Comparatif entre les articles 73 et 74 par Jean Crusol

ARTICLE 73 OU ARTICLE 74 QUEL CHOIX POUR LA MARTINIQUE? Jean Crusol professeur des Universités 1

RESOLUTIONS DU CONGRES 18/12/08  Le 18 décembre 2008, 5 ans et dix jours après le rejet de la proposition d’évolution institutionnelle dans le cadre de l’article 73, lors de la consultation populaire du 7/12/03, le congrès de la Martinique a voté les résolutions suivantes:  - 1) « le statut de la Martinique évoluera dans la cadre de l’article 74 de la Constitution » (64 voix pour, 8 abstentions et 14 votes nuls)  - 2)une « assemblée unique sera mise en place » (78 voix pour, 8 abstentions)  - 3)les « membres de cette assemblée seront élus dans une circonscription unique, à la proportionnelle à 2 tours, avec un seuil de répartition de 5%, » (53 voix pour 10 abstentions et 18 contre)  - ces votes ont été acquis à main levée, une technique digne des régimes totalitaires! 2

RESOLUTION DU CONGRES 18/12/09  Il y a-t-il eu entre 2003 et 2008, un fait qui justifiait de reposer la question aux électeurs? Non!  Le président de région n’a fait aucune allusion à la consultation du 7 décembre. Il s’est contenté de déclaré: « pas i za ta, men pa trop ta »  Le président du conseil général a cité une seule raison : « la difficulté de faire prendre en compte une demande d’habilitation pour adapter la législation sur les transports interurbains ».  Or cette demande n’est pas nécessaire. La seule condition est que les collectivités s’entendent …et passent des conventions entre elles, comme le font toutes les collectivités en France pour organiser le transport ou tout autre projet commun. 3

QUELQUES DEFINITIONS JURIDIQUES  La Constitution et les lois constitutionnelles: c’est l’acte fondateur de la République Française. Elle ne peut être modifiée que par:  le référendum: l’ensemble des électeurs  le Congrès National: l’ensemble des députés et sénateurs, avec votes à la majorité des 3/5e  Les lois ordinaires ou organiques sont votées à la majorité absolue (1/2 plus une voix) par chaque chambre: Sénat et Assemblée nationale, quel soit le nombre de présents  C’est pourquoi un statut est plus sécurisé lorsqu’il est défini par la Constitution que lorsqu’il est basé sur une loi organique 4

ORIGINE DES ARTICLES 73 et 74?  Dans l’immédiat après-guerre, les colonies avaient des demandes distinctes:  Antilles-Guyane-Réunion voulaient l’application de plein droit des lois sociales nationales:  C’était de « Vieilles » colonies (17e siècle) où la classe ouvrière et classe moyenne luttaient, depuis le début du 19e siècle, pour l’application des lois républicaines et de progrès social prises en France.  Polynésie, Nouvelle-Calédonie…etc, voulaient une application différenciée des lois nationales:  C’étaient des colonies « récentes » (fin 19e siècle) ayant une forte identité collective (culture, structure familiale…) et pas de classe ouvrière et moyenne.

SENS DES ARTICLES 73 et 74  La Constitution de 1946, puis celle de 1958 ont établi deux régimes juridiques pour les anciennes colonies, qui se sont traduits dans deux articles:  Article 73: identité législative ou principe d’égalité pour les citoyens d’outremer.  Ces territoires avaient vocation à demeurer dans la République Française  Article 74: spécialité législative ou principe de différenciation par rapport à la métropole.  Ces territoires avaient vocation à devenir indépendants 6

Sens des articles 73 et 74  Ainsi, si au niveau métropolitain, le droit public s’applique de façon indifférenciée à tous, dans les collectivités d’outre mer, deux principes d’application existent:  -1) Dans les DOM, le principe d’identité législative de l’ article 73. Les lois de la République s’appliquent de plein droit: application automatique, sans différenciation.  -2) Dans les TOM, le principe de spécialité législative de l’article 74. Les lois de la République ne s’appliquent que lorsqu’une loi organique en décide ainsi, après consultation de l’assemblée représentative de la collectivité. Application non automatique, avec différenciation dans les TOM. 7

EFFETS DES ARTICLES 73 et 74  Article 73: toutes les lois, régaliennes ou non, votées en France vont être appliquées et financées dans les DOM comme au plan national : Défense, justice, police, éducation, santé, logement, travail…etc.  Pas de possibilité de différenciation, de retard ou de décalage  Mais pas de possibilités d’adaptation  Article 74: ne seront appliquées automatiquement que les lois régaliennes, et les lois dont les assemblées locales demanderont l’application, selon les modalités qu’il appartient au Parlement de fixer, ainsi que les lois relevant des compétences locales:  Possibilité de différenciation et de lois spécifiques locales  Mais possibilité de décalage, de retard, voire de non application de certaines lois nationales. 8

