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Servir   el servicio civil peruano
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Servir el servicio civil peruano

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EL SERVICIO CIVIL PERUANO

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  • 1. Presidenciadel Consejo de MinistrosPERÚ Autoridad Nacionaldel Servicio Civil HERRAMIENTA DEL PERÚ QUE CRECEELSERVICIO CIVILPERUANOANTECEDENTES,MARCO NORMATIVO ACTUALY DESAFÍOS PARA LA REFORMAMayo 2012
  • 2. EL SERVICIO CIVIL PERUANOiiResumenEjecutivoEl presente documento busca contribuir aldebate acerca del desarrollo y situaciónen que se encuentra el servicio civil peruanopara desarrollar de estrategias y acciones queapoyen al fortalecimiento de la democracia y lainstitucionalidad en el Perú.Laspersonasconstituyenelelementomásvaliosoen cualquier organización y en la administraciónpública ello no debe ser la excepción. El serviciocivil, antes llamado empleo público, engloba atodas las personas que trabajan para el Estadoy debe contar con un sistema administrativode gestión de servidores públicos que articuley gestione el personal al servicio del Estado,armonizando los derechos de este personalcon los intereses de la sociedad. Sin embargo, apesar de la importancia reconocida del rol quedeben desempeñar los servidores públicos, aúnno se cuenta con un servicio civil eficaz con unaclara orientación hacia el ciudadano.La gestión de los servidores públicos en elPerú se ha caracterizado por su complejidady por la falta de una planificación y direccióncoherente, producto de la coexistencia dedistintos regímenes laborales con diferentesreglas de juego, de la distorsión del sistema deremuneraciones, del abuso de contratacionestemporales, de la alta dispersión legislativaexistente, de la ausencia de un ente rector y dela ausencia de una política de Estado en estamateria. Por ello, han sido varios los intentosde reforma en esta materia en los últimos años,pero los resultados no han sido los esperados.A partir del año 1990, producto de los cambiosde contexto en materia política y económica enel país, ha habido cuatro intentos de reforma delservicio civil con el fin de consolidar el sistemade gestión de recursos humanos en el Estado.El primer intento de reformas (1990 y 1992)apuntóareducireltamañodelEstadoyredefinirsu papel. Fueron seis las principales medidasimplementadas. La primera fue la reducciónde personal y ceses colectivos a través deevaluaciones de servidores públicos y programade compra de renuncias. Las evaluacionessemestrales, al no contar con criterios claros,dieron lugar a los ceses colectivos sin contarcon el incentivo que se otorgaba a la renunciavoluntaria. La segunda medida fue el cierredel ingreso a la carrera administrativa desdela Ley de presupuesto de 1992 para mantenerbajo control el gasto de personal. La terceramedida fue la creación del régimen laboral dela actividad privada, siendo uno de los cambiosmás significativos en la legislación laboral la
  • 3. RESUMEN EJECUTIVO iiiaprobación de la Ley de fomento del empleo(Decreto Legislativo 728), que tuvo comoobjetivo flexibilizar el marco legal rígido quecaracterizaba a nuestro país en materia detrabajo y propiciar una legislación flexible quepermitiera un mayor acceso al trabajo. La cuartamedida fue el establecimiento de la modalidadde contratación por servicios no personalespara satisfacer las necesidades de contrataciónde personal al interior de las entidades públicas,en un contexto de prohibición de incorporarpersonal permanente en ellas. El uso de estamodalidad de contratación de personal en elEstado comenzó a proliferar desde los años90, llegando en el año 2004 a representar el10 por ciento del total de servidores públicosactivos. La quinta medida fue la utilización demodalidades de contratación a través PNUDy Fondo de Apoyo Gerencial para el pagode funcionarios de alto nivel y personal queprestara servicios técnicos y profesionales.Estas modalidades han contribuido con eldesorden y heterogeneidad de pagos deremuneraciones en la administración pública.La sexta medida fue la aprobación de conceptosno remunerativos como mecanismo alterno quepermitiera un incremento de los ingresos de lostrabajadores bajo el régimen laboral públicoadministrativo. El concepto más significativocomo CAFAE tampoco contribuyó a ordenar losingresos de los trabajadores ya que el mismo sedaba de manera discrecional y no homogéneaen las entidades públicas.El segundo intento de reformas (1995-1997)tuvo apuntó a la modernización del Estado,flexibilizando y simplificando los sistemasadministrativos mediante una importantedesregulación de los mismos y, de estamanera, hacer más eficiente el aparatoestatal. Sin embargo, la reforma recibió escasoapoyo político por el eventual incrementodel gasto en planillas que suponía productodel sinceramiento de los contratos SNP y suconversión a contratos de naturaleza laboral.Por ello, la reforma en este periodo se redujoa la aprobación de proyectos de ley, tales comola Ley de contrataciones y adquisiciones delEstado, la Ley del servicio diplomático y la Leysobre la prohibición de ejercer la facultad denombramiento y contratación de personal encasos de parentesco.El tercer intento de reformas (2000-2006)se inició en un contexto que requería lacreación de espacios de concertación depolíticas públicas que permitieran superarla desconfianza de la ciudadanía en susinstituciones y hacer más eficiente el aparatoestatal. Así, en el año 2002, se inició un nuevoproceso de modernización y descentralizacióndel Estado. En el año 2004, se promulgó la LeyMarco del empleo público (LMEP) como normatransversal al empleo público que implicabaun solo y único régimen para los empleadosestatales y nueva clasificación de los gruposocupacionales al interior del servicio civil. Unode los aspectos resaltantes de la LMEP fue elcambio de enfoque en la clasificación de lostrabajadores del sector público a partir de lasfunciones que desempeñaban y no por el nivelacadémico alcanzado. La implementación delas políticas complementarias a la LMEP no sellevó a cabo por la incertidumbre respeto de losefectos negativos de una variación en la políticaremunerativa o el incremento del gasto de laplanilla pública.Para atraer y retener al mejor talento humanoa la administración pública, es necesaria laimplementación de manera integral de unanueva Ley del servicio civil que rija al sistemaadministrativo de gestión de recursos humanos.En la actualidad, existen 15 regímenes laboralesen las entidades del Estado, entre generales yespeciales, que conllevan a un desorden en la
  • 4. EL SERVICIO CIVIL PERUANOivadministración pública porque cada régimenimplica distintos derechos y deberes para losservidores públicos. Los regímenes laboralesgenerales son tres: carrera administrativa(Decreto Legislativo 276), régimen de laactividad privada (Decreto Legislativo 728) ycontratación administrativa de servicios – CAS(Decreto Legislativo 1057).El régimen de la carrera administrativaconstituye un sistema cerrado por niveles,donde se ingresa al último nivel por concursopúblico de méritos. Se organiza en tres gruposocupacionales (profesionales, técnicos yauxiliares) según formación, capacitacióny/o experiencia reconocida. Los directivosy los funcionarios no están comprendidosen la carrera administrativa, pero sí en lasdisposiciones de la Ley de bases de la carreraadministrativa en lo que les sea aplicable. En lapráctica, los puestos de dirección están siendoocupados por servidores de carrera, muchasveces a través de designaciones discrecionalesrealizadas por la autoridad competente. Lapromoción de servidores públicos se realizabajo criterios de antigüedad, capacitación yevaluación. Sin embargo, la posibilidad de quelas entidades realicen procesos de promocióninterna se redujo sustancialmente durante losúltimos años debido a que las plazas disponiblesfueron destinadas, en primer término, parareponer a exservidores públicos afectadosirregularmenteporloscesescolectivosy,soloensegunda instancia, a ser cubiertas por concursospúblicos. En cuanto a las remuneraciones,existe una elevada dispersión del promediode ingresos de los servidores públicos por laincompatibilidad legal existente, siendo CAFAEel concepto no remunerativo más significativopara el incremento de sus ingresos. Por último,en cuanto a la desvinculación de servidores,no existe período de prueba y el cese solo seproduce por causales de ley.El régimen de la actividad privada constituye unsistema abierto a un puesto determinado dondese incorpora personal capacitado en posicionesde responsabilidad, siendo exonerados delrequisito de ascender peldaño a peldaño en laestructuradeniveles.Seorganizabajounsistemade puestos, por lo que no existen mecanismosformales de promoción o ascensos de personal.Al igual que en el régimen laboral públicoadministrativo, existe una disparidad de sueldos,originando que las brechas de salarios sean altaspor tipo de entidad y grupo ocupacional. En elcaso de ministerios, organismos reguladores,organismos técnicos y organismos ejecutores,esta brecha está alrededor de los 15 milnuevos soles, mientras que en los organismosconstitucionalmente autónomos, se presentauna diferencia significativa de 31 mil nuevossoles. Por último, en cuanto a desvinculación deservidores, este régimen establece un periodode prueba y compensación económica frente aldespido arbitrario como única reparación por eldaño sufrido.El régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios – CAS constituyeun sistema abierto a un puesto determinado.Supone una contratación temporal por unperiodo restringido a un año fiscal, renovable.A partir del año 2010, adquiere su naturalezalaboral y, en 2012, mediante Ley 29849, seestablece que el servidor bajo este régimen seconsidera dentro del ámbito de la Ley Marco delempleo público y la Ley del código de ética de lafunción pública, debiendo ajustarse a la mismay completar su regulación en términos de losderechos laborales que le competen. Al serun sistema de puestos, no existe la promocióno ascenso. No existen escalas remunerativas,por lo que las remuneraciones son negociadascontrato por contrato. La remuneraciónmensual promedio varía en función del númerode años de permanencia y por tipo de entidad,
  • 5. RESUMEN EJECUTIVO vsin embargo, el rango de dispersión de losingresos es menor que en los regímenes de lacarrera administrativa y de la actividad privada.Por último, en cuanto a la desvinculaciónde servidores, cuenta con compensacióneconómica frente al despido arbitrario y existeperíodo de prueba.La actual reforma del servicio civil se inició enel año 2008 por la ausencia de una políticade recursos humanos, que trajo comoconsecuencia un servicio civil desestructurado ydesordenado producto del desorden normativoen materia de gestión de recursos humanos enel Estado. Existe más de 500 normas sobre elservicio civil, más de 102 escalas remunerativasen 82 entidades del Poder Ejecutivo, más de400 reglas diferentes que regulan el pago a losservidores públicos y más de 198 conceptos depago, entre remunerativos y no remunerativos.El Estado peruano emplea alrededor de 1 millón300 mil servidores públicos y, en promedio, 42mil personas ingresan a trabajar al Estado cadaaño a pesar de las normas de austeridad y sinuna previsión de las necesidades de personalquerespondaaunapolíticadeEstadoarticuladacon los planes nacionales o sectoriales. Unaspecto preocupante es que el crecimientodel número de servidores públicos se estaríadando a raíz de los contratos temporales. Elpresupuesto público destinado al pago deplanilla del personal del Estado se concentraen el gobierno nacional (56%), seguido delgobierno regional (34%) y del gobierno local,a donde se dirige el 10% de este presupuesto.La concentración de servidores en el gobiernoregional se da porque el pago de planilla de lascarreras especiales (a donde pertenecen losprofesionales de educación y salud) dependede los gobiernos regionales.En este contexto, se crea la Autoridad Nacionaldel Servicio Civil - SERVIR - como un organismotécnico especializado y rector del sistemaadministrativo de gestión de recursos humanosdel Estado, encargado de establecer, desarrollary ejecutar la política del Estado respecto delservicio civil. El proceso de reforma del serviciocivil es integral e involucra a todos los gruposocupacionales. Se realizará de manera gradualutilizando un criterio de eficiencia y priorizandolos temas referidos a funcionarios y directivospúblicos en la medida que constituyen ungrupo clave para la implementación de lareforma. La posición que ocupan, así como sunivel de responsabilidad y acceso a la toma dedecisiones los convierten en aliados necesariospara impulsar el proceso de reforma.SERVIR ha venido desarrollando accionesen los últimos tres años enmarcadas enlos aspectos más urgentes que fueronidentificados para iniciar la reforma del serviciocivil: (i) capacitación, (ii) rendimiento, (iii)profesionalización del cuerpo directivo y (iv)resolución de controversias.• Normas de capacitación y rendimiento delsector público que regulan la capacitación yevaluación del rendimiento en el servicio civil,transversal a todos los regímenes laborales.• Se viene implementando 20 redes deoficinas de recursos humanos, nueve deellas en gobiernos regionales y se vieneacompañando en la gestión de las entidadespúblicas en la aplicación de las normassobre servicio civil.• Se ha definido perfiles específicos porcompetencias, sobre todo, para cargostransversales en el Estado, como aquellosasociados a los sistemas administrativos.• Se está realizando estudios, conjuntamentecon el MEF, que permitan plantear loslineamientos para iniciar un proceso dereforma del sistema remunerativo, el quedeberá implementarse de manera gradual
