DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO ARGENTINO.Juan Cruz Azzarri.ISBN 9789871775279

1. JUAN CRUZ AZZARRI
DERECHO PENAL
ADMINISTRATIVO ARGENTINO
Prólogo de Pedro José Jorge Coviello
Marcial Pons
MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES | SÃO PAULO
2015

2. 9
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a todos aquellos que de una u otra manera han colaborado en la
culminación del presente trabajo y en mi formación académica.
En primer lugar, agradezco especialmente a mi Maestro Pedro J. J. Coviello,
quien no sólo ha sido generoso con el espacio que me ha dado desde que fui
su alumno en la carrera de grado, sino que también me ha alentado siempre a pro-
gresar como abogado, investigador y persona dando para ello su ejemplo cabal de
caballero y hombre de bien. También le agradezco haber aceptado ser el tutor
de la tesina que dio origen a este trabajo y que fue la culminación del Posgrado
en Derecho Administrativo Económico que él dirige y dicta en la Pontificia Uni-
versidad Católica Argentina de Buenos Aires, honrándome en esta instancia con
la distinción de que este libro lleve su prólogo.
También agradezco al Maestro Juan Carlos Cassagne que a pesar de su poco
tiempo, producto de su profusa actividad profesional y académica, y sus muy
diversos compromisos, siempre haya tenido el tiempo y la generosidad para escu-
char una consulta y aclarar conceptos, tal y como lo viene haciendo desde hace
años con muchísimos abogados que nos hemos dedicado al estudio del Dere-
cho público. Especialmente le agradezco sus generosas palabras al momento de
tomarme la defensa de la tesina en el posgrado, pues ellas y su aliento a publicarla
me empujaron a ampliarla y a lograr este trabajo final.
Al Profesor Gregorio Badeni, que ha influido muy fuertemente en mi carrera
profesional y académica, alentándome siempre a profundizar el estudio del Dere-
cho público argentino. Sin duda alguna, sus enseñanzas del Derecho constitucio-
nal y político han colaborado mucho para el desarrollo del presente trabajo.
No quisiera dejar pasar la oportunidad de agradecer a la Pontificia Univer-
sidad Católica Argentina de Buenos Aires, donde egresé como abogado y logré
el título de Especialista en Derecho Administrativo Económico, y a todos los
profesores que desde su claustro han influido en mi carrera. Especialmente agra-
dezco al Profesor Oscar Aguilar Valdez, pues, luego de integrar el tribunal para
la defensa de la tesina junto con el Maestro Cassagne, tuvo conceptos y consejos
que me han servido sin duda para la realización de este trabajo. También debo

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agradecer el continuo y generoso apoyo del Profesor Gustavo Costa Aguilar, pues
fue uno de los principales impulsores a que realizara el Posgrado de Derecho
Administrativo Económico.
A mi profesor de Derecho Civil I, Julio Conte Grand, pues sin duda, y sin
haberlo querido, es uno de los grandes responsables de que haya continuado con
mi carrera de abogacía y me haya esforzado para mejorar día a día, primero como
alumno y ahora como abogado.
A mis amigos y compañeros en la Cátedra que dirige el Maestro Coviello, los
profesores María Susana Villarruel, Juan José Galeano, Julio Pablo Comadira,
Luciano Enrici y Juan Andrés Navarro Gamboa.
A los Profesores Michael Asimow y Daniel R. Ortiz, por su invaluable cola-
boración respecto de aspectos que se refieren al Derecho administrativo nortea-
mericano, que son abordados en este trabajo.
A mi amigo y destacado colega Hernán España, quien ha sido en más de una
oportunidad fuente de consulta para cuestiones referidas a la materia de la que
trata este libro y ha hecho el indispensable trabajo de abogado del diablo para
permitir repensar más de una vez algunos conceptos. También a mis amigos con
quienes he cursado el posgrado o he compartido charlas referidas al Derecho
administrativo: Patricio García Moritán, Francisco Durand, Ezequiel Cassagne; y
muy especialmente a Martín Galli Basualdo.
Agradezco especialmente a mi amiga y destacada colega Jimena Vega Olmos,
pues no solo ha compartido su experiencia en procedimientos administrativos
de la especie, sino que también ha colaborado conmigo en la revisión final del
trabajo que solicitó la editorial como paso previo a su impresión.
A mi querido Club Universitario de Buenos Aires, ya que en su seno me he
formado como persona y universitario.
Nuevamente a mis padres, por ser ellos grandes responsables de mi educa-
ción, lo que ha impactado necesariamente en mi preparación como abogado.
A mis cinco hermanas, cuñados y sobrinos, a mi familia política —Jorge, Mary,
Mariela y Soledad— y a toda la familia Chalbaud, pues la considero parte de la
mía —en especial a mi hermano de la vida Mariano y a sus padres Antonchu y
Adriana por haberme ayudado a encontrar el camino vocacional en mi carrera de
grado cuando tuve dudas—.
Por último, pero no por ello menos importante, a mi mujer Paula Seijo, que
ha tenido y tiene un inmenso amor y una enorme paciencia para acompañarme
en los estudios y trabajos que derivaron en este libro; a mis hijas Josefina Azzarri
y Lucía Azzarri, que fueron las que sufrieron más la quita de tiempo a la familia
que este tipo de trabajo implica, y a mi hijo Juan Ignacio Azzarri, pues su reciente
llegada a nuestras vidas me dio las fuerzas necesarias para concluir la labor.
Buenos Aires, junio de 2015

