Your SlideShare is downloading. ×
Eelarve ja poliitiline valik. Kuidas poliitilised suundumused kajastuvad eelarveprotsessis?
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

Eelarve ja poliitiline valik. Kuidas poliitilised suundumused kajastuvad eelarveprotsessis?

1,151

Published on

Üliõpilastöö Tartu Ülikooli aines "Avaliku halduse alused". (2008)

Üliõpilastöö Tartu Ülikooli aines "Avaliku halduse alused". (2008)

Published in: News & Politics
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
1,151
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
0
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Tartu Ülikool SotsiaalteaduskondEELARVE JA POLIITILINE VALIK – KUIDAS POLIITILISED SUUNDUMUSED KAJASTUVAD EELARVEPROTSESSIS? Kodutöö aines „Avaliku halduse alused” Marek Unt Tartu 2008
  • 2. SissejuhatusIga riik vajab edukaks toimimiseks rahalisi vahendeid. Kuigi sissetulekuallikaid on riikidel erinevaid(räägime ju naftariikidest, kelle põhiliseks sissetulekuallikaks on riiklike naftaettevõtete kaudu saadavadsissetulekud, või banaanivabariikidest, kelle majandus põhineb ühel ainsal kriitilisel ekspordiartiklil, olgusiis mõnel põllumajandussaadusel või maavaral), on üheks ühiseks siiski kodanike ning ettevõtete käestkogutud maksud, mis peavad demokraatlikus ühiskonnas leidma parima võimaliku kasutuse. See kasutusmääratakse riigieelarves, mis on riigi (majandus)elu kujundamise seisukohalt üks olulisemaid dokumente.Käesolev töö püüab anda ülevaate sellest, millisel moel riikide eelarved ning kasutuselolevadmaksusüsteemid kätkevad endas poliitilisi valikuid ning kuidas need valikud peegelduvad eelarvetesendis. Suurimaks toetuspunktiks teema lahtiharutamisel on Irene Rubini raamat „The Politics of PublicBudgeting“, mille struktuurile ja ideestikule töö toetub ning mida laialdaselt refereerib. Eelarvekoostamise osas toetun ka teistele autoritele ning samuti püüan teoreetilise arutelu viia Eesti konteksti,tuues asjakohaseid näiteid.Tekst mainib enamasti riigieelarvet, kuigi „public bugdeting“ hõlmab endas ka madalama tasandiavalikku sektorit. Jään mõisteselguse huvides ja eelkõige riikliku taseme poliitika ja eelarvestamiseseoseid silmas pidades riigieelarve mõiste juurde, ent tuleb arvestada, et paljud põhimõttelisedmääratlused kehtivad kogu avaliku sektori eelarvestamise kohta.Eelarve ja eelarvepoliitikaRiigieelarve kujutab endast juriidilist ja tehnilist dokumenti, mis on läbinud seadusandliku protseduuri.Eelarve sisaldab endas loomulikult nii tulusid kui kulusid. Riigieelarve puhul on tulude peamiseks allikaksmaksud. Kaasaegses maailmas ei kujuta maksud endast valitseja suva, mis kodanikele mõõga ähvarduselpeale on surutud ja mis peab kindlustama suverääni heaolu. Pigem võib makse koguvat riiki võtta kuiüksikisikute ühendust, kes on kokku tulnud ühiseks eesmärgiks, soovib lahendada ühiseid probleemening teha seda kõike demokraatlikul ja õiglasel moel (Buchanan & Musgrave, 1999).Kui üht osa sotsiaalmajanduslikust ühiskonnast korraldab turumajanduslike teoreetikutelemmikmetafoorina „nähtamatu käsi“, siis eelarvepoliitika kujutab endast seda „nähtavat kätt“, mis peabhoolitsema nende ühiskondlike valdkondade eest, kus turuefektiivsus ei kujuta endast parimatlahendust. Riigi puhul, nii nagu ettevõtete puhul, on võimalik hinnata selle majanduslikku efektiivsust.Samas sõltub ettekujutus riigist poliitilistest arusaamadest ning seetõttu saavad tehnilistest küsimustestväga lihtsalt poliitilised küsimused (ibid). On ju võimalik hinnata, kas hange, mis viidi läbi koolilõunatepakkuja selgitamiseks, oli edukas või mitte. Teine küsimus aga on, kas koolilõunate pakkumisega peakstegelema riik või on koolilaste lõunasöögi eest tasumine üksikisiku enda mure.
