CIPPEC: Informe preliminar presupuesto 2013
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  • 1. Programa de Política Fiscal Área de Desarrollo EconómicoOCTUBRE DE 2012INFORME PRELIMINAR SOBREPRESUPUESTO 2013LUCIANA DÍAZ FRERS | ESTEFANÍA CASADEI | JUAN IGNACIO SURRACO
  • 2. Informe del Proyecto de Presupuesto 2013 Resumen ejecutivo.......................................................................................................................................... 3 Agradecimientos ............................................................................................................................................. 4 Introducción ..................................................................................................................................................... 5 1. El gasto .......................................................................................................................................................... 6 2. Borrar con el codo….................................................................................................................................. 13 3. Proyecciones: divergencias con las proyecciones de mercado.......................................................... 14 4. Ingresos ....................................................................................................................................................... 14 5. El financiamiento ...................................................................................................................................... 15 6. Los sospechosos de siempre.................................................................................................................... 16 7. Un resultado más creíble ......................................................................................................................... 17 Conclusiones.................................................................................................................................................. 18 Acerca de los autores .................................................................................................................................... 20 Índice de cuadros y gráficosTabla 1. Gasto por finalidad y función, proyección de ejecutado 2012 y presupuestado 2013. Enmillones de pesos, variación nominal como porcentaje del total. ......................................................... 6 Gráfico 1. ¿Cómo se proyecta destinar cada peso del presupuesto nacional? ..................................... 7 Tabla 2. Principales programas sociales de la Administración Nacional............................................. 8 Gráfico 2. Evolución de los subsidios a transporte, energía y agroalimentos, como porcentaje delgasto total (2003-2013)..................................................................................................................................... 9 Gráfico 3. Presupuesto 2013 por asignación geográfica. En millones de pesos ................................ 10 Gráfico 4. Presupuesto 2013 por ubicación geográfica per cápita. En pesos...................................... 11 Tabla 3. Gasto por objeto. Ejecución proyectada para 2012 y presupuesto 2013............................... 12 Gráfico 5: Ampliaciones al presupuesto 2002-2011. Por tipo de norma y como porcentaje total delpresupuesto inicial........................................................................................................................................ 13 Gráfico 6: Ingresos totales de la Administración Nacional, según presupuesto inicial y ejecutadofinal (2003-2013)............................................................................................................................................. 15 Tabla 4. Ingresos y gastos de la Administración Nacional, iniciales y devengados 2009-2013 ...... 18  2
  • 3. Resumen ejecutivoEl Congreso tiene en sus manos la aprobación del proyecto de ley de Presupuesto 2013: elanálisis de este documento permite detectar que el Gobierno sigue priorizando al gasto social(alcanzará casi el 63 %). Paradójicamente, los programas emblemáticos de protección social solocrecen 7 % anual, menos que la inflación esperada (por el sector privado).Para el año entrante se espera, también, una disminución nominal y real de subsidios a sectorescomo energía y transporte.Con respecto al presupuesto por ubicación geográfica, llama la atención que provincias de altoingreso per cápita como las del sur (Santa Cruz, La Pampa, Tierra del Fuego y Chubut) se veanrelativamente más favorecidas en la distribución que las del norte (como Misiones, Corrientes,Salta y Chaco), que tienen altos índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas. Lo peor esque esta información no será contrastable con la ejecución porque el gobierno nacional ya nopublica los datos necesarios para comprobar la asignación efectiva a las provincias.En líneas generales, la estimación de recursos parece razonable. Pero la de gastos parecesubestimar tanto la inercia del gasto público de los últimos años como la presión inflacionaria.Más aún, en un año de elecciones legislativas, la pregunta relevante es ¿qué cuidará más elgobierno: el resultado fiscal o el resultado electoral?Según nuestras estimaciones, el resultado fiscal de 2012 y 2013 será peor que los proyectados enel proyecto de Ley de Presupuesto, lo cual pone de manifiesto el debilitado rol de un PoderLegislativo que no logra restringir el nivel de gasto total ni de deuda. De hecho, es el propioPoder Legislativo el que aprobó y probablemente vuelva a aprobar el incumplimiento de la Leyde Responsabilidad Fiscal y exima una vez más al gobierno nacional de la obligación deconstituir el fondo anticíclico. De esta manera, permite que la política fiscal se torne procíclica einflacionaria. Y que ya no se esté cumpliendo la política de desendeudamiento que se veníaimplementando con éxito. 3