4. 11
PRÓLOGO
Para quien prologa el libro cuyo autor es como un hijo, podría achacársele
parcialidad en virtud de ese afecto. Puede ser, y, quizás, creerse que porta la
defensa personal del prologuista respecto a las falencias que ocultaría el trabajo,
al haber sido quien lo formó en el grado, luego en la dirección de su tesina en el
posgrado, y —¡quiera Dios, que pronto se lauree!— en su tesis doctoral.
Es innegable que hay aquí un gran afecto hacia este joven integrante de mi
cátedra en la Pontificia Universidad Católica, nuestra querida alma mater. Mas
el afecto no impide dejar de lado mi opinión sobre algunos de los temas, opinión
que sólo lleva un criterio tan falible como cualquier otro.
Pero primero haré conocer al lector, que no tenga el gusto de conocerlo,
quién es el autor de este magnífico trabajo.
Fue mi alumno de grado en la Facultad de Derecho de dicha Universidad, en
la cátedra que sucedí al querido y recordado maestro Julio Rodolfo Comadira.
Bien recuerdo sus intervenciones durante las clases, y después de ellas, movidas
por su profundo interés en la materia.
Su entusiasmo era tal que, apenas recibido, me pidió que lo asesorara sobre
qué curso de posgrado realizar. Como observé que su interés se dirigía hacia lo
académico —sin dejar de lado el ejercicio de la profesión, que entonces practi-
caba en el estudio del académico Gregorio Badeni—, le aconsejé que cursara el
doctorado en Ciencias Jurídicas de nuestra Facultad, que de inmediato inició.
Mientras cursaba el doctorado, advirtió también la necesidad de hacer lo
propio en la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo Económico,
de dicha Facultad, que entonces yo dirigía —y continúo haciéndolo— (en la que
sucedí al muy querido maestro Juan Carlos Cassagne, verdadero forjador de
vocaciones).
¡Qué orgullo sentí cuando pude ver la satisfacción del profesor Cassagne,
que presidió el tribunal que evaluó su tesina, y también la del profesor Oscar
Aguilar Valdez! Era realmente un tribunal de lujo. Tal era el beneplácito del

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profesor Cassagne que, sin estar previsto en nuestro reglamento la posibilidad de
agregar una cualificación particular como el cum laudae, puso de su propia mano
la recomendación de la publicación, criterio compartido por el profesor Aguilar
Valdez. Y no se equivocaron.
Dirigir una tesis de posgrado o doctoral es una tremenda responsabilidad
para su director, y muchas veces una tremenda carga, pero con Azzarri ello no
ocurrió porque siempre él tuvo una intuición efectiva para saber lo que tenía que
escribir y cómo tenía que hacerlo. Hay veces en que el director poco o nada tiene
que corregir, gracias al talento del autor. Aquí ello ocurrió. Sólo tuve que pres-
tarle parte de la bibliografía con que contaba en mi biblioteca y algunas orien-
taciones, sin perjuicio de algunas discusiones académicas sobre algún tema. El
espíritu deportivo de él —como buen jugador de rugby— se exteriorizaba en esa
brega académica, y continúa.
Auguro que algo así ocurrirá con su tesis doctoral.
Debo destacar —como muestra de su vocación académica y profesional—
que apenas concluida la cursada de la Carrera de Especialización, viajó hacia los
Estados Unidos a la prestigiosa Universidad de Virginia, fundada por Thomas
Jefferson, para graduarse de Master of Laws.
Esta brevísima presentación sólo muestra un aspecto de su persona, puesto
que hablar de su preocupación como esposo y padre significaría opacar el bri-
llo académico que acabo de describir. Porque ser brillante en lo académico y
en la profesión, y un preocupado padre de familia, constituyen cualidades que
engalanan a las personas. Cuántos conocí para quienes todo era su profesión o
su carrera académica, mientras que la vida familiar sufría su despreocupación.
Puedo decir con orgullo que los integrantes de mi cátedra (que son un poco hijos
de uno) presentan esa virtud familiar y académica.
No puedo obviar —y le he dicho que lo suprimiera— que injustamente me
adjetiva como maestro. Maestros pueden ser, sí, mis dos maestros, los profesores
Cassagne y Comadira, con quienes, en ese orden temporal, me formé; pero yo
sólo soy discípulo de ellos y, en todo caso, soy alguien que tiene alguna expe-
riencia en el Derecho Administrativo que quiere trasmitir a sus alumnos (todos
los queridos integrantes de mi cátedra fueron mis alumnos de grado, posgrado,
o ambos).
Pues bien, hecha la presentación del autor a los lectores, vamos a hablar de la
obra que prologo.
Azzarri acometió su labor con un tema que —utilizando una expresión que
adopté para algunas cuestiones— es casi un lazareto jurídico, del que pocos auto-
res en los últimos tiempos se han ocupado. Nuestro autor advierte esto en la
introducción a su trabajo. Concurrieron en su momento administrativistas como
Altamira o Fiorini, que dedicaron obras específicas —además de sus respecti-
vos manuales—, junto con los clásicos tratados de Bielsa, Villegas Basavilbaso,