  • 3. Eelarvete koostamine on seega rohkem kui vaid tehniline küsimus ning pea alati seotud poliitilisteotsustega.Riigieelarve funktsioonid ja eesmärgidRiigieelarve funktsioone võime loetleda järgnevaid (Gildenhuys 1997, Högye 2004 kaudu): • Eelarve on poliitiline dokument, mis väljendab konkreetseid eesmärke, mida võim soovib saavutada kulutuste abil. See on poliitika väljendus rahalistes numbrites, kuivõrd sisaldab endas eesmärkide saavutamise vahendeid. Sellel funktsioonil peatume töös pikemalt. • Riigieelarve tähtsamaid funktsioone on vahendite ümberjaotamine, mis tähendab ka, et tulu- ja kulupoliitika peavad omavahel olema täielikult integreeritud, saavutamaks majanduspoliitiliselt ettenähtud ümberjaotamist. • Täidesaatva võimu jaoks on eelarve teataval määral tööprogramm, mille põhjal iga üksus saab oma individuaalse tööplaani koostada. • Eelarve on informatsiooni allikas kõigi asjassepuutuvate osapoolte jaoks. Haldusvõim saab just sealt infot oma funktsioonide täitmise osas. • Eelarve kujutab ka erinevate valitsuse tegevuste integreerimise vahendit, kuivõrd kõik valitsuse poliitikad, eesmärgid ja tegevused peavad sisalduma ühes dokumendis. • Eelarve on kontrollivahend, mida näiteks seadusandlik võim saab kasutada täidesaatva võimu suhtes või täidesaatev võim haldusvõimu suhtes.Nagu öeldud, kirjeldab riigieelarve poliitiliselt seatud eesmärkide saavutamise viisi – kuidas seatudeesmärkide jaoks raha kulutada plaanitakse. Eelarve peab ka tagama, et kuludeks vajalikud vahendid ontagatud tulude näol. See n-ö raamatupidamislik osa eelarve tasakaalustamisest on tehniline ning vastabeelarve koostamise normatiivsele mudelile. Eelarved pole aga vaid tehnilised dokumendid, vaid kätkevadendas poliitilisi valikuid. Järgnevate näited pärinevad Irene Rubinilt (Rubin 2000): • Eelarved peegeldavad avalikku konsensust selle osas, milliseid teenuseid riik peaks pakkuma ning millistele teenustele on kodanikel ühiskonna liikmetena õigus. • Eelarved peegeldavad prioriteete väga erinevates valdkondades, nii omavahel võrreldavates kui võrdlematutes. Võime kujutada ette valikut, kus vajab otsustamist, kas suurendada toetust profülaktilisele hambaravile ja vähendada toetust hambaproteesidele või vastupidi. Kuivõrd eelarve on integreeritud dokument, võib aga ette tulla valik, kas suurendada toetust hambaproteesidele või toetust laste huvialaringidele. • Eelarved peegeldavad tasakaalu avalike ja kitsamate huvide vahel. Näiteks võib haridusministeerium otsustada, et töökohtade säilimise huvides on hea säilitada väikesed koolid