  • 4. AgradecimientosEl Programa de Política Fiscal agradece muy especialmente a Walter Agosto y Damián Bonari porenriquecer nuestra discusión sobre el Presupuesto 2013. También agradecemos el esfuerzo deSebastián Rosenzweig por documentar los cambios realizados al Presupuesto en 2011 y 2012. 4
  • 5. IntroducciónEl 20 de septiembre de 2012, los integrantes del Congreso recibieron el proyecto de ley dePresupuesto de la Administración Nacional para que realizaran un análisis inicial. El miércoles 2 deoctubre, la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados aprobó el proyectocon dictamen de mayoría y sin introducirle cambios. La velocidad con que se está llevando a caboeste proceso de debate es deslumbrante: mediante una sesión extraordinaria, el proyecto de Ley sediscutirá en el recinto durante la segunda semana de octubre, con altas probabilidades de seraprobado. En este contexto, creemos que es conveniente tomarnos un espacio para intentar analizar losrasgos que se destacan. Por eso, presentamos este informe en el cual se analiza el presupuesto degastos de la Administración Nacional, de acuerdo con algunas de sus clasificaciones usuales. Luegose presenta la relación entre el presupuesto y las modificaciones presupuestarias que el PoderEjecutivo Nacional realiza a lo largo del año. En tercer lugar, se presenta un breve comentario sobrelas principales proyecciones macroeconómicas, a partir de las cuales se fija el techo de recursos. Sepresenta, a continuación, cierta evidencia reciente sobre la relación entre los ingresos que sepresupuestan y los que efectivamente se recaudan. En quinto lugar, se analizan los mecanismos definanciamiento que se prevén aplicar durante el ejercicio de 2013. Se presenta una pequeña reseñade algunos artículos del proyecto que merecen ser tomados con cuidado. Al final, se muestranalgunas estimaciones sobre la sostenibilidad de los números fiscales y se analiza la implicancia quepueden tener sobre el resultado financiero de la Administración Nacional, tanto para el cierre delejercicio 2012 como para 2013. El abordaje de cada uno de los temas mencionados se realiza con un enfoque en lafactibilidad de que los escenarios presentados finalmente ocurran. En ciertos casos nosencontraremos con que las proyecciones se acercan más a la realidad, mientras que en otrosveremos que la realidad puede ser muy distinta de lo que se “presupone”. 5
  • 6. 1. El gastoPrincipales rubrosEl análisis del gasto público presupuestado permite identificar las prioridades y compromisos delGobierno nacional para 2013. Una primera aproximación al presupuesto de gastos permite ver laimportancia que se da al gasto social. Al analizar el gasto por función, se observa que el gasto socialaumentará un 20 % respecto del ejecutado en 2012, y alcanzará los $ 395.607,3 millones, lo querepresenta el 63 % del gasto total. El gasto público asignado a las funciones restantes aumenta enmenor proporción, a excepción del aumento del 23 % en los intereses de deuda. Así, se ve uncrecimiento del 13 % en los gastos en administración gubernamental y en defensa y seguridad, ysólo el 2,5 % en servicios económicos. El gasto total presupuestado en 2013 es un 16,3 % más altoque el de 2012 (siempre en términos nominales). En la Tabla 1 se presenta el gasto por finalidad yfunción tal como se proyecta gastar en 2012 y en 2013, así como su variación nominal y comoporcentaje del total de gasto.Tabla 1. Gasto por finalidad y función, proyección de ejecutado 2012 y presupuestado 2013. Enmillones de pesos, variación nominal como porcentaje del total. Variación nominal  % del total   2012 2013 Monto  % 2012 2013Administración Gubernamental                     35.248,7                  39.939,0         4.690,3 13,3% 6,5% 6,4%Defensa y Seguridad                     30.697,3                  34.903,9         4.206,6 13,7% 5,7% 5,6%Gasto Social                   329.499,0               395.607,3       66.108,3 20,1% 60,9% 62,9% Salud                     19.273,8                  24.983,0         5.709,2 29,6% 3,6% 4,0% Promoción y Asistencia Social                     11.345,4                  12.389,0         1.043,6 9,2% 2,1% 2,0% Seguridad Social                   232.671,6               281.887,3       49.215,7 21,2% 43,0% 44,8% Educación y Cultura                     40.391,8                  47.780,5         7.388,7 18,3% 7,5% 7,6% Ciencia y Técnica                       9.115,4                  10.245,9         1.130,5 12,4% 1,7% 1,6% Trabajo                       3.434,3                    3.952,9            518,6 15,1% 0,6% 0,6% Vivienda y Urbanismo                       5.665,3                    5.874,0            208,7 3,7% 1,0% 0,9% Agua Potable y Alcantarillado                       7.601,6                    8.494,7            893,1 11,7% 1,4% 1,4%Servicios Económicos                   100.084,4               102.572,5         2.488,1 2,5% 18,5% 16,3% Energía                     47.316,7                  43.269,8        ‐4.046,9 ‐8,6% 8,8% 6,9% Comunicaciones                       4.363,5                    6.379,6         2.016,1 46,2% 0,8% 1,0% Transporte                     37.833,4                  41.429,0         3.595,6 9,5% 7,0% 6,6% Otros                     