COMENTARIOS SOBRE UN FALLO ESCOGIDO DE LA CORTE SUPREMA Una jurisprudencia inédita y de reciente data sobre las facultades...
Introducción Como es sabido las Corporaciones Municipales creadas de conformidad con el DFL Nº 1-3.063, de 1980, del Minis...
Hasta antes   de   la publicación del Estatuto Docente y del Estatuto de Atención de Salud Primaria, 1 de julio de 1991 y ...
La consecuencia de este cambio es que desde el momento en que él se produce ya no procede seguir celebrando contratos de t...
Así las cosas, el personal docente del sector municipal   se rige por el Estatuto de los Profesionales de la Educación y s...
El Código del Trabajo no se aplicará, ni aun supletoriamente, al Estatuto Docente, al Estatuto de Atención Primaria de Sal...
Para despejar toda duda respecto de si procede o no aplicar supletoriamente el Código del Trabajo, bastará con preguntarse...
Por idénticas razones tampoco se aplican las disposiciones del Código del Trabajo en lo que se refiere a la transformación...
Sentencias de primera y segunda instancia; y de casación y de reemplazo, pronunciadas en  el  juicio promovido por la  Aso...
En la demanda que dio inicio a este juicio, la Asociación de Funcionarios pidió que se declarara que la Corporación Munici...
Sentencia de primera instancia
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO: 1) Que, la controversia en la causa radica en determinar si se celebró un acuerdo entre...
A fojas 57, se tuvo por confeso al demandado de los siguientes hechos: Que es efectivo que la Corporación Municipal de Cas...
<ul><li>c) Copia simple de carta dirigida a don Héctor Jaime Márquez Altamirano, Secretario General de la Corporación Muni...
6) Que, así las cosas, la asignación denominada “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, es un acuerdo de carácter contractual, el qu...
Que, SE DA LUGAR a la demanda de fojas 2 y siguientes, en todas sus partes, con costas, en consecuencia, la Corporación Mu...
Sentencia de segunda instancia
Puerto Montt, cuatro de octubre de dos mil cinco. VISTOS: Se reproduce la sentencia apelada. Y teniendo además presente. P...
SEGUNDO: Que no existen antecedentes en estos autos, que permitan establecer que las negociaciones entre el Ministerio de ...
Algunas de las alegaciones básicas planteadas en la  vista de la causa
<ul><li>Por tratarse de una relación estatutaria de derecho público, y no contractual privada, la que se ha establecido en...
<ul><li>La salud primaria como función municipal que es de acuerdo a la voluntad de la ley, no puede ser mirada como una a...
<ul><li>Al haberse establecido, a partir de la entrada en vigencia de la ley Nº 19.378, una relación estatutaria, entre el...
<ul><li>Si se examina el texto de la ley 19.378 no se encontrará  en ninguna parte la mención “contrato de trabajo”. Sólo ...
<ul><li>De acuerdo al claro tenor literal de la ley, solamente constituyen remuneraciones para los efectos de la ley 19.37...
<ul><li>El denominado “Bono Corporación Municipal” que es la cosa pedida en la demanda; y a que se ha dado lugar en las se...
<ul><li>Al definir a las entidades administradores, en la letra b) del artículo 2º, la ley 19.378 no hace distingos; pues ...
<ul><li>Si se aplica el aforismo que dice que donde la ley no distingue no es lícito al intérprete distinguir, es forzoso ...
<ul><li>La Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor es actualmente la única entidad a...
Sentencia de casación
Considerando:   Primero:   Que para un debido examen del recurso deducido en estos autos es útil precisar el régimen juríd...
Tercero: Que, en estas circunstancias, la relación que vincula al personal con el Estado o el organismo de cuya dotación f...
Cuarto: Que, como lo indicó Gastón Jéze, &quot;los funcionarios están en una situación legal y reglamentaria. La existenci...
Quinto:  Que el régimen establecido en la citada Ley N° 19.378, a que están afectos los actores, reviste definitivamente í...
Sexto:  Que, entre otras materias las remuneraciones que corresponden a los funcionarios regidos por la Ley N° 19.378 son ...
Séptimo:  Que de lo expuesto se sigue que la sentencia impugnada incurrió en los errores de derecho planteados en el recur...
Octavo:  Que como la autoridad administrativa puede retirar los actos que adolecen de ilegitimidad, mediante un nuevo acto...
Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 785 del Código de Procedimiento Civil, acogiéndose,...
Sentencia de reemplazo
Santiago, dieciséis de enero de dos mil siete.  .   De acuerdo con lo establecido en el artículo 785 del Código de Procedi...
Tercero: Que, en tal virtud, el término del pago del denominado &quot;Bono Corporación Municipal&quot;, cuya reposición re...
Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se revoca ...
Conclusiones
<ul><li>De los fallos de casación y de reemplazo que hemos reproducido, queda ratificado, con la certeza jurídica de una s...