  • 4. maakohtades, selle asemel et nende sulgemise arvelt tõsta maakondlikult oluliste suurte koolide õppe kvaliteeti. • Eelarved kujutavad endast aruandekohustust kodanike ees, kes soovivad teada, kuidas riik kulutab nende raha ja kas valitsus järgib nende eelistusi. • Eelarved peegeldavad kodanike eelistusi erinevate maksustamisviiside ja maksumäärade osas, samuti osade maksumaksjate gruppide võimet maksukoormust teiste gruppide kaela suunata. • Riiklikul tasandil mõjutab eelarve ka majandust, näiteks mõjutab rahanduspoliitika tööhõivet. • Eelarved peegeldavad erinevate üksikisikute, organisatsioonide ja huvigruppide võimet mõjutada eelarvetulemusi.Nagu näha, võib eelarvest välja lugeda nii seda, kas poliitiline suundumus on „õhukese riigi“ poole(võimalikult vähe riiklikke teenuseid) või skandinaavialiku „paksu“ riigi poole, kus paljude ühiskondlikultoluliste teenuste eest hoolitseb riik. Samuti on võimalik tuletada, kas riigis on tugevad ametiühingud võihoopis tööandjate eest kõnelevad organisatsioonid.Kodaniku jaoks on oluline võimalus jälgida, kas eelarve kajastab valimislubadusi ja millisel määral. See ontihti ka ajakirjanduse kui „neljanda võimu“ huvi eelarvet analüüsides.Üks võimalus riigieelarve kulude katmiseks on laen. Riigieelarve kulude finantseerimine laenudest polemidagi enneolematut, pigem vastupidi. Eelarve tasakaal tähendab vaid seda, et sissetulekud peavadületama või olema samaväärsed väljaminekutega, mistõttu aktuaalsete väljaminekute katmiseks onvõimalik laenata tulevaste eelarvete sissetulekute arvelt, tasudes laenu järgnevates eelarvetes. Küll agaseisab näiteks Eesti valiku taga hoida riigivõlga madalal eesmärk suurendada Eesti majanduseusaldusväärsust ning paindlikkust kriisiolukordades reageerimiseks. Seega võib öelda, et suhtumineriigivõlga peegeldab riigi rahanduspoliitikat.Riikliku ja erasektori eelarvete erinevusedRiiklikku eelarvestamist iseloomustavad erasektoriga võrreldes mitmed erinevused (Rubin 2000): 1. Riiklikku eelarvestamist mõjutavad väga paljud erinevad huvigrupid, erinevalt erasektor eelarvetest, kus perekondlikku või väikefirma eelarvet võivad mõjutada vaid paar võrdlemisi kooskõlas huvidega üksikisikut. 2. Riiklikes eelarvetes kulutavad valitud ametivõimud kodanike raha, erinevalt erasektorist, kus üksikisik või firma kulutab iseenda raha. Kui valitsev võim ei järgi raha kulutades piisavalt valijaskonna huve, on tal oht järgmistel valimistel võim kaotada, millest tulenevalt püüdleb võim suuremal või vähemal määral valijaskonna huvide rahuldamise poole. See on aga keerukas ülesanne, arvestades suurt hulka erinevaid huvigruppe. Seetõttu hõlmab eelarve koostamise protsess sageli diskussioone erinevate huvigruppide vahel ressursside jaotamise osas.
