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I vizi di costituzionalità della legge 246/2005
 

I vizi di costituzionalità della legge 246/2005

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Queste slides sono il risultato di un lavoro di gruppo svolto nell'ambito del corso di "Regolazione e processi decisionali pubblici" tenuto dalla Prof.ssa Margherita Raveraira. Le slides illustrano i ...

Queste slides sono il risultato di un lavoro di gruppo svolto nell'ambito del corso di "Regolazione e processi decisionali pubblici" tenuto dalla Prof.ssa Margherita Raveraira. Le slides illustrano i principali vizi di costituzionalità del processo di semplificazione normativa portato avanti dal governi Berlusconi.

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    I vizi di costituzionalità della legge 246/2005 I vizi di costituzionalità della legge 246/2005 Presentation Transcript

    • Semplificazione normativa: dubbi di costituzionalità A cura di: Alessandra Ciardi Leonardo Cerquiglini Andrea Massaccesi
    • Problemi di possibileincostituzionalità della legge 246/2005 Eccesso di delega
    • Articolo 70 Costituzione La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Articolo 76 CostituzioneLesercizio della funzione legislativa non può essere delegato alGoverno se non con determinazione di principî e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.
    • PROBLEMATICHE:3. L’oggetto e principi e criteri direttivi non definiti in riferimento al comma 12 e 14 dell’articolo 144. La novazione sostanziale ascrivibile alle operazioni di riordino e riassetto di cui al comma 15 dell’articolo 145. I settori esclusi non pienamente definiti al comma 17 dell’articolo 146. La previsione di decreti correttivi con i medesimi principi e criteri direttivi del comma 14 al comma 18 dell’articolo 14
    • Comma 12:Al fine di procedere all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazionevigente, il Governo, avvalendosi dei risultati dell’attività di cui all’articolo 107 dellalegge 23 dicembre 2000, n. 388, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata invigore della presente legge, individua le disposizioni legislative statali vigenti,evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settorilegislativi, e trasmette al Parlamento una relazione finale.
    • Comma 14:Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo èdelegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997,n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizionilegislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificatecon provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza invigore, nel rispetto dell’articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, esecondo i seguenti princìpi e criteri direttivi: a) esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita; b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivocontenuto normativo o siano comunque obsolete; c) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione deidiritti costituzionali dei cittadini; d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione diciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verificadell’impatto della regolazione; e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogeneio per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse; f) garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa; g) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effettianche indiretti sulla finanza pubblica.
    • PROBLEMATICA 1 L’oggetto e principi e criteri direttivi non definitiCECCHETTI: “A favore della concreta praticabilità di una interpretazionequanto meno della delega di cui al comma 14 in senso meramentericognitivo – e così di una sua possibile conformità ai vincoli imposti dall’art.76 Cost. sul piano della sufficiente definizione dell’ambito oggettivo affidatoal potere del Governo – avrebbe potuto essere considerato, forse, il fattoche l’esercizio in concreto della delega si sarebbe dovuto semplicementedispiegare nell’esercizio del compito di “individuare” e “salvare” disposizionilegislative anteriori al 1970 già considerate in linea di principio e in viagenerale abrogabili dal titolare naturale della potestà legislativa statale.” PAG 8
    • CARNEVALE: ”La delega all’individuazione della normativa da salvare è privadi una sia pur minima ed anche allusiva delimitazione di oggetto, materia,ambito, riguardando potenzialmente tutta la legislazione prodotta sino al diesad quem del 1° gennaio 1970 vigente in ogni settore dell’ordinamento, a frontedella richiesta costituzionale di un “oggetto definito” che, per quanta elasticitàsi possa usare sarebbe chiaramente elusa.”“Pur presentandosi all’apparenza come una delega ricognitiva non sarebbetuttavia applicabile quella tollerante giurisprudenza costituzionale che, a partiresoprattutto dalla sentenza n.280 del 2004 sulla delega ex art. 1, comma 4, l. n.131 del 2003 (c.d legge La Loggia), ha ritenuto di poter salvare disposizioni didelega costituzionalmente difettose, negando ad esse capacità innovative.”Qui la ricognizione appare espressione, da un lato, di capacità, non solo dineutrale ed obiettiva ricerca/individuazione, bensì pire di selezione cernita;dall’altro, che da quella scelta selettiva discende la definizione della portatadell’automatismo abrogativo. PAG 20
    • BILANCIA:”Non si può non sottolineare l’ampiezza della “ delega ”conferita dal Parlamento al Governo, anche dal punto di vista del correttorapporto ed equilibrio fra i due Organi costituzionali rispetto alla titolaritàe all’esercizio della funzione legislativa ai sensi delcombinato disposto degli articoli 70, 76 e 77 Cost. Si pensi, invero, aquanto discrezionale può esser la valutazione di “indispensabilità” dellavigenza delle disposizioni legislative statali da sottrarre all’effetto “ghigliottina ”, rispetto alla quale poco aiuta, invero, l’elencazione deiprincìpi e criteri direttivi, contenuta nell’articolo 14, comma 14.L’esclusione di disposizioni “oggetto di abrogazione tacita o implicita”[lett. a)] richiede, infatti, un’attività eminentemente interpretativa, con laconseguenza di trasformare il Legislatore delegato in un generaleLegislatore di interpretazione autentica delle disposizioni in posizione diantinomia le une alle altre, oppure appartenenti a plessi materialicompletamente rinnovati…” Pag 14
    • Comma 15:I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì allasemplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nelrispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine diarmonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicatesuccessivamente alla data del 1º gennaio 1970.
