, paraque el sistema de procuración e impartición dejusticia pueda perseguir y sancionar con mayoreficacia a la delincuencia organizada. La propuesta de reforma al sistema penalprevé como herramientas especiales en materiade investigaciones de la delincuencia organizadalas órdenes de arraigo, cateos e intervencio-nes de comunicaciones privadas, que durantela investigación podrán ser autorizadas por elMinisterio Público, de tal forma que estos ins-trumentos puedan ser utilizados de maneraoportuna. También se propone el establecimien-to de un mecanismo de control posterior, para delincuencia, específicamente el resguardo deque sea el juez quien, de manera oficiosa, revise su identidad cuando denuncian, se inhibe lala legalidad de las intervenciones y los cateos. necesaria participación de la ciudadanía en la Asimismo, se promoverá que las conductas prevención y combate a la delincuencia. En latipificadas como delincuencia organizada sean red de telecomunicaciones para las institucio-consideradas siempre graves, para que den lugar nes de seguridad, conocida como Plataformaa prisión preventiva. México, se introducirá una línea especializada para la recepción de denuncias anónimas. EnESTRATEGIA 4.3 Garantizar mejores condi- un ambiente de inseguridad y desconfianzaciones para la presentación de denuncias a las como el que ahora se vive, la denuncia anónimavíctimas de los delitos. constituye un aliciente para la colaboración de En la medida en que no se garantizan los la ciudadanía en el combate a la delincuencia.derechos de quienes resultan afectados por la Tan importante como recibir las denuncias, Plan Nacional de Desarrollo | 51
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridaddesde luego, será tener un sistema eficiente deseguimiento y atención oportuna de las mismas. Es una obligación del Estado protegera las víctimas y, desde luego, garantizar lasmejores condiciones para los ciudadanos quepueden declarar en los casos más delicados,más relevantes y más peligrosos. Para ello se hapropuesto establecer la reserva de los datos delas personas que denuncian hechos relaciona-dos con el crimen organizado.ESTRATEGIA 4.4 Promover la implementacióngradual de juicios orales. La impartición de justicia en México se da através de un proceso lento, ineficiente e imper-sonal basado en la integración de expedientesescritos que daña los intereses y derechos tantode quien comete un delito como de quien lo pa-dece. La oralidad en los juicios ofrece a las partesla oportunidad de tener audiencias directas conlos jueces para conocer, presentar o contradecirlas pruebas y argumentos del caso. Esto reducesignificativamente la duración de un litigio y conello, su costo, que muchas veces es determinanteen la decisión de presentar o no una denuncia. se puede pasar durante un litigio, hace muyAsimismo, se reducen los espacios de opacidad tardada la impartición de justicia, lo cual ge-en los que pueden ocurrir actos de corrupción o nera incertidumbre en los ciudadanos. Por lodiscrecionalidad, lo que fortalece la confianza de tanto, se propondrán reformas que permitanlos ciudadanos en las instituciones y en actores agilizar los tiempos de resolución de contro-encargados de la aplicación de la ley. versias ante los órganos jurisdiccionales. La adopción de juicios orales y de mecanismosESTRATEGIA 4.5 Impulsar reformas procesales para alternativos de resolución de conflictos estanhacer más expedita la aplicación de la justicia. asociados a esta estrategia. Actualmente, los términos y plazos procesa- Otro mecanismo propuesto es que lales, así como el número de instancias por las que prueba confesional se rinda con toda la infor-52 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadmación sobre sus consecuencias, de manera libre federativa, más el Código Penal Federal y ely ante una autoridad judicial que garantice el Código Federal de Procedimientos Penales.pleno respeto a los derechos fundamentales. Me- Tal diversidad legislativa resulta en contra-diante un examen judicial sobre la veracidad y dicciones y vacíos legales que abren espacioslegalidad del reconocimiento de responsabilidad, para la impunidad.se podrá impartir justicia con mayor celeridad. Por ello, la iniciativa de reforma al siste- ma de justicia penal presentada por el EjecutivoESTRATEGIA 4.6 Fomentar la reducción de li- propone la unificación legislativa, tanto en latigios mediante la implementación de medios tipificación de las conductas delictivas y susalternativos de resolución de conflictos. penas, como en los procedimientos para su per- Los litigios representan un costo económico secución, investigación y ejecución. La adopcióny social elevado para el Estado, así como para de tipos penales únicos para todo el país impac-los particulares. Para reducirlos, se promoverán ta positivamente en la certeza jurídica.y adoptarán medios alternativos para solución La soberanía de los estados y la vigen-de controversias como eje toral del sistema de cia del federalismo no se verán violentadas,justicia en general, que permitirán además crear pues la ley determinará las competencias co-una conciencia y una actitud de diálogo y con- rrespondientes y la facultad de organizar lasciliación, más que de confrontación, entre la instituciones de procuración y administraciónsociedad. En muchos casos, estos métodos resul- de justicia se mantendrá como una facultadtan más apropiados, para los fines de la justicia, reservada a las entidades federativas.que la imposición de una pena de prisión, al re-sarcir al agraviado el pleno goce de sus derechos OBJETIVO 5y reconstruir el orden social quebrantado por Combatir la impunidad para dis-medio de la restitución y no de la represión. minuir los niveles de incidencia Estos mecanismos permiten que el Estado delictiva.centre sus capacidades institucionales en la per-secución de aquellos delitos que verdaderamente Es necesario que la sociedad tenga la certezaatentan contra el orden y la paz públicos. De ma- de que, ante la comisión de un delito, pornera paralela, sirven para despresurizar el sistema menor que éste sea, se impondrá una sanciónjudicial, cuya saturación es un claro obstáculo proporcional a la conducta. Vivir en medio depara la impartición de justicia pronta y expedita. la violencia, ver como natural la impune co- misión de los delitos no debe ser parte de laESTRATEGIA 4.7 Promover el Código Penal Único. cotidianidad. Si no se hace valer la ley a tra- En México contamos con un código penal vés de instrumentos eficaces, los potencialesy un código procesal penal por cada entidad delincuentes perciben que el riesgo de recibir Plan Nacional de Desarrollo | 53
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridaduna represalia es muy bajo, y la decisión de co- dad. Los esfuerzos y acciones que el gobiernometer un acto ilícito se vuelve menos costosa, lo realice en materia de seguridad, además de re-que aumenta los niveles de criminalidad. ducir los índices de delincuencia, deben verse reflejados en la percepción de la ciudadaniaESTRATEGIA 5.1 Fortalecer la coordinación y sobre la seguridad, de modo que en 2012 lacooperación entre los tres órdenes de gobierno mayoría de la población declare que se sientepara combatir la delincuencia. segura en su comunidad. Por mucho, la mayor incidencia de delitoscorresponde a los del orden común, cuya preven- ESTRATEGIA 5.2 Asegurar la transparenciación y castigo están a cargo de las autoridades y rendición de cuentas de las autoridades en-locales. Vigorosamente, y con un sentido de cargadas del combate a la delincuencia.urgencia, se compartirán esfuerzos con los go- En materia de impunidad debe ponersebiernos de los estados y los municipios en el especial cuidado para que los delincuentesmarco de los organismos que para ello existen. que son capturados no compren su libertad Esta estrategia de corresponsabilidad será la mediante sobornos, y que las investigacionesclave para enfrentar con eficacia y contundencia que estén en curso no se detengan por nego-a la criminalidad. En el marco de un auténtico ciaciones ilícitas.federalismo, se deberá establecer una colabora-ción intensa entre los órdenes de gobierno para ESTRATEGIA 5.3 Enfocar el sistema de pro-dar al Sistema Nacional de Seguridad Pública la curación de justicia en favor de la víctima,dimensión y proyección que motivaron su crea- garantizando en todo momento la protecciónción. Por tanto, se establecerán mecanismos de de su integridad, dignidad e identidad.coordinación efectiva con las autoridades de las Además de la eficacia y honestidad deentidades federativas y de los municipios. las instituciones públicas, sin la participación Todo ello se realizará con absoluto respeto comprometida de los denunciantes no se po-a las atribuciones de cada orden de gobierno, drán abatir los niveles de impunidad. Se debenfocalizando los esfuerzos para restablecer la se- ofrecer nuevas garantías a la integridad y a laguridad pública en todo el país y fortalecer la seguridad de las víctimas de un delito y acabarpresencia del Estado en las ciudades y poblacio- con su situación de franca indefensión.nes donde existe mayor inseguridad. En pocas ocasiones la víctima tiene El Sistema Nacional de Seguridad Pública oportunidad de que se le resarza el daño ose consolidará como una instancia articuladora de contar con garantías que la hagan partí-y unificadora de todas las autoridades, del Go- cipe de una justicia a la que tiene derecho.bierno Federal, de estados y municipios, en su Esta situación debe revertirse. También esesfuerzo conjunto para combatir a la criminali- necesario que las víctimas puedan actuar54 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad rantizar la reparación del daño y la caución para proteger los derechos de las víctimas. Para garantizar la legalidad en la aplica- ción de estas medidas, se otorgarán facultades a un órgano jurisdiccional, cuyas caracterís- ticas principales serán la independencia, la imparcialidad, la legalidad y la objetividad en sus decisiones. ESTRATEGIA 5.4 Combatir y sancionar con mayor severidad la violencia de género. En México aún existe una cultura que discrimina a la mujer y que favorece elen los procesos penales y defenderse contra entorno de acoso y de violencia que pade-resoluciones que pudieran lesionar sus in- cen millones de mujeres. En el marco de latereses. Se buscará la simplificación de los aplicación de la Ley General de Acceso demecanismos para la presentación de denun- las Mujeres a una Vida Libre de Violencia,cias y querellas en cuanto a tiempos, trámites, se promoverá una cultura de respeto a larequisitos y documentación. igualdad entre mujeres y hombres. Asimis- Se implementarán medidas cautelares mo, se pondrán en operación programaspara salvaguardar los derechos de las víctimas de sensibilización y capacitación dirigidosdurante el proceso penal. Si bien estas medi- a policías, médicos, ministerios públicos ydas ya son parte del ordenamiento jurídico, jueces, y a todo el personal encargado dees indispensable ampliarlas para proteger a las labores de protección y atención a lasla sociedad y evitarle un perjuicio mayor. Se mujeres que sufren de violencia en todaspropone privilegiar la aplicación del arraigo, sus manifestaciones.la prohibición de salir de una demarcación te- Con esta ley, se harán valer compro-rritorial, la prohibición de acercarse a una o misos internacionales signados por Méxicovarias personas, la restitución provisional de a través de ordenamientos como la Con-los derechos de las víctimas y ofendidos, la vención Interamericana para Prevenir,vigilancia a cargo de determinadas personas Sancionar y Erradicar la Violencia contra lao instituciones, el aseguramiento de instru- Mujer (también conocida como Belém domentos, objetos y productos del delito, la Pará), y la Convención sobre la Eliminaciónprotección de la integridad física y moral de de Todas las Formas de Discriminación Con-las víctimas u ofendidos, los actos para ga- tra la Mujer. Plan Nacional de Desarrollo | 55
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad de orden criminal a partir de una efectiva vigilancia de los internos. Se promoverán también los convenios necesarios para que los sentenciados cumplan sus penas en centros penitenciarios de otro fuero, pues actualmen- te los sentenciados del orden común pueden compurgar sus penas en centros federales, pero no a la inversa. Frecuentemente se olvida que junto con el castigo por la comisión de delitos, la confinación en penales debe tener el propó- sito de propiciar en los reos la recuperaciónOBJETIVO 6 de valores éticos, su formación integral y suFortalecer el sistema penitenciario reintegración a la sociedad una vez cumplidapara garantizar que se haga respe- la pena. Resulta necesario el compromiso detar la ley y se apoye la readaptación los tres órdenes de gobierno para trabajar desocial de manera eficaz. manera coordinada en el perfeccionamiento de los mecanismos de readaptación y rehabi-ESTRATEGIA 6.1 Modernizar el sistema pe- litación de los delincuentes.nitenciario. Se recuperará el sentido original de los cen- ESTRATEGIA 6.2 Combatir la corrupción al in-tros penitenciarios como instancias de control terior de los centros de readaptación social.de presuntos responsables y sentenciados. Se Se combatirá la corrupción en las ins-invertirá en la infraestructura necesaria para talaciones penitenciarias federales y locales,asegurar que los centros penitenciarios cuenten para terminar con los privilegios que dis-con la tecnología que garantice la seguridad al frutan algunos de los reclusos y que van eninterior de los mismos. perjuicio del resto. Se reforzará la vigilan- Se establecerá tanto la figura de juez de cia para detectar y eliminar los mecanismosejecución de sentencia, como la reorganización mediante los cuales los criminales continúanestructural y territorial de los centros peniten- operando sus redes de delincuencia desde elciarios, vía el Sistema Nacional de Seguridad interior de los centros penitenciarios. EstoPública. Asimismo, se adoptarán lineamientos y incluye vigilar el comportamiento del perso-metodologías operativas para el traslado de reos nal encargado de la seguridad, para castigary su separación de acuerdo con su perfil crimi- a quienes se corrompen y facilitan la opera-nológico y peligrosidad. Se generará inteligencia ción delictiva intramuros.56 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad En el caso de la delincuencia organizada, se en México aún no se cuenta con sistemas ho-propone que se exceptúe el derecho consistente mologados a lo largo del territorio nacional yen solicitar que la pena se compurgue cerca del entre los distintos órdenes de gobierno.domicilio del reo, lo que responde a la necesidad El intercambio fluido y oportuno dede que los miembros de grupos de crimen orga- información entre los cuerpos de policía esnizado sean recluidos en centros penitenciarios indispensable para una eficaz prevenciónque cuenten con la seguridad y las instalaciones del delito y una adecuada coordinación denecesarias para la protección de su integridad esfuerzos en su combate. Interrelacionar e in-y para la disminución de los riesgos de fuga o terconectar los sistemas de información y deviolencia interna. telecomunicaciones de las corporaciones po- liciales en los tres órdenes de gobierno, paraESTRATEGIA 6.3 Reconstruir los mecanismos generar métodos uniformes de actuación, in-de caución y readaptación social. formación, reporte y archivo localizados en La sobrepoblación en los centros de reclu- bases de datos de acceso común, facilitará lassión es un obstáculo para la aplicación de la investigaciones, operativos conjuntos y ge-ley en su interior y para garantizar condiciones neración de inteligencia policial compartida.dignas a los reclusos. Además de las estrategiasencaminadas a reducir el tiempo necesario para OBJETIVO 7dictar sentencia, se diseñará y aplicará un nuevo Establecer mecanismos y procesosesquema de prisión preventiva, y se facultará al que permitan conocer sistemática-juez para imponer medidas cautelares durante el mente las características y patronesdesarrollo del proceso. Se analizará la pertinen- del fenómeno delictivo en México,cia de medidas alternativas como la vigilancia y aseguren la disponibilidad de in-electrónica, el arraigo territorial, la caución, la formación confiable y oportuna.vigilancia a cargo de determinada gente o insti-tuciones, y el sometimiento a instituciones de ESTRATEGIA 7.1 Desarrollar e implementar sis-educación, entre otras. temas de información y comunicaciones de alta tecnología para el combate a la delincuencia.1.3. Información e inteligencia Se consolidará el Sistema Único de Infor-Ante el reto de preservar la seguridad del país, se mación Criminal para concentrar y compartirrequiere articular un sistema de homologación datos relevantes del fenómeno delictivo ende información para el intercambio, en tiempo bases de datos completas y eficaces, comoreal, de datos de audio, video y texto sobre el los registros de automóviles y armas, perfilescrimen, estadísticas delictivas y registro del per- de delincuentes y sus modos de operación.sonal de seguridad pública. Lamentablemente, Se desarrollará también una red de interco- Plan Nacional de Desarrollo | 57
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadnexión que permita la transmisión de datos,voz e imagen para que esta información puedacompartirse oportunamente. Ello será clave paraintegrar a los gobiernos federal, estatal y mu-nicipal en un solo frente en la lucha contra ladelincuencia. Será muy importante disponer desistemas de comunicación avanzados con pla-taformas tecnológicas compatibles. Igualmenteimportante será el compromiso por parte de lasautoridades de los tres órdenes del gobierno paraactualizar permanentemente las bases de datos deinteligencia policial.ESTRATEGIA 7.2 Generar, fortalecer y coordinarlos sistemas de inteligencia en el Gobierno Federal Unidos para convertirse en líderes de estas Las herramientas tecnológicas que se desa- operaciones. Estos grupos han dejado derrollarán en materia de información, serán base considerar a México como un país de trán-para que las diferentes instituciones avancen sito, buscando transformarlo en un paísen su labor de generar inteligencia. El Gobierno consumidor. El narcotráfico genera insegu-Federal promoverá el fortalecimiento de los cen- ridad y violencia, degrada el tejido social,tros y sistemas de inteligencia para que apoyen lastima la integridad de las personas y ponela profesionalización de la investigación en el en riesgo la salud física y mental del acti-combate a la delincuencia y el crimen organi- vo más valioso que tiene México: los niñoszado, así como en la mejora de la averiguación y los jóvenes. Como manifestación de laprevia del proceso penal. delincuencia organizada, el narcotráfico de- safía al Estado y se convierte en una fuerte1.4. Crimen organizado amenaza para la seguridad nacional.No se debe permitir que ningún estado de la Los recursos producto del narcotráficoRepública sea rehén del narcotráfico, del cri- dan a las bandas criminales un poder enor-men organizado o de la delincuencia. Una de me para la adquisición de distintas formas delas manifestaciones más violentas de la delin- transporte, armas de alto poder y sistemascuencia organizada la representan los cárteles avanzados de comunicación, así como equi-del narcotráfico, los cuales a través de una pamiento que con gran frecuencia supera alestrategia de posicionamiento dejaron de ser de los cuerpos policíacos encargados de com-transportadores de droga hacia los Estados batirlos y de prevenir los delitos asociados a58 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridaddicha actividad. Por eso es necesaria la colabora- operativos permanentes en coordinación conción de las Fuerzas Armadas en esta lucha. los tres órdenes de gobierno, para asegurar a distribuidores de droga al menudeo, así comoOBJETIVO 8 un sistema de inteligencia para combatir laRecuperar la fortaleza del Estado y existencia de centros de distribución de drogasla seguridad en la convivencia so- y laboratorios clandestinos.cial mediante el combate frontal yeficaz al narcotráfico y otras expre- ESTRATEGIA 8.3 Alcanzar y consolidarsiones del crimen organizado. estándares internacionales en materia de prevención y combate al lavado de dinero deESTRATEGIA 8.1 Aplicar la fuerza del Estado, procedencia ilícita.en el marco de la ley, para recuperar los espacios La capacidad económica del crimen organi-que han sido secuestrados por las bandas de nar- zado es uno de sus principales apoyos para evadircotraficantes y otras organizaciones delictivas. la acción de la justicia. Una de las estrategias El Gobierno está determinado a reducir los es- más efectivas en la lucha contra esta pernicio-pacios en que se mueven los criminales, localizar y sa actividad es la que se orienta a golpearla enposteriormente eliminar los plantíos de enervantes su abastecimiento de recursos económicos. See interceptar cargamentos de droga por tierra, mar intensificarán las acciones específicas en contray aire. Se destinarán los recursos necesarios para del lavado de dinero en México.modernizar la Fuerza Aérea Mexicana y la FuerzaAeronaval de la Armada de México, en particular ESTRATEGIA 8.4 Desarticulación de cade-para poner a su alcance los avances de la tecnología, nas delictivas mediante la destrucción de losde la información y de la digitalización. Mediante nodos de creación de valor.ésta y otras medidas se buscará apoyar la labor de Se propiciará la desarticulación de or-las Fuerzas Armadas en sus labores como garantes ganizaciones criminales atendiendo a lade la seguridad interior del país, y específicamente naturaleza económica de sus actividades me-en el combate al crimen organizado. diante la destrucción de los elementos que les permiten generar riquezas ilícitas y afianzarseESTRATEGIA 8.2 Implementar una política integral en el territorio mexicano.que coordine esfuerzos y recursos de los tres órde-nes de gobierno para el combate al narcomenudeo. 1.5 Confianza en las insti- Cada delincuente que se captura, cada sem- tuciones públicasbradío que se erradica, cada red de narcomenudeo La corrupción y la ineficacia de las insti-que se desintegra es una posibilidad más de desarro- tuciones generan impunidad y lesionan lallo para los jóvenes de México. Se implementarán credibilidad y la confianza ciudadana en el Plan Nacional de Desarrollo | 59
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad la vía del respeto, la armonía y la productivi- dad. Adicionalmente urge su transformación como punto de partida para recuperar la confianza social, ya que la ciudadanía sólo cambiará su percepción si advierte que las leyes se modernizan en su favor. Para alcanzar este objetivo, el Gobierno Fe- deral impulsará las reformas necesarias para dar certeza, claridad y agilidad a los procedimientos que los particulares tramitan ante las instancias de la Administración Pública Federal.gobierno. Toda actuación de la autoridad fuera ESTRATEGIA 9.2 Transparentar los procesosdel orden legal lesiona los derechos ciudadanos, ya de operación de los servicios públicos que re-sea por el abuso en el ejercicio del poder público, o ciben los ciudadanos.bien, por la omisión en la aplicación de la ley. Al ser éste el nivel más directo de inte- México necesita que sus ciudadanos con- racción entre ciudadanos y gobierno, debefíen plenamente en el sistema jurídico y en el ser el que brinde resultados más claros endesempeño de las instituciones de justicia y de materia de transparencia. Se identificarán losgobierno. Ello es fundamental para reforzar la trámites en los que más frecuentemente sealianza entre el gobierno y la sociedad en la lu- dan sobornos o se paga por la ayuda de uncha contra la impunidad y la corrupción. intermediario, y se implementarán mecanis- mos de monitoreo y asesoría a los ciudadanosOBJETIVO 9 para que todas las personas reciban serviciosGeneralizar la confianza de los de calidad sin distinción alguna y sin espaciohabitantes en las instituciones pú- para la corrupción. Sólo de esta forma podráblicas, particularmente en las de recuperarse verdaderamente la confianza ciu-seguridad pública, procuración e dadana en la acción gubernamental.impartición de justicia. ESTRATEGIA 9.3 Fortalecer los mecanismosESTRATEGIA 9.1 Impulsar la vigencia de leyes de comunicación con la ciudadanía y difundirmodernas, suficientes, claras y sencillas en todos de manera oportuna la información públicalos ámbitos de la actividad nacional. gubernamental. El marco jurídico vigente debe mejorarse a La expedición de la Ley Federal de Trans-efecto de permitir el desarrollo de la sociedad, por parencia y Acceso a la Información Pública60 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadGubernamental, y la consecuente creación del de la comunidad a los intereses particularesInstituto Federal de Acceso a la Información y personales. Se trabajará en el mejoramien-Pública, el IFAI, han representado un gran paso to del diseño curricular de la función pública,adelante en la consolidación de nuestra democra- para garantizar que ingresen a ésta única-cia, y han cerrado espacios paulatinamente a la mente aquellos candidatos que, además decultura de opacidad y arbitrariedad que prevalecía las competencias profesionales, demuestrenhasta hace pocos años. Sin embargo, los avances su probidad y guíen sus acciones estrictamen-son insuficientes pues, por parte del gobierno, te en el marco de la legalidad.aún hay que expedir normas reglamentarias y ve-rificar la debida observancia de la referida Ley de ESTRATEGIA 9.5 Reforzar los procesos y me-Transparencia. Por el lado de los ciudadanos, no canismos necesarios para que, sin excepción,se ha ejercido plenamente este derecho a la infor- los servidores públicos cumplan la ley.mación. Para tales efectos, se intensificarán los Existe plena conciencia de que algunosprocesos de sistematización y apertura de la in- servidores públicos aprovechan su funciónformación pública gubernamental, a fin de que los para buscar beneficios indebidos. Las prácticasciudadanos conozcan el quehacer gubernamental del nepotismo, “amiguismo” y “compadrazgo”en ejercicio de su garantía a la información. permiten mantener en el servicio público a El compromiso es no sólo responder a las so- personas que carecen del perfil necesario paralicitudes de acceso a la información. Es necesario desempeñar los cargos que les son asignados.también emprender acciones para dar a conocer Se procederá con equidad y con toda firmeza,aquélla que sea de interés general, mediante cam- para impedir estas prácticas a través de la con-pañas de difusión y divulgación, que sean ajenas solidación del servicio de carrera, de mejorara intereses personales o partidistas. los procesos de selección de servidores públicos de confianza y de la construcción de acuerdos con los organismos gremiales de los trabajado-ESTRATEGIA 9.4 Promover la identidad insti- res sindicalizados.tucional, el valor del servicio público y la éticaprofesional de los servidores públicos. ESTRATEGIA 9.6 Coordinar y establecer Se fortalecerá la profesionalización de los mecanismos para la transparencia y la ren-servidores públicos para que además de los cono- dición de cuentas de los gobiernos estatalescimientos y la ética necesarios, tengan un claro y municipales en el ejercicio de los recursoscompromiso institucional de servicio que garantice federales.la atención adecuada de los ciudadanos. Crear los mecanismos y propiciar las re- Se promoverá el valor del servicio público formas legales necesarias para que tanto lascomo una función que antepone los intereses administraciones estatales como las munici- Plan Nacional de Desarrollo | 61
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadpales estén obligadas a explicar puntualmente vamente castigaron alguna conducta ilícita ocómo invierten los recursos que reciben por parte delictiva, de manera que la ciudadanía conoz-de la Federación y cuál es su impacto en térmi- ca las acciones de la administración públicanos sociales. para inhibir la corrupción. Por disposición de la ley, no todas lasOBJETIVO 10 sanciones incluyen la destitución del servidorCombatir a la corrupción de forma público, por lo cual los empleados sanciona-frontal. dos pueden seguir laborando en ocasiones protegidos por el propio marco jurídico o susESTRATEGIA 10.1 Promover una cultura anti- organismos gremiales. Se ampliará la difusióncorrupción. de las sanciones administrativas y penales El Gobierno Federal implementará todos los que las autoridades competentes impongan aprogramas, estrategias y acciones necesarias, co- los malos servidores públicos, como ejercicioordinándose con las instancias internacionales y de rendición de cuentas y estrategia disuaso-nacionales, públicas, privadas y sociales que quie- ria de nuevas conductas ilícitas.ran apoyar la campaña en favor de la honestidad enel servicio público. Es imperativo que la transparen- ESTRATEGIA 10.3 Reducir los trámitescia se vuelva parte integrante de la cultura cívica, burocráticos con la finalidad de abatir la dis-es decir, que forme parte esencial de las actitudes crecionalidad.y comportamientos de empresarios, sociedad civil, Según Transparencia Mexicana, en su Ín-partidos políticos, organizaciones sindicales, servi- dice Nacional de Corrupción y Buen Gobiernodores públicos y ciudadanos en general. 2005-2006, los hogares mexicanos que decla- La cultura de la transparencia debe fomen- raron haber pagado sobornos o “mordidas”,tarse desde la familia y en el ámbito educativo gastaron en promedio 177 pesos cada uno, lopara impulsar la formación de una ética en los que implica poco más de 19 mil millones deniños y jóvenes. pesos anuales en pérdidas para las familias, por lo que es innegable la necesidad de for-ESTRATEGIA 10.2 Difundir las sanciones que se talecer los sistemas de control y rendición deaplican a los servidores públicos que incurren en cuentas para inhibir actos de corrupción ycomportamientos ilícitos, para activar los meca- mejorar los servicios públicos.nismos de sanción social. Los procedimientos administrativos, que Uno de los beneficios de la transparencia incluyen multitud de trámites a realizar por losgubernamental es la difusión de los casos en que particulares, son confusos y en ocasiones loslas autoridades responsables de la sanción de las ciudadanos tienen que realizarlos en oficinasmalas prácticas de los servidores públicos efecti- diversas y alejadas unas de otras. Esto implica62 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad públicos para reducir las faltas por ignorancia. Ciertamente, los citados órganos no tienen, en ocasiones, los recursos suficientes para el eficaz desempeño de su función. Por ello se deben buscar las mejores prácticas para un óptimo aprovechamiento de los recursos y ex- pandir su actividad a los aspectos sustantivos de la operación de las dependencias y entida- des de la administración. Al mismo tiempo, debe consolidarse un sistema preventivo de actos de corrupción en los propios órganos de control, situación previsible si se considera la relevancia de susaltos costos para el interesado, motivo por el cual funciones y su presencia en todos los ámbitosse propicia la corrupción y la improductividad, del quehacer gubernamental. De esta forma,por la pérdida de miles de horas hombre. deberá instrumentarse un procedimiento ri- La existencia de procedimientos complejos guroso de rotación de los titulares de las áreasabre espacio para intermediarios que simplifi- correspondientes.can los procesos a cambio de una remuneracióneconómica. Es por esto que se ampliarán los pro- ESTRATEGIA 10.5 Fortalecer los siste-gramas de simplificación administrativa y mejora mas de prevención, supervisión y controlregulatoria en toda la administración pública, de la corrupción.procurando que los cambios tengan un impacto El costo de la corrupción existente en eldirecto en el combate a la discrecionalidad, la ar- país es muy alto, tanto en términos económi-bitrariedad o la corrupción. cos como en el daño que causa a los valores y principios éticos de las personas y las institu- ESTRATEGIA 10.4 Consolidar el esquema ciones. Es correcta la apreciación ciudadanade trabajo de los órganos internos de control respecto de la corrupción que subsiste en unapara disminuir los riesgos de corrupción y opaci- proporción significativa de la actividad públi-dad en el sector público. ca y privada. Los órganos de inspección, verificación y con- Lo anterior se entiende si se adviertetrol no han consolidado los objetivos anti-corrupción que los mecanismos e instancias de controlque se les han asignado, ya que no han desarrollado existentes no están orientados a detectarde manera suficiente su capacidad para prevenir específicamente prácticas de corrupción,conductas irregulares y orientar a los servidores y se abocan primordialmente a verificar el Plan Nacional de Desarrollo | 63
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad los sistemas de quejas y denuncias, éstos han sido insuficientes y limitados para atender debidamente los intereses de la población. Se facilitará a la ciudadanía la formula- ción de quejas, denuncias e inconformidades por medios directos y electrónicos, e incluso de forma anónima, otorgándole seguridad y, en su caso, protección personal a los testi- gos que permitan la sanción de servidores públicos corruptos. Las facilidades que el Gobierno Federal dará a la ciudadanía para la formulación decumplimiento estricto de la normatividad. Los quejas, denuncias e inconformidades, tambiénmecanismos que permitirían controlar y mejo- incluirán estímulos materiales y reconocimien-rar sistemáticamente los procesos de trabajo tos cuando se aporten las pruebas suficientesy organizacionales para transparentar y hacer para la sanción de los responsables.eficiente la prestación de los servicios públi-cos son deficientes, además de que subsiste el 1.6 Cultura de la legalidadenfoque correctivo, lo que sigue ocasionando El Estado de Derecho de un país se sus-grandes pérdidas de recursos. tenta, antes que nada, en el arraigo que tenga El Gobierno Federal no sólo continuará con la cultura de la legalidad en la sociedad. Elmayor rigor los sistemas preventivos y correcti- respeto a la ley es un valor que se debe fomen-vos que han mostrado su eficiencia, sino que se tar en la conciencia de los individuos desde elampliarán las estrategias y acciones para abatir nivel más elemental de convivencia social ylos índices de corrupción y generalizar el apego fortalecer a lo largo de las diferentes etapasa la legalidad en el ejercicio del servicio público. de la vida. Si la idea del Estado de DerechoAsimismo, propiciará la colaboración de la ciu- no se traduce en un sistema normativo dedadanía para evitar y, en su caso, sancionar las cuya aplicación se deriven beneficios o costosconductas ilegales. tangibles, es difícil que la propia cultura de la legalidad llegue a permear en la conciencia deESTRATEGIA 10.6 Crear y mejorar mecanismos las personas y de las comunidades.que faciliten la denuncia pública de los funciona- Para los ciudadanos, la cultura de la le-rios que incurran en prácticas ilícitas. galidad significa llevar a cabo el estricto Aun cuando la participación ciudadana se ha cumplimiento de las obligaciones que la ley lesincrementado por medio de mecanismos como impone para garantizar la convivencia social64 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridady, por otra parte, que el ejercicio de sus derechos la cultura de la legalidad, de la que el Go-se realice en apego a las disposiciones legales. bierno de la República habrá de ser el más Además, la cultura de la legalidad también resuelto impulsor.impone a los gobernados el deber de exigir alas autoridades el cumplimiento puntual de ESTRATEGIA 11.2 Promover una mayor pro-la ley; esto es, denunciar las irregularidades, fesionalización de los abogados.abusos y actos ilícitos. Se estima que cualquier proyecto de mejora sustantiva y procesal del actual or-OBJETIVO 11 den jurídico debe pasar forzosamente por laFomentar el desarrollo de una cul- mejora en la educación y ética de los profe-tura de la legalidad. sionales del derecho, tanto al servicio de los particulares como del gobierno. Por lo tan-ESTRATEGIA 11.1 Reforzar el diseño e imparti- to, se adoptarán estándares que permitan lación de programas educativos para la población, profesionalización de los abogados, como laorientados a reforzar la cultura cívica, el apego a colegiación obligatoria y el seguimiento dela legalidad y el conocimiento del derecho. códigos de ética y de conducta, entre otros. La frecuencia y gravedad de las violaciones a Un gobierno que pretende garantizar unala ley han minado los valores de responsabilidad irrestricta aplicación de la ley necesita de pro-social y civismo entre la ciudadanía. fesionales del derecho con la mejor formación Lo más lamentable es que este abando- posible y con un estricto apego a códigos deno del principio de apego a la ley, afecta la conducta ética. Se determinarán estándaresconciencia de niños y jóvenes acerca de los mínimos para la selección y capacitación de losvalores esenciales de la convivencia humana, abogados que integran la Administración Pú-lo cual pone en riesgo la esperanza de una blica Federal centralizada y descentralizada.real vigencia del Estado de Derecho en losaños por venir. 1.7. Derechos humanos Por eso, se emprenderán acciones decidi- México participa en el objetivo universaldas para recuperar y fortalecer la enseñanza del de difundir y proteger el pleno goce de loscivismo, la historia nacional y el derecho en la derechos humanos. Por eso ha promovidoeducación de la niñez y la juventud. Asimismo, la creación de organismos que se encarganse convocará a las familias, las organizaciones de velar por ellos, tanto en el orden fede-civiles, laborales, gremiales y religiosas, los ral como en los estados de la República. Sinpartidos políticos, y especialmente a los me- embargo, es claro que el verdadero avancedios de comunicación, a emprender y respaldar en materia de derechos humanos supone ununa campaña permanente de revalorización de proceso social complejo. Plan Nacional de Desarrollo | 65
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad Asegurar el respeto a los derechos humanos públicos, así como del establecimiento deconstituye una tarea que no solamente implica medidas punitivas en contra de quienes in-la restitución en el goce de tales derechos, sino curran en prácticas violatorias a los derechosdesarrollar esquemas mediante los cuales sea po- humanos, por ejemplo, la discriminación ensible prevenir su violación. la prestación de servicios públicos. Ello requiere, en consecuencia, tomar medi- Se identificarán las violaciones recurren-das contundentes para avanzar con celeridad hacia tes a los derechos humanos por parte de loslos estándares internacionales en la materia. servidores públicos, así como a las autoridades menos sensibles a las recomendaciones, con el fin de priorizar las acciones de las dependenciasOBJETIVO 12 en este sentido.Asegurar el respeto irrestricto a losderechos humanos y pugnar por su ESTRATEGIA 12.3 Priorizar la atención depromoción y defensa. grupos vulnerables para prevenir la violación de sus derechos humanos.ESTRATEGIA 12.1 Actualizar el marco normativo Modificar el enfoque de las políticas públi-para responder a las demandas y necesidades de cas para la defensa de los derechos humanos,una sociedad cada vez más preocupada por el respe- superando la visión que pretende únicamenteto a los derechos fundamentales de los individuos. restituir el goce de los mismos, para privilegiar El Gobierno de la República reafirma su un enfoque preventivo de la violación de estoscompromiso de trabajar estrechamente con los derechos. Esta nueva orientación resulta parti-grupos sociales y el Poder Legislativo para que cularmente importante en el caso de miembrosse reconozcan en la legislación los derechos de grupos vulnerables como son los niños, loshumanos en su connotación más amplia y con- adultos mayores, los discapacitados, los enfer-temporánea. También es necesario establecer los mos y cualquier otro grupo social que, por susmecanismos para hacer efectivo el respeto a los características, se encuentre expuesto a la vio-instrumentos internacionales. lación de sus derechos humanos.ESTRATEGIA 12.2 Establecer un programa en la ESTRATEGIA 12.4 Promover campañas paraAdministración Pública Federal para fortalecer el difundir el alcance de los derechos humanos,respeto a los derechos humanos. de manera que todos los ciudadanos los co- Se debe asegurar el respeto a los dere- nozcan y exijan su respeto.chos humanos en toda la Administración Pública Realizar campañas informativas queFederal, a través de acciones preventivas de ca- den a conocer los derechos fundamentales ypacitación y concientización de los servidores prevengan a la población acerca de los actos66 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad Las Fuerzas Armadas representan una de las instituciones más admiradas y respetadas por los ciudadanos. Son también una fuerza para la estabilidad y el progreso de México. Defienden y salvaguardan los valores supre- mos de la patria: la paz, la unidad, la justicia, la seguridad, la libertad y la soberanía. En mediciones sistemáticas sobre confianza en las instituciones, las Fuerzas Armadas han sido calificadas muy positivamente de mane- ra permanente7.que constituyen una violación a los mismos, así La credibilidad que se ha ganado se refle-como los mecanismos y órganos existentes para ja en el respaldo ciudadano a su intervenciónsu denuncia y sanción. en la lucha contra el narcotráfico. Casi el Estas campañas harán hincapié en la no 90% de la población está de acuerdo en quediscriminación, el respeto y la aceptación de la el ejército tome parte en esta batalla8. Ac-diversidad, así como la tolerancia y la pluralidad. tualmente, la economía de los cárteles se ha visto afectada por los cambios estructuralesSeguridad nacional en el mercado internacional de las drogas, lo que explica, en parte, el reciente aumento deDiagnóstico la violencia relacionada con el narcotráfico.Salvaguardar la integridad del territorio y pre- Dada esta coyuntura, recuperar la normalidadservar la soberanía de la nación es objetivo y en el respeto a la ley y la convivencia socialobligación irrenunciable del Estado mexicano. ordenada, requiere que el Estado emplee losLa larga lucha por erigirnos en una nación libre, recursos con los que cuenta para combatir alen una nación de derecho no puede entenderse narcotráfico, y la participación de las Fuerzassin las Fuerzas Armadas. Armadas es uno de los más valiosos. México ha depositado en las instituciones Sin embargo, la confianza ciudadanamilitares la enorme responsabilidad y el gran necesita resultados claros para consolidar-privilegio de ser garantes de la seguridad, de la se. Estas instituciones deben responder,soberanía nacional y de la protección de los inte- dentro del marco de sus facultades, a sureses de la nación. Los retos que hoy enfrenta el compromiso como garantes de la seguridadpaís son grandes y exigen la entrega de quienes nacional, defensa del territorio y, en mate-tienen el honor y la gran responsabilidad de ser- ria de combate al narcotráfico, con plenovir al pueblo de México. apego a los derechos humanos. Plan Nacional de Desarrollo | 67
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad Una condición fundamental en la política deseguridad nacional consiste en garantizar el ordeny la legalidad de los flujos migratorios, comercialeso de cualquier tipo, en los más de 4,300 kilómetrosque abarcan nuestras fronteras. Las tendencias a nivel global en las últimasdécadas indican un creciente dinamismo en eldesplazamiento de bienes, servicios y perso-nas a lo largo de la geografía del orbe, y por laaparición de nuevas tendencias sociales que re-presentan presión para las franjas fronterizas deMéxico. Esto ha propiciado que estas zonas se miembros del ejército al año, mientras másconviertan en un escenario de transgresiones a de 1,700 se ubicaron en la frontera surla ley, y en un amplio campo de acción para el anualmente. Desafortunadamente, esto nocrimen organizado nacional e internacional. ha sido suficiente para evitar que los límites En la frontera sur, los flujos migratorios territoriales se vean violados por el contra-indocumentados son una constante, lo que bando y el narcotráfico.representa un mercado de ganancias enormepara los traficantes de personas. Durante el año 1.8. Defensa de la soberanía2006 se aseguraron a más de 182 mil extranje- y de la integridad del terri-ros sin documentación en todo el país, de los toriocuales el 62% se localizó en los estados de Chia- Garantizar la integridad del territorio nacionalpas y Tabasco9. Asimismo, existe en la región es fundamental para el progreso de México. Lasla presencia de pandillas delictivas juveniles y fronteras, mares y costas del país no deben sercárteles del narcotráfico que, aprovechando la una ruta para la acción de los criminales. Noextensión y porosidad de la frontera, generan se debe permitir que el territorio nacional seaviolencia e inseguridad. utilizado para consumar acciones que atentan A los problemas de traficantes de personas, contra la vida, la salud, la integridad física y elen la frontera norte se agregan con intensidad patrimonio de los mexicanos.las organizaciones criminales del narcotráfico y Por otro lado, la conformación geológicael contrabando de armas. La mayor parte de las del territorio y las condiciones climáticas dearmas que circulan en el país de manera ilegal las distintas regiones, así como los fenómenosingresan por la frontera con Estados Unidos. naturales como terremotos, tormentas, ciclones, Entre 2001 y 2006, en la seguridad de inundaciones e incendios forestales representanla frontera norte se emplearon más de 1,900 un riesgo permanente a la seguridad de la pobla-7 Consulta Mitofsky. (2007). Confianza en las instituciones, febrero. Disponible en: www.consulta.com.mx (margen de error +/- 4%)8 Parametría. (2007). Febrero. Disponible en: www.parametria.com.mx : 89% de acuerdo en que utilice al Ejército para combatir al narcotráfico en México (margen de error +/- 2.8%); Demo-tecnia. (2007). Disponible en: www.demotecnia.com, 88% sí al Ejército para combatir al narcotráfico (margen de error +/- 3.2%).68 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadción. Se trabajará para minimizar la vulnerabilidad En corresponsabilidad con los gobiernosde la población ante estos fenómenos. locales, el Gobierno Federal seguirá dando prioridad a los programas del Sistema Nacio-OBJETIVO 13 nal de Protección Civil, como el Plan DN-III yGarantizar la seguridad nacional y el Plan Marina, entre otros, para acudir conpreservar la integridad física y el la mayor celeridad a los lugares azotados porpatrimonio de los mexicanos por en- las fuerzas de la naturaleza. Se revisarán cui-cima de cualquier otro interés. dadosamente los procedimientos para asignar los recursos del FONDEN a las autoridadesESTRATEGIA 13.1 Fortalecer las capacidades correspondientes y la entrega de apoyos a lade las Fuerzas Armadas mediante la actuali- población con la agilidad que esta materia re-zación, el adiestramiento y la modernización quiere. Se trata de una esfera en la que sede su equipamiento a fin de garantizar el debe acabar con cualquier forma de burocra-resguardo efectivo del territorio y mares na- tismo que obstaculice la ayuda a la que porcionales, las fronteras terrestres y marítimas, ley tienen derecho los ciudadanos afectadoslos recursos naturales, el espacio aéreo y las por estos fenómenos. De forma complemen-instalaciones estratégicas. taria, se mejorará el registro y la divulgación Como ya se ha hecho desde el principio de oportuna de información sobre los fenómenoseste gobierno, se brindará apoyo a las Fuerzas meteorológicos, con el fin de alertar a la po-Armadas para disminuir cualquier rezago salarial, blación y evitar la pérdida de vidas humanas.de equipamiento, tecnológico y de capacitaciónque pudiera minar su capacidad de respuesta en 1.9. Seguridad fronterizael cumplimiento de sus misiones. La solvencia Se atenderá especialmente el reordena-económica del crimen organizado le permite ac- miento de las fronteras para hacer de estasceder al mercado negro de armas y a la compra regiones lugares más prósperos y más segu-de información, entre otras cosas. Hoy la tarea ros. Las fronteras deben ser puertas para eles impedir que las Fuerzas del Estado sean reba- desarrollo, no para la delincuencia.sadas en este aspecto. La situación en la frontera sur re- quiere especial atención, ya que el menorESTRATEGIA 13.2 En el marco del Sistema desarrollo económico en esa región creaNacional de Protección Civil, fortalecer la situaciones proclives a la comisión de ac-concurrencia de las Fuerzas Armadas y de los tos ilícitos. Se buscará que esta zona seagobiernos estatales y municipales en la prepa- un ejemplo de cumplimiento de la ley, alración, ejecución y conducción de los planes de tiempo que se respeten íntegramente losauxilio correspondientes. derechos humanos de todos.9 Instituto Nacional de Migración. (2006). Estadísticas migratorias 2006. Disponible en: www.inami.gob.mx/paginas/estadisticas/enedic06/aseguramientos.mht Plan Nacional de Desarrollo | 69
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadOBJETIVO 14 1.10. Cooperación interna-Salvaguardar la seguridad en las cionalfronteras, así como la integridad y La seguridad, la lucha contra el terrorismo yel respeto a los derechos humanos la delincuencia organizada son temas que ad-tanto de los habitantes de estas quieren cada vez más relevancia en la agendazonas, como de los migrantes. de los países. México mantendrá su disposi- ción a la cooperación con otros países para elESTRATEGIA 14.1 Integrar unidades mixtas de impulso a la seguridad, privilegiando en todopolicía compuestas por la Policía Federal Preven- momento el respeto al derecho internacional,tiva y las policías fronterizas y estatales, para la libre determinación de los pueblos y la so-que, con el apoyo de las Fuerzas Armadas, garan- beranía de los estados.ticen la seguridad de los mexicanos y de todoslos habitantes de la región fronteriza. OBJETIVO 15 La problemática de las fronteras en materia Fortalecer la cooperación inter-de seguridad requiere de la acción coordinada de nacional para contribuir a loslos diferentes cuerpos policíacos que operan en esfuerzos nacionales en materiala zona, para tener una cobertura más amplia de de seguridad y defensa de la so-vigilancia y mayor capacidad de respuesta, y eli- beranía.minar duplicidades. Las estrategias de seguridadfronteriza se deben enfocar a la protección de ESTRATEGIA 15.1 Promover la cooperaciónlos migrantes y de la población de estas zonas, internacional para hacer frente a la delin-que está expuesta a grupos de contrabandistas y cuencia organizada, con pleno respeto a latraficantes de personas y de drogas. soberanía, la integridad territorial y la igual- dad jurídica de los estados.ESTRATEGIA 14.2 Crear canales para el in- La seguridad de las naciones es vulnera-tercambio de información y de estrategias en da por el constante tráfico de armas, drogasmateria de seguridad fronteriza. y personas, así como por quienes expresan Con los países vecinos del norte y del sur mediante la violencia sus desacuerdos ideoló-se trabajará conjuntamente para afinar me- gicos. Siendo la seguridad un valor que debecanismos de intercambio de información que ser procurado sin descanso, el Estado mexi-permitan controlar adecuadamente el tránsito cano privilegiará la colaboración con otrasde personas entre un país y otro, para prote- naciones en esta materia.ger los derechos de los migrantes y, al mismotiempo, para cerrar el paso a la delincuencia y ESTRATEGIA 15.2 Promover esfuerzos de co-el terrorismo internacionales. laboración e intercambio de información para70 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadcombatir al tráfico y consumo de drogas con lospaíses que tienen una alta demanda de estupe-facientes. Por mucho tiempo, la lucha internacionalcontra el narcotráfico ha privilegiado la represiónde su producción y transporte, con un enfoquedirigido principalmente a los países donde seproducen las drogas. La creciente vitalidad de lasorganizaciones internacionales de narcotrafican-tes y su arrojo para enfrentar incluso al poder delos Estados ponen en evidencia que la estrate- producción, circulación y venta de armas engia ha sido insuficiente. Hace falta intensificar el los países fabricantescombate contra el tráfico y consumo de drogas en En cuanto a la responsabilidad de México,los países que tienen más demanda. La ubicación se debe integrar un padrón confiable y actuali-fronteriza de México con el mercado más grande zado de armas de fuego en el país, disminuir elde drogas ilícitas del mundo incrementa el valor número de artefactos provenientes del contra-estratégico del territorio para el crimen organiza- bando y retirarlos de circulación. Esto implicado. Al tiempo que México reitera su compromiso transparentar el registro de armas del gobiernode seguir cumpliendo la parte que le corresponde, y crear una normatividad que comprometa aimpulsará el fortalecimiento al combate del tráfi- las autoridades estatales a facilitar la inspec-co de estupefacientes mediante la participación ción de armamento. Asimismo, se requiere laresponsable de los países involucrados en toda la coordinación entre los tres órdenes de gobiernocadena, desde la producción hasta el consumo. El para que la población entregue armas prove-intercambio de información será parte esencial nientes del mercado negro e instrumentar unde este esquema de cooperación. programa permanente para la destrucción in- mediata de equipo decomisado.ESTRATEGIA 15.3 Establecer acuerdos de co-laboración en materia de combate al tráfico de ESTRATEGIA 15.4 Promover y aplicar ins-armas con los países de origen. trumentos jurídicos internacionales sobre la La delincuencia organizada se distingue trata y el tráfico de personas.por tener a su alcance equipo y armamento so- El traslado ilegal de personas a través defisticados para llevar a cabo sus fines. De ahí las fronteras, la contratación no reglamentada,la importancia de trabajar, en el marco del de- la prostitución, la pederastia y la pornografía in-recho internacional, en el establecimiento de fantil han dado lugar a modernas versiones demecanismos de cooperación para controlar la la esclavitud y la deshumanización, a partir de Plan Nacional de Desarrollo | 71
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadlas cuales grupos de delincuentes ponen en peligrola seguridad y la integridad de los seres humanos.La convicción de los ciudadanos por el respeto alos derechos y libertades de las personas impulsa anuestra política exterior a seguir abriendo espaciosde colaboración entre las naciones para compartiresfuerzos en este sentido.ESTRATEGIA 15.5 Establecer programas en coor-dinación con otros países para atender el problemade las pandillas delictivas trasnacionales. El crecimiento de las pandillas delictivas enzonas fronterizas, como el caso de los llamados alinear la legislación nacional a los tratados“maras”, debe atenderse mediante acciones de internacionales de que México es parte, parainteligencia, en coordinación con las autoridades contribuir con mayor eficacia en la lucha con-de la región centroamericana. Se creará un regis- tra los transgresores del derecho y del orden.tro de los integrantes de estas organizaciones quehayan estado en prisión, y se implementarán polí- ESTRATEGIA 15.7 Fortalecer los mecanismosticas públicas preventivas en centros educativos y en materia de extradición, a fin de eliminarcomunidades para evitar que surjan más adeptos o lagunas jurídicas y espacios de impunidadimitadores de estos grupos. para quienes infrinjan la ley. El territorio nacional no será un refugioESTRATEGIA 15.6 Promover la armonización para quienes delinquen en otros países, ni seentre la legislación nacional y los tratados inter- tolerará que quienes son perseguidos por lanacionales firmados por México, de manera que justicia mexicana se escondan en el extran-puedan ser aplicados eficazmente para el comba- jero. El recurso legal de la extradición seráte a la delincuencia organizada. aplicado para asegurar que la justicia se apli- El acatamiento del derecho internacional es que, sin importar las fronteras entre países.el instrumento por excelencia para procurar laconvivencia armónica de las naciones y la unión Seguridad públicade esfuerzos para superar desafíos comunes. Poreso México seguirá inscribiendo su lucha contra Diagnósticoel narcotráfico, la corrupción y el crimen organi- El primer deber del Estado, e incluso lazado en el marco de los tratados internacionales. justificación misma que el Estado tieneEl Gobierno Federal pondrá especial empeño en para reservarse el monopolio de la fuerza,72 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridades salvaguardar la seguridad y la integridad Pese a que existen sistemas de profesionali-de los ciudadanos. zación diseñados con estrategias específicas para La ley y las instituciones no pueden quedar combatir la corrupción, depurar y dignificar arebasadas por el fenómeno delictivo. Es deber las corporaciones policiales, las encuestas apli-del Gobierno Federal actuar eficazmente y sin ti- cadas a los ciudadanos indican que el 81% detubeos para brindar la seguridad que demandan los encuestados considera que en la policíalos mexicanos. existe corrupción12. Durante muchos años, la falta de seguridad En México existen alrededor de 350 milha minado, hasta un punto verdaderamente pre- elementos de policía que forman parte deocupante, la calidad de vida de los mexicanos y 1,661 corporaciones en los tres órdenes dela capacidad de desarrollo del país. gobierno. El 89.3% de los cuerpos policiales La Encuesta Nacional sobre Inseguridad preventivos a nivel nacional pertenecen a losUrbana10 publicada en 2006 reportó que, en ámbitos estatales y municipales, y son lospromedio, uno de cada cuatro habitantes de que tienen mayor contacto ciudadano. Enlas ciudades ha sido víctima de por lo menos tanto, la policía de investigación representaalgún delito durante su vida. En este senti- apenas el 10.7%, con 37 mil 493 efectivos ado, la percepción de la ciudadanía muestra nivel nacional.que más del 50% de la población encuestada Con la creación de la Policía Federal Pre-considera que la criminalidad ha afectado su ventiva (PFP) en 1999 y de la Agencia Federalcalidad de vida. de Investigación (AFI) en 2000, el nivel aca- En la última década, el mercado de la seguri- démico requerido para ingresar a los cuerposdad privada creció aproximadamente un 400%11. La policiales federales es de bachillerato y licen-inseguridad ha hecho que prolifere la contratación ciatura respectivamente Sin embargo, en otrosde servicios privados de protección en industrias, cuerpos policíacos el requerimiento es menor.hotelería, comercios, escuelas, centros hospitala- Los esfuerzos en materia de capacita-rios y transporte de mercancías y valores. ción han sido dispersos. Esto refleja la falta Se mejorará sustancialmente la calidad de la de una política integral de profesionalizaciónseguridad pública iniciando con la modernización y de los cuerpos policiales y la heterogeneidadfortalecimiento de los cuerpos policiales. de criterios en la aplicación del proceso de su Aunque cada vez se aplican más los pro- formación. Un factor que inhibe el servicio decesos de control de confianza en los cuerpos carrera es el sistema de salarios y de compen-policiales, aún no es una práctica generalizada saciones, que muestra una alta varianza enen el país y no hay criterios homogéneos en la los distintos estados del paísselección, el ingreso la promoción y la perma- En cuanto a la tecnología disponible ennencia de los policías. estas instituciones, debemos mencionar que10 Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad. (2006). Encuesta Nacional sobre Inseguridad Urbana. Disponible en: www.icesi.org.mx11 Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2007).12 México Unido Contra la Delincuencia A.C. Disponible en: www.mexicounido.org Plan Nacional de Desarrollo | 73