  • 5. 3. Kuna riik teeb oma kodanike eest eelarveotsuseid, mängib olulist rolli aruandekohustus. Eelarve on viis selgitada kodanikele, kuidas nende raha on kulutatud. Eelarvedokument on seega avalik, kuigi võib põhjustada erimeelsusi, olgu siis vastumeelse või lihtsalt kodanikule raskesti arusaadava sisu tõttu. 4. Riigieelarve valmib juba mõnda aega enne raamatupidamisliku aasta algust ning peab kehtima aasta või isegi kahe jooksul. See tähendab, et ta peab vastu pidama selle aja jooksul toimuvatele potentsiaalsetele muudatustele, mis ei pruugi olla vähetähtsad. Erasektoris ei kehti eelarvetele selliseid nõudeid, mistõttu nad saavad olla paindlikumad ja reageerida sündmustele ka lühiajaliselt. 5. Riigieelarvele kehtib erasektori eelarvetega võrreldes hulgaliselt rohkem piiranguid (kulutuste piirmäärad, kulutuste tegemise viis, ajalised nõuded jms), mis on sageli eelarve koostajate mõjuulatusest väljaspool.Võib näiteks mõista, et käesoleval hetkel riigieelarve tulude prognoosi ümber käiv diskussioon on olulineseetõttu, et riigieelarve ei võimalda erasektorile lubatud paindlikkust. Arvestades Eesti suhtelistkonservatiivsust riigieelarve koostamisel, on loogiline ka pigem pessimism tulude laekumise osas, kuivõrdvastasel juhul riskitaks eelarve tasakaalust välja viimisega.Riigieelarve koostamise printsiibidManfred Timmermann käsitleb Saksamaa eelarvesüsteemi vaadeldes printsiipe, mida riik eelarveplaneerimisel ja elluviimisel arvesse võtma peaks. Ta loetleb kümme olulisemat põhimõtet (König et al,1983): 1. Täielikkus. Kõik haldusüksuse territooriumil tehtud tulud ja kulud peavad sisalduma ühes eelarves. 2. Ühtsus. Kõik ettenähtud tulud ja kulud peavad olema näidatud ühes eelarves. 3. Avalikkus. Kõik eelarve planeerimise ning elluviimise faasid peavad toimuma avalikkuse ees ning selliselt, et igaüks võiks mõista tehtavaid otsuseid. 4. Täpsus, selgus ja tõde. Tulude ja kulude prognoosid peavad olema tehtud selliselt, et nad on selged, struktuurilt ühtsed ning täpselt kirjeldatud, nii et tulude ja kulude allikad oleks selgelt eristatavad. 5. Annuaalsus ja eelnevus. Eelarve peab olema kinnitatud enne eelarveaasta algust. 6. Eelarve ei saa eraldada raha üksikutele esemetele. Eelarveread on mõeldud selle all olevate kogukulude katmiseks, konkreetsete kulutuste äramärkimine ei ole võimalik.
  • 6. 7. Kvalitatiivne, kvantitatiivne ja ajaline eraldus. Autoriseeritud kulutused kehtivad vaid eelarves ettenähtud eesmärgi, hulga ja aja raames. 8. Tasakaal. Kulutused peavad olema tuludega majanduslikus tasakaalus. 9. Summa printsiip. Tulusid ja kulusid peab näitama summaarselt ja üksteisest eraldi. 10. Säästlikkus ja majanduslik efektiivsus. Eelarveprognoosid näevad ette ülesannete täitmist vähima võimaliku kuluga ja parima võimaliku tulemusega rahapaigutusest.Loetletud printsiibid on universaalsed ja võiksid olla aluseks iga riigi eelarve planeerimisele jatäideviimisele.Timmermann märgib, et kuna eelarveaasta on liiga lühike, et kirjeldada keskmise või pikemaperspektiiviga programme, on eelarve Saksamaal viieaastase finantsplaani osa, mis hõlmab järgnevaviieaastase perioodi tegevusi ning nende finantseerimist erinevatel aastatel.Kuna poliitiline võim muutub, siis peavad selliste pikaajaliste plaanide elluviimisel olema järjepidevusedhoidjaks apoliitilised ametnikud. Eestis on