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13
Diez, Marienhoff, Gordillo o Cassagne, o más recientemente Comadira y
Escola y Balbín, y meritorios trabajos de autores como Spota, García Pullés
o Villarruel, por sólo nombrar algunos de estos últimos. Y por supuesto, tam-
bién merecen citarse obras de penalistas, como Aftalión o Levene.
Es un tema que siempre está presente en la labor del iusadministrativista,
quien necesita una visión actualizada de esta materia, siempre cambiante a medida
que evoluciona la sociedad y aparecen los gobiernos de turno con nuevos inven-
tos para llevar adelante su política sectorial, en que las sanciones administrativas
son tomadas como instrumentos para ese fin.
El autor destaca que ha preferido, gracias a los consejos del profesor Cas-
sagne, utilizar la denominación Derecho Penal Administrativo y no Derecho
Administrativo Sancionador, siguiendo en ese sentido la tradición que caracterizó
en nuestro país su desarrollo científico.
Entrado en la materia, en el Capítulo 1 destaca la existencia de tres tipos de
relaciones jurídicas que se dan entre los administrados y el Estado, que son las
de sujeción general que todos tenemos; aquellas que tienen una manifestación
particular porque sólo se vinculan con quienes tienen relaciones de empleo o de
regulación económica; y por último, las de quienes se vinculan por una relación
contractual. Entiende entonces que las dos primeras encajan en el Derecho penal
administrativo, mientras que las últimas no. Volveré más abajo sobre el encuadre
de las sanciones contractuales.
En el Capítulo 2 encara el espinoso punto de conexión entre el Derecho
administrativo y el Derecho penal, donde toma partido por traer el tema a la
provincia del primero. No obstante, al igual que la doctrina de autores como
Marienhoff o Cassagne, entre otros, reconoce que la importación de los princi-
pios garantísticos del último no tiene que pasar barrera aduanera alguna, puesto
que, en definitiva, las penas administrativas no son más que la manifestación del
ius puniendi del Estado.
Agrego, de consuno con lo escrito por Azzarri, que, en realidad, los princi-
pios del Derecho penal que son extensibles al Derecho administrativo en su faz
represiva no son más que la manifestación de la unicidad del Derecho, en el que
sus distintas ramas no son compartimentos estancos. Y ello lo demuestra el autor
con la cita de la doctrina, la jurisprudencia y la doctrina de la Procuración del
Tesoro de la Nación.
Al tratar en el Capítulo 3 la distinción entre faltas o contravenciones y deli-
tos, se orienta a un camino práctico: superando juegos a veces alambicados para
formularla, se remite a la distribución de competencias que formula el legislador.
Y con buen criterio, al apuntar a la naturaleza jurídica, también toma ese
camino práctico, ya señalado por la doctrina, en el sentido de que son la manifes-
tación del citado ius puniendi estatal, más allá de las peculiaridades del Derecho
penal administrativo.

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En el Capítulo 4 ataca con el trascendente tópico de la autoridad compe-
tente para instituir las faltas o contravenciones y la autoridad competente para su
juzgamiento.
En primer lugar, señala, de acuerdo con nuestro orden federal de compe-
tencias, que corresponde a la Nación y a las provincias y municipios instituirlas,
conforme la distribución reservada a las provincias por los arts. 72, inc. 12, y 121
de la Constitución Nacional.
Mas el punto urticante aparece cuando se trata de establecer cuál es la natura-
leza de la imposición de sanciones por la propia Administración, aspecto en el que
critica la posición de la Corte (y de parte de la doctrina nacional, agrego) que con-
sidera «jurisdiccional» esa actividad, más allá de que el legislador pueda determi-
nar que la imposición de las sanciones quede en manos de un tribunal judicial, un
tribunal administrativo o un órgano administrativo (con la salvedad de que, aclara,
si se optase por las dos últimas, debe asegurarse la instancia judicial de control).
Agrego de mi parte que conceptuar, por ejemplo, la resolución de recursos
administrativos o la imposición de sanciones como actividades de corte judicial,
como muchas veces lo leemos en la jurisprudencia de la Corte, constituye un
craso error científico. A mi entender, la única actividad realmente jurisdiccional
o judicial es la del Poder Judicial, al menos en nuestro sistema jurídico. Hablar
de «tribunales» o «jurisdicción administrativa» sería sólo un analogado jurídico.
El Capítulo 5 trata sobre los principios del Derecho represivo aplicables al
Derecho penal administrativo.
Aquí surge la cuestión de si son aplicables los principios del Derecho admi-
nistrativo, especificado como penal administrativo, o los del Derecho penal. La
solución vuelve, según lo veo, a ser la enderezada en los mismos senderos antes
señalados: en primer lugar, hay principios penales que fueron constitucionaliza-
dos, que el constituyente asumió como generales para las garantías de los ciu-
dadanos, y, en segundo términos, están los propios del Derecho penal, que en
nuestro Derecho la propia Corte Suprema sostuvo en forma reiterada, en la inte-
ligencia de que en las infracciones administrativas resultan aplicables las disposi-
ciones generales del Derecho represivo en tanto son garantías constitucionales en
el Derecho argentino.
Así, nuestro autor pasa revista a los principios clásicos de legalidad, de inapli-
cabilidad de la analogía (aquí afirma, sobre la base del art. 18 de la Constitu-
ción Nacional, siguiendo a Cassagne, y de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte Suprema, que no se puede aplicar la analogía in malam partem, mas sí
in bonan partem).
Con respecto al principio de tipicidad, se afirma en la necesidad de que sea la
ley en sentido formal y material la que establezca las conductas reprimibles, sin
perjuicio de que el legislador pueda habilitar a la Administración para que regule