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadla red nacional de telecomunicaciones no opera abriendo mejores y más eficaces oportuni-de manera integral por carencias de interconexión dades para la educación, la capacitación y ely porque no existe un proceso de uniformidad empleo, y se extiendan entre la población lostecnológica que haga compatibles las distintas pla- valores de respeto a la legalidad y el derecho,taformas que soportan a las diversas bases de datos habrá de ser menos frecuente la tentación dede las corporaciones policiales de los tres niveles de buscar beneficios económicos fuera de la ley,gobierno. Esto se traduce en incapacidad para con- o de procurar la justicia por propia mano.sultar, investigar, analizar y producir información yconocimiento útil a la función policial. OBJETIVO 16 En consecuencia, la tecnología que es vi- Fomentar un mayor nivel detal para el trabajo policial no ha sido explotada desarrollo y mejores condicionesadecuada o suficientemente, y por lo tanto el de vida que prevengan conductastrabajo conjunto se dificulta por la carencia de delictivas en las comunidades yinformación confiable y oportuna. espacios urbanos, y que garanti- En materia de coordinación entre los tres ór- cen a toda la población el goce dedenes de gobierno, es necesario que la concurrencia sus derechos y libertades.de facultades constitucionales en lo que se refierea la seguridad pública deje de mirarse con recelo, El riesgo de integrarse a una pandilla o detemiendo por el respeto de las soberanías estata- caer en la delincuencia es agravado por unles y de las autonomías municipales, pues sólo la entorno de violencia, desintegración fami-actuación conjunta potenciará las capacidades del liar, criminalidad y falta de oportunidadesEstado para prevenir y combatir el delito. de desarrollo. La vinculación entre la política social y las estrategias en materia de segu-1.11 Prevención del delito ridad es una herramienta fundamental en laLa política preventiva es parte sustancial del com- prevención del delito. Los programas quebate contra el crimen. Por esto es necesario dar implementan la Secretaría de Educación Pú-impulso a programas y acciones integrales a nivel blica, la Secretaría de Desarrollo Social y lanacional, regional, estatal, municipal y delegacio- Secretaría de Salud tienen un gran impactonal, a fin de evitar que haya más mexicanos que en la seguridad pública, pues contribuyen ase conviertan en delincuentes, que sufran viola- reconstruir el tejido social, a elevar la calidadción a su integridad y su patrimonio o que queden de vida de las comunidades y a ofrecer alter-atrapados por el consumo de drogas. nativas de esparcimiento y desarrollo para los La función de la prevención social consiste niños y jóvenes. Las siguientes estrategiasen eliminar los problemas que puedan llevar a un requieren de la concurrencia de esfuerzosjoven a delinquir. En la medida en que se vayan a nivel federal y local de las diferentes de-74 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad coordinación con la sociedad civil para res- catar los espacios públicos y garantizar que sean espacios para los ciudadanos. Se redoblarán esfuerzos para la detección anticipada de grupos proclives al delito y se llevarán a cabo programas educativos y me- didas de prevención entre la población. Todo ello se hará para inhibir la formación de pan- dillas que se dediquen a delinquir y a invadir los espacios públicos. Los espacios públicos deben ser para los ciudadanos y no para los delincuentes. Los criminales deben ser aprehendidos y con- signados para que haya tranquilidad en lospendencias para tener un mayor impacto en la hogares, las calles, las plazas, en las escuelas,prevención del delito. en los centros de trabajo y en donde viven las familias. De esta manera, se fomenta tam-ESTRATEGIA 16.1 Fortalecer la cultura de legali- bién la convivencia comunitaria, que ayuda adad y el combate al narcotráfico y al narcomenudeo crear redes y generar capital social.a través del fortalecimiento del tejido social. Es necesaria la participación de la sociedad ESTRATEGIA 16.3 Reforzar la seguridad y laen su conjunto, para defender la integridad fa- cultura de prevención en las escuelas, con lamiliar amenazada por el crimen y las adicciones. participación de maestros, padres de familia yEn materia de adicciones, se intensificarán las la comunidad, a fin de lograr escuelas segurasacciones en el sistema educativo para generar sin la amenaza de las drogas, priorizando lasconciencia mediante el conocimiento de los escuelas ubicadas en las zonas de mayor índiceefectos perniciosos de las drogas en la salud delictivo.física y mental de quienes las consumen. Se em- Esta estrategia tendrá la operación deprenderán también campañas de difusión para los Consejos Escolares de Participación Socialla población en general en el mismo sentido. Se como el órgano estratégico articulador de lamejorarán las oportunidades de rehabilitación acción de profesores, alumnos y padres depara quienes deciden alejarse de las adicciones, familia. A través de talleres sobre prevencióny se brindará información oportuna a las familias del delito, se capacitará a las maestras y a losy comunidades para que sepan cómo ayudar a un maestros, así como a los padres de familia paraadicto a superar su condición. que tengan los conocimientos y habilidadesESTRATEGIA 16.2 Establecer mecanismos de Plan Nacional de Desarrollo | 75
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridad aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. El tráfico ilegal de armas es una acti- vidad delictiva que se ha incrementado. La vinculación que tiene con el narcotráfico, las actividades con recursos de procedencia ilícita y la corrupción, entre otros delitos, demanda la aplicación de medidas conjun- tas, coherentes, objetivas e integrales para hacerle frente, y garantizar a la sociedad un entorno que les dé tranquilidad. Para ello, se modernizarán y mejorarán los procedimientos en la aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, que permitan a las dependencias responsables de su aplicación tener mayor control y re- gulación de armas de fuego, municiones, explosivos, sustancias químicas peligrosas y artificios pirotécnicos dentro del país.necesarios para enfrentar el problema de las adic- 1.12 Cuerpos policíacosciones. Se empezará por las escuelas ubicadas en La falta de resultados contundentes y el fe-las zonas de mayor índice delictivo. nómeno de la corrupción han arrojado como Adicionalmente, se van a distribuir materia- saldo la desconfianza y el descrédito ciudadanoles de capacitación y de información, para que en los policías, ministerios públicos, peritos yla sociedad en su conjunto participe en la cons- autoridades del sistema de justicia penal.trucción de un entorno seguro en la escuela. Las Actualmente, a pesar de la existencia deacciones se vincularán a la difusión educativa más de mil corporaciones de policía en todosobre la centralidad de los valores humanos, la el país, incluidas las federales, estatales yética, el diálogo, la tolerancia y la honestidad; municipales, la falta de coordinación y uni-con todo ello se fomentará la cultura de la legali- dad de mando, así como las asimetrías en susdad, de la denuncia y de la participación social. salarios, requisitos de ingreso, procedimien- tos de reclutamiento y selección, hacen queESTRATEGIA 16.4 Fortalecer las capacida- la sociedad no pueda tener confianza en lades de las dependencias responsables de la efectividad de la actuación policíaca y que,76 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadsimultáneamente, la delincuencia encuentre es- con funciones de autoridad, para conformarpacios sociales propicios de acción. un frente único contra la delincuencia. Aunque entre las más de 1,600 corpora-ciones de policía que funcionan en el país sin ESTRATEGIA 17.2 Modernizar y homologarduda existen numerosos oficiales comprometi- los sistemas de administración y supervisióndos y entregados al deber de servir y proteger del personal de los cuerpos policíacos.a la ciudadanía, la eficacia de la policía se ha Se definirán criterios homogéneos paravisto minada por la corrupción, la insuficiente la administración del personal policiaco en laspreparación de sus integrantes, la infiltración diferentes etapas de su desarrollo profesional,y la amenaza de la delincuencia organizada, así para lo cual se propone la creación de un Siste-como por la dispersión de esfuerzos y los recur- ma Nacional de Desarrollo Policial. Con ello sesos limitados de que disponen las corporaciones regulará el ingreso, selección, permanencia,para cumplir su importante labor. El propósito profesionalización, promoción, remoción,es que todas las policías en México cumplan con separación, sanción y reconocimiento de susestándares unificados que las hagan confiables a miembros. Se pondrá especial atención en ellos ojos de la ciudadanía. perfil de quienes ingresan a los cuerpos de policía, para detectar a quienes carecen deOBJETIVO 17 espíritu de servicio, preparación suficiente yDesarrollar un cuerpo policial úni- valores éticos. Es necesario, sobre todo, paraco a nivel federal, que se conduzca impedir la infiltración de delincuentes y eléticamente, que esté capacitado, reclutamiento de elementos viciados que porque rinda cuentas y garantice los su comportamiento hayan sido expulsados dederechos humanos. otras corporaciones.ESTRATEGIA 17.1 Establecer un mando único ESTRATEGIA 17.3 Desarrollar sistemas efectivospolicial que abra y mantenga un canal de infor- de formación y entrenamiento del personal demación eficiente, y que facilite la coordinación la policía.y colaboración entre todas las corporaciones de La sociedad necesita contar con policíaspolicía del país. altamente capacitados para enfrentar con La coordinación insuficiente entre los cuer- éxito a la delincuencia. El combate eficaz alpos de policía federales, estatales y municipales crimen exige un trabajo minucioso y detalla-es aprovechada por los delincuentes para escapar do de policías, investigadores y peritos. Cadade la acción de la justicia, movilizándose por el acción de la delincuencia debe ser combatidaterritorio nacional. Por ello se constituirá una co- de manera profesional y especializada, desdeordinación central de todas las policías del país, la prevención hasta la disuasión, sometimien- Plan Nacional de Desarrollo | 77
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadto y confinamiento de los criminales, mirando ternacionales en cuanto a capacitación de lasiempre por el respeto a los derechos humanos. policía investigadora y servidores públicos, así A partir de programas piloto y en coordina- como en técnicas y tecnología utilizada para lación interinstitucional y entre los tres órdenes de investigación de delitos. Esto con el propósitogobierno, se buscará uniformar las distintas capa- de adaptar y aplicar los modelos más útiles.citaciones que hoy reciben los policías mexicanosen labores de resguardo, vigilancia, periciales y de 1.13. Participación ciudadanainteligencia para todas las corporaciones. El principio del combate al delito es la detec- ción temprana de la criminalidad por parte deESTRATEGIA 17.4 Promover la revalorización social la sociedad.del trabajo de los cuerpos de seguridad pública. Se impulsará la participación ciudada- El desprestigio de los cuerpos policíacos im- na como el fundamento para consolidar unapide la colaboración con la sociedad y dificulta verdadera cultura de legalidad que impactela formación de una identidad institucional que positivamente en la prevención del delito.los fortalezca. Con base en resultados, los ciuda-danos deben sentir que no se encuentran solos OBJETIVO 18ante la delincuencia, que las instituciones y el Fomentar la participación ciuda-gobierno están, precisamente, para respaldarlos; dana en la prevención y combateque los policías, los marinos y los soldados cum- del delito.plen eficazmente con el deber de protegerlos. A través de la depuración y profesionaliza- ESTRATEGIA 18.1 Consolidar la cultura de lación de los cuerpos policíacos se avanzará en el denuncia entre la sociedad.combate a la corrupción y en la construcción de Entre los instrumentos primordiales queun proyecto de vida y desarrollo profesional que tiene la ciudadanía para contribuir en el com-dignifique su labor ante la sociedad. bate a la delincuencia están el rechazo social a la ilegalidad y, de manera más directa, laESTRATEGIA 17.5 Dotar a los cuerpos policíacos presentación de denuncias. Los esfuerzoscon mejor equipo y con una plataforma tecnoló- realizados para proteger los derechos de lasgica actualizada. víctimas y hacer más eficiente la procura- Se destinarán mayores recursos para el equi- ción e impartición de justicia, deben versepamiento y capacitación de las policías y para capitalizados en un incremento significati-desarrollar la infraestructura necesaria para rea- vo en el número de denuncias presentadas.lizar sus labores. Asimismo, se fortalecerán las Se promoverá la cultura de la denuncia y larelaciones de cooperación técnica e intercambio corresponsabilidad el compromiso ciudadanode información con otros países y organismos in- con las instituciones.78 | México
  • Eje 1. Estado de Derecho y seguridadESTRATEGIA 18.2 Crear canales para la parti-cipación ciudadana en materia de prevención ycombate del delito. Se dará un impulso renovado a la parti-cipación ciudadana en el diseño y puesta enmarcha de políticas en materia de seguridad yprocuración de justicia. Se instrumentarán pro-gramas que fortalezcan los Consejos Ciudadanosde Seguridad Pública y propicien la formación denuevos lazos de colaboración entre la autoridady la sociedad civil; así como la participación deésta en el diseño, planeación y supervisión de po-líticas integrales y medidas concretas en materiade seguridad y justicia, bajo criterios nacionales,estatales, regionales y comunitarios, que además,estén alineados con las necesidades y demandasde la sociedad. De manera paralela, se promoverá la cultu-ra de la denuncia, de manera que los esfuerzosrealizados para proteger los derechos de las víc-timas y hacer más eficiente la procuración eimpartición de justicia, tengan como respuestade los ciudadanos, un incremento significativoen el número de denuncias presentadas.ESTRATEGIA 18.3 Garantizar el escrutinio, elseguimiento y la evaluación de las institucionesy cuerpos de seguridad pública y justicia. Se evaluará la actuación y el desempeño dela autoridad policial, con base en indicadores ca-paces de generar condiciones de credibilidad yconfianza en la sociedad civil, de manera que losciudadanos tengan parámetros claros para cali-ficar los resultados obtenidos y señalar las áreasdonde no sean satisfactorios. Plan Nacional de Desarrollo | 79
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Plan Nacional de Desarrollo | 81
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  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosLa finalidad de la política económica de la pre- fortalecimiento del Estado de Derecho y de lasente Administración será lograr un crecimiento seguridad pública permitirá que los ciudadanossostenido más acelerado y generar los empleos disfruten con tranquilidad de los resultadosformales que permitan mejorar la calidad de de su esfuerzo. Una economía nacional másvida de todos los mexicanos. Mejorar las condi- competitiva brindará mejores condicionesciones de vida y las oportunidades de todos, para las inversiones y la creación de empleosespecialmente de aquellos que viven en la po- que permitan a los individuos alcanzar un ma-breza, es un imperativo social. La insuficiencia yor nivel de bienestar económico. La igualdadde recursos económicos y la marginación imp- de oportunidades educativas, profesionalesiden satisfacer las necesidades básicas y limitan y de salud es necesaria para que todos losla participación plena de los ciudadanos en los mexicanos puedan participar plenamente enámbitos político, social, económico y cultural. las actividades productivas. La estrategia deSin oportunidades de empleo y de participación desarrollo económico cuidará el acervo natu-plena en la marcha económica del país, no es ral del país y con ello evitará comprometer elposible alcanzar un desarrollo humano integral. bienestar de generaciones futuras. La estra-La creación de empleos favorece la estabilidad, tegia de desarrollo requiere también de unala seguridad pública y la interacción social res- gobernabilidad democrática que permita lapetuosa de los derechos de los demás. Al mismo convivencia de todos, de forma que se dentiempo, el crecimiento económico debe darse resultados positivos para transformar la rea-sin sacrificar los recursos naturales, respetando lidad económica del país. Finalmente, unaal medio ambiente y sin comprometer el bien- política exterior responsable permitirá al paísestar de generaciones futuras. aprovechar las ventajas que brinda el entorno La estrategia integral propuesta en este global para alcanzar mayores niveles de creci-Plan, basada en cinco grandes objetivos y ejes miento y bienestar.de acción, busca alcanzar un mejor desempeño Los problemas sociales, políticos yeconómico. Cada eje de acción del Plan está in- económicos del país están íntimamente re-terrelacionado con el crecimiento y el empleo. El lacionados. Por ello, los grandes grupos de Plan Nacional de Desarrollo | 83
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleospolíticas públicas propuestos en este Plan son implica un incremento per cápita cercanocomplementarios para contribuir a la superación a 2.4%. De mantenerse esta situación, to-de los retos en materia de pobreza, marginación maría 30 años duplicar el nivel de ingresoy falta de oportunidades en todos los ámbitos. por habitante. Una comparación con paísesDe progresar en todos los frentes, se podrá crear como Chile, China, Corea del Sur y Singapurun círculo virtuoso: el mayor crecimiento econó- deja claro que se puede acelerar el crecimien-mico generará mejores oportunidades de empleo to económico a partir de la implementacióny mayor desarrollo humano, mientras que los de políticas públicas adecuadas. Al mismoavances en el desarrollo social incrementarán tiempo, la competencia internacional impli-la productividad de las personas. Asimismo, la ca que se necesitan acciones decididas parareducción de la pobreza y la creación de oportu- mantener la competitividad: la pasividad sólonidades contribuirán a una mayor participación y Producto Interno Bruto Per Cápita (Índice 1980=100)estabilidad política y social así como respeto porel medio ambiente. Por ello, se utilizarán todoslos instrumentos del Estado, avanzando simultá-neamente en los cinco ejes de acción definidosen este Plan, con el fin de promover un creci-miento económico sostenido y más acelerado,una elevada creación de empleos, y un desarrollohumano pleno para todos los mexicanos.DiagnósticoEn los últimos años, el crecimiento promedio de Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2007, FMI.la economía mexicana ha sido insuficiente para Posicionamiento de Competitividad del Foro Económico Mundial (Posición, 1= más alta)abatir los rezagos económicos y sociales a la ve-locidad deseada. Ante esta situación es necesariogenerar nuevas condiciones para lograr que el pro-ducto y el empleo tengan un crecimiento mayor alobservado durante las últimas dos décadas. Comoresultado de los esfuerzos para fortalecer la eco-nomía del país esperamos lograr un crecimientoanual del PIB del 5% al final del sexenio. En ausencia de cambios importantes, elcrecimiento de la economía mexicana será, en */El cambio 2005-2006 corresponde a la nueva metodología del Foro Económico Mundialpromedio, de alrededor de 3.5 % por año, lo que Fuente: Foro Económico Mundial.84 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosllevaría a un mayor rezago. Las estrategias delinea- los últimos quince años, cuando ese país alcan-das en este Plan buscan un crecimiento del PIB per zó un mayor crecimiento.cápita de por lo menos 20% de 2006 al 2012. El diagnóstico anterior indica que, dada Para crecer a una tasa mayor, el país nece- la prioridad de contar con una economía quesita incrementar la inversión y la productividad. se encuentre, en 2012, entre las treinta másEn México, el crecimiento de la productividad competitivas del mundo de acuerdo al Forodurante los últimos 45 años ha sido la mitad del Económico Mundial, con mayor crecimientoobservado en Chile y una cuarta parte del observa- y capacidad para generar empleos, es impera-do en Corea del Sur, Irlanda y Singapur. Asimismo, tivo seguir una estrategia en tres vertientes:la inversión en México ha sido sustancialmente • Inversión en capital físico: fomen-menor a la registrada en estos tres países durante tar una mayor inversión física, para lo cualel mismo lapso, y a la experimentada en Chile en se requieren condiciones económicas más Crecimiento Anual Promedio de la Productividad 1/ competitivas. Las políticas públicas serán conducentes a aumentar la rentabilidad de los proyectos, reducir los costos de producción en territorio nacional promover la inversión en infraestructura, y limitar el riesgo al que están sujetas las inversiones. • Capacidades de las personas: la mejo- ra en la cobertura y la calidad de los servicios de salud y educación y el combate a la mar-Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial. ginación son los elementos que permitirán a1/ PIB entre mano de obra empleada. * Los datos para México llegan hasta 2006. más mexicanos contar con un trabajo reditua- ble y emprender proyectos más ambiciosos, ampliando su abanico de oportunidades pro- ductivas. • Crecimiento elevado de la producti- vidad: para alcanzar un mayor crecimiento de la productividad se requiere una mayor competencia económica y condiciones más favorables para la adopción y el desarrollo tecnológico. La competencia económica crea incentivos para la innovación por parte deFuente: World Development Indicators, Banco Mundial.* Los datos para México llegan hasta 2006. las empresas, reduce los costos de los insu- mos y los productos finales, incrementa la Plan Nacional de Desarrollo | 85
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleoscompetitividad de la economía y mejora la dis- los costos. Ello hace a las empresas mexica-tribución del ingreso. Por su parte, la adopción nas más competitivas y asegura una mayory desarrollo de nuevas tecnologías permite pro- oferta de bienes a menores precios, con loducir nuevos bienes y servicios, incursionar en que las familias mexicanas también se bene-mercados internacionales y desarrollar procesos fician. A menor riesgo, menor es el retornomás eficientes. Esto redituará en una mayor pro- requerido por los inversionistas para realizarducción y en ingresos más elevados. un proyecto. Un riesgo más bajo contribuye positivamente al nivel de inversión ya que,Inversión en capital físico en un ambiente de competencia, un riesgoAl incrementar la inversión se promoverá una ma- más bajo se traduce en menores precios. Lasyor tasa de crecimiento económico y una creación estrategias orientadas a alcanzar una mayorde empleos más dinámica. Para ello, se necesita rentabilidad y reducir el riesgo de la inversiónque los proyectos sean más rentables, que estén se instrumentarán con base en los siguientessujetos a menores riesgos, y que se disponga de re- lineamientos:cursos para realizarlos. Es pertinente aclarar que, • Fortalecer el Estado de Derecho y laen la actualidad, la mayor restricción consiste en seguridad pública, garantizando certi-que la rentabilidad de la inversión es insuficiente, dumbre legal y jurídica a las personas ydebido en parte a factores que elevan los costos a la propiedad. La incertidumbre legal yde producción en el país. La situación es diferen- jurídica es un obstáculo importante parate a la de hace seis años, cuando la ausencia de las actividades empresariales: abre la po-recursos era una limitante sustancial. Hoy en día, sibilidad de que se cambien las reglas delsi bien no todos cuentan con acceso adecuado juego y pone en duda que se respeten laal financiamiento, la disponibilidad de recursos propiedad, los contratos y cualquier tipopara la inversión se ha incrementado de manera de convenios. De igual forma, la ausen-importante. Por ello, es imperativo proceder con cia de seguridad pública hace dudar a losacciones para contribuir a elevar la rentabilidad individuos sobre la capacidad misma dede las inversiones y reducir el riesgo de los proyec- disfrutar del producto de su esfuerzo. Portos productivos. También se debe continuar con ello, las oportunidades de inversión exis-la profundización del sistema financiero, para que tentes se podrán aprovechar plenamentetoda la población tenga acceso a los recursos que les con derechos de propiedad bien defini-permitan participar en las actividades económicas. dos y a través del respeto a los contratos, la certidumbre jurídica y la mejora de losRentabilidad y riesgo de la inversión niveles de seguridad.La mejor forma de incrementar la rentabilidad de • Mantener la estabilidad macroeconómi-la inversión en toda la economía es reduciendo ca y fortalecer las finanzas públicas. La86 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos incertidumbre macroeconómica y finan- las disposiciones fiscales son una fuente ciera es otra fuente importante de riesgo. importante de incertidumbre. Por tanto, Fluctuaciones extremas de la producción, la es necesario establecer un régimen tribu- inflación, las tasas de interés y el tipo de tario competitivo, sencillo y estable. cambio pueden poner en duda la viabili- • Fomentar la productividad en las rela- dad de cualquier proyecto. Al respecto, la ciones laborales. Esto es clave para una vulnerabilidad que aún existe en las finan- mayor creación de empleos formales y zas públicas derivada de la volatilidad de para hacer frente a la creciente compe- los ingresos petroleros implica que todavía tencia mundial. De esta forma se generará existen acciones importantes por realizar en una mayor demanda de trabajo en el sec- este ámbito. tor formal de la economía, derivada de• Promover la competencia. La competen- un crecimiento dinámico que se traduzca cia económica permite que se reduzcan los en mayores ingresos de los trabajadores. precios de los insumos y facilita que los • Promover la inversión en infraestructura, consumidores tengan acceso a más bienes a ya que se trata de un factor fundamental menores costos, incrementando el bienestar en la determinación de los costos de logís- material de las familias. tica, así como para contar con una oferta• Simplificación administrativa y regulatoria. competitiva, suficiente y oportuna de los Por un lado, es necesario reducir los costos insumos necesarios para la producción. De de transacción a los que se enfrentan las ahí la necesidad de impulsar una mayor in- personas para llevar a cabo todas sus activi- versión pública y privada en el sector. dades, incluyendo avances adicionales en la • Continuar con la apertura comercial así facilidad de abrir un negocio y en el registro como reducir el costo y los trámites de de la propiedad. Por otro lado, la regulación las operaciones de comercio exterior. gubernamental debe evolucionar para per- Esto permitirá la obtención de insumos mitir mayor innovación, ingreso a nuevos a menores precios, así como un menor mercados y el desarrollo de nuevas activi- costo para los exportadores mexicanos. dades. • Asegurar una mayor y mejor interme-• Simplificación y estabilidad tributaria. Aun- diación financiera para incrementar la que las tasas de los impuestos directos en disponibilidad de recursos crediticios México se han reducido de forma impor- para la producción. Esto se logrará tante, la complejidad para cumplir con las promoviendo mayor competencia en obligaciones fiscales colocan al país en seria el sector, fortaleciendo el marco legal desventaja con respecto a otras naciones. e impulsando una política activa de la Asimismo, las modificaciones continuas en banca de desarrollo. Plan Nacional de Desarrollo | 87
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos • Facilitar el manejo de riesgo. Será nece- embargo, es necesario sostener el dinamismo sario incentivar el desarrollo de nuevos de la inversión para asegurar que en el futuro instrumentos financieros que permitan a las existan los recursos suficientes y que todos personas y empresas diversificar y reasignar los sectores de la población y de la actividad sus riesgos. productiva cuenten con un acceso adecuado • Transformar a las empresas públicas para a los servicios financieros. Por lo anterior, es hacerlas más eficientes y, de esta forma, necesario continuar mejorando las condicio- obtener menores costos de producción de nes de acceso y oferta de servicios financieros insumos estratégicos. para las pequeñas y medianas empresas, las • Diversificar las fuentes de crecimiento de familias de menores recursos, el sector agro- la economía mexicana. Para reducir la vul- pecuario, y los proyectos de infraestructura. nerabilidad de la economía mexicana a las Ahorro, Inversión y Déficit en Cuenta Corriente fluctuaciones de la economía de los Esta- dos Unidos, y asegurar un crecimiento más balanceado, es necesario continuar con po- líticas que contribuyan al crecimiento de la demanda interna, en particular de las pe- queñas y medianas empresas, los sectores de vivienda, servicios, turismo y agropecua- rio y del consumo doméstico.Disponibilidad de recursosLa disponibilidad agregada de recursos no es la Fuente: INEGI.restricción inmediata más importante para la Cetes 364 días y Riesgo Paísinversión. Prueba de ello es que el ahorro in-terno se ha incrementado sustancialmente y hasustituido al ahorro externo en un contexto deniveles de riesgo país y tasas de interés domés-ticas y externas ubicadas en mínimos históricos.Al mismo tiempo que la inversión extranjera di-recta se ha mantenido en niveles elevados, se hadado un fenómeno de desendeudamiento netocon el exterior. Finalmente, el ahorro financieroy el crédito al sector privado han mostrado unarecuperación importante en los últimos años. Sin Fuente: Banco de México y JPMorgan88 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Mediante la aprobación por el Congreso de tar y al desarrollo social. A su vez, promoverla Unión de la reforma del sistema de pensiones la igualdad de oportunidades es un imperativode los trabajadores al servicio del Estado, se ha social. Sólo así será posible lograr que más mexi-dado un primer paso que tendrá un efecto signifi- canos tengan una vida digna y satisfactoria. Porcativo sobre el nivel de ahorro y la disponibilidad ello, el apoyo del Estado se centrará en combatirde recursos financieros. Además se necesitarán directamente la pobreza y en facilitar que losestrategias complementarias que se instrumen- individuos desarrollen sus capacidades para quetarán con base en los siguientes lineamientos: mejoren sus condiciones de vida mediante un • Garantizar finanzas públicas sanas, ya que esfuerzo compartido. Para participar plenamen- de no ser así se reducirían los recursos dis- te en las actividades productivas los ciudadanos ponibles para la inversión de las empresas deben contar con un nivel mínimo de bienestar. y el crédito a las familias, incluyendo el de Una educación de calidad y equitativa facilita vivienda. a los individuos que su esfuerzo se traduzca en • Contar con un sistema financiero profundo mayores ingresos y les permite una mayor liber- y eficiente, que otorgue un retorno apropia- tad de elección. Sin lugar a dudas, la salud es do a los ahorradores, atienda a los sectores también una condición necesaria para una vida que no cuentan con un acceso adecuado, y satisfactoria, personal y profesionalmente. desarrolle nuevos productos y servicios. Ele- El diagnóstico sobre los problemas y mentos claves de la estrategia son la mayor limitantes existentes en la ampliación de competencia de los servicios financieros y el capacidades, así como las políticas a seguir fortalecimiento de la banca de desarrollo. para promover la igualdad de oportunidadesEn conclusión, la estrategia de reducir costos y se describen en mayor detalle en la siguienteriesgo, así como incrementar la disponibilidad de sección del Plan Nacional de Desarrollo. Sinrecursos, es fundamental para aumentar la viabili- embargo, es relevante enfatizar que las accio-dad de los proyectos de inversión y el crecimiento nes para mejorar las condiciones sociales soneconómico. Los efectos sobre el bienestar son parte de una estrategia integral que permi-dobles: el mayor crecimiento se traduce en más tirá a la economía mexicana incrementar suempleos y mejores salarios, mientras que los me- competitividad y con ello llevar a una mayornores costos y una mayor competencia hacen que creación de empleos y oportunidades.se reduzcan los precios para los consumidores y semejore la distribución del ingreso. Crecimiento elevado de la pro- ductividadCapacidades de las personas El nivel de adopción y desarrollo de tecno-La ampliación de las capacidades de los individuos logía depende, entre otros factores, de lacontribuye directamente al crecimiento, al bienes- rentabilidad de los proyectos de inversión y Plan Nacional de Desarrollo | 89
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosdel nivel educativo de las personas. Sólo tie- tual, dado el valor elevado de las ideasne sentido adquirir la maquinaria y equipo más nuevas en un entorno propicio.avanzados si puede recuperarse la inversión • Crear un vínculo estrecho entre el sec-y ésta puede ser utilizada por individuos sufi- tor público, la academia y el sectorcientemente capacitados y flexibles. Asimismo, empresarial. Sólo así podrán plasmarsepara desarrollar nuevas tecnologías es necesario exitosamente los nuevos conocimien-contar con científicos e ingenieros capaces de tos en procesos productivos. Cabe notardescubrir lo nunca antes imaginado. La adqui- que, en muchos países, el sector privadosición y desarrollo de la tecnología de punta juega un papel tanto o más importantepermite a las empresas mantener su competitivi- que el sector público en el desarrollo ydad tanto a nivel nacional como internacional. aplicación de nuevas ideas. Además de las acciones necesarias para lo- • Facilitar el financiamiento de las ac-grar una mayor rentabilidad de la inversión e tividades de ciencia, innovación yincrementar el nivel de educación, es necesario tecnología. Para ello no basta el fi-seguir estrategias y líneas de política específicas nanciamiento público. Un elementopara promover el avance tecnológico. Las estra- clave es el desarrollo de nuevas opcio-tegias orientadas a alcanzar un mayor nivel de nes de financiamiento con recursosdesarrollo científico y tecnológico se instrumen- privados que permitan la creación detarán con base en los siguientes lineamientos: nuevas empresas, así como permitir • Continuar con el proceso de apertura co- la adquisición, adaptación y desarro- mercial y atracción de inversión extranjera llo de nuevas tecnologías. directa. Aranceles más bajos permiten ad- quirir maquinaria y equipo avanzados a Economía y finanzas públicas menores costos, mientras que la inversión extranjera directa transfiere al país aquellas 2.1 Política hacendaria tecnologías que no están a la venta. Dado para la competitividad que tomará tiempo alcanzar niveles de in- La sección anterior describe las prioridades novación propia comparables con los de los para incrementar la competitividad de la países más industrializados, la adopción de economía nacional, detonar el crecimiento tecnologías avanzadas es un primer paso sostenido y la creación de empleos. A con- para cerrar esta brecha. tinuación se describen con mayor detalle • Proveer de un mayor apoyo directo a la in- los objetivos y las estrategias a seguir para vestigación en ciencia y tecnología para el lograr el fin último de la política económi- descubrimiento de nuevas ideas, así como ca: la promoción de un desarrollo humano garantizar una adecuada propiedad intelec- integral y sustentable.90 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Ingresos Tributarios (% del PIB) Una política fiscal responsable y eficiente,y el manejo adecuado de la deuda son compo-nentes medulares de la estrategia de desarrollo.Sólo así puede mantenerse la estabilidad y ase-gurarse que los recursos públicos se obtengan dela manera más justa y eficiente posible, y que seasignen de manera correcta para maximizar suimpacto social. Aún cuando las finanzas públicas se han ma-nejado de forma prudente durante los últimosaños, éstas continúan enfrentando retos impor- Fuente: Government Financial Statistics, FMI, (2004); Revenue Statistics OECD 2006 y SHCP.tantes. Por décadas, México ha registrado una Datos para México al 2006 Estructura de los Ingresos del Gobierno Federalbaja recaudación fiscal como proporción del pro- (Porcentaje del total)ducto interno bruto en comparación con paísescon un grado de desarrollo similar, a pesar deque en algunos periodos se han observado eleva-das tasas impositivas. Asimismo, los ingresos petroleros cons-tituyen parte importante de los ingresospresupuestarios totales, lo cual implica que losingresos del sector público están sujetos a unelevado grado de incertidumbre. El empleo defondos de estabilización permite suavizar elgasto frente a fluctuaciones en los precios in- Fuente: SHCPternacionales de los hidrocarburos, pero es Por el lado del gasto público, los re-necesario complementar los mismos mediante querimientos en los próximos años sonfuentes más estables de ingresos. Asimismo, el considerables. Es necesario incrementar losproceso de declinación del campo de Cantarell recursos destinados a mejorar los servicios derepresenta un reto importante para las finanzas educación y salud asociados a la transiciónpúblicas y el sector energético. Aún cuando se demográfica y a la cambiante estructura deespera que el agotamiento de este importante los asentamientos humanos, al gasto socialyacimiento sea compensado con el desarrollo de para el abatimiento de la pobreza y el desa-nuevos campos, es previsible que los costos de rrollo de capacidades a la inversión pública,extracción se incrementen, llevando a menores especialmente en infraestructura, a la segu-márgenes de la explotación del hidrocarburo. ridad, la mejoría de los servicios públicos, la Plan Nacional de Desarrollo | 91
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos movilidad de los trabajadores entre el sector público y privado. Sin embargo, los ahorros sustantivos derivados de esta primera acción deben complementarse con una agenda inte- gral de reforma de las finanzas públicas. OBJETIVO 1 Contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica. Para lograr una política fiscal responsable y eficiente que promueva el desarrollo se imple- mentarán cinco estrategias: ESTRATEGIA 1.1 Mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equi- tativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal.protección al medio ambiente y para el apoyo a La recaudación tributaria se ve dificultadalos fondos de pensiones de los trabajadores. por un padrón de contribuyentes aún incom- Se requiere de un cambio hacendario en to- pleto e insuficientemente actualizado. En eldos los órdenes para hacer frente a la volatilidad proceso se pueden destacar los siguientes fac-en los ingresos públicos, la reducida recaudación, tores: elevados costos de cumplimiento paralas necesidades de erogaciones y el objetivo de el contribuyente, tanto en tiempo como enmantener la estabilidad macroeconómica, la cual dinero; un marco legal complejo, que dificul-es condición necesaria para el crecimiento eco- ta tanto el cumplimiento del contribuyentenómico y el desarrollo sustentable. como el control de la autoridad; información Un primer paso para reforzar las finanzas no integrada y esquemas de fiscalización aúnpúblicas es la reforma del sistema de pensiones en desarrollo; y un comercio exterior muy di-de los trabajadores al servicio del Estado. Asi- námico en que la globalización, la innovaciónmismo, la reforma asegura la solvencia de las tecnológica y la creciente diversidad de pro-pensiones de los nuevos trabajadores, facilita ductos representan mayor complejidad parael desarrollo de los mercados financieros y la el control aduanero.92 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Para facilitar el cumplimiento voluntario, sobre el bienestar y las decisiones de lasreducir la evasión a niveles similares a los de familias y la iniciativa privada.países desarrollados, así como para limitar el o La simplificación de los impuestos, li-contrabando y la informalidad, las líneas de polí- mitando los costos administrativos deltica serán las siguientes: sistema fiscal y promoviendo el cumpli- o Continuar con las mejoras en la operación tri- miento de las obligaciones fiscales por butaria en todos sus ámbitos, incluyendo en parte de los contribuyentes. infraestructura, en procesos y en el personal. o La flexibilidad del sistema, brindando la capa- o Impulsar modificaciones en el marco jurídi- cidad de ajustarse rápida y adecuadamente co que faciliten el cumplimiento mediante a cambios en las condiciones económicas. reglas claras y permanentes y contribuyan o La transparencia, fomentando un diseño al combate a la evasión, el contrabando y la para la fácil y rápida identificación de las informalidad eliminando canales de elusión obligaciones fiscales, tanto para los con- y racionalizando los gastos fiscales. tribuyentes como para las autoridades. o Estrechar los lazos de colaboración con o La equidad, dando un mismo trato fiscal los gobiernos locales, a fin de presen- a personas físicas y morales que están en tar un frente común a la informalidad, condiciones económicas semejantes. compartiendo información de registros y Por ello, el objetivo de la política tributa- bases de datos, mejorando los esquemas ria del país será contar con los instrumentos de colaboración administrativa en todos más flexibles y neutrales posibles, capaces de los aspectos, y construyendo una cultura ajustarse a las necesidades de recursos con contributiva entre los ciudadanos que po- efectividad y que respondan a condiciones tencie el efecto de las diversas iniciativas de equidad y proporcionalidad. de las autoridades fiscales. En la actualidad, el sistema tributario está lejos de contar con las característicasESTRATEGIA 1.2 Establecer una estructura tri- descritas anteriormente. En varios impues-butaria eficiente, equitativa y promotora de la tos existe un tratamiento especial a ciertoscompetitividad, permitiendo encontrar fuentes sectores, y un gran número de exenciones.alternativas de ingresos, así como hacer frente Asimismo, la complejidad en el pago de losa las necesidades de gasto en desarrollo social y impuestos, derivada de las diferentes exen-económico que tiene el país. ciones y tratamientos especiales, dificulta a El sistema fiscal mexicano debe cumplir con los contribuyentes el cumplimiento de suslas siguientes características: obligaciones, estimula la elusión y la evasión o La eficiencia económica, reduciendo en lo fiscal y eleva considerablemente los gastos de posible el costo que los impuestos tienen la administración del sistema tributario. Plan Nacional de Desarrollo | 93
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Debido a lo anterior, es necesario adoptar para asegurar que los recursos se utilicen deuna política tributaria que facilite el cumpli- forma eficiente, así como para destinar másmiento, promueva la equidad y la eficiencia, e recursos al desarrollo social y económicoincremente la competitividad del país. Para ello, El Gobierno Federal buscará que el usose seguirán estas líneas: eficiente de los recursos públicos incentive el o Establecer tasas impositivas comparables a desarrollo económico, contribuya a mejorar la las que prevalecen en los países que compiten distribución del ingreso y genere mayores be- con México en los mercados internacionales, neficios a la sociedad. Por ello, la política de permitiendo una integración más exitosa de gasto público para el periodo 2007-2012 ga- la economía mexicana a los mercados finan- rantizará que el uso de los recursos en todos cieros y a los mercados de bienes y servicios los órdenes de gobierno se realice con criterios globales. de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, o Simplificar el sistema tributario, facilitando economía, racionalidad, austeridad, transpa- el cumplimiento, reduciendo la capacidad rencia, control y rendición de cuentas. de evasión y elusión fiscal, y llevando a ma- Ello permitirá destinar mayores recursos yor equidad. al desarrollo social, inversión en infraestruc- o Desarrollar instrumentos tributarios para tura y seguridad pública. promover una mayor inversión productiva, Para estar en posibilidad de responder sin distorsionar el costo del capital en el pre- satisfactoriamente a esos retos, se adoptarán sente contexto de competitividad global. las siguientes líneas: o Privilegiar al gasto público, antes que al sis- o Mejorar la calidad del gasto público tema tributario, como el instrumento para mediante un Presupuesto Basado en otorgar apoyo a diferentes grupos de la po- Resultados y un permanente Sistema blación y sectores económicos. de Evaluación del Desempeño en toda o Orientar el apoyo mediante instrumentos la Administración Pública Federal, in- focalizados que permitan incidir directa- corporando paulatinamente el gasto mente sobre el bienestar de la población con federalizado. Los resultados de las eva- mayores necesidades a través de la dotación luaciones deberán incorporarse al proceso de educación, salud y atención a grupos vul- de toma de decisiones y retroalimentar el nerables, así como enfocar las actividades propio ciclo presupuestario. de fomento en aquellos sectores altamente o Incrementar el gasto social y en infraes- creadores de empleo. tructura. El Sistema de Evaluación del Desempeño permitirá canalizar más re-ESTRATEGIA 1.3 Garantizar una mayor transpa- cursos a los programas que brinden mayorrencia y rendición de cuentas del gasto público bienestar social, contribuyan a la crea-94 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos ción de empleos y al combate a la pobreza. cionalmente, en el pacto fiscal entre órdenes Adicionalmente, se destinarán recursos para de gobierno, se reflejan los valores y ejes rec- impulsar mayor inversión en infraestructura tores del federalismo. Su adecuación debe carretera, hidráulica, energética, turística, surgir siempre, por su naturaleza, del consen- de educación y salud. so y diálogo entre sus integrantes, reflejando o Fortalecer la planeación, coordinación y asig- las preferencias de los ciudadanos y ajustán- nación de recursos en proyectos de inversión dose a las realidades políticas, económicas y de alta rentabilidad social y económica. Se sociales del país, tanto a nivel federal, estatal establecerán mejores mecanismos para se- y municipal. leccionar y determinar prioridades en los México debe entrar a una nueva eta- proyectos de inversión en infraestructura, pa de federalismo fiscal basada en una mayor sectores económicos y regiones del país, im- corresponsabilidad entre los tres órdenes de go- pulsando criterios estrictos de rentabilidad bierno para la consecución de una política fiscal socio-económica y maximizando el impacto moderna, responsable, de innovación en la pro- de los proyectos en el desarrollo nacional. visión de servicios y de una mayor rendición de o Reforzar la rendición de cuentas y la transpa- cuentas. El objetivo es que el país cuente con rencia promoviendo que la cuenta pública y unas nuevas bases federalistas sólidas, que se la correspondiente fiscalización se realice de fundamenten en la realidad nacional actual y forma más oportuna y con mayor eficiencia fortalezcan, así, el pacto federal. y eficacia. Asimismo, se adoptarán políticas Para que México cuente con un federalis- de rendición de cuentas con un enfoque por mo fiscal asentado sobre bases más firmes se resultados que contribuyan a transparentar seguirán los siguientes lineamientos: la mejora en la provisión de bienes y servi- o Redefinir el pacto fiscal en una labor con- cios para la sociedad. junta con los estados y municipios, las instituciones del Sistema Nacional deESTRATEGIA 1.4 Restablecer sobre bases más Coordinación Fiscal, y la sociedad en sufirmes la relación fiscal entre el Gobierno Federal conjunto. Un nuevo pacto fiscal debe sery las entidades federativas. responsable, preservando el equilibrio de La naturaleza y conformación del pacto fis- las finanzas públicas federales y debe sercal en un sistema federalista es de fundamental redistributivo, reconociendo que el desa-importancia para la estabilidad macroeconómica rrollo nacional será mayor conforme sey para sentar las bases de un crecimiento equi- reduzcan las grandes desigualdades re-librado que se traduzca en metas de desarrollo gionales, locales e individuales.social para alcanzar una mejor calidad de vida o En cuanto a las transferencias federales,y combatir la pobreza y la marginación. Adi- se propondrá que las participaciones fe- Plan Nacional de Desarrollo | 95
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos derales se encuentren más asociadas a los composición de la deuda a favor de fuentes incrementos recaudatorios de las entidades. internas de financiamiento y desarrollando Por el lado de las aportaciones federales, se un mercado de deuda local de largo plazo. sugerirá su relación con indicadores de ne- Esto se ha traducido en una mayor estabili- cesidad en los sectores específicos de cada dad macroeconómica y financiera. fondo de aportaciones, y con mejores resul- Sin embargo, se debe continuar forta- tados en los sectores apoyados. leciendo la situación financiera del sector o Se buscará transparentar la ejecución del público, mejorando las condiciones de finan- gasto en los tres órdenes de gobierno, así ciamiento que éste enfrenta. Para desarrollar como avanzar en la armonización de la esta estrategia, se adoptarán los siguientes contabilidad gubernamental de las hacien- lineamientos: das públicas. o Satisfacer las necesidades de financia- o Se planteará dotar de nuevas potestades tri- miento del Gobierno Federal al menor butarias a los gobiernos locales mediante un costo posible, al mismo tiempo que se nuevo pacto fiscal federalista que reconoz- asegura la sana evolución de las finanzas ca su madurez institucional. Los estados y públicas y el desarrollo de los mercados municipios deben contar con instrumentos financieros nacionales. fiscales flexibles poder lograr incrementar o Administrar de forma eficiente y cuida- sus ingresos propios, permitiéndoles ajus- dosa los pasivos públicos para asegurar la tar sus ingresos a sus necesidades de gasto, estabilidad macroeconómica y financie- decididas a su vez por las preferencias y ra. demandas de sus ciudadanos y sus circuns- o En el ámbito interno, promover la liqui- tancias locales. dez y eficiencia de los mercados de deuda en pesos, limitando los riesgos de las fi-ESTRATEGIA 1.5 Administrar de forma res- nanzas públicas ante perturbaciones enponsable la deuda pública para consolidar la los mercados nacionales e internacionales.estabilidad macroeconómica, reducir el costo o Fomentar el desarrollo de nuevos produc-financiero y promover el desarrollo de los mer- tos que aumenten las posibilidades decados financieros. acceso de la población al sistema finan- La disciplina fiscal y una administración ciero y con ello mejoren su bienestar.responsable y cautelosa de la deuda pública han o En lo que se refiere a la política de deu-permitido la mejora significativa en la situación da externa, se promoverá una presenciafinanciera del sector público durante los últimos regular en los mercados financieros inter-años. Se han disminuido los pasivos del sector nacionales que mantenga el acceso a lospúblico como proporción del PIB, mejorando la mismos y que garantice una diversifica-96 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Deuda Pública del Gobierno Federal ción adecuada de los pasivos públicos y mantenga el acceso a los mercados finan- cieros internacionales. Esto permitirá contar con un vehículo eficiente para acceder al ahorro extranjero en condi- ciones competitivas y, a la vez, que la presencia del sector público en los mer- cados financieros globales pueda ser utilizada como referencia para las tran- sacciones por parte del sector privado.Fuente: SHCP. La intención es que la deuda externa se mantenga como una valiosa fuente al- Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público terna de financiamiento y que México aproveche su buena reputación en los mercados internacionales de capital. 2.2 Sistema financiero efi- ciente Una economía con un sistema financiero eficiente cuenta con una mayor capacidad 1 de crecimiento, ya que, entre otras cosas, facilita la canalización de recursos hacia pro-Fuente: SHCP. yectos productivos. Más importante aun es el impacto que puede tener la inclusión de Madurez Promedio de los Valores Gubernamentales todos los estratos de la población en el proce- so de desarrollo económico, permitiendo un ahorro bien remunerado, el acceso al crédito y la posibilidad de enfrentar con éxito los di- ferentes riesgos. En un sistema financiero eficiente, el financiamiento se asigna a los mejores pro- yectos, sin importar su tamaño. También abre la posibilidad de acceder a créditos para la educación, lo que mejorará las ca-Fuente: Banxico pacidades e igualará las oportunidades de1 La evidencia internacional muestra que contar con un sistema financiero similar al de otros países que tienen niveles de desarrollo similares al de México llevaría a un incremento en la tasade crecimiento anual de largo plazo de entre uno y dos puntos porcentuales. Plan Nacional de Desarrollo | 97
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosaquellos individuos que se encuentran en condicio- Número de cuartos de los hogares por Quintil de Ingresones económicas desfavorables. Un ejemplo claro delimpacto positivo que tiene el financiamiento sobrelas condiciones de vida de las familias es la mejoraen el equipamiento de los hogares asociado con lareciente recuperación del crédito en México. Como resultado de la crisis económica y fi-nanciera de finales de 1994, el Gobierno Federalse enfocó principalmente a construir un marcode regulación prudencial que reestableciera laoperación y garantizara la solidez y solvenciadel sistema financiero. Esta visión, junto con el Fuente: ENIGH 2005.ambiente de estabilidad macroeconómica de losúltimos años, ha hecho posible que al día de hoyel sistema financiero mexicano se ubique comouna industria más sólida y solvente que operabajo prácticas sanas. Una vez alcanzada la solvencia del sistema,en los últimos años el sistema financiero mexi-cano ha logrado altas tasas de crecimiento. Porejemplo, el crédito total al sector privado se in-crementó en 258,608 millones de pesos en losúltimos doce meses. Pese a lo anterior, el nivel de intermediación Hogares con Computadora por Quintil de Ingresofinanciera en México es bajo al compararlo con losniveles alcanzados en otros países con un grado dedesarrollo similar. Por ello, es imprescindible conti-nuar el proceso de modernización del sistema paraalcanzar niveles de intermediación adecuados. Estoes evidente en los segmentos de financiamientoa las pequeñas y medianas empresas (PyMEs) y ainfraestructura, los cuales se han mantenido relati-vamente estables en los últimos años. La carencia de recursos en estos sectoresdeteriora significativamente el desarrollo re- Fuente: ENIGH 200598 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosgional, ya que las empresas pequeñas son la Ahorro Financiero 2000 - 2006fuente primordial de empleo en las zonas máspobres y la falta de infraestructura inhibe lainversión en zonas apartadas limitando su cre-cimiento económico. La falta de penetración del sistema finan-ciero también es patente por el gran númerode familias que no tienen acceso a este tipo deinstrumentos, ya sea para depositar sus aho-rros o bien para obtener créditos o seguros. Hayque recordar que las familias de menores ingre-sos son también las más vulnerables, debido a Fuente: Banco de Méxicola fragilidad de sus ingresos y a que éstos y su Crédito al Sector Privadopatrimonio suelen afectarse más por eventosclimáticos extremos. Contar con instrumentosfinancieros diseñados para las necesidades deestos segmentos desatendidos de la poblaciónconlleva a mejoras en el bienestar, la equidad eincluso el crecimiento económico.OBJETIVO 2Democratizar el sistema financie-ro sin poner en riesgo la solvencia Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Comisión Nacional Bancaria y de Valores.del sistema en su conjunto, forta- e inhiben el desarrollo de los mercados finan-leciendo el papel del sector como cieros.detonador del crecimiento, la equi- Esta estrategia contribuirá a proteger losdad y el desarrollo de la economía ahorros de los mexicanos y a que un mayor nú-nacional. mero de personas y empresas sean sujetos de crédito. La falta de certidumbre jurídica en laPara lograr este objetivo se desarrollarán cuatro recuperación de los financiamientos, ya sea porestrategias generales: medio de créditos directos o instrumentos fi- nancieros, genera resultados como una menorESTRATEGIA 2.1 Fortalecer la protección de los oferta de recursos crediticios, mayores tasas dederechos de propiedad, el gobierno corporativo y interés y racionamiento. Debe recordarse quereducir los costos de transacción que encarecen la mayor parte, cerca del 90 %, de los recursos Plan Nacional de Desarrollo | 99
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleoscon que se financian los préstamos otorgados por financieros, enfatizando la información y lalas instituciones financieras son propiedad de los transparencia como medios para que los usua-ahorradores que les confiaron su administración y rios de la banca puedan tomar decisiones concustodia. Asimismo, deben fortalecerse los regis- toda la información necesaria, así como latros públicos de la propiedad con objeto de contar promoción de la educación financiera de loscon un sistema de garantías que funcione con cer- segmentos de la población que han accedidotidumbre y eficiencia. más recientemente a los servicios bancarios. Crédito Bancario al Sector Privado/PIBFuente: Banco Mundial; A new database on Financial Development and Structure;Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt y Ross Eric Levine; y CNBV.Nota: La información de México corresponde al cierre de 2006.ESTRATEGIA 2.2 Promover la competencia en el Los beneficios que se derivan de unsector financiero a través de la entrada de nue- mercado competitivo son diversos: menoresvos participantes, la promoción de una mayor costos, mejores servicios y mayor cobertura.diversidad de productos, vehículos y servicios Por ello, es necesario facilitar la entrada de100 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosnuevos participantes, así como ampliar las ope-raciones de los existentes. Al contar con mayornúmero y diversidad de instituciones se lograráfacilitar a la población el acceso a nuevos ser-vicios y atender las necesidades de un mayoruniverso de la población. Asimismo, se requiere la generación denuevos instrumentos que contribuyan a ca-nalizar los recursos financieros a proyectosproductivos a través del mercado de valores.Esto permitirá democratizar el acceso a recur- ESTRATEGIA 2.3 Promover una regulaciónsos financieros, incrementar la rentabilidad de que mantenga la solidez del sistema y evitelos portafolios y reducir el riesgo para todos nuevas crisis financieras.los inversionistas. Al incrementarse el número de partici- La educación financiera y la transparencia pantes en el sector, resulta más importanteen la información son componentes clave para contar con una regulación que evite las cri-promover la competencia. Así, las personas pue- sis financieras y provea incentivos para laden comparar diferentes productos y precios, disciplina. Como parte de esta estrategia seescogiendo aquellos que mejor reflejen sus nece- promoverá e impulsará el sano desarrollo delsidades bajo las mejores condiciones. Lo anterior sector financiero popular a través del fortale-inducirá a los intermediarios financieros a ajustar cimiento del marco regulatorio y prudenciallas condiciones de sus productos para competir que lo rige, con objeto de que un sector cadapor una base más exigente de usuarios. vez más grande de la población cuente con La competencia llevará a que los intermedia- acceso a los servicios financieros.rios financieros busquen nuevas oportunidadesde negocios, lo cual se traducirá en una mayor ESTRATEGIA 2.4 Enfocar las acciones deatención a aquellas familias, regiones y sectores la Banca de Desarrollo a la atención de lade actividad que hoy en día cuentan con acceso población en sectores prioritarios que selimitado a los recursos financieros. encuentran desatendidos por el sector finan- Una mayor competencia también permiti- ciero privado.rá que el costo de envío de remesas continúe Entre 2000 y 2006 se concluyó el sanea-reduciéndose y favorecerá la introducción de miento financiero de los bancos de desarrollo,instrumentos que faciliten su empleo para el con un esfuerzo encaminado a preservar elfinanciamiento del desarrollo de las regiones re- capital de las instituciones, a modernizar laceptoras a través de inversión productiva. operación del Sistema Público de Fomento y Plan Nacional de Desarrollo | 101
