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Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de experiências brasileiras
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Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de experiências brasileiras

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  • 1. Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de experiências brasileiras* Visions of Local Development: an comparative analysis of Brazilian Experiences Visions de développement local: une analyse comparative de l’expérience brésilienne Visiones de Desarrollo Local: un análisis comparado de experiencias brasileras Rafael D´Almeida Martins** Eduardo de Lima Caldas*** Recebido em 15/12/2008; revisado e aprovado em 4/4/2009; aceito em 16/7/2009 Resumo: As idéias de desenvolvimento local são controversas e pouco consensuadas, tanto no Brasil quanto no debate internacional. O trabalho busca discutir o desenvolvimento local por meio de uma análise exploratória em perspectiva comparada. Refletir sobre o desenvolvimento local desdobra-se em duas frentes: uma de reprodução da lógica capitalista em escala localizada (tradicional) e outra de tentativas contra-hegemônicas (solidárias). Palavras-chave : Desenvolvimento local. Análise comparada. Território. Abstract: The idea of local development is controversial and presents little consensus both in Brazil and in international debate. The paper discusses the local development by an exploratory analysis in comparative perspective. Reflect on local development unfolds on two fronts: a logic of reproduction of capitalist in a localised scale (traditional) and other of counter-hegemonic attempts (solidarity). Key-words: Local development. Comparative analysis. Territory. Résumé: L’idée de développement local sont controversés et peu de consensus tant au Brésil et dans les débats internationaux. L’article traite du développement du site par une analyse exploratoire dans une perspective comparative. Réfléchir sur le développement local se déploie sur deux fronts: d’une logique capitaliste de la reproduction de l’échelle située à (traditionnelles) et autres tentatives de contre-hégémonique (solidarité). Mots-clés: Développement local. L’analyse comparative. Territoire. Resumen: La idea de desarrollo local es controvertidos y poco consenso, tanto en Brasil cuanto en el debate internacional. El artículo analiza el desarrollo local por un análisis exploratorio en perspectiva comparada. Reflexionar sobre el desarrollo local se desarrolla en dos frentes: una de reproducción de la lógica capitalista en la escala local (tradicional) y otra de intentos contra-hegemónico (solidaria). Palabras clave : Desarrollo local. Análisis comparativo. Territorio. Introdução Há quem diga que as experiências de desenvolvimento local são apenas a expres- são espacial de um novo arranjo industrial O desenvolvimento local é um tema “pós-fordista” (BENKO e LIPIETZ, 1994, p. controverso e pouco estudado, tanto no Brasil 4). Há quem diga, por outro lado, que as quanto no debate internacional. Não é ape- experiências de desenvolvimento local têm nas controverso em termos conceituais, mas dinâmicas próprias e não são apenas o re- também metodológico. Assim colocado, flexo da reorganização internacional do tentativas de avaliar ou medir o desenvolvi- capital (BECATTINI, 1994). Há ainda quem mento econômico produzido pelas interven- acredite no local como espaço privilegiado ções locais torna-se uma tarefa, no mínimo, para experimentações contra-hegemônicas difícil. (SANTOS e RODRÍGUEZ, 2002, p. 47). * Este texto amplia reflexões anteriores dos autores apresentadas no I Seminário Internacional sobre Desenvolvimento Local (UNESP/Rio Claro) e no I Encontro Nacional de Administração Pública e Governança da Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD) no Rio de Janeiro. As pesquisas de campo foram realizadas com apoio da Fundação Friedrich Ebert e do Instituto Pólis. ** Doutorando em Ambiente e Sociedade pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Graduado em Administração Pública pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP). Atualmente é pesquisador visitante no Institute for Environmental Studies, Vrije Universiteit Amsterdam, Holanda. Bolsista CAPES (BEX 3251/08-0). E-mail: rafael@cepps.org.br. *** Professor do Curso de Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Univerisdade de São Paulo (USP-Leste). Doutor em Ciência Política (FFLCH-USP), mestre em Ciência Política (FFLCH-USP) e em Administração Pública e Governo (FGV-EAESP) e graduado em Economia (FEA-USP). E-mail: elcaldas@hotmail.com. INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 2. 208 Rafael D’Almeida Martins; Eduardo de Lima Caldas Segundo Benko e Lipietz (1994) duas base, interiorizado pelo conjunto da socie- revoluções na organização dos processos dade local. seriam capazes de inverter a tendência de Santos e Rodríguez (2002) propõem o uma nova organização espacial (desorde- conceito de um desenvolvimento local de nada) da produção industrial. A primeira base, “de baixo para cima”. A capacidade delas afetaria as relações profissionais entre de decidir sobre esse desenvolvimento não é capital-trabalho. Com a crise do taylorismo entendida como algo de exclusividade do pós-guerra, a saída encontrada foi a Estado ou das elites econômicas e vê na so- mobilização dos recursos humanos que se ciedade civil o ator principal desse processo formam, não somente nas empresas, mas, de construção coletiva. Esse processo cria um sobretudo, na cultura local, na tradição fa- potencial para que o efeito econômico dessas miliar, em suma, num sistema local em que experiências chegue à esfera política e pro- se enriquecem as competências técnico-pro- duza um ciclo de crescimento que contrarie fissionais (BENKO e LIPIETZ, 1994, p. 4). A as lógicas de exclusão. segunda está relacionada com a organiza- A noção de desenvolvimento local ção industrial, a relação entre as empresas. também apresenta vários significados, com- Redes de empresas ligadas por relações de portando as diferentes dimensões em que se parceria e sub-contratação substituíram as exerce a cidadania e que tem condições de grandes empresas integradas. Essas dinâmi- criar um espaço de interação dos cidadãos, cas operam o regresso ao