need ministeeriumide kantslerid, kelle ülesanne on planeeridaministeeriumi tööd. Minister kui poliitiline ametnik suunab ministeeriumi tööd vastavalt valijatele antudlubadustele, kuid koostöös kantsleriga peab säilima tasakaal lühiajaliste ja pikaajaliste eesmärkide vahel.Vastuolu – maksumaksja ja riikPunkt, mida Irene Rubin eraldi käsitleb, on probleem maksja ja otsustaja isikute eraldiseisvusest. Riiklikkueelarvestamise puhul ei ole otsuste tegija ja see, kes nende eest maksab, tingimata sama isik. Seetõttuon alati võimalus, et ametissevalitud võimuesindaja teeb raha kulutamisel teistsuguse valiku, kui oleksolnud maksumaksja soov. Tänapäeval on see konflikt lahendatud sellega, et kui on valida, kas kulutusedtoovad kasu laiemale või kitsamale ringile, tehakse valik laiema kasuks. Sellega välditakse küsimust, mikspeaks maksumaksja tasuma väikesele ringile mõeldud hüvede eest.Väiksemale ringile mõeldud teenuste eest on kaasajal tavaks kasutajatelt tasu nõuda. Sellega onvälistatud kellegi teise teenuste eest maksmine. Samuti on võimalik, et erinevate kitsamate huvidegagrupid saavutavad kokkuleppe, mille kohaselt nad on valmis üksteise huvidega arvestama. Küll aga asubjust siin valupunkt, kus erinev tõlgendus või taju poliitilisest rõhuasetusest võib tekitada rahulolematust.Tüüpiline on näiteks töövõimelise elanikkonna vastumeelsus maksta makse, mis on suunatud töötute võitöövõimetute abirahadeks, kuna nemad ise sellest otsest kasu ei saa. Samas võiks igaüht tabada töötuksvõi töövõimetuks jäämine, mis sunniks olukorda hindama teisest perspektiivist. Maksumaksja peab agatajuma vajadust, mis sunniks teda sellise võimaliku tulevase riski eest tasuma, vastasel juhul on tatõenäoliselt taolise maksukasutuse vastu.Toodud näide on asjakohane ka 2009. aasta keskel jõustuva töötuskindlustusmaksu tõusu valguses, misametiühingute poolt ei leidnud heakskiitu. Arvestades majandussituatsiooni, kus töötute arv
  • 7. potentsiaalselt kasvamas on, võib töötuskindlustusmaksu tõusu otsuses näha soovi riski töötajate endikulul maandada.Eraldi võib välja tuua „sümboolse“ eelarvepoliitika, kus näiteks väikese grupi huvides tehtud kulutusipresenteeritakse laia ringi hüvanguks tehtud kulutustena. Selle alla kuulub näiteks retoorika, millekohaselt igasugused individuaalset majanduslikku kasu soodustavad otsused edendavad ka majandusttervikuna. Samuti on võimalik esitleda eelarvekulutusi selliselt, et vastuseis paneks oponeerijaebameeldivasse valgusse – kes sooviks takistada näiteks erivajadustega lastele või puhta õhu nimeltehtavaid kulutusi? Ometi ei pruugi need kulutused olla tehtud üldsuse hüvanguks.Kuna maksumaksja ja maksude kulutaja ehk riik asuvad erinevatel pooltel, tähendab see, et riik kui peabandma aru, kuidas maksumaksja raha kasutatud on – kas rahvaesindajad on teinud rahva raha osasotsuseid, millega need rahule võivad jääda. Kui riik on tõstnud kütuseaktsiisi, siis on maksumaksjalõigustus küsida, miks on teed nii halvas korras. Eelarve on dokument, mille abil maksumaksja saabjälgida, kuidas riik tema raha kasutanud on.Riigieelarve otsustusprotsessRiigieelarvetel on mitmeid iseärasusi, mille kaudu on võimalik aru saada eelarvesse kirjutatud otsustest.Irene Rubin toob kirjanduse põhjal välja 5 erinevat viisi, kuidas vaadelda poliitilist otsustusprotsessieelarvetes (Rubin 2000): 1. Normatiivne mudel. 