  • 6. por razones de responsabilidad fiscal yen función del avance en el desarrollode instrumentos e institucionalidaden la definición de perfiles, selección,capacitación y evaluación del desempeño.• Se ha desarrollado evaluaciones de losoperadores de los sistemas administrativosa través de Diagnósticos de Conocimientosdesde finales del año 2009. A la fecha, seha evaluado a los servidores públicos enlos sistemas administrativos de inversióny compras públicas de los tres niveles degobierno, lo cual ha permitido reconocercapacidades, determinar quiénes necesitancapacitación e identificar los temas de lasmismas.• Se creó el cuerpo de gerentes públicos conel objetivo de incorporar al servicio civila profesionales altamente capacitados.Mediante el cuerpo de gerentes públicos,SERVIR ha probado el impacto positivo quepuede tener en la gestión de una instituciónla incorporación de profesionales en elnivel directivo que cumplan con perfilesy competencias ad hoc para el puesto arealizar.• Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunaldel Servicio Civil, órgano integrante deSERVIR, tiene a su cargo la solución de lascontroversias individuales que se presentenentrelasEntidadesylaspersonasasuservicio.A la fecha, se ha emitido, aproximadamente,más de 28,000 resoluciones que hangenerado jurisprudencia sobre diversostemas controvertidos en las materias decompetencia del TSC.Son seis los grandes temas que debe abarcarla reforma del servicio civil en los próximosmeses. En primer lugar, se encuentra el tema deética, incompatibilidades y responsabilidadespara ser más efectivos en la lucha contra lacorrupción, sin importar el vínculo y modalidadcontractual de las personas vinculadas alEstado. En segundo lugar, está el tema defuncionarios y empleados de confianza, dondese requiere definir requisitos mínimos para laprofesionalización de los funcionarios públicosy empleados de confianza y establecer reglasclaras para lograr una gestión transparente,eficaz, eficiente y orientada al ciudadano. Eltercertemaeseldegestióndelserviciocivil,queimplica definir las reglas del nuevo sistema deservicio civil, bajo los principios de orientaciónal ciudadano, meritocracia, transparencia,igualdad de oportunidades, eficiencia y eficaciapara mejorar la administración pública y tenerimpacto en el bienestar de la ciudadanía.En cuarto lugar, se encuentra el tema de grupodirectivo para establecer las reglas para lafranja directiva, poniendo énfasis en el buendesempeño del sector público, teniendo comoprincipio fundamental el mérito en el acceso y elcumplimiento de metas para su permanencia. Elquinto tema está referido a la carrera del serviciocivil para homogenizar los derechos y deberes delos servidores públicos, priorizando el servicioal ciudadano y promoviendo la meritocracia,transparencia e igualdad de oportunidades en elacceso, progresión, gestión de la compensacióny salida del servicio civil. Por último, se encuentrael tema de gestión de las compensaciones paradefinir un sistema único, pero flexible para lagestión de las compensaciones para todos losservidores públicos y, así, manejar de maneraordenada y transparente el gasto en planillay promover el bienestar del trabajador y lageneración de incentivos para el logro de losobjetivos institucionales.EL SERVICIO CIVIL PERUANOvi
  • 7. LISTA DE CUADROS...................................................................................................ixLISTA DE GRÁFICOS....................................................................................................xABREVIATURAS........................................................................................................xiiPREFACIO................................................................................................................xivINTRODUCCIÓN.................................................................................................... xviii1. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ............................................................................ 1 1.1 Las Reformas del Servicio Civil en el Perú................................................... 4 1.1.1 Primer intento de reformas (1990-1992): cierre de la carrera administrativa, expansión de nuevas modalidades de contratación y nuevas formas de ingresos en la administración pública............................................................................................. 5 1.1.2 Segundo intento de reformas (1995-1997): Modernización del Estado............................................................... 9 1.1.3 Tercer intento de reformas (2000-2006): Institucionalidad pública............................................................... 10 1.1.4 La actual reforma (2008-a la fecha): Reforma del servicio civil - creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil..................... 162. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ......................................................... 19 2.1 La Carrera Administrativa en el Perú......................................................... 20 2.1.1 Organización de la carrera............................................................. 21 2.1.2 Los procesos de gestión de servidores.......................................... 25 2.2 El Régimen Laboral de la Actividad Privada............................................... 47 2.2.1 Organización del régimen laboral de la actividad privada............. 48 2.2.2 Los procesos de gestión de servidores.......................................... 49 2.3 El Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios............ 56 2.3.1 Organización del régimen de contratación administrativa de servicios.................................................................................... 56 2.3.2 Los procesos de gestión de servidores.......................................... 57 2.4 Las Carreras Especiales.............................................................................. 63 2.4.1 La carrera de los profesionales de la salud.................................... 63 2.4.2 La carrera de los técnicos y auxiliares asistenciales de la salud.... 68ÍNDICE viiiÍndice
  • 8. EL SERVICIO CIVIL PERUANOviii 2.4.3 La carrera pública del profesorado y la carrera pública magisterial........................................................ 70 2.4.4 La carrera de los docentes universitarios...................................... 81 2.4.5 La carrera diplomática................................................................... 85 2.4.6 La carrera judicial.......................................................................... 85 2.4.7 Las carreras especiales de las fuerzas armadas............................. 85 2.4.8 La carrera policial.......................................................................... 87 2.4.9 La carrera penitenciaria................................................................. 87 2.4.10 La carrera fiscal.............................................................................. 883. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL........................................................ 89 3.1 El Punto de Partida.................................................................................... 89 3.1.1. Ausencia de una política de gestión de recursos humanos........... 89 3.1.2. El servicio civil peruano en cifras.................................................. 90 3.2 Creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil................................. 96 3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR........................................................... 99 3.4 Acciones por Implementar para Reformar el Servicio Civil..................... 104BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................... 112CONSULTORÍAS..................................................................................................... 114MARCO LEGAL...................................................................................................... 115ANEXO 1 LOS SUBSISTEMAS DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS................... 119ANEXO 2 COMPONENTES DE LA REMUNERACIÓN Y ESTRUCTURAREMUNERATIVA EN EL SECTOR PÚBLICO SEGÚN DECRETO LEY 22404................ 121ANEXO 3 RESUMEN DE LAS CUATRO ÚLTIMAS REFORMASDEL SERVICIO CIVIL PERUANO (1990 – 2008)....................................................... 123
  • 9. LISTA DE CUADROS ixCuadro 1 Cambios Normativos para el Proceso de Modernización y Descentralización del Estado.............................................................. 11Cuadro 2 Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo Público.................... 15Cuadro 3 Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio Civil.................... 17Cuadro 4 Requisitos para el Ingreso a la Carrera Administrativa....................... 26Cuadro 5 Modalidades de Ingreso a la Carrera Administrativa.......................... 26Cuadro 6 Gasto del Estado en Capacitación por Nivel de Gobierno.................. 30Cuadro 7 Formas de Desplazamiento en la Carrera Administrativa................... 34Cuadro 8 Tipos de Responsabilidad Contemplados en la Carrera Administrativa........................................................................ 36Cuadro 9 Los Conceptos Remunerativos del Régimen Laboral Público Administrativo........................................................................ 41Cuadro 10 Rango de Dispersión del Promedio de los Ingresos Totales Mensuales de los Servidores Públicos por Tipo de Entidad................ 42Cuadro 11 Remuneración Mensual Promedio e Ingresos Totales Anuales en Seis Ministerios.............................................................................. 42Cuadro 12 Porcentaje del CAFAE en el Ingreso Total por Nivel Remunerativo en Dos Entidades del Poder Ejecutivo................................................ 44Cuadro 13 Rango de Dispersión de los Ingresos Promedio de los Servidores Públicos del Régimen Laboral de la Actividad Privada por Tipo de Entidad............................................................................ 54Cuadro 14 Causales de la Extinción del Contrato de Trabajo............................... 55Cuadro 15 Proceso de Contratación CAS............................................................. 59Cuadro 16 Rango de Dispersión de los Ingresos Promedio de los Servidores Públicos del Régimen CAS por Tipo de Entidad................ 62Cuadro 17 Criterios de Selección de los Profesionales de la Salud...................... 66Cuadro 18 Criterios de Promoción de los Profesionales de la Salud.................... 66Cuadro 19 Áreas de Desempeño Laboral de la Carrera Pública Magisterial........ 75Cuadro 20 Etapas del Concurso Público para el Ingreso al Primer Nivel Magisterial................................................................................. 77Cuadro 21 Niveles Remunerativos de la Carrera Magisterial............................... 78Cuadro 22 Organización de la Carrera de los Docentes Universitarios................ 82Cuadro 23 Clasificación de los Oficiales de las Fuerzas Armadas......................... 86Cuadro 24 Resumen de Actores del Servicio Civil.............................................. 107Lista de cuadros
  • 10. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxGráfico i Regímenes laborales y formas de contratación de personal bajo el ámbito de SERVIR.....................................................................xvGráfico ii Procesos de gestión de servidores públicos.......................................xviGráfico 1 Cronología de creación de entidades a cargo de la gestión de recursos humanos en el servicio civil.............................................. 1Gráfico 2 Intentos de reforma del servicio civil.................................................... 4Gráfico 3 Principios, deberes y prohibiciones del Código de ética de la función pública........................................................................... 12Gráfico 4 Clasificación de las sanciones en el Código de ética de la función pública................................................................................... 13Gráfico 5 Regímenes laborales para servidores públicos en el Perú.................. 19Gráfico 6 Estructura de la carrera administrativa según la Ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector público......... 21Gráfico 7 Servidores del régimen laboral público administrativo por grupo ocupacional.............................................................................. 22Gráfico 8 Correspondencia de clasificación entre la Ley de bases de la carrera administrativa y la Ley Marco de empleo público.................. 24Gráfico 9 Procesos de gestión de servidores (DLeg 276)................................... 25Gráfico 10 La progresión en la carrera administrativa......................................... 32Gráfico 11 Fases del proceso disciplinario (DLeg 276)......................................... 37Gráfico 12 Proceso administrativo sancionador para el sector público............... 38Gráfico 13 Remuneraciones de funcionarios y servidores públicos (DLeg 276)... 39Gráfico 14 Estructura de la remuneración de la carrera administrativa............... 40Gráfico 15 Remuneración promedio, CAFAE promedio e ingreso total promedio de los servidores públicos del régimen laboral administrativo público........................................................................ 44Gráfico 16 Faltas de carácter disciplinario que pueden sancionarse con cese temporal o destitución............................................................... 46Gráfico 17 Servidores públicos bajo el régimen laboral de la actividad privada por grupo ocupacional (en porcentaje)................................. 49Gráfico 18 Procesos de gestión de servidores (DLeg 728)................................... 49Gráfico 19 Ingresos promedio de los servidores públicos del régimen laboral de la actividad privada por ministerio................................................ 54Lista de gráficos
