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Martner propuesta de modificaciones tributarias estructurales
 

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    Martner propuesta de modificaciones tributarias estructurales Martner propuesta de modificaciones tributarias estructurales Document Transcript

    • PROPUESTA DE MODIFICACIONES TRIBUTARIAS ESTRUCTURALES (versión 2-11-2011)Nuestros ingresos tributarios son bajos y equivalen al 17% del PIB en 2010 (a lo que cabe agregar un 3% decobre, que varía mucho de año en año), contra un promedio de 35% en la OCDE (cuyos rangos van de 24%en EE.UU y 26% en Corea a 42% en Francia, 48% en Suecia y 49% en Dinamarca).La cifra chilena esademás baja respecto a países con PIB por habitante similar. Ingresos y Gastos Públicos, 1987-2012 (en porcentaje del PIB) Ingresos Ingresos Cobre Gastos del Balance Fiscal Balance Período Totales Tributarios Bruto Gobierno Central Efectivo Estructural 1987 26,5 17,9 2,5 26,3 0,2 - 1990 22,8 13,8 4,7 20,4 2,4 - Aylwin (1990-93) 22,3 15,6 2,4 20,4 1,9 - Frei (1994-99) 21,3 16,1 1,2 20,1 1,2 - Lagos (2000-05) 21,8 16,3 1,6 21,2 0,6 - Bachelet (2006-09) 24,7 17,3 4,0 20,7 3,9 - 2006 25,8 17,0 5,7 18,1 7,7 1,1 2007 26,9 18,8 4,8 18,7 8,2 0,4 2008 25,5 18,5 3,6 21,2 4,3 -0,6 2009 20,4 14,8 1,8 24,8 -4,5 -3,0 2010 23,0 16,9 2,9 23,5 -0,4 -2,0 2011(p) 23,9 - - 22,8 1,2 -1,6 2012 (p) 22,3 - - 22,7 -0,4 -1,5Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.Su estructura es además inequitativa. La incidencia del IVA en el total de los ingresos tributarios fue del 40%en 2010, muy por encima del promedio de los países de la OECD, que es de 20%.Los impuestos sobreventas representan la mitad de los ingresos tributarios, contra un promedio de 32% en la OCDE. El impuestoa la renta y las utilidades es en Chile de 8% del PIB (incluyendo cobre) en comparación con el 13% promediode la OCDE (con un rango de 5% en México a 29% en Dinamarca). La tasa del impuesto a la empresas en 1Chile (17%) está también muy por detrás de la media de la OCDE (28%). Esta tasa es en Estados Unidos de35%. El financiamiento de los servicios de seguridad social y de salud en Chile se realiza, en parte, a travésde cotizaciones administradas por entes privados. Esto, sin embargo, no cambia el hecho de que la cargaobligatoria en Chile está por debajo de las de la OCDE: el incluir las contribuciones privadas a la seguridadsocial agregaría solamente un 3,5% a la carga tributaria. En Chile, la estructura tributaria y la debilidad delanegociación colectiva contribuyen de manera muy importante a explicar la alta concentración del ingreso enun puñado de familias y la alta desigualdad en la distribución del ingreso y el patrimonio.Una reforma tributaria debe proponerse incrementar progresivamente la tasa de tributación al menos del 17%al 24% (nivel de EE.UU.) o 26% (nivel de Corea) en los próximos cinco añospara abordar las tareas deeducación, salud, pensiones e infraestructura que avanzar al desarrollo demanda de manera inmediata. Debereequilibrar la composición de las contribuciones obligatorias hacia los impuestos directos a los perceptoresde ingresos más adinerados, especialmente los muy ricos, para lo que se propone aumentar y diferenciar elimpuesto a las utilidades, aliviar y diferenciar el IVA y disminuir la carga de los impuestos a la renta de lossectores medios y aumentarlos a los sectores altos, eliminando el 50% del crédito al impuesto globalcomplementario por utilidades empresariales y las exenciones injustificadas.1 Cabe señalar que la tasa vigente es de 20% como efecto de la reforma tributaria de 2010. La tasa indicada se reducirá a18,5% en el año 2012 para volver a 17% en el 2013. 1
    • La propuesta elaborada por la Fundación Chile 21 en julio de 2011 plantea las siguientes medidasen este sentido: PROPUESTA DE PROGRAMA TRIBUTARIO DE LA FUNDACIÓN CHILE 21-Julio 2011 Proposiciones Alcance EspecificaciónAjustar los tramos del Se proponen los siguientes Subir exento a $ 750 mil, hasta $impuesto a las tramos: Exento, 10, 20,30 y 1.500.000, 10%; hasta $ 3 millones,personas 40 20%; hasta $ 6 millones 30% y más de $ 6 millones 40% Con la clasificación de empresas de laDiferenciar el impuesto MIPYMES 15%, Empresas CORFOde Primera categoría medianas, 20% y grandes empresas 25%Limitar el componente En EE.UU. está Eliminar progresivamente el Fondode crédito de la primera completamente separado el Único Tributariocategoría a 50% en el impuesto a las empresas y elglobal complementario impuesto a los ingresos personalesAumentar el impuesto De este modo se aumenta la Se iguala así la tasa marginal deladicional de 35 a 40% tributación minera, sin impuesto a la renta, con lo que las modificar el royalty, sujeto a utilidades retiradas de inversionistas invariabilidad hasta el 2023 chilenos y extranjeros tributan de la misma maneraDiferenciar el IVA Aplicar una tasa de 15% a los alimentos, medicinas y cultura. Elevar el IVA al resto de los bienes a 20% En especial las exenciones al Los supuestos incentivos al ahorro sonEliminación de capital inmobiliario y a los la base de la regresividad tributariaexenciones ingresos y ganancias de actual capitalEl programa de reforma tributaria permitiría una recaudación total anual adicional neta que seestima en una cifra en torno a los US$ 8000 millones en régimen (3,3% del PIB de 2011), situacióna la que se podría llegar progresivamente para permitir las adecuaciones de política necesarias y alo que habría que agregar un fuerte plan de disminución de la evasión para completar la meta derecaudación tributaria necesaria para el desarrollo de Chile.En el corto plazo,se propone paraabordar una gran reforma a la educación en 2012 no volver atrás a la tasa de 17% sino eliminarexenciones y diferenciar desde ya el impuesto de primera categoría entre el 15% y el 25% pararecaudar unos US $ 4400 millones adicionales al año(del orden del 2% del PIB) y aumentar elimpuesto adicional de 35% a 40%, para incrementar la tributación minera y en general el aporte de 2