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ciertas particularidades, siempre que los parámetros estén dispuestos claramente
en la ley, y que ésta prevea las sanciones y los máximos y los mínimos.
De los principios que a continuación expone, el de la irretroactividad de la
norma y el de la ley más benigna, destaco el estudio particular y muy ilustrativo
sobre los vaivenes de la Corte con relación al principio de la ley más benigna (del
principio de irretroactividad no cabía duda en su jurisprudencia, dada su base
constitucional). En efecto, expone la evolución de la Corte a su respecto, desde
una visión restrictiva, hasta la actualidad, en que a través del caso «Cristalux»
(Fallos: 329:1053; 2006) se hizo una extensión del principio penal. Lo que ocurre
es que en materia fiscal, y su vinculada, que es la penal administrativa, se observa
un criterio, como lo llamamos en la jerga judicial, muy «fiscalista», que ha llevado
muchas veces a perder el sentido jurídico de la realidad, en el que aún perduran
encorsetados conceptos de extraña base exegética.
Sobre el principio de proporcionalidad o razonabilidad de la sanción (el pri-
mero es una importación del Derecho europeo, y ambos significan, a mi juicio,
lo mismo, como en otra oportunidad lo expuse), con breves y precisas expli-
caciones, sustentadas en la jurisprudencia y la doctrina, nos explica cómo tan
caro principio al Derecho administrativo se aplica, en el entendimiento de que es
extensible tanto al monto de la sanción, como al encuadre de la propia conducta
que se sanciona.
El muchas veces crítico principio del non bis in idem es tratado con particu-
lar precisión, puesto que señala cuáles son sus alcances, máxime cuando existe
una sentencia condenatoria o absolutoria previa, pese a lo cual la Administración
puede estar habilitada para imponer igualmente sanciones, en tanto una misma
conducta sea encuadrable en el marco represivo administrativo, y dentro de aco-
tados extremos. He tenido experiencia como juez en estos temas, por ello con-
cuerdo plenamente con lo escrito por Azzarri.
El principio in dubio pro administrado y el de prescripción tienen su vincu-
lación, aunque son expuestos separadamente por el autor. Sobre el primero,
nos dice que su fundamento es el art. 19 de nuestro texto constitucional. Sobre
el segundo, la vinculación resulta evidente, puesto que al exponer sobre los
supuestos en que el régimen sancionatorio no prevé el plazo, entiende que su
aplicación vendría impuesta por los principios de razonabilidad y el de seguri-
dad jurídica. Y, con buen criterio, a mi entender, considera que en dichos casos
se deben aplicar los plazos más breves, utilizando la analogía in bonam partem.
Sobre estos tópicos, presenta al lector la más reciente jurisprudencia que, por
suerte, la Corte Suprema comenzó a aplicar al exigir la razonabilidad en la dura-
ción de las actuaciones del Banco Central de la República Argentina, que en más
de un caso han sido —espero que ahora no se aplique el mismo tiempo verbal—
una muestra de arbitrariedad en su instrucción y en la imposición de las sancio-
nes. Es más, y coincido en ello, postula que las impugnaciones de las sanciones

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tengan efecto suspensivo. Creo que es hora de poner cierto coto al principio de
ejecutoriedad del acto administrativo.
El delicado principio de culpabilidad es en el campo sancionatorio adminis-
trativo un punto sumamente importante. He podido apreciar que siempre estuvo
presente, tanto en la doctrina como en alguna jurisprudencia, destacadas por el
autor, la idea de que puede aceptarse la idea de una culpa objetiva. En lo personal,
me ha movido a cierta y grave preocupación la admisión de la responsabilidad
objetiva, no sólo porque veo que ciertos pronunciamientos judiciales han exten-
dido en la práctica esa tan cuestionable forma de culpa al campo penal, sino
también porque existió liviandad cuando se extendía al Derecho administrativo
sancionador. Nuestro autor aquí admite, y concuerdo, siguiendo al profesor Cas-
sagne, la posibilidad en ciertos supuestos de sanciones en materia societaria, pero
que no por ello puedan ser extensibles a sus integrantes, en tanto no existiera
imputabilidad por culpa o dolo. La idea que expone es que en forma razonable
«el legislador disponga un régimen de responsabilidad objetiva para determina-
dos casos en que la aplicación del principio de culpabilidad desvirtuaría el sistema
que se pretende proteger con las sanciones». Ello es correcto, siempre que no se
den supuestos en que por una infracción que puede objetivamente imponerse a
la empresa o sociedad, no se extienda tal responsabilidad a los funcionarios, sin
acreditarse su culpabilidad.
El principio solve et repete, el último tratado en el Capítulo 5, ha sido caro a
los tributaristas con espíritu fiscalista, especialmente cuando se trataba de impug-
nar determinación de tributos o sanciones administrativas, lo que se vio refle-
jado más de una vez en la jurisprudencia ingenuamente complaciente de algunos
de nuestros tribunales; esto mueve al autor a sostener que afecta las garantías
constitucionales y que «es violatorio del derecho de defensa y del derecho a la
tutela judicial efectiva, pues no cabría revisión alguna de la sanción de multa si
el afectado no cumpliera previamente con ella» (el resaltado me pertenece). La
jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido en este punto morigerada, según nos
dice Azzarri, cuando el actor acredita que le resulta imposible, por su situación
personal o por la magnitud de la sanción, su previo pago. Pero más allá de estos
escarceos garantistas, insiste —y concuerdo— en su posición opuesta a la admi-
sión lisa y llana del principio.
El Capítulo 6 se refiere al tan apasionante tema —al menos para quien esto
escribe— de la delegación legislativa y el Derecho penal administrativo.
El autor se ve en la necesaria obligación de presentar cuanto menos un
somero panorama de la evolución jurisprudencial de lo que se consideró como
legislación delegada, antes de la reforma a la Constitución Nacional introducida
en 1994. Examina así el caso inicial, «Delfino», de 1927, luego los casos «Mou-
viel», «Prattico», hasta concluir en «Cocchia», de 1993, que fue un intento de
extrapolar la amplia doctrina norteamericana en materia de delegación legis-
lativa a nuestro país. Coincido en que, en realidad, hasta ese entonces podría