EVOLUTION ARTICLES 73 et 74  A partir des années 1980, on a assisté à une évolution du droit public français sous l’effet de:  -la demande de décentralisation en France, dans l’outremer et dans l’Union Européenne  -la recherche d’une efficacité économique plus grande des décisions prises au niveau le mieux approprié: principe de subsidiarité  -le besoin de l’Etat de réduire ses charges, besoin devenu plus pressant à mesure que la mondialisation exigeait une plus grande compétitivité internationale  La législation va évoluer dans le sens d’une plus forte décentralisation et d’une plus grande autonomie des collectivités locales:  1982 (1er loi décentralisation), 2000 (Loom), 2003 (révision constitutionnelle), 2004 (2e loi décentralisation), 2008 (révision constitutionnelle) 9

EVOLUTION ARTICLES 73 et 74  Révision constitutionnelle du 28 mars 2003:  L’article 74 va s’enrichir de possibilités d’autonomie de plus en plus poussées et transférer des pouvoirs de souveraineté à certains territoires d’outremer:  Statut de Nouvelle Calédonie de 1999  Statut de Polynésie Française 2004  Mais plus d’autonomie s’accompagnera de la nécessité de financer les charges par des moyens propres  L’article 73 va intégrer une dose plus importante de différenciation, tout en gardant le principe d’identité législative  Pouvoir d’adaptation et de dérogation législative au plan local  Dans ce cas, on doit prévoir les ressources supplémentaires nécessaires à la mise en œuvre de ces adaptations. 10

NOUVEL ARTICLE 73  L’identité législative demeure le principe : « dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit »  Mais l’adaptation et les dérogations à ces lois est possible grâce à l’habilitation: ces adaptations et dérogations « peuvent être décidées par ces collectivités… si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou le règlement ». (non applicable à la Réunion)  L’Etat conserve évidemment les pouvoirs régaliens en « matière de droits civiques, libertés publiques, capacité des personnes, justice, droit pénal, procédure pénale, politique étrangère, défense, sécurité et ordre publics, monnaie, crédit, changes, droit électoral » (art 73-4).  Ce statut de DOM comporte des pouvoirs locaux limités mais demeure d’une grande sécurité constitutionnel et budgétaire.

NOUVEL ARTICLE 74  La spécialité législative est la base: « Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l’assemblée délibérante » (de la COM) qui fixe:  -les compétences de cette collectivité  -les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets de loi…comportant des dispositions particulières à la collectivité »  La COM se voit conférer les compétences de contrôle de l’accès à l’emploi, droit d’établissement, protection du foncier, compétence douanière, quota d’importation, contrôle des prix et du commerce extérieur.  - la collectivité peut, sous le contrôle de l’Etat, participer à l’exercice des compétences qu’il conserve, donc des pouvoirs régaliens.  -le gouvernement exerce les compétence régaliennes (art 73-4) et « peut par ordonnance », dans ses domaines de compétence, avec des adaptations, étendre les lois en vigueur en métropole. 13

NOUVEL ARTICLE 74 (suite)  Dans l’article 74, le statut est défini par une loi organique qui répartit les compétences entre Etat et COM.  Dans ses domaines de compétence, la COM légifère et prend en charge les financements correspondants.  Pour l’application des lois nationales, une ordonnance du gouvernement ou une loi spécifique, les modifiant ou les adaptant, peut intervenir.  Le financement des mesures correspondantes est négocié entre la COM et le gouvernement, et fixé une loi spécifique ou une ordonnance.  La COM74 a donc des pouvoirs importants, mais elle n’a pas de sécurité sur le plans juridique et budgétaire.  Il suffit d’une voix de majorité au Parlement, pour modifier le contenu d’une loi organique, même approuvée par la COM.  Le gouvernement n’a pas d’obligation d’appliquer les lois nationales, ni à fortiori, de les financer. De ce point de vu, la COM-74 est plus dépendante du Parlement et du Gouvernement qu’une collectivité de l’article 73. 13