2. Inkrementaalne mudel. 3. Huvigrupi mudel. 4. Eelarveprotsessi mudel. 5. Halduspoliitika mudel.Normatiivne mudel väidab, et eelarve koostamine peaks olema eelkõige tehniline protsess. Valitudrahvaesindajate ja huvigruppide poliitika arvamuste ja prioriteetide kujul on kahandab vaid eelarveprotsessi efektiivsust ja muudab otsustused vähemratsionaalseks.Inkrementaalne mudel vaatleb eelarveprotsessi kui läbirääkimisi ametnike ja seadusandjate vahel.Protsess on osalejatele avatud ning tulemuseks on madal konfliktsus – kõik võidavad midagi ning keegi eivõida liiga palju.Huvigrupi mudel väidab, et eelarveprotsessis on kõige mõjukamaks osapooleks just huvigrupid, kellestrikkamad ja mõjuvõimsamad on eelarve kujundamisel määravad. Mõningaid huve esindavad grupid,kellel on rohkem võimu, teisi vähem võimu omavad grupid. Erinevalt inkrementaalsest mudelist on siin
  • 8. konfliktsus suur – esineb suuri võitjaid ja suuri kaotajaid. Sellise mudeli puhul on oluline märgata, kasmääravaks saavad kitsaste või laiemate vaadetega huvigrupid.Eelarveprotsessi mudel seab eelarve otsuste sünni juures kesksele kohale eelarve koostamise protsessienese. Eelarveprotsessis osalejatel on erinevad nägemused eelarve tulemuse osas ning need osalejad,näiteks erinevad ministeeriumid, võistlevad omavahel, et muuta eelarve protsess endale kasulikumaks.Eelarveprotsess määrab eelarvetaotluste läbivaatamise korra, huvigruppide võimalused mõjutavadeelarvet sobivas suunas, avalikkuse rolli eelarveotsuste tegemisel – kõiki neid aspekte mõjutadespüüavad protsessis osalejad saavutada oma eesmärke. Seeläbi kujuneb lõpuks eelarveline tasakaal või kaebakõla erinevate valitsusüksuste vahel.Halduspoliitika mudel peab eelarveprotsessi määravaks poliitilist diskussiooni – kulutuste määrade,maksupoliitika, laenupoliitika jms üle. Samamoodi eraldatakse eelarvetes raha teatud poliitilisteprogrammide läbiviimiseks, mille käigus kujunevad nendele tegevustele prioriteedid. Selline vaadeeelarvepoliitikale rõhutab valdkondade (nt sotsiaalvaldkond vs kaitsevaldkond) vahel tehtavaidkompromisse ja kutsub eelarveotsuste tegijaid võrdlema erinevaid programme.Reaalsuses kujutavad need mudelid endast teatud skaalade äärmisi otsi ning otsustusprotsessismängivad rolli mitmed või lausa kõik mudelitest.Eelarveotsuste sünd ja eelarve elutsüklidEelarve koostamine sisaldab endas poliitilisi valikuid, peab arvesse võtma ümbritsevat keskkonda ningpüüdma lahendada konflikte, mis kerkivad erinevate huvide vahel. Mõned otsused on teistestsõltumatud, teised aga võimalik teha alles siis, kui ülejäänud vaade on paika saanud. Muutunudkeskkond võib tuua kaasa vajaduse eelarvet muuta, prioriteete ümber korraldada või eesmärkekohendada. Seetõttu on eelarveotsustes eristavad otsustussektorid, kus otsuseprotsess on mõnevõrrateistest eraldatud, kuigi oma eeldustes või järeldustes sõltuvuses teiste sektoritega. Vaatleme neidsektoreid nii, nagu Irene Rubin seda on käsitlenud (Rubin 2000): 1. TulusektorEelarve koostamise üheks osaks on prognoos laekuvate tulude osas järgnevaks eelarveperioodiks.Prognoos peab arvesse võtma, milliseid muudatusi tuludes võib kaasa tuua maksupoliitika muutumine.Selles sektoris mängivad huvigrupid olulist rolli. Samuti mängib siin tähtsat rolli keskkond, kunamajandusolukord võib mõjutada maksulaekumisi ning riik teeb oma otsuseid maksude tõstmise võilangetamise osas vastavalt sellele, milline on arusaam avalikust arvamusest. Käesoleval aasta Eestiriigieelarvega kaasnenud diskussioonid omistasid suurt tähtsust majanduskasvu prognoosile, kuivõrdmaailma majanduse ebastabiilsuse tõttu on prognooside tegemine hetkel raskendatud ja eelarve tuludepoole arvestamine seega keerukas ülesanne. 2. Eelarvestamise sektor