<ul><li>En el evento que se hubiere celebrado un contrato de trabajo; o se hubieren pactado en el contrato indefinido o a ...
<ul><li>Luego, al ser las corporaciones municipales las entidades administradoras de los servicios traspasados de salud y ...
<ul><li>Como una reflexión final a estos comentarios, que se hacen extensivos por su transversalismo a ambos estatutos, pa...
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Comentario de un fallo escogido de la Corte Suprema

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Declara la potestad invalidatoria de que goza una corporación municipal que administra el servicio traspasado de salud primaria

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  1. 1. COMENTARIOS SOBRE UN FALLO ESCOGIDO DE LA CORTE SUPREMA Una jurisprudencia inédita y de reciente data sobre las facultades de una corporación municipal como entidad administradora de un servicio municipal traspasado
  2. 2. Introducción Como es sabido las Corporaciones Municipales creadas de conformidad con el DFL Nº 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, son entidades cuya misión es administrar los servicios públicos traspasados a los municipios. Ellas son por tanto órganos funcionales de las municipalidades. En este orden de ideas ¿tienen ellas las mismas facultades que las que se le reconocen a un Departamento de Educación Municipal o un Departamento de Salud? ¿O es que su naturaleza jurídica de corporaciones de derecho privado no les permite actuar en el ámbito jurídico administrativo en igualdad de condiciones que esos departamentos que cumplen idéntica función? Esta es una cuestión fundamental que ha sido planteada y fallada en el recurso de casación que comentaremos. Se debe tener presente que la legislación que rige al personal de su dependencia es una sola, y se aplica sin distinción de cuál es el órgano administrador de estos servicios públicos.
  3. 3. Hasta antes de la publicación del Estatuto Docente y del Estatuto de Atención de Salud Primaria, 1 de julio de 1991 y 13 de abril de 1995, respectivamente, tanto el personal docente como el de la salud primaria se encontraban regidos por el Código del Trabajo; y por tanto el vínculo con la entidad administradora tenía su origen en un contrato de trabajo. A partir de la entrada en vigor estos estatutos, la naturaleza de la relación laboral de los funcionarios que se desempeñan en estos dos servicios públicos traspasados, cambió de contractual a estatutaria. Ello porque atendida la naturaleza de estos nuevos cuerpos legales, el personal regido por ellos ha quedado sometido a un régimen estatutario especial, en que es la ley y no el contrato la que fija los derechos y obligaciones de este personal en el cumplimiento de sus funciones.
  4. 4. La consecuencia de este cambio es que desde el momento en que él se produce ya no procede seguir celebrando contratos de trabajo respecto de los docentes y funcionarios de la salud, ni efectuar modificaciones a aquellos celebrados con anterioridad. Es por esta razón que los contratos en virtud de los cuales sus respectivos servidores se incorporan a una dotación docente o a una dotación de salud municipal no se pueden asimilar u homologar a los del Código del Trabajo En estricto rigor, ellos tienen la misma naturaleza que los que celebra la Administración con sus servidores a contrata. Esta fisonomía propia y especial, dada por un régimen de derecho administrativo; y por tanto de derecho público, hace que no tengan cabida ni tratamiento en el Código del Trabajo, ni aun como contratos especiales, sino que su establecimiento y regulación está entregada al estatuto respectivo.
  5. 5. Así las cosas, el personal docente del sector municipal se rige por el Estatuto de los Profesionales de la Educación y supletoriamente el Código del Trabajo; y el personal de la atención de salud primaria municipal se rige por el Estatuto de Atención Primaria de Salud, y supletoriamente por el Estatuto de los Funcionarios Municipales. Sin embargo, es posible aun que el Código del Trabajo se aplique supletoriamente a este último, pues de acuerdo a su artículo primero, se podrá aplicar respecto de los funcionarios de la Administración del Estado, centralizada y descentralizada, aunque éstos se encuentren sometidos por ley a un estatuto especial, en aquellos aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos. Con todo, en ambos casos, es preciso tener claridad en qué significa hacer aplicación supletoria y cuáles son sus límites.
  6. 6. El Código del Trabajo no se aplicará, ni aun supletoriamente, al Estatuto Docente, al Estatuto de Atención Primaria de Salud, como a ningún otro, cuando sus normas fueren contrarias a éstos últimos. ¿Cómo determinar entonces cuando se debe y cuando no se debe aplicar? Sólo en el caso en que el Estatuto Docente no regule ciertos aspectos o materias, podría aplicarse supletoriamente el Código del Trabajo; y siempre que las normas de éste no fueren contrarias a aquél. Bastará que el Estatuto Docente regule una materia de manera especial para que este solo hecho haga inaplicable el Código del Trabajo.