10.570,8                  11.494,2            923,4 8,7% 2,0% 1,8%Intereses de la Deuda Pública                     45.122,2                  55.606,6       10.484,4 23,2% 8,3% 8,8%TOTAL                 540.651,6            628.629,2     87.977,6 16,3% 100% 100%Fuente: CIPPEC, sobre la base de Proyecto de Presupuesto 2013. El proyecto muestra que por cada peso que gastará el gobierno, 45 centavos serán destinadosa Seguridad Social, lo que incluye las erogaciones de ANSES (jubilaciones y pensiones,asignaciones familiares, Asignación Universal por Hijo -AUH-) y las cajas previsionales (de lasFuerzas Armadas y de la Policía Federal, entre otros). El segundo gasto en importanciacorresponde al pago de intereses de la deuda pública, que se lleva 9 centavos. Además, por cadapeso presupuestado se asignan 8 centavos al sector de educación y cultura, 8 a transporte ycomunicaciones y 8 a energía, agricultura y ecología. La administración del Gobierno y la defensa yseguridad prevén gastar 6 centavos cada una. El resto de los sectores recibirá una porción de los 11centavos restantes, como puede verse en el Gráfico 1. 6
  • 7. Gráfico 1. ¿Cómo se proyecta destinar cada peso del presupuesto nacional? Intereses  Adm. de  Deuda,  0,09  Gob.,  0,06  Ind., Com. y  Svcs.,  0,01  Def. y seg.,  0,06  Transporte y  Comunic.,  0,08  Educación y  cultura,  0,08  CyT,  0,02  Energía, agric. y  ecología,  0,08  Salud,  0,04  Servicios  Trabajo,  0,01  urb.,  0,02  Prom. y asist.  Soc.,  0,02  Seg. Soc.,  0,45 Fuente: CIPPEC, sobre la base de Proyecto de Presupuesto 2013.Gasto por programaEl gasto puede mirarse también con mayor detalle: es posible analizarlo desde los programas másemblemáticos de la política social del Gobierno, que incluyen AUH y Asignación por embarazo,Conectar+Igualdad, Atención de la madre y el niño, Seguridad alimentaria, Argentina trabaja,Acciones de empleo y Capacitación laboral, llevados a cabo por el Ministerio de Trabajo, yAcciones de compensación en educación, implementado por el Ministerio de Educación. En estacategoría se incluye también al programa de Fútbol para Todos que, aunque no sea estrictamenteuna política social, en el discurso del Gobierno figura como uno de los programas que generaninclusión social. En la Tabla 2 se presentan algunos números relativos a estos programas. 7
  • 8. Tabla 2. Principales programas sociales de la Administración NacionalANSES          Ministerio de Salud       Asignación Universal por Hijo y Embarazo     Plan Nacer ‐ Programa "Atención de la Madre y el niño"Presupuesto 2013: $ 14.096,3 millones     Presupuesto 2013: $ 1.347,13 millones    Variación respecto a ejecución 2012: 18%  Variación respecto a ejecución 2012: 23% Beneficiarios:  3.5977.014 niños     Beneficiarios: 1.350.000            219.044 embarazadas             Conectar Igualdad        Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Presupuesto 2013: $ 1.706,8 millones     Acciones de empleo       Variación respecto a ejecución 2012: ‐47%  Presupuesto 2013: $ 1.792,8 millones    Netbooks a comprar: 600.000     Variación respecto a ejecución 2012: 19% Netbooks a distribuir: 1.594.000     Acciones de Capacitación Laboral               Presupuesto 2013: $ 1.128,4 millones    Ministerio de Desarrollo Social     Variación respecto a ejecución 2012: 9% Ingreso social con Trabajo            Presupuesto 2013: $ 4.661,6 millones    Ministerio de Educación       Variación respecto a ejecución 2012: 5%    Acciones compensatorias en educación         Beneficiarios: 1.580.000    Presupuesto 2013: $ 760,4 millones    Seguridad Alimentaria     Variación respecto a ejecución 2012: 42% Presupuesto 2013: $ 2.268,7 millones            Variación respecto a ejecución 2012: 12%  Jefatura de Gabinete       Beneficiarios: 2.000.000 niños     Fútbol para Todos                   Presupuesto 2013: $ 610,9 millones                Variación respecto a ejecución 2012: ‐13%  Sin tener en cuenta el programa de Fútbol para Todos y al sumar los montos destinados aotros programas sociales de valores menores como “Familias por la Inclusión Social”, “Manos a laobra” y los seguros de desempleo entregados por la ANSES, se alcanzaría un total de $ 28.961,2millones, lo que representa el 4,6 % del presupuesto y el 1,1 % del PIB proyectado para 2013. A pesar de la importancia que tienen estas iniciativas, el presupuesto que les sería asignadoes solo un 7 % nominal más alto que lo que se prevé ejecutar en 2012. Si se tienen en cuenta lainflación esperada y las elecciones, es probable que estos programas crezcan en 2013 más que loestipulado.El ajuste real en los subsidiosEn los últimos años, el alto crecimiento económico se vio acompañado por mayores niveles deinflación. Para frenar este problema, se implementaron varias medidas como las trabas a lasexportaciones mediante retenciones, cuotas y otras restricciones. Esto generó una crecientedemanda de compensaciones a los sectores más afectados, como el agropecuario. En este período también aumentó el precio internacional de la energía. El gobierno argentinointentó frenar las subas en los precios locales, principalmente a través del congelamiento de tarifas. 8
