Etude Régionale Guadeloupe Volet II Oct 2009

Etude Régionale Délégation régionale Guadeloupe Direction de la prospective L'emploi territorial en Guadeloupe Volet prospectif Octobre 2009 Centre National de la Fonction Publique Territoriale

SOMMAIRE Avant propos 4 ère 1 partie : Le contexte régional 5 I. Repères sur l'espace régional guadeloupéen 5 A. Une double insularité 5 B. Un nécessaire désenclavement de l'archipel 5 C. Un espace polarisé autour de deux unités urbaines 5 D. Des enjeux environnementaux très présents 6 II. Repères sur la démographie et le contexte socio-économique guadeloupéen 7 A. Une croissance démographique faible 7 B. Une progression de la population communale qui profite essentiellement à l'agglomération pointoise 7 C. Une structure démographique jeune 8 D. Une économie structurellement fragile mais avec un fort potentiel de développement 8 E. Création d'entreprise : une majorité de micro-établissements 11 F. Une dynamique d'emploi tendue 11 G. Enseignement et formation : une élévation progressive des niveaux de formation et de qualification 12 H. Minima sociaux et exclusion 12 ème 2 partie : L'évolution des politiques publiques locales 13 I. Le pilotage, le management et la gestion des ressources 13 A. Une tension financière structurelle 13 B. Une dépense publique en hausse mais des investissements en retrait 14 C. Les leviers d'action 14 1. La variable fiscale 14 2. Un recours limité à l'emprunt 15 3. Vers une plus grande maîtrise des organisations internes 16 a. maîtriser la masse salariale 16 b. optimiser la production administrative 17 D. Les effectifs métiers du domaine du pilotage, du management et de la gestion des ressources 17 II. Les politiques publiques de développement et d'aménagement territorial 18 A. Un enjeu d'environnement et de développement durable qui doit être partagé par le niveau local 18 B. Une nécessaire requalification des espaces communaux 19 C. La montée en force des préoccupations de développement économique et d'insertion 19 D. Les effectifs métiers du domaine des politiques publiques d'aménagement et de développement 20 III. Les interventions techniques 21 A. Une demande sociale accrue sur la qualité du cadre de vie 21 B. Les effectifs métiers du domaine des interventions techniques 21 IV. Les services à la population 22 A. Une demande sociale qui s'intensifie et se diversifie 22 B. De l'urgence sociale à une politique sociale maîtrisée 23 C. Les effectifs métiers du domaine des services à la population 24 V. La sécurité 25 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -2-

VI. Consolider une gouvernance technique et territoriale 25 A. Renforcer la traduction technique du projet politique 25 B. La prédominance d'une légitimité locale dans la gestion des territoires 25 ème 3 partie : L'évolution de l'emploi et des besoins de professionnalisation 27 I. Une structure des effectifs contrainte 27 A. Un sureffectif endémique 28 B. Rééquilibrer la structure des effectifs au profit des niveaux d'encadrement 29 C. Le vieillissement des effectifs : un facteur de changement structurel ? 30 II. L'évolution des modes de gestion et d'organisation 32 A. Une clarification attendue dans le management des organisations 32 B. Des modes de gestion différenciés 33 III. La professionnalisation des agents comme facteur de consolidation de l'action publique locale 33 A. Un rythme de recrutement en baisse et des besoins de qualification qui se développent 33 B. Les principaux volets de la demande de formation 34 1. Une fonction formation qui se structure 34 2. Les priorités de formation : développer une culture et une expertise territoriales 34 a - l'intégration 35 b - l'acquisition des fondamentaux de l'action et des services publics locaux 35 c - la professionnalisation et l'expertise 35 d - les fonctions transversales 36 Contributeurs 37 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -3-

AVANT PROPOS La loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a confirmé le rôle du CNFPT en matière d’observation en lui confiant "la gestion de l’observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale" (article 12-1-I). A ce titre, le CNFPT inscrit annuellement dans son programme d'observation un axe particulier sur les dynamiques d'emploi et les métiers territoriaux dans les régions. Ces études régionales permettent de dégager sur un mode partagé avec les collectivités locales et les acteurs de l'emploi public territorial, les principales tendances d'évolution et les besoins futurs de recrutement et de formation des agents des collectivités locales et des établissements publics territoriaux. Elles fournissent une ressource pour : • recueillir des informations statistiques et qualitatives sur l'emploi territorial et offrir des éléments de comparabilité au niveau national • accompagner les délégations régionales du CNFPT dans l'analyse de leur territoire et dans le positionnement de leur offre de service Ce rapport s'inscrit à la suite d'un premier volet d'étude statistique sur le statut, les services d'affectation, les métiers des agents territoriaux en Guadeloupe au 31 décembre 2006. Il propose une synthèse à partir des échanges menés sur le premier semestre 2009 auprès d'une trentaine de responsables locaux. Ces acteurs, proposés par la Délégation Régionale, ont été choisis dans les collectivités, les établissements publics de coopération intercommunale, dans les administrations déconcentrées de l'Etat, dans des organismes en charge de l'insertion, du développement économique ou de l'observation des branches professionnelles. Ils se répartissent selon cinq grands domaines d'activités : - le pilotage, le management et la gestion des ressources - les politiques publiques d'aménagement et de développement territorial - les interventions techniques - les services à la population - la sécurité. Sur chacun de ces grands domaines nos interlocuteurs nous ont fait part de leur perception concernant les caractéristiques de l'emploi territorial, les besoins de recrutement et de qualification en lien avec l'évolution de la demande sociale, de la nature des projets engagés, des modes d'organisation des services publics locaux. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -4-

1ERE PARTIE LE CONTEXTE REGIONAL I. Repères sur l’espace régional guadeloupéen A. Une double insularité Située dans la région caraïbe, la Guadeloupe fait partie de l’arc antillais. A 7 000 km de la métropole et à 120 km de la Martinique, la Guadeloupe forme elle-même un archipel regroupant six îles sur une surface totale de 1703 km² : La Grande-Terre (590 km²) et la Basse Terre (848 km²) forment la Guadeloupe proprement dite, Les Saintes, la Désirade, Marie-Galante, Saint-Martin et Saint-Barthélemy toutes deux distantes de 200 km, sont appelées les "dépendances". Cette situation géographique de double insularité est souvent évoquée par les acteurs rencontrés, Elle induit des difficultés d’échange, des dynamiques démographiques et économiques particulières qui au sein même de l’archipel tendent à renforcer l’attractivité de la Guadeloupe et du bassin de vie de Pointe-à-Pitre principalement. B. Un nécessaire désenclavement de l’archipel En raison de sa géographie insulaire et de la variété de ses reliefs, les infrastructures de transport ne peuvent constituer un maillage homogène du territoire guadeloupéen. La Grande-Terre est bien desservie par le réseau routier, alors que la Basse-Terre ne dispose que de liaisons par les routes du littoral et de la Traversée. Avec 2 585 km de routes, la Guadeloupe n’échappe pas, comme en Martinique et à la Réunion, à une saturation progressive de son réseau routier. La commune des Abymes avec le "Pôle Caraïbes" possède le seul aéroport international. Enfin, les îles de l’archipel guadeloupéen sont toutes équipées d’infrastructures portuaires et aéroportuaires qui autorisent des liaisons quotidiennes. Ce contexte avait conduit la Région à inscrire parmi les cinq objectifs prioritaires du Schéma Régional d’Aménagement de 2001 (S.A.R.), l’amélioration de l’accessibilité pour désenclaver et favoriser la continuité territoriale au sein de l’archipel. C. Un espace polarisé autour de deux unités urbaines Département français d’outre mer depuis 1946, la Guadeloupe a été érigée en région par la loi du 31 décembre 1982. Elle comprend 32 communes. Depuis la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, les îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, ancien arrondissement nord de la Guadeloupe, sont scindées en deux collectivités d’outre-mer. Cet "étagement" des niveaux administratifs se conjugue avec un espace régional fortement polarisé autour de deux unités urbaines : l’agglomération de Pointe-à-Pitre ; elle porte l’essentiel de la croissance économique de 1 l’île et concentre 43 % des habitants de la région (contre 40 % en 1999), 1 Recensement de la population 2006 : populations légales en vigueur à compter du 1 janvier 2009, Insee CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -5-

la ville de Basse Terre, capitale administrative et politique, regroupe 11 % de la population guadeloupéenne, sa population reste stable par rapport au précédent recensement. Le S.A.R. de 2001, prenait appui sur les potentiels de ces deux pôles urbains pour favoriser le développement et un rééquilibrage du territoire à partir de relais urbains secondaires. Le projet de 2 SAR actuellement en débat fait le constat que ce rééquilibrage n’a pas fonctionné et que "les fractures entre la ville et les communes, entre les quartiers, entre l’urbain et le rural se sont amplifiées". D. Des enjeux environnementaux très présents La richesse des espaces naturels maritimes et terrestres, des paysages et des climats, constituent en Guadeloupe un patrimoine environnemental remarquable. Bien que l'île ait pris très tôt conscience de la nécessité de protéger et de valoriser ce capital par la création de réserves naturelles et d'un parc national naturel en 1970, les espaces naturels de l'archipel guadeloupéen restent fragiles et sont par endroits menacés. Devant les problèmes de pollution des sols, de mitage de l'espace, de réduction de la mangrove, de déboisement, de recul des récifs coralliens, le prochain S.A.R. a inscrit la protection de l'environnement comme un axe prioritaire de la politique régionale. Alors même que l'on observe une baisse de la consommation par abonné de 6,1 % entre 2004 et 3 2006 , la problématique de l’eau réside principalement dans l'optimisation de la gestion de cette ressource naturelle. Cette optimisation vise à palier les inadéquations entre les besoins et l'offre au niveau spatial et saisonnier (la ressource est surtout présente sur la Basse-Terre alors que le besoin est plus important sur la Grande-Terre), à limiter des pertes importantes liées à des réseaux vieillissants et à des branchements illicites dans 40 à 50 % des constructions, à rationaliser les usages de l'eau dans l'agriculture et dans une extension maîtrisée de l'urbanisation. La situation énergétique de la Guadeloupe est très contrastée : la région est dépendante de l'extérieur pour son approvisionnement, principalement en produits fossiles et pour sa production énergétique l'archipel dispose d'un très fort potentiel énergétique avec la production d'énergies renouvelables que la Région entend développer : énergie solaire, éolienne, hydraulique, géothermale, exploitation de la biomasse. 4 Avec 16 décharges dont trois seulement sont autorisées mais non conformes à la réglementation, de nombreuses décharges sauvages, un manque d'incinérateurs avec ou sans valorisation thermique, la gestion et le traitement des déchets (580.000 tonnes produits en 2007), posent un réel problème de nuisances sanitaires et environnementales. La révision du Plan Départemental d'Elimination des Déchets Ménagers et Assimilés en 2007 prévoit un investissement de 260 millions d'euros d'ici 2020 pour moderniser ce secteur, pour développer la collecte sélective et les filières de recyclage des déchets jusque là embryonnaires (seulement 4 à 5% des déchets ont été valorisés en 2008). Un nouveau projet de S.A.R. pour 2009 Après une évaluation du S.A.R. réalisée en 2006, la Région Guadeloupe a décidé d’engager une révision complète de ce document de planification territoriale. Trois axes stratégiques structurent le projet : - une volonté d’optimisation écologique qui réconcilie environnement et développement 2 Avant Projet du SAR de la Guadeloupe, document de synthèse, Groupement EDR Conseils, Décembre 2008 3 Tableaux économiques régionaux Guadeloupe 2007, Insee 4 Déchets en Guadeloupe : un enjeu majeur de salubrité publique - Antiane n° – Guadeloupe – septembre 70 2008 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -6-