  7. 7. Para despejar toda duda respecto de si procede o no aplicar supletoriamente el Código del Trabajo, bastará con preguntarse, en primer término, si el Estatuto Docente regula o no un aspecto o materia de manera especial; y, enseguida, preguntarse si las normas del Código Laboral que habrían de ser aplicadas, en el evento que la respuesta a la primera interrogante fuere negativa, son o no contrarias al Estatuto. Si ambas respuestas son negativas; esto es, si el Estatuto Docente no regula un aspecto o materia; y si las normas del Código del Trabajo que se debiera aplicar supletoriamente no son contrarias a aquél, sólo entonces cabría aplicar este último. Conforme a lo expresado precedentemente, resulta improcedente la aplicación supletoria del Código del Trabajo, entre otras materias, a los contratos de los profesionales de la educación, como también respecto del término de la relación laboral, por tener estos aspectos una regulación especial en el Estatuto Docente.
  8. 8. Por idénticas razones tampoco se aplican las disposiciones del Código del Trabajo en lo que se refiere a la transformación de los contratos a plazo fijo en contratos de duración indefinida; ni las disposiciones sobre aviso previo del término del contrato; ni las de los artículos 159, 160 y 161 sobre causales de terminación del mismo; ni las del artículo 162, sobre la obligación de informar por escrito del estado de pago de las cotizaciones previsionales; ni las del artículo 174 sobre desafuero; ni las del artículo 177 sobre el finiquito, ni las referidas a las organizaciones sindicales, etcétera. Esta misma observación es válida respecto del Estatuto de Atención Primaria de Salud. Es importante tener presente que esta inaplicabilidad dice relación no sólo con aspectos sustantivos o de fondo, sino que también con aspectos adjetivos o procesales, lo que significa que si no es aplicable la legislación del Código del Trabajo que regula el término de la relación laboral, tampoco lo es aquella referida a los aspectos procesales que se aplican a las acciones judiciales subseyentes a ella.
  9. 9. Sentencias de primera y segunda instancia; y de casación y de reemplazo, pronunciadas en el juicio promovido por la Asociación de Funcionarios de la Salud del Consultorio Castro Alto, contra la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor
  10. 10. En la demanda que dio inicio a este juicio, la Asociación de Funcionarios pidió que se declarara que la Corporación Municipal de Castro debía continuar pagando un denominado “Bono Corporación Municipal”, pactado como anexo de los contratos de estos funcionarios, en reemplazo y compensación de una asignación de zona que se pagaba inicialmente conforme a lo dispuesto en el DL 249 y la l ey 19.354 , bono que posteriormente, a contar del mes de noviembre de 2002, fuera dejado sin efecto por decisión del secretario general de esa entidad, al no estar considerada esta asignación en el Estatuto de Atención Primaria de Salud, circunstancia esta que dejaba de manifiesto su improcedencia.
  11. 11. Sentencia de primera instancia
  12. 12. CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO: 1) Que, la controversia en la causa radica en determinar si se celebró un acuerdo entre las partes, en el que se acordaba el pago de una asignación equivalente al 16% del sueldo base y con el nombre de “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, el que se debía pagar a cada uno de los funcionarios ya individualizados, de manera indefinida y a contar de la remuneración correspondiente al mes de abril de 1998, pues de ello dependerá la procedencia o no de la demanda. 2) Que la parte demandante ha acompañado a fojas 22 prueba documental relativa a copias autorizadas de anexo de contratos de trabajo suscrito por las demandantes y la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor; copias autorizadas de adecuación al contrato de trabajo; copias autorizadas de hoja de carrera funcionaria de los demandantes y copias simples de las liquidaciones de remuneraciones; documentos que el Tribunal ordenó formar cuaderno separado.
  13. 13. A fojas 57, se tuvo por confeso al demandado de los siguientes hechos: Que es efectivo que la Corporación Municipal de Castro dejó de pagar el denominado “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, unilateralmente, en noviembre de 2002; que el mencionado bono se encuentra pactado en un anexo del contrato de trabajo de cada uno de los trabajadores demandantes y que es efectivo que para dejar de pagar el bono, la Corporación Municipal no lo hizo mediante anexos de contrato de trabajo de los demandantes. 3) Que la demandada acompañó de fojas 35 y siguientes la siguiente documentación: a) Copia simple de carta dirigida a don Héctor Jaime Márquez Altamirano, Secretario General de la Corporación Municipal de Castro de parte de la Asociación de funcionarios de Salud del Consultorio General Urbano de Castro. b) Copia simple de carta dirigida a la Asociación de funcionarios de Salud del Consultorio General Urbano de Castro de parte de don Héctor Jaime Márquez Altamirano, Secretario General de la Corporación Municipal de Castro.