  • 11. LISTA DE GRÁFICOS xiGráfico 20 Servidores públicos bajo el régimen CAS por grupo ocupacional....... 57Gráfico 21 Procesos de gestión de servidores (CAS)............................................ 58Gráfico 22 Remuneración mensual promedio según años de permanencia en el régimen CAS............................................................................... 62Gráfico 23 Estructura de la carrera del médico cirujano...................................... 64Gráfico 24 Procesos de gestión de servidores (profesionales de la salud)........... 65Gráfico 25 Procesos de gestión de servidores (asistenciales de la salud)............ 69Gráfico 26 Procesos de gestión de servidores (Profesorado)............................... 71Gráfico 27 Tipos de capacitación para el profesorado......................................... 72Gráfico 28 Aspectos comprendidos para la evaluación del profesorado............. 72Gráfico 29 Estructura de la remuneración total mensual del profesorado.......... 73Gráfico 30 Procesos de gestión de servidores (Magisterio)................................. 76Gráfico 31 Componentes de los ingresos del magisterio..................................... 79Gráfico 32 Conceptos de asignaciones temporales o permanentes.................... 80Gráfico 33 Procesos de gestión de servidores (Docentes universitarios)............. 83Gráfico 34 Evolución del número de servidores públicos, 2004-2010 (en miles).......................................................................... 91Gráfico 35 Empleo público como porcentaje de la fuerza laboral ocupada (PEA sector público / PEA ocupada)................................................... 92Gráfico 36 Servidores públicos por régimen laboral............................................ 93Gráfico 37 Proporción de servidores públicos por régimen laboral y nivel de gobierno (excluye carreras especiales)................................. 94Gráfico 38 Monto de presupuesto para personal según nivel de gobierno (en nuevos soles)................................................................................ 95Gráfico 39 Gasto en personal del Estado............................................................. 96Gráfico 40 Gerencias de línea de SERVIR............................................................. 98Gráfico 41 Número de expedientes ingresados y resueltos............................... 103Gráfico 42 Distribución de los expedientes resueltos según temas................... 103Gráfico 43 Ámbito del sistema administrativo de gestión de recursos humanos............................................................................ 104Gráfico 44 Temas para la reforma del servicio civil............................................ 105
  • 12. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxiiBCR Banco Central de Reserva (institución)BID Banco Interamericano de Desarrollo (institución)BNP Biblioteca Nacional del Perú (institución)CAFAE Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo(concepto remunerativo)CAP Cuadro de Asignación de Personal (instrumento administrativo)CAS Contrato Administrativo de Servicios (modalidad contractual)CGR Contraloría General de la República (institución)CONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (institución)COSEP Consejo Superior del Empleo Público (institución)CTS Compensación por Tiempo de Servicio (beneficio remunerativo)DGSC Dirección General del Servicio Civil y Pensiones (institución)DL Decreto Ley (norma jurídica)DLeg Decreto Legislativo (norma jurídica)DS Decreto Supremo (norma jurídica)ESAP Escuela Superior de Administración Pública (institución)ESSALUD Seguro Social de Salud (institución)FAG Fondo de Apoyo Gerencial (modalidad contractual)INAP Instituto Nacional de Administración Pública (institución)INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protecciónde la Propiedad Intelectual (institución)INPE Instituto Nacional Penitenciario (institución)IPAP Instituto Peruano de Administración Pública (institución)IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social (institución, ahora ESSALUD)LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (norma jurídica)LMEP Ley Marco del Empleo Público (norma jurídica)MEF Ministerio de Economía y Finanzas (institución)MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (institución)Abreviaturas
  • 13. ABREVIATURAS xiiiMINEDU Ministerio de Educación (institución)MININTER Ministerio del Interior (institución)MINSA Ministerio de Salud (institución)MOF Manual de Organización y Funciones (instrumento administrativo)MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (institución)OCA Organismo Constitucionalmente Autónomos (institución)ONP Oficina de Normalización Previsional (institución)OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería(institución)OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones(institución)OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura deTransporte de Uso Público (institución)PAP Presupuesto Analítico de Personal (instrumento administrativo)PCM Presidencia del Consejo de Ministros (institución)PDP Planes de Desarrollo de Personas al servicio del EstadoPIM Presupuesto Institucional Modificado (instrumento administrativo)PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (institución)PROMPERU Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo(institución)RJ Resolución Jefatural (norma jurídica)RM Resolución Ministerial (norma jurídica)ROF Reglamento de Organización y Funciones (instrumentoadministrativo)SAPFP Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos dePensiones (institución, ahora parte de la SBS)SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (institución)SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (institución)SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria (institución)SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil (institución)SNP Servicios No Personales (modalidad contractual)SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (institución)SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (institución)SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (institución)TLC Tratado de Libre Comercio (acuerdo comercial)
  • 14. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxivEl presente informe busca establecer elpunto de partida en el conocimientosobre el desarrollo y situación en que seencuentra el servicio civil peruano. El enfoquede análisis es normativo, es decir, se describelos principales aspectos del marco normativoque rige al servicio civil y los casos en dondeexistan discrepancias con el marco legalson presentados en recuadros dentro de lassecciones correspondientes. A continuación, sedefinirá algunos conceptos que serán clave parafacilitar la lectura del presente documento.Anteriormente, se utilizaba el término “empleopúblico” para designar al sistema de gestión depersonas que trabajan en el Estado. Así, con estetérmino, se enfatizaba en los derechos de lostrabajadores y se otorgaba poca relevancia a losdeberes de quienes trabajan en el Estado haciala sociedad. Por ello, en el presente informe,se cambia dicho enfoque al utilizar el término“servidor público” para enfatizar en la naturalezade servicio hacia los ciudadanos de la labor querealizan quienes trabajan en el Estado.La gestión de los servidores públicos escompleja producto de la coexistencia dedistintos regímenes laborales con diferentesreglas de juego y que distorsionan el sistemade remuneraciones. Asimismo, este desordennormativo conduce a que algunos regímenesespeciales no se encuentren bajo el ámbito delPrefaciosistema administrativo de gestión de recursoshumanos1, sino que se rigen por sus normas ybajo la competencia de sus propias autoridades,tal como se puede apreciar en el Gráfico i.Los grupos ocupacionales son las categorías quepermiten organizar a los servidores públicos.Sin embargo, la definición y terminologíautilizadas varían de acuerdo con los distintosregímenes existentes, pudiendo organizarseen razón de su formación, capacitación,experiencia reconocida y/o funcionesdesempeñadas. Para la homogenización delas estadísticas presentadas para los distintosregímenes laborales, se ha tomado comoreferencia los tres grupos ocupacionales de lacarrera administrativa adicionando al grupo defuncionarios y directivos.La reforma integral del servicio civil suponeuna reforma en los procesos involucradospara atraer y retener al talento humano. Estosprocesos de gestión de servidores públicosse presentan en el Gráfico ii y la descripcióndel modelo integrado de gestión de recursoshumanos se encuentra en el Anexo 1. Como severá en el presente documento, la gestión delos servidores públicos varía según el régimenlaboral en el que se encuentren, sin cumplirsetodas los procesos establecidos, lo cual conllevaa un desorden en el servicio civil y, por tanto, aineficiencias en el funcionamiento del Estado.1  DLeg 1023.
  • 15. PREFACIO xvRegímenes laborales y formas de contratación de personalbajo el ámbito de SERVIRGráfico iPersonas que prestan servicios al EstadoServicio civilCon carrera: Militares y policías (Ley 28359 - 2004 y Ley 27238 - 1999) Magistrados (Ley 29277 - 2008) Fiscales (DLeg 052 - 1981 y modificado 2010) Diplomáticos (Ley 28091 - 2003 y modificada 2005)Con carrera: Administrativos (DLeg 276 - 1985) Profesorado y Magisterial (Ley 24029 - 1984 yLey 29062 - 2007) Docentes universitarios (Ley 23733 - 1983) Profesionales de la salud (Ley 23536 - 1982) Asistenciales de la salud (Ley 28561 - 2005)Sin carrera: Vínculo laboral: Régimen de la actividad privada (DLeg 728 - 1991) CAS (DLeg 1057 - 2008 y modificado 2011) Gerentes públicos (DLeg 1024 - 2008)Vículo civil: Convenios de administración con PNUD Fondo de Apoyo Gerencial (DL 25650 - 1992)Sin carrera y con vínculo civil: Locadores de servicio (2009)Ámbito de SERVIR
  • 16. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxviProcesos de gestión de servidores públicosGráfico iiDesarrolloorganizacionalAdministraciónde personasDesarrollode puestoIncorporaciónDesvinculaciónCompen-sación Gestión delrendimientoCapacita-ciónSancionesFuente: Longo (2004)Elaboración: SERVIR - GPGRHPor último, son varios los instrumentos de gestión vinculados con los servidores públicos, los cualesse dividen en registros y documentos de gestión.del régimen laboral estatutario u otrasformas de contratación. Su administracióny actualización está a cargo de la Gerenciade Desarrollo Institucional del Sistema deSERVIR (DLeg1023).Registros• Registro Nacional de Personal del Servicio Civil Herramienta que compila la informaciónde todas las personas que brindanservicios al Estado, independientemente
  • 17. PREFACIO xvii• Registro Nacional de Sanciones,Destituciones y Despidos Herramienta que permite a las entidadesdel Estado registrar y consultar acerca deservidores sancionados por destitución ydespido, así como infracciones del Códigode Ética, inhabilitaciones ordenadas por elPoderJudicial,entreotros.Suadministracióny actualización está a cargo de la Gerenciade Desarrollo Institucional del Sistema deSERVIR.Documentos de Gestión• Reglamento de Organización y Funciones(ROF) Documento técnico normativo de gestióninstitucional que establece la estructuraorgánicadelaentidad,funcionesgeneralesyespecíficas de la entidad, de cada uno de susórganos, unidades orgánicas, así como lasrelaciones de coordinación y control entreórganos, unidades orgánicas y entidadescuando corresponda (DS 043-2006-PCM).• Manual de Organización y Funciones (MOF) Instrumento de gestión administrativainterno que consigna la estructura orgánicay descripción específica de los cargos queintegran las diversas entidades del Estado.• Cuadro de Asignación de Personal (CAP) Instrumento normativo de gestión queclasifica cada uno de los cargos y/o puestosde trabajo de una entidad, de acuerdo con elnivel adquirido, nombramientos y ascensosefectuados en la entidad, independiente delrégimen laboral al que pertenezca la entidad.Se formula a partir del ROF de la entidad.• Presupuesto Analítico de Personal (PAP) Documento de gestión institucional querefleja, en términos presupuestarios yfinancieros, el gasto unitario y global querepresentacontarcondeterminadacantidadde servidores públicos. Comprende, a suvez, el grupo ocupacional al que pertenececada cargo, niveles remunerativos,conceptos remunerativos desglosados máslas bonificaciones eventuales, aguinaldos ygratificaciones que percibe un trabajador.• Texto Único de ProcedimientosAdministrativos (TUPA) Documentoquecontienetodalainformaciónordenada y sistematizada relativa a losprocedimientos y trámites administrativosincluyendo responsables, requisitos ycostos, que el público usuario debe realizarpara obtener alguna información o serviciode las entidades públicas.• Manual de Procedimientos (MAPRO) Documento interno de cada institución enel que se establecen los procedimientosy servicios administrativos (incluyendoresponsables y fases).