    • la inversión extranjera –concentrada en recursos naturales- sin modificar el impuesto mineroespecífico, sujeto a invariabilidad hasta el año 2023.El argumento de que esto disminuiría la inversión y por tanto el crecimiento, en base a la idea deque los inversores dejarían de mantener su esfuerzo o se irían del país, no tiene sustento en losestudios internacionales más recientes, que subrayan que con bases amplias de tributación de lasutilidades y sin facilitación de la elusión mediante exenciones variadas la recaudación nodisminuye. Ningún estudio ha mostrado nunca que los más ricos cesen actividades por aumentosde los impuestos, máxime desde y hasta niveles inferiores al existente en países comparables, ylas fugas a paraísos fiscales son simplemente constitutivos de fraude, los que debieran disminuirgracias a los recientes acuerdos internacionales en la materia y a una buena administración 2tributaria. En materia de inversión extranjera, esta se concentra en los recursos naturales, conunas sobreutilidades exorbitantes que les permiten en diversos casos de la minería recuperar lainversión en dos años, con lo que difícilmente dejarían las oportunidades existentes en el país.Los países escandinavos son los que mejor han resuelto la ecuación entre equidad e incentivos ala innovación y a la inversión en capital humanoy al mismo tiempo crecimiento y altas tasas depatentes por habitante, con una combinación de tasas marginales del impuesto a la renta que seacercan o superan el 50% (Suecia, incluso bajo gobiernos de derecha, como en la actualidad,mantiene una tasa marginal de 55%, a comparar con el 40% en Chile) y con tasas de tributaciónpareja de los ingresos del capital de 30%, mientras en Chile mantenemos diversas desgravaciones 3sustanciales de los ingresos y ganancias de capital.El argumento de hacer una reforma para establecer un impuesto plano (igualar el impuesto a lasempresas y a las personas) inventado por Milton Friedman tiene por propósito eliminar laprogresividad del impuesto y el principio de que paguen proporcionalmente más los que tienenmás. Sería un nuevo retroceso en materia de justicia social y de desigualdad de ingresos. Que losasalariados de ingresos altos lleguen muy rápido al tramo de 40% se soluciona ampliando el límite,como se propone aquí. Y el hecho que los que simulan ingresos por servicios mediante la creaciónde empresas pagan menos impuestos al acogerse a las tasas del impuesto a las utilidades que losasalariados con ingresos equivalentes, tiene solución en una fiscalización adecuada, mientras lasdiferencias de tasas se verían disminuidas con la reforma propuesta.Ni la crisis internacional ni la situación de las empresas en Chile son pretexto para no promoveruna mayor recaudacióndel impuesto de primera categoría en el corto plazo y viabilizar un granacuerdo sobre la educación, junto al inicio de la reforma tributaria estructural que se propone.Nosparece insuficiente la búsqueda de la equidad solo por el lado del gasto social. Esto ha contribuidodecisivamente a consolidar la gran desigualdad que afecta al país. Entre los criterios claves aconsiderar en una reforma tributaria estructural destacan los siguientes: a) El pago que realizan las personas naturales es un hecho cierto e irreversible. El pago de las empresas, es por el contrario un adelanto al pago de las personas y además puede ser revertido si en el año siguiente la empresa sufre pérdidas. Esta política incentiva la elusión y evasión tributaria. b) El sistema tributario nacional presenta niveles extremadamente bajos que explican la desigualdad existente. Sin embargo, presenta también problemas de estructura: excesiva2 Camille Landais, Thomas Picketty, Emmanuel Saez. 2011. Pour une révolution fiscale. Un impôt sur lerevenu pour le XXIe siecle. Paris: Seuil.3 Philippe Aghion, Alexandra Roulet.2011. Repenser l’Etat. Paris : Seuil. 3
    • peso de los impuestos indirectos, baja contribución del impuesto a la renta, incapacidad para captar las rentas provenientes de los recursos naturales. c) La progresividad del sistema tributario es esencial en la consolidación de una sociedad solidaria y cohesionada. d) Concentrar la carga tributaria en el reducido grupo de empresas que obtiene las mayores utilidades, reduciendo la carga que pesa sobre las pequeñas y medianas empresas, generaría estímulos para que se incorporen al desarrollo de la productividad que requiere la economía nacional.Es un error histórico sucumbir a la ideología que endiosa y valora, por sobre todas la cosas, laestabilidad macroeconómica y el clima de negocios, sin atribuir un costo de oportunidad a lapobreza y la desesperanza y regalar a multinacionales las rentas del cobre o impedir lacontribución de los más ricos al desarrollo de un país para todos.Lo que corresponde es que el Estado capture e invierta las rentas del cobre y las sobreutilidadesmonopólicas en proyectos de alta rentabilidad social y enfrente el fomento productivo para lacompetitividad sustentable de las pymes y los sectores productivos capaces de generar empleos,preservación de los ecosistemas y bienestar en el territorio. Para ello se requiere un Estado másgravitante y de excelencia, probo, eficientey al servicio del interés público, en especial de los másdébiles. 4