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haberse hablado más bien de reglamentos ejecutivos y no delegados, como lo
han sostenido, entre otros, Bidart Campos, Comadira o Bianchi, ello, en princi-
pio, hasta la reforma de 1994.
En la descripción del contenido del art. 76 del texto constitucional, que ahora
sí los prevé, y de los pronunciamientos más trascendentes, como «Selcro», «Fede-
ración de Empresarios de Combustibles de la República Argentina», «Colegio
Público de Abogados de la Capital Federal», hasta el más reciente «Camaronera
Patagónica», se detiene en el estudio de lo que son, conforme reza dicho artícu-
lo, las materias determinadas de administración y las de «emergencia pública».
Respecto de las primeras, deslinda cuáles son ellas, dentro de las cuales no se
contemplan las tributarias o penales. Mas sobre el alcance de la materia de emer-
gencia pública guardo cierta discrepancia con el autor, puesto que entiendo que
es posible extrapolar a aquél las prohibiciones del art. 99, inc. 3, de la Consti-
tución, que trata de los reglamentos de necesidad y urgencia, y la prohibición,
entre otras materias, de las penales y las tributarias. Nuestro autor sostiene que
la emergencia podría permitir, en casos muy particulares y limitados (además de
controlables judicialmente), cierto grado de delegación en materia tributaria y
penal administrativa. Creo —y por respeto al autor no me extenderé, porque
corresponde que presente su magnífica obra, y no que me extienda en exponer mi
pensamiento— que una cosa es la posibilidad de delegar la reglamentación de los
tradicionalmente denominados «pormenores» de una ley, y otra, la delegación.
En todo caso, una cosa es «instituir un tributo», y otra, reglamentar su aplicación;
lo primero no podría hacerlo el Ejecutivo; lo segundo sí, bajo las pautas señala-
das por el legislador (¿no sería entonces un reglamento ejecutivo?). En el final del
capítulo, da una serie de pautas bien precisas a la hora de establecer los límites de
la delegación, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Suprema, criterio
del que participo.
El Capítulo 7 está dedicado al procedimiento para la aplicación de sanciones
y a una breve referencia a los sistemas comparados, que los clasifica en cinco
modelos: el de los Estados Unidos, el de la Unión Europea, el del Reino Unido,
el argentino y el francés, cada uno de los cuales es expuesto.
Es de particular interés la descripción del modelo norteamericano, en el
que se aprecia el especial aprovechamiento que hizo el autor de sus estudios en
la Universidad de Virginia. Es importante una descripción así, puesto que me
consta que muchas veces, hasta en fallos de nuestros tribunales, incluida la Corte
Suprema, se cita a la jurisprudencia y doctrina americanas, si bien lo cierto es
que sus instituciones iusadministrativas tienen características muy diversas de las
nuestras o del modelo continental europeo del Derecho administrativo, por noso-
tros adoptado.
El estudio del modelo argentino está reflejado en el especial aspecto del
derecho de defensa en juicio, y también en los dispositivos de distintos regí-
menes legales en materia regulatoria. Al final del capítulo, el autor realiza un

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18
resumen de las características de nuestro modelo, que unifica los criterios cen-
trales que deben regir un sistema legal muchas veces variopinto y desligado del
ordenamiento jurídico.
El Capítulos 8 está dedicado a la clasificación de las infracciones y de las
penas y su extinción, y al estudio de distintas sanciones que pueden aplicarse, y
sus límites. El Capítulo 9, al encuadre de las sanciones contractuales, tópico sobre
el que me detendré, como más arriba adelanté.
Azzarri propone que las sanciones previstas en los respectivos contratos o
en los marcos regulatorios ostentan naturaleza contractual, y su fuente es o el
contrato o la ley. En principio estoy de acuerdo, como en alguna oportunidad lo
sostuve en el voto de una sentencia (que espero encontrar algún día). El tema es
polémico, porque si bien en ciertos casos las multas, por ejemplo, pueden ostentar
naturaleza contractual cuando se trata de demoras en la provisión de suministros,
no considero que tengan tal naturaleza cuando se las aplica, por ejemplo, por la
mala prestación del servicio. Hay ciertamente zonas grises. En lo que sí estoy de
acuerdo es en que no pueden imponerse sanciones, contractuales o represivas, se
las considere como fuere, si no están previstas en el respectivo acuerdo o régimen
jurídico (basado en ley). Concuerdo aquí con el autor. No participo, en cambio,
del criterio de que las sanciones dispuestas en el marco de la relación de empleo
público son contractuales, pues las conceptúo de naturaleza disciplinaria.
El Capítulo 10, por último, está dedicado a las conclusiones, que resumen
ampliamente todo lo tratado a lo largo de su trabajo, y permiten al lector conocer
el pensamiento del autor.
Debo señalar que Azzarri aplica una buena técnica —que aconsejo— al resu-
mir todo su pensamiento, antes detallado en el desarrollo del trabajo. En efecto,
he leído tesis y tesinas en que el autor no expone correctamente cuál es su pen-
samiento en forma sintética. Una cosa es presentar inicialmente los objetivos y
luego desarrollar los fundamentos, lo cual es correcto, y otra finalizar la labor,
pero sin resumir las conclusiones. El autor aquí lo hizo muy bien.
Luego de las conclusiones, y siguiendo un consejo que le di, agregó dos tra-
bajos salidos de su pluma, de lectura muy recomendable y que engarzan en la
materia que trata la obra, y unos fallos muy ilustrativos de la Corte Suprema.
En fin, paciente lector de este prólogo —por cierto, de lectura evitable—,
tiene ante sus manos una obra que casi se erige en un pequeño tratado en la mate-
ria sancionatoria administrativa.
El autor se ha preocupado de no exponer los distintos aspectos de la materia
sin un sólido apoyo normativo, doctrinario y jurisprudencial, y todo bien actuali-
zado. Precisamente, luego de seguir las indicaciones de los juristas que lo evalua-
ron, procedió a actualizar todo lo trabajado, y el producto está a la consideración
de los lectores.