  • 18. EL SERVICIO CIVIL PERUANOxviiiLas personas constituyen el elemento másvalioso en cualquier organización y en laadministración pública ello no debe ser laexcepción. El servicio civil engloba a todaslas personas que trabajan para el Estado.Así, el sistema administrativo de gestión derecursos humanos es el conjunto de medidasinstitucionales por las cuales se articula ygestiona el personal al servicio del Estado,debiendo armonizar los derechos de estepersonal con los intereses de la sociedad.El término servicio civil hace hincapié en lanaturaleza de servicio hacia los ciudadanos,de la labor que realizan quienes trabajan en elEstado. Para el caso peruano, esto se formalizaa partir del año 2008, cuando se estableceque toda referencia a empleo público debeser entendida como servicio civil, el cualconstituye un elemento clave en la reforma ymodernización del Estado, dada la centralidadque tiene en el diseño e implementación de laspolíticas públicas y en la relación que establececon los ciudadanos2.La gestión de los servidores públicos en elPerú se ha caracterizado por la falta de unaplanificación y dirección coherente quepermita contar con un servicio civil eficaz yorientado hacia el ciudadano. La complejidadde la gestión de los servidores públicos haIntroducciónsido producto de la coexistencia de distintosregímenes laborales con diferentes reglasde juego, de la distorsión del sistema deremuneraciones, del abuso de contratacionestemporales, de la alta dispersión legislativaexistente, de la ausencia de un ente rectorpor 16 años y de la ausencia de una políticade Estado en esta materia. Por ello, se generóla necesidad de una nueva reforma integraldel servicio civil que permita mejorar laadministración de los servidores en el Estado.Losintentosdereformadelserviciocivilperuanohan tenido ciertos logros, pero el balancegeneral no ha sido el esperado. A la fecha, no seha logrado consolidar una reforma estructuraldel servicio civil. Los primeros intentos dereforma a inicios de los noventa apuntarona reducir el tamaño del Estado y a redefinirsu papel. Posteriormente, hubo intentos dehacer eficiente la gestión de las políticas deadministración de los recursos humanos, perofracasaron debido, principalmente, a los costospolíticos y económicos3. La falta de organizaciónen el Estado para contar con políticas de gestiónde recursos humanos coherentes y sosteniblesdio lugar a un sistema en el que confluyendiferentes regímenes laborales y contractualesde los servidores públicos (régimen laboralpúblico administrativo, régimen laboral de2  A partir de la promulgación del Decreto Legislativo 1023.3  Ugarte (2011).
  • 19. INTRODUCCIÓN xixla actividad privada, régimen especial CAS,regímenes especiales), con distintas reglasde juego, crecimiento inercial del númerode servidores públicos y un sistema decompensaciones inequitativo a nivel internoy externo (al interior de una misma entidadpública y entre entidades públicas y niveles degobierno)4.En el año 2008, se crea la Autoridad Nacionaldel Servicio Civil - SERVIR - como organismotécnico especializado y rector del sistemaadministrativo de gestión de recursos humanosdel Estado, encargado de establecer, desarrollary ejecutar la política del Estado respecto delservicio civil en materia de organización deltrabajo y su distribución, gestión del empleo,rendimiento y evaluación, compensación,desarrollo y capacitación, entre otros. Una desus funciones centrales está relacionada conla elaboración de propuestas normativas delsistema, incluyendo la propuesta de un modelode servicio civil para la reforma.El presente documento busca contribuir aldebate acerca del desarrollo y situación enque se encuentra el servicio civil peruano parapoder realizar las reformas correspondientes.El documento se divide en tres capítulos. En elprimero, se describe las distintas iniciativas porparte del Estado para ordenar el servicio civilperuano hasta el año 1990 para, posteriormente,describir los cuatro intentos de reforma porlas que ha transitado el servicio civil hasta laactualidad. En el segundo capítulo, se describelos diferentes regímenes laborales vigentesen las entidades del Estado, en términos deorganizaciónyprocesosdegestióndeservidores,queconllevanaundesordenenlaadministraciónpública en la medida que cada régimen implicadistintos derechos y deberes para los servidorespúblicos. Por último, en el tercer capítulo, sedescribe la actual reforma del servicio civil apartir de la creación de la Autoridad Nacionaldel Servicio Civil, las acciones que ha venidodesarrollando SERVIR durante los últimos tresaños, así como también las principales accionespor implementar para reformar el servicio civil.4  SERVIR (2011).
  • 20. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 1El Servicio Civilen el Perú 1El servicio civil engloba a todas las personasque trabajan para el Estado. En este sentido,se debe realizar una adecuada gestión de losservidores públicos con el fin de lograr unaadministración pública profesional eficaz alservicio de la ciudadanía.Desde hace 75 años, son varias las entidades enel Perú que han estado encargadas de la gestiónElaboración: SERVIR - GPGRHCronología de creación de entidades a cargo dela gestión de recursos humanos en el servicio civil1937Creación de la IntendenciaGeneral de Hacienda1960Ley del Estatuto yEscalafón del Servicio Civil1964Oficina deRacionalizacióny Capacitaciónde laAdministraciónPública1969Oficina deRacionalizacióny Capacitaciónde laAdministraciónPública1978Régimen deRemuneracionesa todos lostrabajadores dela AdministraciónPública1990Reglamentode la CarreraAdministrativa1989INAP comoórganoautónomo1984Ley de Bases de laCarreraAdministrativa yRemuneracionesdel Sector Público1979ConstituciónPolítica: carreraadministrativa,estabilidad laboral,régimen únicohomologado deigualdad salarialabsolutaBúsqueda deestablecimiento decriterios técnicosuniformes para fijarlas remuneraciones detodo el sector1968EscuelaSuperior deAdministraciónPública1973InstitutoNacional deAdministraciónPública1958Ley del Estatuto yEscalafón del Servicio CivilDGSCP: rectoría delservicio civilCreación Consejo Nacionaldel Servicio Civil, InstitutoPeruano deAdministración Públicade los servidores públicos a nivel central y delmarco legal relativo a la gestión de dichaspersonas (ver Gráfico 1). De esta manera, en elpresente capítulo se apreciará, en primer lugar,las distintas iniciativas por parte del Estadohasta el año 1990 dirigidas a ordenar el serviciocivil peruano para, luego, describir los procesosde reforma en esta materia.Gráfico 1
  • 21. EL SERVICIO CIVIL PERUANO2En 1937, se creó la Intendencia General deHacienda, adscrita al Ministerio de Hacienda,encargada del manejo de la administraciónpública y de la creación del Sistema de Escalafóny Pensiones. Posteriormente, la IntendenciaGeneral de Hacienda fue denominadaDirección General del Servicio Civil y Pensionesy traspasada al Ministerio de Justicia y Culto(hoy en día Ministerio de Justicia).En 1950, la Ley del Estatuto y escalafón delservicio civil y su reglamento5definieron ynormaron,porprimeravezydemaneraintegral,la carrera administrativa en el Perú. Estasnormas regularon los deberes y derechos de losempleados públicos, el ingreso de personal bajola modalidad de concurso a través de un examenoral y escrito, el escalafón, la clasificacióndel personal en tres grupos (oficiales,auxiliares y ayudantes) y la categorizaciónde los trabajadores públicos según su tipo derelación contractual (empleados de carrera, acontrata, adscritos y de servicio). Estas normasno incluyeron aspectos relacionados conremuneraciones e incentivos.Porotrolado,seleconfirióalaDirecciónGeneraldel Servicio Civil y Pensiones la rectoría delservicio civil y la responsabilidad de velar por elcumplimiento de los aspectos relacionados conlos derechos y obligaciones de los empleadospúblicos y pensionistas, así como de resolveren primera instancia los conflictos. Asimismo,5El Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 definieron por primera vez la carrera administrativa, a la cual luego sehace referencia en las Constituciones Políticas de 1979 y 1993. Anteriormente, era el propio Presidente de la Repúblicaquien tenía a cargo el nombramiento de los servidores públicos.6El Consejo Nacional del Servicio Civil estaba compuesto, como mínimo, por 4 miembros: el Ministro de Justicia y Culto,un Fiscal administrativo designado por la Corte Suprema, un delegado de los empleados con 15 años de servicio comomínimo y el Director de la DGSCP, quien actuaba como secretario.7Creada mediante Decreto Ley 20316.8Mediante Decreto Legislativo 560.9El INAP dictó disposiciones relacionadas con el manual de clasificación de cargos del sector público, disposiciones sobreasistencia, ingreso, desplazamiento, capacitación, régimen disciplinario y normas sobre el reglamento de organización yfunciones, manual de organización de funciones y presupuesto analítico de personal.se creó el Consejo Nacional del Servicio Civil6,cuyas atribuciones fueron velar por el estrictocumplimiento de la normatividad, proponer alPoder Ejecutivo las modificaciones pertinentes,atender reclamos de los servidores y resolverlas resoluciones disciplinarias.Posteriormente, con el fin de capacitar alos servidores públicos, se creó en 1958 elInstituto Peruano de Administración Pública- IPAP, el cual cambió su nombre en 1964 porOficina de Racionalización y Capacitación de laAdministración Pública y, en 1968, por EscuelaSuperior de Administración Pública – ESAP. En1973, la ESAP fue absorbida por el InstitutoNacional de Administración Pública – INAP,nueva entidad rectora de la administraciónpública7,cuyamisióneraadministrarlossistemasde personal, racionalización, capacitación yabastecimiento. En 1989, se adscribió el INAP8como órgano autónomo a la Presidencia de laRepública y se le otorgó a su jefe la categoríade Ministro con derecho a voz en las sesionesdel Consejo de Ministros. Si bien el INAP dictóuna serie de disposiciones relacionadas a lagestión del personal del Estado y a la gestióninstitucional9, los asuntos remunerativos delpersonal del Estado seguían siendo definidospor el Ministerio de Economía y Finanzas.En materia remunerativa, entre los años 1969y 1973, se buscó establecer criterios técnicosuniformes para fijar las remuneraciones en todo