  • 9. Siin tegeletakse viisiga, kuidas eelarveotsuseid tegema peaks – kes peaks eelarvestamisel osalema, kasallüksused peaksid omama rahandusministeeriumist iseseisvat otsustusõigust, kuidas peaks jaotama tööeelarve kallal ja mis peaks olema teatud otsuste tähtajad? Selles sektoris käib diskussioon väga palju selleümber, millised peaksid olema kulutamise määrad ning kuidas need peaksid jagunema erinevateministeeriumide vahel. Piiratud ressursside tingimustes tehakse siin valikuid valdkondade vahel, mispeaksid eelarveeraldusi saama. Raske majandusolukorraga kaasnenud pinge tõttu riigieelarve osas onpalju diskuteeritud, kas näiteks suured kaitsekulutused on sellises olukorras põhjendatud ning isegi, kaspension või avaliku sektori palgad peaksid antud tingimustes kasvama. Siin väljenduvad selgelt poliitilisedvalikud, näiteks jätta kaitsekulutuste määr vähendamata rahvusvahelise agressiooni kasvu tõttu Eestilähiümbruses Gruusia-Venemaa konflikti näitel. 3. Kulutuste sektorKulutuste sektor antakse tehnilised hinnangud võimalikele kuludele, mis sõltuvad teatud valemitest võimuutujatest nagu töötusprotsent. Samas on paljud otsused ka poliitilised – milliseid programme toetada,millisel määral seda teha, kelle huvisid kaitsta, kust kärpeid teha jne. Kuna eelarve vahendid on piiratud,siis tuleb erinevate eesmärkide ja programmide vahel teha kompromisse. Kui kaitsekulutused kasvavad,siis pensionitõus on sellevõrra raskendatud, ja vastupidi. 4. Tasakaalu sektorSiin tehakse põhimõtteline otsus selle kohta, kas eelarve peab olema tasakaalus. Kui kulud peavad olemaiga-aastaselt tuludega kaetud, siis on vaja otsustada, kas seda tehakse tulude suurendamise või kuludevähendamise teel. Kui eelarve ei pea olema iga-aastaselt riigi tuludest kaetud, on vastuvõetav ka riigilelaenu võtmine. Kui otsustatakse laenu võtta, siis tuleb välja selgitada, kui palju, kui pikaks ajaks ja millisteeesmärkide saavutamiseks. Sellised küsimused kätkevad endas tavaliselt suurt avalikku huvi ning sagelikuuluvad sellealased seisukohad poliitiliste erakondade valimisplatvormidesse. Ka käesolev aasta ontoonud kaasa laialdase poliitilise diskussiooni teemal, kas ja millistel eesmärkidel tuleks kaaluda Eestiriigile laenu võtmist – kas seda tohiks teha ka jooksvate kulude katmiseks või investeeringuteks. 5. Eelarve rakendamise sektorRakendamise osa sisaldab otsuseid selle kohta, kui lähedased peavad tegelikud kulutused olema eelarvesettenähtutele; kuidas on võimalik eelarvest kõrvalekaldumist põhjendada; kas eelarvet on pärastvastuvõtmist võimalik eelarveaasta jooksul ka muuta. Sektori ülesanne on tegeleda konfliktidega, misvõivad tekkida eelpool mainitud keskkonnamuutuste tõttu, seda eelkõige tehnilisel, mitte poliitilisel viisil.On võrdlemisi tõenäoline, et ka Eesti vajab 2009. eelarveaasta jooksul lisaeelarvet, seda just muutustetõttu majanduskeskkonnas ning ka Maastrichti eurole üleminekuks seatud normide täitmise huvides, miskäesoleval hetkel on eelarve potentsiaalse defitsiidi tõttu ohustatud.Lee, Johnson ja Joyve jagavad eelarvetsüklid USA näite põhjal aga järgnevateks osadeks (Lee et al, 2008): 1. Ettevalmistus 2. Heakskiit