que era comum na recuperando a iniciativa e a autonomia na geografia econômica do passado: os distri- gestão do que é público. Essa concepção não tos industriais, em que se concentravam admite modelos paradigmáticos de desenvol- empresas do mesmo ramo, dividindo traba- vimento local. lho e partilhando um saber-fazer local. No caso de Oliveira (2001) é interes- Por outro lado, há quem defenda uma sante notar a construção do autor em rela- certa autonomia do local. Becattini (1994), ção à idéia de um “subdesenvolvimento lo- em sua análise socioeconômica dos distritos cal”. Seguindo seu raciocínio, isso implica industriais, ressalta o seu sistema de valores pensarmos duas advertências. A primeira e de pensamento homogêneo – expressão de delas afirma que nem sempre a existência uma ética do trabalho e da atividade, família do desenvolvimento é resultado da evolução e da mudança – condicionando os principais de uma condição anterior de subdesenvol- aspectos da vida local. Paralelamente a esse vimento, mas é dada historicamente por re- sistema de valores, desenvolve-se um con- lações entre as nações, ou mesmo região. A junto de instituições, normas e regras desti- segunda advertência diz respeito à especifi- nadas a propagar esses valores a todo o dis- cidade do contexto e da condição brasileira. trito, estimulando sua adoção e a transmissão Tratar as questões do desenvolvimento local de geração em geração (BECATTINI, 1994, tendo como referência a França ou a Ingla- p. 20). Essas instituições incluem não só o terra é diferente de tratar do mesmo tema mercado, a escola e a Igreja, como também no Brasil, país dependente e periférico. O as autoridades e organizações políticas lo- perigo está presente quando o desenvolvi- cais, além de inúmeras outras instâncias mento local tende a substituir a cidadania. públicas e privadas, econômicas, políticas, Quando o conceito tende a ser utilizado culturais, religiosas, de solidariedade social. como sinônimo de cooperação, de negocia- Para que estas dinâmicas sociais possam fun- ção, de convergência de interesses, de apa- cionar sem obstáculos, as instituições que ziguamento do conflito. O desenvolvimento integram o distrito devem, quando possível, local, em muitas versões, é o nome do público respeitar o mesmo sistema de valores e não-estatal. Em nome de novos empregos e regras. do aumento de renda, privatiza-se o público Isto não elimina os conflitos de interes- e retira-se do lugar a memória, a cultura do se entre seus diversos membros, nem retira local via acumulação primitiva (OLIVEIRA, a consciência desses conflitos, mas institui 2001, p. 24). esses conflitos num contexto de superiorida- Este trabalho pretende apresentar uma de do interesse comunitário como princípio análise comparada de seis experiências de INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 3. Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de 209 experiências brasileiras desenvolvimento local: a experiência da horizontes e possibilitar reflexões. Neste sen- Associação de Apicultores de Simplício tido a função das práticas consiste em am- Mendes-PI; dos Polos Moveleiros de pliar o espectro do possível através do reco- Votuporanga-SP e do Rio Grande do Sul-RS; nhecimento da experimentação e da refle- a experiência do Complexo Couro-Calçadis- xão acerca de alternativas (SANTOS e ta, também do Rio Grande do Sul; os mini- RODRÍGUEZ, 2002, p. 25). Diante dos obje- distritos industriais e de serviços de São José tivos deste trabalho, não se pretende fazer do Rio Preto-SP e, finalmente, o Banco de aqui grandes formulações teóricas. Palmas, da cidade Fortaleza-CE. Este artigo é resultado de uma segun- da rodada de pesquisas, debates e sistemati- Notas Metodológicas zação ainda em andamento em torno do tema, em sua dimensão econômica, recain- As experiências foram selecionadas, do sobre questões que envolvem a produção, visitadas e analisadas. A seleção foi feita a acumulação e distribuição da riqueza e da partir da “Rede de Bancos de Dados em renda geradas e geridas socialmente. Vale Gestão Local” composta por bancos de dados ressaltar que a dimensão econômica, nesse sobre experiências em Gestão Local de di- artigo, não se sobrepõe a outras dimensões, versas instituições nacionais (Brasil), entre as mas está intrinsecamente vinculada às quais: Programa Gestão Pública e Cidada- sociais, ambientais, culturais e políticas. nia (GPC/FGV-EAESP), Observatório de Ao levantar os casos aqui descritos, em Políticas Urbanas e Gestão Municipal princípio procurávamos descrever e analisar (IPPUR/UFRJ-FASE), Rede de Comunicação experiências de articulação local ou expe- de Experiências Municipais (Recem/ riências que representassem experiências po- CEPAM) e o Banco de Dados do Instituto pulares de fomento do desenvolvimento lo- Pólis. cal. O “local” não foi entendido a partir de Os principais critérios para selecionar um recorte administrativo, portanto nem as experiências foram suas inserções em re- sempre se sobrepôs ao municipal. Em alguns des sociais e seus resultados econômicos, ou casos era mais amplo e abarcava uma região seja, seus resultados em termos de geração, inteira, em outros abarcava apenas determi- distribuição e acumulação de renda e riqueza nados bairros de um conjunto de municípios. na região em que está inserida. Outros crité- Assim, o local não se refere ao tamanho, mas rios também foram utilizados na seleção e abarca o conjunto de relações que existem podemos destacar, entre os mais expressivos, em um determinado ambiente territorial, a representatividade regional da experiên- seja ele uma microrregião ou uma cidade, cia e os respectivos atores sociais que lidera- considerando as heterogeneidades e espe- ram seu desenvolvimento. cificidades deste território (SANTOS e Vale deixar claro que as experiências RODRÍGUEZ, 2002). Consideram-se tam- analisadas nesse artigo não têm a intenção bém os atores sociais e institucionais desta de compor um mapa com a totalidade da localidade, com sua diversidade e potencia- riqueza de experiências espalhadas pelo lidades econômicas, sociais, ambientais e Brasil, mas conseguem representar experiên- institucionais e as diferentes alternativas de cias das três regiões mais importantes do país atuação para a transformação e o desenvol- (Nordeste, Sudeste e Sul), excluindo as vimento do local. regiões Norte e Centro-Oeste por causa de Durante a pesquisa, além de contem- dificuldades operacionais, tanto de custo plarmos nossos objetivos iniciais, observamos quanto de deslocamento dos pesquisadores. que várias dessas experiências estavam A pesquisa também consegue abranger ex- inseridas em arranjos produtivos locais. Esse periências tanto do espaço urbano quanto fato trouxe algumas indagações: será que do espaço rural, mostrando como é possível para entendermos as experiências de desen- constituir arranjos produtivos nas mais va- volvimento econômico local, necessariamen- riadas regiões do país. te teremos que adentrar o debate sobre a Estas experiências, seus resultados po- articulação de atores em torno de clusters sitivos e seus limites servem para indicar industriais1 ? INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2 p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 4. 