  • 9. Y para compensar a las empresas por la fijación de precios, se comenzaron a incrementar lossubsidios. Los subsidios a energía, transporte y agroalimentos se venían llevando una porción crecientede un presupuesto cada vez mayor: mientras que en 2003 representaban menos del 2 % del gastonacional, en 2008 superaban el 15 %. La crisis internacional de 2009 obligó a efectuar cierto ajuste enlas cuentas públicas, en particular en este rubro más flexible del gasto. Pero a medida que seretomó el sendero de crecimiento con inflación, los subsidios recobraron impulso y, en 2011, sellevaron más del 16 % del presupuesto. Frente a un escenario fiscal ajustado, la necesidad de frenar este rubro del gasto en 2012 llevóal gobierno a dejar “planchados” los subsidios. Es decir, mantenerlos en valores nominalessimilares a los del año anterior, a pesar de la inflación. De hecho, el presupuesto vigente para 2012es apenas un 1 % nominal más que el devengado en 2011. En el Presupuesto 2013 se prevé reducirestas partidas en 9% nominal, lo que implica un drástico recorte en términos reales. Si el Gobiernorecorta los subsidios, habrá que aumentar las tarifas, ajustar la eficiencia de los subsidios, reducircostos o atrasar inversiones. La suerte puede venir de la mano de una caída en el preciointernacional, pero esto no parece probable.Gráfico 2. Evolución de los subsidios a transporte, energía y agroalimentos, como porcentaje delgasto total (2003-2013) 18% 16% 14% Subsidios como porcentaje de gasto total 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% ONCAA Transporte Energía, Combustibles y Minería Fuente: CIPPEC, sobre la base de datos de MECON. 2012: vigente al 5/10/2012 según Sitio del Ciudadano. 2013:presupuestado en Proyecto de Ley de Presupuesto. 9
  • 10. Gasto por asignación geográficaLa clasificación del gasto por ubicación geográfica permite estimar qué proporción del gastonacional se destina a cada provincia y a la Ciudad de Buenos Aires. Es necesario tener en cuentaque a esta última se le asignan la mayoría de los gastos de administración de los programas, todoslos gastos del Poder Legislativo Nacional y gran parte del Poder Judicial de la Nación, por lo que elmonto clasificado para esta jurisdicción no puede ser utilizado a efectos comparativos con el restode las provincias. Teniendo la precaución entonces de que los valores son estimativos, las planillas del gastopor ubicación geográfica permiten observar, por ejemplo, cuánto gasta cada ministerio en cadaprograma que se implementa en cada provincia. El Gráfico 3 muestra los totales asignados a cadauna en el Proyecto de Presupuesto de 2013.Gráfico 3. Presupuesto 2013 por asignación geográfica. En millones de pesos 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0NOTA: no se incluyen los gastos interprovinciales, los nacionales, los binacionales y los no clasificados.*A la Ciudad de Buenos Aires (CABA) se le asignan $195.229 millones y a la provincia de Buenos Aires $129.317millones. Debido a que son montos sumamente elevados, escapan de la escala del gráfico.Fuente: CIPPEC, sobre la base de Proyecto de Presupuesto 2013.En el Gráfico 4 pueden verse los mismos montos asignados a las provincias, pero per cápita. Estaasignación resulta más útil a la hora de comparar las provincias, debido a las importantesdiferencias en términos de cantidad de habitantes. 10
  • 11. Gráfico 4. Presupuesto 2013 por ubicación geográfica per cápita. En pesos 22.000 20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0NOTA: no se incluyen los gastos interprovinciales, los nacionales, los binacionales y los no clasificados.*A la Ciudad de Buenos Aires (CABA) se le asignan $67.549 per cápita. Este monto excede la escala del gráfico.Fuente: CIPPEC, sobre la base de Proyecto de Presupuesto 2013 y Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda2010. Llama la atención que provincias de alto ingreso per cápita como las del sur (en particularSanta Cruz, La Pampa, Tierra del Fuego y Chubut) se vean relativamente más favorecidas en estadistribución que las del norte (como Misiones, Corrientes, Salta y Chaco), que tienen altos índicesde pobreza y necesidades básicas insatisfechas. Si bien el proyecto de presupuesto incluye estos datos, el actual sistema de informaciónpública sobre la ejecución presupuestaria no permite monitorear los gastos que realiza la Nación encada provincia. En julio de 2012, el “Sitio del Ciudadano” fue modificado y si bien hay muchosaspectos destacables en los que la presentación de la información mejoró, ya no es posible seguir laejecución del gasto por ubicación geográfica en forma semanal. Esta información tampoco sepublica en los informes de ejecución presupuestaria mensual de la Secretaría de Hacienda, ni en lasCuentas de Inversión de cada año. Por eso, es imposible realizar cualquier control por parte de laciudadanía acerca de su ejecución.Gasto por objetoUna forma más global de analizar el gasto público es mediante la clasificación por objeto. Estopermite observar el monto que se destinará a remuneraciones de la Administración Nacional(incluidos los salarios de todos los funcionarios nacionales, así como de los sectores de defensa yseguridad federal) a bienes y servicios, a transferencias a personas, a privados y al sector público(otros entes nacionales, provincias, municipios), a inversión pública y a intereses de deuda. La Tabla 3 muestra el gasto total por objeto que se proyecta ejecutar en 2012 y el que sepresupuesta para 2013, así como la variación porcentual por rubro entre ambos años fiscales. Comopuede verse, la variación porcentual del presupuesto 2013 respecto a 2012 es del 16 %. Al contrastarrubro por rubro, es evidente que los mayores aumentos se registran en los intereses de deuda (23 11