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosa generar productos que cubrieran las necesida- tabilidad entre ellos ni con los sistemas dedes identificadas en ese momento. Asimismo, se pensiones basados en cuentas individuales.crearon instituciones nuevas que se han enfo- Como consecuencia, aquellos trabajadorescado claramente en su población objetivo como que cambian de empleador antes de cum-la Sociedad Hipotecaria Federal y la Financiera plir con un cierto número de años laboradosRural. Sin embargo, en algunas instituciones es pierden por completo sus beneficios pensio-necesario identificar más claramente a la pobla- narios y de atención médica. Un sistema deción objetivo y promover el eventual tránsito de este tipo genera grandes inequidades, ya quelos nuevos sujetos de crédito al sector financiero trabajadores con carreras laborales largas,privado. A la banca de desarrollo corresponderá pero en diferentes sistemas pensionarios,conducir el incremento en el crédito hacia secto- no son sujetos de los beneficios y quedanres estratégicos que aún tienen acceso limitado completamente desprotegidos.al financiamiento: las PyMEs, la infraestructura, Para enfrentar estas carencias se buscarála vivienda a individuos de bajos ingresos y los consolidar un sistema nacional de pensiones.productores rurales de ingresos medios y bajos. Este sistema se irá construyendo mediante la Asimismo, se potenciarán los flujos de crédi- incorporación de trabajadores independientesto mediante la liberación de los recursos que hoy y la transformación de los sistemas de repartose canalizan a población con acceso al mercado públicos en sistemas de cuentas individualesfinanciero. Esto se hará a través de esquemas con portabilidad entre los sistemas ya reforma-tales como la bursatilización y el financiamien- dos. La reciente reforma a la Ley del ISSSTEto, mismo que impulsa la banca de desarrollo contribuye de manera importante a esta es-a través de esquemas de seguros de crédito y trategia, al lograr la portabilidad entre los dosgarantías financieras que operan con interme- sistemas pensionarios más grandes del país, eldiarios financieros privados. que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado y el de los trabajadores del sector priva-2.3 Sistema nacional de pen- do. Cabe notar que adicionalmente contribuyesiones a la estabilidad de las finanzas públicas y al in- En materia de pensiones y seguridad social cremento del ahorro financiero del país.es necesario incrementar la cobertura y crear Junto con la reforma a la Ley del ISSSTE,un sistema más equitativo. Existen cerca de 3 en abril de este año, se aprobó una reformamillones de trabajadores afiliados a sistemas a la Ley del Sistema de Ahorro para el Reti-de pensiones públicos de reparto --es decir, ro. Esta reforma busca mejorar la operaciónsistemas en los que los trabajadores en activo de dicho sistema al promover la competenciafinancian con sus ingresos las pensiones de los entre las Administradoras de Fondos para eltrabajadores retirados-- que no cuentan con por- Retiro (AFORES), y así incrementar los ren-102 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosdimientos y disminuir las comisiones para que retiro. Al avanzar en esta dirección resultarálos trabajadores alcancen pensiones más altas. más atractivo para los trabajadores pertene-La reforma contribuye a consolidar un sistema cientes a otros sistemas la transformación a unnacional de pensiones porque facilita la com- régimen de cuentas individuales que les dé elparación de beneficios netos obtenidos por derecho de mantener sus recursos ahorrados silas diferentes AFORES y ordena las prácticas deciden cambiar de trabajo. Lo mismo aplica-poco sanas de competencia entre agentes pro- ría al incentivar la inscripción de trabajadoresmotores. Adicionalmente se ha trabajado para independientes al sistema.incrementar la rentabilidad potencial de losfondos administrados mediante la flexibiliza- ESTRATEGIA 3.2 Contribuir a la transforma-ción del régimen de inversión. ción de los sistemas pensionarios de reparto que existen en la actualidad.OBJETIVO 3 Los primeros pasos para la construcciónConsolidar un sistema nacional de de un sistema nacional de pensiones consis-pensiones más equitativo y con ten en hacer compatibles los diversos sistemasmayor cobertura. públicos que coexisten actualmente y que no reconocen la antigüedad de los trabajadoresPara lograr este objetivo, además de la reforma al en sistemas diferentes al propio. Esta estruc-sistema de pensiones del ISSSTE concluida en los tura no solo resulta injusta e inequitativa,primeros meses de la presente Administración, la sino que genera fricciones muy importantesagenda se enfocará en dos estrategias generales: en el mercado laboral. Al ir transformando los distintos planes de pensiones, incorporándo-ESTRATEGIA 3.1 Reforzar el Sistema de Ahorro los al sistema hoy formado por el ISSSTE y elpara el Retiro (SAR). IMSS, se dará una mayor movilidad laboral. Un sistema de pensiones basado en cuentas Al considerar el incremento que se daráindividuales da certidumbre y propiedad al traba- en el ahorro financiero por esta vía y la de-jador respecto de sus beneficios pensionarios. Al manda por instrumentos financieros queligar la pensión a los recursos mantenidos en la esto implica, resulta crucial el desarrollo decuenta individual es fundamental que la inversión proyectos productivos y de instrumentos fi-de éstos siempre esté orientada hacia la obtención nancieros para lograr que estos recursos seande mayor rendimiento, a la vez que se garantice su canalizados a financiar proyectos prioritarios,seguridad. Para lograr esto, se continuará monito- tales como de infraestructura, de vivienda yreando al sistema para garantizar que la reciente de PyMEs. De esta forma, las acciones mencio-reforma cumpla con el cometido planteado de me- nadas anteriormente en materia del mercadojorar la pensión que recibirán los trabajadores a su de valores complementarán a las estrategias Plan Nacional de Desarrollo | 103
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosen materia de seguridad social y sistemas de libertad sindical, asegure el pleno respeto depensiones. los derechos individuales y colectivos de los trabajadores, plasmados en el artículo 123 de2.4 Promoción del empleo y la Constitución en constante búsqueda de lala paz laboral justicia social.En un mundo globalizado, el Estado debe promo- Es por ello que la política laboral de estaver las condiciones necesarias para la inclusión Administración sustentará su actuación ende un México competitivo en el nuevo orden la promoción, la conciliación y la legalidad,económico mundial. Por lo anterior, se debe ge- como ejes rectores.nerar una economía cada vez más competitivapara atraer las inversiones que, en consecuencia, OBJETIVO 4se traducirán en empleos formales, dignos y con Promover las políticas de Estadola previsión y seguridad social requeridas. y generar las condiciones en el En 2006, 19.2 millones de personas labo- mercado laboral que incentivenraban en condiciones de informalidad. Durante la creación de empleos de altaeste sexenio se buscara promover condiciones calidad en el sector formal.para la creción de empleos formales con el obje-tivo de llegar en 2012 a crear, al menos, 800,000 Para lograr este objetivo es necesario imple-empleos formales al año. mentar las siguientes estrategias: Es preciso fomentar esquemas de producti-vidad y competitividad, así como modernizar las ESTRATEGIA 4.1 Promover las políticas derelaciones laborales para hacer de éstas un vehí- Estado que fomenten la productividad en lasculo eficaz y no un obstáculo para la instalación relaciones laborales y la competitividad de lay permanencia de nuevas industrias y negocios. economía nacional, a fin de atraer inversio-De igual forma, se deben generar las condiciones nes y generar empleos formales y de calidad.que faciliten el acceso de la población activa a La estrategia anterior se encontrará sus-los mercados laborales. tentada en las siguientes líneas de política: Asimismo, es necesario procurar, conjunta- o A nivel nacional, se coordinarán todos losmente con el sector empresarial, la inclusión en programas de apoyo al empleo y capaci-el mercado laboral de los grupos sociales vulnera- tación a través del Servicio Nacional debles y mejorar sus condiciones de trabajo. Empleo y se facilitará la posibilidad de Todo lo anterior sólo será posible al pre- colocación en el mercado laboral de losservar la paz laboral a partir de un adecuado participantes.equilibrio entre los factores de la producción o Implementar programas que faciliten elque, al tiempo de fomentar la transparencia y la ingreso de los trabajadores y sus familias104 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos a la sociedad de la información y del cono- la Defensa del Trabajo, a fin de consolidarla cimiento, mediante esquemas de crédito como un instrumento auténtico y confiable y capacitación para el uso eficiente de las para la defensa de los derechos laborales. tecnologías de la información y la comuni- Asimismo, se otorgará atención priori- cación. taria a grupos en situación de vulnerabilidad o Crear un portal del empleo en el que, a través a partir de políticas focalizadas, particular- de internet, se reúna toda la información en mente en materia del trabajo temporal en el el tema laboral para el uso de buscadores de campo de grupos migratorios. empleo, empresas, gobiernos e investigado- Finalmente, se establecerá como una res. Será éste un instrumento permanente, de las principales prioridades de la política único y virtual que facilitará el encuentro laboral la prevención de riesgos de trabajo, entre la oferta y la demanda de trabajo a mediante la elaboración e instrumentación nivel nacional para los sectores público y de una política pública de seguridad y salud privado. en el trabajo. o Para la creación de empleos será esencial promover el diálogo entre los sectores labo- ESTRATEGIA 4.3 Incentivar la entrada de jó- ral y empresarial, a fin de definir estrategias venes al mercado laboral formal. y líneas de acción que impulsen la genera- Esta estrategia se apoyará en programas ción de empleos y la productividad. y acciones que incentiven a los empleadores o Propiciar la transparencia en la información a a crear nuevos puestos de trabajo para los jó- fin de facilitar la libertad sindical a través de la venes que ingresan al mercado laboral formal. publicación y actualización de los documentos El Programa de Primer Empleo, que se puso de carácter público que obren en poder de las en marcha al inicio de la Administración, for- autoridades federales del trabajo. ma parte de esta estrategia.ESTRATEGIA 4.2 Fomentar la equidad e inclu- ESTRATEGIA 4.4 Conservar la paz laboral ysión laboral y consolidar la previsión social, a promover el equilibrio entre los sectores la-través de la creación de condiciones para el tra- boral y empresarial a través de la legalidad, labajo digno, bien remunerado, con capacitación, conciliación y el diálogo en las revisiones con-seguridad y salud. tractuales, salariales y conflictos laborales. La anterior estrategia se sustentará en desa- Esto requiere fortalecer la conciliaciónrrollar políticas y adecuar la normatividad para la entre los sectores laboral y empresarial yno discriminación e igualdad de oportunidades procurar la tramitación de las demandas la-de las personas, así como los criterios, políticas borales, con procedimientos más ágiles,y normas que sigue la Procuraduría Federal de transparentes y expeditos. Plan Nacional de Desarrollo | 105
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosESTRATEGIA 4.5 Modernizar el marco norma- negocio en el país son muy elevados. Portivo laboral para promover la productividad y ejemplo, el estudio El Costo de Hacer Nego-competitividad laboral, garantizando los dere- cios en México 2007, elaborado por el Bancochos de los trabajadores. Mundial, señala que se requiere en promedio Promover y vigilar el estricto cumplimiento 36 días y nueve trámites para abrir una em-de la normatividad laboral e impulsar su actua- presa en el país, principalmente notariales,lización a fin de promover la productividad en de registro público y para la obtención de loslas relaciones laborales, la competitividad de la permisos de los gobiernos municipales. Eneconomía en su conjunto, la oferta de empleo promedio, los costos de apertura representanformal y con dignidad, y la salvaguarda de los cerca de 20% del PIB per cápita, lo cual con-derechos fundamentales de los trabajadores, se- trasta, por ejemplo, con niveles de entre el 10ñaladamente el de la contratación colectiva del y el 13% en Brasil. A esto se le deben sumartrabajo, la autonomía y libertad sindical y el de- los costos derivados de las deficiencias en larecho de huelga. infraestructura logística y los costos elevados de diversos insumos.Productividad y competitividad Elevados costos para realizar transaccio- nes, incertidumbres en los contratos y en los2.5 Promoción de la produc- derechos de propiedad física e intelectual,tividad y la competitividad problemas de seguridad pública, e infra- Una economía competitiva se caracteriza por estructura insuficiente son algunos de losaltas tasas de crecimiento económico y de crea- elementos que perjudican a la competitividadción de empleos bien remunerados. Para que en en cualquier contexto, pero que se vuelvenlos próximos años se incremente la competitivi- aún más restrictivos en un entorno global endad del país, es necesario generar condiciones el que otros países persiguen agendas acti-que aseguren un clima de negocios favorable y vas de políticas públicas destinadas a aliviarque permitan a los consumidores acceder a bienes todas estás trabas para la actividad producti-y servicios bajo condiciones de mayor equidad. va. Por tanto, es necesario adoptar accionesEntre los principales factores que determinan la enérgicas en la materia para asegurar que secompetitividad se encuentran la productividad de aproveche el potencial del país en todos losla mano de obra, que depende en buena medi- ámbitos de la actividad económica.da de la tecnología empleada, la eficiencia de losmercados, del marco regulatorio, así como de la OBJETIVO 5disponibilidad de una infraestructura moderna. Potenciar la productividad y Como punto de partida, debe señalarse que competitividad de la economíaactualmente los costos para la operación de un mexicana para lograr un cre-106 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleoscimiento económico sostenido y Se deberá promover el escalamiento de laacelerar la creación de empleos. producción hacia manufacturas de alto valor agregado como son: automotriz, electróni-La mejora regulatoria, el combate a los mo- ca, autopartes, entre otras, y la reconversiónnopolios y la promoción de una política de de industria básica como son: textil-vestido,competencia son estrategias que contribuyen a cuero-calzado, juguetes, entre otros, ademásreducir los costos de las empresas, lo que contri- de diseñar agendas de trabajo para la compe-buye a una mayor competitividad, crecimiento titividad sectorial.y generación de empleos. Por ello, para aumentar ESTRATEGIA 5.3 Disminuir los costos para lala productividad y competitividad de la econo- apertura y operación de los negocios a travésmía, se implementarán cinco estrategias: de la mejora regulatoria. Mejorar la regulación y hacerla más expe-ESTRATEGIA 5.1 Integrar una agenda nacional dita mediante la ampliación de los Sistemaspara la competitividad que involucre a los tres de Apertura Rápida de Empresas (SARES) enPoderes de la Unión, los tres órdenes de gobier- los municipios del país, reduciendo trámitesno y al sector privado, con objeto de suscitar el y agilizando los tiempos de respuesta en lacompromiso de los diversos actores políticos y apertura de negocios.sociales con objeto de realizar las reformas ne-cesarias y traducirlas en resultados tangibles a ESTRATEGIA 5.4 Fomentar condiciones decorto y mediano plazo. competencia económica y libre concurrencia, así como combatir a los monopolios.ESTRATEGIA 5.2 Diseñar agendas sectoriales A fin de generar las condiciones que ase-para la competitividad de sectores económicos guren un clima de negocios favorable y quede alto valor agregado y contenido tecnológico, los consumidores tengan la facilidad de acce-y de sectores precursores, así como la reconver- der a los bienes y servicios bajo condiciones desión de sectores tradicionales, a fin de generar equidad, es necesario llevar a cabo accionesempleos mejor remunerados. encaminadas a eliminar distorsiones en materia Es importante que se establezca una di- de competencia que permitan erradicar las prác-ferenciación de los programas del Gobierno ticas desleales, fomenten la normalización deFederal por regiones, además de establecer clus- productos y servicios y que generen una culturaters regionales (grupos de empresas agrupadas de consumo inteligente en donde los consumi-geográficamente para alcanzar ventajas compe- dores resulten los principales beneficiados.titivas) y promover la integración de cadenas Asimismo, se debe contar con una regula-productivas locales y regionales sin perder de ción eficiente que fomente la competitividadvista a las cadenas de consumidores. de las empresas y de los sectores, provocan- Plan Nacional de Desarrollo | 107
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosdo un impacto positivo sobre el crecimiento IDE 2.23% del PIB en 2000 y 2.26% en 2004;económico y el bienestar social, para lo cual es los países de la Unión Europea pasaron denecesario impulsar una reforma regulatoria en 1.77% a 1.81% los Estados Unidos de 2.74% asus vertientes administrativa y legislativa. 2.68% en el mismo lapso, lo que significa que este grupo de países incrementó o mantuvoESTRATEGIA 5.5 Profundizar y facilitar los pro- la inversión en este rubro con la misma tasacesos de investigación científica, adopción e de crecimiento que su PIB. En cuanto a losinnovación tecnológica para incrementar la pro- países emergentes, China invirtió 0.90% enductividad de la economía nacional. 2000 y 1.23% en 2004; Corea 2.39% y 2.85%, 3 El desarrollo científico, la adopción y la y Brasil 1.0% y 0.97% para los mismos años .innovación tecnológica constituyen una de las Mientras que desde los años setenta algunosprincipales fuerzas motrices del crecimiento de estos países han incrementado su inver-económico y del bienestar material de las so- sión en IDE a tasas anuales superiores al 20%,ciedades modernas. Las empresas innovan para México lo hizo a una tasa anual de 12% en elmantener su posición competitiva y para evitar periodo 2000-2006.perder participación en el mercado a manos de Para instrumentar esta estrategia median-otros competidores. En México, el sector ciencia te el programa correspondiente es necesarioy tecnología está integrado por las instituciones adoptar las siguientes líneas de política:del sector público, las instituciones de educación o Establecer políticas de Estado a corto,superior que forman posgraduados y realizan mediano y largo plazo que permitaninvestigación, y las empresas que invierten en fortalecer la cadena educación, cienciadesarrollo tecnológico e innovación. básica y aplicada, tecnología e innova- Un indicador de referencia internacional ción buscando generar condiciones paraque mide el esfuerzo de un país en este sector un desarrollo constante y una mejora enes la inversión en Investigación y Desarrollo Ex- 2 las condiciones de vida de los mexicanos.perimental (IDE) respecto al PIB. En México, Un componente esencial es la articula-este indicador pasó de 0.37% en 2000 a 0.46 % ción del Sistema Nacional de Ciencia yen 2006. El sector público financia el 53% de la Tecnología, estableciendo un vínculo másinversión total y el sector privado, el restante estrecho entre los centros educativos y de47%. investigación y el sector productivo, de Es importante tener presente que continúa forma que los recursos tengan el mayorampliándose la brecha de la inversión entre los impacto posible sobre la competitividadpaíses desarrollados y los emergentes. El conjunto de la economía. Ello también contribuiráde países de la Organización para la Cooperación a definir de manera más clara las priori-y el Desarrollo Económico (OCDE) invirtieron en dades en materia de investigación.2 Se refiere a la inversión pública y privada en investigación y desarrollo experimental realizada en el país. No incluye el estímulo fiscal a la investigación y desarrollo experimental.108 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos o Fomentar un mayor financiamiento de la Chile, Costa Rica y Jamaica, que actualmente ciencia básica y aplicada, la tecnología y la in- nos superan. novación. Para ello es fundamental identificar Gasto en Investigación y Desarrollo Experimental mecanismos de financiamiento adicionales, que además sean independientes de la asig- nación directa de recursos fiscales que año con año hace el Ejecutivo Federal y el Congre- so de la Unión, incluyendo mayores recursos provenientes de las empresas. o Evaluar la aplicación de los recursos públicos que se invertirán en la formación de recur- sos humanos de alta calidad (científicos y tecnólogos), y en las tareas de investigación científica, innovación y desarrollo tecnoló- gico, de tal manera que se canalicen a áreas Fuente:CONACyT prioritarias para el país con el objetivo de Inversión en Investigación y Desarrollo Experimental que tengan el mayor impacto social y eco- nómico posible. o Descentralización de las actividades cientí- ficas, tecnológicas y de innovación con el objeto de contribuir al desarrollo regional, al estudio de las necesidades locales, y al desarrollo y diseño de tecnologías adecuadas para potenciar la producción en las diferen- tes regiones del país. o Mayor inversión en infraestructura científi- ca, tecnológica y de innovación. Para ello es necesario desarrollar las fuentes de financia- miento mencionadas, así como desarrollar la ESTRATEGIA 5.6 Aprovechar el entorno in- agenda activa de mayor inversión en infra- ternacional para potenciar el desarrollo de la estructura que se detalla más adelante. economía mexicana. De esta manera se dará impulso al desarro- Para elevar el potencial de crecimiento dello tecnológico que México requiere para ser, en la economía mexicana y su productividad, es2012, el líder de América Latina en este rubro se- esencial continuar con el proceso de apertu-gún el Foro Económico Mundial, por encima de ra, como ha sido demostrado por las ventajas Plan Nacional de Desarrollo | 109
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosque han derivado otros países de su inserción la participación en los trabajos desarro-ordenada en la globalización. El comercio interna- llados en la OCDE y en el Mecanismo decional permite un mayor acceso para los productos Cooperación Asia-Pacífico (APEC).mexicanos en otros mercados, y favorece la entrada o Emprender un esfuerzo integral de mejorade bienes de capital e insumos en términos más en los trámites y procedimientos en ma-económicos. La inversión extranjera directa lleva a teria de comercio exterior y reducir losla generación de empleos y permite una transferen- costos de la operación aduanera, así comocia de tecnología de punta. corregir las incongruencias arancelarias. En materia de comercio internacional, aún o Mejorar el aprovechamiento de los tratadosexisten barreras que limitan el intercambio in- de libre comercio que México ha suscritoternacional de bienes y servicios. Además, las mediante una mayor difusión de las oportu-disparidades en las disposiciones de los distin- nidades de comercio e inversión. Tambiéntos acuerdos comerciales del país y los trámites se administrará y vigilará el cumplimientoexcesivos incrementan los costos de transac- de los tratados y acuerdos comerciales ención en las operaciones de comercio exterior y vigor, actualizándolos y profundizándolosdificultan la operación aduanera. para mejorar su aprovechamiento. Por su parte, las inconsistencias arance- o Promover la convergencia de los tratadoslarias limitan la inversión en diversos sectores de libre comercio, así como de las agen-al propiciar, entre otros problemas, que los das de competitividad y cooperación.insumos para producir ciertas mercancías se o Llevar las negociaciones de los Acuerdosimporten con un arancel más alto que el que se de Promoción y Protección Recíproca deaplica al producto final. las Inversiones para dar seguridad jurídica Con base en lo anterior, la estrategia se imple- a las inversiones de los países signatariosmentará con base en los siguientes lineamientos: y así lograr una mayor captación de flu- o Fortalecer el proceso de integración de Méxi- jos de inversión. co en la economía mundial mediante, entre o Instrumentar políticas para promover la otras medidas, el impulso al desarrollo de un facilitación comercial, el desarrollo de manu- sistema de comercio multilateral más sólido facturas y servicios de alto valor agregado. que favorezca el mayor intercambio de bie- o Promover reformas que detonen la nes y servicios a través de una participación atracción de inversiones, mediante ins- más activa en el proceso de negociación de trumentos modernos de promoción y la Ronda de Doha para el Desarrollo; impul- regulación de la actividad económica. sando los trabajos corrientes emanados de o Concentrar todos los esfuerzos del Gobierno los distintos comités de la Organización Federal en materia de promoción de expor- Mundial de Comercio (OMC) y mejorando taciones así como de atracción de inversión110 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos extranjera directa con la finalidad de hacer más cionados en este documento. Al contar con una eficientes las operaciones en la materia. menor cantidad de colateral y tener un historial crediticio más limitado, es más difícil el acceso a2.6 Pequeñas y medianas em- financiamiento para las empresas de menor ta-presas maño. Problemas en infraestructura pueden serA pesar de que se han conseguido avances impor- resueltos directa o indirectamente por las empre-tantes es necesario continuar con una política sas grandes mediante la reubicación territorial ointegral de apoyo para el desarrollo de las micro, la auto-provisión de algunos bienes y servicios,pequeñas y medianas empresas (MIPyMEs); con lo cual es permitido por su escala. Las MIPyMEsénfasis en las de menor tamaño, con el propósito carecen de semejantes opciones. Asimismo, es-de establecer las condiciones que contribuyan a tán sujetas a mayor riesgo, ya que su ámbito desu creación, desarrollo y consolidación. acción predominantemente local implica que Con base en información del Instituto Na- tienen una mayor sensibilidad a las condicionescional de Estadística Geografía e Informática en la región específica donde estén ubicadas.(INEGI), se estima que las MIPyMEs constituyen Por tanto, si bien las diferentes estra-el 99% del total de unidades económicas del país, tegias que se describen en este documentorepresentan alrededor del 50% del PIB y contri- tienen como objeto promover el crecimientobuyen a generar más del 70% de los empleos en en todos los sectores y para todos los gruposMéxico. Dado lo anterior, es fundamental forta- productivos, su impacto será mayor sobre laslecer a las MIPyMEs como parte de la estrategia empresas de menor tamaño. Sin embargo,para aumentar los niveles de productividad del dada la problemática particular del sector ypaís y generar empleos. su importancia en la actividad económica Cabe notar que, si bien los diferentes costos agregada y en la generación de empleos esde hacer negocios afectan a todas las empresas, necesario adoptar una agenda de políticason particularmente onerosos para las micro, orientada especialmente al mismo.pequeñas y medianas empresas. Mientras queel mismo costo administrativo puede ser una OBJETIVO 6proporción muy reducida de los ingresos de una Promover la creación, desarro-empresa de gran envergadura, puede implicar llo y consolidación de las micro,que una cantidad elevada de las ventas de una pequeñas y medianas empresaspequeña empresa tenga que destinarse a cubrir (MIPyMEs).costos de transacción. La dimensión misma de las MIPyMEs lleva Las estrategias generales para promover ela que se presente una problemática similar con desarrollo de las micro, pequeñas y medianasrespecto a otros de los aspectos productivos men- empresas, serán: Plan Nacional de Desarrollo | 111
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosESTRATEGIA 6.1 Favorecer el aumento de la ESTRATEGIA 6.2 Consolidar los esquemas deproductividad de las MIPyMEs e incrementar el de- apoyo a las MIPyMEs en una sola instancia.sarrollo de productos acorde con sus necesidades. El apoyo a las MIPyMEs se ha llevado a La atención de las MIPyMEs debe centrar su cabo con una gran diversidad de programaspropuesta en la creación de una política de de- que ha derivado en una dispersión de esfuer-sarrollo empresarial basada en cinco segmentos: zos y recursos, así como en una multiplicidadEl primero incluye a emprendedores, mujeres y de estrategias diversas, no necesariamentehombres que se encuentran en proceso de crea- compatibles entre sí. Esto hace necesario re-ción y desarrollo de una empresa; el segundo está visar la oferta institucional y reestructurar loscompuesto por las microempresas tradicionales; esquemas de apoyos, estableciendo mecanis-el tercer segmento contempla a las pequeñas y mos de coordinación que permitan generarmedianas empresas; el cuarto incluye al grupo de sinergias y conduzcan a un mayor impacto deMIPyMEs que tienen un mayor dinamismo en su la política con menores costos de operación.crecimiento y en la generación de empleos respec- Para ello, el esquema de apoyo a las MIPyMEsto del promedio; y el quinto esta conformado por se consolidará en una sola instancia que coor-aquellas empresas establecidas en el país que, por dine los programas de apoyo integral a estassu posición en el mercado, vertebran las cadenas empresas, de acuerdo con su tamaño y poten-productivas. Estos segmentos recibirán atención cial, que sea referente a nivel internacional ydel Gobierno Federal a través de cinco estrategias: que permita impulsar efectivamente a las em-financiamiento, comercialización, capacitación y presas y a los emprendedores con proyectosconsultoría, gestión e innovación y desarrollo tec- viables que favorezcan la generación de em-nológico. pleos. En este sentido, se agilizará la entrega Adicionalmente, se apoyará el desarrollo de los recursos para apoyar a las MIPyMEs.de proyectos productivos y empresas socia-les, que generen empleos y que permitan a los ESTRATEGIA 6.3 Impulsar el desarrollo demexicanos tener un ingreso digno y mejores proveedores, elevando el porcentaje de in-niveles de vida. tegración de los insumos nacionales en los El incremento gradual en la escala de ope- productos elaborados en México y consoli-ración es parte del proceso que le permitirá a dando cadenas productivas que permitan unalas MIPyMEs asegurar su rentabilidad y ser exi- mayor generación de valor agregado en latosas en su proceso de desarrollo. En muchas producción de bienes que se comercian inter-ocasiones ello implicará incursionar en nuevos nacionalmente.mercados, lo cual requiere de una información Con ello se busca seguir una política in-suficiente sobre las condiciones y los precios tegral de desarrollo de sectores que resultanen los mismos. estratégicos por su contribución a la gene-112 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosración de valor agregado y el nivel de empleo agroalimentaria de esos años fue 16.6% ma-formal bien remunerado y, la promoción del de- yor a la observada entre 1994 y el año 2000sarrollo regional equilibrado. y 31.8% a la de 1989 y 1994. Mientras que el PIB agropecuario y pesquero aumentó a unaESTRATEGIA 6.4 Revisar y ajustar los progra- tasa anual (2.5%) superior a las alcanzadas enmas actuales de apoyo para que permitan lograr los dos sexenios previos, para colocarse 13.7%un escalamiento de la producción hacia manu- y 24.7% por encima del valor generado enfacturas y servicios de alto valor agregado. esos periodos. Para ello es clave complementar el apoyo En 2006, el comercio agroalimentario ydirecto con recursos financieros mediante un pesquero de México con el mundo alcanzó 29servicio conducente a mayor capacitación y ha- mil millones de dólares, cifra 2.5 veces supe-bilidad administrativa, y programas de asesoría rior a la registrada en 1994. Con ello, el déficity consultoría que faciliten la expansión de las en la balanza agroalimentaria y pesquera paso 4empresas, la adopción de nuevas prácticas de de 60.9% en 1994 a 15.3% en el 2006.producción y de las tecnologías más avanzadas. Aun así, el sector agropecuario y pes- quero, en lo general, continúa siendo el de menor productividad, ya que éste representa2.7 Sector Rural sólo una cuarta parte de la del sector indus- El Sector Agropecuario y Pesquero es es- trial y menos de una quinta parte de la deltratégico y prioritario para el desarrollo del país sector servicios.porque, además de ofrecer los alimentos que con- La pobreza rural, así como la cantidad desumen las familias mexicanas y proveer materias familias que continúan ligadas a la producciónprimas para las industrias manufacturera y de primaria hace que sea necesario continuartransformación, se ha convertido en un impor- con apoyos al sector para que mejore su pro-tante generador de divisas al mantener un gran ductividad y promueva su sustentabilidad.dinamismo exportador. En éste vive la cuarta Adicionalmente se presentan otros problemasparte de los mexicanos, y a pesar de los avances como la migración, el envejecimiento de losen la reducción de la pobreza alimentaria duran- titulares de derechos agrarios y la falta de in-te los años recientes en este sector, persiste aun centivos económicos, para permanecer en susesta condición en un segmento relevante de la comunidades de origen provocan la pérdidapoblación rural. de capital humano y social, debilitando el te- El PIB agroalimentario aumentó durante el jido social en el campo.periodo 2000-2006 a un ritmo anual del 2.4 %, El deterioro de suelos y aguas que sonlo cual duplica al crecimiento de la población utilizados en las actividades agropecuarias y(1.2 %) durante el mismo lapso. La producción pesqueras continúa. Cada año se pierden al-4 De acuerdo a la diferencia entre exportaciones menos importaciones y su relación con la exportaciones, en porcentaje. Plan Nacional de Desarrollo | 113
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosrededor de 260 mil hectáreas de bosque, las que su potencial sea explotado atendiendoprincipales cuencas hidrológicas están conta- los principios de sustentabilidad y respetominadas y la erosión hídrica y eólica afecta al medio ambiente. Además de la pesca, lacon los suelos fértiles. Al comparar el perío- acuacultura y la maricultura son actividadesdo 2000-2004, con respecto a 1990-1994, el que también demandan de un impulso antetotal de tierras con potencial productivo re- su desarrollo aún incipiente.gistró una caída de 1.9 millones de hectáreas.El 67.7% de la superficie con potencial pro- OBJETIVO 7ductivo presenta algún grado de degradación Elevar el nivel de desarrollo(química, eólica, hídrica ó física), mientras humano y patrimonial de losque los mantos acuíferos muestran sobre- mexicanos que viven en las zonasexplotación o intrusión salina (sobre todo rurales y costeras.noroeste, norte y centro) y la mayor parte decuerpos de agua superficiales reciben descar- ESTRATEGIA 7.1 Converger y optimizar losgas residuales. programas y recursos que incrementen las La compleja problemática descri- oportunidades de acceso a servicios en mediota implica que resolver la situación en la rural y reduzcan la pobreza (Programa Espe-producción primaria requiere de medidas cial Concurrente).estructurales importantes y de procesos Los recursos gubernamentales destina-que permitan focalizar los recursos que lle- dos al desarrollo rural significan un esfuerzogan al campo. sin precedente, por lo que es necesario incre- Por otra parte, el potencial pesquero mentar su eficacia para promover el desarrollode México no ha sido explotado de mane- de la sociedad rural. Para ello se deberá or-ra integral con responsabilidad y visión. denar de manera más racional y eficiente losAdemás de contar con más de tres millo- diferentes programas de las dependenciasnes de km2 de zona económica exclusiva, con incidencia en el campo.la extensión de sus costas colocan a Méxicoen el noveno lugar a nivel mundial. Esto le ESTRATEGIA 7.2 Promover la diversifica-permite al país contar con un significativo ción de las actividades económicas en elpotencial pesquero, tanto por su diversidad medio rural.como por los volúmenes de pesca presentes Con una visión integral del desarrolloen sus zonas marítimas. de la sociedad rural es necesario fomentar la Esta riqueza biológica de los mares mexi- diversificación de actividades económicas encanos puede traducirse en riqueza pesquera el medio rural para el mejor aprovechamien-y generadora de empleos, siendo oportuno to de los recursos y promover actividades114 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosno agropecuarias que generen empleo, mayoringreso y un mejor nivel de vida de la pobla-ción rural.ESTRATEGIA 7.3 Integrar a las zonas rurales dealta y muy alta marginación a la dinámica deldesarrollo nacional. Mediante la suma de acciones interinstitu-cionales se promoverán proyectos que detonenel desarrollo económico y social de las comuni-dades rurales ubicadas en las zonas de alta y muy sectores agropecuario y pesquero paraalta marginación. contar con elementos que permitan tomar mejores decisiones.ESTRATEGIA 7.4 Favorecer el relevo ge-neracional en la tenencia de la tierra en la OBJETIVO 8propiedad social. Abastecer el mercado interno A través del apoyo a jóvenes, se busca su con alimentos de calidad, sanos yarraigo en su lugar de origen evitando la mi- accesibles provenientes de nues-gración y ociosidad de tierras, promoviendo la tros campos y mares.creación de empresas rurales que fomenten laproductividad, innovación y el desarrollo tecno- ESTRATEGIA 8.1 Proteger al país de plagas ylógico que garanticen el relevo pacífico de los enfermedades y mejorar la situación sanitaria.titulares de derechos agrarios. Garantizar la aplicación de la norma- tividad vigente en materia de sanidad eESTRATEGIA 7.5 Garantizar certeza jurídica. inocuidad agroalimentaria y mejorarla perma- Este tema es condición necesaria para el de- nentemente para mantener el reconocimientosarrollo económico de las regiones. a nuestros estatus sanitario por parte de los mercados globales.ESTRATEGIA 7.6 Impulsar la modernizaciónintegral del sector pesquero para hacerlo compe- ESTRATEGIA 8.2 Promover la seguridadtitivo en el mercado internacional. alimentaria a través del ordenamiento y la certidumbre de mercados.ESTRATEGIA 7.7 Elaborar el censo nacional Se requiere garantizar el abasto deagropecuario. alimentos sanos a través del fomento a la pro- Actualizar la base de información de los ducción de cultivos y productos básicos para Plan Nacional de Desarrollo | 115
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosla alimentación de los mexicanos y fortalecer su mundo. Australia, Nueva Zelandia, Canadácomercialización mediante la promoción y or- y Malasia son ejemplos concretos de cómodenamiento de mercados. la investigación rural funciona.OBJETIVO 9 ESTRATEGIA 9.3 Promover el acceso a insu-Mejorar los ingresos de los pro- mos competitivos.ductores incrementando nuestra Ante la apertura comercial, se requiere es-presencia en los mercados glo- tablecer un esquema de estímulos que permitabales, vinculándolos con los a los productores mexicanos adquirir insumosprocesos de agregación de valor y a precios competitivos a efecto de que no sevinculándolo con la producción de incrementen los costos de producción y estarbioenergéticos. en condiciones de competir en calidad y precio con los productos del exterior.ESTRATEGIA 9.1 Mejorar la productividad labo-ral a través de la organización, capacitación y ESTRATEGIA 9.4 Incrementar acciones queasistencia técnica. den certidumbre a las actividades agropecua- Se deberá impulsar y coordinar los procesos rias y la generación de valor agregado.de participación, educación no formal, capaci- La certidumbre se logra mediante untación, actualización, evaluación, acreditación y marco jurídico que regule con transparenciacertificación, que aseguren la integración de los y certeza las relaciones sociales y las activi-productores a procesos productivos innovadores dades productivas, y un sistema institucionaly a mejores técnicas administrativas y comercia- adecuado, que permita la actuación de los ac-les de sus empresas. tores económicos y pueda regular y ordenar los mercados. Es necesario promover la apli-ESTRATEGIA 9.2 Vincular las actividades de in- cación de proyectos de inversión sustentablesvestigación y desarrollo con las necesidades del y que le den un valor agregado a la producciónsector rural. primaria, a fin de que el productor retenga en Es necesario vincular los resultados de su favor un mayor porcentaje del precio paga-investigación con el establecimiento de los do por el consumidor final.programas de fomento a la producción agro-pecuaria y pesquera. Asimismo, se requiere ESTRATEGIA 9.5 Promover el financiamien-intensificar la transferencia de la tecnología to y la capitalización en el medio rural.ya generada vinculándola con las asociaciones Se requiere diseñar esquemas de fi-de productores. La investigación rural adquie- nanciamiento diferenciados, tomando enre cada vez más importancia alrededor del consideración el nivel de desarrollo y capita-116 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleoslización de los productores con plazos, tasas ytipos de garantía preferenciales y flexibles.ESTRATEGIA 9.6 Orientar la producción a lasdemandas del mercado. Dar prioridad a los proyectos producti-vos orientados a satisfacer las necesidades ypreferencias de los consumidores nacionales yextranjeros, asimismo se requiere fortalecer laoferta de los productos mexicanos mediante la los programas dirigidos a elevar la competi-promoción comercial de los mismos. tividad del maíz, frijol, azúcar y leche, en el marco de la apertura comercial prevista en elESTRATEGIA 9.7 Impulsar la generación de em- Tratado de Libre Comercio para América delpresas rentables en el sector rural social. Norte para el 2008. Es primordial dentro del sector rural, elimpulso al desarrollo del talento emprendedor OBJETIVO 10necesario en la creación de agroempresas gene- Revertir el deterioro de los eco-radoras de empleo y bienestar. sistemas, a través de acciones para preservar el agua, el suelo yESTRATEGIA 9.8 Integración económico-pro- la biodiversidad.ductiva de las mujeres en el sector rural. Es importante favorecer la independencia y La preservación del medio ambiente y la biodi-capacidad productiva de las mujeres en el campo. versidad en los ecosistemas será un elemento transversal de las políticas públicas. La rever-ESTRATEGIA 9.9 Revisar la política de producción sión del deterioro e los ecosistemas contribuiráagropecuaria para elaboración de bioenergéticos. a conciliar la sustentabilidad del medio am- Aprovechar sustentablemente nuestra rica biente con el desarrollo económico.biodiversidad cuidando que no se pierdan bosquesy selvas en la producción de bioenergéticos. ESTRATEGIA 10.1 Promover el ordenamien- to ecológico general del territorio y mares.ESTRATEGIA 9.10 Continuar el PROCAMPO Es necesario disminuir el impacto ambien-hasta el fin de la presente Administración, mejo- tal en todas las actividades de la producciónrando su operación y eficiencia. rural, así como la prevención de impactos por fe- nómenos meteorológicos mediante inversión enESTRATEGIA 9.11 Dar puntual seguimiento a infraestructura y capacitación a la población. Plan Nacional de Desarrollo | 117
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosESTRATEGIA 10.2 Garantizar la bioseguridad yconservar la agrobiodiversidad. Es imprescindible preservar la variabilidadde organismos vivos de los ecosistemas terres-tres y marinos para asegurar la riqueza de laagrobiodiversidad existente en el país.ESTRATEGIA 10.3 Lograr un balance entre lasactividades productivas rurales y marinas con laprotección del ambiente para conservar el aguay los suelos. Es necesario lograr un balance entre las co de consulta y atención con los agentes eactividades productivas y la protección al am- instituciones vinculadas al sector.biente, para continuar proporcionando bienes Se requiere una mayor participación dey servicios ambientales de manera continua y la sociedad rural en la planificación y tomasostenible. Los incentivos (jurídicos y económi- de decisiones relativos al desarrollo del sectorcos) que provea el gobierno estarán alineados a rural. Propiciar la organización agraria comola conservación del agua y los suelos. base para el desarrollo del campo fortalecien- do su vida interna y fomentando el desarrolloOBJETIVO 11 productivo que reactive a los ejidos, comuni-Conducir el desarrollo armónico dades y pequeña propiedad rural.del medio rural mediante accionesconcertadas, tomando acuerdos ESTRATEGIA 11.3 Cooperar con los gobier-con todos los actores de la sociedad nos estatales para implementar las políticasrural y promoviendo acciones que enfocadas al medio rural.propicien la certidumbre legal en el Crear un ambiente de cercanía y coope-medio rural. ración con todos los gobiernos de los estados, que permita coordinar mejor la implementa-ESTRATEGIA 11.1 Impulsar una agenda legislati- ción de políticas agropecuarias y pesqueras.va en un ambiente propicio para lograr consensoscon el Congreso de la Unión. 2.8 Turismo La relación con el poder legislativo es pri- El sector turismo tiene varias característicasmordial para generar el marco regulatorio que que lo convierten en una prioridad nacionalpropicie el desarrollo de la sociedad rural. dada su importancia como factor de desarro-ESTRATEGIA 11.2 Generar un ambiente armóni-118 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosllo y motor de crecimiento. Destacan, en primer tegración mundial debe resolverse mediantelugar, su elevada productividad y empleo bien políticas públicas decididas.remunerado; y en segundo, que en muchas oca- El sector debe ser reconocido como unasiones se desenvuelve en regiones de menor pieza clave en el desarrollo económico del país.desarrollo económico. Cabe notar que la riqueza Asimismo, se debe garantizar que el crecimien-cultural y natural de México implica que existen to del sector respete los entornos naturales,amplias oportunidades de actividades turísticas culturales y sociales. Es justamente la riquezaque no se han desarrollado cabalmente. de México en términos de una cultura, enorme La mayor integración mundial, aunado a diversidad climática, belleza orográfica, faunala riqueza cultural y natural de nuestro país, y flora endémicas, y su sociedad vibrante yimplica que México hoy en día se encuentra abierta lo que atrae y diferencia a nuestro paísen una situación de enorme potencial para de otras naciones del mundo.que el desarrollo exitoso del sector turismo El papel del sector como detonante delse vuelva en uno de los ejes de desarrollo del desarrollo local implica que el desarrollo depaís. El desarrollo acelerado a nivel mundial infraestructura y de servicios debe incluirimplica que la demanda por servicios turísti- aquellos orientados a dotar de capacidadescos se incrementará de forma importante en a la población local. Sólo de esa forma pue-los años venideros. Finalmente, el incremen- de consolidarse una mejoría en el bienestarto en la población pensionada en los países de las poblaciones locales que les permita serindustrializados implica una proporción cada participes plenos del proceso de desarrollo.vez mayor de individuos de elevados recursossocioeconómicos con interés por realizar lar- OBJETIVO 12gos viajes a destinos atractivos. Hacer de México un país líder Sin embargo, al igual que en otros ámbitos, en la actividad turística a travésel mismo fenómeno de globalización lleva a que de la diversificación de sus mer-el viajero, tanto nacional como extranjero, tenga cados, productos y destinos, asímayores opciones. Así como la tecnología de la como del fomento a la competiti-información facilita adquirir información y rea- vidad de las empresas del sectorlizar la planeación de un viaje en nuestro país, de forma que brinden un serviciolo hace también para otros destinos. Los meno- de calidad internacional.res costos de transportación aérea permiten anuestros visitantes tradicionales tener acceso a Para convertir a México en un país líder en eldestinos más alejados. Ello implica que, al igual sector turismo y aumentar en un 35% el númeroque en otros ámbitos de la actividad económica, de visitantes internacionales al año es necesariolas oportunidades y retos que representa la in- poner en marcha las siguientes estrategias: Plan Nacional de Desarrollo | 119
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosESTRATEGIA 12.1 Hacer del turismo una priori- Desarrollar programas de promoción endad nacional para generar inversiones, empleos los mercados y segmentos turísticos de mayory combatir la pobreza, en las zonas con atracti- rentabilidad fortaleciendo los programas de in-vos turísticos competitivos. formación, asistencia y seguridad al turista. Crear condiciones de certeza jurídica paralas nuevas inversiones en los destinos turísticos ESTRATEGIA 12.4 Actualizar y fortalecer eldel país, así como acciones para consolidar las marco normativo del sector turismo.existentes. Promover junto con el Poder Legislativo, La política turística considerará programas de las comunidades y las empresas del sector, ladesarrollo de una amplia gama de servicios turís- actualización del marco legal para el desarro-ticos, incluyendo turismo de naturaleza, turismo llo sustentable del sector e impulsar normasrural y turismo de aventura, con la participación que garanticen la prestación de servicios tu-de las secretarías y organismos del gobierno fede- rísticos competitivos.ral que apoyan proyectos de desarrollo turísticoen las zonas rurales e indígenas. En este proceso ESTRATEGIA 12.5 Fortalecer los mercadosse deberá hacer converger programas como el fi- existentes y desarrollar nuevos mercados.nanciamiento y capacitación a MIPyMEs. La política turística nacional promoverá acciones de desarrollo y apoyo a la comercia-ESTRATEGIA 12.2 Mejorar sustancialmente la lización de productos competitivos para loscompetitividad y diversificación de la oferta diferentes segmentos de los mercados actua-turística nacional, garantizando un desarrollo les y potenciales, nacionales y extranjeros.turístico sustentable y el ordenamiento territo- Se diseñarán programas de mercadotecniarial integral. puntuales para cada segmento, consolidando Orientar los esfuerzos de la política turísti- los productos actuales e impulsando nuevosca y de las actividades de las entidades públicas productos de calidad, accesibles y competitivosdel gobierno federal que incidan directa o indi- para nuevos segmentos y nichos del mercado.rectamente en el desarrollo del turismo hacia lacompetitividad nacional e internacional de las ESTRATEGIA 12.6 Asegurar un desarrollo tu-empresas, productos, y atractivos turísticos del rístico integral.país, en un marco de sustentabilidad económica El sector turístico requiere de estrategiasy social y coordinación con el sector privado. que permitan aprovechar todo el potencial de crecimiento. Para ello, es necesario que el desa-ESTRATEGIA 12.3 Desarrollar programas para rrollo del sector sea incluyente en lo referentepromover la calidad de los servicios turísticos y a las condiciones de vida de las poblaciones lo-la satisfacción y seguridad del turista. cales donde se ubique la actividad.120 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos2.9 Desarrollo regional inte- niveles de gobierno que constituyen cada re-gral gión puedan colaborar, de manera eficiente,El desarrollo de México no puede lograrse sin en establecer condiciones conducentes a lael progreso de cada una de sus regiones. Hoy mayor competitividad y desarrollo en todo elen día, las desigualdades regionales de México territorio nacional.hacen evidente que no todas las entidades y lo-calidades se han beneficiado de la misma forma OBJETIVO 13del proceso de inserción en los mercados inter- Superar los desequilibrios regio-nacionales ni de los profundos cambios que se nales aprovechando las ventajashan emprendido en México durante las últimas competitivas de cada región,dos décadas. Por ello, se requiere de una estra- en coordinación y colaboracióntegia regional que permita afrontar los retos con actores políticos, económi-de empleo y bienestar de su población a todo cos y sociales al interior de cadalo largo del territorio nacional. Para ello, debe- región, entre regiones y a nivelrá promoverse la competitividad en cada región nacional.atendiendo a la vocación de cada una de ellas paraexplotar su potencial y una estrategia de equidad Para lograr este objetivo se requiere imple-para atenuar o eliminar progresivamente las dis- mentar las siguientes estrategias:paridades en los inicadores de bienestar social. El esfuerzo debe ser compartido, ya que ESTRATEGIA 13.1 Fomentar mecanismosel éxito de la estrategia de desarrollo regional de coordinación intergubernamental entrerequiere de acciones por parte del gobierno fede- los diferentes órdenes de gobierno, y entreral, así como de los gobiernos de los estados y los los mismos sectores dentro de los gobiernosmunicipios, alentando la formación de espacios estatales y dentro de la Administración Fe-que favorezcan la comunicación, la difusión, la deral, otorgando mayores responsabilidades yinnovación y las actividades productivas, crea- competencias a los estados y municipios, asídoras de trabajo y de calidad de vida. No sólo como permitiendo desarrollar acciones inte-es clave la relación del Gobierno Federal con los grales.otros órdenes de gobierno, sino también la coor-dinación entre ellos para permitir un desarrollo ESTRATEGIA 13.2 Asistir a los estados y mu-que beneficie a todos. nicipios en el fortalecimiento de capacidades En síntesis, el buen desempeño de las institucionales y en la capacitación y forma-economías regionales dependerá, y éste es su ción de sus equipos humanos de servidoresdesafío, de la buena marcha de un círculo vir- públicos, lo que permita una mejor acción entuoso por el cual el Gobierno Federal y todos los todos los niveles de gobierno. Plan Nacional de Desarrollo | 121
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosESTRATEGIA 13.3 Fomentar la competitividad ciamiento de la inversión en esas regiones,de todas las regiones, con un énfasis particular que permita ampliar las oportunidades deen las regiones más desfavorecidas, las peque- empleo y desarrollo para las nuevas genera-ñas y medianas empresas y en sectores con alto ciones en sus lugares de origen.impacto regional como el agropecuario y el tu-rismo. Infraestructura para el desarrollo La infraestructura es fundamental paraESTRATEGIA 13.4 Asegurar que exista la infraes- determinar los costos de acceso a los merca-tructura necesaria para que todos los mexicanos dos, tanto de productos como de insumos, asípuedan tener acceso adecuado a la energía, a los como para proporcionar servicios básicos enmercados regionales, nacionales e internaciona- beneficio de la población y de las actividadesles y a las comunicaciones. productivas, siendo así un componente esen- cial de la estrategia para la integración regionalESTRATEGIA 13.5 Promover la profundización y el desarrollo social equilibrado, así como parafinanciera y el desarrollo de nuevos vehículos einstituciones que lleven a un acceso adecuadoal crédito en todas las regiones del país, aprove-chando para ello la banca de desarrollo.ESTRATEGIA 13.6 Considerar la dimensión espa-cial y las características particulares de cada regiónen el diseño de programas y políticas públicas.ESTRATEGIA 13.7 Promover el abaratamiento Fuente: Banco Mundial; A new database on Financial Development and Structure;del costo de envío de remesas y desarrollar es-quemas innovadores, para que los recursos sean incrementar la competitividad de la economíautilizados para la inversión productiva en las re- nacional y, con ello, alcanzar un mayor creci-giones receptoras. miento económico y generar un mayor número Cabe notar que la importancia de los flujos de empleos mejor remunerados.de remesas radica no sólo en su magnitud sino Comparaciones internacionales señalantambién porque frecuentemente llegan a las re- que, por la calidad y competitividad de sugiones de menor desarrollo económico. infraestructura, México se ubica actualmente Estos flujos de recursos, además de contri- entre el quinto y el séptimo lugar en Américabuir a atender las necesidades inmediatas de los Latina. Dichas comparaciones señalan que labeneficiarios, son una fuente potencial de finan- infraestructura de México es 30 % menos com-122 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleospetitiva que la de Chile. Asimismo, los montos de Para ello, la estrategia que se proponeinversión son relativamente bajos: la inversión incluye las siguientes acciones:en infraestructura, excluyendo petróleo, como • Elaborar un Programa Especial de In-porcentaje del PIB en México es de alrededor de fraestructura, en donde se establezca2 %, Chile invierte más del doble, mientras que una visión estratégica de largo plazo,China destina un monto equivalente a 9 % del así como las prioridades y los proyectosPIB para inversión en infraestructura. El Banco estratégicos que impulsará la presenteMundial estima que, tan solo para alcanzar la co- administración en los sectores de comu-bertura universal en servicios básicos, atender nicaciones y transportes, energía, aguael crecimiento de la demanda y dar un manteni- y turismo, logrando un mayor acceso demiento adecuado a la infraestructura existente, estos servicios a la población, sobre todoMéxico debe incrementar su inversión entre 1.0 en regiones de menor desarrollo.% y 1.25 % del PIB y que, para elevar la com- • Promover que la infraestructura y lospetitividad del país de manera significativa, la servicios que se ofrezcan sean más efi-inversión en infraestructura como porcentaje cientes y satisfagan de mejor forma lasdel PIB debe al menos duplicarse respecto a los demandas sociales.niveles actuales. • Fortalecer las áreas de planeación de las El objetivo primordial del Plan Nacional de dependencias y entidades gubernamen-Desarrollo en esta materia es incrementar la cober- tales, así como la capacidad institucionaltura, calidad y competitividad de la infraestructura, para identificar, formular y preparar pro-de modo que al final de la presente administración, yectos de inversión.México se ubique entre los treinta países líderes en • Asignar más recursos e incorporar lasinfraestructura de acuerdo a la evaluación del Foro mejores prácticas en los procesos de pre-Económico Mundial. Sin embargo, no basta con paración, administración y gestión de losincrementar los montos de inversión. Es necesario proyectos de infraestructura.también establecer mecanismos para garantizar el • Impulsar un mayor uso de las metodo-mejor uso posible de los recursos y que los proyectos logías de evaluación, para asegurar lase desarrollen en tiempo y forma. Esto implica re- factibilidad técnica, económica y am-visar todas las etapas de desarrollo de los proyectos biental de los proyectos.de infraestructura, desde las de planeación y eva- • Facilitar los procedimientos para la adqui-luación hasta las de presupuestación, contratación sición de derechos de vía y simplificar losy ejecución, con el fin de lograr que los proyectos trámites para la obtención de autoriza-que se desarrollen sean los de mayor rentabilidad ciones en materia ambiental, respetandosocial y económica, y que no se incurra en retrasos siempre los derechos y el patrimonio dey sobrecostos innecesarios. las comunidades locales y la ecología. Plan Nacional de Desarrollo | 123