210 Rafael D’Almeida Martins; Eduardo de Lima Caldas Quem são estes atores e quais são seus cratizar as relações do Estado com a socie- papéis? Ou será que esses arranjos e articu- dade. Não se tratava propriamente de en- lações constituem-se em mais um elemento contrar alternativas locais de desenvolvi- do que chamamos de experimentalismo mento econômico. Nem por isso, deixou-se difuso2 ? Longe de encontrar respostas, este de experimentar, no âmbito da economia, documento procura destacar essas questões instância recortada pela preocupação com como novos e importantes elementos para a geração, distribuição e acumulação de ren- análise. da e riqueza. Este artigo está organizado da seguin- Em Lages, por exemplo, experimentou- te forma: uma breve apresentação dos ante- se a constituição de hortas comunitárias, es- cedentes do debate em torno do desenvolvi- colares e domiciliares, prática que atualmen- mento local no Brasil. Apesar de alguns ve- te é denominada “agricultura urbana”. A rem esse introito como saudosista, acredita- experiência não tinha caráter gerador de mos que resgatar determinadas experiências renda e, mesmo assim, conseguia dar resul- em seus contextos podem auxiliar na com- tados positivos, aumentando direta e indi- preensão do presente e na reflexão sobre pos- retamente a renda líquida das famílias. sibilidades de alternativas futuras. Em segui- Do ponto de vista administrativo, a da são apresentadas e analisadas as seis ex- prefeitura alterou a diferença de renda en- periências territorializadas sobre desenvol- tre seus funcionários, fazendo com que a dife- vimento local e nossas considerações finais. rença entre o menor e o maior salário fosse no máximo de seis vezes, bem abaixo dos Antecedentes padrões nacionais e internacionais. Em termos de obras públicas, a pavi- A valorização do local como instância mentação das ruas era feita com lajota de privilegiada para planejar e executar políti- argila produzida na localidade, em detrimen- cas públicas governamentais remonta os to do asfalto, derivado do petróleo (impor- anos 70. Não se tratava de prática recorrente, tado), com impacto local sobre a geração de num contexto altamente centralizador e emprego e renda e nacional, decorrente da autoritário. Tratava-se de experiências pon- importação do petróleo. tuais, como aquelas ocorridas em Lajes (SC) Percebe-se que os exemplos não dizem e Boa Esperança (ES). respeito à economia ou a um projeto de de- As experiências dos anos 70 serviram senvolvimento econômico local, mas à segu- de faróis orientadores de novas práticas na rança alimentar, reforma salarial e adminis- gestão pública local e hoje podem indicar trativa e obras públicas. Todos os exemplos, como é possível fazer resistência a partir do no entanto, têm forte impacto sobre a eco- local, apesar das diferenças contextuais e nomia local. mesmo conceituais do que seja o próprio Os tempos mudaram: o país foi demo- local. cratizado, as Câmaras Municipais amplia- Na época, o papel das Câmaras Mu- ram suas competências, os governos muni- nicipais era limitado, os municípios não eram cipais aumentaram seus recursos, suas ca- entes da Federação, não possuíam Leis Orgâ- pacidades de tributar, sua participação nas nicas, tinham pouca autonomia tributária e transferências governamentais e suas atri- escassez de recursos transferidos dos gover- buições em termos de planejamento e exe- nos Federal e Estadual. No plano nacional, cução de políticas públicas. O aumento da predominavam os grandes projetos desen- autonomia dos municípios é comprovado volvimentistas. pela intensidade de experiências municipais Neste contexto de pouca autonomia, inovadoras e da constituição de bancos de as vozes de resistência não distinguiam “lo- informações sobre as referidas experiências. cal” de “municipal”. As lutas no plano na- No âmbito nacional, passamos pelas cional eram para municipalizar as políticas consequências do choque do petróleo do final públicas. No âmbito local, as experiências dos anos 1970, por uma intensa recessão e inovadoras concentravam-se em descentra- pela crise da dívida que caracterizaram o lizar a gestão, em buscar formas de demo- início de 1980, pelas sucessivas crises de INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 5. Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de 211 experiências brasileiras inflação galopante, pelo período de estabili- estabelecidos em Votuporanga desde meados dade econômica, e mais recentemente, ao re- dos anos 50. Apesar da tradição na região, torno da recessão e do desemprego que mar- o setor moveleiro do Noroeste paulista não caram o início dos 80. possuía uma política deliberada de fortaleci- É neste cenário adverso do ponto de mento de suas atividades. A iniciativa de vista macroeconômico que se impõem as ten- constituição de um Polo se inicia em meados tativas locais de desenvolvimento. A saída de 1990, quando os empresários do setor de- imediata encontrada pelas administrações cidem criar a Associação Industrial da Região públicas locais foi a isenção fiscal e a intensi- de Votuporanga. Com isso, desvinculam-se ficação de uma guerra fiscal entre municí- da Associação Comercial e Industrial que pios que caracterizou um “hobbesianismo direcionava suas ações para o comércio, municipal” com consequências nefastas so- setor mais organizado e mais tradicional. bre a própria administração