  • 12. %), las prestaciones de la Seguridad Social (22 %) y las transferencias de capital (20 %). El resto delos grandes rubros aumentan 15 % o menos. Tabla 3. Gasto por objeto. Ejecución proyectada para 2012 y presupuesto 2013 2012 2013 Variación  Variación  Proyección  Proyección de  Proyecto de  porcentual  porcentual  Objeto del gasto ejecución Presupuesto 2013 presupuestada  esperada  CIPPEC 2013 En millones de $ En millones de $ 2012‐2013 por CIPPEC En millones de $ Remuneraciones 62.816,00 70.369,86 12% 26% 79.199,94 Bienes y servicios 25.261,90 29.080,08 15% 27% 32.171,98 Prestaciones de la Seguridad Social 198.203,50 241.722,70 22% 32% 261.486,58 Transferencias corrientes(*) 148.835,80 161.390,82 8% 27% 188.951,99 Al sector privado 73.796,00 79.923,02 8% 26% 92.724,56 Al sector público 73.923,60 80.472,10 9% 29% 95.583,96 Provincias y municipios 15.620,80 19.957,00 28% 28% 19.994,62 Universidades 22.394,40 23.118,10 3% 24% 27.762,85 Resto 35.908,40 37.397,00 4% 58% 56.724,31 Al sector externo 1.118,20 995,70 ‐11% 15% 1.285,64 Inversión real directa 18.440,10 20.462,89 11% 21% 22.233,11 Transferencias de capital 41.175,50 49.262,06 20% 29% 53.105,82 Provincias y municipios 24.202,10 29.951,50 24% 28% 30.962,94 Resto 16.973,40 19.310,70 14% 34% 22.743,84 Inversión financiera 1.047,00 1.007,30 ‐4% 2% 1.065,83 Otros gastos 27,20 23,52 ‐14% ‐2% 26,55 Intereses 44.844,60 55.310,13 23% 26% 56.456,00 TOTAL 540.651,60 628.629,35 16% 28% 694.697,80 (*) No incluye las transferencias automáticas a provincias. Fuente: CIPPEC, sobre la base de Proyecto de Presupuesto 2013. CIPPEC relevó las variaciones del gasto entre 2007 y 2012: de los datos analizados sedesprende que algunas estimaciones de aumento de gasto previstas en el Proyecto de Presupuesto2013 son poco realistas. En especial, el aumento de 8 % en el rubro de transferencias corrientes,cuyo incremento interanual promedio fue de 35 % entre 2007 y 2011; este rubro incluye gastos degran importancia como las transferencias a unidades familiares en forma de planes sociales, aempresas privadas en forma de subsidios, a empresas públicas para financiar gastos corrientes, auniversidades nacionales, y transferencias no automáticas a gobiernos provinciales y municipales.Aunque en algunos de estos sectores ya se implementó algunos recortes, por ejemplo en subsidiosa empresas privadas. No obstante, teniendo en cuenta la presión inflacionaria y las elecciones delaño entrante, podemos prever una variación del total de transferencias corrientes más cercana al 27% para 2013. Otro de los ítems que parece estar subestimado es el de las remuneraciones de laAdministración Nacional: un 12 % de variación respecto a 2012 resulta un aumento nominal bajo, eincluso una disminución en términos reales. Entre 2007 y 2011, la variación interanual promediopara este rubro fue de 33 %. Para el caso de las prestaciones de la seguridad social, si bien el aumento es mayor, tambiénes posible que el nivel de gasto esté subestimado. Una variación de 22 % respecto a 2012 resultabaja si se la compara con la variación de este rubro en el quinquenio anterior, que en promedio fuede 36 %. 12
  • 13. Con la certeza de que en un año de crecimiento y elecciones el presupuesto será ampliadodurante su etapa de ejecución (ver sección “Borrar con el codo”, a continuación), CIPPEC realizóuna estimación para obtener niveles más realistas de variación nominal. La ¡Error! No se encuentrael origen de la referencia.incluye el resultado para cada rubro. De este cálculo se desprende que elmonto total del presupuesto 2013 se ampliaría un 12 % a lo largo del año, lo que llevaría a que elnivel total de gasto ascienda en 2013 a $694.697 millones. 2. Borrar con el codo…Cuando hablamos del Presupuesto Nacional, es sabido que el Poder Ejecutivo Nacional (PEN)borra con el codo lo que escribe con la mano. Las estimaciones que se presentan en el proyecto,luego aprobadas por el Congreso y convertidas en Ley de Presupuesto, poco tienen que ver con losnúmeros de la ejecución final de gastos. El presupuesto ejecutado fue ampliado por el PEN hasta un 30 % en 2007 (Gráfico 5), lo cualle permitió decidir el destino de esa importante masa de recursos sin la participación del Congreso.Este porcentaje no incluye la porción del gasto aprobado por el Congreso que es reasignadomediante los “superpoderes” del jefe de Gabinete.Gráfico 5: Ampliaciones al presupuesto 2002-2011. Por tipo de norma y como porcentaje total delpresupuesto inicial 100% 50% Variación total del presupuesto Variaciones por tipo de norma 80% 40% 60% 30% 40% 20% 20% 10% 0% 0% ‐20% ‐10% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Decisión administrativa Resolución Decreto Ley Variación total Fuente: CIPPEC, sobre la base de Infoleg y Boletín Oficial. Los instrumentos legales utilizados para introducir estas ampliaciones han sido cuatro. Lasmenos utilizadas son las resoluciones y las leyes. Las decisiones administrativas del jefe deGabinete y los decretos de necesidad y urgencia (DNU) son, por el contrario, los más usados parareasignar partidas, en el primer caso, y ampliar el presupuesto, en el segundo. Es posible afirmar que la práctica de aumentar el gasto se está instalando como tradición. Estecomportamiento disminuye (no desaparece) durante los años de menor crecimiento: en 2009, porejemplo, aumentó “solo” un 12,8 %. En 2012 se observa un escenario similar ya que, hasta fines deseptiembre, el presupuesto vigente era apenas un 1 % mayor al presupuestado. No obstante, en elproyecto Ley de Presupuesto 2013 se prevé un aumento en el Presupuesto de 2012. Por lo tanto, y 13