- une organisation équitable du territoire qui favorise la coopération et les échanges entre l’agglomération urbaine centrale et des territoires rendus plus attractifs - le développement d’une économie davantage créatrice de valeur ajoutée et d’emplois. Le S.A.R. comprend également un schéma de mise en valeur de la mer (S.M.V.M.) dont les orientations principales portent sur une double volonté de développement économique et de valorisation / protection du littoral. 5 II. Repères sur la démographie et le contexte socio-économique guadeloupéen A. Une croissance démographique faible Au 1er janvier 2006, la Guadeloupe compte 400.736 habitants, soit 15.000 de plus qu’en 1999. Saint- Barthélemy et Saint-Martin possèdent respectivement 8.255 habitants et 35.263 habitants. Avec un rythme de croissance démographique de 0,5% par an, la région guadeloupéenne se situe en dessous du niveau métropolitain (+0,7%) et au dernier rang des régions d’outre-mer : elle est proche de la Martinique (+0,6% par an) mais loin de la Guyane (+4% par an, plus fort taux de croissance des régions françaises). Entre 1999 et 2006, la hausse de la population guadeloupéenne s’explique par l’accroissement naturel (un nombre de naissances supérieur à celui des décès) de l’ordre de 27.000 entre 1999 et 2006. Sur la même période, le solde migratoire est déficitaire comme c’était déjà le cas entre 1990 et 1999. Ces éléments expliquent la progression de la population deux fois moins importante que celle des années 90. B. Une progression de la population communale qui profite essentiellement à l’agglomération pointoise Sur les trente-deux communes guadeloupéennes, vingt sont stables ou connaissent une progression démographique entre 1999 et 2006. Parmi les communes qui perdent des habitants sur la période 1999-2006, Pointe-à-Pitre (17.541 habitants) et Les Abymes (60.053 habitants) sont les plus impactées avec près de 3.400 habitants en moins : - 2,5% pour la première et 3.000 habitants en moins : - 0,7% pour la seconde. Entre 1999 et 2006, six communes ont enregistré davantage d’arrivées que de départs : Baie- Mahault, Goyave, Saint- François, Sainte-Anne, Le Lamentin et Sainte-Rose. Cinq de ces six communes ont en commun d’être à la périphérie de l’agglomération pointoise. Le phénomène de périurbanisation dans l’agglomération de Pointe-à-Pitre, déjà amorcé entre 1990 et 1999, se confirme. Un mouvement de migration résidentielle s’effectue du centre de l’agglomération au profit des communes périphériques. Sur les trois zones d’emploi de Basse-Terre, Pointe-à-Pitre, Marie Galante : celle de Pointe-à-Pitre concentre 80% de la population. 5 er Etudes régionales : enquêtes de recensement de la population : 400.736 Guadeloupéens au 1 janvier 2006. Premiers résultats, Insee Antilles Guyane n° janvi er 2009 37, CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -7-

Les dix communes les plus importantes de Guadeloupe : Part de la Évolution Commune Population 2006 population annuelle 1999- régionale 2006 Abymes (Les) 60 053 15,0 -0,7 Baie-Mahault 27 906 7,0 2,6 Le Gosier 27 370 6,8 1,1 Sainte-Anne 23 073 5,8 1,8 Petit-Bourg 21 153 5,3 0,4 Le Moule 21 027 5,2 0,1 Sainte-Rose 19 989 5,0 1,8 Capesterre-Belle-Eau 19 610 4,9 0,0 Pointe-à-Pitre 17 541 4,4 -2,5 La Guadeloupe compte 30.516 habitants en zone urbaine sensible (Z.U.S.) qui se répartissent entre les communes de Les Abymes : 17.015 habitants, Pointe-à-Pitre : 10.116 habitants et Basse-Terre : 3.385 habitants. C. Une structure démographique jeune En Guadeloupe, 30% de la population à moins de 20 ans, contre 25% en France métropolitaine et 16% de la population à plus de 60 ans contre 21% en France métropolitaine. Les femmes sont plus représentées avec 53% de la population. La natalité reste vigoureuse : 16 enfants sont nés pour 1.000 habitants en 2004. C'est quatre enfants de plus qu'en France métropolitaine. Depuis le début des années 90, les femmes ont plus de 2 enfants en moyenne, contre 3,2 en 1977 et 5,8 en 1964. Comme pour l’ensemble des régions françaises, la région Guadeloupe n’échappe pas au vieillissement de sa population : depuis 1998 l’âge moyen augmente (35 ans en 2005) et les moins de 20 ans voient leur proportion diminuer au profit des plus de 60 ans. 6 D. Une économie structurellement fragile mais avec un fort potentiel de développement Synthèse régionale : la Guadeloupe frappée par la crise L'année économique et sociale 2008 en Guadeloupe par Pierre Valadou, Insee "En Guadeloupe, les premiers signes des crises économique et financière se font sentir en cours d’année 2008. Le déficit commercial se creuse, les prix augmentent davantage, les entreprises freinent leurs investissements, la construction de logements s’effondre. Au second semestre, le marché du travail se dégrade. En revanche, la création d’entreprise se porte bien car pour beaucoup, créer son entreprise c’est d’abord créer son propre emploi. L’agriculture retrouve des niveaux moyens de production et 2008 constitue une année en demi-teinte pour le tourisme". Le diagnostic du Schéma Régional de Développement Economique (S.R.D.E.) donne à lire les grands repères suivants sur l’économie guadeloupéenne, voir le tableau synoptique page suivante. 6 Schéma Régional de Développement Economique (S.R.D.E.), Région Guadeloupe, janvier 2006 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 -8-

AU PLAN GENERAL FAIBLESSES FORCES Classement dans les régions ultra périphériques de l’U.E. Un territoire éligible à l’objectif de convergence des programmes de la politique régionale 2007-2013 de l'U.E. Eloignement des sources d’approvisionnement et des marchés Une croissance soutenue au cours de la décennie 1990, une croissance annuelle du PIB supérieur à la métropole (2,4%/an). Tendance : Exigüité du territoire et insularité Dynamisme de la consommation des ménages porté par la hausse du revenu disponible Des aléas climatiques et des risques naturels qui fragilisent l’activité Une économie dépendante des productions fragiles sur le marché international : sucre, bananes Un investissement public qui soutient traditionnellement la croissance Tendance : de la dépense publique Un différentiel des coûts de production important par rapport aux pays voisins : un frein pour les investisseurs et les activités de tourisme Dynamique de l’investissement des entreprises et des ménages Un travail non déclaré très présent estimé à 15.000 emplois Un taux d’autofinancement réduit pour les entreprises guadeloupéennes Des investissements stimulés par les aides publiques et la défiscalisation Une balance commerciale déficitaire avec un taux de couverture des importations par les exportations en dessous de 10%. Tendance : Des débouchés professionnels insuffisants Une démographie jeune Des TPE fragiles, taille critique, problèmes de leur développement et de leur Une forte activité de création d’entreprises pérennisation Une majorité de micro entreprises (moins de 5 salariés) : une meilleure adaptabilité et proximité face au marché local et au consommateur

PAR SECTEURS FAIBLESSES FORCES TOURISME Un positionnement marketing en retrait par rapport à l’archipel des Caraïbes ème Le tourisme : 3 rang de secteurs d'emplois Un produit d’hébergement qui doit être restructuré et professionnalisé Difficultés du secteur des croisières AGRICULTURE Diversité des terroirs, atouts climatiques Un secteur agricole en retrait Des centres de recherche et des filières de formation Absence de politique agricole et manque de cohésion entre partenaires et Infrastructures acteurs PECHE Infrastructures Une réglementation inadaptée à la spécificité guadeloupéenne Un marché local porteur Un système de transformation et de commercialisation peu développé BTP Un secteur en phase de ralentissement du fait d’une baisse de la dépense Un secteur pourvoyeur d’emplois directs et indirects publique INDUSTRIE Niveau d’équipement élevé du territoire Des coûts de production élevés et une situation concurrentielle défavorable Emergence d’activités innovantes : énergies renouvelables, biocarburants, agro Des difficultés d’accès aux marchés extérieurs industrie COMMERCE ET ARTISANAT Défaut de financement : autofinancement et accès au crédit insuffisants Des dispositifs importants d’aide publique Des dispositifs d’aide peu lisibles aux modes d’attribution complexes Un niveau de formation et de qualification insuffisant SERVICES Un secteur diversifié et dynamique, gisement d’emplois Un secteur encore peu organisé CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 - 10 -

7 E. Création d’entreprise : une majorité de micro-établissements er Au 1 janvier 2007, la Guadeloupe compte 41.000 entreprises. Le secteur tertiaire regroupe plus des trois quarts des entreprises (50% pour les services et 25% pour le commerce). La construction et l’industrie représentent respectivement 15% et 8% de l’appareil productif guadeloupéen. Le tissu économique de la Guadeloupe se caractérise par la présence nombreuse de micro établissements. En 2006, ils constituent les trois-quarts des entreprises contre les deux tiers en 1993. Ce phénomène est davantage marqué dans les services et la construction. En 2008, 4.200 nouvelles entreprises ont été créées : la moitié d'entre elles ont été créées dans les services et 1140 dans le commerce. 91% des entreprises nouvelles sont des créations pures, signe important de dynamisme économique. En revanche, ces créations ont un impact limité sur l’emploi : 9 créations sur 10 ne comptent qu’un seul salarié. Parmi les emplois salariés induits par ces créations, 24% concernent la construction. La zone d’emploi de Pointe à Pitre, qui regroupe 19 communes, absorbe à elle-seule 70% de ces créations dont le tiers dans les services aux entreprises et aux particuliers. Cette dynamique de création ne rime pas forcément avec fragilité : 71% des entreprises créées en Guadeloupe en 2002 étaient toujours en activité en 2005. Ce taux est supérieur à la moyenne nationale (68%). Pour la survie à trois ans de ses entreprises, la Guadeloupe a le taux le plus élevé des départements d’outre-mer et se situe au dixième rang des 26 régions françaises. 8 F. Une dynamique d’emploi tendue Fin 2008 le marché du travail se dégrade en Guadeloupe. Le taux de chômage atteint 22% (7,8% en France métropolitaine au 4ème trimestre 2008), 42 340 demandeurs d'emploi sont recensés soit 4 % de plus par rapport à 2007. 58% des chômeurs de Guadeloupe le sont depuis plus de 3 ans. 9 Le chômage en Guadeloupe présente comme autres caractéristiques : - une part majoritaire de chômeurs de longue durée - bien que leur proportion augmente, les moins de 25 ans représentent 12% des chômeurs contre 16% en métropole - un chômage principalement féminin (56%) - les trois quarts des demandeurs d’emploi ont un niveau V et infra V (72%) - les employés qualifiés sont les plus nombreux parmi les demandeurs d’emploi (47%) Fin 2004, le secteur tertiaire représentait 83% des offres d’emploi et 66% des offres étaient déposées par des entreprises de 0 à 9 salariés. Les cinq métiers les plus offerts par l’ANPE en fin d’année 2006 : - ouvrier de maçonnerie - animateur loisirs - jardinier espaces verts - nettoyeur locaux et surfaces - secrétaire bureautique polyvalent 7 L’année économique et sociale en Guadeloupe 2008, Insee Antilles Guyane, juillet 2009 8 Enquête emploi en Guadeloupe en 2008, Insee Antilles Guyane, mars 2009 9 Plan Régional de Développement de la Formation Professionnelle, Conseil Régional de Guadeloupe CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 11