    • PROBLEMATICA 2:La novazione sostanziale ascrivibile alle operazioni di riordino e riassetto CECCHETTI: “Va detto, peraltro, che una simile interpretazione “riduttiva” dei poteri affidati al legislatore delegato con la delega all’individuazione delle disposizioni da salvare di cui al comma 14 non sarebbe stata predicabile per la delega al riassetto di cui al comma 15. Ciò, non soltanto per la già rilevata “ontologica” natura di “novazione sostanziale” delle fonti preesistenti ascrivibile alle operazioni di riordino o riassetto, ma anche per la obiettiva difficoltà di far valere, in questo caso, il discrimine oggettivo/temporale tra fonti pubblicate prima e fonti pubblicate dopo il 1° gennaio 1970. Considerato, infatti, che la delega al riassetto era espressamente indirizzata alla finalità «di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970», da più parti si è ritenuta fortemente accreditabile l’idea che tale delega fosse «finalizzata, in buona sostanza, al riordino ed al riassetto di tutto l’ordinamento legislativo statale vigente»” Pag 8
    • BILANCIA: “Al Governo si riconosce altresì una significativa e incisivapotestà di intervento “razionalizzatore” per quanto riguarda ledisposizioni legislative successive al 1970 , a fini di coordinamento conle precedenti — che rimangono in vigenza — sino ai giorni nostri. […] alGoverno viene riconosciuto un’indubbia parte da prim’attore, checaratterizzerà l’aspetto che assumerà l’ordinamento giuridico stataledopo il 16 dicembre 2010. Insomma, il Parlamento — quanto meno “ defacto ” — si vede ridotto di influenza rispetto ad un’opera di “riassetto” e“riordino” normativo che spazia su tutti i settori dell’ordinamentolegislativo statale, a fronte della rivendicazione di un “posto” di primagrandezza del Governo.” PAG 11-12CARNEVALE: “Le incognite non riguardano soltanto la questione della suaperimetrazione, ma investono più direttamente il problema della definizionedella sua natura (funzione). Ciò in quanto, pur se circoscritto come detto,l’ambito della delega appare estremamente ampio (recte: oggettualmenteimprecisato) dovendosi essa estendere a riordinare tutta la legislazionestatale anteriore al 1970, senza altra ulteriore delimitazione quodsubstantiam del proprio oggetto.” Pag 11
    • CARNEVALE:”La natura di “semplice” ricognizione ad effetti noninnovativi del compito affidato al legislatore delegato, infatti, nonsarebbe risultata certo predicabile nel caso della delega al riassettodi cui al comma 15, pena la totale vanificazione della stessa ratiodella norma, volta a produrre un inevitabile effetto “innovativo” dirazionalizzazione sostanziale dellediscipline preesistenti; ma non sarebbe stata neppure evocabile perla delega alla semplice individuazione delle disposizioni ante 1970da mantenere in vigore, posto che − per quanto la capacitàinnovativa in senso proprio consistente nell’abrogazione dovesseconsiderarsi formalmente imputata alla legge (art. 14, comma 16)−la definizione della sua portata in concreto sarebbe risultata «tuttaaffidata all’opera di ricognizione del Governo», il quale avrebbeavuto «in buona misura, nelle sue mani, come l’Imperatore nelColosseo, lo ius vitae ac necis sulle disposizioni legislative anteMCMLXX»” Pag 7
    • LENZI: “Infatti occorre osservare che, laddove il Governo dovessedare corso a questa ulteriore delega, allesito delloperazione disemplificazione e di riassetto, i decreti legislativi non si limiterebberoasottrarre parte della normativa precedente al 1970 alleffettoabrogativo generalizzato, ma, innovando a livello sostanziale ladisciplina contenuta al proprio interno, tali atti produrrebbero un veroe proprio intervento di novazione legislativa con effetti costitutivi. Untale risultato, secondo la posizione unanime della dottrina, sarebbepalesemente illegittimoInfatti la piena attuazione di una delega cosìconfigurata non potrebbe che dare luogo ad una violazione dellart.76 Cost., dal momento che il Governo, in considerazione dellampiomargine di discrezionalità lasciato dai principi e criteri direttivi indicati,associato alla tuttaltro che stringente definizione delloggetto delladelega, rimarrebbe arbitro incontrastato di unoperazione chefinirebbe col coinvolgere lintero ordinamento in unottica diarmonizzazione complessiva. PAG 12