  • 22. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 310MINSA, 2009, p. 3411Decreto Ley 22404 que establece el régimen de remuneraciones a todos los trabajadores de la administración pública.12Para mayor detalle ver los artículos 58 y 59 de la Constitución Política del Perú de 1979.13Ver Artículo 39 de la Constitución Política del Perú de 1993.14Comisión Multisectorial, 2001, p. 17.15Decreto Legislativo 276 aprobado el 24 de marzo de 1984. No se derogó el Decreto Ley 11377 debido a que fuetomado como base.16Decreto Ley 11377 y su reglamento DS 522 promulgados en 1950.17La implementación del reglamento inicial del Decreto Legislativo 276 aprobado mediante el DS 018-85-PCM fue nula.el sector público, dado que hasta esa fecha cadasectorteníasupropiaregulaciónsobrelamateria,generando desigualdad10. Posteriormente, en elaño1978,secomplementaronestasmedidasconla aprobación del régimen de remuneracionesa todos los trabajadores de la administraciónpública11, el cual definió remuneración como lacompensación económica que se otorgaba porla prestación de servicios en la administraciónpública. Asimismo, estableció los componentesde la remuneración y una estructuraremunerativa dividida en 8 grados, cada uno delos cuales divididos, a su vez, en 5 subgrados (verAnexo 2).Con la aprobación de la Constitución Políticade 1979, se elevó a rango constitucional laexistencia de la carrera administrativa y elderechoalaestabilidadlaboralparafuncionariosy servidores públicos12. Asimismo, se instituyóun régimen único homologado de igualdadsalarial absoluta, en la cual se precisaba que lamás alta jerarquía correspondía al Presidentede la República, seguido de los senadoresy diputados, ministros de Estado y vocalessupremos, disposición que se mantiene en laConstitución Política actual13. Sin embargo, tanpronto empezó a regir la Constitución Políticade 1979, las entidades públicas implementaronmecanismos para minar el principio de igualdadde remuneraciones, dando lugar a la actualdispersión de ingresos entre entidades públicas,invocando la existencia de característicasparticulares de cada sector14.Con el fin de mejorar la eficiencia de laadministración pública, en 1984, se dictó laLey de bases de la carrera administrativa yremuneraciones del sector público15, la cualrecogió la esencia de la Ley del estatuto yescalafón del servicio civil y su reglamento16.El reglamento de la carrera administrativa,aprobado por el DS 005-90-PCM17, estableciólas siguientes disposiciones:• La carrera administrativa se estructura porgrupos ocupacionales y niveles: Tresgruposocupacionales(profesionales,técnicos y auxiliares). Los funcionariosdirectivos no están comprendidos en lacarrera administrativa. Catorce niveles remunerativos• Mayores requisitos para ingresar a laadministración pública como, por ejemplo,de estudios primarios a educaciónsecundaria completa;• El principio de mérito para el ingreso a lacarrera y, en consecuencia, la obligatoriedadde concursos públicos;• Tiempo mínimo de servicios (antigüedad)como requisito para el ascenso;• La capacitación como requisito para elascenso.El principio de estabilidad laboral recogidoen la Constitución Política de 1979 llevó aestablecer que, si bien los servidores públicosingresaban a la carrera administrativa porconcurso público, la estabilidad laboralabsoluta era adquirida desde el primer día,
  • 23. EL SERVICIO CIVIL PERUANO4mediante el nombramiento, sin que existaperíodo de prueba. Del mismo modo, elprincipio de protección a los trabajadoresestatales obliga a incorporar a la carreraadministrativa a aquellos contratadosque cuentan con tres años de servicioininterrumpidos. En este contexto, se aprobóuna nueva escala remunerativa unificada parael régimen general, en donde la remuneraciónestá constituida por el haber básico, lasbonificaciones y los beneficios.Hasta los años noventa, la Ley del estatuto yescalafón del servicio civil18y su reglamento19y la Ley de bases de la carrera administrativay remuneraciones del sector público20fueronlos principales intentos de ordenamiento delservicio civil peruano. Sin embargo, durante losaños siguientes, el Perú experimentó una seriede cambios, que tendrán como consecuencia elfracaso de estos primeros pasos para organizaradecuadamente el servicio civil.1.1 Las Reformas del Servicio Civil enel PerúComo se ha podido apreciar, han sido varias lasiniciativas dirigidas a ordenar adecuadamente elservicio civil en el Perú. A partir del año 1990,producto de los cambios de contexto en materiapolítica y económica en el país, ha habido cuatrointentos de reforma del servicio civil con el finde consolidar el sistema de gestión de recursoshumanos en el Estado. Esta sección explicalos cuatro intentos de reforma del serviciocivil peruano, desde los años noventa hasta laactualidad. En el primero, se cierra la carreraadministrativa y se crea nuevas modalidadesde contratación; en el segundo, se explica lamodernización del Estado y la propuesta de unanueva carrera administrativa; en el tercero, setrata de establecer la institucionalidad públicay las normas sobre ética e integridad pública y,la actual reforma del servicio civil se inicia conla creación de la Autoridad Nacional del ServicioCivil (ver Gráfico 2).Intentos de reforma del servicio civilElaboración: SERVIR - GPGRH1990-1992• Cierre de carreraadministrativa• Expansiónde nuevasmodalidades decontratación• Nuevas formasde ingreso a laadministraciónpública1995-1997• Modernizacióndel Estado2000-2006• Institucionalidadpública2008-actual• Reforma delservicio civil• Creación dela AutoridadNacional delServicio CivilGráfico 218DL 11377.19DS 522.20DLeg 276.
  • 24. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 51.1.1 Primer intento de reformas(1990-1992): cierre de la carreraadministrativa, expansiónde nuevas modalidades decontratación y nuevas formasde ingresos en la administraciónpública.A inicios de los años noventa, la crisis económicadel país y el sobredimensionamiento del Estadohicieron necesario redefinir el rol del Estado,implementándose un plan de estabilizaciónmacroeconómica, basado en las medidaspromovidas por el Consenso de Washington21,queincluíaaccionestantoenmateriaeconómicacomo en materia de empleo. Las principalesacciones en materia económica fueron laliberalización económica y las privatizacionesy la principal acción en materia de empleofue la flexibilización del mercado laboral.Esta última medida trajo como consecuenciacambios significativos en la legislación laboral através de la aprobación de la Ley de fomentodel empleo y su reglamento22, que tuvo comoobjetivo flexibilizar el marco legal rígido quecaracterizaba a nuestro país en materia detrabajo y propiciar una legislación flexible quepermitiera un mayor acceso al trabajo.En este mismo contexto, se inició la redefinicióndel rol del Estado. Así, en 1993, se aprobóla Constitución Política vigente, la cual tieneuna orientación a favor del libre mercado,pero manteniendo un capítulo especialmentededicado a la función pública bajo los preceptoscontenidos en la Constitución Política de 1979.Particularmente, la Constitución Política de1993 cambió totalmente el panorama de lalegislación laboral, al establecer en su artículo27°, en materia de estabilidad laboral, losiguiente “La Ley otorga al trabajador adecuadaprotección contra el despido arbitrario”.Por otro lado, se implementó, comocomplemento a las reformas económicas, unaserie de reformas organizativas a nivel estatalque tuvieron su correlato en el servicio civil.Estas reformas incluyeron la reducción depersonal, compra de renuncias, evaluacionesmasivas, congelamiento de salarios (DL 20530),suspensión de ascensos y cierre de la carreraadministrativa23.Las principales medidas adoptadas en esteprimer intento de reforma del servicio civilfueron seis: (i) reducción de personal; (ii) cierredel ingreso a la carrera administrativa; (iii)creación del régimen laboral de la actividadprivada; (iv) establecimiento de la modalidadde contratación por servicios no personales;(v) utilización de modalidades de contratacióna través de organismos internacionales y (vi)aprobación de conceptos no remunerativos.Estas medidas son explicadas brevemente acontinuación.Reducción de personalEl Estado se caracterizaba por ser burocrático,pobre e ineficaz24. A pesar de ello, entre 1985 y1990, la planilla pública creció dramáticamentede 614,837 a 736,000 empleados públicos25.Por ello, producto de la crisis económica, la caja21La Ley 25187, promulgada el 17 de junio de 1991, delegó facultades al Poder Ejecutivo para que adecue, modifique osustituya, según sea el caso, las normas que regulan la organización y funciones del Poder Ejecutivo.22Decreto Legislativo 728 promulgado en 1991 y su reglamento DS 001-96-TR aprobado en 1996.23Ugarte (2011).24Cortázar, 2002, p. 7.25Hammergen, 2002, p. 15.
  • 25. EL SERVICIO CIVIL PERUANO6fiscal no podía seguir afrontando el costo delsobredimensionamiento de la planilla pública.Como consecuencia, en 1992, se dispusola programación semestral obligatoria deevaluaciones de los servidores públicos26con elobjetivo de declarar como excedente a quienesno calificaran sobre los niveles mínimos.El personal excedente sería despedido sincontar con el incentivo que se otorgabaa la renuncia voluntaria. No obstante, loscriterios de evaluación fueron poco claros,dejando un amplio rango de discrecionalidadal evaluador, dando lugar así a ceses masivos.Debido a la estabilidad laboral de los servidorespúblicos, no era fácil reducir la planilla de manerarápida. En este contexto, se decidió aplicar unprograma de compra de renuncias mediante elcual los empleados renunciaban voluntariamentea cambio de una compensación extraordinaria, asícomo medidas relacionadas con ceses colectivos27.Programa de compra de renunciasEl programa de compra de renuncias, si bien fue concebido como un sistema de incentivospara la renuncia voluntaria, en la práctica, fue utilizado para efectuar ceses colectivoscompulsorios del personal excedente en la administración pública. Solo entre los años 1990y 1993, el número de servidores públicos se redujo en un 14 por ciento28.Cierre del ingreso a la carreraadministrativaDesde la Ley de Presupuesto de 199229, todaslas leyes de presupuesto han consideradonormas de austeridad orientadas a mantenerbajo control el gasto de personal. Estas normasincluyeron las siguientes prohibiciones30:• Efectuar nombramientos y reasignacionesde personal,• Celebrar nuevos contratos de personal bajocualquier forma o modalidad,• Crear, modificar o recategorizar plazas,• Incrementar remuneraciones yefectuar gastos por concepto de horasextraordinarias,• Efectuar pagos provisionales con cargo aremuneraciones, bonificaciones, pensionesy adelantos por compensación de tiempode servicios (CTS),• Acordar reajustes de beneficios sociales,mejoras de condiciones de trabajo u otrosbeneficios cualesquiera que fuera sumodalidad y periodicidad y• Realizar incrementos de remuneraciones,bonificaciones, aguinaldos, refrigerios ymovilidad en los gobiernos locales sujetos aingresos propios.Coexistencia del régimen laboral de laactividad privadaSe permitió el uso del régimen laboral de laactividad privada31en el sector público32conel objetivo de atraer personal calificado adeterminadas entidades públicas consideradas26Decreto Ley 26093 promulgado en 1992.27Decreto Supremo 004-91-PCM y RJ 094-91-INAP.28Prada, s/a, p. 8.29Ley 25388.30Sánchez, 2003, p. 40.31Decreto Legislativo 728.32Cortázar (2002).