G. Enseignement et formation : une élévation progressive des niveaux de formation et de qualification La ventilation des données du recensement de 1999 par niveau de diplôme, révèle une population peu ou pas diplômée. On constate une autre tendance avec une progression du taux de scolarisation et du nombre des diplômés de l’enseignement supérieur. 10 En 2004 , 126.000 personnes sont dans un dispositif de formation initiale dont 94% dans un cycle scolaire. L’apprentissage ne concerne que 1% des individus. Il reste marginal y compris pour la formation continue. Avec trois sites d’enseignement supérieur et 8.400 étudiants à la rentrée 2005-2006, l’enseignement universitaire occupe une place prépondérante dans l’enseignement supérieur (près des 2/3 des inscrits). En 2004, les formations de niveau V (C.A.P. et B.E.P.) sont majoritairement représentées avec 65% des 10.880 inscrits. 55% de ces formations portent sur des spécialités professionnelles dans le domaine des services. En 2004, 4.600 stagiaires ont été conventionnés par la Région au titre de la formation continue. Les 2/3 des stagiaires ont suivi des formations de niveau V. Les spécialités de formation portent majoritairement sur des diplômes relatifs aux services, aux activités de commerce et d’hôtellerie- restauration, domaine d’activité clé pour l’économie guadeloupéenne (5% du PIB) pour lequel des 11 carences sont pointées en matière de qualification . Le système éducatif et de formation guadeloupéen se caractérise par : - Un faible niveau de scolarisation des 16-19 ans - Une offre de formation professionnelle concentrée sur Pointe à Pitre - Une forte dépendance vis-à-vis de la commande et des financements publics - Une dynamique de formation très peu présente dans le tissu entrepreneurial H. Minima sociaux et exclusion 12 Fin 2005, 34.700 personnes bénéficiaient du RMI . En 2003, les bénéficiaires représentaient 32% des allocataires. Cette proportion est trois fois plus élevée qu'en France métropolitaine (10%) mais reste comparable à celle des autres DOM : 34% en Guyane et à la Martinique et 36% à la Réunion. Quel que soit l’âge, les femmes sont majoritaires parmi les bénéficiaires (60%). L’âge moyen des bénéficiaires, 40 ans, tend à diminuer. L’ancienneté moyenne dans le dispositif est de 4 ans. La Grande-Terre compte 87% des bénéficiaires du RMI. Les situations d’exclusion touchent majoritairement les jeunes, les personnes handicapées et les personnes âgées. Ce phénomène est renforcé par les difficultés d’accès au logement et au logement social en particulier. Avec une estimation de 22.000 demandes de logement en 2007, les 42.200 logements sociaux et la production annuelle de 1.500 logements sociaux s’avèrent structurellement insuffisants. 10 Plan Régional de Développement de la Formation Professionnelle, Conseil Régional de Guadeloupe 11 Groupe formation emploi : hôtellerie, restauration, tourisme, loisirs. OREF Guadeloupe, 2005 12 RMI en Guadeloupe : 15 ans déjà. Insee. Antiane n°62, mars 2005 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 12

2EME PARTIE L'EVOLUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES LOCALES Cette partie restitue les enjeux identifiés par les acteurs rencontrés en matière d'évolution des politiques publiques locales dans cinq grands domaines : - le pilotage, le management et la gestion des ressources - les politiques publiques d’aménagement et de développement territorial - les interventions techniques - les services à la population - la sécurité. La lecture des différents enjeux de l’action publique locale ne saurait se faire sans prendre en compte un contexte financier et budgétaire en très vive tension pour la presque totalité des collectivités de Guadeloupe. I. Le pilotage, le management et la gestion des ressources A. Une tension financière structurelle Entre 2003 et 2006, une dizaine de budgets communaux par an ont été placés sous tutelle des services de l’Etat. En 2008, quatorze communes sur les trente deux présentes en Guadeloupe ont fait l’objet d’une procédure de saisine par la préfecture. En 2005, le déficit financier cumulé des communes était estimé à 80 millions d’euros. Il était en 2008, de 16 millions d’euros. Après une période très difficile dans les années 90 et jusqu’en 2008, liée notamment à l'intégration massive des agents territoriaux, les communes commencent seulement à "sortir la tête de l’eau". Alors que les indicateurs financiers indiquent un léger mieux, beaucoup d'interlocuteurs craignent que cette amélioration ne soit de courte durée. La mise en œuvre des accords sociaux du début d'année qui prévoient en particulier une augmentation des salaires les moins élevés et une diminution de l'emploi à temps partiel, nécessiteront des dépenses supplémentaires qui risquent à nouveau de compromettre durablement l'équilibre financier des collectivités locales. Ce risque est d'autant plus important qu'il coïncide sur l'année 2009 avec une diminution des recettes fiscales pour les collectivités : baisse des recettes d'octroi de mer et du produit de la taxe intérieur sur les produits pétroliers. Cet effet de ciseau, avec d'un coté l'augmentation des dépenses publiques et de l'autre la baisse ou la stagnation des ressources financières, est une tendance dans laquelle s'inscrit l'ensemble des 13 collectivités, en métropole et dans les départements d'outre mer . Cependant, elle se pose avec plus d'acuité en Guadeloupe, en raison du poids de la masse salariale dans les budgets de fonctionnement des collectivités et d'une marge d'action très limitée pour agir sur l'augmentation de leurs ressources. En 2009, le nombre de saisines a augmenté mais il est surtout lié à des questions de retard dans le vote des budgets. Sur 2010 en revanche, de nouvelles saisines sont prévisibles pour des raisons cette fois de déséquilibre financier des budgets communaux. 13 Observatoire des finances locales, les finances des collectivités locales en 2008, état des lieux, juillet 2008 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 13

B. Une dépense publique en hausse mais des investissements en retrait La première conséquence de cette tension financière réside dans un très faible niveau d'investissement des collectivités guadeloupéennes. Estimé entre 4 et 5 millions d'euros par an, ce niveau s'inscrit dans un rapport de un à cinq par comparaison avec les collectivités métropolitaines. L'investissement recule alors que globalement la dépense publique augmente. La dépense publique s'accroit de 5% entre 2006 et 2007 pour les collectivités des départements d'outre mer de plus de 10.000 habitants. Cette augmentation reste principalement liée à la progression des dépenses de personnel qui représentent 60,3 % des dépenses publiques contre 56 % en métropole. Avec des capacités financières en baisse et un autofinancement réduit, il n'existe pas de fuite en avant des investissements. Si ponctuellement des investissements ont pu apparaître disproportionnés, en particulier sur le champ de la restauration collective et de la construction de cuisines centrales, c'était moins l'opportunité des projets que leur niveau de réalisation qui était pointé. En effet, avec des capacités d'investissements limitées au niveau local, l'intercommunalité pourrait apparaître comme un levier d'action possible voire nécessaire des programmes d'investissement. Ce n'est pas le cas et la majorité des collectivités guadeloupéennes en sont réduites à des dépenses d'investissement obligatoires et de mise à niveau pour entretenir leur domaine public (voirie, bâtiment, éclairage, assainissement). Dans un tel contexte, les collectivités sont engagées dans une dynamique qui pourrait se résumer schématiquement à cet enchainement : Un autofinancement et des investissements limités Une attractivité limitée Une stagnation ou un recul des populations Pas d'augmentation des recettes fiscales Un autofinancement et des investissements limités... C. Les leviers d'action 1. La variable fiscale Les collectivités des D.O.M. se caractérisent par une fiscalité indirecte très importante. Elle est principalement constituée par l'octroi de mer qui s'applique sur les importations (dont les produits locaux) et par la taxe sur les carburants. La part de l'octroi de mer dans les recettes des collectivités des D.O.M. s'élève à plus du quart de leur recette de fonctionnement. En Guadeloupe et en 2006, l'octroi de mer représente respectivement 39% et 44 % des rentrées fiscales des communes et de la région. Pour l'ensemble des collectivités des D.O.M., l'octroi de mer apporte entre 25 et 35% des recettes de fonctionnement. Même si depuis la loi du 17 juillet 1992 relative à la réforme de l'octroi de mer, les régions peuvent pour partie déterminer les taux et les modalités d'exonération de l'octroi de mer, les collectivités ne maîtrisent pas les modulations de cette taxe qui reste attachée au volume d'échanges et aux produits importés. L'octroi de mer Persistance d'une taxe très ancienne, puisque perçue dès 1670 en Martinique sous la dénomination de “droit de poids”, l’octroi de mer est une imposition spécifique des départements d’outre-mer. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 14

Réformée en 1992, puis en 2004, le régime de l'octroi de mer est prévu jusqu'en 2014. L'octroi de mer est composé de trois quotes-parts : - les communes des DOM et le département de Guyane perçoivent une dotation globale garantie (D.G.G.) indexée sur l'indice des prix à la consommation et l'évolution du PIB - les communes et les régions perçoivent le fonds régional pour le développement et l'emploi (F.R.D.E.) constitué du solde entre le montant de l'octroi de mer perçu et la D.G.G. - enfin, les régions peuvent instituer un droit additionnel à l'octroi de mer, qui ne peut excéder le taux de 2,5 % Compte tenu de l'importance de cette recette fiscale dans le budget des collectivités et de son impact indirect sur le soutien à l'activité économique régionale, il semble difficile après 2014 de ne pas envisager sa prolongation sous une forme ou sur une autre. La fiscalité locale directe serait en fait la seule véritable variable d'ajustement possible pour les collectivités guadeloupéennes. Elle ne vient pourtant qu'en troisième position des recettes derrière le reversement de l'octroi de mer, l'attribution des dotations et des subventions. Bien qu'il y ait augmentation progressive du potentiel fiscal, le rendement des quatre taxes locales (taxe foncière bâtie et non bâtie, taxe d'habitation et taxe professionnelle) est plus faible dans les D.O.M. qu'en métropole. Plusieurs raisons expliquent ce déficit de ressources et le fait que les collectivités ne peuvent pas réellement maîtriser leur fiscalité locale : - le recensement et l'actualisation des bases fiscales sont souvent insuffisants, des démarches sont engagées mais elles s'avèrent longues et peu populaires - les bases d'imposition sont faibles en raison de la situation socio-économique régionale et des exonérations particulières qui peuvent s'appliquer sur la taxe foncière et sur la taxe d'habitation - le taux de recouvrement est peu élevé en raison des problèmes d'adressage, de non déclaration des entreprises et des constructions ou tout simplement encore de non paiement ème de l'impôt. La ville de Petit Bourg, 5 commune de Guadeloupe en nombre d'habitants, estime ce taux à 30%. 2. Un recours limité à l'emprunt La Préfecture et la Chambre Régionale des Comptes observent que beaucoup de collectivités pourraient voir leur situation financière nettement améliorée par un recours même modéré à l'emprunt. Ce recours permettrait de débloquer des situations tendues sans réellement fragiliser l'équilibre des budgets communaux. Ces deux acteurs encouragent d'ailleurs les collectivités à agir sur ce levier dans le cadre d'un endettement maitrisé. Dans la réalité, très peu de collectivités s'engagent dans cette voie et utilisent ce levier. Elles restent prudentes et méfiantes vis-à-vis d'un nouvel endettement. Les collectivités souscrivent ainsi avec réserve au plan C.O.C.A.R.D.E. proposé par l'Etat, d'autant que ce plan d'aide fixe des conditions d'apurement financier très coercitives. Le contrat d'objectif communal d'aide à la restructuration et au développement (C.O.C.A.R.D.E.) Mis en place à partir de 2005, le plan C.O.C.A.R.D.E. est un dispositif de soutien financier aux collectivités en difficultés. Il est mis en œuvre par voie conventionnelle pour une durée normale de trois ans entre la collectivité et l'Etat. Le plan prévoit une subvention de fonctionnement de l'Etat et un prêt à taux bonifié garanti par l'Agence Française de Développement. En contrepartie, la collectivité s'engage sur des CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 15