    • Anexo: Fundamentos del sistema tributarioUn sistema tributario debe idealmente reunir las condiciones de suficiencia (es decirpermitir financiar sobre una base estable y continua el gasto público al que estáasociado), de simplicidad (es decir no presentar una multiplicación de impuestos de bajarecaudación y alto costo de administración ni estar asociado a fines específicos quedificulten la flexibilidad de la asignación de gastos), de equidad (distribuirse con justiciaentre los contribuyentes) y eficiencia (no distorsionar significativamente la actividadeconómica). Las diversas estructuras tributarias de los países son el reflejo de la manera enque el precio del financiamiento público se distribuye entre los individuos que pertenecena una sociedad, de acuerdo a determinados principios. Un primer principio de justiciatributaria es el de la “equidad horizontal” (frente a una misma situación todos deben pagarlo mismo). Asociado a este se encuentra el “principio del beneficio”: a cada impuesto seasocia un servicio o conjunto de servicios determinados, así como a un precio se asociaen el mercado un bien específico. Por su parte, tiene también relevancia el “principio dela capacidad de pago”, que asocia cobros de tasas diferenciadas según las posibilidadeseconómicas de los contribuyentes, de modo que quien tenga más recursos y pueda pagarmás contribuya en una mayor proporción al esfuerzo común. Se trata en este caso deaplicar un principio de “equidad vertical”. Las estructuras tributarias se constituyen en base a una multiplicidad deimpuestos. Una estructura es progresiva si los pagos tributarios como proporción delingreso de un individuo o de una familia aumentan con el nivel de ingreso. Si por ejemplolos impuestos para una familia con 10 000 unidades de ingreso anual representan un 20%del ingreso y los impuestos para una familia con 100 000 unidades de ingreso representanun 30% del ingreso, entonces la estructura tributaria entre estos tramos de ingreso esprogresiva. Una estructura tributaria es más progresiva que otra si la tasa de impuestospromedio aumenta más rápido con el ingreso. Los impuestos directos de tasa crecientesegún los ingresos sean mayores cumplirán con esta condición, contrariamente a losimpuestos indirectos de tasa fija aplicada al valor de mercado de los bienes. Desde estepunto de vista los impuestos indirectos son regresivos, aunque si el consumo estáconcentrado en las familias de más altos ingresos, en términos absolutos estas paguenmás impuestos que las familias más pobres y por tanto contribuyan con más recursos afinanciar el gasto público que estas últimas si consumen muy poco. En América Latina son particularmente bajos los impuestos directos sobre lasrentas de las empresas y sobre los ingresos de las personas físicas. En los paísesdesarrollados los impuestos a la renta alcanzan una proporción del PIB sustancialmentemayor (13,4% del PIB en la UE, 11,1% en EE.UU. en 2003, según la OCDE), con el casodanés (28,5%) como paradigma del peso sustancial de este impuesto redistributivo.Japón, al otro lado de la escala, evidencia una cifra más modesta (7,7%). Se haevidenciado una tendencia generalizada a la disminución de las tasas del impuesto a larenta de personas y empresas en el pasado reciente, aunque en volumen su participaciónen la recaudación total en 2005 sea similar a la 1965. En EE.UU. hasta 1980 el gobierno federal captaba hasta un 70% de los ingresosmás elevados de las personas. Bajo los gobiernos republicanos, primero elEconomicRecoveryTaxActde 1981 redujo esa tasa a 50%, y el TaxReformActde 1986 laredujo a solon33%, aunque amplió la base del cobro, especialmente en el área de lasganancias de capital, compensando en parte la declinación de la tasa. Luego fue elevadaa 39.6% en el primer gobierno de Clinton, y luego reducida bajo Bush a cerca de 34%, esdecir menos de la mitad de su monto de 1980. Otros países desarrollados emularon estatendencia, con menor amplitud, así como la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. 5
    • En el Reino Unido, la tasa de imposición marginal (aplicable al tramo de ingreso más alto)bajo los gobiernos laboristas había llegado hasta un 83% de tasa máxima y a un 98%para los ingresos del capital. Con los gobiernos conservadores, a partir de 1979 la tasamáxima pasó a 40%. En Suecia, paradigma del Estado de Bienestar, la tasa máxima paralos ingresos alcanzó un 76%, para caer a partir de 1991 a 30% para los ingresos delahorro y a 51% en el caso de los ingresos del trabajo4.Sin embargo, el contrato social en los países capitalistas industrializados ha incluidodesde la posguerra mundial la provisión de importantes servicios públicos estatales ytransferencias redistributivas a través del impuesto progresivo y el gasto público. Este tipode intervención estatal no impidió el crecimiento de dichos países ni su transformación enlos más prósperos del mundo, como lo refleja la magnitud de su PIB por habitante.La recaudación del impuesto a la renta personal en América Latina apenas alcanza, enpromedio, al 1,2% del PIB. Este impuesto, sujeto a múltiples