NOUVEL ARTICLE 74 (suite)  La loi organique du 21/02/07 concernant St-Martin et St-Barthélémy, introduit un certain degré d’identité législative :  Elle dit :« les lois y sont applicables de plein droit, à l’exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique ».  Cette mention n’a d’effet que dans le champ qui ne relève pas des compétences locales transférées par la loi organique.  Or si, à titre transitoire ce champ peut être important, à terme, il ne peut que se réduire puisque l’objet du changement de statut est d’accroître les pouvoirs locaux.  En résumé: Le statut de l’article 73 a une grande sécurité juridique et budgétaire, bénéficie de l’identité législative et de possibilités d’adaptation et de dérogation législatives limitées.  Les statuts de l’article 74 sont très variées, tous caractérisés par une faible sécurité juridique et budgétaire, mais bénéficient de compétences locales plus ou moins larges et facilement extensibles. 14

COMPARAISON 73 et 74 AVANTAGE 73: -Sécurité juridique 74: -Marge de manœuvre S -lois de plein droit -Possibilité -pas de possibilité de d’adaptation non et de non application application des lois de certaines lois -Adaptation- -Mesures habilitation protectionnistes -Sécurité budgétaire : -Liberté identitaire: Etat drapeau, ministres, INCONVENIE finance ses lois -possibilité d’inadaptation limousines… -Insécurité juridique : loi NTS mesures métropolitaines organique modifiable par (mais adaptations possibles) le Parlement -Limitation des mesures -Insécurité budgétaire: protectionnistes négociations financement Efficacité -La collectivité peut - protéger est-ce une bénéficier de tous les politique économique? programmes nationaux - l’identité assure-t-elle 15 et européens le développement éco?

COMPARAISON 73 et 74 L’ Article 73 entraine L’ Article 74 entraine l’application l’application obligatoire des lois obligatoire des lois régaliennes: régaliennes: monnaie, défense, justice, police Monnaie, défense, justice, police 73 exige l’application L’ Article L’ Article 74 n’exige pas l’application immédiate des mesures nationales immédiate (même pas du tout) des sociales et concernant le travail: RTT, mesures sociales nationales et concernant SMIC, RMI, Santé (CMU), Education, le travail: RTT, SMIC, RMI, Santé, Logement, Aménagement du Education… territoire… C’est la loi organique qui décide des applications des lois nationales L’ Article 73 permet les mêmes L’ Article 74 suppose que soient définis des possibilités qu’au niveau national , domaines où la collectivité décide, mais avec , en plus, des adaptations pour financer les mesures, elle doit spécifiques: négocier avec l’Etat et dépend de la Développement économique, volonté du gouvernement et du vote du environnement (notamment avec Parlement pour ces financements l’amendement Letchimy), 16 infrastructures. Les financements accompagnent naturellement les lois.

PERFORMANCES ET RESULTATS  La Polynésie a connu les évolutions statutaires suivantes:  -1956: statut de TOM  -1977: Autonomie de gestion  -1984 : Autonomie interne  -1994 : Autonomie élargie  -2004: Autonomie complète  La Nouvelle Calédonie a connu les évolutions suivantes:  -1946: Territoire d’Outremer  -1988: accord Matignon  -1999: Collectivité d’outremer sui generis 17

Performance Budgétaire Transferts publics de l’Etat en 2007 (en €) ( sources IEDOM et IEOM) Martinique 1200 M € = 3000 €/hts Polynésie Française 647 M € = 2488 €/hts Nouvelle Calédonie 367 M€ = 1520 €/hts 18

PERFORMANCES sociales (INSEE) Territoir Popu- SMIC Durée RMI ASSEDI Taux Taux es lation travail C de couvert (2008) scolari . Martini- 400 000 1321€ 35h Oui Oui 97,0 % 20 % que (banane, (article 73) tourisme, pétrole) Polynésie 260 000 1217€ 39h Non Non 88,5% 10 % (article 74) (tourisme, perles…) Nouvelle 240 000 1054€ 39h Non Non 89,5% 56 % Calédonie (nickel) (article 74) 893€ 19

Performances Economiques écart s prix locaux/métropole (Rapport J-P Brard, député) Produits Guadelou Réunion N. Polynésie pe Calédonie Pâtes 79% 28% 109% 39% Lait 12% 12% 28% 62% Yaourt 128% 70% 304% 203% Pain 84% 87% 101% 23% (baguette) Tomates 74% 2% 205% 198% 20

PERFORMANCES politiques  En Polynésie, il existe une assemblée de 57 membres élue au suffrage proportionnel intégral  Et un gouvernement externe à l’assemblée dont le nombre de ministres est fixé par le président  Depuis 2004, date de la dernière élection, le gouvernement à changé 7 fois.  Les alliances et divorces se succèdent entre Oscar TEMARU, Gaston FLOSSE et Gaston TONG SANG.  Et les élus semblent toujours prêts à changer de majorité! 21