    • Comma 17:Rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice diprocedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione,comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativoche rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico; b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali edegli organi aventi rilevanza costituzionale, nonchè le disposizioni relativeall’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto dellagiurisdizione; c) le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, aventi per oggetto i princìpifondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117,terzo comma, della Costituzione; d) le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dallanormativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali; e) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti diacquisizione del gettito, anche derivante dal gioco; f) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale; g) le disposizioni indicate nei decreti legislativi di cui al comma 14.
    • PROBLEMATICA 3: I settori esclusi non pienamente definitiCECCHETTI: Evidenzia il problema della non definizione dei settoriesclusi non come fonte di possibile illegittimità costituzionale, ma comecriticità della legge che produce un effetto negativo sul versante dellacertezza del diritto che rappresenta la ratio stessa della legge.CARNEVALE: Nell’ottica del meccanismo posto in essere dai commi14, 16 (14 ter ) e 17 l’autore nota come quest’ultimo non concorra adefinire propriamente l’oggetto della delega, contribuendo a “scoprire ilfianco” dell’intero processo rispetto ad una potenziale violazione dell’art.76 della Costituzione.
    • Comma 18:Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui alcomma 14, nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo pareredella Commissione di cui al comma 19, possono essere emanate, con unoo più decreti legislativi, disposizioni integrative o correttive.
    • PROBLEMATICA 4: La previsione di decreti correttivi con i medesimi principi e criteri direttivi del comma 14CECCHETTI: ”Il nodo problematico che sembrava costituire il vero “punto debole”della stessa ipotesi astratta di una delega integrativa- correttiva era rappresentatodalla previsione secondo la quale a tale delega era espressamente imposto nonsoltanto il rispetto della medesima procedura prevista per i decreti legislativiprincipali, ma anche – come di consueto – il «rispetto degli stessi principi e criteridirettivi» contemplati per la delega di cui al comma 14. Ci si domandava, infatti, inqual modo la modifica “integrativo- correttiva” dei decreti legislativi già adottatipotesse «essere indirizzata da principi volti a guidare un’operazione diindividuazione di disposizioni legislative da mantenere nell’ordinamento […] Laquestione poteva essere compiutamente delineata solo prendendo inconsiderazione due dati: da un lato, l’automatismo dell’effetto “ghigliottina,dall’altro lato, in base a quanto si è argomentato nelle pagine precedenti, che laspecifica “missione” dei decreti legislativi principali non avrebbe potuto essere altroche quella di contenere elenchi meramente ricognitivi delle disposizioni legislativeanteriori al 1970 da mantenere in vigore. Su questa duplice premessa i decreticorrettivi avrebbero potuto produrre, in ipotesi, soltanto due risultati:
    • 1) Avrebbero potuto essere utilizzati per eliminare alcune disposizioni da questi elenchi, determinandone l’abrogazione tardiva […] ma qualunque intervento che si fosse rivolto a produrre l’abrogazione re melius perpensa di disposizioni legislative già fatte salve sulla base degli elenchi contenuti nei decreti legislativi attuativi del meccanismo “taglia-leggi” avrebbe dovuto opportunamente realizzarsi, anziché per il tramite della delega correttiva, attraverso l’uso della legge ordinaria del Parlamento, previa eventuale presentazione di un apposito disegno di legge da parte del Governo.2)Avrebbero potuto individuare ulteriori disposizioni da mantenere in vigore, sfuggite all’attenzione del legislatore delegato in sede di emanazione dei primi decreti […] In simili ipotesi, considerato l’automatismo dell’effetto “ghigliottina” che avrebbe inevitabilmente colpito tutte le disposizioni legislative