  14. 14. <ul><li>c) Copia simple de carta dirigida a don Héctor Jaime Márquez Altamirano, Secretario General de la Corporación Municipal de Castro, de parte de Alejandro Zelada Arros, Asesor Auditor de la Corporación Municipal de Castro. </li></ul><ul><li>d) Copia simple de Dictamen de Contraloría Regional del Bío-Bío. </li></ul><ul><li>e) Copia simple del Texto de Boletín de Trabajo, Nº 34821, y </li></ul><ul><li>Copia simple Texto de Boletín del Trabajo Nº 4069/227. </li></ul><ul><li>4) Que la prueba documental acompañada por la demandante, acreditan de que existe un acuerdo de carácter contractual entre las partes. </li></ul><ul><li>5) Que el artículo 1545 del Código Civil señala “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por consentimiento mutuo o por causas legales”. </li></ul>
  15. 15. 6) Que, así las cosas, la asignación denominada “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, es un acuerdo de carácter contractual, el que la Corporación Municipal dejó sin efecto por decisión unilateral y no por mutuo consentimiento ni por causa legal. 7) Así, en vista a los antecedentes allegados a la causa y conforme a los principios de la sana crítica, se concluye la existencia de una asignación que equivale al 16% del sueldo base, y con el nombre de “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL” para cada uno de los funcionarios demandantes, de carácter indefinido y a contar de la remuneración correspondiente al mes de abril de 1998. Y visto, lo dispuesto en los artículos 1545 y 1546 del Código Civil y artículos 420 letra a) y 439 y siguientes del Código del Trabajo, SE DECLARA:
  16. 16. Que, SE DA LUGAR a la demanda de fojas 2 y siguientes, en todas sus partes, con costas, en consecuencia, la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor, deberá pagar a cada uno de los trabajadores individualizados en la demanda, pertenecientes a la Asociación de Funcionarios del Consultorio de Salud de Castro Alto, desde el mes de noviembre del 2002 y hasta la fecha de su pago efectivo y de manera indefinida hacia lo futuro, con solución de continuidad, con reajustes, intereses, según liquidación que practicará el secretario del tribunal en la etapa del cumplimiento del fallo. Anótese y déjese copia autorizada en el registro respectivo. Archívese si no se apelare. Dictada por doña María Luz González Pérez, y autoriza don Christian Olguín Olavarría, Juez y Secretario subrogantes, respectivamente.
  17. 17. Sentencia de segunda instancia
  18. 18. Puerto Montt, cuatro de octubre de dos mil cinco. VISTOS: Se reproduce la sentencia apelada. Y teniendo además presente. PRIMERO: Que mediante los contratos de trabajo celebrados entre las partes el 1 de abril de 1998, guardados en custodia y tenidos a la vista, se establece en “Anexo de Contrato de Trabajo”, que se pone término al complemento del 40% de asignación de zona previsto en la Ley Nº 19.354. No obstante lo anterior, el beneficio señalado precedentemente, será compensado mediante un bono denominado “Bono Corporación Municipal” cuyo monto será equivalente al 16% del sueldo base, el cual se percibirá a contar de la remuneración del mes de abril de 1998, en forma indefinida, sin perjuicio, y teniendo especial consideración a lo que señala el párrafo siguiente. Las partes dejan expresa constancia del hecho que, si las negociaciones entre el Ministerio de Salud y la Confederación Nacional de Trabajadores de la Salud Municipalizada pusieran término a su actual conflicto, y este es desfavorable a los trabajadores, el Bono Corporación Municipal, se dejará de percibir en forma inmediata.
  19. 19. SEGUNDO: Que no existen antecedentes en estos autos, que permitan establecer que las negociaciones entre el Ministerio de Salud y la Confederación Nacional de Trabajadores de la Salud Municipalizada hayan puesto término a este problema de modo desfavorable a los trabajadores, razón que habría ameritado dejar sin efecto lo pactado en forma indefinida. Y visto lo expuesto y de conformidad a lo dispuesto en los artículos 1545 del Código Civil, 11 inciso 1º, 465 y siguientes del Código del Trabajo, SE CONFIRMA la sentencia apelada de fecha 10 de febrero de dos mil cuatro, escrita a fojas 84 y siguientes. Regístrese y devuélvase. Redacción de la Ministra doña Sylvia Aguayo Vicencio. Se deja constancia que la Presidenta doña Teresa Inés Mora Torres, no firma la presente sentencia, aún cuando concurrió a la vista y acuerdo, por encontrarse ausente. Rol: 229-2004 Pronunciada por la Presidenta doña Teresa Inés Mora Torres, Ministra doña Sylvia Aguayo Vicencio y Ministra suplente doña Ivonne Avendaño Gómez.