  • 26. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 7claves debido a que sus funciones estabanvinculadas con el logro de los objetivos delprograma económico, así como contar con unagestión de los recursos humanos más flexible yeficiente.Estas instituciones públicas, denominadas “islasde eficiencia”33, conformadas por técnicos dealto nivel, gozaron de mecanismos especialespara contratar nuevo personal y ofrecerremuneraciones por encima del margen de lasrestricciones presupuestarias aplicables a todala administración pública34, generándose tantasescalas remunerativas como entidades bajo elrégimen laboral de la actividad privada existían.Las contrataciones por servicios nopersonales (SNP)Las entidades que no adoptaron el régimenlaboral de la actividad privada recurrierona otra modalidad de contratación llamadaservicios no personales (SNP) para satisfacerlas necesidades de contratación de personalal interior de las entidades públicas, en uncontexto de prohibición de incorporar personalpermanente en ellas. El régimen laboral de laactividad privada y contratos por SNP se sujetana principios, criterios y normas disimiles entresí. Mientras que el primero está regulado porel derecho laboral Decreto Legislativo 728, losSNP no corresponden a ninguna regulaciónespecífica35.Los SNP son contratos de naturaleza civil, bajo elamparodelCódigoCivilylaLeydecontratacionesdel Estado, por tanto, constituían una relacióncivil autónoma y no recibían ningún beneficiopropio de una relación laboral (ni social nipensionario). El uso de esta modalidad decontratación de personal en el Estado comenzóa proliferar desde los años 90, llegando en elaño 2004 a representar el 10 por ciento (61 miltrabajadores) del total de servidores públicosactivos36.El pago de honorarios a trabajadores bajola modalidad de SNP era particularmentedesordenado, incluso más que en las entidadesregidas por el régimen laboral de la actividadprivada, pues al tratarse de una relación nolaboral, no existía la obligación de las entidadespúblicas de contar con escalas de pago paralos SNP. Por ello, la retribución mensual eraestablecida de forma particular en el contratode cada persona.Los contratos PNUD y FAGParalelamente al régimen laboral de la actividadprivada y a los contratos por servicios nopersonales, se utilizaron otras modalidades decontratación efectuadas a través de organismosinternacionales como el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ydel Fondo de Apoyo Gerencial (FAG).En el caso del PNUD, los contratos sonutilizados para financiar gasto de personal quepresten servicios profesionales en el Estado,principalmente, de funcionarios de alto nivel. Elpago de planillas es administrado directamente33Ugarte (2000) definió a las islas de eficiencia como “No eran otra cosa que oficinas no orgánicas en los ministerios,las cuales se financiaban con recursos de cooperación o eran creadas con un régimen laboral privado y bajo un régimenespecial de gestión (diferentes reglas de presupuesto y adquisiciones, principalmente)” (p. 401).34Un ejemplo de ello es la SUNAT, que gracias al DLeg 673 de 1991 migró hacia el régimen privado. Posteriormente, seincorporaron al régimen laboral privado la SBS, SAPFP, IPSS, SUNASS, SUNARP, OSIPTEL, CONASEV, ONP, INDECOPI, laComisión Nacional de Zonas Francas, Industriales, Turísticas y de Tratamiento Especial, las Empresas pertenecientes a losGobiernos Regionales y Locales, PROMPERU, CGR y Aduanas (Comisión Multisectorial, 2001).35USAID, 2005, p. 18.36Censo de Empleados Públicos, realizado por el MEF en febrero 2005, citado en la Presidencia del Consejo de Ministros(2004).
  • 27. EL SERVICIO CIVIL PERUANO8por cada entidad y, en consecuencia, coexistentantas formas de pago como entidadesexistentes37. El FAG38se diferenció del resto enque no estuvo dirigido a dotar de personal alas entidades públicas, sino a financiar gastosde personal que prestara servicios técnicosy profesionales, básicamente, de la planadirectiva. El sistema de planillas es administradopor el MEF, sin que existan requisitos mínimospara el personal FAG. Estas modalidades generanmayor desorden y heterogeneidad de pagos deremuneraciones en la administración pública.CAFAE como concepto no remunerativopara la carrera administrativaComo consecuencia de la prohibición demejoras remunerativas, se aprobó diversosconceptos no remunerativos (bonificacionesy beneficios especiales) en las distintasentidades, como mecanismo alterno quepermitiera un incremento de los ingresos delos trabajadores bajo el régimen laboral públicoadministrativo. Esto produjo el incremento delas remuneraciones en forma diferenciada.Es, así, que el Fondo de Asistencia y Estímulo(CAFAE)39se creó como un sistema de apoyoa los trabajadores, cuyos fondos estaríanconstituidos por los descuentos por conceptosde tardanzas e inasistencia al centro laboraly por los montos presupuestales que cadaentidad asignara anualmente. Los conceptosiniciales de esta bonificación estabanrelacionados con la recreación, los premioshonoríficos, la asistencia familiar, inversionescolectivas para beneficios de los trabajadores ylas becas de perfeccionamiento y capacitación.La administración de este fondo estaba a cargode un Comité conformado, por lo menos, porun representante de la máxima autoridad de laentidad, el Jefe de la Oficina de Personal y unrepresentante de los trabajadores.Sin embargo, en 1992, se autorizó a lasentidades del Estado bajo el régimen laboralpúblico administrativo a utilizar el CAFAE comoinstrumento para estimular la permanenciavoluntaria de los trabajadores40comoconsecuencia del déficit fiscal en nuestro país y laprohibición de las leyes de presupuesto públicode incrementos remunerativos. Así, el CAFAE seempleó como un mecanismo complementario depago de conceptos diversos como, por ejemplo,incentivos, estímulos y bonos, que tienen lafinalidad de elevar las remuneraciones de losservidores públicos administrativos sujetos alDecreto Legislativo 27641, pero sin afectar laplanilladelEstadoylaconsecuentemultiplicaciónde los costos laborales42. En este contexto,el MEF se convirtió en su fuente principalde financiamiento mediante transferenciaspresupuestales a cada entidad pública.Los pagos que se efectúan por CAFAE no serealizan de manera homogénea. En algunasentidades, la diferencia de la planilla de pagorespecto de esta modalidad de pago varíaentre las proporciones de 1 a 10 y de 1 a 3,existiendo inclusive algunas entidades que notienen este beneficio43. Asimismo, se registradiferencias significativas entre los CAFAE quereciben las distintas entidades públicas, debido,principalmente, a las mayores o menoresposibilidades de negociación de los directivos de37Presidencia del Consejo de Ministros (2004).38Creado en 1992 por el DL 25650.39Creado por el DS 522 y su reglamento DLeg 11377. Regulado de forma específica por el DS 006-75-PM-INAP.40Para mayor detalle ver el Artículo 2 del DS 135-94-EF.41Presidencia del Consejo de Ministros (2004).42MEF, 2011, p. 43.43Ibíd.
  • 28. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 9cada sector con el MEF. Por otro lado, en 1994, seestableció que los pagos por CAFAE que recibenlos trabajadores sean exonerados de descuentospor los conceptos de aporte al seguro social(hoy en día ESSALUD) y al sistema de pensiones.De esta manera, el mecanismo del CAFAE seconvirtió en una fuente de informalidad y caosremunerativo en la administración pública.1.1.2 Segundo intento de reformas(1995-1997): Modernización delEstadoLa preocupación por resolver los problemas queafectaban a la administración pública continuópese a lo resultados de la reorganizaciónintegral del Estado impulsada por el INAP y laPCM y a la desarticulación del primero44cuyasfunciones fueron descentralizadas en cadaentidad, iniciándose un periodo orientado a ladesregulación del Estado.En 1995, un diagnóstico de la situación de lasentidades del Poder Ejecutivo45mostró quela PCM fue interesándose crecientementeen los problemas relacionados con la gestiónpública. Ese mismo año, se transfirió a la PCMla supervisión del sistema administrativo degestión de recursos humanos y la EscuelaSuperior de Administración Pública – ESAP46.En el primer caso, el liderazgo del sistemade recursos humanos fue asignado a unainstancia supraministerial con el objetivo deque sea administrada con independencia de lossectores (Comisión Multisectorial, 2001)47. Enel caso de la ESAP, adscrita a la PCM, dejó deejercer funciones paulatinamente hasta que,finalmente, desapareció en el año 2008, cuandose aprobó las normas para la capacitación y laevaluación del personal al servicio del Estado,como parte del sistema administrativo degestión de recursos humanos48.En 1996, se inició el proceso de modernizaciónde la administración pública, mediante ladelegación de facultades al Poder Ejecutivopara legislar sobre la materia para “llevar acabo un proceso de modernización integralen la organización de las entidades que loconforman, en la asignación y ejecución defunciones y en los sistemas administrativos,con el fin de mejorar la gestión pública”49. Deesta manera, el programa de modernizaciónpretendió reducir y hacer más eficiente elaparato estatal, principalmente, respecto dela utilización de los recursos públicos paraprestar los servicios básicos que los ciudadanosrequieren50. Este proceso de modernización delEstado fue liderado por la PCM, quien elaboróun conjunto de principios y objetivos resumidosen la Ley Marco de modernización51. Esta LeyMarco52estableció lo siguiente:• Reorganizar el Estado y crear entidadescon un régimen especial, así como eliminarvarios organismos autónomos,44Mediante la Ley 26507.45El documento diagnóstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo fue elaborado por Leonie Roca, Pierina Pollaroloy Rosa María Palacios. Citado en Cortázar, 2002, p. 29.46Mediante la Ley 26507 fue transferida a la PCM.47No fue hasta el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, mediante el DLeg 1023,que el liderazgo de la supervisión del sistema administrativo de recursos humanos del Estado fue otorgado nuevamentea una institución con autonomía técnica y administrativa.48Mediante DLeg 1025 aprobado el 11 de junio de 2008.49Ley 26553, Ley de presupuesto del sector público para el año 1996, Octava Disposición Transitoria.50Ugarte, 2000, p. 422.51DLeg 834.52Reemplazada en 2002 por la Ley Marco de la gestión de la modernización (Ley 27658).
  • 29. EL SERVICIO CIVIL PERUANO10• Mejorar los sistemas administrativos delEstado y crear nuevos entes rectores,• Reorganizar la carrera pública medianteel sinceramiento de los contratos SNP yla implementación de una nueva Ley decarrera pública,• Mejorar la cobertura de servicios públicosmediante una Ley de descentralización.La propuesta recibió escaso apoyo político yde la opinión pública. Asimismo, el eventualincremento del gasto en planillas comoresultado del sinceramiento de los contratosSNP y su conversión a contratos de naturalezalaboral redujo la reforma a la aprobaciónde proyectos de ley, tales como la Ley decontrataciones y adquisiciones del Estado53,la Ley del servicio diplomático54y la Leysobre la prohibición de ejercer la facultad denombramiento y contratación de personal encasos de parentesco55. La opción fundamentalexpresada en ellos consistía en flexibilizary simplificar los sistemas administrativosmediante una importante desregulación56.1.1.3 Tercer intento de reformas (2000-2006): Institucionalidad públicaA inicios del año 2000, se evidenciabauna profunda desconfianza por parte delos ciudadanos ante el desprestigio de laadministración pública como prestadora deservicios y por los altos niveles de corrupción,debidoalafaltademecanismosdetransparenciay control de la gestión. Por ello, fue necesaria lacreación de espacios de concertación de políticaspúblicas que permitieran superar la desconfianzade la ciudadanía en sus instituciones y hacer máseficiente el aparato estatal. En este contexto,en el año 2002, se inició un nuevo proceso demodernización y descentralización del Estadocon los siguientes objetivos: (i) reconciliaciónentre los ciudadanos y las instituciones públicasy la democracia; (ii) otorgamiento de servicioseficacesydecalidad;(iii)utilizacióndelosescasosrecursos de manera eficiente y transparente,rindiendo cuentas de manera periódica; (iv)mejoramiento de los espacios de participaciónciudadana y (v) implementación de mecanismosde transparencia de la gestión pública. Para talfin, se adoptó una serie de cambios normativosque se detallan en el Cuadro 1.La reforma del servicio civil se considerófundamental para el éxito del proceso demodernización y descentralización del Estado.Por tal motivo, en febrero de 2001, se conformóuna Comisión Multisectorial encargada deelaborar un informe sobre la situación delpersonal de la administración pública central57.En su informe final, la Comisión recomendó,entre otras, lo siguiente58:• Incorporar al personal SNP a un nuevorégimen especial que otorgue de formarestringida ciertos beneficios laborables,como vacaciones, seguro social y régimenpensionario,• Establecer un régimen especial paraprofesionales y servidores de mando medio,con reglas que aseguren sus posicionessin perder la meritocracia como principiorector,• Diseñar un régimen más flexible, similar alrégimen privado, para el personal en losniveles más altos y bajos.53DS 059-96-PCM.54DS 040-97-RE.55Ley 26771.56Programa de Modernización de la Administración Pública, 1996, pp. 6-7 citado por Cortázar, 2002, p. 39.57Comisión creada mediante DS 004-2001-TR e integrada por representantes de la PCM, MTPE y MEF.58En USAID, 2005, p. 18-19; y en Comisión Multisectorial, 2001, p. 70-73.