pública, que se Uma vez organizados em associação, via alijada de recursos para executar políticas os industriais realizam um diagnóstico e públicas e não conseguia gerar empregos constatam que seus principais problemas suficientes para a população local. A crise estão relacionados com baixa qualidade da nacional recai sobre os municípios, que no mão-de-obra, seja em termos da produção, máximo conseguem realizar alguma política seja em termos de gestão, e com a ausência compensatória, mas não têm influência sobre de uma política de qualidade do produto. as políticas monetária e salarial e tampouco Diagnóstico em mãos, tratam de estabelecer assento nos grandes centros decisórios, como parcerias com um conjunto de instituições o Conselho de Política Monetária do Banco locais, estaduais e nacionais na busca de re- Central (COPOM), por exemplo. solução de seus problemas. Além das primeiras tentativas de con- A partir de então, criam um Centro ter a crise do desemprego por meio das isen- Tecnológico do Mobiliário que atua na área ções fiscais, muitos municípios, mais criati- de formação e qualificação da mão-de-obra vos, instituíram os Bancos do Povo, como para o setor de móveis, e iniciam um con- meio de financiar pequenos empreendimen- sórcio entre empresas para abertura de uma tos a taxas de juros menos extorsivas que as frente de exportações. praticadas no mercado bancário; fomenta- A experiência da constituição do Polo ram cooperativas; instituíram cursos de for- Moveleiro de Votuporanga demonstra que mação de qualificação profissional; estabe- é possível induzir uma ação coletiva 3 com leceram parcerias com outros países em tor- ganhos e benefícios para os envolvidos. Ape- no de projetos técnicos e mesmo de conquis- sar do investimento na formação da mão- ta de mercados por meio do comércio justo de-obra, a experiência não ampliou a parti- e solidário. Alguns poucos viram o orçamen- cipação dos trabalhadores, tanto na toma- to municipal como importante instrumento da de decisões quanto na aferição dos lucros para induzir a demanda por meio das com- das empresas. Embora não esteja explícito pras governamentais. É neste contexto que no estudo de caso sobre o Polo Moveleiro de surgem várias experiências, algumas induzi- Votuporanga, implicitamente percebe-se que das pelo governo, outras encabeçadas por a experiência não mudou as relações de po- setores da sociedade civil. der no interior do sistema produtivo, tam- pouco contribuiu de forma decisiva para al- As Experiências terar as relações de poder e de apropriação da renda no conjunto da comunidade na A constituição do Polo moveleiro de qual está inserida. Votuporanga (SP) é uma experiência que Por outro lado, fica clara a capacidade não conta com a participação ativa e central de articulação interna e externa do setor ao do governo, seja municipal, seja estadual local, mas não fica claro se esse setor é seja federal. Trata-se de uma iniciativa dos pujante o suficiente para induzir o desen- empresários locais do setor moveleiro. volvimento do local, seja no município de O setor moveleiro é tradicional na Re- Votuporanga, seja na região do Noroeste gião do Noroeste paulista e tem empresários paulista. INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2 p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 6. 212 Rafael D’Almeida Martins; Eduardo de Lima Caldas A experiência gaúcha de constituir um seguir o bem coletivo. Ou seja, a menos que setor moveleiro na Região das Serras Gaú- o grupo seja pequeno, aos indivíduos racio- chas, diferentemente da iniciativa paulista, nais não interessa cooperar para conseguir foi induzida por uma ação governamental um bem coletivo. As dificuldades de organi- estadual. Apesar da considerável organiza- zar os interessados para alcançar um bem ção industrial da região, da concentração público são diretamente proporcionais à regional da cadeia produtiva, de importantes amplitude dos objetivos e ao número de inte- instituições de ensino e pesquisa na locali- ressados. A ação coletiva é tão mais eficaz dade e proximidade com centros consumi- quanto mais limitados forem os interesses e dores, como a região metropolitana de Por- menos numerosos os interessados. Em outros to Alegre, não houve capacidade organiza- termos, os pequenos grupos com interesses cional do setor moveleiro em torno de um focalizados são os mais eficazes para conse- projeto comum ou da constituição de uma guir bens públicos para os seus integrantes. associação com objetivos de promover o Os grupos grandes só conseguirão mo- desenvolvimento e fortalecimento do setor. bilizar-se para obter um bem público se forem Essa incapacidade talvez seja resulta- oferecidos incentivos seletivos para os indi- do da discrepância, tanto de organização, víduos. Tal mobilização, portanto, não é pro- quanto de lucro e rentabilidade entre os duto direto do interesse individual por um muitos pequenos produtores da região e a bem público. Olson (1999) supõe, então, que pequena quantidade de grandes produtores. a própria existência do grupo é determinada Essa diferença gera desconfiança entre os pelos bens privados que oferece, e não por atores comuns e uma certa inércia de ini- ele oferecer um bem público. ciativas. Como nos ensina a Lógica da Ação Ainda no trabalho do autor, aparece Coletiva, nessas situações, a ação só viria se a categoria do grupo latente. Este grupo tem uma grande empresa percebesse que a orga- uma grande tradição dentro do pensamento nização do setor lhe traria um montante de sociológico. Com esta definição, explicam-se lucro suficiente para saldar o custo da orga- aqueles grupos existentes na sociedade que nização setorial; ou se um ator externo indu- não estão mobilizados em torno de objetivo zisse a ação. ou projeto comum, ainda que eles possam As explicações da teoria da ação cole- ser determinados e existam. Na teoria pro- tiva partem do pressuposto de que os indiví- posta, é neste tipo particular de grupo que duos são atores intencionais que perseguem os incentivos seletivos (estímulos), ou os cons- objetivos específicos. Para Olson (1999), os trangimentos externos desempenham um indivíduos não farão parte de grupos que papel crucial, pois se apresentam como a lutam por um bem público, a menos que haja única forma de mobilizar o próprio grupo coação