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Invito a leer el trabajo con fruición, se comparta o no lo que escribe Azzarri,
porque lo que importa es el progreso de la ciencia jurídica, que parte del estudio,
la crítica y el discurso, y ello con el objetivo de arribar a criterios y soluciones que
sean justas, serviciales a la comunidad y verdaderas.
¡Felicitaciones, Juan Cruz, y adelante!
Pedro José Jorge Coviello
Profesor titular ordinario de la
Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA)
Director de la Carrera de
Especialización en Derecho Administrativo Económico (UCA)

13. 21
INTRODUCCIÓN
En los últimos treinta años el Derecho administrativo ha evolucionado nota-
blemente en el sistema jurídico argentino. Una muestra de ello han sido las nove-
dosas instituciones que han proliferado sobre todo desde la última década del siglo
pasado a esta parte 1
. Éstas y su novedad llevaron indudablemente a dejar de lado
ciertas cuestiones que a priori se presentan menos atractivas, pero que en la reali-
dad jurídica y de los tribunales tienen una gran importancia desde que muchos de
los casos que allí se resuelven las involucran. Una de estas cuestiones, que parece
de algún modo haber quedado arrumbada en la periferia del Derecho administra-
tivo, es la relativa a las penas o sanciones administrativas, y, consecuentemente, el
Derecho que las regula.
Esta realidad, que no obstó a la aparición de muy buenos trabajos sobre
aspectos de la cuestión 2
, que hemos utilizado para nuestro estudio, nos mueve a
realizar el análisis que sigue. Pensamos con éste poder responder algunas cuestio-
nes referentes al Derecho penal administrativo desde lo que él es en el Derecho
argentino.
Por ello, el presente trabajo tendrá por objeto el estudio de la contravención y
sus sanciones administrativas mediante un acercamiento al Derecho penal admi-
nistrativo, en tanto contenedor de aquellas. En esta labor, intentaremos determi-
nar conceptualmente qué es una contravención, y su distinción con el delito.
También, nos referiremos a la facultad que el Estado posee para promulgar
este tipo de normas, y la consecuente potestad de sancionar a los administrados
cuando éstos configuren con su actuación alguna contravención, ya sea por acción
1
Un ejemplo de esto son los entes reguladores, en particular los de los mercados de la electricidad
y del gas.
2
Entre ellos pueden mencionarse M. S. Villarruel, «El control judicial de las sanciones admi-
nistrativas. Su modificación por el Órgano Judicial», en Derecho Administrativo Austral, Buenos Aires,
Ad-Hoc, 2008, pp. 109-192; C. Ruiz Pisani, «Una paradoja del Derecho penal. Las sanciones administra-
tivas», Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Nº 347, 2007, p. 57; F. García Pullés,
«Derecho sancionador y régimen disciplinario del empleo público», Revista Argentina del Régimen de la
Administración Pública, Nº 300, 2004, pp. 353-358; entre muchos otros.

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22
u omisión. Analizaremos de igual modo si el juzgamiento de una contravención
puede ser ejercida por un órgano administrativo en ejercicio de funciones admi-
nistrativas o, por el contrario, mediante un tribunal administrativo 3
.
Todo esto lo haremos sobre la base del análisis de la doctrina argentina 4
, o
extranjera cuando sea necesaria o clarifique el punto 5
, y la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en tanto entendemos sus fallos como
doctrina que debe ser seguida por los tribunales inferiores 6
.
3
Al efectuar ello, imprescindiblemente debemos analizar si la aplicación de una sanción es con-
secuencia del ejercicio de una función administrativa o, por el contrario, jurisdiccional, como lo ha sos-
tenido la Corte en Fallos: 298:714 (1977), 305:129 (1983), 311:1843 (1988), disidencias de Belluscio y
Fayt, 335:1089 (2012), entre otros. En particular, en el primero de los fallos mencionados, la Corte afirmó
«[q]ue, con arreglo en la jurisprudencia de esta Corte, la imposición de multas por parte de organismos
administrativos a los particulares constituye ejercicio de facultades de tipo judicial, conclusión a la que
no obsta la posibilidad de habérselas impuesto en ejercicio de atribuciones propias del poder de policía
(Fallos 261:36 y sus citas)». Esta concepción parecería ser contradictoria con la doctrina establecida por
la Corte para el reconocimiento del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la administración
establecida en Fallos: 244:548 (1959); 247:646 (1960); 321:776 (1998); y 328:651 (2005). En particular, en
Fallos: 321:776 (1998), la Corte, para rechazar la asignación de competencia para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte del Ente Nacional Regulador del Gas, se fundó en la falta de independencia
de éste ente en tanto sus directores podían ser removidos discrecionalmente por el Presidente de la
República. Por lo tanto, si la función penal administrativa fuese una función jurisdiccional, conforme
la propia jurisprudencia de la Corte en esa materia, no podría ser ejecutada por los órganos de la admi-
nistración dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, sino por tribunales administrativos u organismos
independientes. Y como veremos, la aplicación de sanciones por parte de los órganos centralizados de la
administración ha sido reiteradamente aceptada por la Corte en distintos casos. El problema, pensamos,
finca en la equivocación de considerar función jurisdiccional a una actividad que parece más una forma
de tomar medidas negativas por parte del Estado (ejercicio de poder represivo). En nuestra opinión, la
función jurisdiccional requiere la existencia de dos o más personas distintas que tienen un conflicto entre
ellas, el cual es resuelto por un tercero imparcial distinto a dichas personas.
4
P. G. Altamira, Policía y Poder de Policía, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1963; B. A. Fiorini, Poder
de Policía. Teoría jurídica, Buenos Aires, Alfa, 1962; J. C. Cassagne, Derecho administrativo, vols. 1-2,
Buenos Aires, Lexis-Nexis, 2006; M. S. Marienhoff, Tratado de Derecho administrativo, vols. 1-5, Bue-
nos Aires, Abeledo-Perrot, 1980; R. Bielsa, «Naturaleza jurídica de la multa administrativa», J. A., t. 60,
p. 24; E. Aftalion, «Legislación de faltas para la Capital Federal», versión taquigráfica de las interven-
ciones en su carácter de miembro informante en general del tema «Legislación de faltas» en la primera
conferencia de abogados de la Ciudad de Buenos Aires, 1943; E. Aftalion y L. Landaburu (h), «Acerca
de las faltas y contravenciones», La Ley, t. 32, p. 410; S. Tawil, «La imposición de sanciones contraven-
cionales por autoridades policiales en la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema», La Ley, 1996-E,
p. 603; A. G. Spota, «El Derecho penal administrativo», La Ley, t. 26, p. 898; R. Levene (h), Introducción
al Derecho contravencional, Buenos Aires, Depalma, 1968; entre otros.
5
O. Mayer, Derecho administrativo alemán, vol. 2, Buenos Aires, Depalma, 1982; A. Nieto, Dere-
cho administrativo sancionador, Madrid, Tecnos, 1994; M. J. Filho, Curso de Direito administrativo, San
Pablo, Saravia, 2010; entre otros. Sin embargo, advertimos en este punto que este trabajo no tiene la pre-
tensión de efectuar un análisis comparativo, sino más bien tiene un objetivo módico, pero no por ello más
sencillo, que es la determinación de ciertas cuestiones del Derecho penal administrativo en el Derecho
argentino. Lo que no obsta a que hayamos efectuado en distintas partes del trabajo referencia a sistemas,
doctrina y jurisprudencia extranjera.
6
Fallos: 183:409 (1939); 307:1094 (1985); y más recientemente, A.925.XLIX del 11 de febrero de
2014, entre muchos otros. También puede verse al respecto, M. A. Gelli, «La obligatoriedad de las sen-
tencias de la Corte Suprema», La Ley. Suplemento Constitucional, Nº 2, abril 2014, pp. 33-49.

15. DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO ARGENTINO
23
Luego repasaremos la aplicabilidad de ciertos principios constitucionales a
los procedimientos penales administrativos, como así también la de ciertos prin-
cipios penales que, sin duda, como comprobaremos, son de aplicación al Dere-
cho penal administrativo, aunque intentaremos dilucidar si dicha aplicación debe
hacerse con los matices propios del Derecho administrativo o no 7
.
Para completar esto último, buscaremos determinar cuáles son las garantías
que deben respetarse siempre en los procedimientos administrativos donde se
busca o intenta aplicar una sanción a un particular. Aquí prestaremos especial
atención al debido proceso adjetivo, o lo que es más apropiado en esta área del
Derecho, al debido proceso administrativo 8
. Pensamos esencial este tema para
nuestro estudio pues involucra derechos sensibles para los particulares, y es justa-
mente una garantía de los administrados frente a la potestad sancionadora 9
de la
Administración Pública, que, como sabemos, debe ser respetada necesariamente
en un Estado de Derecho 10
.
7
C. F. Balbín, Curso de Derecho administrativo, Buenos Aires, La Ley, 2007, p. 812. Al respecto,
Balbín entiende que el Derecho penal administrativo, en particular las sanciones previstas en las contra-
venciones, provienen del mismo tronco que el Derecho penal, y es por ello que resultan de aplicación
ciertos principios de Derecho penal con los matices propios del Derecho administrativo.
8
J. C. Cassagne, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos: Comentada y anotada, Buenos
Aires, La Ley, 2009, p. 100.
9
Siguiendo a García de Enterría, se ha concebido una división bipartita de la potestad sancio-
nadora, una de autoprotección (interna), y otra protectora del orden general (externa) (E. García de
Enterría, «El Problema Jurídico de las Sanciones Administrativas», REDA, Nº 10, 1976, p. 400). Al
respecto, vid. Cassagne, Derecho administrativo, op. cit., p. 121. Allí también se puede ver una completa
explicación acerca de lo que es la potestad administrativa. Adelantamos que nosotros pensamos que las
sanciones aplicadas a un empleado público se dan en el marco del contrato administrativo de empleo
público. Esto significa que el particular se sometió a éste de manera voluntaria, lo que daría a la sanción
más que naturaleza punitiva, una contractual-disciplinaria. Esto no obsta a que se debe respetar el debido
proceso administrativo cuando la Administración busca aplicar una sanción prevista en el contrato, pues
ello es una garantía constitucional que incluso se encuentra plasmada en la Ley Nº 19.549, y que el Estado
siempre debe respetar cualquiera sea la naturaleza de la relación en el marco de la cual se pretenda apli-
car una pena. Este criterio es el que se desprende de las disidencias de Belluscio y Boggiano en Fallos:
315:503 (1992) y también de Fallos: 335:1089 (2012). En este último precedente, el Máximo Tribunal
acepta la aplicación de las garantías constitucionales del Derecho represivo a materias que no considera
penales administrativas. En el caso en particular, la Corte Suprema analizaba la actividad de la Comisión
Nacional de Valores, calificándola como disciplinaria. Si bien se puede discrepar con la calificación que
hace la Corte Suprema, lo cierto es que la sentencia es auspiciosa, pues reconoce la aplicación de prin-
cipios represivos a otras acciones del Estado que afectan negativamente al particular en sus derechos.
10
Nuestra idea de Estado de Derecho se ilumina con la afirmación efectuada por la Corte Suprema
en cuanto a que la plenitud de éste: «no se agota en la sola existencia de una adecuada y justa estructura
normativa general, sino que exige esencialmente la vigencia real y segura del Derecho en el seno de
la comunidad y, por ende, la posibilidad de hacer efectiva la justiciabilidad plena de las transgresiones a la
ley. El verdadero valor del derecho, dice R. von Ihering, descansa por completo en el conocimiento de
sus funciones, es decir, en la posibilidad de su realización práctica…», y a que «[l]a función del Derecho,
en general, es la de realizarse; lo que no es realizable nunca es Derecho» (Fallos: 300:1282 [1978]). Ideas
similares inspiran las decisiones de Fallos: 299:338 (1977), 305:504 (1983), entre otros. Sobre el contenido
del Estado de Derecho, nuestro Maestro Coviello nos ha enseñado que: «[p]uede sostenerse que hay
coincidencia en cuanto al contenido de la institución: primacía de la ley, uno de cuyos derivados es el
principio de la legalidad administrativa, la división de poderes, la afirmación y defensa de los derechos