  • 30. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 11Cuadro 159Aprobada por Ley 27588 del 22 de noviembre de 2001.60Aprobada por Ley 28024 del 12 de julio de 2003.61Aprobada por Ley 27815 del 12 de agosto de 2002.Cambios Normativos para el Proceso de Modernización yDescentralización del EstadoElaboración: SERVIR - GPGRHCambio normativo DescripciónAcuerdo Nacional(22 de julio de 2002)Documento con 29 políticas nacionales en temas vincula-dos con la democracia y el Estado de derecho, equidad,justicia social y competitividad del país.Ley Marco de modernizaciónde la gestión del Estado(Ley 27658 promulgada enenero de 2002)Declara al Estado en proceso de modernización con la fi-nalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estadodemocrático y descentralizado al servicio del ciudadano.Ley de bases de ladescentralización(Ley 27783 promulgada en abrilde 2002)Regula la estructura y organización del Estado en formademocrática, descentralizada y desconcertada, correspon-diente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobier-nos locales. Asimismo, define las normas que regulan ladescentralización administrativa, económica, productiva,financiera, tributaria y fiscal.Ley Orgánica de gobiernosregionales(Ley 27867 promulgada ennoviembre de 2002)Establece y norma la estructura, organización, competen-cias y funciones de los gobiernos regionales. Define la or-ganización democrática, descentralizada y desconcentradadel gobierno regional conforme a la Constitución y a la Leyde bases de la descentralización.Ley Marco del empleo público(Ley 28175 promulgada enfebrero de 2004)Determina los principios que rigen el empleo público, losdeberes y derechos generales de los servidores, su clasifi-cación, acceso, gestión del empleo, régimen disciplinario yente rector del empleo público que sería después modifi-cado.Modificación del Capítulode descentralización de laConstitución Política de 1993(Título III - año 2005)Reinstala la necesidad de descentralización y la inclusiónde gobiernos regionales en las políticas públicas.Asimismo, la Comisión Multisectorial elaborólas siguientes normas relacionadas con la éticaen la administración pública:• Leysobreprohibicioneseincompatibilidadesde funcionarios y servidores públicos59,• Ley sobre la gestión de intereses en laadministración pública60,• Ley sobre el código de ética de la funciónpública61.
  • 31. EL SERVICIO CIVIL PERUANO12La Ley sobre prohibiciones e incompatibilidadesde funcionarios y servidores públicos obliga alos funcionarios y servidores públicos a guardarsecreto y/o reserva en los temas que la leymande y en lo que la ley no sea explícita, perocuyo uso de información pueda ser usado enbeneficio personal. Adicionalmente, señalaque los funcionarios y servidores públicosquedan impedidos de aceptar representacionesremuneradas respecto de las empresascomprendidasenelámbitodesufunción,formarparte del directorio de una empresa privada yotras medidas que limiten su imparcialidad.Por su parte, la Ley sobre la gestión de interesesen la administración pública reglamentalos procesos formales, reglas, deberes yprohibicionesquesedebencumplirenelámbitode la gestión de intereses, entendido como lasacciones que realiza un gestor de interés conel propósito de influir en una decisión pública.La gestión de intereses debe ser transparente,por lo cual tanto el gestor como el tema,obligatoriamente, deben estar registrados.Las sanciones a los servidores públicos estáncontempladas en el código de ética de lafunción pública y en la carrera administrativa62.El código de ética de la función pública es dealcance transversal a todos los servidorespúblicos, independientemente del régimenjurídico que tenga la entidad y del régimenlaboral o de contratación al que está sujetoel servidor público63, y establece un conjuntode principios, deberes y prohibiciones64que,de ser transgredidos, son sujeto de sanción.La carrera administrativa establece sancionesy procedimientos de aplicación exclusiva alos servidores del régimen laboral públicoadministrativo.62Los servidores civiles pueden tener responsabilidad civil o penal. No se ha desarrollado esos casos porque su procesoy resolución están a cargo del Poder Judicial.62Artículo 4 de la Ley 27815.62Para mayor detalle, ver el documento Resumen de Principios, Deberes y Prohibiciones del Código de ética para lafunción pública, publicado en la página web de SERVIR.Fuente: Código de ética de la función públicaElaboración: SERVIR - GPGRHPrincipios, deberes y prohibiciones delCódigo de ética de la función públicaGráfico 3PRINCIPIOSRespetoProbidadEficienciaIdoneidadVeracidadLealtad y obedienciaJusticia y equidadLealtad al Estado dederechoDEBERESNeutralidadTransparenciaDiscreciónEjercicio adecuado delcargoUso adecuado de losbienes del EstadoResponsabilidadPROHIBICIONESMantener intereses deconflictoObtener ventajasindebidasRealizar actividades deproselitismo políticoHacer mal usode informaciónprivilegiadaPresionar, amenazary/o acosar
  • 32. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 13Los tipos de sanciones contemplados en elCódigo de Ética de la Función Pública son entotalseis(verGráfico4)cuyaaplicacióndependede: (i) perjuicio ocasionado a los servidores o ala administración pública, (ii) afectación a losprocedimientos, (iii) naturaleza de las funcionesUna vez aprobadas estas normas relacionadascon la ética en la administración pública,el proceso de reforma del servicio civil nocontinuó, quedando las recomendaciones dela Comisión Multisectorial concernientes a laprofesionalización del servicio civil nuevamenteabandonadas. El principal argumento parapostergar dicha reforma fue el costo fiscal delproceso.En el año 2003, el Banco Interamericano deDesarrollo -BID - publicó el ranking sobre ladesempeñadas, (iv) cargo, (v) jerarquía delinfractor y (vi) reincidencia65. Las multas sedeterminan en función de la gravedad de lainfracción y sobre la base de una proporción dela Unidad Impositiva Tributaria (UIT), llegando,en algunos casos, a representar hasta 12 UIT.calidad del servicio civil en América Latina,ubicando al servicio civil peruano en elpuesto 17 de 21 países de la región66. Comoconsecuencia, la necesidad de la reforma delservicio civil se colocó nuevamente en agenda,promulgándose en el año 2004 la Ley Marcodel empleo público67- LMEP - como normatransversal al empleo público.La LMEP tuvo como objetivo determinar losaspectos generales que rigen al empleo público,siendo de aplicación a “la prestación de los65Artículo 10 del DS 033-2005-PCM. Reglamento del Código de Ética de la Función Pública.66Cortázar (2003).67Ley 28175 aprobada el 19 de febrero de 2004.Clasificación de las sanciones enel Código de ética de la función públicaGráfico 4Fuente: Código de Ética de la Función PúblicaElaboración: SERVIR - GPGRHInfraccioneslevesAmonestaciónSuspensiónMultaInfraccionesgravesResolución contratualDestitución o despidoMulta
  • 33. EL SERVICIO CIVIL PERUANO14serviciospersonales,subordinadayremuneradaentre una entidad de la administración públicay un empleado público, cualquiera fuera laclasificación que este tenga”68. Es decir, la leyestablece un solo y único régimen para losempleados estatales, cualquiera sea el sistemalaboral en el que se encuentren, dado que en losorganismos públicos conviven dos regímeneslaborales69. Un aspecto resaltante de la LMEPes el cambio de enfoque en la clasificaciónde los trabajadores del sector público a partirde las funciones que desempeña y no por elnivel académico alcanzado. La LMEP es unanorma transversal a todas las entidades de laadministración pública70, la cual alcanza a todofuncionario y servidor público. Sin embargo,esta Ley no incluye a los trabajadores que serelacionan con el Estado mediante los contratosde servicios no personales ni los contratosciviles71.El Cuadro 2 muestra los principales aportesde la LMEP, donde esta establece una nuevaclasificación de los grupos ocupacionales alinterior del servicio civil. Asimismo, incorporaal interior del grupo de directivos públicos a losdirectivossuperiores,endondeseestablecequea este grupo se ingresa por concurso de méritosy capacidades de los servidores ejecutivos yespecialistas. Adicionalmente, la LMEP fija queel porcentaje de directivos superiores no debesuperar el 10% del total de puestos de unaentidad y que la ineficiencia en este cargo dalugar al regreso a su grupo ocupacional.68Artículo 3 de la Ley 28175. Esta Ley no incluye a las personas contratadas temporalmente, a los trabajadores de lasempresas del Estado ni a los obreros municipales.69Iacoviello & Zuvanic (2006).70De acuerdo con el Artículo 3 de la Ley 28175, las entidades de la administración pública son:- El Poder Legislativo, conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso de la República- El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos públicos descentralizados, proyectos especiales y, en general,cualquier otra entidad perteneciente a este Poder- El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgánica- Los Gobiernos Regionales, sus órganos y entidades- Los Gobiernos Locales, sus órganos y entidades- Los organismos constitucionales autónomos71Según la Presidencia del Consejo de Ministros (2004), los contratos de servicios no personales representaban el 26.5%del total de empleados públicos en el año 2004.