  • 14. como la mayor parte de las ampliaciones tiene lugar hacia fin de año, es bien posible que elaumento entre lo aprobado por el Congreso y lo ejecutado por el PEN en 2012 no supere el 10 %. En 2013 es factible que el crecimiento económico sea mayor que en 2012. Como además es unaño electoral, es posible pronosticar ampliaciones al presupuesto más cercanas a los valoresobservados en 2010 y 2011, en torno al 20 %. No obstante, las restricciones al financiamientodificultan la previsión de los recursos que costearían estos posibles aumentos. Respecto a las reasignaciones de partidas presupuestarias, en 2013 habría unos $20.000millones que podrían ser redirigidos hacia la finalidad que se crea conveniente. Estos fondossurgirían del monto presupuestado para el pago del cupón ligado al crecimiento, que legalmentedebería liquidarse ante un aumento del PBI en 2012 de un 3,26 % (o más), pero la evolucióneconómica de 2012 indica que es poco probable que se alcance ese incremento en el nivel deactividad. No es una buena práctica que el Presupuesto se haya convertido en una promesa incumplidaen forma sistemática, por eso es necesario devolver al Congreso su atribución republicana dedecidir sobre y controlar la ejecución del gasto público. 3. Proyecciones: divergencias con las proyecciones de mercadoEl mensaje de elevación del proyecto de presupuesto suele incluir una sección en la que el PoderEjecutivo expresa su visión sobre la situación económica que atraviesa el país, a partir de la cual searman proyecciones sobre los valores de algunas variables relevantes para fijar el techopresupuestario. En este caso, el Poder Ejecutivo proyecta que el PIB a precios corrientes será de $2,16 billoneshacia el final de 2012, mientras que para 2013 se espera que el producto nacional llegue a$ 2,55 billones. En términos reales, según el proyecto de ley, el PIB crecerá 4,4 %, mientras que laestimación del R.E.M indica que la variación será de 3,9 %. En cuanto al nivel de precios, el presupuesto presentado estima que la variación interanual(medida según el IPC del INDEC) será, para diciembre de 2013, de 10,8 %. Sin embargo, los índicesde precios de las provincias no intervenidas muestran variaciones superiores al 20 % anual. Engeneral, las expectativas rondan una inflación cercana a 25 %. El proyecto de ley estima un tipo de cambio nominal promedio de 5,1 $/US$, mientras quesegún las estimaciones del R.E.M, será 5,6 $/US$. Esto implica una devaluación del peso contra eldólar de 12,6 % en el primer caso y de 15,9 % en el segundo —en 2012 la devaluación fue de 9,7 %en el tipo de cambio oficial—. A pesar de estas diferencias, a la hora de calcular los ingresos, la proyección incluida en elProyecto de Presupuesto 2013 parece razonable: bastante más cercana al valor posible que en losúltimos años. 4. IngresosSegún el proyecto de ley, los ingresos totales de la Administración Nacional serán de $629.216,7millones, lo que implica un crecimiento de alrededor de 24 % respecto de los recursos totalespresupuestados para el ejercicio 2012. Esta variación se acerca mucho a la tasa a la queefectivamente creció la recaudación total durante los últimos años, que aumentó 26 % en promedio. 14
  • 15. Generalmente ocurre que los recursos recaudados al final del ejercicio difieren respecto delmonto presupuestado (en los últimos años ingresaron, en promedio, 8 % más recursos que lopresupuestado). Al poner la lupa en los guarismos más recientes se observa que, en los primeros seis mesesdel 2012, la recaudación mensual total de la Administración nacional muestra un crecimiento de27 % respecto de 2011. Sin embargo, el aumento interanual en septiembre fue de 20 %. Esto implicaque para llegar a la proyección de 2012, se debe aumentar la recaudación por encima del 31 %interanual en los meses que quedan. Estos números sugieren que es posible que en 2012 no serecaude el monto esperado. En un escenario un poco más realista, en el que se toman en cuenta la caída en el ciclodurante el último trimestre de 2011 y el primer semestre de 2012 y la lenta recuperación de laeconomía hacia fines de este año, se puede estimar que los recursos totales rondarán los $500.800millones, lo que implica que el déficit financiero de este año será de casi $40.000 millones, es decir,un aumento de $5.400 millones respecto de la proyección oficial incluida en el proyecto de Ley dePresupuesto 2013.Gráfico 6: Ingresos totales de la Administración Nacional, según presupuesto inicial y ejecutado final(2003-2013) 700000 25,0% Ingresos totales Administración Nacional (en millones de pesos) 600000 20,0% 500000 15,0% 400000 10,0% 300000 5,0% 200000 0,0% 100000 ‐5,0% 0 ‐10,0% Diferencia  entre recaucado y presupuestado  (%) Ingresos totales presupuestados Ingresos totales recaudadosFuente: CIPPEC, sobre la base de Proyecto de Presupuesto 2013. 5. El financiamientoSegún el proyecto de ley, las cuentas del Estado serán superavitarias en 2013. La Administraciónnacional tendrá un superávit financiero de $587,5 millones. En cuanto a las fuentes y aplicacionesfinancieras previstas en el ejercicio del año entrante, debemos apuntar algunos hechos relevantes. 15