exoneraciones que suelenprivilegiar a las rentas de capital, es de alta progresividad, pero como lo indica su bajarecaudación, tiene muy poca capacidad redistributiva. En lo que se refiere al impuesto a larenta de empresas, es un hecho que a nivel mundial la movilidad del capital no solo hareducido las tasas nominales, sino que para atraerlo han proliferado tratamientosespeciales que han erosionado la base del gravamen. En efecto, la liberalizacióneconómica y la integración de mercados han producido algunos cambios estructurales enel impuesto. Por ejemplo, en 1918, el impuesto a la renta empresarial en los EstadosUnidos rendía cuatro veces más que el impuesto a la renta personal, que solo afectaba alos muy pudientes; hacia 1950 ambos recaudaban lo mismo; pero ya en 1980 laspersonas físicas pagaban cerca de cuatro veces más que las empresas, lo que siguesucediendo hasta la fecha.En América Latina, la tasa del impuesto de renta corporativo promedio en la región es del29%. El impuesto al valor agregado (IVA), del cual provienen el 50% de los ingresosfiscales en Latinoamérica, promedia una tasa de 15%.La tributación incide en el comportamiento de los agentes económicos en las economíasde mercado. En los mercados competitivos en equilibrio parcial, la incidencia de unimpuesto (es decir si lo paga el consumidor o el productor) depende de la elasticidadprecio de la oferta y de la demanda. Un impuesto sobre el consumo de bienes no espagado en absoluto por los consumidores si la curva de demanda es perfectamenteelástica o por los productores si la curva de oferta es perfectamente elástica. Y viceversa.La incidencia de un impuesto sobre los factores de producción (capital o trabajo) en unmercado competitivo depende también de la elasticidad de la oferta y la demanda por elfactor.Efecto ingreso y efecto sustitución. Una estructura tributaria óptima es la que maximizalos efectos recaudatorios buscados y minimiza sus costos de eficiencia. La tributaciónpuede tener costos económicos negativos y provocar la llamada “pérdida irrecuperable deeficiencia”. Esta proviene de eventuales distorsiones en los incentivos de los productores(incitándolos a producir menos y disminuyendo el excedente del productor) y losconsumidores (incitándolos a comprar menos y disminuyendo el excedente delconsumidor), cuya magnitud dependerá de las elasticidades precio de la oferta y de la4 Ver “Eléments de comparaison internationale”, Etudes des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur lesménages, La Documentation Française, Paris, 1996. 6
    • demanda de los bienes ante el establecimiento de impuestos, es decir de la magnitud delllamado “efecto sustitución”. El efecto de cualquier impuesto puede ser descompuestoentre un efecto ingreso y un efecto sustitución. Mientras mayor es el efecto sustituciónprovocado por los impuestos, mayor es la pérdida de eficiencia. Existe un efecto ingreso(las personas sustraen a sus ingresos los impuestos que han debido pagar) asociado alos impuestos de cuantía fija (es decir un impuesto que los individuos paganindependientemente de lo que hacen o de sus habilidades, de sus ingresos, su trabajo, suconsumo o su ahorro), pero no un efecto sustitución. Por eso se entiende que el impuestoóptimo es el de cuantía fija per cápita, pues por construcción no puede “distorsionar” laasignación de recursos. El problema es que pagarían lo mismo muy ricos y muy pobres,contraviniendo el principio de equidad vertical. En el límite, personas muy pobres verían latotalidad de sus ingresos volatilizados por el impuesto.Existe otro conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de losrecursos sino que la incrementan, y que son más verosímiles de aplicar. Este esespecialmente el caso de los impuestos correctores de externalidades negativas, queinternalizan dichas externalidades, es decir transforman en costo privado el costo socialen que incurren en sus actividades algunos entes privados. Los impuestos sobreactividades que provocan daño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que soncontaminantes y los que se aplican a la extracción de recursos naturales corresponden aesta categoría. Para que cumplan con sus fines, estos impuestos deben no tener unalógica esencialmente recaudatoria, por lo que se debe evaluar siempre sus costos(especialmente los administrativos) y sus beneficios, habida cuenta de la dificultad decuantificar las externalidades.Como segundo mejor, se entiende que provocan pocas modificaciones en la conducta ypocos efectos de sustitución los impuestos indirectos, mientras los impuestos directos alos ingresos del capital y el trabajo serían distorsionadores y disminuirían la oferta deahorro, la inversión y la oferta de trabajo.Se suele sobreestimar estos efectos y postular que debido al efecto distorsionador que seatribuye genéricamente a los impuestos y a la mayor eficiencia relativa que tendría a todoevento el sector privado para el uso de recursos productivos, un país que posee un mayornivel relativo de impuestos tendría un menor crecimiento económico. Mayores tasastributarias afectarían negativamente la tasa de retorno de la inversión y sus niveles y, poresta vía, reducirían el crecimiento. Incluso algunos sostienen que la desigualdadeconómica es esencialmente benéfica al aumentar los incentivos de incremento de laproductividad.En el caso de la magnitud de los desincentivos a la oferta de trabajo provocada por latributación de los ingresos, existe una amplia controversia analítica y empírica.Analíticamente, opera el llamado “efecto ingreso”: cuando la presión fiscal aumenta, loscontribuyentes de más ingresos ven disminuidos sus incentivos a trabajar, pero puedenigualmente querer evitar que sus ingresos disminuyan de manera importante y por tantotrabajar más.Estimaciones empíricas sobre los efectos desincentivantes de la tributación. Losestudios empíricos recientes confirman que los trabajadores secundarios en las familiasson mucho más sensibles a cambios en las tasas del impuesto a la renta que lostrabajadores primarios que aseguran el ingreso familiar básico. Aunque siempre las 7