objectifs de gestion. Une trentaine de mesures sont prescrites en matière de réduction des charges de personnel, d'augmentation des ressources fiscales, d'optimisation de la gestion des immobilisations… La Préfecture et la Trésorerie générale évaluent les effets des mesures mises en œuvre. Une dizaine de communes ont bénéficié de cette mesure. Les effets restent limités compte tenu de l'étroitesse des marges de manœuvre des collectivités. Des financements de l'Etat et de l'Europe sont mobilisables mais les collectivités engagent peu de projets. Souvent, des manques de capacité de pilotage, de maîtrise d'ouvrage et de compétences en interne, limitent également la dynamique de projets et les investissements. 3. Vers une plus grande maîtrise des organisations internes En raison des contraintes financières et des marges de manœuvre réduites qui s'offrent aux collectivités pour dégager des capacités d'autofinancement, les collectivités ont conscience qu'elles doivent agir en premier lieu sur leurs modes d'organisation. a. maîtriser la masse salariale Les charges de personnel représentent en Guadeloupe entre 50 et 60% de leur budget de fonctionnement. Avec 14.600 agents territoriaux au 31/12/2006, la Guadeloupe à un taux d'administration de 28 agents territoriaux pour 1000 habitants. Le taux d'administration moyen pour la métropole est de 24 agents territoriaux pour 1000 habitants. Compte tenu de l'importance de cette masse salariale, l'ensemble des communes souhaite engager une politique de maintien voire de réduction des effectifs et de redistribution des cadres d'emplois en privilégiant le recrutement des cadres A et B. Plusieurs facteurs tendent cependant à freiner la mise en œuvre de ces mesures et à accroître les dépenses de personnel : - le principe statutaire d'avancement de carrière entraine une croissance "naturelle" des indices de rémunération. A ce principe, s'ajoute le fait qu'un nombre important d'agents (estimés à 40% des effectifs) n'aurait pas eu de progression de carrière depuis le début des années 2000 et qu'il conviendra pour les collectivités d'effectuer des reconstitutions de carrière et d'actualiser leur rémunération. - une structure démographique jeune des effectifs territoriaux. Pour l'ensemble des collectivités et établissements publics territoriaux, seulement 34% des effectifs ont plus de 50 ans. L'effet "papy-boom" et son corolaire, les départs en retraite, ne jouent pas sur la structure des effectifs dans la majorité des collectivités. La tendance est par ailleurs de maintenir les agents dans leur emploi et de reporter au maximum l'âge de départ à la retraite. - face au contexte socio économique de la région Guadeloupe, la très grande majorité des exécutifs locaux poursuivent leurs efforts de solidarité en faveur d'une politique directe de soutien à l'emploi. Même si les recrutements tendent à s'infléchir, les collectivités continuent de recruter sur des emplois à faible niveau de qualification. Bien que les collectivités peinent à pouvoir agir sur ce levier, elles font de la maîtrise de leur masse salariale un impératif de gestion de leurs ressources humaines. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 16

b. optimiser la production administrative Pour beaucoup des acteurs rencontrés, les organisations territoriales sont arrivées à un stade où elles se doivent d'optimiser leur production administrative. Après une période de montée en puissance des organisations municipales, il y a nécessité dorénavant de gagner en réactivité, de mettre en place des procédures, de sécuriser les actes, de fiabiliser la gestion. En matière de gestion financière, les élus et les directions générales souhaitent également réagir et anticiper, pour ne plus subir les aléas "d'une gestion financière par à-coup" et pour s'inscrire dans une gestion dynamique de la dette et de la trésorerie. D'une façon plus générale, les acteurs rencontrés soulignent la nécessité de rationaliser et de sécuriser les circuits administratifs, de se doter d'outils de pilotage et de suivi. Cette plus grande maîtrise des organisations internes, à la fois sur le volet de la masse salariale et sur celui de la production administrative constitue l'axe et l'enjeu essentiel du pilotage, du management et de la gestion des ressources. Aussi paradoxal que cela puisse paraître dès lors que ces aspects relèvent davantage de l'organisation interne des collectivités, l'optimisation et la modernisation des fonctions supports telles que l'administration générale, la fonction juridique ou encore les ressources humaines, sont érigées au rang de politique publique locale. Cette politique constitue un préalable indispensable pour s'affranchir progressivement des contraintes financières et pour initier une dynamique de projet sur dans les autres domaines de l'action publique locale. D. Les effectifs métiers du domaine du pilotage, du management et de la gestion des ressources Le domaine d'activités du pilotage, du management et de la gestion des ressources représente un effectif de 2.465 agents, soit 16% de l'ensemble des agents territoriaux de Guadeloupe. A l'intérieur de ce domaine, la famille professionnelle des affaires générales est la plus représentée avec 1.733 agents, soit 70% des effectifs du domaine. Effectifs métiers par familles professionnelles Direction générale 89 Affaires générales 1733 Affaires juridiques 50 Finances 265 Ressources humaines 183 Systèmes d'information et TIC 86 Communication 50 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 17

Les trois métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux d'agent de gestion administrative, d'assistant de direction et de chargé d'accueil. TENDANCES Des dépenses de personnel en augmentation Des collectivités centrées sur un effort durable et global de maîtrise de leurs budgets Des marges de manœuvre très limitées pour accroitre la ressource financière ● HYPOTHESES D'ACTION Des contraintes financières qui interrogent les collectivités sur leur organisation et la réallocation de leurs moyens. Des projets qui vont se déployer dans cette perspective et pour lesquels il faudra renforcer l'appui et l'accompagnement. Ces projets pourront notamment porter sur : les projets d'administration et de service la nécessaire montée en compétences des services financiers la mise en place d'outils de pilotage de l'activité : la mise en place de guides de procédures, la définition d'indicateurs, la réalisation de tableaux de bord, de démarches d'évaluation l'analyse de la structure de leurs effectifs et la mise en œuvre de politiques de ressources humaines II. Les politiques publiques de développement et d'aménagement territorial A. Un enjeu d'environnement et de développement durable qui doit être partagé par le niveau local Les problématiques de développement et d'aménagement territorial sont principalement centrées sur les préoccupations environnementales, la protection et la valorisation d'un patrimoine naturel riche mais fragile. Elles sont, avec les politiques de développement durable, une priorité et un axe majeur des interventions de la Région. Pour la Région, l'enjeu a été de passer d'une action sectorielle et d'une logique d'aménagement et d'équipement du territoire à des perspectives plus globales de développement durable et de protection environnementale. Ce changement et cette nouvelle dynamique ne sont pas encore perçus et partagés comme un enjeu local à part entière par l'échelon communal. Le niveau intercommunal n'apparaît pas également encore assez maillé et structuré pour porter cet enjeu. Cette politique publique manque encore pour l'heure d'un véritable relais dans sa mise en œuvre. Cette insuffisance de relais tend à placer la collectivité régionale dans un rapport de force avec le niveau communal confronté lui-même : - à une demande sociale croissante en faveur de la protection de l'environnement et de l'amélioration du cadre de vie - et à l'opposé, à une forte pression des promoteurs et des intérêts à court terme La Région souhaite amener les élus à une prise de conscience plus grande sur ces enjeux et à un changement de pratique dans la gestion des espaces. La mise en œuvre ou la révision des plans locaux d'urbanisme (P.L.U.) est pour elle l'occasion d'accompagner les élus dans une réflexion sur le développement de leur commune et sur la définition d'un projet de territoire. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 18

B. Une nécessaire requalification des espaces communaux La majorité des plus grandes collectivités et dont Pointe-à-Pitre et Les Abymes qui se sont engagées dans deux opérations de rénovations urbaines d'envergure, connaissent un fort enjeu de rénovation et de requalification de leurs centres villes. Dans un contexte régional de forte concentration urbaine, les problèmes de traitement de l'habitat insalubre, des "dents creuses" et des friches urbaines, de vieillissement des infrastructures et des réseaux, se conjuguent avec une forte demande de logement social et pour certaines collectivités, à une désertification de leur centre ville. Les politiques d'habitat mise en œuvre s'accompagnent d'un volet social concernant le peuplement et de mixité sociale. Quatre contrats de ville et huit contrats urbains de cohésion sociale sont en cours sur la région guadeloupéenne. Le CCAS de Pointe-à-Pitre pour sa part, a fortement intégré cette dimension d'accompagnement du projet de ville dans sa réflexion en cours sur le redéploiement de son offre de service. Certaines collectivités sont également confrontées à une urbanisation importante et désordonnée. Elle conduit à des problèmes de mitage de l'espace, de désenclavement par les transports collectifs et de viabilisation coûteuse vers des extensions urbaines "tout azimut". Penser le développement communal de façon globale et maîtriser l'urbanisation pourraient résumer l'effort entrepris par la très grande majorité des collectivités. En dehors des deux ou trois plus grandes collectivités, la plupart d'entre elles font malheureusement le constat qu'il leur manque des moyens de pilotage et de maîtrise d'ouvrage pour conduire des procédures souvent lourdes et longues et pour s'engager dans une dynamique réellement maîtrisée de leur développement territorial. C. La montée en force des préoccupations de développement économique et d'insertion Les niveaux de pauvreté d'une partie de la population, la progression du chômage et le contexte économique général placent les élus locaux en premières lignes sur les questions de développement économique et d'insertion. Le nombre de création des TPE reste important du fait notamment du niveau des aides à la création. Toutefois, la survie à 5 ans de ces entreprises reste incertaine et ce tissu de micro-entreprises n'induit pas suffisamment de richesse en tant que telle. Beaucoup de porteurs de micro-entreprises ont créé en fait leur emploi. En réponse à cette dynamique de création, les collectivités développent des conditions favorables au développement économique en aménageant notamment des zones d'activités. Elles souhaitent à l'avenir renforcer leur présence dans l'animation et l'accompagnement de leur tissu économique en particulier en direction des jeunes entreprises. Sur d'autres plans, des collectivités initient des démarches d'accompagnement social et d'insertion, de soutien aux porteurs de projets et au commerce local, mais globalement c'est bien sur le champ de l'emploi qu'elles se sentent le plus investies d'une responsabilité directe à laquelle elles répondent en ayant notamment recours aux emplois aidés. Les emplois aidés au 31/12/2007 (contrat d'avenir et contrat d'accompagnement dans l'emploi), représentent en Guadeloupe 6% de l’emploi public territorial local. Ce nombre est plus important qu’au niveau national, où les contrats aidés représentent environ 3% des agents des collectivités et établissements publics territoriaux. 34% des bénéficiaires de CAV exercent un métier d'agent d'entretien polyvalent, 40% des bénéficiaires d'un CAE sont affectés sur des services à la personne et 25% à des services sociaux. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 19