  20. 20. Algunas de las alegaciones básicas planteadas en la vista de la causa
  21. 21. <ul><li>Por tratarse de una relación estatutaria de derecho público, y no contractual privada, la que se ha establecido entre el personal que presta atenciones de salud primaria en las postas y consultorios y la Municipalidad de Castro, por cuenta de quien se otorgan, no ha sido posible resolver esta controversia a la luz de las disposiciones legales que se han aplicado, como lo son las del contrato de trabajo del Código del ramo; y, consiguientemente, la del artículo 1545 del Código Civil, precepto este que resulta aplicable a las instituciones contractuales propias de una relación de derecho privado. </li></ul><ul><li>Tanto los fundamentos de la demanda cuanto los propios de las sentencias definitivas de primera como de segunda instancia que la han acogido, plantean los hechos y resuelven la controversia, respectivamente, a la luz de la norma precitada, incurriendo por tanto en una falsa aplicación de la ley que amerita que la sentencia sea casada por infracción de la ley de fondo. </li></ul>
  22. 22. <ul><li>La salud primaria como función municipal que es de acuerdo a la voluntad de la ley, no puede ser mirada como una actividad económica cualquiera, de aquellas que regula la legislación laboral común. </li></ul><ul><li>Este error trascendental, derivado de la confusión en que incurre la demandante respecto de la genuina naturaleza jurídica de la entidad administradora de salud municipal, demandándola al igual que si fuera una empresa salmonera, una empresa forestal, lechera o cualquiera otra del sector privado de la economía, ha sido acogida por los jueces del fondo, contraviniendo la voluntad del legislador manifestada claramente en la normativa que le es aplicable; y resolviendo la controversia haciendo aplicable una ley que no lo es. </li></ul>
  23. 23. <ul><li>Al haberse establecido, a partir de la entrada en vigencia de la ley Nº 19.378, una relación estatutaria, entre el personal que se desempeña en los establecimientos municipales de atención primaria de salud y la entidad administradora de salud, no es posible seguir pensando en una relación contractual regida por el Código del Trabajo; para accionar amparándose en las normas adjetivas y de fondo de este cuerpo legal; y finalmente no es admisible fallar las cuestiones suscitadas entre estos servidores –funcionarios públicos por disposición de la ley–, con arreglo a esta legislación de derecho privado que ha dejado de ser aplicable. </li></ul><ul><li>En este orden de ideas, es preciso destacar que, en una relación estatutaria, no puede confundirse la vinculación del servidor de la función pública de atención de la salud primaria con la entidad administradora, con un contrato de trabajo como el que define el artículo 7º del código del ramo. </li></ul>
  24. 24. <ul><li>Si se examina el texto de la ley 19.378 no se encontrará en ninguna parte la mención “contrato de trabajo”. Sólo hay referencias a las expresiones “ contratado ” y “ contrato ”. El artículo 14º establece que: “ El personal podrá ser contratado a plazo fijo o indefinido. Para los efectos de esta ley, son funcionarios con contrato indefinido, los que ingresen previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con las normas de este cuerpo legal. Asimismo, se consideran funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario ”. </li></ul><ul><li>Este mismo artículo define, además el contrato de reemplazo como “ aquel que se celebra con un trabajador no funcionario para que , transitoriamente, y sólo mientas dure la ausencia del reemplazado, realice las funciones que éste no puede desempeñar por impedimento, enfermedad o ausencia autorizada ”. </li></ul>
  25. 25. <ul><li>De acuerdo al claro tenor literal de la ley, solamente constituyen remuneraciones para los efectos de la ley 19.378 aquellas establecidas en las letras a); b); y c) del artículo 23º, que son: “ a) el sueldo base; b) la asignación de atención primaria municipal; y c) las demás asignaciones que constituyen los incrementos a que se tiene derecho en consideración a la naturaleza de las funciones o acciones de atención primaria de salud a desarrollar, a las peculiares características del establecimiento en que se labora y a la evaluación del desempeño funcionario. Estas son: la asignación por responsabilidad directiva en un consultorio municipal de atención primaria; la asignación por desempeño en condiciones difíciles; la asignación de zona y la asignación de mérito” . </li></ul><ul><li>No obstante, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 45º de la ley 19.378, “ con la aprobación del Concejo Municipal, la entidad administradora podrá otorgar a sus funcionarios una asignación especial de carácter transitorio, que no constituye remuneración. Esta asignación transitoria durará, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año” . </li></ul>
  26. 26. <ul><li>El denominado “Bono Corporación Municipal” que es la cosa pedida en la demanda; y a que se ha dado lugar en las sentencias definitivas de primera y segunda instancia, carece de causa legal; y, por ser una cláusula contractual pactada de conformidad con las disposiciones del Código del Trabajo, lo que no está permitido en la ley estatutaria, de derecho público, está en franca y abierta contravención a lo dispuesto en los artículos 14º, 23º y 45º del Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. </li></ul><ul><li>La Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor, como entidad administradora del servicio público de la salud municipal, conforme a los claros términos del artículo 2º de la ley 19.378, tiene la potestad de dictar actos de contrario imperio; y, en virtud de ellos, poner término al pago del llamado “Bono Corporación Municipal”, vista la ilegalidad intrínseca que ha tenido desde su generación misma. </li></ul>