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos • Brindar mayor certidumbre jurídica para pro- servicios de transporte y comu- mover una mayor participación del sector nicaciones, tanto a nivel nacional privado en el desarrollo de la infraestructura como regional, a fin de que los y perfeccionar los esquemas de financiamien- mexicanos puedan comunicarse to para potenciar la inversión en el sector. y trasladarse de manera ágil y • Simplificar los procedimientos de contra- oportuna en todo el país y con tación para la realización de las obras de el mundo, así como hacer más infraestructura, incluyendo, en su caso, la eficiente el transporte de mer- homologación de los requisitos de participa- cancías y las telecomunicaciones ción y las bases de licitación. hacia el interior y el exterior del • Dar un seguimiento eficaz al desarrollo de pro- país, de manera que estos secto- yectos en todas sus etapas, para identificar res contribuyan a aprovechar las y controlar de manera oportuna los factores ventajas comparativas con las que puedan poner en riesgo su ejecución. que cuenta México. • Promover una mejor coordinación entre los órdenes de gobierno en el desarrollo de pro- El sector comunicaciones y transportes ha yectos de infraestructura, especialmente sido muy dinámico durante la última década aquellos de impacto regional. en México, especialmente el de las telecomu- • Fortalecer la capacidad institucional para identifi- nicaciones, dinamismo que se ha derivado car, formular y preparar proyectos de inversión. principalmente de la aplicación de nuevas • Consolidar la capacidad instalada nacional en tecnologías y servicios, así como de otros todos los ámbitos relacionados con la planea- factores como la reducción de tarifas de la ción, construcción, conservación y operación mayoría de dichos servicios. de los proyectos de infraestructura. Telecomunicaciones A continuación se abordan de manera espe- Cabe notar que aún cuando se dio un incre-cífica los diferentes tipos de infraestructura por mento significativo en los recursos invertidossector de la economía. en las telecomunicaciones durante el periodo 1997-2001, se ha observado un menor dina-2.10 Telecomunicaciones y mismo a partir de entonces.transportes La inversión en infraestructura telefóni- ca y la apertura a la competencia del servicioOBJETIVO 14 de larga distancia y de telefonía pública per-Garantizar el acceso y ampliar la mitieron que durante el periodo de 1997 acobertura de infraestructura y 2006 el número de líneas fijas creciera de 9.2124 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosa cerca de 20 millones, y de una densidad de 9.8 tar la cobertura de los servicios en el país ya 18.9 líneas por cada cien habitantes. contribuir a que las tarifas permitan el acceso En la última década, la telefonía móvil ha te- de un mayor número de usuarios al servicio.nido un gran desarrollo y un fuerte crecimientodurante el periodo de 1997 a 2006, con lo que el ESTRATEGIA 14.2 Promover la adhesión denúmero de usuarios pasó de 1.7 a 55.7 millones. actores en todos los niveles de gobierno y De igual manera, la densidad ha crecido de de la sociedad para el diseño y desarrollo de1.8 a 51.3 líneas por cada cien habitantes, sobre- estrategias que faciliten el uso de las tecnolo-pasando a la telefonía fija como el servicio con gías de información y comunicación.mayor penetración. Sin embargo, la densidadtelefónica, tanto fija como móvil, es menor a la ESTRATEGIA 14.3 Promover el desa-observada en otros países con niveles similares rrollo de infraestructura tecnológica dede desarrollo económico. conectividad que permita alcanzar una pe- Por otra parte, el acceso a la tecnología de netración superior al 60 % de la población,la información e Internet ha permitido, a los consolidando el uso de la tecnología de lospaíses que lo han aprovechado de manera inte- servicios en cualquier lugar, desarrollandogral, acceso a fuentes de información, a nuevos contenidos de interés y de alto impactomercados, a la realización de operaciones de para la población.compra-venta y financieras y, en general, a la re-ducción de los costos de transacción de tal forma ESTRATEGIA 14.4 Modernizar el marco nor-que se han traducido en ganancias significativas mativo que permita el crecimiento de lasen productividad. México contaba en 2001 con telecomunicaciones, el uso y desarrollo demás de siete millones de usuarios de Internet, nuevas tecnologías y la seguridad sobre el usomientras que al finalizar el 2006, se tenían más de la información, los servicios y las transac-de 18 millones de usuarios. A pesar de que el nú- ciones electrónicas.mero de usuarios ha crecido a más del doble, esimperativo proceder con una agenda activa que ESTRATEGIA 14.5 Proponer esquemas deaumente el acceso a estos servicios. financiamiento y autosustentablidad para fo- Para aumentar el acceso a los servicios mentar la aplicación y desarrollo de proyectosde telecomunicaciones a un número cada vez en el uso de las tecnologías de la informaciónmayor de mexicanos, se implementarán las si- y su continuidad operativa.guientes estrategias: ESTRATEGIA 14.6 Desarrollar mecanismosESTRATEGIA 14.1 Incrementar la competencia y las condiciones necesarias a fin de incen-entre concesionarios con la finalidad de aumen- tivar una mayor inversión en la creación de Plan Nacional de Desarrollo | 125
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosinfraestructura y en la prestación de servicios de Participación del Sector en el PIBtelecomunicaciones.TransportesEl transporte ha crecido a un ritmo similar al dela economía en su conjunto. Durante los últimosaños la inversión ha aumentado, sin embargo noha sido suficiente para aumentar y modernizar lainfraestructura de manera significativa. A diferencia de las telecomunicaciones, en ma-teria de transporte la cobertura de los servicios esparecida a la de otros países con grado de desarrollosimilar. Sin embargo, las diferencias con respecto a P/Dato Preliminar Fuente: INEGIlos países de la OCDE son más marcadas que en el Crecimiento Anual promedio del PIBcaso de la telefonía o del acceso a Internet.ESTRATEGIA 14.7 Ampliar la cobertura de lostransportes en todas sus modalidades, moder-nizar la infraestructura y proporcionar serviciosconfiables y de calidad para toda la población.ESTRATEGIA 14.8 Abatir el costo económicodel transporte, aumentar la seguridad y la co-modidad de los usuarios, así como fomentar lacompetitividad y la eficiencia en la prestacióndel servicio de transporte. Fuente: INEGIESTRATEGIA 14.9 Modernizar la gestión del fomentar el desarrollo de proyectos de infraes-sistema de transporte, fortaleciendo el ejercicio tructura e impulsar su papel como generadornormativo, rector y promotor del Estado, a fin de oportunidades y empleos.de garantizar el desarrollo y uso de la infraes- La implementación de estas estrategias de-tructura de transporte. berá contemplar las siguientes líneas de política:ESTRATEGIA 14.10 Proponer esquemas de fi- o Modernizar la red carretera, así comonanciamiento y mejorar los ya existentes para mejorar su conectividad brindando126 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Inversión Pública y Privada en Telecomunicaciones Telefonía Fija 2/ Líneas por cada 100 habitantes; 1/ Millones de líneas p/ Cifra preliminar estimada al cierre de 2006 conforme al VI Informe de Ejecución. Fuente: SCT. o Asignar recursos de manera más eficientep/Cifra preliminar estimada al cierre de 2006 conforme al VI Informe de Ejecución. Fuente SCT en materia de conservación de carrete- ras, para que éstas operen en mejores continuidad a la circulación a través de la condiciones y conforme a estándares in- construcción de obras que permitan mejorar ternacionales, logrando con ello reducir el los accesos a regiones, ciudades, puertos y índice de accidentes en la red carretera y fronteras. los costos de operación de los usuarios. Telefonía Móvil Cobertura de Telefonía Móvil, 2005 (Usuarios por cada 100 habitantes) Reino Unido* 102 Dinamarca 101 España 97 Alemania 96 Francia 79 Japón 74 E.U. 68 Chile 68 Canadá 51 Brasil 461/Millones de usuarios; 2/ Líneas por cada 100 habitantesp/Cifra preliminar estimada al cierre de 2006 conforme al VI Informe de Ejecución.Fuente: SCT México 45 * Mejor dato a nivel mundial. Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones. Plan Nacional de Desarrollo | 127
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Cobertura de telefonía fija, 2005 trenes suburbanos o interurbanos, apro- (Líneas fijas por cada 100 habitantes) vechando la infraestructura existente. Suecia* 71 o Asimismo, se debe impulsar la moder- Suiza 69 nización y el mantenimiento adecuado Alemania 67 de las vías, el mejoramiento de las E.U. 60 condiciones físicas de los patios, el Francia 59 incremento en la capacidad de car- ga de los puentes, la convivencia Canadá 57 urbano-ferroviaria y la construcción República de Corea 49 de instalaciones para el transporte España 43 intermodal. Ello también requerirá Brasil 23 reforzar y consolidar la normatividad Chile 22 en materia ferroviaria y continuar la México 19 cooperación entre los tres órdenes de* Mejor dato a nivel mundial. Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones gobierno, así como potenciar la convi- vencia urbano-ferroviaria. o Ampliar la gama de fuentes de finan- o Ampliar la infraestructura aeroportua- ciamiento y de formas de participación ria instalada, a fin de hacer frente a la público-privada. Con estos modelos de aso- creciente demanda de operaciones y ciación público-privada, se busca alentar servicios, así como desarrollar nuevos el desarrollo de infraestructura carretera, proyectos aeroportuarios vinculados con tanto de cuota como libre, elevar la calidad el desarrollo regional, turístico y comer- del servicio ofrecido a los usuarios, mejorar Inversión pública y privada en infraestructura del transporte las condiciones físicas de las carreteras, así como generar un importante número de em- pleos directos e indirectos. o Mejorar la prestación de los derechos de paso y los servicios de interconexión para explotar la red ferroviaria como un sistema “sin costuras”, de forma segura, eficiente y en condiciones equitativas en cuanto a oportunidad, calidad y precio, en beneficio de los usuarios y de la economía nacional en su conjunto. o Revitalizar el transporte ferroviario de pasa- jeros y continuar impulsando proyectos de128 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Acceso a Banda Ancha, Junio 2006 cial de las diferentes regiones del país, (Usuarios por cada 100 habitantes) para atender a diversas regiones que pa- Canadá* 22.4 decen de problemas de insuficiencia de Reino Unido 19.4 estos servicios. E. U. 19.2 o Asimismo, en los siguientes años ha- Japón 19.0 brá que consolidar la reorganización Francia 17.7 del mercado de transporte aéreo, como Alemania 15.1 resultado del ingreso al mercado de empresas de bajo costo y alta eficien- España 13.6 cia, para alentar una competencia sana Italia 13.2 y abierta y generar un mejor servicio Portugal 12.9 para los usuarios. Polonia 5.3 o En materia portuaria, los retos principa- México 2.8 les son la construcción de nuevos puertos* Mejor dato a nivel mundial.Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones. y la modernización de los existentes, además de llevar a cabo el reordena- miento costero y la regulación de las actividades económicas que se realizan Cobertura de Internet, 2005 en los litorales nacionales, aprovechan- (Usuarios por cada 100 habitantes) do mejor las ventajas comparativas del Islandia* 89 transporte marítimo. Suecia 75 o Potenciar a los puertos como nodos E.U. 62 articuladores para crear un sistema in- Canadá 62 tegrado de transporte multimodal que Japón 50 reduzca los costos logísticos y fomenten Alemania 45 la competitividad, para ofrecer servicios Francia 43 con calidad y precios acordes a estánda- España 35 res internacionales. Chile 18 o Desarrollar terminales, corredores México 17 y proyectos multimodales de gran Brasil 12 envergadura, que permitan a Méxi-* Mejor dato a nivel mundial. co constituirse en una plataformaFuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones. logística que facilite los intercambios comerciales al interior y hacia el resto del mundo. Plan Nacional de Desarrollo | 129
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos2.11 Energía: electricidad ehidrocarburosOBJETIVO 15Asegurar un suministro confiable,de calidad y a precios competitivosde los insumos energéticos que de-mandan los consumidores.Sector de hidrocarburosEl sector de hidrocarburos deberá garantizar que campos en yacimientos fronterizos. De nose suministre a la economía el petróleo crudo, el tomar las medidas requeridas para corregirgas natural y los productos derivados que requie- lo anterior, se enfrentará un deterioro en lasre el país, a precios competitivos, minimizando el finanzas de Petróleos Mexicanos y una dis-impacto al medio ambiente y con estándares de ca- minución en la contribución del sector delidad internacionales. Ello requerirá de medidas que hidrocarburos a las finanzas públicas.permitan elevar la eficiencia y productividad en los Por otro lado, la capacidad de refinacióndistintos segmentos de la cadena productiva. en México se ha mantenido prácticamente Uno de los retos más importantes consiste constante en los últimos 15 años.en detener y revertir la evolución desfavorable Las importaciones de gasolina han creci-de las reservas de hidrocarburos. Al ritmo de do significativamente y en 2006 casi cuatro deproducción actual, las reservas probadas de pe- cada diez litros consumidos en el país fuerontróleo crudo se agotarán en 9.3 años y las de gas suministrados por el exterior. Por su parte,natural en 9.7 años. El campo Cantarell, que ac- en petroquímica existe una industria desinte-tualmente aporta más de 50% de la producción grada, con altos costos de producción y bajanacional de petróleo crudo, ha iniciado su etapa competitividad, lo que genera montos insufi-de declinación. Por lo que toca a la producción cientes de inversión e importaciones crecientes.de gas natural, si bien la tendencia muestra un Finalmente, Petróleos Mexicanos tienecrecimiento en los últimos años, dicho aumento áreas de oportunidad en materia de organi-no ha sido suficiente para abatir las importacio- zación que le permitirían operar con mayornes de este energético. eficiencia y mejorar la rendición de cuentas. Aunado a esta situación, Petróleos Mexica- También resulta indispensable realizar accio-nos carece de la tecnología para desarrollar los nes para elevar los estándares de seguridad yrecursos prospectivos en aguas ultra profundas reducir el impacto ambiental de la actividad pe-y enfrenta restricciones para la explotación de trolera. En este sentido, es necesario fomentar130 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosla introducción de las mejores prácticas de gobier- cas, se incorpore inversión complementaria.no corporativo y de mecanismos que permitan unmejor manejo y utilización de los hidrocarburos, ESTRATEGIA 15.5 Adoptar las mejores prác-con seguridad y responsabilidad ambiental. ticas de gobierno corporativo y atender las Las estrategias que se desarrollarán para al- áreas de oportunidad de mejora operativa.canzar los objetivos del sector, enfrentar los retosy resolver sus problemáticas son las siguientes: ESTRATEGIA 15.6 Fortalecer las tareas de mantenimiento, así como las medidas deESTRATEGIA 15.1 Fortalecer las atribuciones seguridad y de mitigación del impacto am-rectoras del Estado sobre las reservas y la admi- biental.nistración óptima de los recursos, procurandoequilibrar la extracción de hidrocarburos y la in- ESTRATEGIA 15.7 Modernizar y ampliar lacorporación de reservas, a fin de garantizar que capacidad de refinación, en especial de cru-las generaciones futuras de mexicanos gocen de dos pesados.los beneficios de la riqueza del subsuelo nacional. Sector eléctricoESTRATEGIA 15.2 Fortalecer la exploración y La energía eléctrica se ha convertido en unproducción de crudo y gas, la modernización y elemento indispensable para prácticamenteampliación de la capacidad de refinación, el in- todas las actividades de la vida moderna. Porcremento en la capacidad de almacenamiento, ello, su suministro con la calidad requeridasuministro y transporte, y el desarrollo de plan- y a precios competitivos, permitirá atraertas procesadoras de productos derivados y gas. mayores inversiones, contribuyendo así a la generación de empleos en la economía.ESTRATEGIA 15.3 Fomentar mecanismos de En el sector eléctrico se requiere en-cooperación para la ejecución de proyectos de frentar varios retos. Uno de ellos es el nivelinfraestructura energética de alta tecnología, actual de las tarifas eléctricas, el cual tieneasí como promover proyectos de investigación un importante impacto en las decisiones dey desarrollo tecnológico que aporten las mejores inversión y es un factor clave para la com-soluciones a los retos que enfrenta el sector. petitividad de la economía. Actualmente el 64% de la electricidad generada se basa enESTRATEGIA 15.4 Revisar el marco jurídico para la utilización de hidrocarburos como fuentehacer de éste un instrumento de desarrollo del primaria. En los últimos años el costo de lossector, fortaleciendo a Petróleos Mexicanos y pro- energéticos, principalmente el de los hidro-moviendo mejores condiciones de competencia carburos, se ha incrementado notablemente,en aquellas áreas en las que, por sus característi- lo que ha ejercido presiones sobre el costo de Plan Nacional de Desarrollo | 131
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosproducción de la electricidad, aumentando los en plantas de ciclo combinado, que si biencargos que enfrentan los consumidores. ofrecen mayor eficiencia y menores costos de Un segundo reto consiste en mejorar la ca- inversión y plazos de construcción más cor-lidad del suministro de energía eléctrica. Para tos, han generado mayores importaciones dealcanzar niveles de confiabilidad acordes con los gas natural, en un entorno de altos precios deestándares internacionales, se buscará el desa- este combustible.rrollo de la infraestructura necesaria. En materia de transmisión y transforma- Por otra parte, la expansión reciente de ción, aunque recientemente se enlazó el áreacentrales generadoras se basó principalmente noroeste al Sistema Interconectado, resulta conveniente seguir propiciando el intercam- Evolución de reservas probadas y producción de crudo bio de energía entre regiones. Por su parte, en el segmento de distri- bución, actualmente 97 de cada cien hogares cuenta con electricidad, lo que coloca al país en niveles muy cercanos de cobertura a los in- dicadores que tienen los países desarrollados. Sin embargo, más de 3 millones de habitantes aún no cuentan con el servicio eléctrico y la mayor parte se ubica en comunidades margi- nadas y de difícil acceso. Dentro de las empresas públicas, Luz Evolución del consumo de gasolina y Fuerza del Centro presenta una circuns- tancia particular. En materia financiera, Evolución de capacidad de refinaciónNota: Las importaciones no incluyen maquila.Fuente: PEMEX.132 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos Evolución de reservas probadas y producción de gas natural mejorar la competitividad del servicio eléctrico con un enfoque integral desde la planeación, la inversión, la generación, la transmisión, la distribución y la atención al cliente. ESTRATEGIA 15.9 Desarrollar la infraestructu- ra requerida para la prestación del servicio de energía eléctrica con un alto nivel de confia- bilidad, realizando inversiones que permitan atender los requerimientos de demanda en los diversos segmentos e impulsando el desarrollo de proyectos bajo las modalidades que no cons-sus pasivos laborales entre pensionados y tra- tituyen servicio público.bajadores activos son cercanos a los 80 milmillones de pesos, y los recursos transferidos a ESTRATEGIA 15.10 Fortalecer a las empresasLuz y Fuerza del Centro han sido crecientes en del sector, adoptando estándares y prácticaslos últimos años. operativas de la industria a nivel internacional Las transferencias a dicho organismo en la industria, mejorando procesos con la uti-programadas para el año 2007 ascienden lización de sistemas de calidad y de tecnologíaaproximadamente a 31 mil millones de pesos y de punta, y promoviendo un uso más eficientese estima que, de continuar esta tendencia, las de su gasto corriente y de inversión.transferencias para el año 2012, serán cercanasa los 57 mil millones de pesos. Adicionalmen- ESTRATEGIA 15.11 Ampliar la cobertura delte, las pérdidas de energía en Luz y Fuerza del servicio eléctrico en comunidades remotasCentro se ubican en alrededor de 33 %, lo cual utilizando energías renovables en aquellos ca-excede los estándares de la industria eléctrica sos en que no sea técnica o económicamentea nivel nacional e internacional. Esto significa factible la conexión a la red.que una tercera parte de la energía disponiblepara venta, se pierde o no se cobra. ESTRATEGIA 15.12 Diversificar las fuentes Para el sector eléctrico, se proponen las si- primarias de generación.guientes estrategias: Energías Renovables y EficienciaESTRATEGIA 15.8 Fomentar niveles tarifarios Energéticaque cubran costos relacionados con una operación Uno de los ejes centrales de las políticas pú-eficiente de las empresas. Para ello, se requerirá blicas de México es el desarrollo sustentable. Plan Nacional de Desarrollo | 133
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosPara ello, se propone impulsar el uso eficiente de Evolución de la capacidad de generación y margen de reserva (miles de megawatts y porcentajes)la energía, así como la utilización de tecnologíasque permitan disminuir el impacto ambiental ge-nerado por los combustibles fósiles tradicionales.De esta forma, se pretende conciliar las necesida-des de consumo de energía de la sociedad con elcuidado de los recursos naturales. México cuentacon un importante potencial en energías renova-bles, por lo que se buscará su aprovechamientointegral, incluyendo a los biocombustibles. En materia de ahorro de energía, es impor-tante incrementar los esfuerzos de promoción deuso de equipos de producción y aparatos de con-sumo más eficientes. Lo anterior no sólo permitereducir el impacto sobre el medio ambiente del uso Evolución de transferencias y pérdidas de energiade combustibles fósiles sino también representala posibilidad de reducir el gasto que destinan losusuarios al consumo de energéticos.ESTRATEGIA 15.13 Promover el uso eficientede la energía para que el país se desarrolle demanera sustentable, a través de la adopción detecnologías que ofrezcan mayor eficiencia ener-gética y ahorros a los consumidores.ESTRATEGIA 15.14 Fomentar el aprovechamientode fuentes renovables de energía y biocombusti- ESTRATEGIA 15.16 Aprovechar las activida-bles, generando un marco jurídico que establezca des de investigación del sector energético,las facultades del Estado para orientar sus vertien- fortaleciendo a los institutos de investiga-tes y promoviendo inversiones que impulsen el ción del sector, orientando sus programas,potencial que tiene el país en la materia. entre otros, hacia el desarrollo de las fuentes renovables y eficiencia energética.ESTRATEGIA 15.15 Intensificar los programasde ahorro de energía, incluyendo el aprovecha- ESTRATEGIA 15.17 Fortalecer las atribucionesmiento de capacidades de cogeneración. de instituciones de regulación del sector.134 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos2.12 Sector hidráulico so hídrico, sino también al crecimiento de laEn los años venideros, México enfrentará los proble- población y la distribución territorial de lasmas derivados del crecimiento de la demanda, y la actividades económicas.sobreexplotación y escasez del agua, los cuales, de noatenderse, pueden imponer límites al desarrollo eco-nómico y al bienestar social del país. Evolución de la cobertura nacional de los servicios de agua potable Población Población Población (Millones de habitantes) en viviendas en viviendas particulares particulares Con agua Porcentaje de Año Con agua Con agua Con agua (Millones de con agua de llave cobertura dentro de la dentro del de otra habitantes) (Millones de pública vivienda vivienda terreno habitantes) e hidrante 1990 80.4 63.1 38.9 21.7 2.4 78.4 1995 90.9 76.7 46.9 28.4 1.5 84.4 2000 95.4 83.8 53.0 26.5 2.7 1.6 87.8 2005 100 89.2 65.3 21.8 0.8 1.2 89.2Fuente: Censos y Conteos de Población y Vivienda, INEGI. Ante ello, se requiere impulsar una agenda OBJETIVO 16para utilizar el agua de manera eficiente, garanti- Incrementar la cobertura de aguazando el desarrollo sustentable y la preservación potable y alcantarillado para to-del medio ambiente. dos los hogares mexicanos, así De acuerdo con el Segundo Conteo de Pobla- como lograr un manejo integradoción y Vivienda, a octubre de 2005 se alcanzó una y sustentable del agua en cuencascobertura a nivel nacional del servicio de agua po- y acuíferos.table de 89.2 por ciento. A diciembre de 2006, seestima que ésta llegó a 89.6 por ciento. Por otra Para lograr este objetivo, es necesario imple-parte, a octubre de 2005 se alcanzó una cobertura mentar las siguientes estrategias:del servicio de alcantarillado a nivel nacional de85.6 por ciento. Para el año 2006, se estima que ESTRATEGIA 16.1 Desarrollar, en coordi-llegó a 86.1 por ciento. nación con las instituciones pertinentes, La problemática del agua en México se en- los incentivos e instrumentos económicoscuentra asociada a diferencias regionales que no que propicien la preservación de ríos, lagos,sólo tienen que ver con la dotación del recur- humedales, cuencas, acuíferos y costas del Plan Nacional de Desarrollo | 135
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleospaís, adecuando las concesiones a los volúme- 2.13 Construcción y Viviendanes disponibles. Dicha estrategia debe incluir las siguientes Sector Construcciónlíneas de política para su implementación: Promover el desarrollo de los sectores de cons- o Hacer más eficiente la operación y manejo trucción y vivienda es un elemento esencial de los sistemas de presas del país y las super- de la estrategia de la presente administración. ficies agrícolas. Son sectores altamente generadores de em- o Tratar las aguas residuales generadas y pleos y que tienen el potencial de constituirse fomentar su reutilización, así como el in- en motores del crecimiento de la demanda tercambio de agua de primer uso por agua interna, reduciendo la sensibilidad ante fluc- residual tratada. tuaciones en la economía internacional. La o Diseñar esquemas de financiamiento mixto construcción mantiene una vinculación di- que permitan potenciar los escasos recursos recta con el desarrollo de una infraestructura públicos con los que se cuentan. moderna y eficiente y con la producción de satisfactores para demandas sociales como laESTRATEGIA 16.2 Impulsar la realización de vivienda.obras de infraestructura, con la concurrencia delos tres órdenes de gobierno y del sector priva- Sector Viviendado, para garantizar el abasto de agua potable y la La vivienda constituye la base del patrimo-prestación eficiente de los servicios de drenaje y nio familiar y es el centro de la convivenciaalcantarillado, con el fin de mejorar la calidad de y desarrollo social. Una vivienda de calidad,vida de la población, especialmente de aquella con certidumbre jurídica sobre su propiedad,que hoy carece de esos servicios. permite a las familias generar mayor riqueza, tanto para las generaciones actuales, comoESTRATEGIA 16.3 Promover una mayor eficien- para las futuras. Durante la presente admi-cia en los organismos operadores de agua, con el nistración, la política de vivienda tendrá unfin de evitar pérdidas y alentar el uso óptimo de sentido preponderantemente social y busca-la infraestructura hidráulica. rá, en todo momento, ampliar el acceso de las familias de menores recursos a una vivien-ESTRATEGIA 16.4 Llevar a cabo las acciones ne- da, atendiendo sus necesidades, preferenciascesarias para proteger a los centros de población y prioridades a lo largo de su ciclo de vida.y a las actividades productivas de los efectos Además se buscará promover herramientas decausados por fenómenos hidrometeorológicos. política pública para garantizar la seguridad jurídica de los proyectos de construcción y de136 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos mejoras o ampliaciones a más de un millón de viviendas que lo requieren, y de hacer frente al fenómeno de habitaciones que se exten- dieron sin disponer de servicios como agua potable, drenaje o luz eléctrica. A pesar de los avances y logros que se han obtenido en años recientes, el sector de construcción y de vivienda enfrenta una serie de retos para el futuro inmediato, por lo que la presente administración tendrá un objeti-vivienda, permitiendo un mayor acceso a fuen- vo general y sus respectivas estrategias:tes de financiamiento formales. Contar con unavivienda propia permite a los ciudadanos adqui- OBJETIVO 17rir y heredar un patrimonio a sus hijos. Ampliar el acceso al financia- La demanda habitacional tiene su origen en miento para vivienda de losel comportamiento demográfico de la población. segmentos de la población másLas tendencias demográficas en un horizonte de desfavorecidos así como para25 años (2005-2030) apuntan a que se integra- emprender proyectos de cons-rá un promedio de 650 mil hogares nuevos por trucción en un contexto deaño. Con este ritmo, la demanda de vivienda desarrollo ordenado, racional yalcanzará una cifra cercana a los 3.9 millones du- sustentable de los asentamien-rante los seis años de la presente administración tos humanos.que, sumados a las 2.1 millones de familias quehoy requieren de habitación independiente, re- ESTRATEGIA 17.1 Brindar certidumbre jurídicapresenta la necesidad de impulsar la oferta de 6 sobre la propiedad a través de la homologaciónmillones de viviendas. Asimismo, en secciones de registros públicos de la propiedad, catastrosanteriores de esté capítulo se han documentado municipales y rurales, y de la obligatoriedadlos rezagos existentes en términos de desarrollo del registro público de inmueble.de infraestructura. La modernización y homologación de A esta demanda se agregan deficiencias e los registros públicos de la propiedad y losinsuficiencias en la identificación del suelo apro- catastros municipales y rurales, así como lapiado para desarrollo económico y desarrollo obligatoriedad de registrar públicamente lashabitacional por su disponibilidad de servicios e propiedades inmuebles, son los instrumentosinfraestructura, así como la necesidad de realizar fundamentales para ofrecer la certidumbre Plan Nacional de Desarrollo | 137
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosjurídica para las familias y para los proyectos Para desarrollar esta estrategia se requie-de construcción. Ello permitirá a las familias re impulsar los mecanismos financieros parapotenciar el valor de su patrimonio, garanti- la creación de reservas territoriales tanto conzar su heredabilidad o transmisión de dominio vocación económica como habitacional, ensin conflicto, y acceder a fuentes formales de los tres órdenes de gobierno, sujetos a dis-financiamiento en beneficio de su propia cali- posiciones que garanticen el desarrollo dedad de vida. En términos de la construcción, la proyectos de construcción y habitacionales encertidumbre jurídica es necesaria para poder em- un entorno urbano ordenado, con certidum-prender proyectos más ambiciosos. bre jurídica, con infraestructura adecuada y servicios sustentables.ESTRATEGIA 17.2 Ampliar la cobertura deatención y las opciones de financiamiento a la ESTRATEGIA 17.4 Reaprovechamiento devivienda y construcción. la infraestructura urbana y su equipamiento La disponibilidad de financiamiento para existente, reduciendo, por un lado, presio-vivienda debe responder tanto a las diferentes nece- nes en las finanzas públicas de los estados ysidades, preferencias y prioridades de la población, municipios y, por el otro, el impacto que lacomo a la evolución que presenten las familias a lo ubicación de los proyectos de construcción ylargo de sus distintos ciclos. Para ello, es indispensa- de vivienda pudiese tener en la calidad y cos-ble promover una mayor movilidad del patrimonio to de vida de sus habitantes.que permita a los hogares aspirar a mejorar el ta- En el contexto de la estrategia, se in-maño y características de su vivienda de acuerdo crementará la participación recíproca de laa su ingreso, capacidad de pago y necesidades es- Federación, los estados y los municipios parapecíficas en cada etapa de su vida. Asimismo, es generar los incentivos necesarios para ac-necesario fomentar el desarrollo de nuevos instru- tualizar y homologar reglamentos, normas ymentos y opciones de financiamiento que permitan códigos de construcción por zonas geográfi-a las empresas del sector conseguir los recursos su- cas y climáticas. Para ello se requiere de unaficientes para sus proyectos, así como diversificar adecuada coordinación interinstitucional yel riesgo asociado a los mismos. El gobierno federal entre los tres órdenes de gobierno.apoyará esta estrategia mediante el otorgamientode seis millones de créditos para la construcción,adquisición o remodelación de vivienda. ESTRATEGIA 17.5 Consolidar el Sistema Na- cional de Vivienda.ESTRATEGIA 17.3 Incrementar la disponibilidad La Ley de Vivienda establece el Sistemade suelo apto para el desarrollo económico y para Nacional de Vivienda como la instancia dela construcción de vivienda. concurrencia de los sectores público, social y138 | México
  • Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleosprivado que permite definir y operar de manera ESTRATEGIA 17.7 Promover el mejoramientoconcertada los objetivos, estrategias y priorida- de la vivienda existente y las condiciones parades de la política nacional en el ramo. Un aspecto impulsar vivienda progresiva y la produccióndecisivo en materia de planificación en el sector social de vivienda, mediante nuevas alterna-es el de dotar al Sistema Nacional de Vivienda tivas de productos financieros y apoyos parade los instrumentos institucionales para cumplir la población de menores ingresos.con su mandato de ley. En este sentido, se im- En este sentido, se estimulará la amplia-pulsará un Sistema Nacional de Información e ción de la oferta sin garantía hipotecaria y seIndicadores dirigido a registrar las variables que impulsarán mecanismos que fortalezcan la ca-permitan el análisis diagnóstico y prospectivo de pacidad de ahorro familiar, de tal modo quelas necesidades y las tendencias del crecimiento se facilite a las familias mexicanas de menoreshabitacional en el país, como un instrumento ingresos el acceso a recursos que les permitanpara la adecuada planeación de las estrategias hacerse de una vivienda o realizar mejoras eny acciones públicas. Asimismo, se fortalecerá la la que poseen.acción coordinada de los organismos nacionales,estatales y municipales de vivienda, con el finde diseñar y desarrollar instrumentos jurídicose institucionales que propicien una producciónhabitacional en armonía con un crecimiento ur-bano racional y sustentable.ESTRATEGIA 17.6 Generar un mayor dinamismodel mercado de vivienda seminueva y usada, yasistir para el desarrollo de un mercado eficientey activo de vivienda para arrendamiento. Para ello, se requiere de una mayor flexibi-lidad normativa para la sustitución y liquidaciónde hipotecas, una simplificación procesal y admi-nistrativa, así como una reducción de los costosde transacción asociados a la compra-venta y lostraslados de dominio. Un mercado de arrenda-miento activo permitirá atender a un segmentode la población que desea mantener flexibilidadde movimiento y que no desea constituir su patri-monio por la vía de la propiedad de una vivienda. Plan Nacional de Desarrollo | 139
  • Eje 3. Igualdad de oportunidadesPlan Nacional de Desarrollo | 141
  • 142 | México
  • Eje 3. Igualdad de oportunidades La finalidad de la política social de esta Ad- El país tiene una enorme deuda con losministración es lograr el desarrollo humano y el mexicanos que viven en condiciones de po-bienestar de los mexicanos a través de la igualdad breza y marginación; atenderlos es prioridadde oportunidades. Para conducir a México hacia de este gobierno. Por ello, se propone una po-un desarrollo económico y social sustentable hay lítica social integral que, primero, articule losque resolver a fondo las graves diferencias que programas y acciones de gobierno desde susimperan en el país. Gobierno y sociedad deben diferentes ámbitos de acción y, segundo, pro-ser capaces de mejorar significativamente las mueva la coordinación y la participación decondiciones de vida de quienes viven en la po- los otros órdenes de gobierno y de la socie-breza, es decir, casi la mitad de la población. dad. El desarrollo humano y el bienestar de las per- Es claro que hay muchas necesidadessonas, tanto de quienes viven en pobreza como que deben atenderse en forma inmediata.del resto de los mexicanos, constituyen el centro Sin embargo, una política social que sólo re-de la acción del Gobierno en materia de igualdad suelva este tipo de necesidades, no sólo no esde oportunidades. efectiva ni viable, sino que no tienen efectos El Plan busca que cada mexicano, sin impor- permanentes en el mediano y largo plazos. Setar la región donde nació, el barrio o comunidad buscará entonces dar oportunidades en for-donde creció o el ingreso de sus padres –y en es- ma equitativa y que éstas permitan resolverpecial aquel que se encuentra en condiciones de las causas más profundas de la pobreza, parapobreza– pueda tener las mismas oportunidades que el cambio en estas condiciones perdure ypara desarrollar sus aspiraciones a plenitud y mejo- se logre romper la transmisión intergenera-rar así sus condiciones de vida, sin menoscabo de cional de la pobreza.las oportunidades de desarrollo de las futuras ge- Para mejorar las condiciones de vida deneraciones. Reconoce también las particularidades los más necesitados, la política social debetanto de la pobreza en las ciudades como la po- estar en estrecha relación con la política eco-breza en el área rural, ya que cada una requiere de nómica. Sólo una economía competitiva serámecanismos de atención particulares. capaz de generar más empleos y oportunida- Plan Nacional de Desarrollo | 143
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesdes de mayores ingresos para un mucho mayor efectivamente a las personas, a las familias y anúmero de mexicanos. Al mismo tiempo, sólo las comunidades que más lo necesitan.asegurando la igualdad de oportunidades en Especial atención se dará a los grupossalud, educación, alimentación, vivienda y ser- vulnerables o con necesidades especiales. Alvicios básicos, las personas podrán participar mismo tiempo se promoverán acciones queactivamente en esta economía dinámica y apro- propicien la equidad entre los mexicanos,vechar los beneficios que ésta les ofrece. entre otras, aquellas que promuevan mayor Es necesario llevar a las comunidades más igualdad entre mujeres y hombres.acciones en educación, en salud, en nutrición, Bajo la perspectiva de igualdad de opor-en vivienda, asi como obras de agua potable, tunidades, además de atender a la poblacióndrenaje, electricidad, caminos, incluso teléfono en condiciones de pobreza, se pondrán enpara comunicar a las poblaciones distantes con marcha programas y acciones que permitanlas cabeceras municipales. que cada mexicano amplíe sus capacidades También es importante el apoyo a proyectos para alcanzar un desarrollo más pleno e in-productivos que generen empleo y que permitan tegral.un mejor nivel de vida. Asimismo, es necesario La política social de esta Administracióninvertir en infraestructura que permita atraer tendrá los siguientes principios rectores:más recursos y que genere oportunidades de tra- • Focalizar los recursos en los programasbajo digno para sus habitantes. que han demostrado ser más efectivos La propuesta de este Plan, al articular cinco • Utilizar sistemas de evaluación y segui-ejes de acción, supone que mejorar las condicio- miento que permitan monitorear y mejorarnes de vida de los más pobres, y en general de las los programas en forma constante.comunidades, sólo puede lograrse con acciones • Promover la coordinación de accionescoordinadas y en todos los frentes, asimismo, entre las dependencias y organismos delque es necesario el trabajo conjunto entre gobier- Gobierno Federal, así como los distintosnos estatales, municipales y el Gobierno Federal. órdenes de gobierno.Los esfuerzos coordinados lograrán avances efec- • Priorizar acciones encaminadas a elevartivos hacia el acceso universal de los mexicanos las capacidades de las personas que per-a los servicios de salud, a una educación de cali- mitan resolver el problema de la pobrezadad y a la superación de la pobreza extrema. no sólo en el corto plazo, sino en el me- El principal instrumento del Gobierno de diano y largo plazo, atacando las causasla República para reducir las desigualdades y de esta problemática y no sólo sus efec-construir un mejor país es el gasto público. Es im- tos inmediatos.perativo que, en esta perspectiva, se gaste mejor • Desarrollar e implantar un padrón únicoy en forma transparente, y que el gasto se oriente de beneficiarios de todos los programas de apoyo social del Gobierno que permita144 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades una cobertura más eficiente de los benefi- ciarios. • Vincular adecuadamente los programas para crear sinergias entre programas complemen- tarios y evitar duplicidad de esfuerzos. • Transparentar la asignación y el gasto de los recursos Lejos de un enfoque asistencial, el énfasis deesta política social es brindar las condiciones paraque, de forma conjunta entre las personas y elsector público, los derechos de los mexicanos plas-mados en la Constitución se conviertan en unarealidad. De esta manera, el Estado, representadoen los tres órdenes de gobierno, en conjunto conla sociedad mexicana, será capaz de generar lascondiciones de equidad que se necesitan para al-canzar el Desarrollo Humano Sustentable para losmexicanos del presente y los que están por venir. Pobreza 3.1 Superación de la po- que si bien puede cubrir sus necesidades mí-breza nimas de alimentación, cuenta con un ingreso La metodología del Gobierno para medir la po- per cápita insuficiente como para realizar lasbreza en México identifica tres tipos de pobreza, inversiones mínimamente aceptables en lade acuerdo con el nivel de ingresos, la educación, educación y la salud de cada uno de los miem-el acceso a servicios básicos y de salud, la alimen- bros del hogar.tación y la vivienda de la población: 3. Pobreza patrimonial: es la población 1. Pobreza alimentaria: es la población que que si bien puede cubrir sus necesidadescuenta con un ingreso per cápita insuficiente mínimas de alimentación, educación y sa-como para adquirir una alimentación mínima- lud, cuenta con un ingreso per cápita quemente aceptable. no le es suficiente para adquirir mínimos in- 2. Pobreza de capacidades: es la población dispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de los miembros Plan Nacional de Desarrollo | 145
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesdel hogar. 1996 y 2005 sólo ha permitido restablecer los En el año 2005, aproximadamente 18% de niveles de pobreza prevalecientes hasta anteslos mexicanos vivían en condiciones de pobreza de la crisis económica de 1995. Después dealimentaria y 47% de la población en situación de la crisis económica, los niveles de pobreza sepobreza patrimonial. El análisis de la evolución han mantenido prácticamente sin cambios:de la pobreza nacional destaca tres hallazgos: la pobreza alimentaria se incrementó en 15.2primero, entre 1994 y 1996 se presentó un incre- millones de personas entre 1994 y 1996, ymento sin precedentes en la pobreza en México bajó en 15.3 millones de personas entre 1996que deterioró drásticamente los niveles de bien- y 2005. Por lo tanto, a pesar de la reducciónestar de la población. Segundo, entre 1996 y de la pobreza en los últimos años, se apre-2005 se observa una reducción importante de la cia que hoy en día los niveles de pobreza sonFuente: estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGHpobreza. Cabe destacar que la disminución más similares a los que se tenían en 1992, comoacelerada ocurrió durante el periodo de 1996 a muestra la gráfica anterior.2000. Tercero, la reducción en la pobreza entre Las familias mexicanas en condición de146 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadespobreza padecen en mayor medida la carencia se encuentra en esta situación. Le siguen losde otros satisfactores de bienestar que quienes estados de Guerrero con 42%, Oaxaca conconforman hogares no pobres: muestran mayo- 38.1%, Tabasco con 28.5% y Veracruz conres carencias en la dotación de servicios públicos 28% Por el contrario, los estados con menoren sus viviendas y su nivel educativo es infe- incidencia de pobreza alimentaria son Bajarior al de la media nacional. De igual forma, California con 1.3%, Nuevo León con 3.6%,es mayor el tamaño de los hogares pobres y el Baja California Sur con 4.7%, el Distrito Fe-número de niños menores de 12 años, como deral con 5.4% y los estados de Coahuila yconsecuencia de que presenta una más eleva- Chihuahua con 8.6%.da tasa de fecundidad. La situación de la pobreza de capacida- El reducido crecimiento económico del país des es prácticamente la misma que para lase ha reflejado en una insuficiente creación de alimentaria. En primer lugar se encuentraempleos formales y en un crecimiento prácti- Chiapas con 55.9%, le sigue el estado de Gue-camente nulo de los salarios reales. Lo anterior rrero que reporta 50.2% y Oaxaca con 46.9%.ha impedido incrementar de forma sostenida De acuerdo con estas estimaciones, los es-los ingresos de las familias, lo que ha repercu- tados con mayor pobreza de patrimonio sontido de manera determinante en la persistencia Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con 75.7, 70.2 ye intensidad de la pobreza en México. De no 68%, respectivamente.incrementarse los salarios reales y el empleo Esta información permite apreciar conen el país, que son los principales motores del claridad que el reducir la gran desigualdadingreso de la población, la pobreza no podrá re- que se observa entre los estados de la Repú-ducirse de manera sustantiva en el mediano y blica constituye un importante desafío paralargo plazos. el país. Por otra parte, la desigual distribución del A nivel municipal, la mayor incidenciaingreso tampoco ha mejorado durante los úl- de pobreza se concentra en los municipiostimos años, y la desigualdad en el acceso a de los estados del sur y sureste del país, taloportunidades, ha sido un elemento persistente como puede apreciarse en el siguiente mapa.en la historia de nuestro país. También se observa que los municipios con La desigualdad en la distribución del ingre- mayor pobreza, sobre todo pobreza alimenta-so y en el acceso a oportunidades también se ria, están localizados en zonas montañosas yexpresa a nivel regional entre estados y munici- de difícil acceso. El reto de la política públi-pios. Desde el punto de vista de la distribución ca en materia de desarrollo social es doble:de la pobreza a nivel nacional, la entidad con por un lado, la pobreza se concentra en zo-mayor incidencia de pobreza alimentaria es el nas marginadas y, por el otro, el costo deestado de Chiapas, donde el 47% de la población llevar la ayuda a esos lugares es muy alto. Plan Nacional de Desarrollo | 147
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades La pobreza no sólo se concentra en áreas En las ciudades mexicanas reside la ma-rurales. México presenta dos extremos graves yoría de la población nacional, más del 70%de alto costo social: una excesiva concentra- del total; pero también en ellas se concentración de cerca de 20 millones de habitantes en el mayor número de mexicanos en condición Mapa 1. Incidencia municipal de la población en situación de pobreza alimentaria, 2005 Rangos Total de Municipios 0.1-16.9 562 16.9-33.7 848 33.7-50.4 552 50.4-67.2 335 67.2-84.0 137Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y la ENIGH 2005.el Valle de México y una enorme dispersión de pobreza: más de 30 millones de perso-de 185,000 pequeñas localidades rurales, a nas. En las ciudades, cerca de 90 mil hogares selas que es extremadamente difícil dotar de asientan cada año en lugares poco aptos para serinfraestructura, equipamientos y servicios habitados y bajo modalidades precarias; la urba-adecuados. nización en suelo poco apto cuesta dos o tres148 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesveces más al municipio; los costos de edificación en ductivas formales que les permitan aumentaresos lugares se incrementan hasta un 50%. sus ingresos y elevar su calidad de vida. En La lejanía en que se han construido los nue- concreto, el círculo vicioso puede rompersevos desarrollos habitacionales impone costos con igualdad de oportunidades para el desarro-extraordinarios a sus habitantes que los empo- llo humano, mejores oportunidades de empleobrecen severamente: la población urbana llega y de ingreso laboral.a gastar hasta un 50% del ingreso familiar tan México ha logrado avances importantessólo en transporte. Alrededor de 3 millones que en la cobertura de servicios básicos de la po-carecen del servicio de agua potable y más de blación en general, incluyendo a la población6 millones carecen del servicio de drenaje; ade- en pobreza alimentaria. Entre 1992 y 2005 semás, la mayoría de los núcleos urbanos no brinda redujo de 9 a 5 el porcentaje de niños entretratamiento alguno a las aguas residuales y dis- 8 y 12 años que no asiste a la escuela, sepone de los desechos a cielo abierto; ocho de disminuyó de 21 a 4 el porcentaje de viviendascada 10 ciudades con una población mayor de sin energía eléctrica y se bajó de 51 al 14 el50 mil habitantes tienen una cobertura de pavi- porcentaje de hogares sin baño, entre lamento inferior al 50% de su red vial. población en pobreza alimentaria. Estas condiciones indican la urgencia de El país ha registrado estos avances en suuna intervención concertada y coordinada del conjunto, pero se advierte también que per-Gobierno Federal, así como la coordinación de sisten grandes desigualdades a nivel regional,este con los otros órdenes de gobierno para con- pues coexisten municipios de alto desarrollo,tribuir a la reducción de la pobreza urbana. con municipios con elevados niveles de po- Para afrontar el problema de la pobreza, y en breza y marginación, lo cual representa un2012 haber disminuido por lo menos un 30% la po- reto importante para el país en los siguien-blación en pobreza alimentaria, se requiere romper tes años.el círculo vicioso de la desigualdad y la exclusión Los hallazgos previos sugieren que si biende oportunidades para el desarrollo, que hace que los esfuerzos de política social han mejoradola pobreza se transmita entre generaciones. Se ne- la cobertura básica, incluso entre la poblacióncesitan programas que promuevan la igualdad de que vive en situación de pobreza, lo anterioroportunidades para la alimentación, la educación, no se ha traducido en el mediano plazo en in-la salud, el desarrollo de capacidades productivas, cremento de los ingresos, que son la base parael acceso a servicios básicos, la adquisición de una la reducción sostenida de la pobreza. El retovivienda digna o el mejoramiento de la propia. más importante es consolidar políticas públi-Por otra parte, es preciso al mismo tiempo, am- cas que continúen fortaleciendo el acceso apliar las oportunidades para que la población en servicios básicos, especialmente en regionessituación de pobreza desarrolle actividades pro- de mayor pobreza, y al mismo tiempo coordi- Plan Nacional de Desarrollo | 149
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesnar la política social y la económica para elevar nes nacionales e internacionales. Esto se debeel ingreso y el empleo de la población en general, a que las familias participantes han mejoradoespecialmente de aquella que se desenvuelve en su alimentación, atendido de manera constan-condiciones precarias. te su salud y mantenido a sus hijas e hijos en la escuela, hasta terminar la secundaria.Objetivo 1 Se debe ampliar el alcance de estos pro-Reducir significativamente el nú- gramas mediante subsidios al consumo demero de mexicanos en condiciones energía eléctrica, de gas y otros insumos ener-de pobreza con políticas públicas géticos, así como mediante el otorgamientoque superen un enfoque asisten- de becas para bachillerato. Con la participa-cialista, de modo que las personas ción de los beneficiarios, se buscará fortalecerpuedan adquirir capacidades y ge- los efectos de estas líneas de acción.nerar oportunidades de trabajo. Al emplear registros de beneficiarios y sistemas de seguimiento confiables, los apo- Para alcanzar esto nos planteamos las si- yos podrán ser mejor aprovechados, pues seguientes estrategias: tendrá la certeza de que los reciben quienes más los necesitan.ESTRATEGIA 1.1 Fortalecer los programas exis-tentes de superación de la pobreza, ampliándolos ESTRATEGIA 1.2 Impulsar prioritariamentepara incluir otras vertientes de apoyo social y el desarrollo de los municipios de mayor mar-asegurar que lleguen a la población que realmen- ginación, a través de una efectiva focalizaciónte los necesita. de recursos y coordinación de esfuerzos entre Los programas que apoyan a las familias el Gobierno Federal y los demás órdenes depara que mejoren su alimentación, su salud y la gobierno.educación de sus hijos e hijas, constituyen accio- La estrategia se dirige a reducir la des-nes con visión de mediano y largo plazos. Estas igualdad en los municipios con menor índiceacciones contribuyen a que de manera gradual, de desarrollo, mediante inversiones integra-pero efectiva, se presenten las mejores condi- les con propósitos definidos en un plan queciones para que las familias y sus miembros, de se incremente año con año.manera individual, logren superarse con base en En su primera etapa, la estrategia sesu propio esfuerzo. aplicará en los 100 municipios con mayor mar- La aplicación de programas focalizados a las ginación en todo el país, la mayoría con unafamilias con mayores carencias en las zonas margi- alta proporción de población indígena. Cadanadas ha dado resultados positivos en la reducción año se incluirá un nuevo grupo de los munici-de la pobreza, según lo han constatado evaluacio- pios con menores índices de desarrollo.150 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades ceso a servicios básicos y a una educación y salud de calidad. Una expresión de la desigualdad es cuan- do un conjunto de comunidades deja de tener acceso a lo esencial o no lo ha tenido nunca. Este es el punto de partida de la reproducción intergeneracional de la pobreza que se here- da indefectiblemente de padres a hijos. Si no se cuenta con comida, techo, electricidad, saneamiento, educación y salud suficientes y de buena calidad, la población en desventa- ja difícilmente podrá ampliar sus capacidades Para cada municipio habrá un plan arti- para remontar la pobreza.culado de acciones según sus características y Se consolidarán los programas de apoyonecesidades particulares, fijando metas claras a alimentario vigentes, pues gracias a ellos lostres años en todos los aspectos: infraestructura índices de desnutrición se han reducido de ma-social, infraestructura económica, comunicacio- nera significativa. Se prestará especial atenciónnes, salud, educación y capacitación, vivienda a fortalecer y unificar bajo criterios comunesy servicios básicos, financiamiento de proyectos las vertientes de alimentación y nutrición, asíproductivos, reconversión productiva, rescate y como otras líneas de acción de las institucionespreservación de tradiciones y otros rasgos cul- públicas en el mismo sentido.turales. El programa propondrá con claridad la Además de estimular la coordinaciónparticipación que corresponde a cada orden de efectiva de las instituciones federales, segobierno. propiciarán acuerdos con los estados, los mu- Esta estrategia prevé la participación de nicipios y los sectores social y privado paralas autoridades estatales y, sobre todo, de las enfrentar juntos el reto de mejorar los hábi-municipales, a las que se invitará a incorporar- tos de nutrición y para proveer apoyos a lase, respetando en todo momento las facultades alimentación entre la población más necesi-de cada orden de gobierno. El programa, desde tada. México tiene que ser un país en el queluego, tendrá como una de sus bases más impor- se abata la desnutrición infantil y materna,tantes la participación social. que atenta contra el futuro de quienes la pa- decen.ESTRATEGIA 1.3 Asegurar que los mexicanos en Se fomentarán condiciones para quesituación de pobreza resuelvan sus necesidades las personas y las familias en situación dede alimentación y vivienda digna, con pleno ac- pobreza y pobreza extrema logren adquirir Plan Nacional de Desarrollo | 151
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesun patrimonio propio, mejoren el actual y lolegalicen. Una de las características de la pobrezaextrema es que las personas y las familias sinpatrimonio alguno trabajan para aquellas que,aun siendo pobres, tienen algún patrimonio.Otro rasgo de la pobreza son los asentamientosirregulares en solares de terrenos nacionales osimilares, en los que la incertidumbre de la pro-piedad amenaza el futuro de sus habitantes. Para enfrentar estas manifestaciones de lapobreza, se impulsará la adquisición de sueloformal y se reforzarán los programas de regulari-zación de tierras ejidales y comunales, así comode terrenos nacionales ocupados, siempre conuna visión de sustentabilidad ambiental. Una vivienda digna es la base del patrimo-nio familiar. Se fortalecerán las acciones paramejoramiento y adquisición de viviendas entrela población con menores ingresos. cia, pues la carencia de este servicio es uno de Las familias que residen en colonias popu- los indicadores más claros de altos índices delares bajo situación de pobreza, con ingresos marginación. En segundo lugar, constituye elequivalentes a menos de dos y hasta cuatro sa- primer paso para abrir opciones productivaslarios mínimos, normalmente no tienen acceso a como comercios, talleres, empacadoras, fábri-créditos de instituciones de seguridad social ni cas, entre muchos otros. Además, es tambiéncomerciales para la adquisición de una vivienda. un factor esencial para la seguridad pública,A estas familias se ofrecerán nuevas posibilida- pues la falta de iluminación facilita la delin-des de créditos de bajo costo para adquirir una cuencia en la calle y en los espacios públicos.vivienda digna o mejorar la propia. Si bien se han dado pasos importantes Se dotará del servicio eléctrico a las comu- para llevar la energía eléctrica a los sitiosnidades que no lo tienen; se incrementará la más apartados, son las comunidades indíge-calidad y la cobertura de los servicios de agua nas las que tienen el índice más alto de faltapotable, alcantarillado y saneamiento. de este servicio, indispensable para la vida La energía eléctrica tiene múltiples efectos moderna. Para que las comunidades margina-positivos. En primer lugar, es un acto de justi- das puedan tener acceso a tecnología que les152 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadespermita desarrollarse en el campo educativo y fuerza de trabajo capacitada. Por eso, de acuer-laboral, se requiere tener acceso a energía eléc- do con los diagnósticos sobre las potencialidadestrica y mejorar la calidad en la infraestructura productivas de las regiones con altos índices depara el suministro de energía. Para lograr me- marginación, será necesario promover distintasjores resultados, se fortalecerá la coordinación modalidades de capacitación, incluida la educa-entre la Secretaría de Desarrollo Social, la Comi- ción a distancia, con el fin de adecuar la ofertasión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos de trabajo con la demanda.Indígenas y la Comisión Federal de Electricidad La prevención de enfermedades, epide-para seguir llevando energía eléctrica a las comu- mias y riesgos en el trabajo es un componentenidades marginadas. de la mayor importancia para los propósitos A las familias que estén recibiendo apoyos nacionales de crecimiento económico y supe-en alimentación, educación y salud, se les dará ración de la pobreza.un subsidio para el pago de la luz o el gas. Se llevarán servicios de salud a la pobla- Un servicio en el que el rezago es todavía ción que no cuenta con ellos para avanzar enmayor que el de la electricidad es el de agua po- el logro de una cobertura universal. Todostable y alcantarillado. Se continuará trabajando los niños que hayan nacido a partir del 1 deintensamente para alcanzar, en 2012, el 95% de diciembre de 2006 tienen derecho a recibircobertura de agua potable entubada, así como atención médica completa para las enferme-para mejorar la calidad de estos servicios. La dades incluidas en el Catálogo Universal departicipación coordinada de los tres órdenes de Servicios de Salud, es decir, todos los servi-gobierno y la población será esencial para dar un cios médicos que se prestan en los centros derenovado impulso a la promoción de un medio salud de primer nivel y el 95% de las accio-ambiente limpio y sustentable. nes hospitalarias, así como los medicamentos Se diseñarán mecanismos para que la po- asociados, las consultas y tratamientos. Seblación más desprotegida tenga acceso a una incluyen también las enfermedades conside-educación de calidad que le permita desarrollar radas en el Fondo de Protección contra Gastossus capacidades y habilidades para vincularse de Catastróficos, es decir, las que tienen un altomanera efectiva con el mercado laboral. costo para su tratamiento. La educación es la forma más eficaz de rom- A través de sistemas móviles se llevará elper el círculo vicioso de la pobreza, así como servicio médico a comunidades aisladas que nopara que las personas puedan obtener empleos cuentan con él, y paulatinamente se extenderánmejor remunerados o tengan posibilidades reales los servicios para llegar más adelante a esos mis-de iniciar negocios propios exitosamente. mos lugares con instalaciones fijas de salud. Uno de los obstáculos que enfrenta la inversión Se promoverá la productividad laboralen zonas económicamente atrasadas es la falta de mediante entornos de trabajo saludables, Plan Nacional de Desarrollo | 153