Le tourisme est un axe majeur du développement économique régional et local. Pour deux communes rencontrées, les projets portent sur la création d'infrastructures : marina à Petit-Bourg et équipement de la gare maritime pour la communauté de communes de Marie Galante. Pour Sainte-Anne et Saint-François, deux pôles importants du tourisme guadeloupéen, l'enjeu est de pallier au recul de l'activité hôtelière en développant des produits complémentaires à l'hébergement et à un tourisme exclusivement balnéaire. La mono-activité d'hébergement touristique présente des risques de fragilité économique qu'il convient d'anticiper en développant l'accueil et l'animation touristique, en valorisant également leur "arrière-pays". C'est un axe de développement largement partagé par un nombre important de collectivités. D. Les effectifs métiers du domaine des politiques publiques d'aménagement et de développement Ce domaine d'activités représente un effectif de 330 agents, soit 2% de l'ensemble des agents territoriaux de Guadeloupe. A l'intérieur de ce domaine, les familles professionnelles du développement territorial et de l'habitat logement ont le plus d'agents. Le faible nombre d'agents recensés sur les métiers des transports et déplacements s'expliquent, a priori, par la délégation de ce champ d'intervention auprès d'exploitants privés. Effectifs métiers par familles professionnelles Développement territorial 85 Environnement 73 Urbanisme et aménagement 60 Transports et déplacements 7 Formation professionnelle 12 Habitat et logement 93 0 20 40 60 80 100 Les trois métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux de garde gestionnaire des espaces naturels, de gardien d'immeuble, d'instructeur des autorisations d'urbanisme. TENDANCES Des problématiques de développement durable et de protection environnementale encore insuffisamment relayées par les communes Des projets de territoire qui portent essentiellement sur une maitrise de l'urbanisation et sur la requalification des centres villes Une attente plus forte sur l'accompagnement des porteurs de projets, l'animation du tissu économique, les démarches d'insertion Un portage intercommunal encore limité des problématiques de développement territorial CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 20

● HYPOTHESES D'ACTION Vers un positionnement plus fort des collectivités sur les questions d'environnement et de cadre de vie, les politiques de développement territorial qu'elles soient communales ou intercommunales Une montée en puissance des domaines de l'urbanisme, du développement économique, des transports collectifs, de développement touristique, d'habitat. Une dynamique qui devrait conduire au recrutement de spécialistes en charge des différents domaines d'expertise et à l'évolution des compétences professionnelles Développer les formations à la conduite de projet et les itinéraires de professionnalisation III. Les interventions techniques A. Une demande sociale accrue sur la qualité du cadre de vie Les interventions techniques sont prioritairement centrées sur l'entretien et la mise à niveau d'infrastructures et de réseaux vieillissants : voirie, réseaux d'eau et d'assainissement, éclairage public. Cependant, la demande sociale évolue et devient plus sensible sur les questions de qualité du cadre de vie, de traitement des entrées de ville, d'environnement avec en particulier une attente forte sur la collecte et le tri sélectif des ordures ménagères. Comme évoqué précédemment, les enjeux environnementaux sont très présents en Guadeloupe du fait de la richesse mais aussi de la fragilité de son patrimoine naturel. Pour les communes, les questions d'eau et d'assainissement, de collecte et de traitement des ordures ménagères prennent de plus en plus d'importance. L'enjeu pour elles est d'optimiser la gestion de ces interventions et d'en réduire l'impact environnemental dans un contexte ou par ailleurs, les usagers deviennent plus exigeants sur les aspects de rapport qualité/coût du service et sur les variations possibles d'une commune à l'autre. Cette évolution amène certaines communes à adapter leurs prestations techniques et à redéployer leurs interventions en recherchant une réactivité et une efficience accrue. En matière de mode de gestion, la tendance dominante est au maintien des interventions techniques en régie et à une délégation de service public pour l'eau et l'assainissement, la propreté et les déchets. De fait, à travers leurs recrutements, les collectivités font du domaine des interventions techniques un débouché pour leur recrutement en faveur des politiques de solidarité sociale. B. Les effectifs métiers du domaine des interventions techniques Le domaine d'activités des interventions techniques représente un effectif de 4620 agents, soit 32% de l'ensemble des agents territoriaux de Guadeloupe. Il est au premier rang des familles professionnelles et représente à ce titre un enjeu fort en termes de recrutement et d'emploi pour les collectivités. La famille professionnelle de l'entretien et des services généraux représente à elle seule la moitié des effectifs de ce domaine d'activités. Le petit nombre de métiers identifiés sur l'eau et l'assainissement s'explique a priori par l'absence de la donnée métier dans les fichiers du personnel des syndicats en charge de cette délégation. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 21

Effectifs métiers par familles professionnelles Entretien et s ervices généraux 2328 Ateliers et véhicules 402 Imprimerie 35 Infrastructures 138 Espaces verts et paysages 458 Patrim oine bâti 625 Propreté et déchets 623 Eau et as sainiss ement 11 0 500 1000 1500 2000 2500 Les trois métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux d'agent d'entretien polyvalent, d'ouvrier polyvalent de maintenance des bâtiments, de jardinier des espaces horticoles et naturels. Le seul métier d'agent d'entretien polyvalent représente en Guadeloupe, 15% des agents territoriaux, c'est le métier le plus présent au sein de la fonction publique territoriale. TENDANCES Des services techniques dont le rôle traditionnel tend à évoluer vers plus d'intervention sur la qualité de cadre de vie Une recherche accrue de réactivité et d'efficience Un domaine porteur d'un enjeu fort de développement de l'emploi ● HYPOTHESES D'ACTION Accompagner les projets d'organisation des directions techniques qui se structurent Développer les dispositifs de qualification et de VAE en direction notamment des ouvriers polyvalent de maintenance des bâtiments Accompagner les services dans la professionnalisation des agents et la recherche accrue d''une polyvalence de leurs activités IV. Les services à la population A. Une demande sociale qui s'intensifie et se diversifie La demande sociale en Guadeloupe s'intensifie sur l'ensemble des services à la population en raison d'une population caractérisée par : - des niveaux de pauvreté élevés - un vieillissement lié à une baisse de la natalité et au départ des jeunes adultes - une part importante des classes jeunes : un tiers de la population a moins de 20 ans. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 22

Cette demande sociale place les collectivités en garantes de la cohésion sociale et en principal acteur en charge de la redistribution, de la régulation et de l'aide sociale. Les collectivités sont confrontées à une demande croissante et très diverse sur : - les structures d'accueil et les services à la petite enfance, aux personnes âgées et dépendantes - le secteur scolaire et périscolaire : la restauration collective, le transport scolaire, l'animation du temps périscolaire… - la demande de logement. - l'offre socioculturelle notamment en direction des jeunes et des étudiants - les équipements sportifs et culturels Cette demande est globalement plus forte sur les aides sociales et sur les services d'aide à la personne. Ces services concernent la petite enfance et maintenant, les personnes âgées et dépendantes. En effet, les mentalités évoluent et accélèrent l'éclatement des cellules familiales au détriment des publics dépendants pour lesquels la solidarité familiale avait jusqu'à présent entrainé un report de la demande d'assistance et de prise en charge. Les besoins liés au vieillissement de la population mettent à jour un certain retard dans le niveau d'équipement et de service, compensé pour partie par la présence et le relais du secteur associatif. Avec une trentaine seulement d'institutions spécialisées (E.H.P.A, E.H.P.A.D., E.S.A.T…), la Guadeloupe est le département français le moins équipé en structures d'accueil à la personne. B. De l'urgence sociale à une politique sociale maîtrisée En matière de services à la population et d'intervention sociale, les collectivités donnent l'impression de parer "au plus pressé" face à l'urgence des situations et compte tenu des moyens relativement limités dont elles disposent. Cette pression ajoutée à une demande de proximité et de réactivité croissante vis-à-vis des administrations, explique pour certains un manque de concertation collective et de coordination dans la multiplication au niveau communal des équipements sportifs, culturels, de restauration collective. D'autres acteurs dénoncent une intervention sociale trop limitée à une assistance financière qui ne développe pas suffisamment d'autres principes d'action tels que les démarches d'accompagnement et les parcours d'insertion. Enfin, comme pour d'autres domaines d'activités, les services à la population et l'action sociale restent marqués par des logiques encore très locales, sans qu'émerge réellement une vision et une coordination à l'échelle intercommunale. Ces positionnements évoluent car les modes d'action publique locale commencent à être réinterrogés par les acteurs locaux. Des collectivités commencent en effet à analyser et à repenser l'organisation de leurs services à la population dans une logique de rationalisation et de plus grande efficience. Afin d'optimiser les organisations et les moyens, le département a ainsi redéfini les modes d'intervention de ses services sociaux par territoires et par pôles : enfance, insertion, personnes âgées, urgence sociale. Le C.C.A.S de Pointe à Pitre réfléchit à un redéploiement de ses services selon des logiques de proximité et de service personnalisé par bénéficiaire et non plus par type d'aide. Les objectifs mêmes de l'intervention sociale évoluent. Le département souhaite évoluer d'une logique de prestations sociales individuelles à un développement social du territoire. L'ingénierie sociale, la maîtrise d'ouvrage et le travail en amont prennent plus d'importance pour créer des conditions d'intervention plus efficientes. Pour une autre collectivité, la politique sociale consiste à décliner des dispositifs d'accompagnement et d'insertion, de guichet unique en partenariat avec la Mission Locale et le Pôle Emploi. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 23