    • conclusiones en este temas son controversiales, Thomas Picketty afirma que “el estadoactual de los conocimientos disponibles respecto de las elasticidades de la oferta detrabajo sugieren que la atención tradicionalmente acordada a los efectos desincentivantessobre los altos ingresos es totalmente excesiva y no permite un análisis global de loslímites alcanzados o no por los sistemas modernos de redistribución”5. Recientes estudiospara Francia, en donde los gobiernos de izquierda primero aumentaron las tasasmarginales para los sectores de más altos ingresos del impuesto a la renta y luego losgobiernos de derecha los disminuyeron, revelan que los ingresos declarados por loscontribuyentes afectados no variaron. Otros estudios para EE.UU. demuestran que lasfuertes alzas aplicadas por Clinton en 1993 de las tasas superiores del impuesto a la rentano tuvieron ningún efecto significativo sobre la tendencia de progresión de los altosingresos norteamericanos de los años precedentes6.¿Cuán progresivo debe entonces ser el impuesto? La respuesta no es simple ydependerá de cómo modifica su conducta el contribuyente rico ante altas tasas deimpuestos, qué financia el impuesto y cuanto se valora socialmente que una unidad deingreso esté en manos de una familia de bajos ingresos o bien en manos de una familiade altos ingresos.Tradicionalmente, han existido tres enfoques en la materia, siguiendo a Joel Slemrod7.Bajo el principio del beneficio (el impuesto es un pago por un servicio gubernamental aindividuos), el ingreso público debiera recaudarse bajo la forma de tarifa al usuario cadavez que esto sea posible. No obstante, esto no es posible para los bienes públicos puros,que por definición no admiten un cobro por su uso, como la defensa o la justicia. Cabríasuponer que se beneficia de ellas más el rico que posee bienes que de ese modo sondefendidos por las instituciones mencionadas, mientras lo son menos los pobres que noposeen bienes a ser defendidos, pero establecer la exacta relación entre pago y beneficioes difícil de cuantificar. En cualquier caso el principio del beneficio aboga en contra de losprogramas de redistribución en los Estados de bienestar.Bajo el principio de la capacidad de pago, la carga tributaria de cada cual debiera estarrelacionada no con lo que los contribuyentes reciben del gobierno, sino con la posibilidadde sustentar la carga tributaria y de abordar el sacrificio que esto implica. Si se consideraplausible que pagar una unidad de ingreso es un sacrificio menor para una persona deingresos holgados que para una persona francamente pobre, un igual sacrificio requierede pagos tributarios mayores por el primero en comparación con el segundo. Pero, aligual que con el principio del beneficio, el razonamiento no identifica una relación precisaentre ingreso y carga en el pago del impuesto. Un impuesto proporcional, en el que todospagan el mismo porcentaje de su ingreso, recaudará de todas maneras una mayorcantidad de recursos a la persona rica que a la pobre. Incluso un impuesto regresivo que,por ejemplo, significara un cobro de 25 por ciento en las primeras 10 000 unidades deingreso y un 10 por ciento en todo el ingreso adicional, recaudará más dinero de los másricos que de los más pobres.5 Thomas Piketty, L´économie des inégalités, La Découverte, Paris, 1997.6 Ver Thomas Piketty, “Trop d´impôt ou trop d´idéologie?”, en Débats, Libération, 16 de noviembre 1998.7 Joel B. Slemrod, “Progressive Taxes”, en http://www.econlib.org/library/Enc/ProgressiveTaxes.html. 8
    • Según el principio utilitarista, la carga tributaria debe ser asignada procurando maximizarel bienestar social agregado. Francis Edgeworth mostró que si desde una perspectivasocial una unidad de ingreso es menos valorada en la medida en que el ingreso delreceptor aumenta, entonces el bienestar social se maximiza con un sistema tributario quenivela todos los ingresos, recaudando todo el ingreso más allá de un umbral ydistribuyendo lo obtenido a aquellos cuyos ingresos de otra manera serían inferiores alumbral de ingreso aludido. El problema es que este impuesto nivelador destruiría elincentivo a trabajar, ahorrar, invertir e innovar, con lo cual el tamaño de la torta a repartiren partes iguales se reduciría rápidamente. El principio de la igualdad distributiva tendríaque transigir con el principio de la provisión de incentivos que aumentarían el volumentotal de ingresos disponibles para ser redistribuidos. Por ello los enfoques de laprogresividad tributaria óptima que se inspiran en el principio utilitarista ven el problemacomo un dilema entre los beneficios sociales de una distribución más igualitaria de losingresos después de impuestos y el daño económico provocado por impuestos altamenteprogresivos.