anteriori al 1970 non espressamente individuate e mantenute in vigore si sarebbe prodotto l’effetto di fare “rivivere” nell’ordinamento norme già in un primo tempo abrogate. Ciò avrebbe posto, anzitutto, un problema di diritto intertemporale, essendo incontestabile cheil conseguimento pieno degli effetti di “salvataggio” delle disposizioni ritenute indispensabili e a suo tempo non salvate si sarebbe potuto ottenere soltanto attraverso l’espressa attribuzione di «efficacia retroattiva, con tutte le difficoltà del caso», all’eventuale decreto correttivo. In ogni caso, anche a prescindere dall’esplicito conferimento di efficacia retroattiva, l’eventuale “salvataggio” tardivo avrebbe dato certamente luogo ad alcuni evidenti dubbi di legittimità costituzionale, per contrasto con le norme contenute nella legge di delegazione.” Pag 38
    • CARNEVALE: Si tratta di una delega c.d. integrativa e correttiva in quanto vieneprevisto che nei < due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi dicui al comma 14> il Governo possa emanare, < con uno o più decreti legislativi,disposizioni integrative o correttive>.Tale delega correttiva comunque la si interpreti appare poco comprensibile e pone non pochi problemi di legittimità costituzionale. 1) Se la si ritiene utilizzabile al fine di consentire l’eliminazione di prescrizionilegislative dagli elenchi delle disposizioni salvate contenuti nei decreti legislativiattuativi della delega di cui al comma 14, si pone un’evidente questione dicompatibilità con quest’ultima. Com’è possibile che i medesimi principi possanoinformare l’azione del legislatore delegato, sia se finalizzata a salvare dispostinormativi ritenuti, in prima battuta, sia ove rivolta a determinare l’effetto opposto;vale a dire l’eliminazione di disposizioni?Delle due l’una: se si ammette tale duplice supporto, allora ineludibilmente sitestimonia dell’assoluta inconsistenza dei principi e criteri fissati del legislatoredelegato, perché “ buoni ad ogni uso”. Se,invece, lo si esclude, allora si nega inradice la possibilità di una correzione “in linea” con la delega principale.
    • MODUGNO: “E, nel caso che ci occupa, non sembra peregrino ammettere ericonoscere che, nel quadro normativo complessivo e nel processo disemplificazione di riassetto e di riordino della legislazione, in presenza di numerosiprincipi e criteri direttivi, e nella precisa scansione e delimitazione temporale dellediverse fasi nelle quali il processo di semplificazione-riordino si articola, oltre chenell’apposita istituzione della Commissione parlamentare per la semplificazione,interlocutrice periodica per la <<verifica>> dello <<stato di attuazione delprocedimento per l’abrogazione generalizzata di norme, l’oggetto degli interventigovernativi, che si muovono, di per sé, sul piano ricognitivo e che pur circoscrivono econdizionano l’abrogazione generalizzata di un gran numero di disposizioni, possaritenersi sufficientemente e ragionevolmente definito. I tre requisiti costituzionali delladelega vanno infatti interpretati nella loro complementarità, così che una dettagliataenunciazione dei principi e criteri direttivi concorre certamente alla individuazione edefinizione degli oggetti, come accade nel nostro caso. E non sembra possibile,sotto questo riguardo, neppure distinguere tra delega rivolta alla mera individuazionericognitiva delle disposizioni da mantenere in vigore e delega <<finalizzata, in buonasostanza, al riordino ed al riassetto di tutto l’ordinamento legislativo statalevigente>>, per almeno due motivi:
    • 1) perché la delega (che si assume) priva di “oggetto definito” se è illegittima nella seconda ipotesi lo è, del pari, nella prima;2) perché la delega all’esercizio della funzione legislativa – se è veramente tale – non può essere delega rivolta alla mera individuazione ricognitiva delle disposizioni da mantenere in vigore, bensìfungerebbe da semplice autorizzazione data con legge al Governo di emettere decreti di per sé privi di valore legislativo e innovativo. Pag 12
    • Legge 69 del 2009 Eccesso di delega Articolo 76 CostituzioneLesercizio della funzione legislativa non può essere delegato alGoverno se non con determinazione di principî e criteri direttivie soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.