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesprevención y control de enfermedades disca-pacitantes y el combate a las adicciones. Seintensificará la colaboración con las organizacio-nes patronales y sindicales en el fomento de lasalud y la seguridad en el trabajo, la prevenciónde enfermedades, la lucha contra las adiccionesy la práctica del deporte. Con trabajadores más sanos y mejor protegi-dos, el crecimiento económico, la productividady la generación de empleos mejor remuneradoshabrá condiciones más propicias para el bienes- mizarse en términos de cobertura humana ytar y el progreso de los mexicanos. geográfica. Para ello se revisarán críticamente los mecanismos de coordinación entre ins- ESTRATEGIA 1.4 Mejorar los procesos tituciones federales y de éstas con los otrosde planeación, operación y evaluación de los órdenes de gobierno, a la luz de los resulta-programas para la superación de la pobreza, in- dos obtenidos por cada programa y tomandocluyendo la elaboración de un padrón único de en cuenta las opiniones de los beneficiariosbeneficiarios. en cada región. En estrecha coordinación entre el Go- Una parte importante de esta coordina-bierno Federal y los gobiernos estatales y ción será profesionalizar la promoción socialmunicipales, se diseñará un sistema de infor- para que el personal de Gobierno encargadomación integral que contenga un padrón único de aplicar los programas y respaldar los pro-de beneficiarios para todos los programas so- yectos de las comunidades, en especial losciales. El sistema debe ser dinámico para que productivos, posea la capacidad necesariapueda actualizarse permanentemente. Un para garantizar el éxito de los mismos y darsistema con estas características permiti- continuidad aa los programas.rá focalizar mejor las acciones a los lugares, Se promoverá la participación democrá-comunidades y familias que más necesitan la tica de las comunidades en condiciones deatención del Estado; asimismo, se eliminarán pobreza en las decisiones sobre las accionesduplicidades en la cobertura, y se hará más a emprender en los distintos programas deeficiente y transparente la asignación y la política social. Las comunidades tienen unaaplicación de los recursos disponibles. larga tradición, a veces milenaria, de prác- Dada la escasez de recursos, éstos deben ticas de ayuda mutua. Son redes que debenaplicarse con la mayor eficiencia posible, es aprovecharse para trabajar en zonas con altosdecir, el beneficio de cada programa debe maxi- índices de marginación, de modo que se fo-154 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesmente la articulación de capital social y así sus pobre que habita en las ciudades, abarcan-integrantes gestionen recursos y se acerquen a do no solamente la atención a los problemaslos programas de gobierno para resolver los reza- más urgentes de dotación de servicios, equi-gos de sus comunidades. pamiento e infraestructura urbanas, sino Serán las propias comunidades las que par- también el diseño y aplicación de ambiciososticipen en la determinación de las obras a las programas de desarrollo comunitario, promo-que más urgentemente se les asignen recursos ción de nuevas fuentes de empleo e ingreso,financieros para su realización. Las comunidades autoproducción social de la vivienda y mejo-saben mejor que nadie qué es lo que más se nece- ramiento del hábitat.sita. Ellas harán que el trabajo compartido rindafrutos en su propio beneficio. Es por ello que las ESTRATEGIA 1.6 Promover la participacióncomunidades participarán en el seguimiento y responsable de la sociedad civil en el comba-evaluación de las acciones realizadas. te a la pobreza. En el conjunto de la política social, se ins- La corresponsabilidad entre sociedad ytrumentarán sistemas de seguimiento de los gobierno es un mecanismo indispensable paraprogramas en sus distintas etapas, así como de eva- mejorar las condiciones de vida de quienes seluación con base en los resultados obtenidos. Como encuentran en situación de pobreza. La parti-práctica obligatoria, se reforzará la normatividad y cipación de las organizaciones de la sociedadlos mecanismos para la rendición de cuentas de los civil permite que sean los propios ciudadanosservidores públicos responsables de los distintos ni- y las mismas comunidades las que decidanveles de aplicación de los programas. qué hacer, cómo y cuándo, a través de la con- Por otra parte se requiere que todos los formación de asociaciones y redes socialesmiembros de las familias en condición de pobreza fundadas en la confianza y la cooperación,cuenten con documentación básica de identifi- elementos esenciales para un desarrollo sus-cación. Por ello, se promoverá su inscripción en tentable, social y humano.el Registro Civil y la obtención de su Clave Únicade Registro de Población. Objetivo 2 Apoyar a la población más pobreESTRATEGIA 1.5 Fortalecer y ampliar los pro- a elevar sus ingresos y a mejorargramas e instrumentos del Gobierno Federal su calidad de vida, impulsando ypara el combate de la pobreza en las ciudades apoyando la generación de pro-del país. yectos productivos. Se fortalecerá y ampliará la intervencióndirecta del Estado para mejorar las condiciones ESTRATEGIA 2.1 Apoyar el arranque y la ope-de vida en que se encuentra la población más ración de proyectos productivos familiares y Plan Nacional de Desarrollo | 155
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesde grupos comunitarios mediante asesoría y pro-gramas de microfinanciamiento, en el campo ylas ciudades. En las zonas marginadas rurales, para llevara cabo esta estrategia, se fortalecerán y se haránlas modificaciones necesarias a los programas en-focados a apoyar proyectos productivos que yaoperan en estos lugares. En las ciudades, a travésde la ventanilla única de atención a las micro,pequeñas y medianas empresas, se ofrecerá fi-nanciamiento para que en las colonias popularescon mayores índices de pobreza se abran peque-ños negocios comerciales, de servicios diversos,talleres, fábricas, que permitan a las familias sa-lir adelante y, conforme prosperen, también segeneren nuevos empleos.ESTRATEGIA 2.2 Ampliar la cobertura y mejorarla calidad de las vías y medios de comunicacióny de transporte para conectar a las regiones me- ampliación y modernización de las telecomu-nos desarrolladas del país. nicaciones. El aislamiento, es decir, la falta de vías de Los caminos rurales son fundamentalescomunicación influye notablemente en la margi- para abrir paso a la educación y la capacita-nación. La ausencia de comunicaciones impide ción para el trabajo, a la salud, a la nutrición;la oferta de servicios y bienes, limitando no sólo para abrir paso a las inversiones que signifi-el bienestar, sino también las actividades econó- quen más empleos. Con caminos se puedemicas con las que se podría mejorar el ingreso de llevar a los mercados la producción propia ylas familias. emprender negocios; se facilita la llegada de Con base en la estructura demográfica, las servicios de salud y de educación.vocaciones y el potencial productivos de cada Por ello se impulsará un programa in-región, se diseñará y pondrá en marcha un tenso de construcción de caminos ruralesprograma integral de fortalecimiento de las co- mediante el Programa de Empleo Temporal.municaciones regionales e interregionales, que De esta manera, además de comunicar a lasincluya la construcción y mejoramiento de ca- comunidades rurales entre si y con el entor-rreteras, carreteras alimentadoras, instalación, no, se crearán empleos y con ello mejores156 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesingresos para las familias campesinas cuando no tes para que sean ellos quienes se beneficiensea tiempo de siembras o cosechas. directamente de la creación de empleos que Dado el papel que tienen las entidades fede- conlleva la actividad turística.rativas en la construcción y mantenimiento delos caminos rurales, se convocará a los gobier- ESTRATEGIA 2.4 Reorientar y fortalecer losnos estatales y municipales y al sector privado a programas de las instituciones públicas delunirse a este esfuerzo, que redundará en benefi- sector agropecuario para detonar el desarro-cio de sus poblaciones y de sus negocios, en un llo de actividades económicas en el campo.marco normativo que aliente la competitividad Con esta estrategia se buscará abrir opor-que tanto necesita nuestro país. tunidades de empleo y de trabajo por cuenta En cuanto a las telecomunicaciones, me- propia para la población rural. Se impulsará asídiante acuerdos con las compañías telefónicas, la productividad en el campo, en actividades tra-se continuará ampliando la cobertura del servi- dicionales cuando sea posible y pertinente, o encio de telefonía en sus modalidades satelital y nuevas actividades, más aptas en función de lacelular en zonas aisladas del campo, con el fin de vocación del suelo.ampliar la capacidad en telecomunicaciones de Se trabajará con los campesinos enlas regiones más pobres y apartadas del país. acciones que permitan a sus integrantes di- versificar sus actividades. Al mismo tiempo,ESTRATEGIA 2.3 Promover proyectos de ecotu- se establecerán medidas de protección so-rismo, turismo de aventura y turismo cultural cial para otorgar seguridad financiera a losen las zonas rurales para que puedan aprovechar campesinos, que les permita enfrentar fluc-sus ventajas comparativas en cuanto a riqueza tuaciones negativas en los precios de loscultural y natural y hagan de ésta una actividad productos agropecuarios y otras situacionesque detone su desarrollo económico y social. contingentes adversas que puedan dañar la Mediante esta estrategia, las regiones rurales economía de sus hogares.marginadas pueden aprovechar sus condicionesparticulares y convertirse en puntos de atracción ESTRATEGIA 2.5 Emprender acciones parapara el turismo nacional y el extranjero. propiciar el empleo en zonas donde se genera Trabajar en proyectos turísticos tiene al- la expulsión de personas, procurando conver-tas probabilidades de éxito, pues el turismo es tirlas en receptoras de inversión.el sector de mayor crecimiento en el mundo, y Generar oportunidades regionales de traba-se prevé que esta expansión continuará todavía jo y producción es clave para resolver el problemapor varios años. Uno de los componentes de esta migratorio. Es claro que los estados expulsoresestrategia será la capacitación de los habitan- de fuerza de trabajo son aquellos en donde las Plan Nacional de Desarrollo | 157
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadescondiciones económicas y sociales son más preca-rias. Si bien la migración es un fenómeno que se haextendido al ámbito urbano, la que sale del camposigue siendo la más dramática por las condiciones ylas razones que la impulsan. El desarrollo de infraestructura es un fac-tor esencial para que los jóvenes y las mujerespuedan encontrar nuevas opciones de empleo.Se impulsará la ampliación de infraestructuraconsiderando las vocaciones productivas de cadaregión para decidir su tipo, su ubicación y sudimensión, pues las condiciones para atraer in- Una vez regularizados los asentamien-versión difieren dramáticamente de una región tos, incluida la definición de usos del sueloa otra, y en consecuencia las oportunidades de con fines habitacionales y comerciales, seráempleo también son distintas. más fácil dotarlos de servicios completos y atraer inversiones que sean detonadoras deObjetivo 3 creación de empleos.Lograr un patrón territorial nacional Si bien el problema de la inseguridad pú-que frene la expansión desordenada blica afecta a todos, en las zonas pobres de lasde las ciudades, provea suelo apto ciudades es particularmente grave. La delin-para el desarrollo urbano y facilite cuencia se ha apoderado de parques, terrenosel acceso a servicios y equipamien- baldíos y calles. Para recuperar y limpiar esostos en comunidades tanto urbanas lugares, se impulsará la construcción o remode-como rurales. lación de parques, canchas deportivas, espacios de esparcimiento infantil, que permitan restau-ESTRATEGIA 3.1 Promover el ordenamiento te- rar la convivencia sana y segura de las familiasrritorial, la certeza jurídica en la tenencia de la vecinas. Para ello, se promoverá la colaboración,tierra y la seguridad pública en zonas margina- en primer lugar, con las autoridades estatales ydas de las ciudades. municipales mediante una coordinación opera- Se trabajará estrechamente con las auto- tiva y corresponsabilidad en el gasto.ridades estatales y municipales para acelerar la También se impulsará la participaciónregularización de los predios en que las familias social para que los vecinos asuman la partehan construido sus hogares sin realizar los trámi- que les corresponde: vigilar, avisar a la poli-tes correspondientes. cía, organizar eventos deportivos, cuidar la158 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadeslimpieza de los espacios públicos, evitar el dete- ESTRATEGIA 3.3 Prevenir y atender los ries-rioro gradual de los mismos. gos naturales Esta estrategia pretende sensibilizar a lasESTRATEGIA 3.2. Impulsar el ordenamiento te- autoridades y a la población de la existenciarritorial nacional y el desarrollo regional a través de riesgos y la necesidad de incorporar cri-de acciones coordinadas entre los tres órdenes terios para la prevención de desastres en losde gobierno y concertadas con la sociedad civil. planes de desarrollo urbano y en el marco nor- Esta estrategia se dirige a impulsar el de- mativo de los municipios.sarrollo social con un enfoque de largo plazo, al Se orienta a hacer de la prevención dereducir las disparidades regionales, compensar a desastres y la gestión del riesgo una polí-las regiones rezagadas, distribuir jerárquicamen- tica de desarrollo sustentable, a través dete los equipamientos, y aumentar el acceso a las la promoción de un mayor financiamientooportunidades de progreso. Asimismo facilita la entre los sectores público, social y privado;concentración de esfuerzos en las regiones con y a fortalecer prácticas de cooperación en-ventajas comparativas de localización, recursos tre la Federación, estados y sociedad civil,naturales, infraestructura y cadenas productivas que permitan atender con mayor oportuni-consolidadas, en donde resulta más viable impul- dad a la población afectada por fenómenossar el crecimiento económico, la productividad y el naturales.empleo. Contribuye también a la sustentabilidad, Implica diseñar e implementar nuevospropiciando un desarrollo más ordenado, menos programas estratégicos, dirigidos a mitigar ladisperso; que permita reducir los efectos de ocupa- exposición de la población frente a amenazasción en las tierras agrícolas de buena calidad, en las de origen natural, fortalecer los instrumentosreservas naturales o en áreas peligrosas; y que pro- jurídicos para dotar de mayores atribuciones apicie un uso racional del agua y de la energía. las autoridades de los tres órdenes de gobierno, Se orienta, además, a consolidar una red a fin de evitar la concentración y proliferaciónprimaria nacional de enlaces carreteros y de de asentamientos humanos en zonas de ries-ferrocarriles que articule los corredores más go; y reducir los efectos del calentamientofavorables, interconecte los complejos produc- global con políticas públicas transversales quetivos, y garantice la conexión del sistema con permitan, en el corto plazo, reducir el riesgolos principales puertos marítimos y aéreos del de la población más vulnerable.país. Asimismo, se orienta a ampliar y mejorarla capacidad y distribución de los sistemas de ESTRATEGIA 3.4 Fortalecer el marco ins-energía, información y telecomunicaciones, cre- titucional federal en materia de desarrollocientemente importantes. urbano creando los instrumentos financieros, Plan Nacional de Desarrollo | 159
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadestécnicos y normativos que requiere la problemá- diseño y la conducción de una efectiva políti-tica actual de nuestras ciudades. ca nacional de suelo y desarrollo urbano. La planeación y gestión del desarrollo urba-no, si bien es una atribución legal de los gobiernos Desarrollo integralmunicipales y estatales, requiere de un marco ins-titucional federal fuerte, con elevada capacidad 3.2 Saludtécnica y financiera para apoyar oportuna y efi- En los últimos 50 años se produjo en Méxicocazmente a los gobiernos locales. En particular, un descenso muy importante de la mortalidadse necesita un marco institucional sólido para es- en todos los grupos de edad. Este descenso setructurar los centros de población y hacerlos más acompañó de un cambio igualmente significa-compactos, definir normas y lineamientos, y cons- tivo en las principales causas de discapacidadtituir un sistema de información y transferencia y muerte. Hoy en el país predominan comode buenas prácticas en red. causas de daño a la salud las enfermedades La acción pública sobre las ciudades es una no transmisibles y las lesiones. Estos pade-tarea que involucra a diferentes organismos y cimientos son más difíciles de tratar y másdependencias de los tres órdenes de gobierno y costosos que las infecciones comunes, losa la propia sociedad, razón por la cual se dará problemas reproductivos y las enfermedadesel impulso necesario a la construcción del anda- relacionadas con la desnutrición, en la prime-miaje institucional que permita y garantice el ra mitad del siglo XX fueron las principales causas de muerte. Evolución de indicadores de salud Indicador 1995 2000 2005 2006e Mortalidad materna1 83.2 72.6 63.3 61.9 Mortalidad infantil2 27.6 23.3 18.8 18.0 Esperanza de vida al nacer (años) 72.5 74.3 75.4 75.7 Cobertura de vacunación en niños 87.9 94.4 95.4 95.8 menores a 1 año (%) Mortalidad por deficiencias nutricionales en niños menores 24.4 12.1 8.8 8.0 de 5 años31 Tasa por 100 000 nacimientos estimados.2 Tasa por 1 000 nacimientos estimados. Niños menores de 1 año.3 Tasas por 100 mil niños del grupo de edad.e: estimado.Fuente: Secretaría de Salud. A partir de Defunciones: INEGI-SSA. Bases de datos. Población y Nacimientos: CONAPO. Proyecciones de población con base en los resultadosdefinitivos del II Conteo de Población y Vivienda, 2005.160 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesEsta transición está íntimamente asociada al hoy el 85% de todas las muertes que se re-envejecimiento de la población y al reciente de- gistran en México. Estos padecimientos sonsarrollo de riesgos relacionados con estilos de complejos y de tratamiento costoso.vida poco saludables, dentro de los que destacan El otro 15% corresponde a las muertesel tabaquismo, el consumo excesivo de alcohol, por enfermedades asociadas con la pobreza,la mala nutrición, el consumo de drogas y las como las infecciosas, la desnutrición y las queprácticas sexuales inseguras. tienen que ver con la reproducción, mismas Durante los últimos años, se han registrado que hace 50 años eran las más frecuentes enen el mundo importantes adelantos en mate- el conjunto de la población y que ahora afec-ria de salud y México no ha sido la excepción. tan sobre todo a quienes viven en situacionesUn ejemplo de ello en el país es la aplicación precarias. Las personas más pobres tienenuniversal de vacunas. Otros ejemplos son la mayor riesgo de morir a edades más tempra-disminución en los índices de desnutrición, la nas que el resto de la población. Como puedereducción de enfermedades infecciosas y el au- apreciarse, la salud de la sociedad mexicanamento en la cobertura de los servicios públicos refleja las desigualdades sociales y económi-de salud. La tabla anterior muestra la evolución cas del país.de los principales indicadores de salud en la úl- Esta desigualdad, expresada en la di-tima década. mensión de la salud de las personas, puede Como se puede apreciar, en los cinco indi- observarse también entre regiones. Por ejem-cadores se presentan avances positivos. Baste plo, en 2006 la tasa de mortalidad infantil enmencionar que la mortalidad por deficiencias nu- Nuevo León fue de 10.2 fallecimientos portricionales en niños menores de cinco años ha cada mil niños nacidos, mientras que en Gue-caído de casi 25 por cada 100 mil niños en 1995 rrero fue cercana a 25. En 2005, el porcentajea tan sólo ocho en 2006. La mortalidad infantil, de muertes en menores de cinco años causadasde poco más de 27 por cada mil nacimientos esti- por enfermedades infecciosas fue de 5.1% enmados en 1995, se ha reducido a 18 por el mismo Aguascalientes, mientras que llegó a represen-número de nacimientos estimados en 2006. tar 24% en Chiapas durante el mismo año. Sin embargo, existen importantes desafíos En los sectores más rezagados socialmen-por superar derivados principalmente de la transi- te conviven al mismo tiempo las llamadasción demográfica y de la desigualdad económica. enfermedades del subdesarrollo y las del de-Las muertes por enfermedades no transmisibles, sarrollo, lo que complica todavía más laslos padecimientos asociados a una larga vida – soluciones. Sencillamente, la infraestructu-como la diabetes y la hipertensión–, así como las ra para el tratamiento de las enfermedadeslesiones por accidentes o violencia, representan asociadas a comunidades económicamente Plan Nacional de Desarrollo | 161
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesdesfavorecidas es muy distinta a la que atende- 2030 representará 12% de la población na-ría enfermedades características de personas con cional. Los problemas de salud de adultos yniveles de vida apreciables. adultos mayores serán, por lo tanto, el com- Tomar en cuenta la dimensión demográfica de ponente que más atención demande.la sociedad mexicana es importante para compren- En promedio, la esperanza de vida aumen-der las necesidades más importantes en materia tó de 51.7 a 75.7 años en cinco décadas. Ellode salud. Para empezar, hay que considerar que la representa un logro importante del sistemaestructura de la población por edades ha variado nacional de salud. No obstante, la desigual-mucho en las últimas décadas, lo cual plantea de- dad que presenta la esperanza de vida entresafíos adicionales al sistema de salud, es decir, que las regiones y entre los sectores de poblaciónno estaban necesariamente previstos por la oferta es dramática. Existen marcadas diferenciaspresente de servicios de salud. en los servicios de salud públicos entre los Destacadamente, cada vez hay menos niños estados de la República. Mientras que el Dis-y más adultos. En 1970, de cada 100 mexicanos trito Federal cuenta con tres médicos y cinco19 eran niños de cinco años o menos. Ahora son enfermeras por cada mil habitantes, el Esta-solamente 9 de cada 100. Por contraste, la po- do de México, Chiapas y Puebla tienen menosblación en edad de trabajar se triplicó entre 1960 de un médico y una enfermera por cada mil.y 2000. Actualmente ésta representa el 65% de Estas disparidades entre regiones en mate-toda la población mexicana. Este dato distin- ria de salud son inaceptables bajo un criteriogue justamente nuestra transición demográfica, elemental de justicia y son expresión de in-pues prácticamente dos terceras partes de la po- equidad en desarrollo humano: en Oaxaca,blación son muy probablemente perceptores de Guerrero y Chiapas la esperanza de vida es casiingresos por ubicarse en edades productivas. 10 años más baja que en Baja California Sur, Pero es necesario advertir que, por otra Nuevo León o el Distrito Federal. Asimismo,parte, la población de adultos mayores crece en las zonas con menos de 5% de poblaciónconsiderablemente y con ello poco a poco dis- indígena, la esperanza de vida promedia 78minuye la base social de personas que aportan años, y donde esta proporción es superior arecursos al conjunto social. En otras palabras, el 75%, se reduce a 66 años.bono demográfico que representa un segmento La pobreza, la desnutrición y la insalu-mayoritario de la población en edad productiva bridad que afectan a la población de menosse irá disminuyendo, indefectiblemente, con el recursos económicos, se relacionan con 3 y 2%tiempo. Se augura que en menos de 25 años el de las muertes de mujeres y hombres, respecti-sector de adultos mayores pasará de 6 a 15.6 mi- vamente, en ese sector de la sociedad. Si bienllones de personas, de manera que para el año la proporción es reducida en comparación con162 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades de la falta de una cultura elemental de la sa- lud en muchas de nuestras comunidades. Los padecimientos transmisibles más frecuentes en nuestro país son, en orden de importancia, infecciones respiratorias, diarrea, tuberculo- sis y enfermedades de transmisión sexual. Un avance muy importante en materia de salud ha sido el descenso de la mortalidad en todos los grupos de edad. Por ejemplo, hace 50 años, uno de cada 12 niños fallecía ante de cumplir el primer año, y de los que sobrevi- vían, la mitad moría antes de los 35. Hoy, laotras causas de muerte, lo más doloroso es que se sobrevivencia hasta el primer año es de 98.5%trata de muertes que pueden evitarse con un poco de los recién nacidos.más de inversión en servicios públicos y capacita- Por lo que hace a las causas de muerte, lación a la población. obesidad, los malos hábitos en la alimentación La posibilidad de enfermar es más grande y la falta de ejercicio se relacionan con las en-entre las personas que habitan en municipios fermedades del corazón y la diabetes, que a sumarginados. Esta proporción es de 1.7 veces vez son responsables del 32% de las muertes demayor en los hombres y de 1.5 en las mujeres. mujeres y del 20% en los hombres.Ello representa un obstáculo evidente al de- El sexo sin protección se asocia, de ma-sarrollo humano de las personas que viven en nera muy importante, al cáncer de cuellodichos municipios. del útero en las mujeres, y a la infección del Las acciones de combate a la pobreza han Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida,contribuido a disminuir la desnutrición y, con VIH-SIDA, entre los hombres. La tasa de mor-ella, la baja talla de los niños al nacer. Sin em- talidad por SIDA en 2005 fue de 16.6 por milbargo, el número absoluto de estos niños, más en los hombres, y de 3.1 por mil en las muje-de 1.2 millones, sigue siendo de una magnitud res. Si bien los casos nuevos de SIDA se danmuy preocupante. Sencillamente, esta desventa- más frecuentemente entre los hombres, elja a una edad tan temprana resulta inaceptable, porcentaje que representan las mujeres se hadebido a sus efectos negativos en el desarrollo ido incrementando con los años, de modo quede esos mexicanos. en 2005 eran ya uno de cada cinco casos. En México, el cuadro más frecuente de en- El virus del papiloma humano es el ma-fermedades contagiosas sigue siendo expresión yor causante de infecciones de transmisión Plan Nacional de Desarrollo | 163
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadessexual en los últimos años. El riesgo se incre-menta debido a que un gran número de mujeresno ejerce de manera informada y protegida susexualidad. México cuenta con 4,203 hospitales, de loscuales 1,121 son públicos y 3,082, privados. Elsector público cuenta con un promedio de 0.74camas por cada mil habitantes, inferior al valorsugerido por la Organización Mundial de la Salud,que es de una cama por cada mil habitantes. Lasinstituciones de seguridad social tienen una tasade 0.87 camas, contra 0.63 de las institucionesque atienden a la población sin seguridad social. En cuanto a la cantidad de personal ca-Claramente, en nuestro país aún existe un signi- pacitado disponible en el sector salud, Méxicoficativo déficit de camas hospitalarias por cada tiene 1.85 médicos por cada mil habitantes,mil habitantes. cifra inferior al promedio internacional desea- En el orden más general de la vida social, el ble, que es de tres médicos. Cabe señalar queacceso a servicios de salud no alcanza aún a toda además de este indicador debe también aten-la población, y pagar por servicios privados re- der la distribución geográfica de médicos.sulta muy difícil para la mayoría. Entre 2000 y La desigualdad se observa también entre2005 se aprecia una disminución de la población instituciones. PEMEX, por ejemplo, tiene unno derechohabiente debido, principalmente, a promedio de tres médicos por cada mil dere-la elevada afiliación al Seguro Popular, que es chohabientes, mientras que la Secretaría deun seguro médico voluntario dirigido a evitar Salud, IMSS e ISSSTE tienen menos de dos.el empobrecimiento de las familias por gastos Ello refleja que existen diferencias entre losemergentes de salud. servicios de salud que reciben derechohabien- Sin embargo, es justo reconocer que persisten tes del sector paraestatal.grandes desigualdades en la calidad de los servicios El abasto de medicamentos ha mejoradode salud de que disfrutan los mexicanos. en las unidades de atención ambulatoria, no La falta de infraestructura moderna y la in- así en los hospitales. Mientras que en las uni-suficiencia de insumos no generan los mismos dades de IMSS-Oportunidades ha sido posibleefectos en la prestación de los servicios de salud surtir hasta 94.3% de las recetas expedidasde las diferentes dependencias puede llegar en por sus médicos, los servicios estatales de sa-algunas ocasiones hasta el 20%. lud apenas lograron 61.2%.164 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades La cobertura efectiva también es desigual. y los tres órdenes de gobierno. Esta sumaEn conjunto, el Distrito Federal registra la ma- de esfuerzos resulta indispensable para mo-yor cobertura de servicios, que alcanza a 65.1% derar las inequidades y acelerar el caminode la población, en tanto que Chiapas tiene un hacia la igualdad de oportunidades para losalcance de 54%. mexicanos, lo que es esencial para un pro- Es evidente que la modernización de los ser- greso y una prosperidad compartidos.vicios de salud requiere grandes inversiones paralograr los estándares deseables. México destina Objetivo 46.5% de su producto interno bruto al rubro de la Mejorar las condiciones de saludsalud, cifra menor al promedio internacional. de la población. El aumento de recursos financieros no bas-ta para elevar la calidad de los servicios de salud. Gran parte de las enfermedades y ries-Se requiere del compromiso de sus médicos y gos para la salud que más frecuentementeenfermeras para brindar una atención más res- padecen los niños, los jóvenes, las mujeresponsable, eficiente y amable. Si bien no es sólo y los adultos mayores pueden evitarse me-en los servicios públicos donde se da un trato diante acciones de prevención oportuna ycon frecuencia poco amigable, sí es en ellos don- adecuada.de se registra el mayor número de quejas de los Éstas son las estrategias que plantea elusuarios en ese sentido. Gobierno Federal para conseguirlo: El esfuerzo del Estado mexicano por haceraccesibles los servicios de salud a más personas, ESTRATEGIA 4.1 Fortalecer los programas desi bien se ha reflejado en una infraestructura protección contra riesgos sanitarios.hospitalaria y de servicios médicos de grandes El propósito de esta estrategia es forta-dimensiones, se enfrenta al doble desafío de lecer los servicios no personales de salud, alatender las llamadas enfermedades del subdesa- reorientar las acciones hacia la protecciónrrollo, como son la desnutrición y las infecciones contra riesgos sanitarios a los que está ex-que afectan principalmente a la población mar- puesta la población.ginada, y padecimientos propios de países La protección contra los riesgos a la sa-desarrollados, como el cáncer, la obesidad, las lud de la población distingue entre los riesgoscardiopatías y la diabetes. que individualmente se asumen en forma vo- Hacer frente a esta doble problemática re- luntaria, tales como los relacionados con elpresenta un reto muy complejo, que para ser estilo de vida, y los riesgos involuntarios,atendido adecuadamente requiere de la unión como el tener contacto con medios (alimen-de recursos y compromisos entre la sociedad tos y agua que se consumen, aire que se Plan Nacional de Desarrollo | 165
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesinhala, suelo que se toca), tecnologías o condi- neamientos, manuales y guías metodológicasciones inapropiadas. para la capacitación en materia de promoción Para proteger a la población contra los ries- de la salud.gos sanitarios se fortalecerán las acciones defomento, promoción, trabajo comunitario, polí- ESTRATEGIA 4.3 Integrar sectorialmente lasticas fiscales y otras no regulatorias, así como las acciones de prevención de enfermedades.regulatorias que abarcan, entre otras, el desarro- Las acciones de prevención en salud des-llo de acciones de verificación, control y emisión tacan por ser costo-efectivas al mejorar lade autorizaciones. salud y calidad de vida de la población, mien- tras que se evitan altos costos de tratamientoESTRATEGIA 4.2 Promover la participación ac- en el futuro. Sin embargo, actualmente es-tiva de la sociedad organizada y la industria en tas acciones se llevan a cabo sin una efectivael mejoramiento de la salud de los mexicanos. coordinación entre las distintas instituciones La participación social y la acción comu- públicas de salud y con un financiamientonitaria son fundamentales en las acciones del dispar.sector salud. Sin embargo, se estima en ge- Para incrementar la efectividad de lasneral que la participación social ha carecido políticas de prevención en salud, es necesariode bases sólidas para la organización y acción ordenar las acciones de prevención de enfer-comunitaria, así como de la capacitación en medades de todas las instituciones públicasmateria de promoción de la salud en el nivel de salud bajo una estrategia coordinada porlocal. Adicionalmente, es importante señalar la Secretaría de Salud y con prioridades cla-que no existe la cantidad suficiente de pro- ramente establecidas. Esta estrategia debemotores de la salud en los núcleos básicos y incluir a las instituciones de los distintosque es necesaria la actualización de los linea- órdenes de gobierno y no sólo a las corres-mientos que permitan el buen gobierno, así pondientes al orden federal.como la mayor participación y compromisode todos los actores participantes. Objetivo 5 Por ello, se construirá una base social Brindar servicios de salud efi-para ejercer la rectoría en participación social cientes, con calidad, calidez yy promover la salud de los mexicanos. En este seguridad para el paciente.sentido, se fortalecerá la participación munici-pal, se orientará la participación comunitaria, se Junto con el mayor alcance de losestimulará la participación social para proteger servicios de salud y el mejoramiento de su in-a la población vulnerable y se elaborarán los li- fraestructura y equipamiento, es fundamental166 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades del Sistema Nacional de Salud. Este sistema integral desplegará una estrategia de calidad total, mejora continua y adopción de mode- los de excelencia, que desarrollará la calidad técnica y la calidad percibida de los servicios de salud, y los evaluará mediante indicadores que consideren dichos atributos. Las acciones se dirigirán a las tres di- mensiones de la calidad: por una parte, se enfocarán hacia los ciudadanos y hacia los profesionales de la salud, proponiendo la me- jora de la calidad como el eje de atención. Por otra parte, se dirigirán hacia las organi- zaciones a través de estrategias de la calidad para la gestión de los servicios de salud, cuya finalidad es conducir transformaciones que favorezcan la innovación. Por otro lado, para contar con un abas- to oportuno y eficiente de medicamentos se implementará una política integral quela superación profesional y la sensibilización de busque: 1) fortalecer la cadena de abastoquienes atienden al público usuario. Lograr que de medicamentos; 2) garantizar la ofertalos mexicanos cuenten con servicios de salud efi- oportuna y promover la participación delcientes y de alta calidad, ofrecidos con calidez y mercado de medicamentos genéricos; 3)profesionalismo, es el propósito de las siguientes evitar precios excesivos de medicamentosestrategias: bajo patente; 4) optimizar el gasto en me- dicamentos en las instituciones públicas deESTRATEGIA 5.1 Implantar un sistema in- salud; 5) garantizar la seguridad y eficaciategral y sectorial de calidad de la atención de los medicamentos, e 7) institucionalizarmédica con énfasis en el abasto oportuno de los procesos de análisis, diseño y evaluaciónmedicamentos. de la política farmacéutica. Para mejorar los servicios de salud se imple-mentará el Sistema Integral de Calidad en Salud ESTRATEGIA 5.2 Mejorar la planeación, laque situará a la calidad en la agenda permanente organización, el desarrollo y los mecanismos Plan Nacional de Desarrollo | 167
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesde rendición de cuentas de los servicios de salud rarán inversiones suficientes para modernizarpara un mejor desempeño del Sistema Nacional las instalaciones, mejorar su mantenimientode Salud como un todo. y renovar o sustituir los equipos obsoletos. Se implementará un Sistema Integral de Asimismo, las características de esta ver-Evaluación y Seguimiento para fortalecer la ren- tiente de política incluyen la edificación dedición de cuentas y mejorar el desempeño del más hospitales regionales y, en general, laSistema Nacional de Salud. El sistema generará ampliación de la infraestructura de salud yevidencia sobre la forma en que se realizan las sus equipos en las ciudades y el campo, y lafunciones básicas, aplicará métodos y criterios mejoría y el mantenimiento de las instalacio-homogéneos para evaluar los servicios de salud, nes que ya funcionan.establecerá comparaciones de los resultados ob- En el sector salud se requiere de personaltenidos por las instituciones públicas de salud sanitario que contribuya, en cantidad y cono-en el ámbito nacional y estatal como parte del cimientos, a atender las enfermedades de lasproceso de mejora, incorporará actualizaciones distintas regiones del país. La Comisión Nacio-y adecuaciones derivados de los procesos de pla- nal para la Reglamentación de la Contrataciónneación y ejecución de las políticas, programas de Recursos Humanos en las Entidades Federa-y servicios de salud, integrará los conocimientos tivas, creada en 2006, de la cual se desprendeny experiencias de los prestadores y de los usua- 32 subcomisiones estatales, coadyuvará conrios de los servicios, y asegurará la rendición de esta estrategia.cuentas del sector salud. En materia de infraestructura física en salud se consolidará la red de servicios deESTRATEGIA 5.3 Asegurar recursos humanos, atención a la salud, priorizando la red deequipamiento, infraestructura y tecnologías de la hospitales regionales de alta especialidadsalud suficientes, oportunas y acordes con las ne- y las unidades de especialidades médicas.cesidades de salud de la población. Asimismo, se implementará un programa Se fortalecerá la capacitación profesional de nacional de conservación y mantenimientoavanzada entre el personal médico, enfatizan- de la infraestructura en salud, así como eldo la investigación y la actualización sobre los desarrollo de infraestructura para especiali-adelantos e innovaciones más recientes de la me- dades médicas. Para impulsar esta estrategiadicina en sus diferentes especialidades. Esto es se incentivará la inversión de asociacionesmuy importante para evitar las evaluaciones clí- público-privadas.nicas esquemáticas y rutinarias que conducen a Para mejorar la calidad y la eficiencia dediagnósticos superficiales en perjuicio de la salud los servicios se aprovechará la tecnología ene incluso de la vida de los pacientes. Se procu- la utilización eficiente del equipo médico y de168 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades tencial de las tecnologías de la información y las comunicaciones en aplicaciones médicas. Objetivo 6 Reducir las desigualdades en los servicios de salud mediante intervenciones focalizadas en co- munidades marginadas y grupos vulnerables. El propósito es abatir los rezagos en la atención a la salud de la población en con- diciones de pobreza, así como prevenir las enfermedades y superar los principales obs- táculos para una vida sana, con acciones dirigidas a los lugares donde más se nece- sitan. Las estrategias para lograrlo son las siguientes:toda la infraestructura de servicios en general.Asimismo, se impulsará la formación y desarrollo ESTRATEGIA 6.1 Promover la salud reproduc-de recursos humanos en la aplicación de un siste- tiva y la salud materna y perinatal, así comoma de evaluación del desempeño, soportado en el la prevención contra enfermedades diarrei-acceso a la información científica y operativa. cas, infecciones respiratorias agudas, y otras La tecnología tiene importancia estratégica enfermedades asociadas al rezago social quepara ampliar la cobertura de servicios a la po- persiste en la sociedad.blación sin posibilidades económicas, así como Para avanzar en salud reproductiva separa promover el uso y disponibilidad de instru- emprenderá una estrategia integral quementos que apoyen el pago por adelantado de identifique y privilegie a los grupos con ma-servicios de salud, para asegurar su financiamien- yor rezago, que asegure la disponibilidad deto y evitar el empobrecimiento de la población al insumos de calidad para la prestación de losenfrentar el pago de servicios. servicios de salud de planificación familiar No se trata sólo de incorporar novedosas y anticoncepción, que fortalezca la compe-tecnologías; el objetivo es lograr que el Estado tencia técnica del personal de salud, quesea un regulador y promotor responsable del po- eduque a cada segmento de la población, Plan Nacional de Desarrollo | 169
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesque cuente con mecanismos de supervisión yevaluación sistemática, y que instrumente unmodelo interinstitucional de atención básicaen salud sexual y reproductiva para la pobla-ción adolescente. En las comunidades marginadas, las muje-res constituyen uno de los sectores con mayoresriesgos para su salud por su función biológicaen la reproducción y por su preeminencia en elcuidado de las familias. Por ello se diseñarán ac-ciones de difusión y promoción para las madresde familia, de modo que se estimulen hábitossaludables en los lugares donde viven. Por otraparte, la mortalidad materna, así como la mor- mismo nivel que hoy se encuentra la salud ma-bilidad asociada a sus factores determinantes, terna. Por ello, se creará un Sistema Nacional deconstituye un grave problema de salud pública Información de Salud Perinatal, con indicadoresque revela algunas de las más profundas inequi- precisos, que permita conocer la verdadera si-dades en las condiciones de vida. Por ello, para tuación del recién nacido en México.reducir la mortalidad materna e infantil se apli-carán medidas preventivas, como una buena ESTRATEGIA 6.2 Ampliar la cobertura de ser-alimentación, la vigilancia de posibles factores vicios de salud a través de unidades móviles yde riesgo, un ambiente higiénico al momento de el impulso de la telemedicina.dar a luz, así como acceso a atención rápida y Para atender la salud de la poblacióneficaz en casos de urgencia. Los abortos provo- que habita en localidades pobres alejadas ycados también constituyen otro factor de riesgo dispersas que carecen de unidades médicasimportante que puede menoscabar la salud de o de ciertos servicios médicos, se pondránla mujer. Los sistemas de salud proveerán una en operación equipos itinerantes de salud,atención adecuada para evitar que los embarazos asimismo, se reorganizarán e integrarán losderiven en complicaciones, enfermedades, dis- espacios de atención (hogar, comunidad ycapacidades permanentes o en la muerte de la unidades médicas ambulatorias y hospita-madre o del niño. larias) mediante estándares compartidos y Los grandes retos nacionales para mejorar la confiables que garanticen la continuidad desalud perinatal se presentan en la necesidad de es- la atención, y a través del establecimientotablecerla como prioridad en la agenda nacional, al de redes de telemedicina.170 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Esta estrategia articula los esfuerzos de- de servicios especializados para la atenciónsarrollados por distintas instituciones de salud de problemas de adicciones; sin embargo,para favorecer la disponibilidad de los servicios a nuestro país aún carece de una red articulada,nivel comunitario y familiar en localidades cuyas eficiente y suficiente de servicios ambulato-características geográficas y sociodemográficas rios y residenciales.impiden o dificultan el acceso a la red de servi- Es necesario desarrollar un sistema in-cios de salud. tegral para el tratamiento de las adicciones Con esta estrategia se busca que la mayor mediante el establecimiento de una red decapacidad resolutiva de los problemas básicos servicios especializados, que sumará los es-de salud se encuentre disponible y al alcan- fuerzos de los diferentes sistemas de atenciónce de todas las personas, sin que éstas tengan incluyendo a las organizaciones de la socie-que realizar grandes desplazamientos, trámites dad civil, a los servicios de desintoxicacióncomplicados o pasar por múltiples filtros. Esta en hospitales generales o centros de salud deestrategia combina la atención ambulatoria es- referencia y a las unidades que brinden tra-pecializada a nivel comunitario, la telemedicina tamiento de complicaciones médicas en losy la creación de nuevas unidades de atención a servicios de salud.la salud. Asimismo, se deben impulsar programas Para implementar esta estrategia se requie- de detección temprana, intervención y refe-re mejorar la conectividad y el acceso a través del rencia a servicios especializados, así como auso de infraestructura de telecomunicaciones ade- programas residenciales para los casos de de-cuada, establecer redes de telecomunicaciones pendencia severa, y a programas orientados aconfiables y robustas, facilitar el uso de los recursos lograr y mantener la abstinencia con el apo-de telecomunicaciones existentes, lograr la inter- yo familiar.vención del sector privado para invertir y participaren el mejoramiento de infraestructura para el sec- Objetivo 7tor salud, instalar unidades de telemedicina y crear Evitar el empobrecimiento de lacentros virtuales de teleconsulta a nivel nacional en población por motivos de saludcoordinación con las secretarías de salud estatales. mediante el aseguramiento mé- dico universal.ESTRATEGIA 6.3 Fortalecer las políticas decombate contra las adicciones causadas por el Para una familia que no cuenta con al-consumo de alcohol, tabaco y drogas. gún tipo de seguro médico, la atención que La tendencia en el incremento del consumo acarrea la enfermedad grave de uno de susde drogas ha generado una demanda creciente miembros puede significar la pérdida de su Plan Nacional de Desarrollo | 171
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadespatrimonio para pagar el tratamiento y los me-dicamentos. Se buscará avanzar sustancialmenteen la cobertura de salud para todos los mexica-nos, de modo que el usuario pueda acceder a losservicios necesarios para recuperar su salud, sinafectar irremediablemente su presupuesto. En este rubro se plantea el acceso de la pobla-ción con mayores carencias a los servicios públicosde salud promoviendo su incorporación al Segu-ro Popular, a los programas para no asegurados deque disponen la Secretaría de Salud y el IMSS. Asi- ESTRATEGIA 7.2 Consolidar la reforma finan-mismo, se establece la necesidad de avanzar en la ciera para hacer efectivo el acceso universal aconstrucción de un sistema integrado de salud para intervenciones esenciales de atención médi-facilitar la portabilidad de los derechos a la aten- ca, empezando por los niños.ción médica. La finalidad de esta estrategia es lograr que el acceso universal a servicios de salud deESTRATEGIA 7.1 Consolidar un sistema integra- calidad sea una política sustentable. Para ga-do de salud para garantizar el acceso universal a rantizar la cobertura efectiva en el control deservicios de alta calidad y proteger a todos los las principales causas de daño a la salud y lamexicanos de los gastos causados por la enfer- atención sin excepciones a todos los pacien-medad. tes, es necesario propiciar la sustentabilidad Para lograr una protección social en salud financiera del sistema de salud y seguridadque beneficie por igual a todos los mexica- social. Se debe cuidar responsablemente elnos, es necesario implementar una estrategia presupuesto, identificar los gastos adminis-que permita superar la actual segmentación trativos que no sean prioritarios y reorientardel sistema que se acerque cada vez más a la estos recursos hacia el abasto de medicinas yuniversalización de los demás. Esto permitirá la cobertura de servicios hospitalarios.proveer beneficios similares en las instituciones La reforma a la Ley General de Salud ende salud, homogeneizar los niveles de calidad 2003 creó el Sistema de Protección Social eny establecer reglas que permitan la portabili- Salud estableciendo la incorporación voluntariadad geográfica e institucional de los beneficios. y paulatina al mismo de todas aquellas familiasPara ello, se requieren una serie de reformas que no son derechohabientes de la seguridad so-graduales que atiendan la realidad jurídica, la- cial para alcanzar el aseguramiento universal enboral, económica y política. salud en 2010. Por lo tanto, el reto actual es172 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesfortalecer este sistema para garantizar cobertura fondo sectorial de protección contra gastosuniversal, atención primaria y de alta especialidad, catastróficos.con calidad y seguridad para el paciente. La estrategia se orienta a garantizar a La cobertura universal de los servicios de sa- los mexicanos el acceso universal a los servi-lud es un objetivo que puede tardar varios años cios de salud sin mermas significativas a suen conseguirse. Pero hay que empezar por don- patrimonio personal, independientementede más se necesita. Los niños son el futuro de de su lugar de residencia, género, ocupación,nuestro país; garantizar desde ahora su desarrollo edad o grupo socioeconómico.saludable es compromiso del Gobierno de la Re- Por ello, para incrementar la eficien-pública. Por eso se ha garantizado la cobertura cia con la que el sector público presta loscompleta y de por vida en servicios de salud a los servicios de salud de alta especialidad, se es-niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006, tablecerá un fondo sectorial de proteccióna través del Seguro Médico para una Nueva Ge- contra gastos catastróficos que permita laneración, que es una nueva vertiente del Seguro mancomunación de riesgos para todas lasPopular que se impulsará prioritariamente. instituciones públicas de salud y, por lo tan- A través del Seguro Médico para una Nue- to, la minimización de los costos asociadosva Generación, todos los niños tendrán derecho a dichos servicios. La unificación del finan-a un seguro médico que cubra 100% de los ser- ciamiento en materia de gastos catastróficosvicios médicos que se prestan en los centros de eliminará también las consecuencias de la se-salud de primer nivel y 95% de las acciones hos- lección adversa que actualmente castiga a lospitalarias, así como los medicamentos asociados, prestadores que ofrecen el mejor servicio y laconsultas y tratamientos. cobertura más amplia al ser preferidos por los Con éste y otros programas los recién na- asegurados con mayor riesgo.cidos estarán protegidos de los principalespadecimientos que se presentan en los primeros ESTRATEGIA 7.4 Promover la concurrenciacinco años de vida, sobre todo en el primer mes, equitativa entre órdenes de gobierno para lasque es cuando ocurre el mayor número de muer- acciones de protección contra riesgos sanita-tes en la infancia. De esta manera, para 2012 rios y promoción de la salud.esperamos disminuir la tasa de mortalidad de La protección contra riesgos sanitarios yniños menores de 5 años a no más de 20 defun- la promoción de la salud son dos claros ejem-ciones por cada mil nacidos vivos. plos de bienes públicos en salud que, por su propia naturaleza, tienden a ser generadosESTRATEGIA 7.3 Consolidar el financiamien- en un nivel inferior al socialmente óptimoto de los servicios de alta especialidad con un cuando su producción se deja a las fuerzas Plan Nacional de Desarrollo | 173
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesdel mercado. Por esta razón, es parte insos- Objetivo 8layable del quehacer público el garantizar la Garantizar que la salud contribu-suficiencia y la adecuada distribución de es- ya a la superación de la pobreza ytos bienes de salud entre toda la población. al desarrollo humano en el país. Algunos elementos de la proteccióncontra riesgos sanitarios y la promoción de La prevención de enfermedades, epide-la salud pueden ser caracterizados como bie- mias y riesgos en el trabajo es un componentenes públicos nacionales y, por lo tanto, los de la mayor importancia para los propósitosmecanismos para su provisión eficiente que- nacionales de crecimiento económico y su-dan primordialmente en manos del Gobierno peración de la pobreza. El sentido de estaFederal. Sin embargo, otros elementos o estrategia es contribuir a que más personasprocesos tienen un alcance local o regional vean ampliadas sus oportunidades mediantey dependen considerablemente de los nive- el mejoramiento de su salud.les de esfuerzo de las autoridades locales,de la capacidad económica de la población ESTRATEGIA 8.1 Consolidar la investigaciónen cada localidad o región y de los arreglos en salud y el conocimiento en ciencias médi-institucionales que canalizan recursos entre cas vinculadas a la generación de patentes ydistintos niveles de gobierno o entre distin- al desarrollo de la industrial nacional.tas jurisdicciones. México cuenta con los recursos y acti- La provisión eficiente de la protección vos necesarios para generar investigacióncontra riesgos sanitarios y la promoción y conocimiento en ciencias de la salud. Sinde la salud requieren de una adecuación embargo, la creación de nuevo conocimien-principalmente en dos vías: la revisión y to rara vez alcanza a materializarse en bienesactualización del marco regulatorio para es- comerciables y generadores de ingreso paratablecer claramente las responsabilidades sus autores y para el país en su conjunto.ejecutivas y administrativas de cada orden Para que la investigación en cienciasde gobierno, y la revisión y, en su caso, mo- de la salud se convierta en un motor gene-dificación de los mecanismos de asignación rador de empleos en el país, se estableceráde recursos federales y federalizados para una agenda nacional que incentive dicha in-incorporar los incentivos que garanticen vestigación, particularmente en el áreala generación suficiente de estos bienes de biotecnológica, pero que también facilite ysalud, tomando en cuenta los niveles de es- estimule el registro de patentes de nuevosfuerzo y capacidad fiscales de las distintas procesos y productos, e impulse la comercia-localidades y regiones. lización e industrialización de los mismos.174 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades ca que pudiera poner en riesgo la seguridad nacional, la planta laboral y las actividades productivas. El proceso de globalización económica ha significado un incremento en la intensidad del intercambio tanto de bienes y servicios, como en el tránsito de personas. Este tránsito incrementa considerablemente la exposición de la población en territorio nacional ante riesgos epidemiológicos de origen externo como el Síndrome Agudo Respiratorio Severo o la amenaza de la gripe aviar. Asimismo, los desastres naturales pro- vocados por fenómenos como El Niño o las temporadas de huracanes ocasionan inunda- ciones que generan las condiciones propicias para la propagación de enfermedades trans- mitidas por vectores como el dengue o el Virus del Oeste del Nilo. Estos riesgos epidemiológicos represen- tan amenazas latentes sobre las condiciones de estabilidad y seguridad que requieren el comercio, la industria y el desarrollo regio- nal para prosperar. Por ello, se establecerá unESTRATEGIA 8.2 Garantizar un blindaje efectivo blindaje efectivo ante estas amenazas quecontra amenazas epidemiológicas y una respues- permita consolidar una estructura eficiente yta oportuna a desastres para mitigar el daño al eficaz de notificación inmediata, y de respues-comercio, la industria y el desarrollo regional. ta para mitigar los posibles daños y reducir al La instalación y mejoramiento de laborato- mínimo la morbilidad en primera instancia,rios de bioseguridad y unidades de inteligencia así como las afectaciones sobre la estructurapara emergencias de salud que permitan detectar económica y social. Asimismo, se instalaránoportunamente contingencias potencialmente y mejorarán los laboratorios de bioseguridaddañinas para la población, permitirán fortalecer y unidades de inteligencia para emergenciasla alerta ante cualquier amenaza epidemiológi- sanitarias. Todo esto tendrá como propósito Plan Nacional de Desarrollo | 175
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesprincipal proteger la vida, la integridad física y crónicas y los trastornos depresivos, así comola salud de las personas. el combate a las adicciones. De esta forma, con trabajadores másESTRATEGIA 8.3 Promover la productividad la- sanos y mejor protegidos contra riesgos la-boral mediante entornos de trabajo saludables, borales, se darán mejores condiciones para ella prevención y el control de enfermedades dis- crecimiento económico, la productividad y lacapacitantes y el combate a las adicciones. generación de empleos mejor remunerados. Los accidentes en el lugar de trabajo sonfuente importante de incapacidad laboral, ya sea 3.3 Transformación educativatemporal o permanente, lo que genera pérdidas El Constituyente de 1917 estableció en elconsiderables en el ingreso de los trabajadores artículo tercero de la Carta Magna el derechoo sus empleadores. Asimismo, algunos padeci- de todos los mexicanos a recibir educaciónmientos se destacan por sus efectos negativos por parte del Estado. La educación pública ensobre la capacidad de las personas para realizar México, además de ser gratuita y laica, ha te-sus actividades laborales. En México, tan sólo nido como aspiración preparar a las personasen el mercado formal que cotiza en el IMSS, se para enfrentar la vida en libertad, partiendoestima que en promedio cada trabajador pierde del valor cívico de la responsabilidad, y desa-alrededor de tres días al año por incapacidad, ya rrollando a plenitud las facultades humanas.sea por accidentes de trabajo o por enfermedad, Entonces, como ahora, corresponde al Esta-sin incluir la maternidad. Por otra parte, el abu- do, junto con la sociedad, trabajar para queso en el consumo del alcohol y la dependencia se cumpla esa meta.al mismo constituyen otra fuente significativa Hacia el último cuarto del siglo XX erade ausentismo laboral, no sólo por sus efectos evidente que el sistema nacional de educa-directos sobre las actividades laborales, sino ción estaba cerca de alcanzar una coberturatambién por sus efectos indirectos al incremen- educativa de primaria para casi todos lostar el riesgo de accidentes dentro o fuera del mexicanos. Las décadas que siguen a la pro-lugar de trabajo. mulgación de la Constitución Política de los Por ello, se instrumentarán medidas para re- Estados Unidos Mexicanos atestiguan el es-ducir los riesgos en el trabajo y para promover fuerzo del Estado posrevolucionario y de laentre los trabajadores estilos de vida saludables sociedad por construir un sistema nacionala través de la educación sobre la prevención y el de educación que lograra proveer de esteautocuidado de la salud. Por otra parte, se for- servicio a todos los mexicanos.talecerán los instrumentos para el diagnóstico En 2006, 1.7 millones de maestros brin-oportuno y el tratamiento de las enfermedades daron servicios de educación a 32.3 millones176 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades instrumentos y políticas de educación, pues los elementos principales de una reforma educativa a plenitud están aún por dar sus re- sultados más significativos. Aún persisten rezagos de consideración en el sistema educativo nacional. Los más im- portantes son la falta de oportunidades de gran parte de la población para acceder a una educación de calidad, y a los avances en ma- teria de tecnología e información. Otro reto ligado al anterior es superar la desvinculación entre la educación media superior y superior y el sistema productivo. El rezago en educación básica se estima en más de 30 millones de personas de más de 15 años que no concluyeron, o que nunca cur-de niños y jóvenes en 238 mil escuelas. El sis- saron, la primaria o la secundaria. De ellos, latema extraescolar atendió a 3.7 millones de mitad son jóvenes de entre 15 y 35 años. Ac-personas en educación inicial, formación para tualmente los años de escolaridad promedioadultos y servicios semiescolarizados y abiertos. de las personas entre 15 y 24 años es de 9.7.El sistema educativo nacional tiene una enorme Nos proponemos alcanzar al final del sexeniocomplejidad, y sus alcances y límites sólo pue- un promedio de 12.5 años.den entenderse mediante un conjunto amplio de El nivel nacional de analfabetismo es deindicadores. 7.7%, aunque con notables variaciones en- Ciertamente, se han registrado importantes tre los estados de la República. Por ejemplo,avances en materia educativa durante los últimos mientras en Baja California el porcentaje deaños. Se ha conseguido una cobertura cercana población analfabeta es de 1%, en Chiapas esa 100% en educación primaria, y una tasa im- de 18.9%.portante de expansión en secundaria, media Un indicador relevante para enten-superior y superior. Además, se ha fortalecido der el problema de la calidad educativa esel sistema educativo a partir de cambios insti- el desempeño de estudiantes de primaria ytucionales importantes como la introducción de secundaria. Éste continúa siendo muy bajola Carrera Magisterial en educación básica y los en lo referente a la comprensión de lectu-Consejos de Participación Social en las escuelas. ra, la expresión escrita y las matemáticas.Es necesario evaluar y fortalecer éstos y otros Además, la brecha en calidad entre escuelas Plan Nacional de Desarrollo | 177