ou sejam estimulados mediante em questão. algum bem privado. Assim, estabelecia-se o No caso do setor moveleiro gaúcho, a problema da ação coletiva ou o problema do organização setorial foi induzida por um free rider (carona). Quando uma pessoa con- ator externo: o governo estadual. Coube ao ta com a possibilidade de beneficiar-se da governo liderar o processo de estabelecimen- ação coletiva dos demais sem sofrer os custos to de parcerias, elaboração de um diagnós- da participação, tem um grande incentivo tico e definição das ações. Também coube para comportar-se isoladamente. Pode-se ao governo integrar o pequeno produtor ao dizer, portanto, que o problema da ação cole- grande. Mais do que isso, a organização se- tiva aparece quando o interesse privado so- torial ocorreu, como propôs e queria o gover- brepõe-se à obtenção do bem público. no estadual, por meio de sua Secretaria de A lógica da ação coletiva se assemelha, Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, na opinião de Olson (1999), à lógica do mer- utilizando uma pedagogia pautada em re- cado. Desse modo, o autor salienta a dificul- lações de cooperação e solidariedade. dade de passar mecanicamente dos interes- Da ação governamental, resultaram o ses individuais à ação coletiva. Sua tese cen- aumento da confiança entre os atores envol- tral é a seguinte: quanto maior for o grupo, vidos e desses com relação ao próprio gover- menor será o incentivo individual para per- no, e a elaboração coletiva de um plano de INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 7. Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de 213 experiências brasileiras ação abrangente e capaz de inserir o setor que o resultado esteja relacionado ao pró- num arranjo produtivo que envolvesse, além prio cluster escolhido para implementação de de formação e aquisição de matéria-prima, uma prática solidária: um “cluster de sobre- a percepção de que maquinários e equipa- vivência” caracterizado por um “conjunto mentos majoritariamente importados pode- de microempresas de subsistência com deter- riam ser substituídos pelos nacionais, o que minadas características: capital social mo- implicaria a redução tanto dos investimen- desto, grande desconfiança entre empresas, tos quanto da manutenção. Em termos de concorrência ruinosa e baixa capacidade de estado ou país, essa percepção, quando pra- inovação”. ticada, levará ao aumento de investimento Os resultados aferidos também podem nacional e à redução do déficit ou aumento estar relacionados com o tempo da ação. A do superávit no balanço de pagamentos. lógica temporal do governo é condicionada Outra experiência gaúcha analisada pelo calendário eleitoral, enquanto as lógicas neste artigo diz respeito à incubadora de mudança de mentalidade, de construção tecnológica do setor coureiro-calçadista, de capital social e fortalecimento de laços de setor que está concentrado no Vale dos Sinos, confiança, às vezes, demoram décadas. De- região metropolitana de Porto Alegre, e res- corre daí, provavelmente, as limitações dos ponde por 40% da produção nacional e 80% resultados encontrados e a impossibilidade das exportações brasileiras do setor. A expe- de uma avaliação mais crítica dos resultados. riência analisada, no entanto, não se preo- A quarta experiência apresentada nes- cupou com as grandes empresas exportado- te artigo trata da produção de mel e seus ras, mas com a produção de tecnologia (prin- derivados realizada por um conjunto de cipalmente design) voltada em grande par- comunidades localizadas em Simplício te para as pequenas empresas e para as coo- Mendes, localizado no sertão do Piauí. A perativas de produtores. Trata-se, portanto, iniciativa da constituição das comunidades de um duplo desafio: tornar as cooperativas de produtores e da formação de uma associa- produtivas e viáveis por meio de tecnologia ção e construção de um entreposto para co- própria a partir da valorização do fator de mercialização de mel não parte do governo produção trabalho, ou seja, a partir da valo- nem de um grupo de empresários, mas de rização das pessoas envolvidas no processo um padre, líder de paróquia e das próprias produtivo. comunidades que se reuniam em torno das Trata-se de objetivos incompatíveis se celebrações e das atividades promovidas pela observados pela ótica do capital, uma vez Igreja Católica da Diocese de Floriano (PI). que a valorização do fator trabalho exige a Trata-se de um longo processo que reú- incorporação do trabalhador, tanto nas to- ne inúmeras intervenções, passando pela madas de decisões, quanto na repartição dos compra e financiamento de lotes para fixa- lucros. As referidas incorporações remetem ção do homem à terra, pela consolidação de a se admitir lógicas temporais e de acumu- dezessete comunidades de produtores, pela lação diferentes daquela corriqueira na lógi- resolução de problemas como a falta de água ca capitalista. e alimentos, por meio da construção de açu- Neste caso, também coube ao governo des, cisternas e produção de roças diversas iniciar a articulação da rede de parceiros e e criações variadas. colaboradores e aportar recursos. Com isso, Somente depois surge a produção do foram constituídos prédios bem equipados mel, como complemento alimentar e descom- para abrigar duas linhas de produção e um pressor do orçamento familiar, largamente centro de design – Centro Integrado de Ino- empenhado em alimentação (compra de fa- vação em Design. Atualmente, o prédio está rinha, sal a açúcar). De complemento ali- subocupado e as cooperativas estão endivi- mentar o mel passou a produto excedente dadas. No curto prazo, não foi possível con- para a venda e complementação de renda ciliar os dois objetivos apontados acima: a familiar. lógica produtivista do capitalismo tradicio- As principais lideranças de todo esse nal e a constituição de laços pautados na so- processo são o Padre Jeroen, radicado no lidariedade e na cooperação. Pode-se cogitar sertão há mais de trinta anos, e Anchieta, INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2 p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 8. 