    • Riscontrabile nel comma 14 quaterIl Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine dicui al comma 14-ter, uno o più decreti legislativi recantilabrogazione espressa, con la medesima decorrenzaprevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative stataliricadenti fra quelle di cui alle lettere a) e b) del comma 14,anche se pubblicate successivamente al 1º gennaio 1970»;
    • CECCHETTI: “La delega conferisce al Governo un indiscusso potere dinormazione primaria, abilitandolo a “disporre” in proprio l’effetto abrogativoin relazione a tutte le disposizioni legislative attualmente vigenti. L’ambitooggettivo della delega, in linea di principio, è dunque tutt’altro che definito,essendo di fattore differito all’intero corpus legislativo dell’ordinamentostatale. Una qualche delimitazione, al riguardo, potrebbe ricavarsi dai dueprincìpi e criteri direttivi richiamati, ma è del tutto evidente che per taliprincìpi e criteri sono replicabili in toto le critiche di genericità, incertezza edipendenza da valutazioni soggettive rimesse all’apprezzamento dellegislatore delegato segnalate a suo tempo, con l’ulteriore aggravante che,in questo caso, non è possibile neppure quell’interpretazioneadeguatrice volta a riconoscere all’attività del Governo una naturameramente “ricognitiva” e “certatoria”.” Pag 57-58
    • CARNEVALE: “ È l’unica esplicitamente deputata ad intervenire sullalegislazione statale anche successivamente al 1970, assumendo unpotenziale orizzonte d’intervento che non conosce più nemmeno la tenuedelimitazione ratione temporis dell’oggetto delle altre deleghe.“Ma soprattutto è una delega senza neppure la parvenza di principi ecriteri direttivi.”“ Ciò parrebbe doversi al fatto che si tratta di una delegazione che risultafunzionalmente così specifica da risultare assolutamente vincolante per ilGoverno, che risulterebbe in buona misura privato di discrezionalità exnatura potestatis” in quanto chiamato semplicemente ad individuare ledisposizioni legislative statali già abrogate implicitamente o che abbianocomunque esaurito la propria efficacia al fine di disporne l’abrogazioneespressa.” Pag 22
    • Decreti legge 112 e 200 del 2008 Articolo 77 CostituzioneIl Governo no può, senza delegazione delle Camere, emanare decretiche abbiano valore di legge ordinaria.Quando, in casi straordinari di necessità ed urgenza, il Governo adotta,sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge,deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che,anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entrocinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sonoconvertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. LeCamere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sullabase dei decreti non convertiti.
    • Decreto legge 112 del 2008 convertito in legge n. 133 del 25 Giugno 2008 Articolo 24:Taglia-leggiA far data dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata invigore del presente decreto sono o restano abrogate le disposizionielencate nellAllegato A.
    • Decreto legge 200 del 2008 convertito in legge n. 9 del 18 Febbraio 2009Art. 2.Comma 1Abrogazioni espresseA decorrere dal 16 dicembre 2009 sono o restano abrogate le disposizionielencate nellAllegato 1, salva lapplicazione dei commi 14 e 15 dellarticolo 14della legge 28 novembre 2005, n. 246.comma2Il Governo individua, con atto ricognitivo, le disposizioni di rango regolamentareimplicitamente abrogate in quanto connesse esclusivamente alla vigenza degliatti legislativi inseriti nellAllegato 1. (( Latto ricognitivo di cui al precedenteperiodo, da adottare entro il 16 dicembre 2009, e trasmesso alle Camerecorredato di una relazione volta ad illustrare i criteri adottati nella ricognizione e irisultati della medesima con riferimento ai diversi settori di competenza deisingoli Ministeri.