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Porcentaje de estudiantes de 3o de secundariapúblicas y privadas sigue siendo considerable. que sólo 13% tiene acceso al sistema de edu-Las pruebas EXCALE y ENLACE, aplicadas por cación privada, en donde, además de tenerel Instituto Nacional para la Evaluación de la un mejor desempeño en el aprendizaje, laEducación (INEE) y la Secretaría de Educación posibilidad de cursar materias extracurricu-Pública (SEP), muestran que la condición so- lares relacionadas con el deporte, el arte, lacioeconómica de los estudiantes es el factor que cultura y los idiomas, propicia una forma-más se relaciona con el nivel de logro educati- ción más integral.vo. Así, las escuelas urbanas presentan niveles Durante 2006, el sistema educativo na-de logro sistemáticamente más elevados que cional atendió al 73% de la demanda en el país,las telesecundarias o las escuelas de educación lo cual contrasta favorablemente con el 59.7%indígena. Las escuelas privadas alcanzan califi- logrado en 1992. No obstante, la coberturacaciones mejores a las logradas por las escuelas presenta grandes diferencias por nivel educa-públicas. Por su parte, los alumnos de telese- tivo. En 2006, la mayor cobertura se logró encundaria, educación comunitaria e indígena educación básica: la preescolar, con 66.9%; lason quienes obtienen los puntajes más bajos. primaria, con 94.1% y la secundaria con 87%. Esta disparidad en la calidad educativa es Actualmente, la educación media supe-de especial importancia pues, actualmente, rior atiende a cerca de tres quintas partes delas instituciones públicas de educación básica la población de 16 a 18 años, es decir, 58.6%;atienden al 87% de los estudiantes, mientras si bien la matrícula en este nivel educativo ha178 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades te, en el mismo año las tasas de matriculación de Estados Unidos, Italia, Reino Unido, Cana- dá y Japón, más allá de la preparatoria, fueron de 82, 63, 60, 57 y 54%, respectivamente. La escasa matrícula en educación supe- rior obedece a rezagos e ineficiencias en los niveles previos, a la pobreza de las familias y a las características propias de las institu- Cobertura por tipo y nivel educativo ciclo escolar 2005-2006 Educación Básica Preescolar (3, 4 y 5 años) 66.9crecido notablemente, su eficiencia terminal en Primaria (6 a 10 años) 94.12006 fue de 60.1%. Secundaria (13 a 15 años) 87 Educación Media Superior 58.6 Por su parte, la educación superior sólo Educación Superior 25.22**capta a uno de cada cuatro jóvenes de entre18 y 22 años de edad. De éstos, la gran mayo-ría, cerca del 94%, estudia licenciatura o sus ciones de educación superior. En México,equivalentes, y aproximadamente el 6% cursa muchas instituciones de educación superiorestudios de posgrado. trabajan por debajo de su capacidad, ya que Una comparación con otros países que, la demanda educativa está muy concentra-como México, integran la Organización para la da. El 50% de los estudiantes se inscribe enCooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) áreas de ciencias sociales y administrativas,muestra que, si bien es satisfactorio el avance en contraposición con las ciencias agropecua-de la matrícula en educación primaria, el de los rias, naturales y exactas, en las que se observademás niveles es insuficiente. Mientras que en una disminución en la matrícula.México 77% de la población en edad de traba- Esta concentración también tiene unajar tiene solamente escolaridad básica, en los importante dimensión regional, ya que tanpaíses de la OCDE este promedio es de 30%. sólo siete estados concentran la mitad de laAsimismo, mientras que en México 23% de la matrícula y 40% de ésta es atendida por sólofuerza laboral tiene estudios superiores a la se- diez instituciones de educación superior.cundaria, en los otros países miembros de la A pesar de que las instituciones con ma-Organización 67% tiene niveles educativos de yor crecimiento han sido las universidadespreparatoria y mayores. tecnológicas y politécnicas —se crearon 85 En 2006, la educación superior en México durante el periodo 2001-2006—, su matrículaalcanzó una cobertura del 25%. Comparativamen- no registra un aporte sustantivo a la cobertu- Plan Nacional de Desarrollo | 179
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesra de la educación superior. Se estima que con la su mayoría varones, abandonan sus estudiosinfraestructura actual, insuficientemente aprove- para trabajar.chada, se podrían atender entre 300 y 380 mil El rezago educativo de la juventud impi-estudiantes más, lo que equivaldría a incrementar de avanzar con un mejor ritmo en lo referentela cobertura entre 3 y 4%. a crecimiento económico y superación de la En educación superior no existen evaluacio- pobreza. Este rezago afecta el logro de otrosnes sistemáticas para medir los logros académicos objetivos nacionales como el apego a la lega-de los estudiantes. Sin embargo, se estima que lidad, que debería ser cultivado como partela eficiencia terminal en educación superior osci- integral de la formación en las sucesivas eta-la entre 53 y 63%, según el tipo de programa, y pas de la educación de los jóvenes.puede llegar a ser de hasta 87% en los programas La infraestructura educativa tambiénde investigación avanzados. presenta atrasos y desigualdades entre los Por otra parte, el hecho de alcanzar los niveles distintos niveles. Por ejemplo, sólo poco másde escolaridad más altos no garantiza que los estu- de la mitad de los planteles de secundariadiantes se incorporen, una vez graduados, al mundo se encuentra en nivel óptimo; en primaria,del trabajo. Ello habla de manera elocuente del pro- 14% de las escuelas presentan cuarteadurasblema de la falta de vinculación entre la educación en sus edificaciones. Las telesecundarias sesuperior y el mercado laboral. México requiere que encuentran en condiciones poco operativas:todos los jóvenes que así lo deseen puedan tener ac- menos de cuatro de cada diez cuentan con sa-ceso a educación superior de calidad, y también que lón de cómputo y biblioteca, y la proporciónlos contenidos y métodos educativos respondan a de escuelas que tienen laboratorios de física,las características que demanda el mercado laboral. química y biología es todavía menor. Una de las razones que explican la baja matri- El sistema de educación indígena pre-culación y la deserción de los alumnos de educación senta severas deficiencias en la calidad de lossuperior es, precisamente, la falta de confianza en servicios, que se traducen en bajos niveles deque los años invertidos en la educación mejoren eficiencia terminal y resultados claramenteefectivamente sus oportunidades de éxito en el inferiores a los promedios nacionales. Las difi-mercado laboral y se traduzcan en un aumento cultades que se presentan en el sector tienensignificativo en su nivel de ingreso. Otra expli- que ver con la escasez de maestros bilingües,cación es la necesidad de ellos y de sus familias la presencia de alumnos que hablan diferen-de obtener recursos económicos desde temprana tes lenguas en un mismo grupo, así como conedad. No existen suficientes programas que faci- el aislamiento y la marginación de las comu-liten el ejercicio simultáneo de estudio y trabajo, nidades donde habitan.particularmente entre los 15 y los 29 años, etapa Un problema adicional, que apenas co-del desarrollo en el que numerosos mexicanos, en mienza a ser atendido, es la educación de180 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesniños y jóvenes indígenas que han emigrado con En 2006, México gastó en educaciónsus familias, por razones económicas, a estados 622.4 miles de millones de pesos, equiva-donde antes prácticamente no existía pobla- lentes a 7.1% del PIB. Sin embargo, 90%ción indígena, como Nuevo León, Zacatecas, de los recursos se destinó al gasto corrien-Aguascalientes, Coahuila, Baja California Sur y te, lo que significa que el monto disponibleTamaulipas. para inversión e innovación es significati- Otros problemas del sistema nacional de vamente pequeño en comparación con laseducación apuntan a factores de organización necesidades de cambio cualitativo que pre-como son el mecanismo de control vertical, el senta el sistema educativo.enorme peso de su burocracia y el insuficiente Junto con el logro de la cobertura, es ne-impulso que se ha dado al mejoramiento de la cesario alcanzar niveles de calidad más altos.calidad del trabajo y de vida de los maestros y Debe promoverse el mejoramiento educativoel personal directivo y auxiliar. En efecto, aún para dotar a niños y jóvenes de una forma-sigue siendo una realidad que el sistema esco- ción sólida en todos los ámbitos de la vida,lar da mayor énfasis los aspectos administrativos incluidos el buen desempeño en el trabajo, Distribución de recursos públicosdel proceso educativo en lugar de los factores de la plena participación social y política y elaprovechamiento académico. valor de la realización personal. El sistema Plan Nacional de Desarrollo | 181
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadeseducativo nacional requiere de una significativa compromiso de las instituciones públicas detransformación basada tanto en el mejoramien- los ámbitos federal, estatal y municipal, delto material y profesional de los maestros, como magisterio organizado, de los padres de fami-en el énfasis en el logro de los aprendizajes y el lia, así como de nuestros niños y jóvenes. Sólofortalecimiento en la capacidad de decisión en partiendo de una base unificada de esfuerzolas escuelas, bajo la plena cooperación de padres colectivo se alcanzará la transformación edu-de familia y alumnos. cativa que requiere un verdadero Desarrollo La principal riqueza de un país son sus Humano Sustentable.hombres y sus mujeres. Las naciones que han Los objetivos y estrategias que se expo-logrado el verdadero mejoramiento de las con- nen a continuación se encaminan a mejorardiciones de vida de su población se distinguen las oportunidades de educación para la niñezpor haber puesto especial atención en la pro- y la juventud de México, poniendo especialvisión de una educación de calidad, relevante atención a los sectores de población menostanto para la vida como para el desempeño en favorecidos.el mundo productivo. Es por eso que hoy, en un mundo cada vez OBJETIVO 9más competitivo, todos los actores sociales, in- Elevar la calidad educativa.cluidos el gobierno, los maestros y los padres defamilia coinciden en que el conocimiento se ha La calidad educativa comprende los rubrostransformado en el factor más importante para de cobertura, equidad, eficacia, eficiencia yincrementar la competitividad del país. Por ello, pertinencia. Estos criterios son útiles parauno de los objetivos fundamentales de este Plan comprobar los avances de un sistema educa-Nacional de Desarrollo es fortalecer las capacida- tivo, pero deben verse también a la luz dedes de los mexicanos mediante la provisión de el desarrollo de los alumnos, de los requeri-una educación suficiente y de calidad. Se trata mientos de la sociedad y de las demandas delde concentrar los esfuerzos nacionales en el lo- entorno internacional. Una educación de ca-gro de una profunda transformación educativa lidad entonces significa atender e impulsarmediante la cual los mexicanos de hoy tomen el desarrollo de las capacidades y habilidadesen sus manos el destino de la nación y consigan individuales, en los ámbitos intelectual, afec-para las generaciones futuras la realización de un tivo, artístico y deportivo, al tiempo que seMéxico que alcanza lo que se propone. fomentan los valores que aseguren una con- Para lograr el fortalecimiento del gasto vivencia social solidaria y se prepara para laeducativo, su redistribución y el mejoramien- competitividad y exigencias del mundo delto integral del sistema, se requiere de un firme trabajo. Estos aspectos se trabajan de mane-182 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesra transversal en los diferentes niveles y gradosde la educación y en los contextos sociales des-iguales de los diversos educandos y se observantambién en el balance entre información y for-mación y entre enseñanza y aprendizaje. Por eso las estrategias que se exponen acontinuación tienen el propósito de contribuira dar un salto cualitativo en los servicios edu-cativos que se prestan para todos los niveles deinstrucción. res. Asimismo, la educación media superiorESTRATEGIA 9.1 Impulsar mecanismos sistemá- contará con un sistema de evaluación inte-ticos de evaluación de resultados de aprendizaje gral que estará a cargo de comités técnicos dede los alumnos, de desempeño de los maestros, expertos en educación. El propósito es forta-directivos, supervisores y jefes de sector, y de lecer la evaluación como un instrumento paralos procesos de enseñanza y gestión en todo el la rendición de cuentas que permita mejorarsistema educativo de forma objetiva y lograr la calidad educativa La evaluación es una de las herramientas que el país necesita y merece. Se fortalecerámás poderosas para mejorar la calidad de la edu- la cultura de la evaluación en todos los medioscación, como se ha comprobado en todos los relacionados con la educación, para lo cual sepaíses que han logrado elevar el desempeño de desarrollarán actividades de capacitación parasus sistemas educativos. La evaluación con mé- realizar evaluaciones, así como para interpre-todos probados internacionalmente es, sin duda, tarlas y utilizarlas. Asimismo es importanteel mejor camino para asignar estímulos tanto a establecer herramientas que arrojen informa-las escuelas como al personal docente. Por ello, ción sobre el desempeño del personal docentese realizarán evaluaciones anuales de aprendizaje y que permitan a éstos detectar sus áreas deen las áreas de matemáticas y español para estu- oportunidad.diantes de primaria, secundaria y de educaciónmedia superior. Los resultados de estas evalua- ESTRATEGIA 9.2 Reforzar la capacitaciónciones serán públicos y estarán disponibles para de profesores, promoviendo su vinculacióntodos los ciudadanos. Como parte de esta es- directa con las prioridades, objetivos y herra-trategia, se procurará que las instituciones de mientas educativas en todos los niveles.investigación y de educación superior incorporen Se fortalecerán los programas de capa-valoraciones objetivas en sus sistemas curricula- citación de la planta magisterial, de manera Plan Nacional de Desarrollo | 183
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesque se pueda contar con más profesores certifi- Es impostergable una renovación pro-cados y comprometidos con la docencia en todos funda del sistema nacional de educación paralos niveles educativos. que las nuevas generaciones sean formadas Como parte de esta estrategia, se impul- con capacidades y competencias que les per-sará un sistema para el registro de aspirantes a mitan salir adelante en un mundo cada vezocupar cargos directivos de plantel de educación más competitivo, obtener mejores empleosmedia superior, con el propósito de contar con y contribuir exitosamente a un México conun proceso de selección transparente que garan- crecimiento económico y mejores oportuni-tice la calidad en gestión educativa escolar en el dades para el desarrollo humano.plantel, así como el desarrollo con calidad de los La educación es un gran motor para es-actores dentro del plantel. timular el crecimiento económico, mejorar La intención es fortalecer las capacidades de la competitividad e impulsar la innovación.los maestros para la enseñanza, la investigación, la Para esto, los programas de estudio deben serdifusión del conocimiento y el uso de nuevas tec- flexibles y acordes a las necesidades cambian-nologías, alineándolas con los objetivos nacionales tes del sector productivo y a las expectativasde elevación de la calidad educativa, estímulo al de la sociedad. Los métodos educativos de-aprendizaje, fortalecimiento de los valores éticos ben reflejar el ritmo acelerado del desarrollode los alumnos y transmisión de conocimientos y científico y tecnológico y los contenidos dehabilidades para el trabajo, principalmente. Para la enseñanza requieren ser capaces de in-ello se diseñarán acciones específicas dirigidas a corporar el conocimiento que se generarobustecer la formación inicial y la capacitación constantemente gracias a las nuevas tecnolo-continua del personal docente, estableciendo un gías de información.mecanismo anual de rendición de cuentas sobre Se implementarán mecanismos quelas áreas de capacitación de los maestros, por favorezcan un verdadero desarrollo curricu-plantel escolar a niveles primaria, secundaria y lar, mediante el cual las escuelas, docenteseducación media superior. y directivos jueguen un papel más activo y aprovechen de manera eficiente y eficaz losESTRATEGIA 9.3 Actualizar los programas de es- recursos didácticos disponibles.tudio, sus contenidos, materiales y métodos para Se establecerán mecanismos para queelevar su pertinencia y relevancia en el desarrollo los ciudadanos puedan aportar sus pro-integral de los estudiantes, y fomentar en éstos el puestas sobre los contenidos de los librosdesarrollo de valores, habilidades y competencias de texto.para mejorar su productividad y competitividad al Como parte del seguimiento a lasinsertarse en la vida económica. recomendaciones del INEE, se revisará la se-184 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades La inversión federal en infraestructu- ra y servicios educativos se programará bajo criterios de equidad entre las regiones más rezagadas y las que han alcanzado mayor desa- rrollo. Asimismo, en la asignación de recursos se aplicará el criterio de impulsar la eleva- ción de calidad en los procesos educativos, con la que también deben comprometerse los gobiernos de las entidades federativas. Para fortalecer esta estrategia, la Subsecretaria de Educación Media Superior ha impulsado el Fondo de Infraestructura bajo tres modalida-cuenciación de contenidos para la enseñanza de des descritas en el objetivo 10.la lengua y las matemáticas en primaria y se- El nuevo esquema debe impulsar la equi-cundaria, y se corregirán las inconsistencias que dad, la transparencia, la responsabilidad y laactualmente afectan el logro de aprendizaje en es- eficiencia en el uso de los recursos públicos;tas materias. de igual forma, debe ser un mecanismo para Por lo que toca a la educación media supe- favorecer una participación más democráti-rior, se rediseñarán los planes de estudio para ca en la toma de decisiones del sector sobreque los alumnos cuenten con un mínimo de las la base firme de las responsabilidades finan-capacidades requeridas en este nivel, y les per- cieras compartidas.mita transitar de una modalidad a otra. OBJETIVO 10ESTRATEGIA 9.4. Fortalecer el federalismo edu- Reducir las desigualdades regio-cativo para asegurar la viabilidad operativa del nales, de género y entre grupossistema educativo mexicano a largo plazo, promo- sociales en las oportunidadesviendo formas de financiamiento responsables y educativas.manteniendo una operación altamente eficiente. En coordinación con las autoridades edu- Invertir más en educación es imprescindi-cativas estatales, se establecerá un foro de ble para elevar la calidad educativa. Tambiénanálisis de las acciones emprendidas en la lo es llevar los servicios educativos a dondedescentralización educativa y se impulsarán más se necesitan. No basta con tener una es-mecanismos para compartir las innovaciones cuela cerca de una comunidad; se necesita unlocales a nivel federal. entorno económico y familiar favorable para Plan Nacional de Desarrollo | 185
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesingresar y mantenerse en ella. En un país como ESTRATEGIA 10.2 Ampliar las becas educati-México, caracterizado por elevados contrastes en- vas para los estudiantes de menores recursostre las familias y entre las regiones, es necesario en todos los niveles educativos.apoyar a los estudiantes más rezagados de modo Las condiciones de pobreza originan queque estén en condiciones de aprovechar las opor- numerosas familias no lleven a sus hijos a lastunidades que ofrece la educación. Propiciar la escuelas, o que, quienes ya han ingresado,igualdad de oportunidades educativas entre las tengan que abandonar sus estudios para con-dimensiones personal y regional es el objetivo de tribuir al sostenimiento familiar. De ahí quelas siguientes estrategias: la presente administración tenga el compro- miso de apoyar mediante becas a los niños yESTRATEGIA 10.1 Modernizar y ampliar la in- jóvenes de estas familias para que asistan a lafraestructura educativa, dirigiendo las acciones escuela, así como para evitar su deserción ycompensatorias a las regiones de mayor pobreza facilitar su acceso a los niveles educativos si-y marginación. guientes, incluso sosteniendo la beca que ya Se dará un nuevo impulso a la inversión han disfrutado. El actual sistema de becas haen infraestructura, equipamiento, ampliación, concedido, correctamente, mayor importanciamantenimiento y acondicionamiento de escue- al otorgamiento de apoyos en el nivel básico.las, bajo criterios de equidad social y regional, Ha llegado el momento de ampliar este pro-en coordinación estrecha con las autoridades grama a los niveles medio superior y superior,locales. Se impulsará la participación de los incluyendo a los estudiantes de menores in-padres de familia y de las comunidades en las gresos para estimular su logro académico, conacciones destinadas a la conservación y mante- mecanismos transparentes y de corresponsabi-nimiento de los espacios escolares, vinculando, lidad de los beneficiarios.en cada plantel, la entrega de apoyos para mejo-ramiento de infraestructura a la consolidación ESTRATEGIA 10.3 Fortalecer los esfuerzosde Consejos Escolares de Participación Social. de alfabetización de adultos e integrar a jó- Por lo anterior, el Fondo de Infraestructura venes y adultos a los programas de enseñanzaen Educación Media Superior contará con tres abierta para abatir el rezago educativo.modalidades: 1) ampliación y equipamiento de Si bien en los últimos años se ha logradoplanteles, 2) construcción de nuevos planteles, reducir significativamente el analfabetismo,y 3) inversión en innovación, con recursos asig- esta deficiencia sigue presentándose de ma-nables según una fórmula de infraestructura que nera muy acentuada en varios estados de latoma en cuenta tres componentes: rezago, efi- República, tanto en el medio rural así comociencia y presión demográfica. entre los pueblos y comunidades indígenas.186 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades difícil moverse a una estatal o a una privada, y viceversa, aún tratándose del mismo nivel edu- cativo. La Subsecretaría de Educación Media Superior ha comenzado el rediseño los planes de estudio para que los alumnos cuenten con un mínimo de capacidades requeridas en este nivel (tronco común) que les permita transitar de una modalidad a otra. Las distintas modalidades de la educación básica, media superior y superior, también pueden acarrear obstáculos para la continui- dad de estudios entre un nivel y otro. Por eso se trabajará en una profunda revisión de lasQuien no sabe leer ni escribir añade a su situa- normas del sistema educativo nacional con lación de pobreza el enorme riesgo de jamás poder participación de los tres órdenes de gobierno,salir de ella. Por ello se dará un impulso renova- las instituciones de educación, los maestros,do a los programas de alfabetización, así como a las familias y la sociedad en su conjunto, parala educación básica para jóvenes y adultos fuera dar más posibilidades de movilidad a los es-de edad escolar a través de los sistemas escolari- tudiantes y, con ello, de permanencia en lazados y no escolarizados. Se estimulará una más escuela. El intercambio de estudiantes y elamplia participación social en las tareas de com- establecimiento de redes de colaboración delbate al rezago educativo. conocimiento son alternativas que habrán de explorarse, como parte de la estrategia.ESTRATEGIA 10.4 Promover una mayor in-tegración, tanto entre los distintos niveles OBJETIVO 11educativos, como dentro de los mismos, para au- Impulsar el desarrollo y utilizaciónmentar la permanencia de los estudiantes en el de nuevas tecnologías en el sistemasistema educativo. educativo para apoyar la inserción Por mucho tiempo, la especialización y la de los estudiantes en la sociedaddescentralización del sistema educativo nacio- del conocimiento y ampliar sus ca-nal han propiciado un crecimiento fragmentado, pacidades para la vida.en el que, por ejemplo, un alumno de bachille-rato encuentra problemas para cambiarse a una Las acciones para modernizar instalacionesvocacional o preparatoria tecnológica, o a un es- y equipo fortalecerán la dotación de com-tudiante de una escuela federal le puede resultar putadoras y la actualización de sistemas Plan Nacional de Desarrollo | 187
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesoperativos. El uso de tecnologías será funda- en aprender su manejo. Se harán mayoresmental para lograr una presencia cada vez más esfuerzos para que el manejo de equipo deexitosa de los ciudadanos en la sociedad global cómputo y nuevas herramientas tecnológicasdel conocimiento, incluyendo, desde luego, la cubran a todas las escuelas públicas desde ni-educación y la capacitación a distancia y el desa- vel primaria.rrollo de una cultura informática. ESTRATEGIA 11.2 Impulsar la capacitaciónESTRATEGIA 11.1 Fortalecer el uso de nuevas de los maestros en el acceso y uso de nuevastecnologías en el proceso de enseñanza y el desa- tecnologías y materiales digitalesrrollo de habilidades en el uso de tecnologías de De poco o nada sirve la adquisición dela información y la comunicación desde el nivel aparatos, sistemas y líneas de conexión, asíde educación básica. se trate de los más avanzados, si no se sabe Todos los niños y jóvenes de México deben cómo manejarlos. De ahí la importancia detener acceso a una formación escolar de calidad propiciar una nueva cultura de uso y aprecioacorde con los tiempos que vivimos, a la altura por las nuevas tecnologías de la informaciónde un mundo que compite y del desarrollo tec- entre el profesorado y directivos, y estimularnológico que nos impone retos que sabremos su capacitación en el manejo de ellas así comoalcanzar y superar. su permanente actualización, para que puedan El analfabetismo digital es una barrera decisiva aprovecharlas mejor en el proceso de enseñan-para el acceso de los mexicanos a las oportunida- za aprendizaje y el desarrollo de habilidades dedes en un mundo globalizado. No basta con saber los alumnos.leer y escribir; para competir exitosamente hace Se diseñarán los instrumentos másfalta también saber utilizar las computadoras y te- adecuados para que los maestros reciban ca-ner acceso a las telecomunicaciones informáticas. pacitación en el uso de estas tecnologías,Ser parte de esta red permite acceder, intercam- cuenten con opciones para acceder a ellas ybiar y generar ideas y cultura de tal manera que las compartan con sus alumnos. Del mismolas oportunidades de las personas para elevar su modo, se capacitará a los directivos de laspotencial se amplíen. escuelas para que comprendan la importan- Por ello, se fortalecerán los programas que cia del uso de la tecnología en la enseñanzapermitan utilizar nuevas tecnologías para la y para que utilicen la computadora como unaenseñanza de los planes de estudio. Si bien la di- herramienta para hacer más eficiente su ges-gitalización es un recurso educativo que todavía tión escolar.tiene un índice bajo de utilización en los salones Para acelerar la adopción de las nuevasde clase, son cada vez más los alumnos y maes- tecnologías, se ofrecerá la capacitación ofi-tros que comprenden su potencial y se interesan cial en una modalidad de enseñanza mediada188 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades a estar determinado en buena medida por su capacidad de acceder a la nueva tecnología, a la informática y a la información digitalizada en general. Será igualmente necesario que los jóvenes puedan analizar, procesar y ampliar la información adecuadamente, de modo que puedan reforzar su aprendizaje, tomar deci- siones y abrirse paso en su proyecto de vida. La información amplía el abanico de op- ciones de los hombres y las mujeres que la poseen. Por eso, la presente Administración hará un esfuerzo especial para extender el ac-por tecnología. Esto facilitará, además, el acce- ceso a todos los planteles escolares públicos,so a capacitación por docentes y directivos de desde nivel primaria, a las redes electrónicaspoblaciones alejadas de los núcleos donde tradi- de información. Se pondrá especial aten-cionalmente se ofrece capacitación presencial. ción en este esfuerzo a los grupos de niños y jóvenes que viven en comunidades ruralesESTRATEGIA 11.3 Apoyar el desarrollo de conec- dispersas y a comunidades indígenas.tividad en escuelas, bibliotecas y hogares. Mientras más pobre es un joven y su fami- ESTRATEGIA 11.4 Transformar el modelo delia, mayor es la necesidad de recibir del Estado telesecundaria vigente, incorporando nuevas tec-el mejor instrumental educativo; mientras más nologías y promoviendo un esquema interactivo.pobre es su entorno, mayor es la obligación del La telesecundaria es una de las moda-Estado de proveerle de herramientas tecnológi- lidades de educación a distancia con mayorcas que puedan ayudarlo a superar la adversidad sentido de equidad social. Esta forma de edu-de la pobreza y conectarse con otros estudiantes, cación brinda oportunidades de continuartanto de otras regiones de México como de otros sus estudios a estudiantes de las comunida-países para adquirir y compartir conocimientos. des más apartadas, a las que es muy difícilDe este modo, las comunidades rurales e indíge- llevar la educación presencial. Si bien en añosnas, tradicionalmente aisladas por su ubicación recientes se ha trabajado con intensidad paray recursos, podrán conectar maestros, estudian- ampliar las instalaciones y equipos para la te-tes y a la comunidad en general con el resto del lesecundaria, su potencial está todavía lejosmundo a través de Internet de ser aprovechado a plenitud. En estos tiempos de globalización, el éxito Una razón es que los equipos instalados,del proyecto de vida de los jóvenes mexicanos va si bien son electrónicos, no permiten todavía Plan Nacional de Desarrollo | 189
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesla interconectividad y, por tanto, tampoco facili- evalúen sistemáticamente la calidad de lostan la interacción entre estudiantes, profesores y programas de educación a distancia.especialistas ubicados en donde el conocimientose genera. Otra muy importante es la insuficien- ESTRATEGIA 11.6 Impulsar el acceso de loste calidad y consistencia de sus contenidos. Por planteles de todo el sistema educativo a plata-eso la estrategia se propone atender especial e in- formas tecnológicas y equipos más modernos.tegralmente a esta forma de educación mediante El fortalecimiento de la equidad de opor-la dotación de los equipos necesarios, la capaci- tunidades en educación entre la poblacióntación de los docentes de las telesecundarias y más desprotegida debe extenderse al conjun-la modernización de los materiales educativos. to del sistema educativo nacional. Todos losIgualmente importante será establecer órganos estudiantes, en todo momento y en todo lu-y mecanismos que garanticen la calidad de este gar, deben tener acceso a las tecnologías quetipo de educación, así como realizar evaluaciones contribuyan a ponerlos al día, eleven sus ca-sistemáticas de su calidad. pacidades y los hagan más competitivos en el mundo laboral.ESTRATEGIA 11.5 Promover modelos de educa- Se buscarán formas alternativas de fi-ción a distancia para educación media superior y nanciamiento para que en todas las escuelassuperior, garantizando una buena calidad tecno- se disponga de equipos que funcionen bien ylógica y de contenidos. que sean suficientes para beneficiar a todos La desigualdad regional y la complicada los estudiantes, así como para el desarrollogeografía del país se reflejan en una elevada de nuevo material educativo, promoviendo laconcentración de especialistas, conocimientos corresponsabilidad de los tres órdenes de go-y recursos en unas cuantas zonas urbanas. Las bierno y de la propia comunidad escolar.telecomunicaciones, por su accesibilidad inme-diata y sus posibilidades para la interactividad, OBJETIVO 12ofrecen una oportunidad que se debe aprovechar Promover la educación integralcomo una de las formas posibles para acercar el de las personas en todo el siste-conocimiento a quienes viven en los lugares más ma educativo.apartados. Así como la telesecundaria, la educa-ción a distancia recibirá un impulso decidido en La educación, para ser completa, debe abordar,los niveles educativos posteriores. Las institucio- junto con las habilidades para aprender, apli-nes públicas y privadas que están a la vanguardia car y desarrollar conocimientos, el aprecio poren esta forma de educación serán pieza clave los valores éticos, el civismo, la historia, el artepara este fin, pues permitirán el establecimien- y la cultura, los idiomas y la práctica del depor-to de órganos y mecanismos que garanticen y te. La diferencia de resultados que desfavorece190 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades y jóvenes adquiera una dimensión humanista, es decir, que sea integradora de los valores hu- manos, evaluando gradualmente la operación del modelo en un mayor número de planteles y consolidando la estrategia de enseñanza in- tegral que permita a los alumnos aprovechar efectivamente el aprendizaje y el desarrollo de habilidades. ESTRATEGIA 12.2 Impulsar la participación de los padres de familia en la toma de decisio-al sistema de educación pública frente al privado nes en las escuelasdescansa, principalmente, en la ausencia genera- Si bien existen mecanismos para la parti-lizada de este enfoque integral. cipación de las familias en la dinámica escolar Para impulsar este enfoque integral se adop- y en el mejoramiento de las instalaciones es-tarán las siguientes estrategias: colares, la participación suele ser limitada. Por ello, se diseñarán mecanismos para queESTRATEGIA 12.1 Colocar a la comunidad esco- los padres de familia, como parte importan-lar en el centro de los esfuerzos educativos. te de la comunidad educativa, participen con Se promoverá el trabajo conjunto de las au- mayor interés en el seguimiento y apoyo atoridades escolares, maestros, alumnos y padres la formación de sus hijos. Desde luego, es-de familia, no sólo en el cumplimiento de planes tos mecanismos serán siempre de aliento ay programas de estudio, sino en la conformación la participación voluntaria. Como parte dede verdaderas comunidades con metas compar- este esfuerzo se garantizarán las condicio-tidas y con el interés de brindar a los niños y nes de operación de los Consejos Escolares dejóvenes una educación que tampoco se limite al Participación en cada plantel y la realizacióncumplimiento de lo esencial, sino que aspire a de por lo menos dos talleres de capacitaciónuna formación integral. anual para sus integrantes. La dinámica actual centra los esfuerzos edu-cativos en el cumplimiento de aspectos básicos de ESTRATEGIA 12.3 Renovar la currícula delos programas, lo que corresponde en buena me- formación cívica y ética desde la educacióndida al poco tiempo que permanecen los alumnos básica.en las escuelas públicas. Por eso, se promoverá un Para consolidar y proyectar al futuro unahorario más extenso de permanencia en los plan- sociedad verdaderamente democrática, se for-teles, de manera que la formación de los niños talecerá, en todos los niveles escolares, la Plan Nacional de Desarrollo | 191
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesenseñanza de valores civiles y éticos como la tole-rancia, la solidaridad, el respeto a las diferencias, lahonestidad, la defensa de los derechos humanos yla protección del medio ambiente. Se diseñarán li-bros de texto sobre estos temas.ESTRATEGIA 12.4 Estimular la educación sobrederechos y responsabilidades ciudadanas. Para que las personas puedan ejercer susderechos y cumplir sus obligaciones, el primerpaso es que los conozcan a cabalidad. Por ello jardines y los centros para la recreación y else impulsará que, desde edades tempranas, los deporte. La seguridad en las escuelas formamexicanos tengan la capacidad de reflexionar so- parte de este mismo compromiso.bre el significado de sus actos y tengan una clara Se impulsará la participación unida deconciencia de sus responsabilidades y derechos las familias, los maestros, las autoridadesciudadanos, para que, llegado el momento, los escolares, así como de los tres órdenes de go-ejerzan plenamente y practiquen activamente bierno para devolver a las personas la certezalas conductas democráticas. de que quienes asisten a las escuelas se des- Inculcar en las nuevas generaciones el apre- envolverán en un ambiente apacible y seguro.cio por el Estado de Derecho como instrumento En todos los planteles de educación básica seprivilegiado para una convivencia pacífica y res- dará el apoyo necesario para que los Consejospetuosa será una tarea fundamental del sistema Escolares de Participación Social conformennacional de educación. Dicha tarea debe com- un plan integral de Escuela Segura.plementarse también con la participación de lasfamilias y la sociedad en su conjunto. ESTRATEGIA 12.6 Promover la educación de la ciencia desde la educación básica.ESTRATEGIA 12.5 Impulsar la consolidación de La matriculación en opciones educativasespacios seguros en las escuelas y sus entornos orientadas a la ciencia y la tecnología ha tenidocomunitarios para que los estudiantes no sufran un crecimiento mínimo en los últimos años. Sede violencia. trata de campos prioritarios del conocimiento, El Gobierno Federal, como parte de su com- con amplio potencial para apoyar el crecimientopromiso por fortalecer la seguridad pública, ha económico, generar mejores empleos y elevar lainiciado un esfuerzo decidido por devolver a la participación exitosa de México en un mundociudadanía espacios que la delincuencia parece altamente competitivo como el que se prefigurahaberle arrebatado, como los parques, plazas, en el siglo XXI. Por eso el Gobierno Federal pon-192 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesdrá especial énfasis en el estímulo a la enseñanza, un componente habitual de la vida cotidianadifusión y divulgación de la ciencia y la tecnología de las generaciones actuales y futuras.en todos los niveles educativos, empezando con laeducación preescolar, primaria y secundaria, desde ESTRATEGIA 12.9 Reforzar la educación paraluego sin hacer a un lado la formación humanista, prevenir y abatir las conductas de riesgo en-que da sentido a la aplicación de lo aprendido. tre niños y adolescentes Las lesiones por violencia y accidentes,ESTRATEGIA 12.7 Impulsar mayores oportu- junto con las adicciones y las prácticas sexualesnidades para los estudiantes de participar en no responsables, afectan de manera crecien-educación artística. te la salud y la vida de la población juvenil. México tiene un fuerte reconocimiento en Fortalecer de manera sustantiva la educaciónel mundo por su contribución al arte y la cultura. temprana para prevenir estos factores de ries-Su herencia milenaria en estas manifestaciones go contribuirá al mejoramiento general de lale significa un amplio potencial, no solamente salud pública en los años por venir.para seguir haciendo aportaciones a la cultura Se promoverá la realización sistemáti-universal, sino para consolidar al arte y la cultu- ca de talleres de prevención de conductas dera como cimiento de la nacionalidad mexicana. riesgo para los estudiantes de educación se-Propiciar la enseñanza y la apreciación artística cundaria y media superior.desde la educación básica permitirá identificarvocaciones que, hasta ahora, han sido insuficien- ESTRATEGIA 12.10 El diseño e instrumen-temente estimuladas. Se contribuirá con ello a la tación de un sistema de información que seformación integral de las generaciones actuales. convierta en la plataforma de los procesos de toma de decisión y que se difunda amplia-ESTRATEGIA 12.8 Promover las actividades fí- mente entre la sociedad en general.sicas en los planteles escolares y el deporte entodo el sistema educativo. OBJETIVO 13 La obesidad y el sedentarismo son hoy en Fortalecer el acceso y la perma-día dos de los principales problemas de salud en nencia en el sistema de enseñanzaamplios sectores de nuestra población. El fomen- media superior, brindando unato del deporte y la actividad física en la escuela educación de calidad orientadacontribuirán a mejorar las condiciones de vida al desarrollo de competencias.de los mexicanos para una existencia saludable,productiva y prolongada. Con esta estrategia, el Una de las razones por las que muchasGobierno Federal ratifica su compromiso de ha- familias otorgan escasa importancia a la in-cer de la práctica del deporte y el cuidado físico corporación de sus hijos a la educación media Plan Nacional de Desarrollo | 193
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadessuperior, es la percepción de que no garantiza colaboración con instituciones de educa-para la inserción exitosa en el mercado laboral. ción superior para fortalecer la titulación yEs necesario impulsar un sistema que integre la capacitación a profesores y el desarro-armónicamente a las distintas entidades oferen- llo del sistema de evaluación integral quetes, de manera que la heterogeneidad de planes medirá el desempeño de profesores y plante-y programas de estudio no dificulte la compa- les. Finalmente, se instrumentará en todostibilidad entre ellas y para que se enriquezcan los planteles de bachillerato federal el pro-las opciones de formación. Una mayor vincula- cedimiento para el registro de aspirantes ación con el sector productivo propiciará mayor ocupar cargos de director de plantel, lo quepertinencia de planes y programas respecto de promoverá la transparencia, la igualdad dedesarrollo tecnológico, mayores apoyos de parte oportunidades y una selección de candidatosdel sector privado y mayor facilidad para la rea- basada en criterios como las competenciaslización de prácticas. Se debe lograr una mejor académicas, la experiencia laboral, la gestiónactualización docente y favorecer metodologías escolar y el liderazgo.de reenseñanza y formación más modernas, ba-sadas en competencias que permitan una mayor ESTRATEGIA 13.2 Revisar el marco reglamen-y mejor evaluación. tario e instrumentar procesos de evaluación Por eso se contemplan las estrategias si- en el sistema de educación media superior.guientes: Aunque la educación media superior ha registrado un significativo incremento de suESTRATEGIA 13.1 Impulsar programas perma- matrícula en los años recientes, su eficiencianentes de capacitación y profesionalización de los terminal, de alrededor del 60%, sigue alejadamaestros del sistema de educación media superior. de estándares óptimos. Una buena educación Para fortalecer la calidad de la educación de bachillerato es condición para acrecentarmedia superior, se establecerán claramente las las posibilidades de ingreso y permanenciaresponsabilidades de los maestros, directivos y en la educación superior. Por eso, se llevarápersonal auxiliar. Se impulsará la formación de a cabo un profundo esfuerzo de revisión deacademias y se asegurará que los profesores ten- la normatividad de ese nivel educativo, y ungan las competencias didácticas, pedagógicas mejoramiento de sus sistemas de evaluación,y de contenido de sus asignaturas que requie- adoptando las mejores prácticas nacionales eren para un desempeño pedagógico adecuado. internacionales. Para ello, el Consejo DirectivoSe fortalecerá la coordinación del sistema de de Evaluación diseñará un sistema integral deeducación media superior en todas las entida- evaluación al sistema, subsistema, planteles,des federativas en donde existan acuerdos de maestros y alumnos, que estará integrado pordescentralización. Asimismo, se promoverá la comités técnicos de expertos en la materia.194 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades programas que combinen estudio y trabajo, de manera que los jóvenes no tengan que optar entre una u otra actividad, sino que puedan complementarlas de manera adecuada. ESTRATEGIA 13.4 Impulsar una refor- ma curricular de la educación media superior para impulsar la competitividad y responder a las nuevas dinámicas sociales y productivas. Se consolidará la reforma curricular y se diseñará un sistema de indicadores de impacto que permita evaluar la calidad y pertinencia de los contenidos y habilidades transmitidas en este nivel educativo, de manera que respon- dan mejor a las necesidades y expectativas de ESTRATEGIA 13.3 Fortalecer la vinculación los alumnos y del sector productivo. Todos losentre el sistema de educación media superior y programas en materia de becas, infraestructu-el aparato productivo. ra, capacitación y selección de directivos de Todas las modalidades de la educación me- planteles, contarán con indicadores de evalua-dia superior deberán tener una salida efectiva al ción para asegurar una evaluación de acuerdo amercado laboral. Estas modalidades educativas las normas establecidas por el CONEVAL.deberán favorecer la disposición y habilidad de Las opciones estarán vinculadas al poten-los estudiantes para el empleo o el autoempleo. cial de empleo de las regiones donde habitan losEstableceremos esquemas para asegurar que to- estudiantes. Así, por ejemplo, la especializacióndos los egresados, como parte de su proceso de en turismo ecológico o sustentabilidad ambien-acreditación, hayan certificado competencias la- tal puede convertirse en una posibilidad deborales. Un fortalecimiento de esta estrategia se empleo para los jóvenes que viven en zonas ru-da a través de la becas de pasantía a los egresados, rales o comunidades indígenas, en tanto que lasen donde la participación con el sector producti- habilidades industriales abrirán oportunidadesvo es directa. De esta manera podrán ingresar al adicionales a quienes radican en las ciudades.mercado laboral, si así lo desean, continuar susestudios o combinar ambas posibilidades. ESTRATEGIA 13.5 Consolidar un siste- De igual forma, deben buscarse mecanismos ma articulado y flexible de educación mediade flexibilización, tanto de las instituciones edu- superior que permita la movilidad de los estu-cativas como de la oferta laboral, para establecer diantes entre subsistemas. Plan Nacional de Desarrollo | 195
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades La estructura y funcionamiento de la educa- equidad en la formación de ciudadanos,ción media superior requieren de una reforma a profesionales creativos y científicos com-fondo que favorezca la comunicación entre sus prometidos con su país y de competenciadiversas modalidades, así como facilitar que los internacional. También se buscará que dichasestudiantes que ingresan a cualquiera de ellas instituciones consoliden grupos de investi-culminen sus estudios. Para ello se promove- gación capaces de generar conocimientos derán mecanismos de coordinación y regulación vanguardia que sean útiles para generar de-que permitan la movilidad de estudiantes entre sarrollo económico con justicia y equidad.programas e instituciones, así como la homo- Asimismo, las instituciones de educaciónlogación de los diferentes planes de estudio a superior buscarán fortalecer la identidad denivel medio superior, mediante estructuras cu- México como nación, enriqueciendo y am-rriculares coherentes y puentes de comunicación pliando las culturas que la nutren con lasclaramente definidos. Se diseñará un modelo aportaciones de todos los países.que garantice que los alumnos cuenten con un El propósito es convertir a la educaciónmínimo de capacidades requeridas en este nivel superior en un verdadero motor para alcanzar(tronco común) que les permita transitar de una mejores niveles de vida, con capacidad paramodalidad a otra. transmitir, generar y aplicar conocimientos y Se promoverá la organización e integración lograr una inserción ventajosa en la emergen-de la oferta de las instituciones de este nivel, te economía del conocimiento. Es importantepara establecer las carreras y especialidades co- reconocer que la educación superior que semunes y abrir la posibilidad de combinaciones imparte en el país ocupa el lugar 15 de lasmediante estructuras modulares que correspon- 33 naciones de América Latina y el Caribedan a sitios de inserción en el mercado laboral. que fueron evaluadas por el Instituto de Es-Esto significa lograr una estructura coherente y tadística de la Organización de las Nacionesflexible de la oferta de formación profesional en Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultu-el nivel medio superior, indispensable para abrir ra (UNESCO). Por ello será necesario darle unrutas de formación continua. gran impulso a las universidades, tecnológi- cos y centros de investigación, dotándolos deOBJETIVO 14 los apoyos públicos y privados necesarios paraAmpliar la cobertura, favorecer la impulsar la docencia, la investigación científi-equidad y mejorar la calidad y per- ca, el desarrollo y la innovación tecnológicos,tinencia de la educación superior. y la extensión y la difusión de la cultura. La UNESCO advierte que sin instituciones de El presente Plan busca que las institucio- educación superior y de investigación ade-nes de educación superior funcionen con mayor cuadas, los países en desarrollo no pueden196 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades de los jóvenes de 19 a 23 años en el año 2012. Para ello, se fortalecerá la inversión en infra- estructura educativa y se alentará el concurso de los tres órdenes de gobierno y de los secto- res social y privado. Asimismo, será necesario propiciar un mejor aprovechamiento de las capacidades e infraestructura que ahora no se ocupan adecuadamente. Algunas de estas estrategias exigen un impulso renovado a la descentralización y regionalización de las ins- tituciones de educación superior, así como la utilización de los diversos instrumentos y tec- nologías que ofrece la educación a distancia. ESTRATEGIA 14.2 Flexibilizar los planes de estudio, ampliar los sistemas de apoyoesperar apropiarse y aplicar los descubrimien- tutoriales y fortalecer los programas de be-tos más recientes y, menos todavía, aportar sus cas dirigidos a los grupos en situación depropias contribuciones al desarrollo y a la re- desventaja.ducción de la brecha que separa estos países de Se contempla dar impulso a la formaciónlos países desarrollados. La consolidación de la de técnico superior universitario y reforzar laeducación superior como un sistema de mayor opción que abre la certificación de competen-cobertura, más abierto, diversificado, flexible, cias laborales. Además, se procurará acercararticulado y de alta calidad es esencial para el las oportunidades educativas a los grupos y re-desarrollo de México. giones en condición de desventaja. También Por ello, se adoptarán las siguientes estrategias: se ampliará, como en el caso de la educación media superior, el otorgamiento de becasESTRATEGIA 14.1 Crear nuevas instituciones de y la operación de los sistemas de apoyo tu-educación superior, aprovechar la capacidad ins- toriales, con el fin de reducir los niveles detalada, diversificar los programas y fortalecer las deserción de los estudiantes y favorecer lamodalidades educativas. conclusión de sus estudios de técnico supe- La presente Administración se ha propuesto rior universitario o de licenciatura y, en suelevar la cobertura en educación superior, pasan- caso, la continuación al posgrado, cuando seado de un 25% actual a un nivel superior a 30% la opción elegida. Plan Nacional de Desarrollo | 197
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesESTRATEGIA 14.3 Consolidar el perfil y des- nal de Evaluación para la Educación Superiorempeño del personal académico y extender las (CENEVAL), entre otros. La acreditación de laprácticas de evaluación y acreditación para me- calidad de la oferta educativa es esencial parajorar la calidad de los programas de educación mantener el valor social y económico de lasuperior. educación superior. Con el fortalecimiento de Los programas de fortalecimiento institu- los mecanismos normativos y regulatorios ycional y de formación del personal académico de de aseguramiento de la calidad se detendrá lalas instituciones de educación superior recibi- proliferación de programas que no reúnen losrán un fuerte impulso. Estos programas tendrán estándares de calidad y limitan la formacióncomponentes individuales, como las becas para de los ciudadanos productivos y competiti-realizar estudios de posgrado de buena calidad y vos que requiere el país. Adicionalmente, elposdoctorales. También habrá apoyos de carác- fortalecimiento de los sistemas de evaluaciónter colectivo, como el impulso a la formación y constituirá una base fundamental para asegu-fortalecimiento de cuerpos académicos y la inte- rar y generalizar la rendición de cuentas a losgración de redes de investigación. Se impulsarán estudiantes, padres de familia, empleadores ypolíticas flexibles de incentivos que reconozcan a la sociedad en general.la diversidad del sistema de educación superior.Las evaluaciones a los programas de estudio se ESTRATEGIA 14.4 Crear y fortalecer las ins-perfeccionarán, propiciando el apoyo a aquellos tancias institucionales y los mecanismos paraque obtengan mejores resultados y propician- articular, de manera coherente, la oferta edu-do la reducción de la brecha entre éstos y los cativa, las vocaciones y el desarrollo integralque necesitan ser fortalecidos. Todo lo anterior de los estudiantes, la demanda laboral y los im-se llevará a cabo con respeto a las libertades de perativos del desarrollo regional y nacional.investigación y enseñanza, y a la autonomía uni- Esta estrategia busca elevar la pertinen-versitaria. cia de la educación superior y potenciar su Se trabajará para articular un sistema nacio- impacto en el desarrollo regional y nacio-nal de evaluación, acreditación y certificación, nal. Para lograrlo, es preciso fortalecer loscon el fin de fortalecer las prácticas de autoevalua- mecanismos de planeación de la educaciónción, evaluación externa de pares, acreditación superior. En esta tarea será necesario consi-formal y exámenes nacionales estandarizados derar, entre otros aspectos, las condicionesa los egresados, las cuales son efectuadas por socioeconómicas, las aspiraciones y expec-instancias como los Comités Interinstituciona- tativas de los sectores sociales, así como lasles para la Evaluación de la Educación Superior necesidades actuales y futuras de las econo-(CIEES), el Consejo para la Acreditación de la mías regionales para configurar los perfilesEducación Superior (COPAES) y el Centro Nacio- de egreso y carreras a impartir. Será necesa-198 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades instancias colegiadas que permitan articular y conducir más eficientemente este sistema y propiciar la acción coordinada de las dife- rentes instituciones, así como asegurar el financiamiento adecuado y el mejor aprove- chamiento de los recursos disponibles. Un objetivo deseable es el de formular una po- lítica de Estado en materia de educación superior, la cual considere las modificaciones que se proyectan en la pirámide poblacional, que implicarán cambios importantes en la de-rio además conformar cuerpos académicos con manda, donde se espera un desplazamiento deel perfil adecuado a la oferta educativa. De esta la demanda de educación primaria hacia los ni-manera, el tránsito hacia la vida profesional será veles de educación media superior y superior.más sencillo y fructífero para los egresados y pro-ducirá mayores beneficios para su comunidad. Grupos prioritarios Se fortalecerán los programas de orientaciónvocacional y se promoverá el establecimiento de 3.4 Pueblos y comunidadesacuerdos entre instituciones educativas y el sec- indígenastor productivo para revisar de manera permanente México debe su riqueza cultural y sulos programas de estudio, llevar a cabo prácticas carácter distintivo como pueblo único enprofesionales que permitan a los alumnos ad- el mundo a la herencia formidable de susquirir experiencia laboral de calidad, reforzar el pueblos originarios. Su rico patrimonio enaprendizaje del aula, identificar los intereses de lenguas, arte y cultura convierten a Méxicoespecialización y, en suma, mejorar sus oportuni- en una de las naciones latinoamericanas condades de éxito en su desarrollo profesional. mayor legado y población indígenas. El pro- fundo carácter mestizo de la nación mexicanaESTRATEGIA 14.5 Mejorar la integración, co- sólo puede explicarse por el pasado milenarioordinación y gestión del sistema nacional de y el presente enriquecedor de sus pueblos yeducación superior. comunidades indígenas. La educación superior contará con meca- Desgraciadamente, los pueblos y comu-nismos estatales y nacionales de planeación, nidades indígenas aún no disfrutan de unacoordinación y gestión capaces de responder situación social y económica propicia para elde manera integral a sus demandas de desarro- mejor desarrollo humano; se caracterizan porllo y consolidación. Será necesario crear nuevas vivir en altos niveles de pobreza y en una si- Plan Nacional de Desarrollo | 199
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadestuación de significativa desventaja. El combate Los pueblos y comunidades indígenasal rezago social de los pueblos y las comunidades de México están conformados por más de 10indígenas representa una de las áreas de políti- millones de personas, hombres y mujeres deca pública de mayor relevancia para el desarrollo todas las edades, que tienen sus propias cul-armónico de México. Es fundamental que las po- turas y sus lenguas, y que viven marginadoslíticas públicas que impulse el Gobierno Federal, en muchas localidades urbanas y rurales deen coordinación con las entidades federativas nuestro país.y los municipios, tengan un carácter específico Es necesario reconocer que en muchasen la perspectiva integral del Desarrollo Huma- de las regiones indígenas prevalece la escasezno Sustentable para incrementar las capacidades de empleos, los bajos salarios y las relacio-de los pueblos y las comunidades indígenas e Distribución de la población indígenainicien, así, un círculo virtuoso de cambio soste- Indicador 2005nido no sólo por la acción gubernamental, sino Total Indígenatambién por su propia iniciativa. Población total 103,263,388 10,103,571 9.8% El desarrollo de este importante sector de Población en municipios con Alta 6,107,572 17,010,383la población requiere del trabajo corresponsable y Muy alta marginación 35.9%de los actores sociales e institucionales, entre Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México con base en: INEGI II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005. CONAPO, Índice de marginación municipal 2005.los que destacan: autoridades indígenas y re-presentantes agrarios, organizaciones indígenas nes asimétricas entre población indígena yproductivas, agrupaciones políticas, organis- no indígena que afectan tanto a los procesosmos culturales, organizaciones de defensa de productivos como a los de comercializaciónderechos, grupos de mujeres y agrupaciones de y, sobre todo, al desarrollo. Junto con ello,defensa del medio ambiente, entre otras; depen- la población indígena todavía enfrenta gravesdencias y entidades de la Administración Pública rezagos, entre los cuales destacan: desnutri-Federal, así como de los gobiernos estatales que ción y deficiencias nutricionales; mortalidadatienden la problemática de los pueblos indíge- y morbilidad materna e infantil; rezago edu-nas; el Poder Judicial; comisiones de asuntos cativo; inequidad de género y migración.indígenas de las Cámaras de Diputados y Sena- Esta situación económica y social estádores; comisiones de asuntos indígenas de los estrechamente ligada al hecho de que la in-congresos locales; organismos de derechos hu- versión de recursos públicos en regionesmanos y organizaciones de la sociedad civil. La indígenas sigue presentando notables reza-participación de todos es clave para avanzar ha- gos en comparación con la media nacional.cia un renovado proceso de desarrollo a través Asimismo, uno de los principales retos quedel impulso y la promoción de políticas sociales enfrenta la acción institucional para la inver-culturalmente pertinentes. sión en regiones indígenas es la dispersión200 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades y humano, cultural, de infraestructura y de ejercicio de sus derechos fundamentales. Desarrollo económico Durante los últimos años, la economía indíge- na se ha diversificado en distintos sectores, sin embargo, la agricultura entre los pue- blos indígenas está estrechamente ligada a su modo de vida, en el cual la multiactividad y el policultivo son prácticas productivas que se relacionan con su cultura y tradiciones. Por otra parte, los trabajadores indí- genas se han incorporado en sectores que demandan mano de obra poco calificada y que ofrecen poca seguridad laboral, ya que entrepoblacional y su aislamiento geográfico. las principales actividades en que se emplean Es claro que el reconocimiento constitucio- destacan ocupaciones temporales como jorna-nal a los pueblos y comunidades indígenas como leros agrícolas, la industria de la construcciónsustento de una nación pluricultural todavía no y el trabajo doméstico, entre otros.se ha traducido en una acción pública con pro- Este fenómeno se refleja en los ingre-fundo sentido cultural. sos percibidos por la población indígena, que La situación de los 62 pueblos originarios, son sumamente bajos, ya que el 80% per-en materia de derechos indígenas, es no sólo cibe menos de dos salarios mínimos. Aquícompleja, sino grave en términos del Estado de se inserta el trabajo no remunerado, que esDerecho. Por una parte, los indígenas enfrentan el que soporta la producción de autocon-grandes obstáculos para acceder a la jurisdicción sumo. La importancia del trabajo familiardel Estado, especialmente en los ámbitos de la entre los indígenas pone de manifiesto quejusticia penal, agraria, laboral, civil y mercantil; en este tipo de economías no hay merca-y por la otra, enfrentan la falta de mecanismos do de trabajo consolidado, lo que provocaadecuados para que sus autoridades puedan apli- que la migración sea necesaria para la bús-car sus sistemas normativos. queda de ingresos monetarios que aseguren Los graves rezagos de desarrollo que enfren- su supersupervivencia. Este panorama con-tan los pueblos indígenas en México se refieren, trasta con la riqueza de los patrimonios conprincipalmente, a los ámbitos económico, social los que cuentan las comunidades indígenas: Plan Nacional de Desarrollo | 201