  • 10. 3. Täidesaatmine 4. Analüüs ja hindamineEttevalmistuse faasis tegeletakse eelarve planeerimisega, maksupoliitika väljatöötamisega,huvigruppidega kõnelemisega. Selles faasis on tegevused üsna fragmenteeritud, kuivõrd eelarvekoostamise tegelevad organisatsioonilised üksused kalduvad keskenduma omaenda programmidele jasageli puudub laiem vaade.Eelarve kiidetakse enamasti heaks seadusandliku kogu poolt, mis vaatab üle eelarvesoovitused ning teebparandused eelarvesse. Tihti domineerivad eelarveprioriteetides üks või kaks põhilist teemat, näiteksUSA eelarvetes on 2001. aasta terrorirünnakute järel terrorismi vastase võitluse ja sisejulgeolekugaseotud ettepanekud leidnud kergemaks heakskiitu. Samuti kinnitab eelarve riigipea, kellel on vetoõigus.Täidesaatmine algab eelarveaastaga ning selle jooksul tehakse eelarvest üksikasjalikumaid eraldusi ningkontrollitakse eelarve tulusid ja kulusid jooksvalt.Analüüsi ja hindamise faasis, mis saabub eelarveaasta lõpuga, vaadatakse eelkõige üle, et eelarverahaoleks kulutatud eelarvega kooskõlas olevalt.Need faasid moodustavad eelarve ringikujulise elutsükli, mis kordub eelarveaastast eelarveaastasse.Ettevalmistus järgmiseks eelarveaastaks algab tavaliselt juba käimasoleva eelarveaasta keskel. Viimastelaastatel on eelarvete vastuvõtmine riigikogus kujunenud Eestis poliitiliste võitluste tandriks, kus eihoiduta ka protsessireeglite ärakasutamisest eelarve vastuvõtmise venitamise nimel, et saavutadameedia tähelepanu. Seega on just eelarve vastuvõtmine tavaliselt kõige nähtavam osa tsüklist.KokkuvõteKäesolevas töös püüdsin välja tuua eelarvestamise põhimõtteid, eelarve kujunemist ning selleelutsükleid. Nägime, kuidas eelarveprotsessi erinevates etappides mängib rolli poliitiline valik ja kuidassee oma tähtsust eelkõige piiratud ressursside situatsioonis.Tõime välja ka põhimõttelise vastuolu maksumaksja ja riigi vahel, kellest ühe huvides on, et tema rahakasutataks tema äranägemise kohaselt, ent teine peab silmas pidama laiemat perspektiivi ning erinevaid,mitte vaid mõjuvõimsamaid või rahakamaid huvigruppe. Eelarve kujutab sellises olukorras endast kaaruandlusdokumenti, millest on võimalik riigi poliitikat välja lugeda.Kuigi kasutatud kirjandusest põhines palju USA õigussüsteemil ning riigikorraldusel, nägime, et Eestinäited sobivad raamistikku väga hästi. Seega võib väita, et poliitiliste valikute roll avaliku sektorieelarvete koostamisel on universaalne.
  • 11. Kasutatud kirjandus 1. Buchanan, J., Musgrave, R. Public Finance and Public Choice. The MIT Press, 1999. 2. Gildenhuys, J.S.H. Public Financial Management. Van Schaik Uitgewers, 1997. 3. Hogye, M. Theoretical approaches to public budgeting. http://lgi.osi.hu/ publications/2002/216/101-Theory.pdf. ILPES (2004). 4. König, K., Oertzen, H. J. von, Wagener, F. Public Administration in the Federal Republic of Germany. Kluwer-Deventer, 1983. 5. Lee, R., Johnson, R.W., Joyce P.G.. Public Budgeting Systems. Jones & Bartlett Publishers, 2008. 6. Rubin, I. The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. New York, Seven Bridges Press, 2000.

×