    • PROBLEMATICHE:1. Evidente mancanza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza2. Sovrapposizione o comunque interferenza con la delega salva- leggi e la connessa ghigliottina previste dalla legge 246 del 20053. Disomogeneità dei contenuti normativi, evidentemente plurimi giacchè riferibili alle diverse migliaia di atti abrogati
    • Problematica 1CECCHETTI: “Il vizio più macroscopico è quello della evidente mancanza deipresupposti costituzionali di straordinaria necessità e urgenza, vizio che,sancisce l’assai problematica sussistenza dei presupposti di legittimitàcostituzionale contemplati nell’art. 77 Cost.”“Se possa ritenersi appropriato, oltre e prima ancora che costituzionalmentelegittimo, un uso della decretazione d’urgenza limitato ad “avviare” procedimenticomplessi di questo tipo.”“Ratio dell’articolo 24 del d.l. n. 112 era di anticipare la soppressione di attiprimari ritenuti obsoleti […] quanto la ratio ispiratrice dell’articolo 2 del d.l. n. 200è la esplicitazione di abrogazioni o cessazioni di effetto[…] quale effettiva utilitàpuò assumere la loro semplice abrogazione espressa?”“Si può davvero pensare di dare credito all’idea che un intervento di abrogazioneespressa di atti che hanno “dichiaratamente” esaurito i propri effetti si riveli dellamassima urgenza al fine di recuperare un miglior grado di conoscibilità dellalegislazione statale vigente?”
    • “La cancellazione o la soppressione di atti legislativi mediante lo strumentodell’abrogazione espressa consentirebbe di evitarne la marcatura el’inserimento nella banca dati pubblica della normativa vigente di cui al c.d.“progetto Normattiva”, con un cospicuo risparmio di tempi di realizzazione,nonché di risorse organizzative e finanziarie, ma poiché l’abrogazione nonpuò mai determinare la cancellazione o soppressione di atti o disposizioninormative, essa dovrà necessariamente contenere di ciascun atto sia iltesto storico originale, sia tutte le successive versioni”“Il decreto legislativo n. 200 del 2008 prevede l’abrogazione espressa di28.407 atti legislativi ma al contempo la sottrazione all’effetto abrogativoprevisto dal decreto legislativo 112 del 2008 di 280 atti, pertanto èpalesemente non necessario né urgente intervenire mediante un decretolegge.[…]“I due decreti avrebbero assunto le vesti di “proposta” di abrogazione, inquanto il loro effetto è differito rispetto alla conversione in legge.” Pag 85-93
    • CARNEVALE: “Evidente appare il vulnus apportato all’art. 77 della Costituzionesotto il profilo della mancata ricorrenza del caso straordinario di necessità edurgenza.Risulta poco sostenibile l’urgenza e la necessità di disporre l’abrogazionedi atti normativi che, in una buona misura, si collocano in un arco temporale tantorisalente (precedente ordinamento costituzionale) che la loro eliminazionepotrebbe oggi dirsi “urgente” solo in presenza di un fatto nuovo in grado diqualificare come non più tollerabile la loro vigenza nell’ordinamento. Quanto poi aldecreto n.112 il caso il caso è ancora più eclatante, mancando nel preamboloqualsivoglia riferimento a ragioni di necessità ed urgenza che possano giustificarel’adozione della misura caducatoria. Ove si raggiunge l’acme è nella previsione, inambo i decreti, di un differimento dell’effetto abrogativo di diversi mesi: cosache,testimonia di per sé come l’intervento di decretazione non si possa porre intermini di urgente necessità. Ancora nel preambolo del d.l. n. 200, <completamento delle procedure per la creazione di una banca dati unica, egratuita della legislazione vigente>, ciò sembra confermare la mancanza ancorauna volta della urgenza del provvedere, esigenza in questione assolutamentegenerica.” Pag 6-7
    • BILANCIA: ”In altri termini, ciò che pare giustificare la necessità e l’urgenzadell’intervento governativo ex art. 77 Cost. sembra, a tutto concedere,unicamente la stessa opera di “disboscamento”, quasi che il continuare alasciare in vigore le leggi “tagliate” giustifichi l’urgenza a provvedere e lanecessità dell’atto abrogativo. Se così fosse, tuttavia, ulteriori dubbisorgerebbero in merito alla scelta, compiuta sia dal Legislatore governativo, siada quello parlamentare, in sede di conversione, di differire l’effetto abrogativomolto in là nel tempo rispetto all’entrata in vigore del decreto–legge (o dellalegge di conversione), che un tale effetto prevede” PAG 12LENZI: ”I decreti legge 112 e 200 del 2008, ormai entrambi convertiti in legge,che hanno provveduto all’abrogazione espressa di migliaia di atti legislativi siaprecedenti che successivi al 1° gennaio 1970, agendo inizialmente al di fuoridi questa delega e sfruttando esclusivamente lo strumento di cui all’art. 77della Costituzione, peraltro sulla base di presupposti di straordinaria necessitàe urgenza piuttosto discutibili.”