¿Cuán importante es ese daño? Para los economistas liberales sería muy importante, loque explica su recomendación recurrente y unívoca: el mejor Estado es el residual, quefinancia pocas actividades con pocos impuestos. Martin Feldstein y Michael Boskin hanpropiciado en las administraciones republicanas en EE.UU. disminuciones de impuestos,inspirados además en la llamada Curva de Laffer, según la cual rebajas de tasastributarias impulsarían la actividad y por esa vía aumentarían la masa de impuestosrecaudada. (no es más que la ley de los rendimientos decrecientes aplicada a la políticatributaria). Sin embargos, después de una década bajo los efectos de dos rebajastributarias importantes, otros economistas dudan que la política tributaria tenga muchoefecto sobre la inversión o el ahorro al constatar que en EE.UU., la tasa de ahorropersonal disminuyó entre 1980 y 1987, a pesar de las rebajas tributarias sobre losretornos del ahorro, y comenzó a recuperarse cuando se introdujeron restricciones a losincentivos tributarios al ahorro8.Por su parte, Barry Bosworthy Gary Burtless, encontraron que las reducciones en lastasas marginales del impuesto coincidieron con un modesto incremento en la oferta detrabajo, pero concluyeron que la política tributaria probablemente no fue el factordominante en el comportamiento de la oferta de trabajo durante la década estudiada9.Una de las razones de sus cautelosas conclusiones sobre el papel de las rebajastributarias es que los hombres de bajos ingresos incrementaron su oferta de trabajo enuna amplia magnitud con estabilidad de las tasas marginales o incluso cuandoaumentaron. Asimismo, los contribuyentes de altos ingresos respondieron asustancialmente menores tasas de impuestos cambiando la distribución en el tiempo desus ventas de activos y abandonando estratagemas financieras. Así, la experienciareciente en EE.UU. mostró que las tasas marginales del impuesto importan, pero no tantocomo se suponía o en la dirección que se suponía por los promotores de las rebajastributarias.El gasto público que incrementa el capital físico y humano y las transferencias quedisminuyen las desigualdades de ingresos pueden tener efectos positivos sobre elcrecimiento. El efecto desincentivante de los impuestos que los financian parece ser8 Alan Auerbach y Kevin Hassett. "Investment, Tax Policy, and the Tax Reform Act of 1986." en Do TaxesMatter?The Impact of the Tax Reform Act of 1986,editadopor Joel Slemrod.1991.9 Citados por Slemrod, op.cit. 9
    • mucho menor que lo previsto por la teoría convencional. No de otro modo se explica quemuchos países de altos ingresos per cápita tengan las grandes cargas tributarias quesustentan masivos volúmenes de gasto público. En palabras de Vito Tanzi y HowellZee,del FMI: “la conclusión general que se puede extraer es que la evidencia empírica sobre larelación entre tributación y crecimiento es mucho más débil que lo que la teoría hubierallevado a uno a esperar”.10Diversas mediciones revelan también que las variables institucionales y las regulacionespúblicas (protecciones laborales, salario mínimo, centralización de negociaciones) notienen el rol esencial que algunos les atribuyen respecto al nivel de desempleo en laseconomías mixtas desarrolladas11. La regulación estatal que protege el empleo tiene pocoimpacto en el nivel de desempleo, aunque si incide en una menor velocidad de rotaciónde la mano de obra y una mayor duración promedio del desempleo. La disminución delas prestaciones de los seguros de desempleo tiene un impacto débil sobre el nivel dedesempleo. Sistemas generosos han podido cohabitar con niveles de desempleo débiles,particularmente en Europa del Norte. Los resultados empíricos tampoco establecen unarelación directa entre sindicalización y desempleo. Los sindicatos juegan en cambio un rolnivelador en materia de dispersión de salarios. En cuanto al salario mínimo, la evidenciatampoco arroja conclusiones definitivas y en diversos casos altos salarios mínimosconviven con bajas tasas de desempleo. Si bien las reglamentaciones estatales puedenjugar un rol en la explicación del nivel y evolución del desempleo, éste parece tan débilque no llega verdaderamente a explicar las diferencias entre países ni las razones deéxito de algunos. En materia de desempleo son en definitiva las dinámicasmacroeconómicas y el “reparto social del trabajo” lo que explican su evolución.No todo gasto público se justifica ni todo impuesto está exento de efectosdesincentivantes sobre la actividad económica. En palabras de Lindert, “según todas lasapariencias, es a través de los gastos públicos escogidos y preservando, en los propiosprogramas sociales, estímulos para el crecimiento, que los países en los que los gastossociales son elevados han podido reducir su costo”12. Cuando existen costos en eficienciaasignativa de la tributación, estos son en parte compensados por los incrementoseventuales en dicha eficiencia en la dinámica productiva de la empresa provocados porlas externalidades positivas que financian. Cuando se trata de redistribuciones que noinciden directamente en la empresa, los costos de eficiencia asignativa son tanto menorescomo adecuados son los sistemas de recaudación tributaria para minimizar lasdistorsiones en los incentivos, así como capaces son las agencias públicas de prestar susservicios al mínimo costo. Existe suficiente evidencia para afirmar que en materia detributos y gastos en las economías industrializadas, las con mayor expansión en lasúltimas décadas son las que tienen tributos menos