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadescultural, recursos naturales, agrobiodiversidad Desarrollo social y humanoy conocimientos tradicionales. En este aspecto, la población indígena to- Las mujeres de los pueblos y las comu- davía enfrenta graves rezagos, entre los quenidades indígenas conforman un sector de la destacan:población en el que los niveles de pobreza son a) La desnutrición y las deficiencias nu- Desarrollo económico tricionales. La situación nutricional de los 2000 indígenas es grave; no ha variado sustan- Total Indígena cialmente en las últimas décadas, y en las Población ocupada de 12 años o más 33,730,210 3,198,191 regiones con mayor presencia indígena, las Población ocupada que no recibe formas moderada y severa de desnutrición ingresos o hasta dos salarios mínimos 17,201,178 2,588,063 crónica incluso han mostrado incrementos. Porcentaje 51 80.9 b) Mortalidad y morbilidad. Las deficien- Población ocupada en el 5,338,299 1,402,452 cias y los problemas de cobertura, calidad y sector primario Porcentaje 16.3 43.4 falta de adecuación de los servicios de sa- Población ocupada en el lud dan lugar a que no se haya logrado un 9,384,109 704,376 sector secundario descenso importante en las tasas de mor- Porcentaje 28.7 21.8 Población ocupada en el talidad materna e infantil, erradicación de 17,995,223 1,121,532 sector terciario enfermedades y prevención de enfermedades Porcentaje 55 34.8 endémicas, entre otros.Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México con base en: INEGI XII Censo dePoblación y Vivienda, México, 2000. c) El rezago educativo. Entre la poblaciónNota: no existe información actualizada sobre condición de actividad e ingreso para 2005. indígena se observan bajos niveles de logromás profundos; aunado a lo anterior, un proble- escolar y altos niveles de monolingüismo, de-ma fundamental que requiere especial atención serción escolar y bajo rendimiento académico.es el del trabajo infantil, ya que las activida- Al respecto, las modalidades educativas comodes que desempeñan niños y jóvenes indígenas primaria general, educación bilingüe y bilin-como jornaleros o vendedores ambulantes, entre güe intercultural no han podido reducir lasotros, atentan contra sus derechos. brechas entre población indígena y no indí- El Índice de Desarrollo Humano para los Pue- gena, sobre todo en las tasas de continuidadblos Indígenas (IDHPI) ayuda a identificar el educativa y rendimiento escolar. Se requieregrado de desigualdad entre la población indígena evaluar la pertinencia de los contenidos edu-y la no indígena. El IDH de los pueblos indígenas cativos en contextos indígenas, además dede México se ubica en 0.7057, a diferencia del IDH fortalecer los sistemas medio superior y supe-de la población no indígena, que es de 0.8304, lo rior para incrementar el acceso de este sectorque representa una brecha de casi 15%. de la población.202 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades social y económica que, si bien en su ma- yoría afecta a los pueblos indígenas del país, para el caso de las mujeres indíge- nas se agudiza. De hecho, con relación a los hombres, un mayor número de mu- jeres son analfabetas y monolingües Asimismo, sus niveles de escolarización son inferiores, tienen altos niveles de fe- cundidad y reportan un alto riesgo de muerte por complicaciones derivadas del embarazo, parto y puerperio, así como por cáncer cérvico-uterino. e) Migración. Cada vez más hombres y mujeres indígenas participan de los flujos mi- gratorios nacionales e internacionales, lo que ha provocado: o Cambios estructurales en las economías locales y en las formas de organización comunitaria, tanto las de los centros expulsores como las de las localidades re- ceptoras. o La transformación de las culturas y de las dinámicas familiares indígenas. o Que los migrantes indígenas estén ex- puestos cotidianamente a la violación de d) Desigualdad de género. Las mujeres in- sus derechos humanos y laborales.dígenas conforman el sector de la población Las características de la población indíge-femenina más vulnerable de nuestro país, pues na de México anteriormente descritas tienen,históricamente han sido discriminadas y afecta- como fuente principal, los rezagos que existendas por la pobreza, lo que se ha traducido en: para ésta en términos de acceso a las institu- o Menores oportunidades para acceder a la ciones de seguridad social y, en general, a las educación, la salud y los mínimos niveles de instituciones que proveen de los servicios so- bienestar. ciales elementales de salud y educación. La o Violencia de género, lo que se entrecru- siguiente tabla muestra claramente como, del za con las condiciones de alta marginación total de población sin acceso a servicios esen- Plan Nacional de Desarrollo | 203
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesciales, una elevada proporción corresponde a los Infraestructura básicapueblos indígenas. 2005 Total Indígena Viviendas particulares sin agua 2,919,379 599,854 entubada Desarrollo humano Porcentaje 12.2 29.5 2005 Viviendas particulares sin 3,181,308 904,638 Total Indígena drenaje Porcentaje 13.3 44.4 Población sin derechohabiencia a 51,402,597 7,094,608 Viviendas particulares que no servicios de salud 811,846 201,600 cuentan con energía eléctrica Porcentaje 51.0 72.5 Porcentaje 3.4 9.9 Población analfabeta 15 años 5,747,813 1,589,796 Viviendas particulares con piso o más 2,453,673 773,764 de tierra Porcentaje 9.2 25.5 Porcentaje 10.2 38.0 Población 6 a 14 años que no 1,022,406 189,381 asiste a la escuela de Porcentaje 5.3 8.5 Población de 15 a 24 años que 11,747,080 1,382,596 no asiste a la escuela Porcentaje 61.9 70.2 desarrollo. Uno de los principales problemas queFuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México con base en: INEGI XII Censo dePoblación y Vivienda, México, 2000. enfrentan es su dispersión y aislamiento geográ- fico. Según información disponible, 2.5 millones de indígenas viven en localidades ubicadas aInfraestructura básica más de 3 kilómetros de distancia de caminos pa-A pesar de que los indicadores en 2005 mues- vimentados o revestidos.tran avances significativos en la dotación del Es necesario encontrar soluciones paraservicio de agua entubada, cobertura de ener- que las localidades pequeñas y con poca po-gía eléctrica, servicio de drenaje y disminución blación tengan comunicaciones terrestres,del número de viviendas indígenas con piso de pues la relación costo-beneficio que determi-tierra, la inversión de recursos públicos en re- na la elegibilidad no puede ser el factor quegiones indígenas sigue presentando notables determine las posibilidades de desarrollo derezagos en comparación con la media nacional, sus habitantes.destacando la apertura y consolidación de ca- Por la falta de vías de comunicación efi-minos, puentes e infraestructura de servicios, cientes, las poblaciones indígenas enfrentanasí como el mejoramiento de las viviendas. problemas de abasto, traslado de alas perso- nas , comercialización de la producción local,Red de comunicaciones acceso a los servicios de salud en caso deLa comunicación terrestre y las telecomunicaciones emergencia, acceso cotidiano a los serviciosson factores determinantes para mejorar las condi- educativos y dificultades para que los progra-ciones de vida de los indígenas y para facilitar su mas institucionales operen con eficiencia.204 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Caminos Población Población Total % Total Indígena Localidades de la Integración territorial 199,391 97,483,412 10,131,350 2000, INEGI. Localidades a más de 3km de caminos 86,311 43.29 16,597,827 3,089,671 pavimentados y revestidos o Localidades de 40% y más de PI 12,812 14.84 2,753,199 2,545,117 o Localidades con menos de 40% de PI 8,880 10.29 11,371,383 544,554 o Localidades sin PI 64,619 74.87 2,473,245 0 Localidades a menos de 3km de caminos 113,080 56.71 80,885,585 7,041,679 pavimentados y revestidos o Localidades de 40% y más de PI 10,272 9.08 5,309,238 4,349,659 o Localidades con menos de 40% de PI 19,466 17.21 70,808,736 2,692,020 o Localidades sin PI 83,342 73.70 4,767,611 0Fuente: Cobertura nacional de carreteras con base en IMT, carreteras pavimentadas 2005, e INEGI, carreteras de terracería, 1997. Sistema de indicadores sobre poblaciónindígena de México a partir de: INEGI: XII Censo de Población y Vivienda, 2000.Desarrollo cultural Derechos indígenasEl patrimonio cultural y la sabiduría indígena En las últimas dos décadas, México ha vividono cuentan con protecciones efectivas para una etapa de importantes reformas jurídi-su preservación. cas en materia de derechos indígenas; hay Actualmente, se han identificado 23 pue- 21 entidades federativas que los reconocen,blos indígenas cuyas lenguas están en riesgo y aunque estos avances legislativos han sidode desaparecer. Esta situación se refleja en imprescindibles para superar las dificultadessu reducido número de hablantes, en su dis- que éstos enfrentan en materia de acceso a lapersión geográfica, en su abandono entre los justicia del Estado, no son suficientes.más jóvenes y en el predominio de hablantes Es importante tener en cuenta que enadultos, entre otros factores. El apartado de México las normas jurídicas que reconocen de-cultura de este Plan y la estrategia 15.7 de rechos específicos a los indígenas no siempreeste tema retoman este asunto y ahondan se hacen efectivas y tampoco se observan ensobre él. los procedimientos judiciales. Los factores que Plan Nacional de Desarrollo | 205
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades órdenes de gobierno, a efecto de superar los rezagos educativos y de salud, las inequidades de género y las condiciones adversas de comu- nicación y desarrollo en que viven. Objetivo 15 Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades in- dígenas al desarrollo económico, social y cultural del país con res- peto a sus tradiciones históricas y enriqueciendo con su patrimo- nio cultural a toda la sociedad. ESTRATEGIA 15.1 Constituir la atención a losprovocan este problema son diversos: va del des- indígenas en un objetivo estratégico transversalconocimiento de su existencia o contenido, a la para toda la Administración Pública Federal.velada discriminación, pasando en ocasiones por la Durante la presente Administración sefalta de normas y de procedimiento para asegurar promoverá que todas las dependencias, en sussu observancia. ámbitos de competencia, se hagan responsables La falta de respeto a los derechos indi- y actúen decididamente para lograr el desarrolloviduales y sociales de los indígenas, no ósólo social, económico, político, cultural y ambien-son injustos para individuos y grupos, sino tal de los pueblos y comunidades indígenas.que también constituyen un severo obstáculo Además, se fortalecerán cuantitativa y cuali-para su desarrollo integral y sustentable. tativamente los programas que lleva a cabo la En materia de derechos destaca también la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pue-poca participación en los procesos electorales, blos Indígenas (CDI).y la escasa representación política que alcanzaeste sector de la población en los órganos legis- ESTRATEGIA 15.2 Consolidar los meca-lativos y la conflictividad electoral. nismos de coordinación entre el Gobierno De acuerdo con lo establecido en el Apartado Federal, los gobiernos estatales y munici-B del Artículo 2º de la Constitución Política de los pales, las autoridades y las organizacionesEstados Unidos Mexicanos, el desarrollo integral indígenas en el diseño y operación de losde los pueblos y las comunidades indígenas im- programas dirigidos al desarrollo de los pue-plica la acción conjunta y coordinada de los tres blos y comunidades indígenas.206 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Son cada vez más los gobiernos estatales y de los recursos culturales y naturales aprove-municipales con población indígena los que to- chables en la región que habita cada pueblo; esman parte activa en las acciones en beneficio decir, conforme a las vocaciones productivas dede la misma. Con respeto a los ámbitos de com- cada región, pero también conforme a las vo-petencia de cada orden de gobierno, se seguirá caciones de cada grupo o persona. Además detrabajando en la búsqueda de mecanismos que recursos financieros, se diseñarán y aplicaránmejoran la concurrencia de propósitos, recursos esquemas de capacitación para cada fórmulay acciones. productiva, de manera que los grupos cuenten La participación de la población indígena en con el saber y las capacidades necesarias parala acción del sector público permitirá aplicar los el éxito de sus proyectos. De igual forma, seprogramas con acciones diferenciadas de con- impulsará la realización de inversiones en in-formidad con las particularidades demográficas, fraestructura productiva que desemboque engeográficas, ambientales, culturales y económi- un efecto multiplicador para las comunidades ycas de los pueblos y comunidades indígenas. pueblos indígenas. Se fortalecerá aún más la capacidad del Con- Se cuidará que las nuevas fórmulassejo Consultivo de la CDI y su participación en la productivas sean económica, social y ambien-formulación y evaluación de políticas públicas y talmente sustentables. En conjunto, de lo quede programas dirigidos a los pueblos indígenas. se trata es de conservar y capitalizar los acti- vos ambientales y culturales de los pueblos yESTRATEGIA 15.3 Fomentar el aprovechamien- las comunidades indígenas para impulsar suto del excepcional patrimonio cultural y natural desarrollo económico.de los pueblos indígenas para promover su desa- Conjuntamente con algunos gobiernosrrollo económico. estatales, se diseñarán y pondrán en marcha Se intensificarán de manera significativa los nuevos mecanismos para que las remesas queapoyos a proyectos productivos de las comunida- envían los migrantes indígenas a sus familiasdes indígenas. Se alentará un contexto favorable puedan aprovecharse para impulsar proyectosmediante la promoción de inversiones en las re- productivos y de infraestructura en las comu-giones indígenas para generar condiciones de nidades.empleo. Sin una estrategia de este tipo, no será En el caso en que los grupos indígenas seposible reducir la emigración forzada por condi- asocien con personas o grupos ajenos a sus co-ciones económicas. munidades, se cuidará que los primeros tengan Una parte importante de esta estrategia será una participación justa y reciban los beneficiosidentificar y desarrollar alternativas productivas a que les correspondan en proyectos de explota-la actividad agropecuaria, con base en la valoración ción de sus tierras y otros recursos. Plan Nacional de Desarrollo | 207
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades especialmente los destinados a las mujeres em- barazadas, los recién nacidos, los menores de cinco años y las personas de edad avanzada. En educación se apoyará en forma es- pecial a las familias indígenas para que la población de seis a 14 años pueda asistir a la escuela y para que, después de los 15 años, continúe con su educación mediante becas que permitan la formación de niños y jóvenes sin afectar a la economía familiar. Además, se promoverá el desarrollo de competencias y habilidades específicas para explotar el poten- cial productivo de cada región.ESTRATEGIA 15.4 Focalizar acciones e ins- Para apoyar la educación bilingüe, setrumentar programas a efecto de abatir los aplicarán esquemas que eleven los incentivosprincipales rezagos sociales que tiene la po- para que cada vez más indígenas se prepa-blación indígena con respecto al resto de la ren como maestros bilingües. Ésta será, sinsociedad: alimentación, salud y educación. duda, una de las maneras más eficaces para La desnutrición es el rezago más grande contribuir al enriquecimiento de las culturasde esta población. Considerando lo anterior se autóctonas y al mejoramiento de su calidadimpulsará, mediante apoyo financiero y capaci- de vida.tación, el cultivo y consumo de alimentos conalto valor nutritivo. ESTRATEGIA 15.5 Fortalecer sustancialmen- En el rubro de salud, se continuará fomen- te la infraestructura básica en las regionestando la afiliación al Seguro Popular en zonas indígenas.rurales con bajos recursos porque representa un Las estrategias mencionadas sobre laadelanto sustancial en la medida en que los ser- construcción y el mejoramiento de cami-vicios se ofrecen a la población abierta. Al mismo nos rurales, así como las del reordenamientotiempo, se dará atención en salud mejorando la territorial para lograr una provisión de ser-infraestructura hospitalaria y de clínicas en luga- vicios más eficiente, tendrán como uno deres donde se puedan atender a un mayor número sus principales beneficiarios a los pueblos yde comunidades, incluidas las más pequeñas. comunidades indígenas, que son los grupos Se intensificarán los programas preventi- sociales con mayor dispersión demográfica evos y educativos para el cuidado de la salud, incomunicación.208 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades La estrategia regional de caminos implica el Promover el reconocimiento jurídicodiseño de un plan de pavimentación y moderni- de las formas de organización y sistemaszación de ejes troncales acordes con la dinámica normativos de los pueblos y comunidadesregional social y productiva a la que se aspira. indígenas, en el marco de las disposicionesComplementariamente, se avanzará en la insta- constitucionales y de los acuerdos interna-lación de sistemas de telecomunicaciones, desde cionales en la materia.los básicos hasta los de tecnología avanzada. Se continuará con los programas de mejora ESTRATEGIA 15.7 Promover y apoyar las ma-de la vivienda indígena, con acciones como los nifestaciones de las culturas indígenas, asípisos firmes, las estufas tipo Lorena, los huertos como su estudio, difusión y divulgación.de traspatio, entre otras, además de la provisión Las culturas indígenas son, sin duda, unode energía eléctrica, agua potable, drenaje y op- de los activos más valiosos del patrimonio deciones de tratamiento de aguas. la nación. Lo son como huella de nuestro ori- gen más remoto, y fundamentalmente comoESTRATEGIA 15.6 Garantizar el acceso pleno de culturas vivas, actuales y futuras.los pueblos y comunidades indígenas a la juris- Se buscará impulsar programas dedicción del Estado. difusión e información para eliminar la dis- Esta estrategia implica trabajar conjunta- criminación social contra este sector de lamente con los Poderes de la Unión y los órdenes población mexicana. Asimismo, se respaldaráde gobierno para que el acceso de los indígenas la investigación, registro, rescate, protec-a la justicia, sobre todo en los asuntos penales, ción, preservación, difusión y divulgación deagrarios, laborales, civiles y mercantiles, se dé su patrimonio cultural.en términos equitativos y justos, es decir, asis- Se fortalecerán los apoyos financierostidos por intérpretes y defensores que conozcan para proyectos de tipo cultural que involu-su lengua y cultura, y conforme al mandato cons- cren todas sus manifestaciones: sus lenguas,titucional. indumentaria, fiestas, ritos, danzas, cantos, En todos los programas de gobierno con ac- música de banda, lugares sagrados, cosmovi-ciones orientadas al bienestar de los pueblos y siones, artes plásticas, gastronomía.comunidades indígenas, se reconocerán y res-petarán sus costumbres, sus formas internas 3.5 Igualdad entre mujeresde convivencia y organización social, económi- y hombresca, política y cultural, sin que se contravengan Durante la mayor parte del siglo XX se fuepreceptos constitucionales y legales comunes a transformando el papel de la mujer en latodos los mexicanos. sociedad mexicana. Las mujeres comen- Plan Nacional de Desarrollo | 209
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadeszaron a participar activamente en áreas dedesempeño laboral y profesional en las queno habían incursionado. Pero ni las leyes, nilas convenciones sociales, ni la sociedad engeneral reconocieron debidamente el papelfundamental que la mujer empezaba a desem-peñar cada vez más destacadamente. Muchasmujeres empezaron a cumplir un doble papelen el espacio vital de la sociedad mexicana:como madres al frente de las necesidades desus hijos y como proveedoras de sus hogares,en conjunción con sus maridos o sin ellos. Las mujeres tienen amplias responsabilida-des, empezando por las que asumen tanto en lafamilia como cada vez más en todos los ámbitosde la vida social. La discriminación y los obstá-culos al desarrollo de las mujeres han estado tanpresentes a lo largo de la historia, que su esfuer-zo, su tenacidad y su capacidad para superarlosrepresentan un gran ejemplo y han sido un fac-tor importante para el desarrollo de la nación. Por ello, es tiempo de afirmar clara y distin- minación, violencia y maltrato. Es necesariotamente que la mujer mexicana tiene un papel que sociedad y gobierno asuman la obliga-central en el proceso social del Desarrollo Humano ción de terminar con esta situación y lograr laSustentable; esto quiere decir que, al participar igualdad efectiva entre los géneros. Sin dudaactivamente en diferentes esferas de la vida como alguna, la sociedad mexicana sólo se humani-lo hace hoy en día, comparte generosamente todo zará plenamente en la medida en que mujeressu tiempo y esfuerzo con la familia y con su co- y hombres actúen y decidan libre y respon-munidad. A partir de ello es posible que los hijos sablemente en todos los ámbitos de la vida,se formen y se desarrollen, así como también es desde la esfera familiar hasta las esferas labo-posible que el trabajo, la política y la cultura pros- ral y pública.peren en la vida social del país. Es por eso que el Gobierno de la Repúbli- Es doblemente injusto, por lo tanto, que ca se compromete a promover acciones paralas mujeres sigan sufriendo desigualdad, discri- fomentar una vida sin violencia ni discrimi-210 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesnación, así como una auténtica cultura de la sea posible también en los gobiernos estata-igualdad. Este último tipo de acciones se llevan les y municipales.a cabo para promover la igualdad que actualmen- Como un primer paso para lograr late no existe en México. Asimismo, el gobierno equidad entre mujeres y hombres, los tres ór-participará activamente en la implantación de denes de gobierno han firmado un acuerdopolíticas públicas encaminadas a defender la in- mediante el cual se comprometen a asumir eltegridad, la dignidad y los derechos de todas principio de igualdad como eje rector de suslas mexicanas. Es bajo esta inteligencia que se planes y acciones.incorpora la perspectiva de género de manera De esta forma, se busca crear las con-transversal en cada uno de los ejes que confor- diciones para que todas las personas tenganman el presente Plan. las mismas oportunidades de desarrollar su potencial y se conviertan en artífices de suObjetivo 16 propio bienestar.Eliminar cualquier discriminación Para ello, se generarán canales permanen-por motivos de género y garanti- tes de consulta, participación, seguimiento yzar la igualdad de oportunidades rendición de cuentas, con el propósito de pro-para que las mujeres y los hombres piciar la igualdad entre los géneros. El primeralcancen su pleno desarrollo y ejer- paso es garantizar la igualdad en el acceso azan sus derechos por igual. los servicios de salud y educativos, a la vi- vienda, al desarrollo sustentable, al empleoEs todavía mucho lo que pueden hacer las po- bien remunerado y el derecho a una vida librelíticas públicas para contribuir a un avance de violencia.significativo en la igualdad entre mujeres yhombres. Propiciar la suma de esfuerzos entre ESTRATEGIA 16.2. Desarrollar actividadesgobierno y sociedad para ampliar este margen de difusión y divulgación sobre la importan-de acción, de manera que alcance a más perso- cia de la igualdad entre mujeres y hombres,nas y regiones, es el sentido de las estrategias promoviendo la eliminación de estereotipossiguientes: establecidos en función del género. Para cumplir esta estrategia se deberánESTRATEGIA 16.1 Construir políticas públicas impulsar acciones orientadas a crear una nue-con perspectiva de género de manera transversal va cultura en la que, desde el seno familiar, seen toda la Administración Pública Federal, y tra- otorgue el mismo valor a las mujeres y a losbajar desde el Ejecutivo Federal, en el ámbito de hombres. Se promoverá la erradicación de lassus atribuciones, para que esta transversalidad prácticas discriminatorias hacia las mujeres, por Plan Nacional de Desarrollo | 211
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadeslas que desde la niñez se les asigna un papel de in-ferioridad y subordinación en todas las esferas dela vida cotidiana. Se trata de que a partir de la in-fancia los niños y las niñas aprendan que tienenlos mismos derechos y que ellos tienen las mismascapacidades y obligaciones para realizar tareas do-mésticas que tradicionalmente se han reservado alas mujeres. Se fortalecerán las instituciones públicas yse respaldará a las privadas que apoyan a las mu-jeres que sufren violencia en cualquiera de susmanifestaciones, y que tienen como propósitoeliminar esta práctica que afecta la integridad yla dignidad femeninas.ESTRATEGIA 16.3. Implementar acciones paraelevar la inscripción de niñas en las escuelas yasegurar su permanencia en éstas. Con base en los diversos programas de apo-yo al fortalecimiento de capacidades entre lapoblación en desventaja, se fomentará que to- Muchas de las enfermedades que provo-das las niñas y adolescentes asistan a la escuela, can la muerte en mujeres –como el cáncerpero que además puedan terminar sus estudios cérvico-uterino y el cáncer de mama, que oca-sin interrupciones y conforme a sus vocaciones. sionan la tercera parte de las defunciones– se Se apoyará a las familias para que las mujeres pueden prevenir si se detectan a tiempo. Setengan las mismas oportunidades de superación fortalecerán las acciones y campañas que fo-que los hombres y se pondrá especial énfasis en mentan la cultura de la prevención, mediantepromover su acceso a la educación media supe- la realización de exámenes y consultas médicasrior y superior. periódicas. Las Caravanas de la Salud serán uno de los instrumentos utilizados para facilitar laESTRATEGIA 16.4. Promover una cultura de atención a las mujeres que viven en las comu-prevención a las enfermedades de la mujer y ga- nidades más alejadas.rantizar el acceso a servicios de calidad para la Las mujeres que no estén afiliadas a algunaatención de las mismas. institución de salud y se encuentren afectadas212 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadespor alguna enfermedad cuyo tratamiento tenga experiencia y el conocimiento necesarios paraun costo muy elevado, podrán recibir apoyo del llevarla a cabo.Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos. A quienes desean prestar este servicio seEsto les garantizará una atención de calidad sin les apoyará económicamente con un présta-menoscabo de su patrimonio. mo para que arreglen su casa, pongan un baño limpio para los niños, separen la operación deESTRATEGIA 16.5 Combatir la discriminación la estancia del acceso a la cocina y a las acti-hacia las mujeres en el ámbito laboral. vidades diarias de su familia, y que la equipen Para fortalecer la igualdad de oportunidades con el mobiliario necesario y otros materia-laborales, se garantizará la aplicación de las leyes les. Asimismo, se les ofrecerá capacitación yque ya existen y se promoverá la actualización de asistencia técnica para operar la estancia conlas que aún lo necesitan, para asegurar que el em- seguridad física y psicológica.barazo y la maternidad no sean impedimento para A las mamás que requieren un lugarobtener o conservar un empleo; para que, a traba- donde dejar a sus hijos menores, o a los dosjo igual, el pago sea igual, trátese de mujeres o de padres cuando ambos trabajan, o al papáhombres, y desde luego para terminar con las prác- cuando está sólo, se les apoyará, después deticas de discriminación y acoso que con frecuencia un estudio socioeconómico, con una cuota depadecen las mujeres. hasta 700 pesos mensuales por niño para que paguen la estancia, y puedan elegir la estan-ESTRATEGIA 16.6. Facilitar la integración de la cia que más sea de su agrado.mujer al mercado laboral mediante la expansión De manera complementaria, se promove-del sistema nacional de guarderías y estancias rán reformas a las leyes laborales para facilitarinfantiles. que el hombre pueda compartir la responsabi- Está en marcha el Programa de Guarderías y lidad del cuidado de los hijos.Estancias Infantiles para facilitar a las mamás eldesempeño en su trabajo, sabiendo que sus hijos ESTRATEGIA 16.7. Dar especial atención amenores están bien cuidados. El programa ayu- las mujeres en pobreza.da por igual a las mamás que tienen un empleo Se enfocarán acciones y recursos con ely a señoras que tienen un lugar adecuado para propósito de que las mujeres que viven en lasinstalar una pequeña guardería, en la que pue- zonas con mayor atraso social tengan mejo-dan atender a 15 o 20 niños. Con frecuencia son res oportunidades de acceso a la educación, laseñoras cuyos hijos ya no viven con ellas, por salud y la vivienda. Asimismo, se impulsaránlo que cuentan con espacio suficiente para una proyectos que les permitan detonar sus pro-empresa de este tipo, además de que poseen la pias capacidades para el trabajo. Plan Nacional de Desarrollo | 213
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Se promoverán facilidades para que las mu- hombres en la toma de decisiones políticas yjeres puedan hacerse de un patrimonio propio socioeconómicas.mediante el acceso a créditos con tasas preferen-ciales, ya sea para la adquisición o mejoramiento 3.6 Grupos vulnerablesde viviendas, o para emprender negocios con los Es obligación del Estado propiciar igualdad decuales puedan mejorar sus ingresos. oportunidades para todas las personas, y espe- cialmente para quienes conforman los gruposESTRATEGIA 16.8. Estrechar los vínculos entre los más vulnerables de la sociedad, como los adul-programas para la erradicación de la pobreza y los tos mayores, niños y adolescentes en riesgo deprogramas para la igualdad de oportunidades y la calle, así como a las personas con discapacidad.no discriminación de la mujer. La igualdad de oportunidades debe permitir tan- Entre la población en condiciones de to la superación como el desarrollo del nivel depobreza, las mujeres tienen todavía menos vida de las personas y grupos más vulnerables.oportunidades que los hombres. Sufren dis- Estas oportunidades deben incluir el acceso acriminación y, con mucha frecuencia, son servicios de salud, educación y trabajo acor-víctimas de violencia dentro y fuera de sus de con sus necesidades. La situación de estosfamilias. Por eso, se dará preferencia a las mu- grupos demanda acciones integrales que lesjeres en todos los programas contra la pobreza permitan llevar una vida digna y con mejoresy en favor de la igualdad de oportunidades. posibilidades de bienestar. Se adoptarán medidas para que las mujeresreciban un poco más que los varones, con el fin Objetivo 17de acelerar la eliminación de disparidades en el Abatir la marginación y el rezagoacceso a servicios públicos. que enfrentan los grupos sociales vulnerables para proveer igual-ESTRATEGIA 16.9 Promover la participación dad en las oportunidades que lespolítica de la mujer. permitan desarrollarse con inde- Si bien las mujeres han elevado su parti- pendencia y plenitud.cipación política, sobre todo en la gestoría deobras y servicios para sus localidades, muchos ESTRATEGIA 17.1 Fortalecer los proyectos deespacios de decisión siguen acaparados por los coinversión social entre el gobierno y las or-hombres. Para la realización de esta estrategia ganizaciones de la sociedad civil enfocados ase propondrán mecanismos de operación en las la atención de grupos vulnerables.instituciones públicas que permitan a las muje- Se fortalecerá la concertación para el de-res participar en condiciones de igualdad con los sarrollo de programas y proyectos entre el214 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Se fortalecerá la coordinación de la Admi- nistración Pública Federal con los gobiernos estatales y municipales, con el propósito de brindar un apoyo lo más integral posible y descartando la posibilidad de incurrir en du- plicidades de atención. ESTRATEGIA 17.3 Focalizar el apoyo a la po- blación de 70 años y más, dando prioridad a quienes habitan en comunidades de alta marginación o que viven en condiciones de pobreza. Mediante esta estrategia, se otorgará un apoyo económico bimestral a los ancianos de 70gobierno y los grupos de la sociedad civil cuyo años o más que vivan en áreas rurales con menospropósito es mejorar las condiciones de vida de de 2,500 habitantes.los sectores de población más vulnerables. Se daráprioridad a aquéllos que contribuyan al desarro- ESTRATEGIA 17.4 Aprovechar la experienciallo de capacidades de las personas y se llevará de los adultos mayores, generando las opor-a cabo una evaluación y seguimiento oportunos tunidades que les permitan desarrollarse enque garanticen la ejecución correcta y eficiente actividades productivas de relevancia para sude los recursos. comunidad. Con el propósito de estimular la ge-ESTRATEGIA 17.2 Avanzar en el concepto de neración de empleos para este sector de laseguridad social para ampliar el alcance y cober- población, se ofrecerán estímulos fiscales atura de los programas de gobierno enfocados a la las empresas que den empleo a adultos mayo-protección de grupos vulnerables. res que desean continuar su vida de manera De acuerdo con la Organización Mundial de productiva.la Salud, se estima que cuando menos el 10% Además, se impulsarán acciones quede los mexicanos vive con alguna discapacidad permitan aprovechar la experiencia de es-física, mental o sensorial. Por esta razón se pro- tos adultos y que, al mismo tiempo, lesmoverá la incorporación de las personas con generen un ingreso adicional para quediscapacidad a los diferentes programas sociales puedan hacerle frente al empobrecimien-que llevan a cabo los tres órdenes de gobierno. to progresivo que padecen, producto del Plan Nacional de Desarrollo | 215
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesdesempleo o de la insuficiencia de su pen- necesario para actualizarlos, de modo quesión o jubilación. no vuelvan a sufrir un rechazo que los aleje otra vez de las aulas.ESTRATEGIA 17.5 Identificar oportunamente alos niños y adolescentes en riesgo de calle. ESTRATEGIA 17.6 Otorgar apoyo integral Los niños y adolescentes que viven en la a las personas con discapacidad para su in-calle han sido, por lo común, arrojados de sus tegración a las actividades productivas yhogares por la violencia y el abuso de que han culturales, con plenos derechos y con inde-sido objeto, al grado de preferir dormir a la in- pendencia.temperie, en una casa abandonada o incluso en Se implementarán acciones diferenciadasel drenaje. Son niños y jóvenes con mayor ries- según tipos de discapacidad, que permitango de caer en alguna adicción. a las personas tener un mayor acceso a los Si bien la desintegración o disfuncionalidad servicios educativos y de salud, así comofamiliar no es privativa de las familias en condición oportunidades de recreación y de inserciónde pobreza, la responsabilidad del Estado es mayor en el mercado laboral. Es fundamental incluirhacia estos grupos vulnerables. a las personas con discapacidad en el diseño El apoyo a niños y jóvenes en situación de de políticas públicas.calle es muy difícil, pero existen métodos nuevos Asimismo, se estructurará un proceso decon enfoques integrales en los que se trata a los armonización legislativa y programática a finniños y adolescentes y también a sus familias. Se de que la Convención sobre los Derechos dealentará la adopción de estos métodos en las ins- las Personas con Discapacidad tenga una me-tituciones cuya misión es atender a estos niños y jor oportunidad de implantación en el paísjóvenes, tanto para los que trabajan o viven en la para beneficio de este colectivo y de la socie-calle como para quienes estén en riesgo de caer dad mexicana.en esa situación. Se realizará un diagnóstico nacional (cen- Por otra parte, los niños y adolescentes so) sobre las personas con discapacidad y susque trabajan en la calle sin haber dejado sus familias para conocer cuántos son, qué edad tie-hogares, con frecuencia son también blan- nen, qué discapacidad tienen, en dónde viven,co de violencia y, cuando éste no es el caso, qué tipo de servicios reciben, con la finalidad delo más probable es que hayan abandonado su poner en marcha programas nacionales y esta-educación escolar. Los esfuerzos se dirigirán a tales que les brinden mejores oportunidades deidentificar a quienes se encuentran en riesgo desarrollo personal, familiar y social.de calle para reincorporarlos al sistema escolar Para garantizar que la población con ne-con una beca; previamente se les dará el apoyo cesidades educativas especiales vinculadas a la216 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades co adaptado con facilidad y seguridad impide que las personas con discapacidad puedan de- sarrollar todo tipo de actividades fuera de su entrono inmediato. Por ello, se debe incre- mentar la accesibilidad física de las personas con discapacidad para que transiten y usen fácilmente los espacios urbanos, así como desarrollar una infraestructura urbana ade- cuada a sus necesidades y, con la seguridad de un salario, fortalecer la autoestima y faci- litar la independencia de estas personas quediscapacidad y los sobresalientes accedan a servi- actualmente enfrentan diferentes formas decios de calidad que propicien su inclusión social y discriminación.su desarrollo pleno, se promoverán acciones que De igual forma, una labor complementariafavorezcan la prevención de la discapacidad y la será promover la realización de investiga-articulación de las iniciativas públicas y privadas ciones y la capacitación de profesionales yen materia de servicios de educación especial e in- servidores públicos encargados de planeacióntegración educativa. urbana, para el desarrollo de espacios públicos También se fortalecerá el desarrollo de las y vivienda con las consideraciones especialespersonas con discapacidad para equiparar y fa- que necesitan las personas con discapacidad.cilitar su integración plena en todos los ámbitos Crear incentivos fiscales para quienes remode-de la vida nacional, mediante un sistema de sa- len inmuebles con fines de accesibilidad, asílud integral e incluyente que promueva y vigile como promover la inclusión de normatividadsus derechos y que procure la difusión de la sa- para la señalización y atención de personaslud sexual y reproductiva. con discapacidad en planes de siniestro y eva- Se promoverá la construcción de viviendas cuación.con las adaptaciones necesarias, se intensificará Otro aspecto impostergable es hacer via-el mismo tipo de acciones respecto a la infraes- ble la comunicación entre las personas contructura urbana y en las instalaciones escolares discapacidad y el resto de la población, me-y de salud. Además, se fortalecerá la política de diante la instalación de sistemas uniformes deestímulos fiscales para las empresas que ofrezcan alarma, atención e información accesibles.oportunidades de empleo a personas con alguna Cabe señalar que se dará preferencia a ladiscapacidad. atención de personas con discapacidad en si- La imposibilidad de usar el transporte públi- tuación de pobreza. Plan Nacional de Desarrollo | 217
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades ESTRATEGIA 17.7 Garantizar la disponibili-dad de los instrumentos y el personal necesariospara realizar un diagnóstico temprano y canalizaroportunamente a las personas con discapacidada los servicios de estimulación temprana y reha-bilitación. En el caso de los niños, se establecerán pro-tocolos en las instituciones de salud para quepersonal bien preparado pueda detectar opor-tunamente las discapacidades para su debida de ser origen de daños que pueden durar todaatención y rehabilitación temprana. la vida, genera un círculo vicioso de enferme- ESTRATEGIA 17.8 Procurar el acceso de dades.personas en condiciones de vulnerabilidad a re-des sociales de protección. 3.7 Familia, niños y jóve- Sin que el Estado descuide sus respon- nessabilidades y obligaciones con las personas en Una de las grandes riquezas humanascondiciones de vulnerabilidad, se promoverá su y sociales de la cultura mexicana es preci-atención por organizaciones de la propia socie- samente el valor de la familia. El desarrollodad civil. de México no se puede entender sin el papel central que ha jugado ésta como institución ESTRATEGIA 17.9 Dar prioridad a las ver- básica en la formación y realización de los in-tientes de apoyo alimentario y nutricional de los dividuos. Sin embargo, a lo largo del procesoprogramas del gobierno con responsabilidades de modernización de la nación, las familiasen esta materia. mexicanas se han adaptado a condiciones Se consolidarán las políticas públicas de sociales cambiantes, soportando en gran me-apoyo alimentario con acciones integrales y dida el peso de la transformación; muchas searticuladas que permitan atender con más opor- han separado o han tenido que abrigar en sutunidad y eficacia a la población vulnerable en el seno nuevos miembros para sobrevivir.campo y las ciudades: personas en condición de La centralidad de la familia en el procesopobreza alimentaria, niños en situación de ca- del desarrollo humano plantea la necesidad delle, adultos mayores de 70 años en desamparo. impulsar acciones que ayuden a consolidar losEn este esfuerzo los niños serán el objetivo más procesos de formación y de realización queimportante, pues la desnutrición infantil, además se verifican en su interior. Muchas familias218 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesrequieren de apoyo especial para salir adelante co es diseñar, implementar, operar y evaluary cumplir así su función de formación educati- políticas públicas transversales a través de lava, de formación en valores y de cuidado de la coordinación interinstitucional, para generarsalud, entre otras. Las políticas de fortalecimien- sinergias que garanticen el desarrollo integralto familiar tendrán entonces un efecto múltiple de calidad y equitativo de los jóvenes y lograrpositivo en cada uno de sus miembros, espe- así que sean actores protagónicos y definito-cialmente en los niños y niñas, así como en los rios del rumbo de la nación.jóvenes. En la perspectiva del desarrollo hu- Precisamente porque la familia ha de cum- mano desde temprana edad, las niñas y losplir cabalmente su papel central en la formación niños tienen derechos humanos básicos quey la realización de las personas, las políticas deben cumplirse. Estos derechos son funda-públicas en la perspectiva de la igualdad de opor- mentalmente los siguientes: el derecho a latunidades deben fortalecerse transversalmente. supervivencia; al desarrollo pleno; a la protec-Sin lugar a dudas, es posible apoyar a las familias ción contra influencias peligrosas, los malosvulnerables y a las familias en general desde una tratos y la explotación; y a la plena participa-serie de puntos de partida de política pública en ción en la vida familiar, cultural y social.diferentes dependencias de la Administración Pú- Los cuatro principios fundamentalesblica Federal. Ello ha de contribuir directamente de la Convención de los Derechos Humanosen el proceso de Desarrollo Humano Sustentable, de los Niños son la no discriminación; lamejorando las perspectivas de desarrollo huma- dedicación al interés superior del niño; elno de adultos, jóvenes, niños y niñas. derecho a la vida, la supervivencia y desa- Actualmente, los jóvenes de México viven rrollo; y el respeto de los puntos de vistauna etapa de retos y cambios en la que deman- del niño. Todos los derechos que se definendan condiciones necesarias para su desarrollo en la Convención son inherentes a la digni-integral. Para ello es necesario fortalecer cada dad humana y el desarrollo armonioso deuna de las etapas de su proceso formativo de todos los niños. La Convención protege losmanera que los jóvenes se perfilen hacia la reali- derechos de la niñez al estipular pautas enzación de sus metas personales logrando con ello materia de atención de la salud, la educa-bases sólidas para su pleno desarrollo personal y ción y la prestación de servicios jurídicos,social. Este sector poblacional constituye el mo- civiles y sociales.tor para el crecimiento y desarrollo económico y Los niños tienen los mismos derechoshumano del país. humanos en general que los adultos, pero Debido a sus características y necesidades, como son especialmente vulnerables, es ne-el compromiso con la población juvenil de Méxi- cesario que tengan derechos concretos que Plan Nacional de Desarrollo | 219
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadesreconozcan su necesidad de recibir una protec- res1, lo que representa que más del 95% deción especial. Los niños no son la propiedad de las personas viven con alguien de su familia.sus familias ni tampoco son objetos indefensos Ello da cuenta de la centralidad de ésta ende la caridad. Son seres humanos y son también la comunidad.los titulares de sus propios derechos. Las perspectivas de la sociedad mis- La Convención ofrece una visión del niño ma acerca de la familia son una dimensióncomo un individuo y como miembro de una de ésta como valor social. Por una parte, lafamilia y una comunidad, con derechos y respon- familia es lo más importante para 9 de cadasabilidades apropiados para su edad y su etapa 10 personas, y en 2 de cada 3 casos, se ayu-de desarrollo. Al reconocer los derechos de la in- dan entre parientes; por otra, la convivenciafancia de esta manera, la Convención se centra se hace cada vez más difícil, lo que se refle-firmemente en todos los aspectos de la vida y el ja en un alto índice de violencia doméstica (1desarrollo del niño. de cada 4 hogares), en abandono y ruptura A pesar de la existencia de toda esta se- familiar. Se observa una disminución en losrie de derechos, los niños sufren a causa de la matrimonios y un aumento en los divorcios.pobreza, la falta de hogar, los malos tratos, Estos factores restan oportunidades y desa-el abandono, las enfermedades que se pueden rrollo y exponen a los miembros de la familiaprevenir, la desigualdad en el acceso a la edu- a una mayor vulnerabilidad.cación y la existencia de sistemas de justicia En la convivencia cotidiana, una quintaque no reconocen sus necesidades especiales. parte de los adultos nos dice que no hay “mues-Estos son problemas que ocurren tanto en los tras de cariño” en su hogar, mientras que enpaíses industrializados como en aquéllos que un 51.4% hay “gritos, imposición” (40.3%) ose encuentran en desarrollo. “problemas permanentes” (22.5%)2. El reto que ahora enfrenta la sociedad mexi- La población de jóvenes (de 18 a 29 años)cana es el de brindar oportunidades no sólo a los es de 21 millones, según el II Conteo de Po-individuos, sino a la familia, impulsar un desa- blación y Vivienda de INEGI de 2005, lo querrollo integral, fomentar el valor de la familia y representa cerca del 20% de la población to-promover habilidades emocionales y de comuni- tal del país.cación. La familia será así beneficiaria y aliada Según estimaciones, la población de jó-para la prevención y la superación de la vulnera- venes alcanzará su máximo histórico en elbilidad no sólo ante la pobreza, la inseguridad, año 2011. Ello implica que la magnitud deentre otros, sino también ante la ruptura y las este grupo social llegará a 21.5 millones dedebilidades que enfrenta la sociedad mexicana. personas, y a partir de ese momento comen- En México hay 22,790,188 hogares familia- zará a reducir su tamaño, fundamentalmente 1 INEGI. Conteo 2005 2 Idem220 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades el 23% de la población trabajadora del país.. Según la Encuesta Nacional de Empleo 2004, alrededor del 53% de los jóvenes labora en el sector informal de la economía o en activida- des ligadas al sector servicios. En la adolescencia y la juventud se re- gistran las tasas de desempleo abierto más elevadas, con un 5.4%. Esto da pie a que el 16.8% de los jóvenes señalara que ha pensado en migrar a los Estados Unidos. El rango de edad del primer embarazo de las jóvenes se concentra fundamentalmentedebido al gradual envejecimiento de la pobla- entre los 18 y los 20 años, con 14.5%, segui-ción, hasta alcanzar 17 millones en 2030 (13.6% do de quienes tenían menos de 18 años, condel total) y 15 millones en 2050 (11.8% del to- 26.8%, entre los 21 y 23 años, son 20.7%, ytal)3 . más de 23 años, 10%. Los jóvenes unidos o Según la Encuesta Nacional de Juventud 2005, casados representan sólo 23.9% del total, ylos jóvenes de entre 18 y 29 años realizan principal- quienes alguna vez han estado unidos confor-mente actividades de estudio y/o trabajo, siendo man el 2.4%.más común que los de 18 a los 24 años se dediquen En cuanto a los problemas que enfrentansolamente al estudio, y los de los 25 a los 29 años, los jóvenes, las drogas y el alcohol ocupan elsolamente al trabajo. En ambos casos hay también primer lugar, en un 74.4% de los hombres yalrededor de un 30% que no estudia ni trabaja. Asi- un 67.4% de las mujeres. En segundo lugarmismo, los varones tienen mayor escolaridad que consideran la falta de trabajo, y en tercera,las mujeres. los problemas de la nación. Un 37.5% de los jóvenes abandonan los es- En México, las personas entre 5 y 17 añostudios entre los 15 y los 17 años, seguido de los que se encuentran estudiando son 27,701,373,jóvenes entre 18 y 20 años, con un 25.6%, y en y en ese mismo rango de edad no estudiantercer lugar los de 12 a 14 años, con un 21.8%, 534,197. Las niñas, niños y adolescentes quesiendo el primer motivo de abandono de los es- viven en hogares nucleares son 26,694,189, ytudios la necesidad trabajar, en un 42.4% de los en hogares extensos 10,457,683. Las adoles-casos. centes (12 a 17 años) que tienen al menos un Más de la mitad de los jóvenes (10.9 millo- hijo son 869,074; es decir el 2.29%.nes) son económicamente activos, y representan3 SEGOB -CONAPO. Comunicado de prensa 34 /06. (11 de agosto de 2006) p. 1 Plan Nacional de Desarrollo | 221
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Objetivo 18 dad. Desarrollar una política pública El apoyo a la dieta de familias en situa-dirigida a la familia, entendida en ciones de desamparo, a través de un apoyosu diversidad y complejidad, con alimentario directo, es una herramientael fin de reducir la vulnerabilidad fundamental para propiciar el desarrollo desocial mediante la promoción y for- habilidades y conocimientos para el mejo-talecimiento como ámbito natural ramiento sostenible de sus condiciones dede prevención y desarrollo. desamparo. ESTRATEGIA 18.1 Impulsar el fortalecimien- ESTRATEGIA 18.3 Desarrollar indicado-to de las Procuradurías de la Defensa del Menor res para el seguimiento y la evaluación dely la Familia, así como a instituciones públicas impacto de las acciones de perspectiva fami-y privadas que proporcionen servicios asisten- liar.ciales a población vulnerable, estableciendo los Toda la generación nueva de informaciónenlaces requeridos conforme a la normatividad y análisis acerca de las familias mexicanas esvigente, a efecto de brindarles la asistencia so- susceptible de contribuir a la formación decial, jurídica y de gestión administrativa que sea nuevos indicadores de efectividad de las po-necesaria y proporcionar el tratamiento adecua- líticas públicas que se están implementando.do a los problemas que se enfrentan en materia A su vez, la evaluación de políticas ha de per-familiar. mitir el mejoramiento de éstas sobre nuevas Es importante ofrecer servicios de apoyo y definiciones y diseños de acción pública.orientación social y jurídica a las familias, bus-cando que los conflictos de intereses familiares ESTRATEGIA 18.4 Asignar recursos es-se diriman en cordialidad y tiendan a la obten- pecíficos para la aplicación de una perspectivación de acuerdos que beneficien a las parejas familiar.involucradas, y a la vez se evite que los menores En la medida en que se vaya avanzan-sufran daños que alteren su desarrollo psicoso- do en materia familiar, se irá considerandocial. la pertinencia y la necesidad de asignar más recursos a las políticas de familia. No sólo se ESTRATEGIA 18.2 Mejorar la condición nu- tendrán nuevas políticas, sino mejores impac-tricional de los sujetos de asistencia social que tos de éstas sobre la población beneficiada.requieran apoyo alimentario, para propiciar el de-sarrollo integral de la familia y contribuir a superar Objetivo 19de manera sostenible su condición de vulnerabili- Instrumentar políticas públi-222 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades y a la diversidad. El desarrollo integral de los jóvenes plantea como premisa fundamental la inclusión de quienes, por situaciones diversas tales como características físicas, geográficas, económicas, de género, entre otras, requieren de atención especial por parte del Estado y de la sociedad en su conjunto. ESTRATEGIA 19.2 Ampliar las oportuni- dades de acceso y permanencia de los jóvenes en el sistema educativo al incorporar las tecno- logías de la información y comunicación, así como promover su inserción laboral a través del fomento de competencias y habilidades para el empleo, autoempleo y empleabilidad. Todo esto con el fin de incorporar a los jóvenes en el desarrollo productivo y tecnoló- gico del país para mejorar su calidad de vida,cas transversales que garanticen haciendo especial énfasis en la promoción delas condiciones necesarias para el los jóvenes en condiciones de vulnerabilidaddesarrollo integral de los jóvenes. económica y social. ESTRATEGIA 19.1 Fortalecer a la familia ESTRATEGIA 19.3 Edificar una culturapara fomentar el bienestar juvenil y su debida cívico-democrática que fomente la participa-integración a la sociedad. ción de los jóvenes ciudadanos en los asuntos El fortalecimiento de la familia contribuye públicos, así como una conciencia plena so-directamente al bienestar juvenil y a su integra- bre la importancia del respeto a los derechosción en la sociedad. El bienestar juvenil aglutina humanos, la no discriminación y la no vio-diversos aspectos de la vida de las personas que lencia.van desde la salud física y mental, la existencia Se sumarán así a la sociedad jóvenesde las condiciones de vida digna, hasta la dispo- tolerantes, plurales, conscientes de sus de-nibilidad de tiempo y espacio para el desarrollo rechos y responsables en el cumplimiento dede la creatividad y el sano esparcimiento, todo sus obligaciones, con su entorno y consigoello en un clima de respeto a la identidad personal mismos. Plan Nacional de Desarrollo | 223
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Objetivo 20 aplicación de la Convención de los Derechos Promover el desarrollo sano e del Niño en aquellas entidades donde no seintegral de la niñez mexicana ga- encuentran operando.rantizando el pleno respeto a susderechos, la atención a sus nece- ESTRATEGIA 20.4 Desarrollar mecanis-sidades de salud, alimentación, mos que mejoren sustancialmente los procesoseducación y vivienda, y promo- de adopción y que faciliten y promuevan losviendo el desarrollo pleno de sus procesos de integración y desarrollo familiar.capacidades. Cultura y esparcimiento ESTRATEGIA 20.1 Incrementar el alcance delos programas de mejoramiento en el estado de 3.8 Cultura, arte, recrea-nutrición en menores de 5 años con desnutrición ción y deporteo en riesgo, a través del otorgamiento de apoyos México es una nación orgullosa de laalimentarios pertinentes, incorporando acciones riqueza milenaria de una cultura que se hadirigidas a los padres de familia que permitan un manifestado en muy diversas formas a lo lar-cambio de hábitos de alimentación y salud. go de la historia. Hoy, los mexicanos tienen Los programas alimentarios generan be- un horizonte formidable de retos y logros yneficios sostenibles para la sociedad, ayudan a un pasado glorioso al cual volver la mirada.superar las condiciones de vulnerabilidad de la El futuro sólo tiene sentido en función de esepoblación y propician circunstancias para el de- pasado y de un presente que debe asumirsesarrollo familiar integral. con pasión y orgullo para engrandecer a la pa- tria, dignificando el destino de cada mexicana ESTRATEGIA 20.2 Impulsar una coordi- y de cada mexicano.La cultura de México esnación interinstitucional para la atención del la suma de lo mejor del pasado y del presen-fenómeno de la migración infantil. te. Es la voz viva de un pueblo; es el colorido Es necesario prevenir y atender las ne- de expresiones que distinguen al país en elcesidades de los niños, niñas y adolescentes mundo. Por ello, el Gobierno de la Repúblicamigrantes y repatriados que enfrentan las pro- considera que fortalecer nuestras manifesta-blemáticas colaterales a que están expuestos, así ciones culturales es fortalecer a México, y estecomo promover acciones coordinadas de protec- mismo razonamiento se aplica al arte, el de-ción familiar e infantil. porte y la recreación. Lamentablemente, las ESTRATEGIA 20.3 Promover la instalación brechas existentes en la sociedad mexicanade los comités de Seguimiento y Vigilancia de la impiden que gran parte de la población tenga224 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Objetivo 21 Lograr que todos los mexicanos tengan acceso a la participación y disfrute de las manifestaciones artísticas y del patrimonio cultu- ral, histórico y artístico del país como parte de su pleno desarro- llo como seres humanos. Se avanzará en el cumplimiento de este objetivo mediante las siguientes estrategias: ESTRATEGIA 21.1 Impulsar la apreciación, reconocimiento y disfrute del arte y las manifes- taciones culturales por parte de la población.acceso a estos aspectos esenciales del desarrollo La política cultural del Gobierno de la Re-humano, por lo que este Plan incluye estrategias pública ofrecerá y alentará una oferta ampliay líneas de acción para revertir esta situación. de manifestaciones culturales y artísticas, tan- El Gobierno de la República prestará es- to de las expresiones nacionales como del artepecial atención a las políticas públicas que y la cultura universales, que promueva la par-inciden en el arte, la cultura, el deporte y la ticpación de toda la población no sólo comorecreación, al considerarlas actividades cen- espectadores sino también como practicantes.trales para la salud y vitalidad de la sociedad. De este modo se consolidarán y ampliarán losSe realizarán esfuerzos importantes por am- públicos existentes y se logrará además que lapliar el alcance y la profundidad de la acción población en general asocie más el disfrute delpública en materia de cultura y arte. Igual- tiempo libre a manifestaciones artísticas y cul-mente, se fortalecerán las diversas formas turales como componente indispensable de sude recreación sana y edificantepara que sean desarrollo humano y social.accesibles a más mexicanos. Se impulsará tam- Para lograr estos propósitos, un comple-bién la práctica del deporte en sus diversas mento importante será el fortalecimiento demanifestaciones para que más mexicanos se la educación artística profesional y la pro-ejerciten y se superen a si mismos en disci- moción de distintas modalidades de cursos yplinas físicas que los conviertan en ejemplo y talleres de apreciación en todas las discipli-orgullo de su comunidad y de la nación. nas artísticas, enfocadas principalmente a los Plan Nacional de Desarrollo | 225