Passer de l’article 73 à 74  Le passage du 73 au 74 suppose plusieurs conditions:  -le gouvernement accepte de consulter le peuple sur la question.  -les électeurs répondent majoritairement « oui » à la question posée  -une loi organique est élaborée. Elle définit le nouveau statut de la COM-Martinique et est votée par la majorité du Parlement (avec des modifications?).  Notons bien qu’il n’est prévu de consulter, ni le peuple, ni les assemblées locales sur le projet de statut tel qu’il sera présenté au Parlement. 22

PASSER DU 73 AU 74 (suite)  Le passage du 73 au 74 suppose des négociations avec l’Etat.  Pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, ces négociations ont duré plus de 3 ans.  Toute négociation signifie que l’on n’obtient qu’une partie de ce que l’on demande  On doit donc avoir une idée précise:  1) des pouvoirs de décision que l’on veut obtenir,  2) de leurs justifications et la hiérarchisation de leur priorité  3) des concessions ou contreparties que l’on devra accepter.  Mais comment le savoir si l’on n’a fait aucune évaluation de l’efficacité des pouvoirs dont on dispose déjà dans l’article 73,  Ni même utiliser aucune habilitation pour réaliser des adaptations 15

Passer du 73 au 74 (suite)  Négocier c’est connaître les points forts et points faibles de la Martinique.  Points forts: ressources touristiques, position stratégique : route commercial, rayonnement international…(peu quantifiable)  Points faibles: productions peu compétitives (sucre, banane…), forte dépendance par rapport à l’Etat (clairement mesurable)  En 2007:  Dépenses de l’Etat: 2640 M (dont 567 M subventions collectivités)  Recettes de l’Etat: 1440 M  Transfert public de l’Etat 1200 M = 45 % des dépenses.  Budgets collectivités CG: 630 +CR: 266+ Communes:620 =1516 M  Subventions de l’Etat aux collectivités: 567/1516= 37,4%  Total DP: 3590M; PIB 7000 M; DP/PIB=51%  24

Passer du 73 au 74(suite)  Réussir une négociation c’est établir un rapport de force favorable et choisir le moment propice pour négocier  Le moment est-il propice?  L’Etat providence, en crise, a du mal à financer ses dépenses habituelles ( en France: endettement public 65%, déficit public supérieur à 5%)  La crise mondiale accroit les charges de l’Etat (aide aux entreprises, chômage…) en même temps qu’elle réduit ses recettes (diminution de l’activité économique)  La crise locale (février) a accru les charges des collectivités (17 millions pour la région, 6 millions pour le département), or leurs recettes ne pourront que stagner ou diminuer. 25

La com-74 et l’Europe  Les lois nationales ne s’appliqueront plus de plein droit, mais la COM-74 reste- elle dans l’Europe?  OUI. Si les compétences accordées sont compatibles avec le Traité de Rome la COM-74 reste dans l’Europe.  NON. Si ces compétence ne sont pas comptables, si elle portent sur: la libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux, les règles de la concurrence, le droit d’installation, le commerce extérieur.  La COM de Saint-Martin n’a pas (encore?) réclamé de compétences incompatibles avec l’appartenance à l’Europe, elle reste donc dans l’Europe.  Mais si la COM-74 Martinique veut établir des droits de douane, interdire l’installation d’entreprises ou de travailleurs européens, interdire l’achat de terre par des européens, elle devra sortir de l’Europe. 26

La COM-74 et l’Europe  Notons que selon le 11e alinéa du 74 « les autres modalités de l’organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiés par la loi après consultation de leur assemblée délibérante ».  Ainsi, contrairement au statut de l’article 73, une fois passée dans le 74, la COM-Martinique pourra demander l’accroissement de ses compétences propres  Ses élus pourront dès lors la faire sortir de l’Europe sans consultation de la population.  D’une manière plus générale, la COM-Martinique pourra s’éloigner de la République Française et de l’Union Européenne, sans qu’il soit besoin de consulter sa population.  Qu’apporte l’Europe aux territoires de l’art. 73 et 74? 27

La COM-74 et l’Europe Fonds Structurels (FEDER, FSE, FEOGA) et FED en euros versés par tête d’habitant (période 2000-2007) (Sources : Eurostat, europa.eu) Territoires Montants Population Territoires Montants Population Art 73 ou 2006 Art 74 2006 RUP Martinique 1732€ 389 000 Nouvelle 57€ 240 000 Calédonie Guyane 2304€ 161 000 Polynésie 51 € 260 000 Française La Réunion 2120€ 716 000 Mayotte 53€ 186 000 Açores 3703€ 237 900 Wallis 768€ 14 900 et Futuna 28

Merci de votre attention 29

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by Marwane Bejgane on Jul 15, 2009

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