Ces réflexions et ces projets marquent une inflexion et une volonté de rénover les services à la population, de ne plus inscrire l'action locale dans une gestion "au fil de l'eau" mais dans le cadre d'une politique sociale maîtrisée. C. Les effectifs métiers du domaine des services à la population Ce domaine représente un effectif de 4116 agents soit 28% de l'ensemble des agents territoriaux de Guadeloupe. C'est le domaine d'activités le plus important avec celui des interventions techniques. A l'intérieur de ce domaine, les familles professionnelles de l'éducation et de l'animation et de la restauration collective totalisent 76% des effectifs. Effectifs métiers par familles professionnelles Social 199 Education et animation 1623 Restauration collective 1508 Santé 193 Laboratoires Population et funéraire 155 Services culturels 20 Arts et techniques du spectacle 18 Bibliothèques et centres documentaires 178 Enseignements artistiques 1 Etablissements et services patrimoniaux 91 Sports 130 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 Les trois métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux d'agent polyvalent de restauration, d'animateur de loisirs, d'agent d'accompagnement de l'enfance. En termes de structure des effectifs, les CCAS et les caisses des écoles qui regroupent principalement les métiers du social et de la restauration collective, concentrent 17% des effectifs de la fonction publique territoriale en Guadeloupe, contre. 6,6 % des effectifs pour la France entière. Ce sont également les effectifs de ces structures qui présentent l'une des moyennes d'âge les plus élevées : 40% des agents ont plus de 50 ans. TENDANCES Une demande sociale croissante sur les services à la population Des besoins qui se développent sur les services et les structures d'accueil pour les personnes âgées et dépendantes Une logique d'intervention qui évolue : de la prestation individuelle vers davantage de démarches intégrées : projet social de territoire, parcours d'insertion ● HYPOTHESES D'ACTION Accompagner les projets de services et les projets de réorganisation sur le champ de l'action sociale Anticiper sur les besoins de qualification et de recrutement dans le domaine des services à la population et sur le champ des personnes âgées CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 24

V. La sécurité Ce domaine d'activités comprend les familles professionnelles "incendie et secours" et "sécurité prévention". Il totalise un effectif de 724 agents soit 5% de l'ensemble des agents territoriaux de Guadeloupe. La famille professionnelle "prévention sécurité" est la plus nombreuse avec 448 agents. Les trois métiers les plus présents pour ce domaine sont ceux de policier municipal, d'équipier, d'agent de médiation et de prévention. L'attente sociale concerne autant les services de proximité que les services de sécurité et de prévention. La demande renvoie moins à des problèmes avérés d'insécurité qu'à une attente sur la tranquillité publique, la sécurisation des espaces publics (notamment par la vidéosurveillance), la médiation et la régulation des rapports de voisinage. Les collectivités quant à elles, appellent de leurs vœux un portage intercommunal des problématiques de prévention et de lutte contre la délinquance. VI. Consolider une gouvernance technique et territoriale L'évocation des modes de conduite des politiques publiques a presque systématiquement suscité un questionnement, récurrent de la part des acteurs rencontrés. Ce questionnement concerne : - les aspects de portage et de pilotage des projets par les élus et par l'administration - la répartition "opportune" des compétences entre un échelon local et intercommunal. Ces deux volets relèvent du mode d'exercice de l'action publique locale et de son "bon" niveau de mise en œuvre. A. Renforcer la traduction technique du projet politique Plusieurs acteurs soulignent qu'en Guadeloupe la fonction publique territoriale est récente. Pour cette raison, il lui reste à consolider son organisation en renforçant sa structuration, ses niveaux d'encadrement et la qualification de ses agents. Pour les collectivités, progresser sur ces différents aspects est un vecteur de modernisation de leurs services publics. C'est aussi un moyen pour elles de renforcer leur positionnement et leur légitimité technique dans la traduction du projet politique, dans sa déclinaison et sa mise en œuvre opérationnelle. Une sorte de clivage tend à apparaître entre des collectivités ayant réussi cette mutation qui tendent à être plus attractives pour une population de cadres et d'autres, dont l'amélioration des fonctionnements internes est à parfaire, dont les questions de productions administratives et la priorité donnée aux fonctions régaliennes peuvent prendre le pas sur des dynamiques de projet. B. La prédominance d'une légitimité locale dans la gestion des territoires L'une des spécificités régionales de la Guadeloupe tient au fait que l'intercommunalité à fiscalité propre est moins répandue que dans d'autres régions. A l'exception de quelques territoires, domine le constat que l'intérêt communautaire, l'émergence d'un projet de territoire, les modes d'une gouvernance partagée peinent à être définis, à trouver leur place et leur complémentarité entre un niveau local de proximité et un échelon supra communal. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 25

Si une réelle dynamique communautaire de projet tarde à s'enclencher, n'y a-t-il pas lieu de voir là une conséquence de la spécificité du territoire guadeloupéen qui tend à placer l'échelon local comme le plus adapté dans la conduite des politiques locales ? Rappelons simplement ces autres spécificités régionales : - un territoire insulaire parmi les dix plus petits départements français - des communes peut-être tentées "de faire seules" dont la plus petite compte au moins 1000 habitants - un département qui compte dix fois moins de collectivité qu'en métropole - des territoires avec des dynamiques de développement contrastées, une histoire particulière Les choses ne sont pas figées et restent en débat sur les projets qui pourraient être conduits en réseau et mutualisés. Certains acteurs souhaiteraient que certaines problématiques bénéficient d'une vision et d'une gestion davantage mutualisées : les politiques sociales, d'insertion, de prévention de la délinquance, de logement… Enfin, beaucoup des acteurs rencontrés s'interrogent sur cette évolution des modes de gouvernance d'autant que certaines solidarités de territoire fonctionnent, elles se structurent et peuvent avoir un effet moteur sur le développement régional. TENDANCES Les aspects de gouvernance administrative et technique, de capacité de pilotage à la fois sur les aspects managériaux et d'expertise sont au cœur des questions sur la conduite des politiques publiques en Guadeloupe. Les lignes de partage ne sont pas très marquées sur la répartition des compétences et des rôles entre un niveau local et un niveau communautaire encore peu sollicité. En revanche, elles tendent à être plus perceptibles entre les collectivités et parfois au sein même des collectivités entre celles qui sont centrées sur leurs missions régaliennes, celles qui donnent la priorité à l'optimisation des administrations et enfin, celles, qui sont engagées dans des dynamiques de projet et de développement. ● HYPOTHESES D'ACTION Accompagner les projets de services et les projets de réorganisation sur le champ de l'action sociale Anticiper sur les besoins de qualification et de recrutement dans le domaine des services à la population et sur le champ des personnes âgées Animer le réseau des collectivités demandeuses d'échange d'expérience sur les démarches innovantes, les savoir-faire dans la conduite de l'action publique locale. L'évolution des politiques publiques locales en Guadeloupe montre des enjeux très forts sur l'ensemble des domaines d'activités des collectivités locales. Quels que soient les axes ou les priorités mis en avant par les collectivités, ce contexte donne à lire une situation relativement atypique, analysée par nos interlocuteurs avec une vision toujours très clairvoyante, parfois assez sévères vis- à-vis d'eux-mêmes. Ce point est important car il témoigne d'une prise de conscience des enjeux, de leurs limites et des transformations à apporter dans l'action publique locale. Enfin, en particulier sur le pilotage, le management et la gestion des ressources ou encore sur les services à la population, il montre la détermination des collectivités pour passer d'une situation subie à une politique locale maîtrisée. L'une des premières étapes vers une politique locale maîtrisée, porte sur l'emploi territorial et les politiques de ressources humaines mises en œuvre. Dans ce domaine également, les collectivités insistent sur les besoins de transformation tant dans la structure des personnels que dans les besoins de professionnalisation. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 26

3EME PARTIE L'EVOLUTION DE L'EMPLOI ET DES BESOINS DE PROFESSIONALISATION Bien que très contraintes par des facteurs internes (ressources financières, optimisation des organisations…) et externes (pression sociale, demande de réactivité croissante, développement des services à la population…), "les collectivités se trouvent quoiqu'il en soit dans une obligation de faire". Cette responsabilité et les enjeux identifiés en matière de politiques publiques locales ont des conséquences directes sur l’évolution de l’environnement professionnel des collectivités en matière de pilotage des effectifs, de besoins actuels et futurs en ressources humaines et en compétences professionnelles. I. Une structure des effectifs contrainte Les caractéristiques statutaires, organisationnelles et professionnelles des agents territoriaux guadeloupéens au 31 décembre 2006, font très précisément l'objet de deux rapports d'étude statistique de l'observatoire de la Fonction Publique Territoriale. L'encadré ci-dessous en synthétise les principaux repères. Ce volet d'étude prospective s'attache aux principales caractéristiques autour desquelles s'articulent les différents volets des politiques de ressources humaines des collectivités rencontrées. Repères généraux sur l'emploi territorial guadeloupéen au 31 décembre 2006, d'après l'étude statistique sur les métiers territoriaux 14.600 agents territoriaux travaillent dans 114 collectivités et établissements territoriaux de Guadeloupe Le taux d'administration publique est de 76,6 ‰ en Guadeloupe (70,6 ‰ au niveau national) Les agents territoriaux représentent 3,6 % de la population guadeloupéenne. Les 32 communes de Guadeloupe représentent 60 % des effectifs totaux soit 8.824 agents Six communes de plus de 20 000 habitants emploient 5.048 agents, soit 34,5 % de l’effectif total des agents territoriaux Le département est le premier employeur territorial de la Guadeloupe. Avec presque 2000 agents, il regroupe 12 % des effectifs territoriaux de la Guadeloupe Plus de 4 agents sur 5 sont titulaires Plus de 2/3 des agents titulaires sont à temps complet L’âge moyen des agents titulaires et non titulaires permanents est de 46 ans et 5 mois. Il est de 42 ans et 6 mois au niveau national 54 % des agents titulaires et non titulaires permanents seront potentiellement partis à la retraite d’ici 2020 CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 27