214 Rafael D’Almeida Martins; Eduardo de Lima Caldas uma das principais lideranças leigas da re- de normas de confiança mútua, às redes de gião. A constituição da Associação e a qua- cooperação, aos mecanismos de sanção e às lificação da produção do mel e seu escoa- regras de comportamento que podem me- mento para os mercados interno e externo lhorar o desempenho da sociedade na solu- estão amparados numa imensa rede de cola- ção de problemas que exigem a ação coleti- boradores e parceiros. va. O capital social seria, pois, um bem pú- No caso desta experiência, o principal blico, subproduto de outras atividades soci- elemento que lhe garante o sucesso talvez ais, fundado em redes de cooperação hori- seja o processo de convencimento (demora- zontais e nas relações de confiança. Para o do) de que é possível melhorar de vida autor (PUTNAM, 1996), mais importante trabalhando coletivamente e relacionando- que as mudanças institucionais é a existên- se com a terra, mesmo numa região onde cia de capital social territorializado. O caso predomina um clima seco e árido. Outro ele- de Simplício Mendes mostra que redes soci- mento que pode ser explicativo do sucesso ais e articulações em torno de alguma insti- da experiência é o tempo de execução de tuição ou algumas práticas institucionais são cada uma das etapas. Não se tratou de tem- capazes de criar, ainda que de forma po subordinado à lógica do capital, nem à incipiente, algum capital social. lógica política ou institucional, mas de um A iniciativa dos minidistritos indus- tempo próprio da comunidade e de seu triais e de serviços de São José do Rio Preto, povo, ou seja, de longo prazo. (SP) no estado de São Paulo é a de construir Os resultados são palpáveis: melhoria um território destinado à instalação de pe- da qualidade de vida, aquisição de bens de quenas empresas ou pequenos empreendi- consumo durável, melhora da autoestima, mentos comerciais com infraestrutura, no aumento da exigência da qualidade de pro- interior de loteamentos populares realizados dutos na condição de consumidor, consciên- pelo poder público, produzindo oferta de cia da necessidade de negociar e se reunir emprego e renda à população do bairro, para organizar os esforços coletivos e, do além de uma utilização mais regular e res- ponto de vista mais mercadológico, abertura ponsável do espaço urbano. e conquista de mercados internacionais por Pode-se dizer que se trata de uma so- meio do Mercado Solidário. lução integrada já que combina um progra- Entretanto a experiência tem limites ma habitacional articulado a um programa evidentes. A relação com o poder público e de geração de emprego e renda por meio do os coronéis de plantão é difícil, a formação estímulo à criação de micro e pequenas em- de novas lideranças também. O processo de presas. No início a grande maioria dos em- formação é contínuo. E segundo o próprio preendimentos era dedicada à empresas do Padre Jeroen, não se espera transmissão au- setor moveleiro, de confecções e serralherias. tomática da consciência da importância e da Com o passar dos anos aconteceu a introdu- prática da ação comunitária. Esses valores ção do setor de serviços e as demais ativida- devem ser trabalhados permanentemente. O caso de Simplício Mendes é patente des comerciais. para mostrar como nem sempre é a existên- A experiência dos minidistritos trouxe cia de capital social que redunda em desen- para o município de São José do Rio Preto volvimento local, mas, algumas vezes, a prá- impactos socioeconômicos positivos, como a tica cotidiana e persistente de ações para o regularização de várias empresas e o aumento desenvolvimento local também são capazes da arrecadação de IPTU. Entretanto, é aspec- de criar algum capital social. tos urbanísticos que estão os impactos mais O conceito de capital social é tratado, visíveis da intervenção. A criação dos lotea- em seus primórdios por Coleman (1990) e mentos populares com possibilidades de ge- Bourdieu (1980; 1985). Mais recentemente, ração de emprego e renda inibiu o processo Putnam (1996) tratou do tema ao estabelecer de formação de favelas, além de favorecer a relações entre a constituição de capital social queda dos índices de violência. A proximida- e as mudanças institucionais ocorridas na de do local de trabalho torna o custo de trans- Itália, ao longo dos anos 1970. Segundo porte baixo, além de significar uma menor Putnam, capital social refere-se ao conjunto carga de poluentes lançados no ar. INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 9. Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de 215 experiências brasileiras Apesar do aparente sucesso da expe- e demonstra a capacidade da comunidade riência, uma análise mais cuidadosa de- de formular políticas públicas ativas e demo- monstra algumas limitações do programa. cráticas. A própria criação de uma metodo- As empresas praticamente só produzem pro- logia para um sistema solidário comprova dutos que empregam baixa tecnologia utili- isso. zando maquinário obsoleto ou então de se- Palmas ainda é o início de uma rede gunda mão. Além disso, muitos trabalhado- socioeconômica solidária maior que está em res estão em situação precária e as indústrias desenvolvimento. A informalidade e a falta apresentam altos índices de acidente de tra- de um processo mais intenso de instituciona- balho e poluição ambiental. O desenvolvi- lização são, sem dúvida, limitações da expe- mento econômico do município é insuficiente riência que deverão ser trabalhadas priorita- para transformá-lo em um polo econômico riamente para o futuro. Atualmente também importante em escala nacional ou mesmo é possível constatar uma queda do nível de uma referência regional em inovação mobilização e de envolvimento da popula- tecnológica. ção, que necessita receber mais atenção da Assim, pode-se dizer que os resultados comunidade. apresentados pelos minidistritos são oriun- dos de algumas condições anteriores ao pro- Análise comparada grama. São José do Rio Preto sempre foi um município com alta capacidade empreende- Do ponto de vista das iniciativas, algu- dora, com grande disponibilidade de terras mas partiram do governo, outras, de aptas a serem urbanizadas. De qualquer for- parcelas da sociedade civil – comunidades ma, em termos econômicos, os resultados são organizadas na lógica Católica ou então, baixos. empresários que constituíram uma associa- A ultima experiência é a do Banco ção. Todas, no entanto, partiram da neces- Palmas, da cidade de Fortaleza (CE). O sidade de definir e organizar