    • Problematica 2CECCHETTI: “Richiamando D’Elia e Panzeri “i due decreti in esamesembrerebbero configurarsi come «uso elusivo della decretazione d’urgenzarispetto ai limiti previsti dalla legge di delega, posto che gli stessi, pur senzaincidere direttamente sui princìpi e criteri direttivi in essa contenuti, finirebbero conil superarli, regolando diversamente parte della materia (le modalità diabrogazione della legislazione preesistente) già oggetto di delegazione” Pag 96
    • CARNEVALE: “Quanto all’interferenza con la disciplina della delega“salva-leggi” ancora pendente, si è fatto notare come l’intervento dellegislatore d’urgenza si sia configurato a tutta evidenza come«(parzialmente) anticipatorio degli effetti connessi al meccanismoprevisto dalla legge n. 246 (…) e in deroga all’iter plurifasico lì stabilito»[…] almeno in relazione al d.l. n. 112, per la parte in cui esso ha dispostol’abrogazione di atti successivi al 31 dicembre 1969, la sovrapposizionenon sarebbe stata totale; e si potrebbe pure affermare,come è stato fatto, che ad essere effettivamente incisa da entrambi idecreti legge sarebbe stata «sostanzialmente la portata della solaclausola abrogativa generalizzata di cui al comma sedicesimo dell’art.14 della legge n. 246 [nel testo originario], piuttosto che della delegasalvifica e di riassetto»” Pag 27BILANCIA: “Si sarebbe trattato di semplici interventi “di segno contrario”rispetto alla delega “salva-leggi” Pag 13
    • Problematica 3CECCHETTI: “Richiamando Lupo e Mattarella : “ La stessa dottrina chelo haprospettato – richiamando l’esplicito disposto dell’art. 15, comma 3, dellalegge n. 400 del 1988, il quale richiede che il contenuto dei decreti leggesia «specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – è portata adammettere, per la verità, che sia possibile riconoscere ai due interventi diabrogazione espressa “cumulativa” una sorta di «omogeneitàteleologica» che caratterizzerebbe le norme in questione, consentendo dirintracciarne piuttostoagevolmente una «matrice sostanzialmente unitaria»” Pag 95
    • CARNEVALE: “Non è difficile riscontrare per i due decreti legge in esameuna situazione evidentemente deficitaria sotto il profilo dell’omogeneità.Non può non rilevarsi l’assoluta disparità ratione materiae delledisposizioni colpite dall’abrogazione espressa dai decreti legge in esame,riguardando quest’ultima, una pluralità di atti intervenienti nei più diversisettore dell’ordinamento. Tuttavia, anche a voler tener conto del processodi valorizzazione che il requisito dell’omogeneità del contenuto deldecreto legge ha avuto nella più recente giurisprudenza costituzionale,esso non ha ad oggi assunto una valenza autonoma nello scrutinio dicostituzionalità, fungendo al più da condicio per quam dell’accertamentosulla manifesta carenza dei requisiti di necessità ed urgenza.” Pag7-8
    • Decreto legislativo 179 del 2009 Eccesso di delega Articolo 76 CostituzioneLesercizio della funzione legislativa non può essere delegato alGoverno se non con determinazione di principi e criteri direttivie soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.
    • Riscontrabile nel comma 2: ”Sono sottratte alleffetto abrogativo di cui allarticolo 2 deldecreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, conmodificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, ledisposizioni indicate nellAllegato 2 al presente decretolegislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per glieffetti dellarticolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.”