  • 16. Los anticipos que la Administración Nacional recibirá del Banco Central (BCRA) totalizan$104.028 millones, es decir, el 40% del total de financiamiento previsto. De hecho, el artículo 33 delproyecto de ley autoriza al PEN a integrar, a través del Ministerio de Economía, “el Fondo delDesendeudamiento Argentino, creado por el Decreto 298, de fecha 1º de marzo de 2010, por hastala suma de DÓLARES ESTADOUNIDENSES SIETE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SIETEMILLONES (U$S 7.967.000.000)”, cuyos recursos “se destinarán, en la medida que ello disminuyael costo financiero por ahorro en el pago de intereses, a la cancelación de servicios de la deudapública con tenedores privados correspondientes al ejercicio fiscal 2013 y, en caso de resultar unexcedente y siempre que tengan efecto monetario neutro, a financiar gastos de capital”. Estoimplica que el BCRA girará fondos al Tesoro nacional, entregando reservas a cambio de letrasintransferibles en dólares estadounidenses, a una tasa relativamente baja (igual a la que devenguenlas reservas internacionales del Banco, hasta un máximo de la tasa LIBOR anual, menos un punto). Otros puntos salientes son que la Administración Central prevé financiar a las provincias porun total de casi $19.000 millones, que el saldo con el Banco Nación estará balanceado, elendeudamiento neto en títulos públicos será mayor a $45.000 millones y que el endeudamientoneto externo llegará a los $15.000 millones – al respecto, es oportuno consultar los artículos queestablecen que se tomará deuda del Banco Nacional de Desarrollo de Brasil y también de laRepública Bolivariana de Venezuela. Además, el movimiento de fondos registra que laAdministración nacional invertirá un total de $23.572 millones en el Fondo de Garantía deSustentabilidad del sistema previsional argentino. Para eso, se volverán a comprar títulos de deudapor un total de $7.049,2 millones, pero se invertirán $30.621 millones en el mismo. Sin embargo, es importante señalar que si el resultado financiero previsto no se cumple, loque es altamente probable si recordamos que (más allá de que existe la posibilidad de que no sepaguen rentas por los títulos vinculados al PIB) las previsiones de gasto están muy subestimadas, elTesoro requerirá financiamiento adicional. Con los números como están, se ve que el BCRA y lacolocación de deuda pública intrasector público (FGS) son canales ya conocidos y posibles. 6.Los sospechosos de siempreEl análisis del articulado deja la impresión de déjà vu. Es un documento complejo que, en repetidasocasiones, hace referencia a otras leyes que a su vez se refieren a otras leyes. Además, son varios losartículos que autorizan modificaciones y ampliaciones de gasto. Igual que lo sucedido con lospresupuestos anteriores, se suspenden los pocos límites a los que se podría llamar responsabilidadfiscal. Concretamente, el artículo 20 suspende una vez más la obligación de constituir el fondoanticíclico en 2013. Y el artículo 49 exime al Gobierno e invita a las provincias a eximirse de loslímites impuestos por la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 25917). Es razonable que en 2009 o 2012, años de fuerte desaceleración económica, estos límites sehayan relajado. Pero con un crecimiento esperado del 4,4 %, sería oportuno que el gobiernoutilizara estos límites en su favor: esto le permitiría impulsar una política fiscal contracíclica que, asu vez, contribuiría a poner paños fríos a la inflación. Otra perlita del articulado es que nuevamente el gobierno nacional se hace responsable deldéficit de las empresas Aerolíneas Argentinas, Austral y Cielos del Sur. Pero esta vez va un poquitomás lejos, al condonar también sus deudas de impuestos. Es probable, entonces, que en la Ley dePresupuesto 2014 YPF entre en esta lista de empresas sujetas al mismo tratamiento. 16
  • 17. 7.Un resultado más creíbleEn materia presupuestaria, el exceso de optimismo puede salir muy caro. Para lograr el equilibriofiscal en 2013, el esfuerzo que habrá que hacer es más grande que el que nos puede llevar a pensarel proyecto de ley de Presupuesto. Ya en 2009 se sobrestimaron los ingresos de la Administración Nacional. La crisis financierainternacional repercutió en forma negativa sobre el ciclo económico argentino, a pesar de queparecía que podíamos “vivir con lo nuestro”. Y, como siempre, apenas se enfrió la economía, sedesmoronó aún más la recaudación. En 2010 y 2011 se subestimaron fuertemente los gastos. En ambos años, de alto crecimiento,los gastos de la Administración Nacional aumentaron más de un 33 % interanual, y superaronampliamente cualquier índice de inflación. Estos gastos superaron en un 17 % y un 18 % loaprobado por el Congreso de la Nación en cada caso. La diferencia fue incluida en el Presupuestomediante decretos y resoluciones que circunvalaron la venia del Parlamento. Esta política fiscal expansiva fue muy procíclica, es decir que empujó el crecimiento al límite,y también a la inflación. De ahí surge que, con un dólar quieto, la economía argentina ya no sea tancompetitiva. Eso genera una expectativa de devaluación que alimenta la fuga de dólares. Dicho enmenos palabras, los desajustes fiscales provocan otros desajustes en el resto de la economía. Para 2012, es posible que no se recaude lo que se planeaba en el Presupuesto. Para lograr esepronóstico, durante la segunda mitad del año habría que recaudar un 15 % más que en la primeramitad, algo difícil de lograr dada la estacionalidad de la recaudación (por ejemplo, con el pico deGanancias en mayo) y a pesar de una esperada recuperación en el nivel de actividad. Finalmente, para 2013, el panorama fiscal es más sombrío de lo que el Presupuesto refleja.Implícitamente, se espera un aumento en los ingresos del 24 %, al igual que en 2011 (y con una baseinicial en 2012, también difícil de alcanzar). Pero no es lo mismo una tasa de crecimiento delProducto Bruto Interno (PBI) de 8,9 % como la que se dio en 2011, que la tasa esperada de 4,4 %para 2013, especialmente para la recaudación, que suele tener movimientos más exagerados que elPBI. Y del lado del gasto habrá que ver qué pasa. En un año de elecciones legislativas, la preguntarelevante es ¿qué cuidará más el gobierno: el resultado fiscal o el resultado electoral? Con esta pregunta en mente, se presentan en la Tabla 4 el Presupuesto inicial y el finalmenteejecutado entre 2009 y 2011. Se calculan las diferencias entre ambos y las variaciones interanuales.Y luego se presentan dos escenarios para 2012 y 2013. En el primer escenario, se espera menorrecaudación y mayores gastos. El segundo escenario estima el menor déficit posible. De estamanera, se obtienen los rangos de resultado fiscal esperable en ambos años. 17