16. JUAN CRUZ AZZARRI
24
Para analizar la referida garantía del debido proceso administrativo, veremos
cómo incide lo que se denomina «división de funciones» dentro de un órgano o
ente administrativo, y los beneficios que la aplicación real de esta técnica puede
producir para la mayor legitimidad del sistema penal administrativo 11
. Haremos
esto mediante la observación del procedimiento administrativo de los Estados
Unidos de América.
Esto último puede aportar nuevas perspectivas para el análisis del proce-
dimiento en general, sobre todo en lo que hace a la garantía de los administrados
que muchas veces se ven avasalladas por el accionar de la Administración Pública
y la dependencia fáctica que tanto los órganos técnicos como jurídicos tienen con
respecto a las autoridades que ejercen el poder 12
. Dependencia que en muchos
casos se ve acrecentada por la falta de idoneidad o preparación técnico-jurídica
de los funcionarios 13
.
Una vez realizados estos análisis, intentaremos formular nuestras propias con-
clusiones respecto de las distintas cuestiones planteadas en el estudio.
Para terminar con esta introducción, no podemos dejar de mencionar dos
cuestiones. Primero, que el trabajo tuvo su origen en la tesina que fue preparada
y presentada a los efectos de obtener el título de Abogado Especialista en Dere-
cho Administrativo Económico, expedido por la Pontificia Universidad Católica
Argentina de Buenos Aires. Dicha tesina fue dirigida por el Maestro Pedro J. J.
Coviello y defendida en noviembre de 2011 ante el tribunal integrado por los
humanos, el control judicial y la existencia de un sistema de responsabilidad del Estado» («Una intro-
ducción iusnaturalista al Derecho administrativo», El Derecho Administrativo, Nº 12.752, 2011). Una
idea similar ya había sido sostenida por nuestro Maestro en «La denominada “Zona de Reserva de la
Administración” y el principio de la legalidad administrativa», en Derecho Administrativo. Homenaje al
profesor Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, pp. 193-222.
11
Un ejemplo de la división de funciones en un procedimiento penal administrativo en nuestro
sistema es el adoptado por la Ley 17.811. Allí se dispone, en su art. 12, que «[l]a substanciación del
sumario será función de otra dependencia de la comisión nacional de valores, separada e independiente
de la que formule la propuesta de cargos». Este método, como podremos observar, es muy utilizado en el
sistema estadounidense, y precisamente, para asegurar aún más ello, en el país del norte se crearon lo que
ellos denominan Administrative Law Judges, que más adelante analizaremos.
12
Cada vez vemos con mayor estupor cómo los asesores jurídicos cuando intentan ejercer su fun-
ción de manera independiente y conforme a derecho, son desplazados de las causas por la autoridad del
órgano u ente y sus funciones son asumidas por personas adictas a la autoridad. Un ejemplo reciente de
esto fue lo ocurrido en la Comisión Nacional de Valores con el caso denominado «Papel Prensa», en que
asesores jurídicos de carrera fueron dejados de lado por el hecho de considerar que no existían razones
para sumariar y sancionar a la empresa involucrada. Lo mismo ocurre en organismos técnicos, como
puede ser el Instituto Nacional de Estadística y Censos.
13
No podemos perder de vista que la falta de preparación por parte de los asesores técnico-jurídicos
muchas veces los lleva a realizar verdaderas violaciones al Estado de Derecho al solo efecto de complacer
a su superior, y sin tener la menor conciencia de lo que se está haciendo. La mayor preparación, a priori,
dificulta mucho la existencia de arbitrariedad e ilegitimidad. Notemos que las Administraciones Públicas
que mejor funcionan en el mundo son justamente aquellas en que su burocracia está mejor preparada.
Ejemplos claros de ello son los casos bien distintos de Francia y los Estados Unidos de América.

17. DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO ARGENTINO
25
Profesores Juan Carlos Cassagne y Oscar Aguilar Valdez, quienes la calificaron
con diez (10) sobresaliente con recomendación para que se publique 14
.
Segundo, debemos aclarar que la utilización del término «Derecho penal
administrativo» en este trabajo 15
, en lugar de «Derecho sancionador», es el resul-
tado de la persuasiva charla que al respecto tuvimos con el Maestro Cassagne
luego de defender la tesina, en la cual nos explicó las virtudes de mantener en
ciertas cuestiones los términos históricos con que notables profesores del Dere-
cho vernáculo y la jurisprudencia han denominado a esta materia en la Argen-
tina. Lo que se ve robustecido por las particularidades que este Derecho tiene en
nuestro país producto de nuestra Constitución Nacional. Lo cierto es que en el
intercambio de pareceres, terminamos por convencernos de la conveniencia de
mantener la terminología tradicional para el presente trabajo.
14
Si bien dicha recomendación no se encuentra dentro de las calificaciones reguladas en el pos-
grado mencionado, el Maestro Cassagne de su puño y letra nos honró con dicha distinción en la anota-
ción al margen que surge del acta de examen.
15
Término al que debe su nombre este trabajo.