    • CECCHETTI: “La delega contenuta nel comma 14 dell’art. 14della legge n. 246 del 2005 (in sé e per sé considerata), come siricava anche dall’esplicito disposto del successivo comma 14-ter, abilitava il Governo esclusivamente ad individuare ledisposizioni che – in base alla stessa norma di legge –sarebbero risultate sottratte all’abrogazione generalizzata iviprevista; dunque non lo abilitava affatto né alla produzione inproprio di un effetto normativo “salvifico” nei confronti della“ghigliottina” né, tanto più, a disporre un simile effetto neiconfronti delle abrogazioni disposte da un diverso atto legislativo– nel caso di specie dal d.l. n. 200 del 2008 – ancorché (come la“ghigliottina”) non ancora efficaci.” Pag 70
    • CARNEVALE: “Orbene, non v’è dubbio alcuno che la modifica di un attolegislativo, sia pur ordinata allo scopo cui la delega è rivolta, non rientriin alcun modo fra le potenzialità di intervento del legislatore d’attuazione,che può appunto in base a quella individuare disposizioni, ma nonmodificare il diritto oggettivo, tanto più laddove si tratti di diritto recato daatti normativi benal di fuori dalla sfera temporale d’intervento fissata dalla legge di delega.Quindi, un evidente fuor d’opera che si traduce, in linguaggio più tecnicoin un eccesso di delega.” Pag 26
    • E nel comma 4:Le disposizioni legislative emanate ai sensi degli articoli 7, secondocomma, 8, terzo comma, e 116, primo comma, della Costituzione sonocomunque escluse dalleffetto abrogativo di cui allarticolo 14, comma 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.
    • CECCHETTI: “Si faceva osservare come l’attribuzione alla norma inesame di un effetto di sottrazione in via generale e direttadall’abrogazione generalizzata, anziché il suo utilizzo come merocanone per lo svolgimento da parte del Governo delle operazioni di“ricognizione” delle disposizioni anteriori al 1970 da mantenere invigore, nonostante una sua ipotizzabile opportunità, si sarebbe dovutacomunque considerare estranea all’oggetto della Delega […] unaprevisione che, a tutti gli effetti, si presenta – almeno nella sua vesteformale – come direttamente produttiva di un proprio effetto normativodi sottrazione di categorie generali di disposizioni legislativedall’abrogazione generalizzata destinata a realizzarsi a decorrere dal 16dicembre 2010. Se così fosse, sarebbe assai difficile non condividere ilpunto di vista già espresso in sede parlamentare circa l’eccesso didelega in cui sarebbe incorso il Governo.” pag 73-74
    • CARNEVALE: ” Siamo, a riguardo, in presenza della creazione di «unanuova categoria di atti normativi esclusi, in quanto di diretta derivazionecostituzionale» […] Ad ogni modo, comunque la si pensi sul punto, quelche è sicuro è che la modifica integrativa del comma 17 della legge n.246 disposta dal d.lgs. n. 179 non rientra nella disponibilità diquest’ultimo, per come essa risulta definita nella legge di delega. E ciò,non già perché si tratta di disposto contenuto nella legge di delega,bensì per il fatto che – secondo quanto già osservato in precedenza –esso risulta del tutto estraneo, sia dal punto di vista oggettuale chefunzionale, all’ambito proprio della delega conferita al Governo ex art.14, comma 14, della legge n. 246. Pertanto, siamo di fronte ad un altroaddebito di incostituzionalità per eccesso di delega a carico del d.lgs. n.179.” pag 26- 27
    • BILANCIA: “introduce una vera e propria nuova categoria di attinormativi, esclusi dall’effetto abrogativo in quanto di diretta derivazionecostituzionale. Tale categoria non trova un esplicito ancoraggio nellalegge delega [anche se qualche “appiglio”, piuttosto forzato, può trovarsial comma 17, lettera b) dell’art. 14 (“organi costituzionali e di rilevanzacostituzionale”) e al comma 14, lettera c) dello stesso articolo (“la cuiabrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali”)] e apparedunque a rischio di eccesso di delega, anche se, va dato atto, che sitratta di norme riconducibili o ai rapporti fra Stato e Chiesa cattolica e fraStato e confessioni religiose diverse dalla cattolica o alla disciplina diattuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.” PAG 17
    • Effetto riduttivo della delegaCARNEVALE:“Il decreto legislativo salvifico n. 179 del 2009 si presenta,tutto sommato, in una veste abbastanza dimessa. Abbandonata laprospettiva del riassetto, limitato il compito alla redazione di un unicoomnicomprensivo elenco di atti/disposizioni da salvare dalla “futura”ghigliottina, ordinati cronologicamente senza neppure procedere ad unavera e propria risistemazione “interna” per settori omogenei dellanormativa salvata; disallineata l’entrata in vigore con quella della clausolaghigliottina differita di un anno, il decreto legislativo n. 179 del 2009 pareeffettivamente meritarsi l’appellativo formulato dal Consiglio di Stato diatto espressivo di una «interpretazione riduttiva della delega»” Pag 28