  • 18. Tabla 4. Ingresos y gastos de la Administración Nacional, iniciales y devengados 2009-2013Millones de pesos 2009 2010 2011 2012 (1) 2013 (1) 2012 (2) 2013 (2) Inicial (aprobado en la Ley de Presupuesto)Ingreso total 242.948,9 273.750,9 374.549,1 506.576,2 629.216,7 506.576,2 629.216,7Gasto total 233.839,7 275.779,4 380.416,5 505.129,9 628.629,2 505.129,9 628.629,2Resultado financiero 9.109,2 -2.028,5 -5.867,4 1.446,3 587,5 1.446,3 587,5 EjecutadoIngreso total 239.857,2 324.317,7 401.109,1 500.777,7 620.964,3 507.083,1 628.783,1Gasto total 251.612,0 326.614,5 443.934,7 540.651,6 694.697,8 508.959,4 651.468,0Resultado financiero -11.754,8 -2.296,8 -42.825,6 -39.873,9 -73.733,5 -1.876,3 -22.684,9 Variación interanualIngresos 19,9% 35,2% 23,7% 24,8% 24,2% 26,4% 24,0%Gastos 28,7% 29,8% 35,9% 21,8% 28,5% 14,6% 28,0% Ejecutado / InicialIngresos ‐1,3% 18,5% 7,1% ‐1,1% ‐1,3% 0,1% ‐0,1%Gastos 7,6% 18,4% 16,7% 7,0% 10,5% 0,8% 3,6%Fuente: CIPPEC, sobre la base de Informes de Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional, basedevengado. (1) Escenario de mayor déficit. (2) Escenario de menor déficit. El gran problema es, eventualmente, el resultado fiscal acumulado, que viene siendosistemáticamente negativo y peor que el pronosticado. Para controlar la inflación y moderar suimpacto negativo sobre el poder adquisitivo de los salarios y la competitividad del país, paracontinuar con la sana política de desendeudamiento en la que nos habíamos embarcado, y paraasegurar que podamos sostener el crecimiento en el largo plazo, el equilibrio fiscal esindispensable. Es ahí donde hay que poner el énfasis de la discusión presupuestaria.ConclusionesEn conclusión, el proyecto de Presupuesto 2013 tiene previsiones realistas en lo que respecta arecursos. Sin embargo, a la hora de estimar los gastos es altamente probable que, dado el escenariode recuperación económica, continuidad de la inflación y elecciones, el gasto final sea superior a lopresupuestado. La restricción más importante para ejecutar este mayor nivel de gasto es el acceso afinanciamiento. No obstante, ya se ha visto que es posible recibir más financiamiento del FGS, delBCRA y del BNA. Esto implica que el resultado fiscal, tanto en 2012 como en 2013, sería peor que el proyectadoen las leyes de Presupuesto (aprobadas por el Congreso). Esto pone de manifiesto el debilitado roldel Poder Legislativo Nacional, el cual no logra restringir el nivel de endeudamiento. Es el propioPoder Legislativo el que aprueba el incumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal y el queexime de la obligación de constituir el fondo anticíclico. De esta manera, permite que la políticafiscal se torne procíclica e inflacionaria en el corto plazo e insostenible en el largo plazo. 18
  • 19. 19
  • 20. Acerca de los autoresLuciana Díaz Frers: directora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC. Licenciada en Economía,Universidad de Buenos Aires. Posgrado en Economía Internacional, Instituto de EconomíaInternacional Kiel (Alemania). Magíster en Historia Económica de Países en Desarrollo, LondonSchool of Economics (Reino Unido). Se desempeñó como asesora del Ministerio de Economía de laNación.Estefanía Casadei: analista del Programa de Política Fiscal. Licenciada en Gobierno y RelacionesInternacionales, Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Candidata a magíster en PolíticasPúblicas para el Desarrollo con Inclusión Social, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(sede Argentina).Juan Ignacio Surraco: asistente del Programa de Política Fiscal Licenciado en Economía,Universidad del CEMA.El Programa de Política Fiscal tiene como misión impulsar reformas en las instituciones fiscalesque estimulen la transparencia, equidad y eficiencia en el uso de los fondos públicos, en el marcode la solvencia fiscal y la democratización de la toma de decisiones presupuestarias.Para citar este documento: Díaz Frers, L.; Casadei, E. y Surraco, J. (octubre de 2012). Informepreliminar de Presupuesto 2013. Buenos Aires: CIPPEC.Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descargar en www.cippec.org.CIPPEC alienta el uso y divulgación de sus producciones sin fines comerciales. La opinión de los autores no refleja necesariamente la posición institucional de CIPPEC en el tema analizado. 20
  • 21. CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para laEquidad y el Crecimiento) es una organización independiente,apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para elloconcentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas quefomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafío estraducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en lasáreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico e Instituciones yGestión Pública, a través de los programas de Educación, Salud,Protección Social, Política Fiscal, Integración Global, Justicia,Transparencia, Política y Gestión de Gobierno, Incidencia, Monitoreo yEvaluación, y Desarrollo Local.Av. Callao 25, 1° C1022AAA, Buenos Aires, ArgentinaT (54 11) 4384-9009 F (54 11) 4384-9009 interno 1213info@cippec.org www.cippec.org 21