  27. 27. <ul><li>Al definir a las entidades administradores, en la letra b) del artículo 2º, la ley 19.378 no hace distingos; pues son tales: “ las personas jurídicas que tengan a su cargo la administración y operación de establecimientos de atención primaria de salud municipal, sean éstas las municipalidades o instituciones privadas sin fines de lucro a las que la municipalidad haya entregado la administración de los establecimientos de salud, en conformidad con el artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, del Ministerio del Interior, de 1980 ” . </li></ul><ul><li>Con arreglo a esta disposición, cualquier entidad administradora del servicio público municipal de atención de salud primaria, tiene la potestad de dictar actos de contrario imperio, si advierte o es advertida por los órganos de la Administración Activa como por la Contraloría General de la República de la improcedencia de otorgar un bono que no está ajustado a derecho. Y tal ha sido la conducta desplegada por el secretario general de la demandada, quien comunicara a los demandantes el término del pago del “Bono Corporación Municipal”, acogiendo sendos dictámenes de la Dirección Nacional del Trabajo y de la Contraloría General de la República en tal sentido. </li></ul>
  28. 28. <ul><li>Si se aplica el aforismo que dice que donde la ley no distingue no es lícito al intérprete distinguir, es forzoso concluir que una entidad administradora como la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor, tiene la facultad de retirar sus actos cuando éstos infringen la normativa constitucional y legal, de la misma forma que tiene la facultad de dictar otros actos administrativos como, por ejemplo, ordenar la instrucción de sumarios administrativos; convocar a concurso público de antecedentes; aplicar causales estatutarias de término de funciones; formular el Plan de Salud, etcétera. </li></ul><ul><li>A mayor abundamiento, si se le negara a una corporación municipal, como entidad administradora, la potestad de invalidar sus actos cuando estos están viciados de nulidad, sólo atendiendo a su naturaleza de institución privada sin fines de lucro, se estaría introduciendo artificiosamente una diferencia arbitraria, contraviniendo la garantía constitucional del Nº 2º del artículo 19 de la Carta Política, sobre igualdad ante la ley. </li></ul>
  29. 29. <ul><li>La Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor es actualmente la única entidad administradora de salud municipal en el ámbito de la Municipalidad de Castro. Y si no se radicaran en ella las facultades de administración, con todo lo que ellas conllevan, incluida la de emitir actos de contrario imperio, no habría quién cumpliera con este cometido. </li></ul><ul><li>Por consiguiente, una corporación municipal, como la demandada es, funcionalmente hablando, sin lugar a dudas, un órgano de la Administración; y como tal tiene la potestad, como cualquiera otra entidad administradora de salud municipal, de invalidar sus resoluciones cuando éstas han sido emitidas en contravención al ordenamiento jurídico que rige al servicio público cuya administración se le ha cometido. </li></ul>
  30. 30. Sentencia de casación
  31. 31. Considerando: Primero: Que para un debido examen del recurso deducido en estos autos es útil precisar el régimen jurídico de los actores, así como la naturaleza de su relación con la demandada y, con estos propósitos debe considerarse que el artículo 3° de la Ley N° 19.378, de 13 de abril de 1.995, sobre Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, previno que sus normas se aplicarían a los profesionales y trabajadores de los establecimientos de atención primaria de salud señalados en el artículo 2 del mismo texto legal, en las condiciones que fijan estas reglas. . Segundo: Que, comoquiera que los personales que se desempeñan en esos establecimientos colaboran en la ejecución de un servicio público, ellos genéricamente tienen la calidad de funcionarios estatales y, por consiguiente, se encuentran sujetos a un régimen de orden estatutario, lo que se ciñe al artículo 7° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que prescribe que tales funcionarios estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado.
  32. 32. Tercero: Que, en estas circunstancias, la relación que vincula al personal con el Estado o el organismo de cuya dotación forma parte, es legal o estatutaria y no tiene origen ni naturaleza convencional, pues nace de un acto unilateral de la autoridad, en cuya virtud un individuo se incorpora al desempeño de funciones públicas y pasa a quedar sometido a un régimen jurídico que fija por completo los derechos y obligaciones que son efecto de esa relación.
  33. 33. Cuarto: Que, como lo indicó Gastón Jéze, &quot;los funcionarios están en una situación legal y reglamentaria. La existencia de un acuerdo de voluntades que posibilita el ingreso del agente a la Administración no significa que él se origine en un contrato creador de obligaciones. Este acuerdo tiene un sólo efecto jurídico: aplicar a un individuo un status legal y reglamentario&quot;, (&quot;Principios Generales del Derecho Administrativo&quot;, Editorial Depalma, Buenos Aires 1948-1950 Pág. 48). En el mismo sentido, Enrique Silva Cimma destaca que en el nexo estatutario, &quot;es el Estado quien fija por la vía de la acción de los poderes colegisladores el sistema legal que ha de regimentar el status. En esto no interviene en nada y para nada el futuro funcionario. Una vez designado, porque la Administración ha resuelto incorporarlo a sus cuadros, no influye para nada en el perfeccionamiento del acto, -que es, así, unilateral-, la voluntad del futuro empleado”. (&quot;La Función Pública&quot;, Ediciones de la Contraloría, Caracas, 1.978, Pág. 24).