A. Un sureffectif endémique Le taux d'administration territoriale est de 28,4 ‰ en Guadeloupe. Ce taux d'administration territoriale est plus élevé qu'au niveau national (23,9 ‰), mais il est identique aux autres D.O.M.. Pour autant, une majorité des collectivités met en exergue un sureffectif endémique des organisations territoriales. Ce surnombre d'agent est principalement lié à des vagues successives de recrutement dans un objectif de régulation sociale. Ces recrutements, avec pour corolaire la titularisation des agents et la sur-rémunération de 40 %, se sont principalement portés sur des agents de catégorie C, sur des bas niveaux de qualification et dans des domaines qui autorisaient jusqu'à récemment leur employabilité. Ils ont principalement concerné des métiers d'exécution dans le domaine des espaces verts (97,5 % d'agents de catégorie C), de la voirie (94 %), de l'entretien et des services généraux (96 %), de la restauration collective (99 %), des affaires scolaires (96 %). Cette politique de recrutement a induit directement : - une surreprésentation de la catégorie C : 12.400 agents appartiennent à la catégorie C, soit 90 % des agents territoriaux guadeloupéens, contre 76 % au niveau national - une augmentation de la masse salariale, liée à la fois au volume d'agents en tant que tel mais également aux mesures successives d'intégration. Une collectivité faisait remarquer qu'un agent titulaire a un salaire moyen supérieur de 40 % par rapport à un agent non titulaire. La part des titulaires est très nettement supérieure en Guadeloupe comparativement à l’ensemble du territoire : 84 % des agents contre 71 % ; 88 % des agents de catégorie C sont titulaires. - la précarité de l'emploi, car il a fallu distribuer l'emploi sur le plus grand nombre et donc augmenter les emplois à temps partiel et les emplois non permanents. Si globalement 2/3 des agents travaillent à temps complet, la part des agents à temps non complet varie fortement selon l’employeur : 72 % des agents sont à temps non complet dans les CCAS et les caisses des écoles, 42 % dans les communes de moins de 10.000 habitants. Ce sureffectif a eu des effets indirects sur : - une sous-représentation des agents de catégories A et B, respectivement 4 et 5 % du total des agents territoriaux contre 9 et 14 % au niveau national - un manque structurel d'encadrement - un recours limité à d'autres formes de recrutement tels que les emplois aidés ; leur part a toutefois progressé de 4 à 6 % des effectifs entre 2006 et 2007 - un manque chronique de recrutement "qualitatif" au profit d'agents qualifiés de catégorie A, B, voire C - un dialogue social tendu sur les questions d'intégration et de résorption de l'emploi précaire. Par rapport à cette contrainte interne de sureffectif, la réaction des directions des ressources humaines a été de freiner le rythme de recrutement, de réduire le nombre des emplois non permanents, de ne pas assurer un renouvellement systématique des agents sortants. Ces mesures ont contribué à stabiliser la masse salariale mais pas à la réduire significativement. Ne pouvant agir sur le volume des effectifs, les directions des ressources humaines et l'ensemble des services concernés ont pris le parti d'agir sur la répartition des effectifs. Comme nous avons pu l'observer dans plusieurs collectivités qui avaient engagé une réflexion sur l'offre et le positionnement de leurs services publics, elles s'emploient alors à faire un état des lieux des organisations du travail, des cycles d'activités et des besoins collectifs en personnel pour favoriser les mobilités internes, pour redéployer et tendre vers le plein emploi leurs agents. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 28

Cette politique de ressources humaines a encore des effets limités mais elle indique une inflexion dans la politique de recrutement des collectivités. Elles sont aidées en cela par un changement au niveau de l'environnement professionnel, dans des domaines tels que les affaires scolaires et l'animation, la restauration collective et les interventions techniques où s'imposent de plus en plus des besoins de qualification et de professionnalisation. B. Rééquilibrer la structure des effectifs au profit des niveaux d'encadrement Répartition des agents par catégorie hiérarchique en % 89% 5% 4% 2% A B C Inclassable La Région et le Département ont le plus grand nombre d'agents de catégories A et B, respectivement plus de 21 % et 27 %. Pour l'ensemble des communes, les agents de catégories A et B n'excèdent pas respectivement plus de 2 % et 4 %. Les agents de catégorie C sont les plus nombreux dans les interventions techniques et les services à la population. Ces domaines totalisent 10.000 agents de catégorie C, soit 68 % des effectifs territoriaux. Il y a moins de 5 % de cadres A et B dans la restauration collective, l'éducation et l'animation, la population et le funéraire, les espaces verts et paysages, les infrastructures, le patrimoine bâti, l'entretien et les services généraux. Ce manque d'agents de catégorie A et B pose un problème majeur de management des organisations auquel s'ajoute un difficile positionnement des agents de catégorie C sur des fonctions d'encadrement de proximité. En conséquence, c'est sur l'ensemble des niveaux d'encadrement : management supérieur, management intermédiaire et management de proximité, qu'il existe un déficit structurel d'encadrement et un retard qui ne pourra se combler qu'à long terme. Les organisations locales, petites et grandes, ont malgré tout une politique volontariste de rééquilibrage des niveaux d'encadrement. Elles mettent à profit le départ de plusieurs agents de catégorie C pour nommer deux cadres B ou un cadre A. Elles tendent à privilégier les recrutements externes pour les cadres supérieurs, la mobilité et la promotion interne pour les cadres intermédiaires. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 29

C. Le vieillissement des effectifs : un facteur de changement structurel ? Pyramide des âges en effectif, hors emplois aidés et non titulaires non permanents 60 ans et plus 596 314 55 à 59 ans 1130 571 50 à 54 ans 1293 713 45 à 49 ans 1630 1062 40 à 44 ans 1727 1071 35 à 39 ans 1133 704 30 à 34 ans 609 439 25 à 29 ans 156 130 Moins de 25 ans 32 30 Homme Femme Au 31 décembre 2006, les agents territoriaux titulaires et non titulaires permanents sont âgés en moyenne de 46 ans et 5 mois. Au niveau national, l'âge moyen des agents à la même date est de 42 ans et 6 mois. Trois constats s'imposent par rapport à la pyramide des âges : - le relatif vieillissement des effectifs guadeloupéens s'explique par une forte présence des plus de 55 ans, 18% des effectifs, ce qui déplace la moyenne vers le haut - les classes d'âges des 40 à 50 ans sont les plus importantes en effectifs - le profil en champignon de la pyramide des âges tend à montrer un moindre recrutement voire un tarissement des classes d'âges les plus jeunes face à des effectifs plus âgés. Toutes les collectivités et de façon plus marquée : le département, les CCAS et les Caisses des Ecoles ont un nombre élevé d'agents de 50 ans et plus. Les effectifs les plus jeunes, moins de 30 ans, se concentrent dans les établissements publics de coopération intercommunale et à la Région. Les domaines d'activités des interventions techniques et des services à la population ont plus d'un tiers d'agents de plus de 50 ans. Corrélativement, ces domaines comptent le plus d'agents de catégorie C et ont les effectifs les plus nombreux. Sur le seul secteur de la petite enfance, près de 60 % des agents ont plus de 50 ans. Le vieillissement général des effectifs, accentués dans des secteurs où justement il y a le plus d'agents, voire des problèmes de sureffectif, est un élément déterminant pour les directions des ressources humaines. En effet, les départs à la retraite prévisibles auraient pu être une opportunité pour rééquilibrer les effectifs dans trois directions principales : CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 30

- favoriser les niveaux d'encadrement - recruter des agents plus jeunes et mieux qualifiés - introduire le principe d'une gestion par métiers et par compétences Dans la réalité, l'effet attendu des départs à la retraite est limité. Une majorité d'agents demande à partir au-delà de 60 ans. Cette spécificité régionale qui consiste à rester le plus longtemps possible dans l'emploi nécessite une attention particulière des services ressources humaines d'autant qu'elle induit par ailleurs, des problématiques d'usure professionnelle et de reclassement qui se posent avec plus d'acuité dans les collectivités guadeloupéennes. La majorité des collectivités ont pris conscience qu'il était difficile d'agir sur le rééquilibrage à moyen terme des effectifs à partir du seul pilotage des flux d'entrées et de sorties des agents. Ce constat les amène à investir, "par l'intérieur", différents axes de travail avec pour objectifs : - de repenser les organisations de travail, - de développer les démarches de mobilité interne et d'accompagnement des parcours professionnels - de mettre en relation la promotion interne des agents avec l'évolution des postes et des fonctions - de structurer des plans de formation annuels et pluriannuels - de favoriser l'accès à la qualification et aux démarches de VAE. Cette évolution marque la structuration progressive d'une politique ressources humaines dans les collectivités et l'émergence des démarches de GPEC. Cette évolution va de pair avec une structuration de services ressources humaines qui agrègent peu à peu des compétences plus larges que celles liées à une gestion statutaire des personnels. TENDANCES Des facteurs cumulatifs : effectif, démographie, statut, qui génèrent une complexité dans la gestion de la structure des effectifs Un allongement de la durée d'emploi au-delà de 60 ans. Les 60 à 65 ans représente 6 % du total des agents territoriaux Une capacité de pilotage et de changement limitée Des EPCI qui représentent moins de 2% des agents territoriaux de Guadeloupe Un risque de tarissement des agents jeunes et mieux qualifiés Des secteurs qui réclament une vigilance particulière en raison du vieillissement des effectifs et d'un besoin de qualification : restauration, enfance, affaires scolaires, animation… Des politiques et des services ressources humaines qui se structurent ● HYPOTHESES D'ACTION - Donner aux collectivités les moyens d'une plus grande lisibilité sur les caractéristiques de leurs effectifs en croisant leurs systèmes d'information avec les études statistiques de l'observatoire - Accompagner la professionnalisation des services RH sur les questions de GPEC, d'approche métiers- compétences. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 31

- Accompagner les collectivités dans la formalisation de leurs plans de formation - Mutualiser les réflexions et les démarches en cours sur les questions de départ à la retraite, sur l'accompagnement des mobilités internes, les logiques de reclassement. II. L'évolution des modes de gestion et d'organisation Deux éléments semblent devoir prendre leur place dans ce rapport dès lors qu'ils peuvent être à terme des facteurs de changement dans les stratégies de recrutement et de professionnalisation des collectivités. A. Une clarification attendue dans le management des organisations Comme évoqué précédemment, l'administration territoriale en Guadeloupe est marquée par un déficit d'encadrement. Ce problème tient principalement à un manque structurel de cadres mais également à une insuffisante définition des rôles et à un positionnement en retrait de la fonction d'encadrement. Lisibilité des organisations, légitimité des fonctions d'encadrement, répartition des rôles entre élus et techniciens, tous ces aspects renvoient à la gouvernance des organisations et à une clarification attendue de leurs modes de pilotage et de management. Les acteurs locaux soulignent un problème général d'approche et de perception sur la fonction que doit occuper un agent. A ce titre un cadre B n'est pas un simple exécutant et les directions générales attendraient de leur part un positionnement plus marqué sur le conseil et l'aide à la décision. Concernant l'encadrement, c'est davantage sur un rôle technique d'expertise que se positionnent les cadres au détriment de fonctions attendues sur l'encadrement et l'arbitrage. Les mêmes cadres regrettent un manque de formation et de reconnaissance sur ces questions de management. Cadres B et cadres de proximité, quant à eux, se sentent exposés, dans un entre deux, qui les amène à se mettre en retrait sur les responsabilités d'encadrement. Le rapport dans le binôme élu - directeur général pose dans plusieurs collectivités des problèmes de conflit de compétences : - soit l'élu, omniprésent, occupe les fonctions de "super chef de service" - soit à l'inverse le directeur général se trouve investi d'un rôle politique d'adjoint au maire, - ou soit encore, l'association élu - directeur de cabinet tend à se substituer au directeur général des services. Pour plusieurs cadres de direction, "les élus doivent changer leurs regards sur les ressources internes de leur collectivité et se recentrer sur le pilotage et le domaine stratégique". La situation évolue dans les deux sens. Le renouvellement de la classe politique amène des directeurs généraux à se sentir mieux investis et légitimés dans leurs relations aux agents, dans un rôle de passeurs entre le projet politique et l'action administrative. Dans d'autres contextes, la complexité de l'action publique, des fonctions électives qui tendent à se professionnaliser, des élus plus jeunes et plus présents dans leur mairie, conduisent à un empiétement du politique sur les fonctions de direction. Ces divers problèmes de gouvernance des organisations signalent un besoin fort de renforcement de l'ensemble des fonctions d'encadrement et un besoin de montée en puissance sur les compétences managériales. Compte tenu des contraintes liées à la maîtrise de la masse salariale, cette évolution nécessite un accompagnement soutenu des collectivités à la fois dans leurs projets de service et d'organisation, mais également dans la réponse formation apportée sur le domaine managérial. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 32