  • Eje 3.Igualdad de oportunidadessectores de la población con menor acceso a es-tas manifestaciones. En todas las líneas de acción de la políticacultural, se solicitarán solicitarán y tomarán encuenta la opinión y las propuestas de la comuni-dad artística e intelectual de México. De igual forma, se fortalecerán la enseñanzay divulgación del arte y la cultura en el sistemaeducativo. Para ello será necesario complementarla estrategia, de prolongar el horario de perma-nencia de niños y jóvenes en las escuelas. Una parte considerable de la inversión en in-fraestructura cultural será destinada a programasde mantenimiento y renovación de los espacios yservicios que ahora funcionan, pues ésta es unademanda reiterada de comunidades que han vis-to deteriorarse las instalaciones culturales de lasque disponen. La conservación, la renovación y ción de los medios de difusión de las culturasel mantenimiento de la infraestructura para la y el arte indígenas. La diversidad cultural deactividad cultural en todos los órdenes será una México no sólo requiere reconocimiento, sinoprioridad para la presente administración. también de una decidida promoción, en espe- Se dará continuidad al estímulo y a la pro- cial entre niños y jóvenes, pues es una de lasducción cultural y artística tanto de creadores y fortalezas de la nación.grupos independientes como de comunidades y Unir las capacidades de dependencias gu-medios públicos de comunicación. bernamentales educativas y culturales con las Se fortalecerán los programas de difu- representaciones de México en el exterior essión cultural entre grupos y sectores de la fundamental para intensificar la difusión de lapoblación que por distintas causas han perma- riqueza cultural y artística de manera sistemati-necido lejos de las manifestaciones culturales y zada y planificada, como una verdadera políticaartísticas,insistiendo en el carácter recreativo y de Estado. El intercambio cultural es, sin duda,placentero del arte y la cultura. uno de los principales elementos de conocimien- En concordancia con el apartado de pueblos to, aceptación y respeto entre las naciones. Sey comunidades indígenas de este Plan, una de dará un impulso especial al intercambio culturallas principales líneas de acción será la amplia- con los pueblos de América Latina y el Caribe.226 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades El fomento del turismo cultural será un ins-trumento detonador del desarrollo regional.Ésaserá una de las formas de unir esfuerzos conel sector privado para generar financiamiento,fuentes de empleo, difusión y, desde luego, pro-tección para el patrimonio cultural. Una línea de acción prioritaria en la polí-tica cultural del Gobierno de la República seráel respaldo a las distintas manifestaciones de lacultura y el arte populares: artes plásticas, escé-nicas y literarias, y sus manifestaciones actualescomo fotografía, video y las opciones en Inter-net. Especial relevancia tiene el impulso a lacreación y exhibición cinematográficas, por serla creación fílmica una expresión de la identidady la idiosincrasia nacionales que día a día obtie-ne mayor prestigio en el país y en el extranjero. que participan en la educación y la cultura: Con el fin de dar sustento sólido a los es- los profesores, intelectuales, artistas, servi-fuerzos de registro y preservación del patrimonio dores públicos de las instituciones culturalescultural y artístico, se respaldará el estudio y la y artísticas, organizaciones de la sociedad ci-investigación de la cultura y el arte nacionales, vil, así como de las autoridades escolares, lasasí como las instituciones de educación en estos instituciones de educación superior y la ini-campos para atender con suficiencia la demanda ciativa privada. Promover la lectura es hoyde formación, especialización y estudios avanza- una responsabilidad compartida de gobiernodos en las distintas disciplinas. y sociedad, por lo que se promoverá un uso Se promoverá que en las instituciones fede- intensivo de las bibliotecas públicas y se dise-rales y locales se adapten los espacios culturales ñarán fórmulas para fomentar esta actividadpara su disfrute por las personas con discapaci- en las zonas rurales.dad y los adultos mayores. Un programa cultural al que debe darse un ESTRATEGIA 21.2 Apoyar a los centros comu-impulso sustancial es el de fomento a la lectu- nitarios fortaleciendo su capacidad educativara. Los libros seguirán siendo la mejor fuente y de difusión de las artes y la cultura, parade conocimiento y recreación. Para dar a este que la educación artística y los bienes y ser-programa la proyección que amerita, será nece- vicios culturales alcancen a un mayor númerosaria la participación del conjunto de sectores de mexicanos. Plan Nacional de Desarrollo | 227
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades Se promoverá el diálogo intercultural entre entretenimiento para toda la so-regiones, grupos sociales, pueblos y comunidades ciedad mexicana.indígenas. Para ello es necesaria la coordina-ción con los gobiernos estatales y municipales, ESTRATEGIA 22.1 Promover la apertura y ope-con el propósito de encontrar conjuntamente, y ración de espacios de entretenimiento sano,en comunicación con las diversas comunidades en los que distintos grupos sociales y de edadartísticas y culturales, formas de desarrollo e in- encuentren actividades atractivas para su entre-tercambio cultural entre entidades federativas tenimiento y recreación de acuerdo con gustosy municipios, apoyados por el Consejo Nacional compartidos, para el uso de su tiempo libre.para la Cultura y las Artes y sus instituciones sec- Una característica de las sociedadestorizadas. abiertas es contar con ofertas amplias para la recreación y el entretenimiento, por lo que ESTRATEGIA 21.3 Realizar un extenso pro- será importante impulsar el crecimiento de lagrama cultural con motivo del bicentenario de la oferta cultural y artística en diferentes ámbi-Independencia y el centenario de la Revolución tos y en todas las regiones.que aliente la participación de artistas, inte- Se impulsará la creación de espacios delectuales, científicos, instituciones culturales y entretenimiento alternos, así como la multipli-educativas de toda la nación. cación de talleres de artes plásticas, escénicas Este programa incluirá la difusión y la di- y literarias, para que la población en todas lasvulgación de la historia de México, la reflexión regiones pueda participar y aprovechar la rique-sobre lo que se ha alcanzado como nación y za cultural y artística, y también para alentarsobre aquello que habrá de lograrse para las si- la creación de pequeños y medianos negocios.guientes generaciones. Para ello se realizaránactividades en el ámbito académico, espectácu- Objetivo 23los y exposiciones, celebraciones, renovación Fomentar una cultura de recrea-y conservación de infraestructura cultural en ción física que promueva querecintos, escuelas y monumentos, así como todos los mexicanos realicen al-en divulgación y promoción, sin descuidar la gún ejercicio físico o deporte depresencia internacional en México de manifes- manera regular y sistemática.taciones artísticas específicas. ESTRATEGIA 23.1. Estimular la formación yObjetivo 22 consolidación de una cultura deportiva entreImpulsar la creación de múltiples todos los grupos sociales y de edad, en todasopciones para la recreación y el las regiones del país.228 |México
  • Eje 3.Igualdad de oportunidades La importancia del ejercicio físico es recono- que se convertirán en deportistas de alto rendi-cida universalmente como factor esencial en el miento. Mediante el seguimiento de torneos ycuidado de la salud, no sólo del cuerpo sino tam- campeonatos locales y regionales se fortalece-bién de la mente en todos los grupos poblacionales, rá la identificación de los mejores deportistas.sin importar su edad. Por eso, se impulsará el desa- Se otorgarán becas para quienes deseen desa-rrollo de una cultura deportiva dentro y fuera de las rrollar a plenitud sus capacidades y competirescuelas, en las ciudades y en el campo. en niveles de alto rendimiento, primero como El deporte es la mejor manera de alejar a aficionados y más tarde como profesionales.los niños y jóvenes de los riesgos de las adiccio- Se buscarán fuentes complementarias denes, pues representa una opción atractiva para financiamiento para la construcción y funcio-el uso del tiempo libre. Por eso se intensificará la namiento de centros de alto rendimiento porconstrucción de infraestructura deportiva tanto especialidad deportiva.en las comunidades rurales como en las urbanas.Será una de las líneas de trabajo del programa de ESTRATEGIA 23.2 Propiciar el desarrollo deacción comunitaria en la estrategia integral de infraestructura deportiva y aprovechar espa-combate a la pobreza. cios públicos abiertos para la construcción Como en el caso de la cultura, se utiliza- de canchas deportivas como un medio eficazrá una parte de la inversión en este rubro para para promover la práctica de los deportes.la remodelación, ampliación y equipamiento de Se alentará la construcción de infraes-instalaciones existentes. tructura deportiva y se procurará que ésta sea En la política deportiva es necesario co- una infraestructura multimodal, que permi-ordinar el trabajo dede las federaciones de las ta la práctica de diversos deportes, incluidosdistintas disciplinas, de instituciones públicas los de pista y campo. Los campeonatos mu-y privadas deportivas para estimular la práctica nicipales, estatales y regionales merecen unadel deporte entre los jóvenes. infraestructura digna que permita el desarrollo Es indispensable promover y propiciar la de vocaciones deportivas y la detección de ta-practica del deporta desde la infancia. La escuela lentos susceptibles de recibir apoyos mayores.primaria debe aprovecharse como una vitrina que Complementariamente, será necesarioreconozca y aliente el potencial deportivo de los fortalecer las instalaciones para el desarrolloniños de México como la base del sistema depor- del deporte de alto rendimiento en diversastivo nacional. especialidades, sobre todo de aquéllas en que En los países donde se ha desarrollado una el potencial de los mexicanos sea mayor ycultura del deporte y en los que su práctica es ge- conforme se vaya manifestando en el futuro.neralizada entre la población, surgen los atletas Plan Nacional de Desarrollo | 229
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  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental232 | México
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  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalLa sustentabilidad ambiental se refiere a la ad- en el crecimiento de la economía son centra-ministración eficiente y racional de los recursos les en el proceso que favorece el Desarrollonaturales, de manera tal que sea posible mejorar Humano Sustentable.el bienestar de la población actual sin compro- La sustentabilidad ambiental requieremeter la calidad de vida de las generaciones así de una estrecha coordinación de las políti-futuras. Uno de los principales retos que enfren- cas públicas en el mediano y largo plazo. Estata México es incluir al medio ambiente como es una premisa fundamental para el Gobiernouno de los elementos de la competitividad y el Federal, y en este Plan Nacional de Desarro-desarrollo económico y social. Solo así se puede llo se traduce en esfuerzos significativos paraalcanzar un desarrollo sustentable. Desafortuna- mejorar la coordinación interinstitucional y ladamente, los esfuerzos de conservación de los integración intersectorial. La sustentabilidadrecursos naturales y ecosistemas suelen verse ambiental será un criterio rector en el fomen-obstaculizados por un círculo vicioso que incluye to de las actividades productivas, por lo que,pobreza, agotamiento de los recursos naturales, en la toma de decisiones sobre inversión, pro-deterioro ambiental y más pobreza. ducción y políticas públicas, se incorporarán Es momento de convertir la sustentabilidad consideraciones de impacto y riesgo ambien-ambiental en un eje transversal de las políticas tales, así como de uso eficiente y racional depúblicas. México está aún a tiempo de poner los recursos naturales. Asimismo, se promo-en práctica las medidas necesarias para que verá una mayor participación de todos lostodos los proyectos, particularmente los de in- órdenes de gobierno y de la sociedad en sufraestructura y los del sector productivo, sean conjunto en este esfuerzo. La consideracióncompatibles con la protección del ambiente. Es del tema ambiental será un eje de la políticanecesario que el desarrollo de nuevas activida- pública que esté presente en todas las activi-des económicas en regiones rurales y semirurales dades de gobierno.contribuya a que el ambiente se conserve en las El cuidado del ambiente es un temamejores condiciones posibles. Todas las políticas que preocupa y ocupa a todos los países.que consideran la sustentabilidad ambiental Las consecuencias de modelos de desarrollo,234 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalpasados y actuales, que no han tomado en cuentaal medio ambiente, se manifiestan inequívoca-mente en problemas de orden mundial como elcambio climático. El Gobierno de la República haoptado por sumarse a los esfuerzos internacio-nales suscribiendo importantes acuerdos, entrelos que destacan el Convenio sobre DiversidadBiológica; la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático y su Protocolode Kyoto; el Convenio de Estocolmo, sobre con-taminantes orgánicos persistentes; el Protocolo de recursos forestales, la desertificación, lade Montreal, relativo a las sustancias que ago- sobreexplotación de los recursos hídricos y latan la capa de ozono; la Convención de Naciones pérdida de la biodiversidad serían algunas deUnidas de Lucha contra la Desertificación; la sus consecuencias.Convención sobre el Comercio Internacional de Por su nivel de desarrollo económico,Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres; la gran diversidad de sus recursos natura-y los Objetivos del Milenio de la Organización les, su situación geoestratégica y su accesode las Naciones Unidas. Estos acuerdos tienen a distintos foros internacionales, México secomo propósito hacer de México un participante ubica en una posición privilegiada para eri-activo en el desarrollo sustentable. girse como un interlocutor importante para Aunque el modelo global de desarrollo ha el diálogo y la cooperación entre los paísespropiciado mejoras en algunos países y regiones, desarrollados y en desarrollo. Así, el país hael medio ambiente y los recursos naturales conti- participado en los esfuerzos de cooperaciónnúan deteriorándose a una velocidad alarmante. internacional con el objetivo de contribuirInformación científica reciente muestra que los a la consolidación de una agenda basada enimpactos ambientales derivados de los patrones principios claramente definidos y apoyadade producción y consumo, así como las presiones por instituciones sólidas. Asimismo, ha con-demográficas, podrían provocar transformacio- tribuido activamente a la construcción de lanes masivas en el entorno que enfrentarán las agenda ambiental internacional, impulsandogeneraciones futuras. El cambio climático, la re- los principios de equidad y responsabilidadducción de la capa de ozono, la lluvia ácida, el común. A la fecha, México ha suscrito cercaincremento de los residuos municipales e indus- de 100 acuerdos internacionales relaciona-triales, la contaminación del suelo y el agua por dos con el medio ambiente y el desarrollometales pesados y desechos tóxicos, la pérdida sustentable, y ha realizado aportaciones im- Plan Nacional de Desarrollo | 235
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalportantes tanto al desarrollo de los regímenes Por ello, el análisis de impacto ambiental en lasinternacionales de carácter global, como de políticas públicas debe estar acompañado de unaquellos enfocados a la atención de asuntos re- gran impulso a la investigación y desarrollo degionales. ciencia y tecnología. Se trata, en suma, de man- Para que el país transite por la senda de la tener el capital natural que permita el desarrollo ysustentabilidad ambiental es indispensable que una alta calidad de vida a los mexicanos delos sectores productivos y la población adopten hoy y mañana.modalidades de producción y consumo que apro- La perspectiva detrás de los objetivos yvechen con responsabilidad los recursos naturales. estrategias que se enuncian en este progra-El Gobierno Federal favorecerá esta transfor- ma es invitar a todos los habitantes de lamación, para lo cual diseñará las políticas y los nación a participar en la construcción de unprogramas ambientales en estrecha coordinación México capaz de llegar más allá de sus expec-con las dependencias de la Administración Pública tativas actuales y posicionarlo como un actorFederal y los gobiernos estatales y municipales. importante en los temas de sustentabilidadEn este esfuerzo será imprescindible contar con la ambiental en la arena internacional.participación de los tres órdenes de gobierno. Indudablemente, México enfrenta grandes Diagnósticoretos en todos los aspectos de la agenda ambien- El estado que guardan los elementostal. Esta agenda comprende temas fundamentales constitutivos del medio ambiente debe en-como la conciliación de la protección del medio tenderse desde una perspectiva integral; yaambiente (la mitigación del cambio climático, la que los cambios en alguno de estos elemen-reforestación de bosques y selvas, la conserva- tos conducen a nuevos cambios en otros,ción y uso del agua y del suelo, la preservación y así sucesivamente. La generación de ob-de la biodiversidad, el ordenamiento ecológico y jetivos y estrategias en este documentola gestión ambiental) con la competitividad de parte de esa premisa y se estructura en seislos sectores productivos y con el desarrollo so- apartados: agua, bosques y selvas, cambiocial. Estos temas pueden atenderse desde tres climático, biodiversidad, residuos sólidos ygrandes líneas de acción: aprovechamiento sus- peligrosos, y un conjunto de instrumentostentable de los recursos naturales, protección transversales de política pública en materiadel medio ambiente, y educación y conocimien- de sustentabilidad ambiental.to para la sustentabilidad ambiental. En el caso del agua, es importante atender Frenar el creciente deterioro de los ecosistemas aspectos de protección de las aguas super-no significa dejar de utilizar los recursos naturales, ficiales y de los mantos acuíferos, ya que susino encontrar una mejor manera de aprovecharlos. disponibilidad por habitante se está reduciendo236 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental Es impostergable incrementar la efi- ciencia de la utilización del agua en la agricultura, ya que se trata del principal uso del recurso y su eficiencia promedio es de únicamente 46%. En relación con los bosques y selvas, el avance de las fronteras agropecuaria y urbana, así como la deforestación, la tala clandestina, los incendios, la introducción de especies no na- tivas, entre otros factores, ha tenido un efecto negativo en el territorio nacional. El bosque se ha visto como una fuente inagotable de madera, sin considerar que su recuperación toma tiem- po. Paradójicamente, los beneficios económicos y ambientales para las comunidades aún no son aprovechados del todo. Frenar la deforestación, que ha llegado a ser una de las más altas del mundo, es una tarea ineludible para el país. En relación con el cambio climático, el impacto de los gases de efecto invernadero es cada vez más evidente. En México, el consumo de combustiblesdebido a factores demográficos y climáticos. Asi- fósiles es el factor que genera en mayor me-mismo, muchos de los cuerpos de agua presentan dida dichos gases, lo cual se ve agravado porniveles de contaminación importantes, haciéndo- la falta de un sistema de transporte eficientelos inadecuados para el consumo humano. Es de que reduzca su generación. Las prácticas agrí-gran importancia atender la calidad de los cuer- colas y pecuarias dañinas, así como el atrasopos de agua, ya que su contaminación contribuye tecnológico en gran parte de la industria,al deterioro ambiental. Es imprescindible que los contribuyen también a la emisión de gases demunicipios se sumen a esta tarea, desarrollando efecto invernadero.políticas que fomenten el uso racional y la reutili- La protección de los ecosistemas y suzación del agua para lograr un equilibrio entre la biodiversidad se ha convertido en un asun-disponibilidad y la demanda, además de reducir el to de Estado. México es el cuarto país deldeterioro de los cuerpos receptores. mundo con mayor riqueza biológica. Sin Plan Nacional de Desarrollo | 237
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalembargo, es también uno de los países donde rativas. Los residuos peligrosos agregan unla biodiversidad se ve más amenazada por la nivel de complejidad al problema, ya que nodestrucción de ecosistemas, lo que implica una se han desarrollado suficientes espacios pararesponsabilidad a nivel internacional. Este pro- su confinamiento. Los residuos depositadosceso destructivo es, en buena medida resultado inadecuadamente tienden a contaminar losde la falta de recursos y actividades económicas mantos freáticos y a degradar los suelos, ha-alternativas de las comunidades que los explo- ciéndolos inadecuados para cualquier uso.tan. En este sentido, la falta de oportunidades El deterioro del medio ambiente estápara el uso sustentable de la vida silvestre ha frecuentemente asociado a la falta de oportu-sido un factor muy importante. nidades para amplios sectores de la población. Los ambientes costeros y oceánicos poseen Bajo la óptica del Desarrollo Humano Susten-una elevada riqueza biológica que contribuye a table, la generación de oportunidades parala megadiversidad y a la actividad económica estos sectores libera a algunos ecosistemasde las zonas costeras y marinas del país. La ri- o reservas de la biosfera del efecto de de-queza natural de estas regiones atrae diversas predación ocasionado por las actividades deactividades económicas como la agropecuaria, subsistencia propias de las comunidades.la extracción de hidrocarburos, el turismo, la Los efectos globales del deterioro am-industria, la acuacultura y la pesca; desafortu- biental traen consigo impactos adversos,nadamente, el desarrollo desordenado de éstas entre los cuales destacan: i) modificacióny otras actividades, así como el crecimiento po- espacial, temporal y cuantitativa de lluviasblacional han provocado graves problemas en y sequías, así como de la distribución de es-ecosistemas altamente vulnerables. En México, currimientos superficiales e inundaciones; ii)14.9% de la población se asienta en áreas coste- incremento en la frecuencia de incendios fo-ras y las políticas públicas en torno a estas zonas restales e intensificación de los procesos dehan sido mayoritariamente sectorizadas y han deforestación, mayor erosión, liberación decarecido además de una visión sustentable e in- carbono y pérdida de biodiversidad; iii) reduc-tegral de desarrollo económico y social. Esto ha ción o desaparición de ecosistemas forestalesprovocado que los esfuerzos realizados no ten- del territorio nacional; iv) reducción o extin-gan el impacto deseado. ción de poblaciones de especies silvestres; v) El manejo de residuos sólidos se ha disminución de zonas aptas para la produc-caracterizado por la falta de planeación e in- ción primaria de alimentos y modificación defraestructura. Aunado a ello, la ausencia de la productividad agrícola, pecuaria, forestal yespacios para su disposición ha generado pesquera; y vi) elevación del nivel del mar yconflictos entre municipios y entidades fede- la consecuente modificación de ecosistemas238 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalcosteros y marinos, con cambios en la distribu- por su contaminación, y la imposibilidad deción y disponibilidad de los recursos pesqueros garantizar el abasto a futuro debido al agota-más sensibles a los cambios de temperatura, y miento de los mantos. Es común que quienesen las corrientes que atraviesan los mares mexi- menos recursos tienen paguen más por elcanos. agua potable, lo cual impide romper el círculo La solución a esta problemática requiere transgeneracional de la pobreza.atender temas puntuales de la agenda ambien- El cuidado de los acuíferos y de las cuen-tal, así como realizar acciones a escala nacional, cas hidrológicas es fundamental para asegurarque transciendan las esferas de actuación de una la permanencia de los sistemas que hacensola dependencia o institución gubernamental, posible el abasto para cubrir las necesidadesy que involucren la participación activa de la so- básicas de la población.ciedad en su conjunto. La disponibilidad de agua en México pre- senta una desigual distribución regional yAprovechamiento sustentable de estacional que dificulta su aprovechamientolos recursos naturales sustentable. En el norte del país, la disponi- bilidad de agua por habitante alcanza niveles4.1 Agua de escasez críticos, mientras que en el cen- Los problemas asociados con el suministro, tro y en el sur es abundante. Entre los añosdrenaje y tratamiento de las aguas, así como el 2000 y 2005, la disponibilidad por habitanteimpacto que éstos tienen en la vida nacional, ha- disminuyó de 4,841 m3/año a 4,573 m3/año,cen necesaria una gestión que tome en cuenta los y los escenarios estudiados por la Comisiónintereses de todos los involucrados y favorezca su Nacional del Agua (CONAGUA), así como lasorganización. Establecer el acceso al agua como proyecciones de población del Consejo Nacio-un derecho inalienable, así como garantizar la nal de Población (CONAPO), indican que, paragestión integral de los recursos hídricos con la co- el año 2030, la disponibilidad media de aguarresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y por habitante se reducirá a 3,705 m3/año.de la sociedad, constituyen los grandes retos del La demanda se incrementará debido alsector hidráulico; sólo asumiendo plenamente su crecimiento económico, principalmente en zo-solución se podrá asegurar la permanencia de los nas en las que los acuíferos tienen baja o nulasistemas que hacen posible satisfacer las necesi- disponibilidad de agua. Es urgente racionalizardades básicas de la población. el uso del agua para evitar que el desarrollo El manejo inadecuado de los recursos hídri- económico y social se vean obstaculizadoscos ha generado problemas, como la proliferación por su escasez, ya que la reserva se reduce ende enfermedades por la falta de agua potable o 6 km3 por año. Bajo esta perspectiva, el agua Plan Nacional de Desarrollo | 239
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental llones dedicadas a esta actividad, y en ellas se genera el 42% del valor total de la producción agrícola. En contraste, la mayoría de los agri- cultores siembra en 14 millones de hectáreas de temporal, de las cuales obtienen con gran incertidumbre cosechas modestas. Los distri- tos de riego emplean 48.5% del agua destinada al sector agropecuario. El 69% del agua que se extrae de los acuíferos se usa en el riego agrí- cola. Actualmente, sólo se realizan acciones para tecnificar y mejorar la producción en 2.6 millones de hectáreas en regiones húme- das. El uso del agua para la agricultura es muy poco eficiente, alcanzando solamente el 46% si se consideran los procesos de conducción y asignación, así como su forma de uso. Del agua dedicada al abastecimiento público, el 64% proviene del subsuelo. Los acuíferos abastecen a 72 millones de perso- nas, 80% de las cuales viven en ciudades. En 2005, la cobertura nacional de agua potable fue de 89.2%, mientras que la de alcanta- rillado fue de 85.6%. La cobertura de estos servicios en el medio rural es menor. Para el año 2005 alcanzó 71.5% en agua potable yha pasado de ser un factor promotor de desarro- 58.1% en alcantarillado. Adicionalmente, lasllo a ser un factor limitante. fugas de la red de agua potable oscilan a nivel De la extracción total de agua en el país, nacional entre 30 y 50%.77% se destina a la actividad agropecuaria, 14% Por todo lo anterior, es evidente que elal abastecimiento público y 9% a la industria au- abatimiento del rezago existente en materiatoabastecida, agroindustria, servicios, comercio y de infraestructura para el suministro de aguatermoeléctricas. potable, el establecimiento de los servicios de Los distritos y unidades de riego abarcan drenaje y alcantarillado, y el tratamiento de6.4 millones de hectáreas de las más de 20 mi-240 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalaguas residuales, constituyen uno de los gran-des retos que enfrentará México en los próximosaños. Es imprescindible invertir en tecnologíasque permitan hacer un mejor uso de este recur-so, incluyendo el uso de plantas desaladoras,tecnologías avanzadas para riego y reciclaje deaguas residuales1. En cuestión de aguas residuales industriales,se generan 178 m3/s, de los cuales únicamente setrata el 15% en cerca de 1,800 plantas de tra-tamiento, mientras que los 151 m3/s restantesson descargados a cuerpos receptores sin ningúntratamiento. Ante esta situación, se han establecido lossiguientes objetivos y estrategias:OBJETIVO 1Incrementar la cobertura deservicios de agua potable ysaneamiento en el país.Asegurar el abasto de agua potable a las comu-nidades que aún no reciben el servicio es un dades existentes de servicios de agua potableobjetivo prioritario; asimismo, será necesario y saneamiento en el país.tomar medidas de prevención para mantener el Es necesario incrementar el abasto de aguaabasto regular en las regiones que actualmente potable utilizando criterios de sustentabilidad;ya lo reciben. Para la consecución de este objeti- para ello se buscará trabajar con los gobiernosvo se requiere no sólo incrementar la capacidad locales y con la iniciativa privada. Es necesariode distribución de agua, sino también tomar determinar las necesidades reales de agua demedidas orientadas a lograr el uso eficiente, el la población –cantidad y calidad–, así comoaprovechamiento sustentable y la reutilización. las demandas de la economía, promoviendo en todo momento la cultura del buen uso de esteESTRATEGIA 1.1 Promover el desarrollo de la recurso. Esto conducirá a implementar mejo-infraestructura necesaria para atender las necesi- res medidas de mantenimiento para prevenir1 Foro Mundial del Agua. (2006). Reporte final, p. 116. Disponible en: www.worldwaterforum4.org.mx/files/report/InformeFinal.pdf Plan Nacional de Desarrollo | 241
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientaly evitar las fugas de agua que afectan la red de potabilización, uso y tratamiento del agua.distribución y el desperdicio en los sistemas de Particularmente, se impulsará la moderni-riego agrícolas. zación tecnológica en los sistemas de riego Se promoverá la certificación de los Orga- agrícola.nismos Operadores de Agua y su autonomía, yse apoyará a aquellos municipios que avancen OBJETIVO 2decididamente en el tratamiento de sus aguas Alcanzar un manejo integralresiduales y que apliquen medidas para su reuti- y sustentable del agua.lización.ESTRATEGIA 1.2 Incentivar una cultura del agua Es necesario fortalecer el papel del Registroque privilegie el ahorro y uso racional de la misma Público de Derechos de Agua como instrumen-en el ámbito doméstico, industrial y agrícola. to dinámico de toma de decisiones en materia Será importante revisar y actualizar la le- de concesiones para el uso, aprovechamientogislación y reglamentación sobre los usos y y explotación de recursos hídricos. Para ello,aprovechamiento del líquido en los diferentes es indispensable depurar el padrón de usua-ámbitos de la vida cotidiana, así como en las rios agrícolas considerando a éstos como losactividades productivas, particularmente en el principales usuarios del agua.sector agropecuario. Asimismo, se establecerán Un lineamiento fundamental para el usolos mecanismos necesarios para hacer cumplir las y conservación del agua en este Plan Nacio-obligaciones fiscales y administrativas asociadas nal de Desarrollo es que se debe tener unaal uso del agua. estrategia integral de manejo sustentable del recurso que considere tanto la atención a losESTRATEGIA 1.3 Promover el desarrollo y difu- usos consuntivos del agua, como el manteni-sión de tecnologías más efectivas y eficientes para miento de los ecosistemas, en un marco dela potabilización, uso y tratamiento del agua. participación social y de administración equi- Se requiere mejorar la eficiencia de conduc- tativa con la cooperación entre los diferentesción en redes urbanas y de riego agrícola. Será órdenes de gobierno.necesario desarrollar eventos de trascendencia Las principales estrategias para el ma-nacional para funcionarios de los gobiernos es- nejo del agua se orientarán tanto a evitar altatales, a fin de difundir información sobre el máximo las descargas de agua contaminada aestado de las tecnologías del agua, así como el los cauces de ríos y mares, como a mejorarestablecimiento de redes de trabajo y proyectos el desarrollo técnico, administrativo y finan-cooperativos que generen valor agregado en la ciero del sector hidráulico. Adicionalmente,242 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalse desarrollará e implementará una política in- talación y modernización de las plantas detegral de reducción de los volúmenes de aguas tratamiento y su operación permanente serácontaminadas y de tratamiento de aguas resi- una tarea importante en todas las regionesduales para alcanzar el tratamiento del 60% de de la República Mexicana. Se buscará, entreellas al final del sexenio. Esta política incluirá, otros, el desarrollo e implementación de sis-incentivos para la construcción de plantas de temas para la captación, tratamiento del aguatratamiento, así como para la reutilización de de lluvias y reinyección a mantos acuíferos,las aguas tratadas. de tal forma que se incremente la oferta de Se buscará institucionalizar los mecanismos este tipo de agua.implementados para que beneficien a las genera-ciones actuales y a las futuras. ESTRATEGIA 2.3 Promover el manejo integral Se integrarán las estrategias necesarias para la y sustentable del agua desde una perspectivacreación de Bancos de Agua con el propósito de rea- de cuencas.lizar de manera regulada operaciones de transmisión El agua debe ser considerada un biende derechos de agua entre los usuarios. escaso, de manera que se establezcan meca- nismos para reducir su desperdicio y evitarESTRATEGIA 2.1 Fortalecer la autosuficiencia su contaminación. Una prioridad en esta ma-técnica y financiera de los organismos operado- teria será la conservación de los ecosistemasres de agua. terrestres y acuáticos vinculados con el ciclo Se apoyará el desarrollo técnico, adminis- hidrológico. Para ello, será necesario con-trativo y financiero del sector, impulsando el siderar el proceso completo del manejo delmantenimiento y operación de obras hidráulicas y agua, desde su extracción hasta su descarga,la administración de los servicios asociados a ellas. incluyendo los usos doméstico, industrial yEs necesario integrar una propuesta de planeación agrícola. Aquí se deberán establecer las con-hidráulica consistente en el tiempo (corto, media- diciones de extracción máxima del recurso,no y largo plazo) y entre los diferentes niveles de de manera que las vedas oficiales logren eloperación (nacional, regional, estatal y cuenca equilibrio hídrico.hidrológica). Es importante evitar que los mantos acuíferos, tan importantes para nuestraESTRATEGIA 2.2 Expandir la capacidad de tra- subsistencia, muestren sobre-explotación otamiento de aguas residuales en el país y el uso intrusión salina, pues actualmente la mayorde aguas tratadas. parte de los cuerpos de agua superficiales Una cultura del agua supone maximizar su reciben descargas residuales. Se debe tam-tratamiento y reciclaje. Es por ello que la ins- bién evitar al máximo las descargas de agua Plan Nacional de Desarrollo | 243
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental de todo tipo de medidas que busquen la pre- servación del recurso y reduzcan la pérdida de la capacidad productiva de los suelos por su salinización. Se buscará alcanzar la sustentabilidad del agua de riego a través de la modernización y rehabilitación de la infraestructura hidroagrí- cola, no sólo aquélla necesaria para tecnificar el riego y reducir el consumo de agua, sino también la relacionada con la extracción y transporte del líquido. Adicionalmente, se reforzarán los programas enfocados a cuanti- ficar los volúmenes de agua asignada a riego agrícola para facilitar la gestión integral del recurso. 4.2 Bosques y selvas En la mayoría de los casos, el desarro- llo de las actividades de los distintos sectores productivos no toma en cuenta el valor de los ecosistemas como los espacios donde se dan los procesos naturales que sostienen la vida y proveen los bienes y servicios que sa- tisfacen las necesidades de la sociedad. Entrecontaminada al mar y sancionar severamente a estos procesos, conocidos como serviciosquienes derramen contaminantes al agua, ya sea ambientales, están la purificación del aire yen cauces de río o mares. la captación del agua, la mitigación de las sequías e inundaciones, la generación y con-ESTRATEGIA 2.4 Propiciar un uso eficiente del servación de los suelos, la descomposición deagua en las actividades agrícolas que reduzca el los desechos, la polinización de los cultivos yconsumo de líquido al tiempo que proteja a los de la vegetación, la dispersión de semillas, elsuelos de la salinización. reciclaje y movimiento de nutrientes, el con- Se deben desarrollar estrategias y progra- trol de plagas, la estabilización del clima y elmas de ahorro y recuperación de agua a través amortiguamiento de los impactos de fenóme-244 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalnos hidrometeorológicos extremos, entre otros. motivo, es fundamental la coordinación in- La pérdida de selvas y bosques se debe tersectorial para la formulación de políticasprincipalmente a factores humanos. Uno de los sustentables de desarrollo que disminuyanprincipales efectos de la deforestación que pa- la degradación de los ecosistemas foresta-dece el país es la degradación del suelo. En la les y, por tanto, los bienes y servicios queevaluación del estado de los suelos en México, proporcionan.publicada en 2003, se reporta que 45.2% del La conversión de los bosques y selvas aterritorio nacional sufre algún proceso de de- otros usos conlleva efectos adversos, aunquegradación del suelo causada por el hombre. El a corto plazo pueda parecer que existan al-desconocimiento del potencial de los bosques y gunos efectos positivos. La deforestaciónselvas conduce a su conversión para usos diver- magnifica los efectos de sequías y huracanes,sos. Entre 1976 y 2002, las superficies dedicadas propicia erosión, azolvamiento en cuerpos dea la agricultura y los agostaderos inducidos han agua, aumento de escorrentía y reducción enaumentado en cerca de 5 millones de hectáreas la recarga de los acuíferos. Esto conlleva unacada una. Con respecto a 1976, esto representa reducción del valor ecológico, social y econó-un incremento del 20% en el caso de la agricultu- mico de los bienes y servicios que los bosquesra, y del 35% en el de los agostaderos. y selvas proveen. La tasa de transformación neta del total de Las áreas forestales de México están habi-los ecosistemas terrestres a otros usos de sue- tadas por 13.5 millones de personas. Incluyenlo está disminuyendo, pasando de cerca de 469 23,111 ejidos y comunidades, con presenciamil hectáreas al año entre 1976 y 1993, a poco de 43 etnias que se caracterizan por sus altosmás de 337 mil hectáreas anuales entre 1993 y índices de marginación y pobreza. Para esta2002. La transformación neta de los ecosiste- población, el desarrollo de las ocupacionesmas arbolados también se ha reducido, pasando rurales no agrícolas puede ser un factor im-de 348 mil hectáreas al año durante la década portante para incrementar sus ingresos.1990-2000 (0.5%), a una tasa estimada de 260mil hectáreas anuales entre 2000–2005 (0.4%). OBJETIVO 3Sin embargo, la pérdida de vegetación primaria Frenar el deterioro de las selvasarbolada es aún muy alta. y bosques en México. El cambio de uso de suelo para la expansiónde la superficie agropecuaria, así como para acti- En la presente Administración, será priorita-vidades extractivas e infraestructura, a expensas rio proteger la cobertura vegetal del país ede la vegetación natural, son variables impor- incrementar la superficie bajo esquemas detantes en el proceso de deforestación. Por este protección y de manejo sustentable. Para la Plan Nacional de Desarrollo | 245
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalconservación y manejo de los bosques y selvasse fortalecerá la consolidación del Sistema Na-cional de Áreas Naturales Protegidas y, juntocon el programa Pro Árbol y otros esquemas demanejo sustentable, coadyuvarán en la atencióna los problemas de marginación y pobreza, paraasí generar desarrollo y expansión económi-ca a partir de la valoración y aprovechamientosustentable de los recursos naturales. En estesentido, se apoyarán proyectos para reforestarcon especies nativas; se reforzarán las políticasde prevención y control de incendios fores-tales; se promoverá la realización de estudios yproyectos regionales y programas especiales parael manejo sustentable de bosques y selvas; se for- ESTRATEGIA 3.1 Realizar programas de restaura-talecerán los instrumentos preventivos, como la ción forestal en todo el territorio nacional comoevaluación de impacto ambiental; se promoverán esquema de conservación de ecosistemas.esquemas de manejo sustentable de los recursos Con el fin de recuperar la cobertura fo-naturales, como unidades de manejo, conservación restal del país, se incrementarán los apoyosy aprovechamiento sustentable de la vida silvestre destinados a las acciones de reforestación,y las áreas protegidas estatales y municipales, y se incluyendo su protección y mantenimiento,generará infraestructura, vías de comunicación, ca- así como para obras de conservación y restau-minos rurales y lo que sea indispensable para dar ración de suelos, diagnóstico y tratamientoun nuevo y fortalecido impulso al aprovechamiento fitosanitario. Estas acciones se realizarán conforestal sustentable, incluyendo el establecimiento la participación directa de los dueños de losde plantaciones forestales y el fomento del ecotu- terrenos con aptitud forestal para mejorar larismo. Igualmente, se combatirá la tala clandestina efectividad de los programas, a la vez que seaprovechando los recursos legales disponibles. generan empleos en las zonas rurales. El desarrollo de conocimiento científico y Atendiendo a las necesidades del país ytecnológico será también una prioridad en este en apoyo a los esfuerzos internacionales, serubro, por lo que se buscará apoyar estudios, pro- ha establecido el compromiso de plantar layectos regionales y programas especiales para el cuarta parte de los árboles que se van a plan-manejo adecuado de los bosques y su aprovecha- tar en todo el mundo, es decir, 250 millonesmiento sustentable. de árboles en 2007, con la idea de revertir las246 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientaltasas de deforestación en México y disminuir lapérdida de hectáreas de bosques y selvas. El pro-grama Pro Árbol se constituye como uno de losinstrumentos más significativos en esta materia,disminuyendo la tala clandestina y promoviendola conservación de bosques y selvas primarios. Através de éste y otros programas se pretende, alfinal del sexenio, haber reforestado 3 millones dehectáreas.ESTRATEGIA 3.2 Promover el aprovechamientosustentable de los recursos forestales. Se buscará que el sector forestal incrementeel bienestar de los ejidatarios, comuneros y pe-queños propietarios de las regiones forestales, através del mejoramiento y diversificación de lasactividades productivas y del aprovechamientode servicios tales como el ecoturismo, con progra-mas que impulsen el aumento de las capacidadesproductivas y la competitividad dentro de los már-genes de sustentabilidad de los ecosistemas. Paraesto será necesario incorporar a los silvicultoresen la toma de decisiones del sector, promovien- Se promoverá la creación de mercadosdo las formas de organización locales y regionales locales e internacionales para el pago de ser-que den sentido social al desarrollo. Se apoyará vicios ambientales que no dependan de lala integración y fortalecimiento de las cadenas transferencia de recursos federales para suproductivas regionales, las plantaciones foresta- mantenimiento, con mecanismos afines al Me-les comerciales para disminuir la presión sobre los canismo de Desarrollo Limpio (MDL). Tambiénbosques naturales, los ordenamientos territoriales se perfeccionarán los instrumentos mediantecomunitarios y otros instrumentos afines. los cuales se paga por los costos de mantener la cobertura vegetal que se requiere para gene-ESTRATEGIA 3.3 Diseñar e instrumentar meca- rar servicios ambientales como la conservaciónnismos para el pago de servicios ambientales a de la biodiversidad, la captura de carbono y lalas comunidades que conserven y protejan sus infiltración del agua al subsuelo.bosques y selvas. Plan Nacional de Desarrollo | 247
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalESTRATEGIA 3.4 Desarrollar e implementar pro- sustentables que evitarán el cambio de usogramas integrales para el análisis, prevención y de suelo en terrenos forestales para desarro-control de incendios forestales. llar actividades distintas a las silvícolas o de Los incendios afectan gravemente los eco- servicios ambientales, y la reconversión desistemas forestales en distintas regiones del país, tierras agropecuarias marginales a plantacio-por lo que es necesario mejorar los sistemas de nes forestales comerciales.prevención y control de los mismos. Se diseñarán En este marco, es necesario impulsarpolíticas ambientales y agropecuarias para tener programas, como el Procampo Ecológico,un control más efectivo y actuar de manera opor- que apoyen el manejo sustentable de lostuna y coordinada en el combate a los incendios ecosistemas nativos que proveen serviciosforestales. ambientales, como la protección del suelo. Los incendios forestales, debidos en su ma-yoría a un deficiente manejo del fuego en los ESTRATEGIA 3.6 Fortalecer los procesos epredios agropecuarios, así como al descuido iniciativas para prevenir y erradicar la im-humano, afectan en diversos grados a los eco- punidad de los delitos ambientales contra lasistemas forestales. Estos siniestros emiten flora y fauna del país.grandes cantidades de gases que contribuyen al La protección de las especies silvestresefecto invernadero y que son nocivos para la sa- de nuestro país constituye uno de los retoslud humana. más importantes de la gestión ambiental; la Es necesario generar conciencia sobre el uso actividad agrícola y pecuaria, la introducciónadecuado del fuego en los sistemas agropecua- de especies exóticas, la cacería y tráfico de es-rios, para lo cual se requiere de la participación pecies, han provocado que existan en Méxicode todos los actores del sector rural. Se conti- especies amenazadas o en peligro de extin-nuarán fortaleciendo las acciones de prevención, ción.detección y combate de incendios forestales contecnologías de punta, así como con el incre- 4.3 Biodiversidadmento de la participación de brigadas federales, El territorio nacional alberga casi todosestatales y comunitarias con equipo y ca- los paisajes naturales del planeta, desde zonaspacitación adecuados. desérticas hasta selvas exuberantes, pasando por matorrales tropicales y páramos de alturaESTRATEGIA 3.5 Frenar el avance de la frontera casi en contacto con nieves perpetuas.agropecuaria sobre bosques y selvas. Aunque sólo ocupa el 1.4% de la super- Con el incremento de los recursos desti- ficie terrestre, en el territorio nacional senados a los programas de desarrollo forestal encuentra 10% del total mundial de especiessustentable se crearán alternativas productivas conocidas, muchas de las cuales son endé-248 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalmicas, lo que convierte a México en uno de dos están en territorios indígenas. En laslos llamados países “megadiversos”. En cuan- partes altas de las cuencas donde habitanto a número de especies, México es el quinto comunidades indígenas se capta el 21.7%país en plantas, cuarto en anfibios, segundo de toda el agua del país. Esto muestra laen mamíferos y segundo en reptiles. También importancia de esas comunidades y de lostiene la mayor cantidad de especies de pinos territorios que ocupan para la conservacióny cactáceas del mundo, y es uno de los cinco de la biodiversidad y el aporte de servicioscentros de origen de las plantas comestibles ambientales.cultivadas, como el maíz, el frijol, la vainilla, La transformación, sobreexplotación yentre otros. contaminación de los ecosistemas, así como En el caso del maíz, México tiene una di- la introducción de especies invasoras y elversidad caracterizada por una gran cantidad de cambio climático, son causas directas de lavariedades mejoradas, tradicionales o criollas y pérdida de la biodiversidad. Una de las cau-parientes silvestres que se cultivan en diversas sas principales de sobreexplotación de losregiones. A través del tiempo, las comunidades ecosistemas es el tráfico ilegal de plantas yrurales e indígenas han logrado esta diversidad animales. Muchas y muy distintas especiesque representa un legado para la humanidad. mexicanas se exportan ilegalmente a diversos El maíz es base de la alimentación de los países, sobretodo plantas que llegan a repre-mexicanos que, además de ser un bien comercial, sentar entre 60 y 70% del comercio ilegal.constituye una parte fundamental de la cultura, Para el periodo 1996-2003, se calculó quepor lo que la conservación y protección de sus los costos monetarios del deterioro ambiental,variedades es una prioridad nacional. incluyendo los desastres naturales, representa- Acompañando a su diversidad biológi- ron un promedio anual de aproximadamenteca, México cuenta con una gran diversidad 10.36% del PIB en México. De no detenersecultural, y ambas están relacionadas. Las co- esta situación, el crecimiento económico delmunidades rurales e indígenas son propietarias país, así como el bienestar de todos los mexica-de más del 80% de los ecosistemas en buen nos, se verá seriamente comprometido.estado de conservación, en donde se concen-tra gran parte de la biodiversidad. Cerca de 18 OBJETIVO 4millones de hectáreas, de los 24 millones que Conservar los ecosistemas y laocupan los pueblos indígenas, están cubiertas biodiversidad del país.por vegetación primaria y secundaria. La mi-tad de las selvas húmedas y de los bosques de La conservación de los ecosistemas y de lasniebla y la cuarta parte de los bosques templa- especies de flora y fauna del país requiere de Plan Nacional de Desarrollo | 249
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental ESTRATEGIA 4.2 Aumentar la superficie bajo esquemas de conservación, manejo y uso sus- tentable en el territorio nacional. La riqueza natural es un patrimonio de toda la nación, por lo que su utilización sustentable debe suponer beneficios, espe- cialmente para las comunidades poseedoras de dicha riqueza y del conocimiento tradicio- nal asociado a ella. Por esto, será prioritaria la protección de los centros de origen de la biodiversidad. Por la importancia del capital naturalun mayor conocimiento para lograr su manejo como herramienta para el combate a la po-sustentable. Los mecanismos más efectivos para breza, se incrementará la superficie protegidala conservación de la biodiversidad son el esta- de ecosistemas representativos, de alta biodi-blecimiento de áreas naturales protegidas y los versidad o amenazados, así como la superficieesquemas de manejo sustentable que permiten donde los recursos naturales se manejen deintegrar la conservación de la riqueza natural con manera sustentable.el bienestar social y el desarrollo económico. Decretar nuevas áreas protegidas y es- tablecer otras modalidades de conservación,ESTRATEGIA 4.1 Impulsar la generación de resulta estratégico para avalar la viabilidadconocimiento sobre la biodiversidad del país y de los ecosistemas y su biodiversidad, asífomentar su difusión. como para proveer certeza. Adicionalmente, Incrementar el conocimiento sobre la biodi- la certificación de las unidades de manejo,versidad del país es un aspecto fundamental para conservación y aprovechamiento sustentableapoyar la toma de decisiones e instrumentar ac- de la vida silvestre ofrece certeza al consumi-ciones efectivas en materia de conservación y dor en los mercados internacionales.desarrollo sustentable. No obstante que el in-ventario de la riqueza biológica de México es ESTRATEGIA 4.3 Atender de manera priori-reconocido como uno de los mejores del mundo, taria a las especies mexicanas en peligro desu integración es una tarea permanente, por lo extinción.que será necesario apoyar estudios científicos a Es fundamental promover las accionesnivel regional y nacional. necesarias para la recuperación, protección y uso responsable de aquellas especies de flo-250 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental za natural para producir bienestar y riqueza para todos los mexicanos. Para conservar y poder aprovechar este patrimonio, se requiere un desarrollo económi- co basado en el uso eficiente de los recursos naturales, la generación de valor agregado y en el desarrollo de capacidades que ofrezcan más y mejores oportunidades para todos los mexicanos. Los programas y estrategias de las distintas dependencias y organismos de la Administración Pública Federal serán diseñados tomando en cuenta los tres elemen- tos indispensables para alcanzar el desarrollo sustentable, esto es, el beneficio social, el desarrollo económico y el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales. Un aspec- to fundamental para lograr la sustentabilidad ambiental del país es que los habitantes de las zonas rurales, especialmente en donde se con- centra la biodiversidad, cuenten con opciones para desarrollar actividades productivas quera o fauna silvestre que, por su valor cultural, les permitan mejorar sus condiciones de vidaeconómico o de relevancia para los ecosistemas, sin dañar la naturaleza. En este sentido, esdeben ser recuperadas con urgencia. necesario promover el manejo sustentable de los recursos naturales y el desarrollo deOBJETIVO 5 actividades productivas alternativas como elIntegrar la conservación del ecoturismo y el turismo ambientalmente res-capital natural del país con el ponsable.desarrollo social y económico. El proceso de conciliación de lo am- biental con el desarrollo social y económicoEl patrimonio natural del país es la base del de- supone una valoración económica de los bie-sarrollo económico. Para evitar que se frene este nes y servicios ambientales, así como de sudesarrollo, es necesario modificar los patrones apreciación efectiva por parte de lade producción y consumo y aprovechar la rique- sociedad. Plan Nacional de Desarrollo | 251
  • Eje 4. Sustentabilidad ambientalESTRATEGIA 5.1 Impulsar la instrumentación de la riqueza natural y el desarrollo econó-de tecnologías más limpias y amigables con el mico en las zonas rurales.medio ambiente entre los sectores productivos Se apoyará el desarrollo de empresasdel país. ecoturísticas comunitarias como fuen- El aprovechamiento eficiente de los recur- tes de desarrollo para la población local,sos naturales es un elemento indispensable para especialmente en zonas marginadas y co-reducir la demanda de los mismos y garantizar munidades indígenas, capacitando a lassu disponibilidad en el futuro. Aunado a lo an- poblaciones anfitrionas e involucrándolasterior, las materias primas y la energía que no en la planificación y desarrollo de los pro-se aprovechan en los procesos de producción yectos.se transforman en contaminantes y en efec-tos negativos a la salud humana y al ambiente, ESTRATEGIA 5.3 Impulsar el manejo susten-aumentando los costos de atención médica, table de los recursos naturales a través deafectando en muchos casos el equilibrio y la ca- proyectos productivos rurales.pacidad de los ecosistemas para proveer servicios Conservar el patrimonio natural a travésambientales. de la restauración y corrección de los daños Se fomentará la modernización tecnológi- generados hasta el momento, para evitarca y el uso de tecnologías limpias en el sector colapsos y mejorar la calidad de vida del serproductivo para reducir la presión sobre los re- humano.cursos naturales, disminuir la contaminación y En este sentido, resulta fundamental for-aumentar el valor agregado de las actividades talecer la Estrategia de Conservación para eleconómicas. Desarrollo 2007-2012, que tiene su sustento Se prestará especial atención a las pequeñas en los grupos que poseen una gran proporcióny medianas empresas mediante la difusión de in- de los ecosistemas naturales y dependen di-formación, la asistencia técnica y financiera y el rectamente de los servicios ambientales quedesarrollo de capacidades para una gestión em- éstos proveen.presarial sustentable. Protección al medio ambienteESTRATEGIA 5.2 Fomentar el ecoturismocomo herramienta para la conservación de la 4.4 Gestión y justicia enriqueza natural y el desarrollo económico en materia ambientallas zonas rurales. Al producir y consumir bienes y servicios Se fomentará el ecoturismo a través de se utilizan recursos y se generan residuos,un esquema de trabajo intersectorial, que afectando el entorno y la calidad de vida desirva como herramienta para la conservación la población.252 | México
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental El Gobierno Federal tendrá como priori- Una gestión ambiental integral, transversal ydad aplicar una estrategia de gestión ambiental eficiente que contribuya al crecimiento y de-efectiva, transparente, eficiente, y expedita sarrollo sustentable del país debe basarse enque garantice el cumplimiento de la legislación la aplicación efectiva de la ley.pertinente sin obstaculizar las actividades pro- De esta manera, la gestión ambiental seductivas. Lo anterior facilitará la reducción de la enfocará en diversos aspectos relacionadoscontaminación ambiental, el adecuado manejo con la prevención y control de la calidad delde los residuos peligrosos y el aprovechamiento aire, el manejo adecuado de materiales y re-sustentable de los recursos naturales. siduos, la realización de actividades riesgosas La gestión ambiental considerada como el en forma segura y el fortalecimiento de losconjunto de acciones que realiza la sociedad para instrumentos de política y gestión ambien-conservar y aprovechar los recursos naturales, tal.generando con ello las condiciones que permi-tan el desarrollo de la vida en todas sus formas, ESTRATEGIA 6.1 Promover el desarrollo de prác-es un elemento fundamental para armonizar las ticas de gestión ambiental que contribuyan a laactividades productivas y el cuidado del medio competitividad y el crecimiento económico.ambiente. Las tendencias demográficas indican que En este contexto, la gestión ambiental estará cada vez más mexicanos requerirán de opor-orientada fundamentalmente a propiciar la pre- tunidades de empleo y de bienes y serviciosvención, control y reversión de los procesos que ambientales. Para evitar que se frene el desa-generan la contaminación, el agotamiento y de- rrollo de México y, aprovechar cabalmente elgradación de los recursos naturales y promover su capital natural del país, se deben modificaraprovechamiento sustentable, con el fin de contri- los patrones de producción y consumo actua-buir a mejorar la calidad de vida de la población. les.Asimismo, se orientará a acercar la función pública Las prácticas de gestión ambiental sonal ciudadano, otorgar certeza jurídica a los agentes un instrumento que favorece el uso eficientesociales y a lograr la integralidad y transversalidad de los recursos naturales y mejoran el desem-de la acción pública. peño y la competitividad de las actividades productivas. Éstas se dan tanto por la autori-OBJETIVO 6 dad como por los agentes productivos.Garantizar que la gestión y la apli- En el ámbito gubernamental, la eficien-cación de la ley ambiental sean cia en el manejo de trámites y licencias, yefectivas, eficientes, expeditas, en la provisión de asesorías y otros servicios,transparentes y que incentive in- representa un factor determinante para facili-versiones sustentables. Plan Nacional de Desarrollo | 253
  • Eje 4. Sustentabilidad ambiental de ecoficiencia en sus actividades produc- tivas y en el desarrollo de la infraestructura ambiental. Se requiere un desarrollo económico eficiente basado en el uso adecuado de los recursos naturales, la generación de valor agregado y en el desarrollo de capacidades que ofrezcan más y mejores oportunidades para todos los mexicanos. Los programas y estrategias de las dis- tintas dependencias y organismos de la Administración Pública Federal serán dise- ñados tomando en cuenta los tres elementos indispensables para alcanzar el desarrollo sustentable, esto es, el beneficio social, el