  34. 34. Quinto: Que el régimen establecido en la citada Ley N° 19.378, a que están afectos los actores, reviste definitivamente índole estatutaria, al igual que ciertamente posee este carácter el que contiene la Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de los Empleados Municipales, a que ellos están sujetos, en defecto de las disposiciones de aquella ley, según lo prescrito en su artículo 4°, lo que excluye la aplicación a su respecto del Código del Trabajo, salvo en las materias que no estén reguladas en sus normas, al tenor de lo que dice el inciso tercero del artículo 1° de este último cuerpo legal.
  35. 35. Sexto: Que, entre otras materias las remuneraciones que corresponden a los funcionarios regidos por la Ley N° 19.378 son las que establece este Estatuto y que no pueden ser modificadas, adicionadas ni suprimidas por decisión de la Corporación Municipal ni por acuerdo de ésta con los funcionarios, salvo en la medida que lo autorice ese mismo texto legal, de suerte que ese Organismo no podía legítimamente conceder a los actores un beneficio denominado &quot;Bono Corporación Municipal&quot;, para compensar la disminución de sus remuneraciones derivada, a su turno, del cese del pago de una asignación de zona de 40% que ellos no podían percibir, en conformidad con lo establecido en los artículos 7° del Decreto Ley N° 249, de 1.973 y 1° de la ley Nº 19.354, ya que, en rigor, tanto esa asignación de zona, cuanto el otorgamiento del bono, en su reemplazo, adolecieron de la misma ilegalidad que llevó a resolver el término de dicho beneficio.
  36. 36. Séptimo: Que de lo expuesto se sigue que la sentencia impugnada incurrió en los errores de derecho planteados en el recurso de autos, porque sobre la base de una equivocada calificación de la naturaleza de la relación jurídica que vincula a los actores con la demandada, infringió las citadas reglas de la Ley N° 19.378, al reconocerles el derecho a recibir un bono convenido al margen de esta normativa, ignorando, además, que, en todo caso, el artículo 1.545 del Código Civil solamente atribuye el carácter de ley para los contratantes a un contrato &quot;legalmente&quot; celebrado y permite que sea invalidado no sólo por su consentimiento mutuo, sino también &quot;por causas legales.
  37. 37. Octavo: Que como la autoridad administrativa puede retirar los actos que adolecen de ilegitimidad, mediante un nuevo acto de contrario imperio que lo invalide, es dable admitir que, en la especie, la Corporación demandada pudo poner término al pago del aludido &quot;Bono Corporación Municipal&quot;, en ejercicio de esta potestad de invalidación, no sólo sin violentar con ello la normativa que regía en la materia, sino precisamente dejando sin efecto un beneficio irregularmente otorgado. Noveno: Que como las infracciones de ley invocadas en el recurso tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, en la medida que condujeron a confirmar una sentencia que debería haberse revocado, corresponde acoger esa solicitud e invalidar la resolución cuya nulidad se pide.
  38. 38. Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 785 del Código de Procedimiento Civil, acogiéndose, sin costas, el recurso de casación en el fondo de la demandada, se invalida la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Puerto Montt con fecha cuatro de octubre de dos mil cuatro, que figura a fojas 108 y se la reemplaza por la que se dicta a continuación, separadamente, pero sin nueva vista de la causa. . Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo. . Regístrese. N° 5.635-05. Pronunciada por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Marcos Libedinsky T., Orlando Álvarez H., Urbano Marín V., Jorge Medina C. y Patricio Valdés A .
  39. 39. Sentencia de reemplazo
  40. 40. Santiago, dieciséis de enero de dos mil siete. . De acuerdo con lo establecido en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo: Vistos: Se reproduce la sentencia apelada de diez de febrero de dos mil cuatro, escrita a fojas 84 y siguientes, complementada por el fallo de quince de junio del mismo año, escrito a fojas 89 y siguientes, eliminando sus fundamentos 4), 5), 6) y 7). . Y se tienen, además, presente: : Primero: Las motivaciones de la sentencia de casación que antecede, las que para estos efectos se tienen por expresamente transcritas. Segundo: Que en el régimen jurídico de carácter estatutario a que se sujetan las relaciones de los actores con la Corporación demandada no hay lugar para pactos o acuerdos entre las partes con el objeto de crear beneficios que no se contemplan en el sistema legal de remuneraciones aplicable a ese personal y menos si ellos tienen por finalidad sustituir una asignación de zona ilegítimamente pagada en contravención de la Ley N° 19. 354.
  41. 41. Tercero: Que, en tal virtud, el término del pago del denominado &quot;Bono Corporación Municipal&quot;, cuya reposición reclaman los demandantes, pudo ser resuelto por la demandada para regularizar la situación generada por el otorgamiento ilegal de una asignación ajena al régimen remuneratorio de los actores, sin que esa medida vulnere, sino, por el contrario, se ajuste a los términos del artículo 1.545 del Código Civil. . Cuarto: Que, en estas condiciones, procede acoger la apelación deducida por la demandada y revocar la sentencia en alzada pronunciada en estos autos.