desincentivadores y más gastospúblicos que contribuyen al crecimiento, especialmente en infraestructura y recursos10 Vito Tanzi y Howell H. Zee, “Política fiscal y crecimiento a largo plazo”, Revista Internacional dePresupuesto Público, 38, 1998.11 Jean Paul Fitoussi, Olivier Passet y René Fressynet, Rapport du Comité D´Analyse Economique,www.premier-ministre.gov.fr.12 Peter Lindert, “Does social spending deter economic growth?,Challenge , mayo-junio1996. A estas políticaspúblicas de tipo redistributivo con consecuencias fiscales puede agregarse la propuesta de intervenir elmercado de trabajo no con salarios mínimos sino con ingresos mínimos compuestos por el salario deequilibrio de mercado y un complemento financiado fiscalmente para alcanzar el nivel del ingreso mínimodefinido socialmente. La política francesa y alemana de subsidiar los aportes patronales a la seguridad socialpara disminuir el costo del empleo no calificado tiene una inspiración semejante. 10
    • humanos, y no los de Estados de menor peso en la economía. Es este un tema deestructura más que de nivel. Incluso la aplicación de tributos considerados“desincentivadores” (alto impuesto a la renta y al patrimonio) no se traduce en un impactosustancial de menor crecimiento13. De acuerdo a Joel B. Slemrod y Jon Bakija, con datosde 1950 a 2002, el examen de la relación entre la tasa marginal del impuesto a la renta yla productividad (se supone en el enfoque neoliberal que reducir la tributación al ingresoincentiva la productividad) revela que los períodos de fuerte incremento de laproductividad coexistieron con las tasas marginales superiores más altas en el impuesto ala renta en la posguerra y que, en promedio, los países de más altos impuestos son losmás ricos14. La afirmación que los impuestos per se hieren el desempeño económico notiene base empírica que la sustente. De nuevo en palabras de Peter Lindert: “Desde hace algunos años, ha habido una creciente brecha entre el registro empírico y una historia que es contada una y otra vez con insistencia creciente. No solo escuchamos que existe el peligro de que redes de seguridad y programas antipobreza basados en impuestos pueden tener altos costos económicos. Nótese cuan frecuentemente se nos dice que los economistas han ”demostrado” y “encontrado” que esto es cierto. Estas afirmaciones son frecuentemente un bluff (...). Antes que demostrar o encontrar este resultado, han escogido imaginarlo15. Y el costo de ignorar la experiencia a favor de postulados de fe puede ser alto:déficit fiscal estructural, decaimiento de la infraestructura, inadecuada inversión eninvestigación, educación y salud. Y por tanto, en el largo plazo, menor crecimiento.13 Verlasestimaciones de Richard Kneller, Michael Bleaney, Norman Gemmel,,”Fiscal Policy and Growth:Evidence from OECD Countries”, Journal of Public Economics 74, 1999, pp. 171-190.14 Joel B. Slemrod, Jon Bakija, Taxing Ourselves: A Citizens Guide to the Great Debate over Tax Reform, TheMIT Press, 2004.15 Peter H. Lindert, “The Welfare State Is the Wrong Target: a Reply to Bergh”, Econ Journal Watch, 3, 2,Mayo 2006, pp 236-250. 11
    • Anexo Estadístico OCDE 2011 Total tax revenue as percentage of GDP 2009 1965 1975 1985 1995 2000 2007 2008 provisionalAustralia 20,5 25,2 27,6 28,0 30,3 29,5 27,1 n.a. 1Austria 33,9 36,6 40,8 41,4 43,2 42,1 42,7 42,8Belgium 31,1 39,5 44,3 43,5 44,7 43,8 44,2 43,2Canada 25,7 32,0 32,5 35,6 35,6 33,0 32,3 31,1Chile 19,0 19,4 24,0 22,5 18,2CzechRepublic 37,6 35,3 37,3 36,0 34,8 1Denmark 30,0 38,4 46,1 48,8 49,4 49,0 48,2 48,2Finland 30,4 36,6 39,8 45,7 47,2 43,0 43,1 43,1 1France 34,1 35,4 42,8 42,9 44,4 43,5 43,2 41,9 2Germany 31,6 34,3 36,1 37,2 37,2 36,0 37,0 37,0Greece 17,8 19,4 25,5 28,9 34,0 32,3 32,6 29,4Hungary 41,3 38,5 39,7 40,2 39,1Iceland 26,2 30,0 28,2 31,2 37,2 40,6 36,8 34,1Ireland 24,9 28,8 34,7 32,5 31,3 30,9 28,8 27,8 3Israel 37,0 36,8 36,3 33,8 31,4Italy 25,5 25,4 33,6 40,1 42,2 43,4 43,3 43,5Japan 18,2 20,8 27,1 26,8 27,0 28,3 28,1 n.a.Korea 14,9 16,1 20,0 22,6 26,5 26,5 25,6Luxembourg 27,7 32,8 39,4 37,1 39,1 35,7 35,5 37,5Mexico 15,5 15,2 16,9 17,9 21,0 17,5Netherlands 32,8 40,7 42,4 41,5 39,6 38,7 39,1 n.a.New Zealand 24,1 28,7 31,3 36,2 33,2 35,1 33,7 31,0Norway 29,6 39,2 42,6 40,9 42,6 43,8 42,6 41,0Poland 36,2 32,8 34,8 34,3 n.a.Portugal 15,9 19,1 24,5 30,9 32,8 35,2 35,2 n.a.SlovakRepublic 34,1 29,4 29,3 29,3Slovenia 39,2 37,5 37,8 37,2 37,9 1Spain 14,7 18,4 27,6 32,1 34,2 37,3 33,3 30,7Sweden 33,4 41,3 47,4 47,5 51,4 47,4 46,3 46,4Switzerland 17,5 23,9 25,5 27,7 30,0 28,9 29,1 30,3Turkey 10,6 11,9 11,5 16,8 24,2 24,1 24,2 24,6UnitedKingdom 30,4 34,9 37,0 34,0 36,4 36,2 35,7 34,3UnitedStates 24,7 25,6 25,6 27,8 29,5 27,9 26,1 24,0Unweightedaverage: OECD Total 25,5 29,4 32,5 34,4 35,5 35,4 34,8 n.a. 12