B. Des modes de gestion différenciés Actuellement, la délégation de service public porte principalement sur les domaines du transport, de la propreté et des déchets, sur l'eau et l'assainissement. Ces prestations techniques sont le plus souvent déléguées auprès d'exploitants privés ou à des syndicats intercommunaux. Quant aux services à la population, à la gestion des affaires scolaires, à l'animation, à la restauration collective, ils sont le plus souvent délégués à des Caisses des Ecoles. L'importance de ces structures est une spécificité régionale. Il existe une caisse des écoles pour chaque commune, elles représentent 15 % de l'ensemble des effectifs régionaux. La gestion directe et la régie demeurent des modes de gestion prioritaires auxquels les collectivités sont fortement attachées. Cette préférence "traditionnelle" marque une volonté des élus locaux de maîtriser la gestion des services publics, les politiques tarifaires et l'adaptation des services à la demande sociale. Bien que l'attachement à la gestion directe s'impose, plusieurs acteurs font remarquer qu'il n'y a pas de "dogmatisme". A l'heure où plusieurs collectivités réfléchissent à leur offre de service, les questions relatives aux modes de gestion sont parfois envisagées d'autant que la délégation de service pourrait représenter une piste possible en terme d'assainissement financier. Cette évolution des modes de gestion concernerait principalement des métiers très techniques ou à fort renouvellement de compétences : l'informatique, la sécurité, l'entretien du parc de véhicules... Dans une perspective de montée en puissance des compétences expertes, l'objectif poursuivi par certaines collectivités est de se recentrer sur leurs missions essentielles. Selon une collectivité, les services d'aides à domicile seront à terme externalisés pour des raisons de coût de fonctionnement et parce que des règlements et des normes nécessiteraient une mise à niveau qu'elle ne peut garantir. Enfin, une autre collectivité a confié à une SEM, la conduite d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, qui nécessite une expertise en architecture et en conduite d'opérations dont elle ne peut disposer en interne. Bien que la différenciation des modes de gestion soit explorée par les collectivités, l'externalisation reste une tendance ponctuelle et marginale, au "frange de l'action publique". La maîtrise directe du service public et la dimension "sociale" demeurent primordiales. III. La professionnalisation des agents comme facteur de consolidation de l'action publique locale A. Un rythme de recrutement en baisse et des besoins de qualification qui se développent La tendance générale est à un fléchissement des recrutements dans les collectivités alors que les besoins de qualification et de compétence se développent. La qualification tend à devenir déterminante dans des organisations marquées par : - une structure des effectifs "rigide et contrainte", - une absence de renouvellement systématique des postes - un redéploiement des effectifs au profit de l'encadrement. Cette exigence s'impose pour des métiers "experts" mais également pour des métiers de proximité, de relation avec les populations ou encore pour des métiers techniques. Les besoins en recrutements sont très variables d'une collectivité à l'autre. Pour la Région et le Département, ils témoignent d'une recherche d'expertise et d'un recentrage sur les compétences professionnelles liées à la maîtrise d'ouvrage. En matière de promotion économique, de CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 33

développement durable, d'insertion, d'accompagnement social, ces collectivités recherchent moins des gestionnaires que des agents avec des profils de développeurs et de chefs de projet. Plus globalement, les collectivités tendent à renforcer les fonctions supports en recrutant des cadres qui disposent d'une expertise dans les domaines du juridique, du financier, de l'achat public, des ressources humaines. Le recrutement de cadres A et B ne semble pas poser de réelle difficulté pour les collectivités car il existe un potentiel régional de personnes formées et qualifiées tant dans la fonction publique territoriale que dans le privé. Pour cette catégorie d'emplois, la difficulté de recrutement proviendrait plutôt d'une concurrence entre collectivités. Les niveaux de régimes indemnitaires peuvent jouer mais ils ne sont pas prioritaires pour des cadres qui mesurent davantage l'attractivité d'une collectivité à l'aune de ses projets. Le problème de qualification a plutôt tendance à apparaître dans le recrutement d'agents de catégorie C et pour les métiers des services à la population. Les difficultés de recrutement et les métiers en tension les plus fréquemment signalés par les collectivités portent sur les domaines de l'animation éducative, des animations sportives et culturelles, de l'action sociale, de la petite enfance, de l'insertion et de l'accompagnement des jeunes, des services d'aide à domicile. Comme pour l'ensemble du territoire national, le Département de Guadeloupe n'échappe pas au problème "chronique" de recrutement sur les métiers du médico-technique en général (puéricultrice, sage femme en particulier), ainsi que sur les métiers d'éducateur et de psychologue. Si dans leur ensemble les collectivités n'éprouvent pas de difficultés majeures de recrutement, leurs capacités de recrutement sont toutefois limitées. Pour atteindre un niveau de professionnalisation attendu à "moyen constant", la formation apparait comme le principal levier d'action. B. Les principaux volets de la demande de formation 1. Une fonction formation qui se structure Certaines collectivités reconnaissent être faiblement "outillées" pour pouvoir analyser l'évolution des compétences et des besoins de formation. Elles se limitent alors à la gestion courante des demandes de formation. Néanmoins, la tendance est à la structuration des modes de collecte et d'analyse des besoins de formation. A l'instar des autres fonctions supports, la fonction formation se construit progressivement et permet de passer d'un recensement des demandes individuelles à des plans de formation annuels ou pluriannuels qui articulent les demandes collectives et individuelles de formation. 2. Les priorités de formation : développer une culture et une expertise territoriales Les besoins en formation sont également très variables d'une collectivité à l'autre. Nous ne citons ici que les demandes de formations qui apparaissent prioritaires pour la majorité des collectivités rencontrées. Sans qu'elles soient hiérarchisées par ordre d'importance, les demandes de formation au niveau collectif, se classent en fonction de la typologie suivante : a - l'intégration Ces formations répondent à un double enjeu d'insertion sociale et d'intégration dans la fonction publique territoriale. Elles s'adressent aux agents les moins qualifiés et les plus éloignés des dispositifs de formation. Elles portent sur les axes suivants : CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 34

● intégrer des agents dans des emplois, souvent techniques, où les dimensions du "service public", la structure et les fonctions d'une collectivité locale peuvent leur paraître éloignées. Sur cet objectif, les formations d'intégration sur les fondamentaux de la culture administrative et de l'environnement territorial mises en place pour les nouveaux agents pourraient être étendues aux agents déjà en poste ● au niveau individuel, favoriser les dispositifs de lutte contre l'illettrisme et de remise à niveau b - l'acquisition des fondamentaux de l'action et des services publiques locaux Ces demandes de formation font écho à la nécessaire "modernisation" de la production administrative et à la structuration des organisations. Elles ont pour objectifs d'acquérir les fondamentaux de l'environnement territorial dans les domaines : ● de l'action administrative et juridique, du statut de la fonction publique territoriale, des finances locales et de la gestion budgétaire, de l'achat public ● de la déontologie du fonctionnaire, du service public local et de l'intérêt général ● des écrits professionnels ● des outils et des modes de pilotage : procédures, tableaux de bord et indicateurs de gestion c - la professionnalisation et l'expertise Cet axe de formation tend à prendre plus d'importance dans la perspective d'une montée en compétence des collectivités dans certains domaines d'intervention et sur la technicité propre à certains métiers. ● l'action sociale : la connaissance d'un contexte réglementaire complexe et changeant, l'analyse des besoins sociaux, les techniques d'évaluation, le travail en réseau, l'articulation avec les projets de territoire, la polyvalence dans le traitement de la demande des usagers ● sur les systèmes d'information : le développement d'une expertise sur la gestion des réseaux et des applicatifs ● sur la restauration collective : la connaissance du cadre réglementaire et normatif, la mise en œuvre des politiques de restauration collective et de santé publique, les problématiques de diététique et de qualité ● des besoins en expertise sont également évoqués "pêle-mêle" dans les domaines de la conduite d'opération en infrastructures et en patrimoine bâti, de l'insertion sociale, de la médiation, de l'accueil, des technologies de l'information et de la communication, de la dématérialisation des procédures administratives… L'expertise et les formations "métiers" renvoient à une grande diversité des besoins de formation. Pour cette raison les demandes sont difficiles à mutualiser et la réponse formation se heurte très souvent à un manque de ressources formatives et de prestataires au niveau régional. Face à ce constat, il est intéressant d'observer qu'une collectivité à pris l'initiative de mutualiser avec des communes limitrophes, son plan de formation et l'organisation des formations. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 35

d - les fonctions transversales Ce volet de formation recouvre prioritairement : ● le renforcement des fonctions d'encadrement par des formations managériales pour l'ensemble des cadres A, B et C avec en filigrane, un objectif qui porterait sur une "consolidation" de la culture de la responsabilité. Pour les catégories A et B, l'accent est mis sur les problématiques de transversalité et de management par projet et pour les catégories C, sur la professionnalisation des agents de maîtrise en matière d'encadrement de proximité : programmation et planification des activités, organisation des équipes, analyse et prise de décision… ● les questions d’hygiène et de sécurité au travail : gestes et postures, premiers secours, habilitations diverses … Les demandes de formation recensées au niveau individuel, renvoient à des attentes multiples. Elles tendent à "être canalisées" par les collectivités dans le but de "concourir au développement des parcours professionnels, aux évolutions de carrière et à la mobilité interne" des agents. Dans cette perspective d'itinéraire de professionnalisation, les demandes de VAE, encore peu nombreuses, devraient prendre plus d'importance pour des agents peu qualifiés et dans des domaines tels que les services à la personne. CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 36

Ont été rencontrés pour cette étude les collectivités, établissements publics territoriaux et acteurs suivants : Les Abymes Baie-Mahaut Caisse des Ecoles des Abymes Capesterre de Marie-Galante Communauté de communes de Marie-Galante Communauté de communes de Nord Basse-Terre CCAS de Pointe-à-Pitre Centre de gestion de Guadeloupe Conseil Général de Guadeloupe Conseil Régional de Guadeloupe Deshaies Grand-Bourg de Marie-Galante Le Gosier Pointe-à-Pitre Petit-Bourg Saint-François Saint-Martin Sainte-Anne Sainte-Rose Chambre Régionale des Comptes Antilles Guyane Insee, service régional Guadeloupe Pôle Emploi CARIF-OREF Guadeloupe Secrétariat Général de la Préfecture de Région Nous remercions vivement les acteurs rencontrés dans ces différentes structures pour la qualité de leur contribution Ont contribué à l'organisation et à la conduite du volet prospectif de l'enquête régionale : Christian FOULMANN, directeur régional, CNFPT, Délégation Régionale de Guadeloupe Joëlle CARIS, responsable régionale emploi, CNFPT, Délégation Régionale de Guadeloupe Danièle BROUIN, responsable régionale de formation, CNFPT, Délégation Régionale de Guadeloupe Didier SPITZ, chef de projet, direction de la prospective, CNFPT, services centraux CNFPT Direction de la prospective - Etude régionale Guadeloupe - volet prospectif - octobre 2009 37

Etude Régionale Guadeloupe Volet II Oct 2009

by Marwane Bejgane on Jan 19, 2010

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