  42. 42. Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se revoca la sentencia apelada de diez de febrero de dos mil cuatro, escrita a fojas 84 y siguientes, complementada con fecha quince de junio del mismo año, a fojas 89 y siguientes y, en su lugar, se rechaza íntegramente la demanda presentada a fojas 2, en representación de la Asociación de Funcionarios de la Salud, Consultorio de Castro Alto, en contra de la Corporación Municipal de Castro, sin costas. Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo. . Regístrese y devuélvase. . N° 5.635-05. Pronunciada por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Marcos Libedinsky T., Orlando Álvarez H., Urbano Marín V., Jorge Medina C. y Patricio Valdés A.
  43. 43. Conclusiones
  44. 44. <ul><li>De los fallos de casación y de reemplazo que hemos reproducido, queda ratificado, con la certeza jurídica de una sentencia pronunciada por el supremo tribunal de la República que, a contar del 13 de abril de 1995, fecha de entrada en vigor del Estatuto de Atención Primaria de Salud, la relación contractual que hasta esa data vinculaba a este personal con la entidad administradora de este servicio público, se transformó en una relación de naturaleza estatutaria, por cuanto estos servidores han pasado a estar regidos íntegramente por las disposiciones de esa ley; y sólo en forma supletoria por el Estatuto de los Funcionarios Municipales; conclusión esta que es igualmente válida respecto del Estatuto Docente, aun cuando este se suple con el Código del Trabajo. </li></ul><ul><li>Esta naturaleza estatutaria de la relación hace que sea ilegal la celebración de contratos de trabajo dentro de ámbito de aplicación del Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, conforme a las disposiciones del código del ramo; y aunque sea de Perogrullo, no está demás reiterarlo, es absolutamente ilegal la celebración de contratos o convenios colectivos de trabajo. </li></ul>
  45. 45. <ul><li>En el evento que se hubiere celebrado un contrato de trabajo; o se hubieren pactado en el contrato indefinido o a plazo fijo, de que trata el artículo 14 de la ley 19.378, cláusulas no permitidas por esta ley, como en el caso que hemos comentado un bono que no está considerado en el estatuto, éstas son nulas. Siendo esta una nulidad de derecho público, en los términos del artículo 7º de la Constitución Política de la República y, por lo tanto, no susceptible de sanearse por el transcurso del tiempo. </li></ul><ul><li>Por consiguiente, una entidad administradora de cualquier servicio municipal traspasado, que se rija por un estatuto administrativo especial, tiene la potestad de dictar actos de contrario imperio; y, en virtud de ellos, invalidar unilateralmente cualquier estipendio que hubiere sido convenido u otorgado al margen de las remuneraciones y asignaciones que el respectivo estatuto consagra; que, por su naturaleza de estatutarias, son de derecho estricto, lo que impide a las partes crear otras que no sean aquellas taxativamente establecidas por el legislador </li></ul>
  46. 46. <ul><li>Luego, al ser las corporaciones municipales las entidades administradoras de los servicios traspasados de salud y educación, de acuerdo a la ley y no existiendo en el ámbito de la respectiva comuna otro órgano al que se le haya cometido esta función, este solo hecho trae aparejado que necesariamente se radique en ellas esta potestad invalidatoria, de la misma forma que ella está radicada en el alcalde cuando en una comuna la administración la ejerce un Departamento de Salud o un Departamento de Educación. </li></ul><ul><li>En otro orden de ideas, ha sido desestimado el argumento de que se debiera aplicar el artículo 1545 del Código Civil para dar eficacia y pervivencia a un contrato de trabajo celebrado durante el imperio de este estatuto, cuestión sobre la que, sin embargo y en forma majadera, ha insistido la Dirección del Trabajo. Ello por la simple razón de que no sería este un “contrato legalmente celebrado” y por tanto su ilegitimidad sería también causal de invalidación, en los términos de este precepto. </li></ul>
  47. 47. <ul><li>Como una reflexión final a estos comentarios, que se hacen extensivos por su transversalismo a ambos estatutos, parece conveniente dejar planteado, que muchas de las voces que se alzan en contra del Estatuto Docente, atribuyéndole ser causa de los males que aquejan a la educación pública, suelen ser injustas, si no carentes de fundamento, cuando quienes las emiten, olvidan que muchos de estos males, particularmente el déficit operacional que acusan muchas corporaciones municipales, tienen su causa no en el Estatuto Docente, sino que en la desidia de aplicar estrictamente sus normas que, de serlo, los evitarían; como sucede cuando se tolera la existencia de sindicatos al interior de ellas, que inducen a negociar colectivamente, obligando a suscribir instrumentos colectivos que los gravan y abruman con obligaciones pecuniarias no establecidas en el estatuto que, a la inversa, excluye expresamente la posibilidad de negociar colectivamente en el ámbito de la educación municipalizada, al igual que acontece en el sector de la atención de salud primaria y en el resto de la Administración. </li></ul>

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