parcela da so- Palmas se autodenomina um banco de risco ciedade interessada em atuar em determi- (trabalham com empreendedores que não nado setor, ou de disputar parcela de rique- oferecem condição de serem reconhecidos za e da renda socialmente geradas. Há, nes- como clientes em instituições formais de cré- te caso, um prazo de maturação e um custo dito), localizado no Conjunto Palmeiras, de organização e de institucionalização da bairro pobre da cidade. prática analisada. Percebe-se que os setores Tudo começou com a organização da mais organizados e com resultados mais con- população em torno da Associação dos cretos tiveram mais tempo de maturação e Moradores do Conjunto Palmeiras de organização: são os casos de (ASMOCONP), no início dos anos 1980 e da Votuporanga e de Simplício Mendes. percepção de que faltava alguma coisa para Outra semelhança entre essas seis ex- o comércio do bairro crescer, quando surgiu periências é a busca do mercado externo e a a idéia de um banco. Hoje o Palmas é um conquista de novos mercados. Vê-se nesse embrião de uma rede socioeconômica solidá- aspecto a clareza de que não basta atuar ria, já em formação, que integra 19 bairros de apenas pelo lado da oferta, mas deve-se atu- Fortaleza, visando satisfazer o consumo local. ar também sobre a demanda interna, quan- Entre seus principais objetivos está o consu- do o poder de compra da população permite, mo solidário e a sustentabilidade dos peque- e externa, quando o ambiente macroeconô- nos empreendimentos locais. Ainda faz par- mico doméstico é recessivo e o poder de com- te da iniciativa um clube de troca4 que traba- pra da população é exíguo. lha com uma moeda social – o Palmares. Apesar dessas similaridades (tempo de Devido à informalidade da experiên- maturação e busca de novos mercados), as cia, é difícil mensurar com segurança os reais duas experiências citadas distanciam-se, impactos econômicos, porém está claro que quando se pensa em termos do transborda- os resultados são bastante positivos. A expe- mento de benefícios gerados para a socieda- riência é muito mais que uma iniciativa de de local, e em termos da lógica que conduziu inclusão econômica, supera essa abordagem à ação dos atores. INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2 p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 10. 216 Rafael D’Almeida Martins; Eduardo de Lima Caldas Em Simplício Mendes o resultado, seja teriza-se, segundo Santos e Rodríguez (2002) em termos de benefícios pessoais, seja em pela produção, ainda que em escala mais termos da valorização do fator trabalho, de reduzida, de desigualdade de recursos e po- valorização da cidadania, da participação der; de formas de sociabilidade empobreci- das decisões e dos lucros é mais significativo das produzidas pela concorrência e pelo estí- que no caso de Votuporanga. mulo individual advindo da cobiça e do Já para analisar a experiência do Banco medo; e finalmente, pela exploração crescen- Palmas, sob o aspecto do desenvolvimento te dos recursos naturais. local, faz-se necessária uma mudança de Por outro lado, o local, enquanto espaço paradigma. As relações sociais presentes na e território permeável à produção de experiên- iniciativa desse bairro de Fortaleza represen- cias de resistência e/ou contra hegemônicas, tam novas dinâmicas que podem escapar da caracteriza-se por produzir espaços nos quais nossa percepção. O desenvolvimento econô- predominam os princípios da igualdade, so- mico aqui deve ser pensado como uma for- lidariedade e respeito à natureza. ma de melhorar substancialmente as condi- Ao escolherem por esta segunda lógi- ções de vida das pessoas da comunidade. ca, as experiências correm o risco de serem Assim, parece correto pensar que essa expe- cooptadas pela lógica de eventuais parceiros riência de desenvolvimento local também e colaboradores e de passarem a operar na adota imperativos não econômicos, além de lógica do mercado, quando da necessidade propor um desenvolvimento capaz de pro- de ganharem escala ou mesmo de se articu- duzir transformação social a partir da base, larem com outras instâncias (regionais, es- “de baixo para cima” (SANTOS e taduais e internacionais). Essas duas pers- RODRÍGUEZ, 2002). pectivas apresentadas acima são, sem dúvi- A expansão de idéias como essa e as da, dois extremos de um “contínuo” repleto características de experiências desse tipo en- de possibilidades intermediárias que permi- contra-se em pleno vapor no Brasil. Existe te classificar as experiências e analisá-las. um espaço para experimentação e emergên- Utilizando esses parâmetros, pode-se cia de novas formas de articulação entre os dizer que a experiência do polo moveleiro vários atores sociais e o âmbito local que pri- de Votuporanga, bem sucedida em seus re- vilegiam iniciativas dessa natureza, que não sultados (geração de negócios), reproduz em reproduzem apenas formas de produção escala menor a lógica do capital. Em sentido capitalista e também não estão centradas em oposto, as experiências de Simplício Mendes empreendimentos controlados pelo Estado. e do Banco Palmas introduzem novos valores São, em geral, formas de organização econô- nas relações sociais, permitindo uma melhor mica baseadas em ações coletivas de empre- partilha de poder e resultados, além de mos- sas populares de gestão solidária. trar-se sustentável em termos de mercado e Enfim, as seis experiências, indepen- do ponto de vista ambiental. dente de seus sucessos ou fracassos, são ricas As outras três experiências apresen- em elementos que podem iluminar nossas tam-se paradoxais: buscam introjetar novos reflexões sobre as possibilidades e os limites valores. No entanto, essa busca parte do de institucionalizar práticas de desenvolvi- poder Estatal que opera num timing eleitoral mento econômico local. de curto prazo, o que não possibilita a efeti- vação de seu propósito valorativo (introjeção Considerações Finais de valores solidários e cooperativos). A introjeção de valores solidários e As possibilidades locais de experimen- cooperativos constitui-se em um processo tar e refletir sobre o desenvolvimento local que, como visto, opera um uma lógica de desdobram-se em duas frentes: uma de re- prazos longos. Além disso, nesse processo há produção da lógica capitalista global em es- necessidade de negociação e