    • Taxes on income and profits as percentage of GDP 1965 1975 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008Australia 10,4 14,1 15,0 15,8 15,5 17,6 17,6 17,4 17,7 16,0 1Austria 8,6 9,6 10,8 10,1 10,9 12,3 12,0 12,1 12,6 13,1Belgium 8,6 15,6 18,0 15,5 16,6 17,2 17,1 16,7 16,5 16,8Canada 9,9 15,1 14,4 17,4 16,5 17,8 15,8 16,2 16,2 15,9Chile 4,1 4,8 4,5 7,8 10,5 11,0 8,4CzechRepublic 9,4 8,0 9,1 9,1 9,4 7,9 1Denmark 14,0 22,6 26,6 28,0 30,1 29,8 31,2 29,9 29,4 29,2Finland 12,6 15,8 16,2 17,2 16,5 20,4 16,8 16,7 16,9 16,8France 1 5,4 5,6 6,8 6,7 7,0 11,1 10,3 10,7 10,4 10,4Germany 10,7 11,8 12,5 11,3 11,3 11,2 9,8 10,7 11,2 11,5 1Greece 1,6 2,6 4,5 5,2 6,4 9,3 8,0 7,5 7,5 7,3Hungary 8,7 9,3 8,8 9,1 10,0 10,4Iceland 5,6 6,8 6,4 9,2 10,6 14,8 17,5 18,3 18,4 17,8Ireland 6,4 8,6 12,0 12,2 12,7 13,2 11,7 12,5 12,1 10,8Israel 13,2 14,6 12,0 13,3 13,2 11,1Italy 4,6 5,4 12,4 13,8 14,2 14,0 12,9 13,9 14,6 14,9Japan 8,0 9,3 12,4 14,5 10,2 9,4 9,3 9,9 10,3 9,5Korea 3,6 4,2 6,4 6,0 6,5 7,0 7,4 8,4 8,2Luxembourg 9,9 14,1 17,0 14,0 14,6 14,1 12,9 12,4 12,4 12,8Mexico 3,4 4,3 3,8 4,6 4,4 4,6 5,0 5,2Netherlands 11,7 14,2 11,2 13,8 10,9 10,0 10,7 10,6 10,9 10,6New Zealand 14,6 19,1 21,7 22,0 22,2 19,9 23,1 22,4 22,1 20,4Norway 12,9 13,5 16,9 14,4 14,3 19,2 21,4 22,0 21,1 21,6Poland 11,1 6,8 6,4 7,0 8,0 8,1Portugal 3,9 3,3 6,3 6,9 7,7 9,2 7,9 8,3 9,1 9,3SlovakRepublic 7,0 5,6 5,7 5,8 6,2Slovenia 6,5 6,9 8,3 8,7 8,8 8,4 1Spain 3,6 4,1 6,8 10,0 9,4 9,7 10,5 11,2 12,4 10,3Sweden 18,3 20,9 20,0 21,8 18,6 21,0 19,1 19,1 18,4 16,8Switzerland 7,2 11,4 11,7 12,0 11,9 13,2 13,0 13,4 13,3 13,9Turkey 3,1 5,0 4,3 5,0 4,8 7,1 5,3 5,3 5,7 5,8UnitedKingdom 11,3 15,6 14,3 14,0 12,6 14,2 13,7 14,5 14,3 14,3UnitedStates 11,9 11,8 11,6 12,6 12,8 14,9 12,7 13,5 13,6 11,8Unweightedaverage:OECD Total 9,0 11,2 12,2 12,5 11,9 12,7 12,4 12,7 12,9 12,5 13
    • Taxes on goods and services as percentage of GDP 1965 1975 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008Australia 7,1 7,4 9,1 7,7 8,1 8,7 8,3 8,0 7,9 7,4 1Austria 12,7 12,6 13,3 12,5 11,9 12,3 12,1 11,7 11,6 11,6Belgium 11,6 10,8 11,3 11,1 11,2 11,4 11,3 11,3 11,0 10,8Canada 10,4 10,2 10,3 9,3 9,0 8,6 8,5 8,1 7,9 7,6Chile 11,0 11,9 12,4 11,1 10,0 10,5 11,4CzechRepublic 12,1 11,2 11,8 11,2 11,1 11,5 1Denmark 12,4 13,2 15,8 15,4 15,7 15,9 16,3 16,4 16,3 15,6Finland 12,9 11,7 13,5 14,2 14,0 13,7 13,8 13,6 12,9 13,0France 1 13,1 11,8 12,7 11,9 11,9 11,4 11,1 10,8 10,7 10,6Germany 10,4 9,2 9,3 9,3 10,4 10,4 10,1 10,0 10,5 10,5 1Greece 8,7 9,1 10,9 11,7 11,9 12,0 11,0 11,5 11,5 11,4Hungary 16,8 15,6 14,8 14,3 15,0 14,9Iceland 16,4 18,9 17,2 15,9 15,2 16,4 17,1 17,6 16,4 13,6Ireland 13,1 13,4 15,4 14,0 13,2 11,7 11,4 11,4 11,2 10,7Israel 13,5 12,3 12,7 12,4 12,8 12,6Italy 10,1 7,4 8,5 10,6 10,9 11,8 10,8 11,1 11,0 10,6Japan 4,8 3,6 3,8 4,0 4,2 5,2 5,3 5,2 5,1 5,1Korea 9,1 9,6 8,6 8,2 8,7 8,2 8,1 8,3 8,4Luxembourg 6,9 6,8 9,6 9,0 10,0 10,6 10,9 10,0 9,8 9,9Mexico 10,0 8,7 8,2 8,9 10,2 10,3 9,5 12,4Netherlands 9,4 9,8 10,9 11,3 11,3 11,5 12,2 12,1 12,0 11,8New Zealand 6,7 6,9 7,2 12,4 12,1 11,5 11,8 11,8 11,1 11,4Norway 12,2 14,7 16,0 14,6 15,8 13,5 12,1 12,0 12,4 10,9Poland 12,8 11,8 12,7 13,3 13,0 13,0Portugal 7,6 8,2 10,7 11,9 12,6 12,2 13,4 13,7 13,2 12,9SlovakRepublic 12,3 12,6 11,4 11,3 10,5Slovenia 15,2 14,1 13,6 13,3 13,2 13,2 1Spain 6,0 4,5 7,8 9,2 9,2 10,1 9,9 9,9 9,5 8,3Sweden 10,4 10,1 12,6 13,0 13,4 12,7 12,8 12,6 12,6 12,8Switzerland 6,0 5,3 5,6 5,5 6,1 6,7 6,9 6,8 6,6 6,3Turkey 5,7 4,9 4,1 4,2 6,3 10,1 12,0 11,9 11,5 11,0UnitedKingdom 10,1 8,7 11,7 11,0 12,0 11,6 10,8 10,6 10,5 10,3UnitedStates 5,6 5,0 4,8 4,8 5,0 4,7 4,8 4,8 4,7 4,6Unweightedaverage:OECD Total 9,6 9,3 10,4 10,5 11,2 11,3 11,3 11,1 11,0 10,8 14
    • Taxes on goods and services aspercentage of total taxation 1965 1975 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008Australia 34,7 29,3 32,8 27,8 29,0 28,7 27,8 27,1 26,6 27,4 1Austria 37,4 34,5 32,6 31,5 28,6 28,5 28,6 27,9 27,5 27,1Belgium 37,2 27,4 25,4 26,4 25,7 25,4 25,3 25,6 25,1 24,5Canada 40,5 32,0 31,8 25,8 25,4 24,2 25,3 24,5 24,0 23,6Chile 62,9 62,6 63,8 51,5 43,2 43,8 50,6CzechRepublic 32,1 31,6 31,3 30,2 29,8 31,9 1Denmark 41,4 34,3 34,3 33,0 32,1 32,1 32,0 33,1 33,3 32,5Finland 42,5 31,9 33,9 32,5 30,6 29,0 31,3 31,1 30,1 30,0France 1 38,4 33,3 29,7 28,4 27,6 25,7 25,3 24,5 24,7 24,5Germany 33,0 26,9 25,7 26,7 28,0 28,1 28,9 28,3 29,2 28,5 1Greece 48,8 46,8 42,7 44,5 41,3 35,3 34,8 36,3 35,7 34,9Hungary 40,6 40,5 39,7 38,4 37,7 37,1Iceland 62,7 63,0 61,1 51,3 48,7 44,1 42,0 42,3 40,4 37,0Ireland 52,6 46,5 44,4 42,3 40,7 37,6 37,4 35,9 36,1 37,1Israel 36,5 33,3 35,9 34,5 35,2 37,3Italy 39,5 29,4 25,4 28,0 27,3 27,9 26,4 26,2 25,2 24,5Japan 26,2 17,3 14,0 13,7 15,8 19,3 19,4 18,6 18,0 18,0Korea 61,1 59,5 44,3 40,7 38,4 34,3 32,5 31,3 31,6Luxembourg 24,7 20,9 24,4 25,1 27,1 27,2 29,0 28,0 27,5 28,0Mexico 64,8 55,3 53,9 53,0 56,7 56,3 53,1 59,2Netherlands 28,6 24,2 25,6 26,4 27,2 29,2 31,8 31,0 31,0 30,3New Zealand 27,9 24,2 23,1 33,6 33,4 34,7 32,1 32,7 31,7 33,8Norway 41,1 37,6 37,5 35,5 38,6 31,8 27,8 27,3 28,4 25,6Poland 35,2 36,1 38,5 39,1 37,5 38,0Portugal 47,6 42,6 43,7 44,2 40,9 37,2 39,7 39,7 37,5 36,6SlovakRepublic 36,2 39,9 38,7 38,4 36,0Slovenia 38,7 37,6 35,2 34,8 35,1 35,6 1Spain 40,8 24,2 28,4 28,4 28,6 29,6 27,7 26,9 25,5 25,1Sweden 31,2 24,3 26,6 25,0 28,1 24,6 26,1 26,1 26,6 27,7Switzerland 34,2 22,4 21,9 21,2 21,9 22,5 23,6 23,0 22,7 21,7Turkey 54,0 41,3 36,0 27,9 37,6 42,0 49,3 48,7 47,7 45,5UnitedKingdom 33,1 25,0 31,5 31,1 35,3 32,0 30,3 29,0 29,1 28,8UnitedStates 22,8 19,5 18,8 17,4 18,0 16,0 17,7 17,1 16,7 17,6Unweightedaverage:OECD Total 38,4 32,8 33,7 33,0 33,7 32,8 32,8 32,1 31,6 31,7 15
    • Tax structures in the OECD-area 1965 1975 1985 1995 2000 2008Personal incometax 26 30 30 27 25 25Corporateincometax 9 8 8 8 10 10 2Social securitycontributions 18 22 22 25 24 25 (employee) ( 6) ( 7) ( 7) ( 9) ( 9) ( 9) (employer) ( 10) ( 14) ( 13) ( 14) ( 14) ( 14)Payrolltaxes 1 1 1 1 1 1Propertytaxes 8 6 5 6 6 5General consumptiontaxes 12 13 16 19 19 20Specificconsumptiontaxes 24 18 16 13 12 10 3Othertaxes 2 2 2 3 3 3Total 100 100 100 100 100 100 16