articulação com cala localizada e outra de experimentações setores cujas expectativas concentram-se em contra-hegemônicas. prazos mais curtos. O local, enquanto espaço e território Diante do debate proposto e das expe- que reproduzem a lógica do capital, carac- riências apresentadas, pensar possibilidades de INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 11. Visões do Desenvolvimento Local: uma análise comparada de 217 experiências brasileiras desenvolvimento local implica três desafios: mover a cidadania, a igualdade e a demo- • desafio de observar efetivamente as ex- cracia para reproduzirem as lógicas de ex- periências, ou seja, dar ênfase ao empi- clusão social e de acumulação privada da rismo, lastrear-se no campo, na efetivação renda e da riqueza. da experiência, no objeto da pesquisa; • como outra face do empirismo, tem-se o Referências desafio de encarar o local como campo de possibilidades e de experimentações. ALVES, Marcio Moreira. A Força do Povo: Democracia Nesta medida, a avaliação deve contem- Participativa em Lajes. São Paulo: Editora Brasiliense, 1980. plar certa condescendência com os resul- tados econômicos de curto prazo; BACATTINI, Giacomo. O Distrito Marshalliano: uma noção socioeconômica. In: BENKO, Georges; LIPIETZ, • desafio de contextualizar o local e de Alain (Orgs.). As regiões ganhadoras. Distritos e Redes: relacioná-lo com outras instâncias, a re- os novos paradigmas da geografia econômica. gional, a nacional e a internacional. Do Portugal: CELTA Editora LDA, 1994. contrario, cair-se-á na armadilha de um BENKO, Georges; LIPIETZ, Alain. O novo debate certo localismo ingênuo e pouco efetivo. regional: posições em confronto. In: ______ (Orgs.). As A articulação desses três desafios, do regiões ganhadoras. Distritos e Redes: os novos ponto de vista da investigação, exige uma paradigmas da geografia econômica. Portugal: CELTA Editora LDA, 1994. abertura para análise e avaliação de resulta- BOURDIEU, P. Le Capital Social. Actes de La Recherche dos que descarta modelos pré-concebidos ou 3, 1980. a eleição de “best practices”. Por conta disto, ______. The Forms of Capital. In Richardson, J (Ed.). observar a diversidade de experiências é fun- The Handbook of Theory and Research for the Sociology of damental. Entretanto, ao olhar essa diversi- Education. Geernwood, New York, 1985. dade, é preciso identificar questões que COLEMAN, J. The Foundations of Social Theory. Harvard emergem de seu conjunto e orientá-las para University Press, Cambridge, 1990. uma reflexão que possa subsidiar a interven- FRANÇA, Cássio Luiz, VAZ, José Carlos, SILVA, Ivan ção dos atores da sociedade civil e dos go- Prado (Org.). Aspectos econômicos de experiências em vernos, na formulação de propostas e inici- desenvolvimento local. São Paulo: Instituto Pólis, 2002 ativas de desenvolvimento econômico local. (Publicações Pólis, 40). Algumas dessas questões emergem da FRANÇA, Cássio Luiz, CALDAS, Eduardo de Lima e leitura destas experiências: VAZ, José Carlos. Aspectos econômicos de experiências em desenvolvimento local: um olhar sobre a articulação de • Quais são os limites e as possibilidades atores. São Paulo: Instituto Pólis, 2004 (Publicações da utilização dos arranjos produtivos Pólis, 46). como categoria central nas intervenções FRANCO, A. Capital Social. Leituras de Tocqueville, de desenvolvimento econômico local? Em Jacobs, Putnam, Fukuyama, Maturana, Castells e Levy. que medida esses arranjos são decorren- Instituto de Política. Millennium. Brasília, 2001. tes da intervenção local ou resultado da MEYER-STAMER, Jörg. Estratégias de desenvolvimento reorganização da indústria interna- local e regional: clusters, política de localização e cional? competitividade sistêmica. São Paulo: Friedrich Ebert Stiftung, 2001. Policy Paper, 28, setembro de 2001. • Até que ponto as iniciativas podem pres- cindir de atores sociais e instituições ex- OLIVEIRA, Francisco de. Aproximações ao enigma: o que quer dizer desenvolvimento local? São Paulo: Instituto ternas à comunidade em que estão inse- Pólis, Programa Gestão Pública e Cidadania da FGV- ridas? EAESP, 2001. • Como identificar as diversas lógicas pre- OLSON, Mancur. A Lógica da Ação Coletiva: os benefícios sentes numa dada intervenção (capital, públicos e uma teoria dos grupos sociais. São Paulo: trabalho, institucional, política, dentre EDUSP, 1999. outras), as contradições e conflitos não PUTNAM, Robert. Comunidade e Democracia: a explicitados entre elas? experiência da Itália moderna. Rio de Janeiro: FGV, Fica aqui uma sugestão para futuras 1996. pesquisas que deverão debruçar-se sobre es- SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Produzir para viver: os caminhos da produção não capitalista. Rio de tas questões, uma vez que ignorá-las pode Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. significar a valorização de práticas que in- SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São corporam as idéias e os compromissos de pro- Paulo: Companhia das Letras, 2000. INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2 p. 207-218, jul./dez. 2009.
  • 12. 218 Rafael D’Almeida Martins; Eduardo de Lima Caldas SILVEIRA, Caio; BOCAYUVA, Cunca e ZAPATA, ce grande potencial para a criação de vantagens compe- Tânia. Ações Integradas e Desenvolvimento Local : titivas. Para se entender melhor a questão, é recomen- tendências, oportunidades e caminhos. São Paulo: dável conhecer as diferenças entre três tipos de cluster: Instituto Pólis; Programa Gestão Pública e Cidadania (a) cluster de sobrevivência; (b) cluster fordista e (c) da FGV-EAESP, 2001. cluster transacional. Ver MEYER-STAMER, 2001. 2 O conceito de experimentalismo difuso que adota- mos é o desenvolvido por Silveira, Bocayuva e Zapata Notas (2001). 3 1 Concepção de desenvolvimento local e regional da eco- Ver OLSON, Mancur. A Lógica da ação coletiva: os nomia, a promoção de clusters vem adquirindo cres- benefícios públicos e uma teoria dos grupos sociais. cente importância nos últimos anos tanto nos países São Paulo: EDUSP, 1999. 4 industriais, como nos países periféricos. O ponto de Para mais informações sobre o funcionamento do partida tem sido a observação de que um cluster ofere- clube de trocas, ver França et al. (2002). INTERAÇÕES, Campo Grande, v. 10, n. 2, p. 207-218, jul./dez. 2009.