  • 34. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 15Cuadro 2Principales Aportes de la Ley Marco de Empleo PúblicoDel mismo modo, conjuntamente a la LMEP,se proyectó implementar las siguientesacciones:• Revisión y reformulación de los CAP,• Incorporación del personal permanente ala nueva carrera administrativa y• Concursos públicos abiertos para puestospresupuestados no cubiertos, a los cualespodrían postular los SNP.Finalmente, el desarrollo de la LMEP requería de laformulación e implementación de cinco normas72:• Ley de carrera del servidor público,• Ley de los funcionarios públicos y empleadosde confianza,• Ley de gestión del empleo público,• Ley de incompatibilidades y responsabilidades,• Ley del sistema de remuneraciones del empleopúblico.72Segunda Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28175.Materia RegulaciónClasificación delpersonal Funcionario público- de elección popular directa y universal o confianza políticaoriginaria- de nombramiento y remoción regulados- de libre nombramiento y remoción Empleado de confianza Servidor público- Directivo superior- Ejecutivo- Especialista- ApoyoAcceso al empleopúblicoConcurso público como forma exclusiva de ingreso a laadministración públicaDerechos yobligaciones de lostrabajadores Derechos: Igualdad de oportunidades, protección adecuada contrael cese arbitrario, capacitación, otros Obligaciones: cumplir normas éticas y de conducta, no practicaractividades políticas en entidades públicas, otrasSistema deAdministración delEmpleo PúblicoCreación del Consejo Superior del Empleo Público (COSEP), cuyasfunciones eran vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de lasnormas y procesos técnicos del empleo público. Adscrito a la PCMResolución decontroversiasTribunal del Empleo Público, órgano independiente que resolvería losrecursos de apelación relativos al empleo públicoFuente: LMEPElaboración SERVIR - GPGRH
  • 35. EL SERVICIO CIVIL PERUANO16A pesar de la aprobación de los cinco proyectosde Ley por parte del Consejo de Ministrosentre los años 2004 y 2005, ninguno de ellosfue aprobado por el Congreso de la Repúblicapor el la incertidumbre respecto de los efectosnegativos de una variación en la políticaremunerativa o el incremento del gasto de laplanilla pública73. Esta decisión consideró elhecho que el gasto en planilla se duplicó entre1999 y 2005 debido a aumentos remunerativosa docentes, médicos, policías y trabajadoresestatales, llegando a representar el 26% delgasto total del presupuesto público74.1.1.4 La actual reforma (2008-a lafecha): Reforma del servicio civil -creación de la Autoridad Nacionaldel Servicio CivilLa Ley de la carrera magisterial constituyóun paso importante de reforma en el sectoreducación, sin embargo, fue considerada comouna reforma aislada del servicio civil. La Ley de lacarrera magisterial75fue promulgada en el año2007enreemplazodelacarreradelprofesorado,buscando revertir la desvalorización de lasremuneraciones de los profesores y mejorarsu reconocimiento social. Por tal motivo, laLey supone el mejoramiento sustancial de susremuneraciones y competencias, así como elaumento de la calidad, eficiencia y equidad dela carrera. Del mismo modo, la Ley estableceuna evaluación constante a los profesores.En el año 2008, se abre una ventana deoportunidad para la mejora y modernizacióndel Estado a raíz de la implementación deltratado de libre comercio Perú – EstadosUnidos. De esta manera, se propuso fortalecerla gestión del Estado mediante la promulgaciónde una serie de decretos legislativos vinculadoscon el servicio civil como parte de la estrategiapara mejorar la eficacia y eficiencia del Estadoy con la finalidad de facilitar la implementacióndel acuerdo de promoción comercial Perú –Estados Unidos (ver Cuadro 3).73De acuerdo con estimaciones de la PCM, el impacto fiscal sería de 266 millones de soles, pero de acuerdo con cifras delMEF, se estimó un costo de 2,000 millones de soles y que además debería considerarse el efecto que la homogenizaciónde las remuneraciones tendría en las expectativas y demandas de otros grupos de empleados públicos.74Iacoviello & Zuvanic (2006).75Ley 29062 aprobada en 2007 y su reglamento (DS 003-2008-ED) aprobado en 2008.
  • 36. EL SERVICIO CIVIL EN EL PERÚ 1776DLey 29158 promulgada el 20 de diciembre de 2007. Por su alto costo político, no fue aprobada en el año 2003conjuntamente con la Ley Marco de modernización de la gestión del estado y la Ley de bases de la descentralización.77Artículo 46 de la Ley 29158.Cuadro 3Problemas y Propuestas Vinculados con el Servicio CivilProblema Propuesta NormaAusencia de: un organismo rector quegestione los recursoshumanos y un tribunal de resolución decontroversiasCreación e implementación de la AutoridadNacional del Servicio Civil – SERVIR comoorganismo rector y del Tribunal del ServicioCivilDLeg 1023Ausencia de reclutamientoformal de profesionalesaltamente capacesCreación y regulación del cuerpo de gerentespúblicosDLeg 1024Ausencia de sistemas deevaluaciónEvaluación permanente para: Capacitar a los de rendimiento insuficiente Reconocer y premiar al eficiente a travésde ascensos, retribución y reconocimientomoral Contar con personal idóneo.DLeg 1025Ausencia de políticas yprogramas de capacitaciónAprobación de normas de capacitación yfondo de capacitaciónDLeg 1025Inflexibilidad del régimende carrera limita esfuerzospara racionalizar personal,especialmente en regiones ymunicipalidadesEstablecimiento de un régimen especialfacultativo para que los gobiernos regionalesy locales implementen procesos demodernización integralDLeg 1026Elaboración SERVIR - GPGRHParalelamente, el Congreso aprobó la LeyOrgánica del Poder Ejecutivo - LOPE76- conel objetivo de: (i) establecer los principios ynormas básicos de organización, competenciasy funciones de los ministerios, precisando lasfunciones exclusivas y las compartidas con otrasentidades del Estado y (ii) reordenar las políticasy funciones sectoriales en los tres niveles degobierno. Asimismo, reconoció como unode los sistemas administrativos de aplicaciónnacional al sistema administrativo de gestión derecursos humanos, cuya finalidad es regular lautilización de los recursos en las entidades de laadministración pública, promoviendo la eficaciay eficiencia en su uso77.
  • 37. EL SERVICIO CIVIL PERUANO18Del mismo modo, en el año 2008, se aprobóy reguló el régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios – CAS78, el cualreemplazó a los contratos de servicios nopersonales. A diferencia de los trabajadorescon contrato de SNP, los trabajadores bajola modalidad de contratación CAS gozan dealgunos derechos laborales como vacaciones,afiliación a ESSALUD y régimen pensionario,sin embargo, se estableció que es unamodalidad contractual administrativa y nolaboral. Actualmente, el régimen especial decontratación administrativa de servicios debeser entendido como un contrato laboral y nocomo un contrato administrativo, es decir, comoun régimen laboral especial de la administraciónpública independiente de los demás regímeneslaborales ya existentes en el Estado79. Esterégimen especial de contratación es aplicable atodaslasentidadesdelaadministraciónpública,con excepción de las empresas del Estado.Desde la creación de SERVIR, toda referenciaal empleo público se entiende sustituida porservicio civil. Así, el tema central no es empleopúblico o carrera administrativa sino el Estadoal servicio del ciudadano a través del serviciocivil. Adicionalmente, se dejó sin efecto elConsejo Superior del Empleo Público (COSEP),el Tribunal del Empleo Público y la EscuelaNacional de Administración Pública, creados apartir de la Ley Marco del empleo público, peroninguno implementado.En el capítulo 3 del presente documento, sedesarrolla en detalle las funciones y las accionesque ha venido desarrollando la AutoridadNacional del Servicio Civil durante los últimostres años. En Anexo 3, se presenta un cuadroresumen de las cuatro últimas reformas delservicio civil en el Perú.78Leg 1057 y su reglamento el DS 075-2008-PCM.79Para mayor detalle, ver la Ley 29849 con fecha 06 de abril de 2012.
  • 38. Los RegímenesLaborales en elPerú 2El servicio civil engloba a todas las personasque trabajan para el Estado. Para lograr unaadministración pública profesional eficaz al ser-vicio de la ciudadanía, debe contarse con unacarrera que permita atraer y retener el talentohumano. En la actualidad, existen 15 regíme-nes laborales en las entidades del Estado, entregenerales y especiales (ver Gráfico 5), lo cualconlleva a un desorden en la administraciónpública en la medida que cada régimen implicadistintos derechos y deberes para los servido-res públicos.Elaboración: SERVIR - GPGRHRegímenes laborales para servidores públicos en el PerúGráfico 5Carreras especialesServicio CivilProfesorado y Magisterial(Ley 24029 - 1984 y Ley 29062- 2007)Docentes universitarios (Ley23733 - 1983)Profesionales de la salud (Ley23536 - 1982)Asistenciales de la salud (Ley28561 - 2005)Magistrados (Ley 29277 -2008)Fiscales (DLeg 052-1981 ymodificado 2010)Diplomáticos (Ley 28091 -2003 y modificada 2005)Servidores penitenciarios(Ley 29709 - 2011)Militares y policías (Ley 28359- 2004 y Ley 27238 - 1999)OtrosSin Carrera con vínculolaboralGerentes públicos (DLeg 1024- 2008Sin Carrera con vínculo civilConvenios de administracióncon PNUDFondo de Apoyo Gerencial(DL 25650 - 1992)GeneralesCarreraAdministrativa(DLeg 276 - 1984)Sin Carrera con vínculolaboralRégimen de la actividadprivada (DLeg 728 - 1991)Contratación Administrativade Sevicios - CAS (DLeg 1057 -2008 y modificado 2012)Vínculocivil:Locacióndeservicios(2009)LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 19
  • 39. EL SERVICIO CIVIL PERUANO20En tanto se implemente de modo integralla nueva Ley del servicio civil, el sistemaadministrativo de gestión de recursos humanoscomprenderá a los regímenes de carrera yformas de contratación de servicios de personalutilizados en la administración pública80, conexcepción de algunos regímenes especiales.De esta manera, en el presente capítulo, seexplicará la organización y procesos de gestiónde servidores de los tres regímenes laboralesgenerales (carrera administrativa y régimenlaboral de la actividad privada y contrataciónadministrativa de servicios), así como tambiénlas cinco carreras especiales bajo el ámbito deSERVIR.2.1 La Carrera Administrativa en elPerúLa carrera administrativa en el Perú es unconjunto de principios, normas y procesos queregulan el ingreso, los derechos y los deberesde los servidores públicos que, con carácterestable, prestan servicios de naturalezapermanente en la administración pública. Suobjetivo es la incorporación de personal idóneo,garantizando su permanencia y desarrollo,sobre la base de méritos y calificaciones en eldesempeño de sus funciones y dentro de unaestructura uniforme de grupos ocupacionales yde niveles81.La carrera administrativa está regulada porla Ley de bases de la carrera administrativay de remuneraciones del sector público82ysu reglamento83. El régimen laboral públicoadministrativo establecido en esa Ley secaracteriza por ser un sistema cerrado, en elcual el ingreso a la carrera se realiza por el nivelmás bajo del grupo ocupacional y la promociónde los servidores públicos en los diferentesniveles depende del cumplimiento de requisitospreviamente determinados, que incluyenantigüedadenelpuesto,capacitaciónyevaluación.La carrera cuenta con tres grupos ocupacionalescon distintos niveles cada uno, en donde lahomogeneidad remuneratoria está establecidamediante un sistema único de remuneraciones.La remuneración está constituida por un salariobásico, además de bonificaciones y beneficios.La carrera administrativa es permanente y sebasa en los principios de:• Igualdaddeoportunidades:lasposibilidadesdedesarrolloylascondicionessondiseñadasde forma general e impersonal.• Estabilidad: el cese procede únicamentepor causales expresadas en la Ley.• Garantía del nivel adquirido: reconocimientoformal del nivel alcanzado por un servidor.• Retribución justa y equitativa: regulada porun sistema único homologado que reconocela compensación adecuada bajo principiosde equidad y justicia, según el nivel decarrera en que se encuentra el servidor.La Ley reconoce como “servidor público”84a todociudadano que presta servicios en entidades dela administración pública con nombramiento ocontrato de trabajo85, con las formalidades dela ley, en jornada legal y sujeto a retribuciónen periodos regulares. Del mismo modo, la Ley80DLeg 1023.81DLeg 276.82DLeg 276 promulgado en 1984.83DS 018-85-PCM promulgado en 1985 y el DS 005-90-PCM promulgado en 1990.84De acuerdo con el artículo 3 del DS 005-90-PCM85De acuerdo con los artículos 38 y 39 del reglamento DS 005-90-PCM, son contratos de actividad determinadalaboral en proyectos de inversión y proyectos especiales y labores de reemplazo de personal permanente por duracióndeterminada. La contratación no genera derechos de ninguna clase para efectos de la carrera administrativa y no debeser mayor de 3 años.
  • 40. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 21estipula que solo hace carrera administrativa elservidor público nombrado que presta serviciosde naturaleza permanente, quien a su vez tienederecho de estabilidad laboral indeterminada.La norma excluye de la carrera administrativaa las Fuerzas Armadas, Fuerzas Policiales y lostrabajadores de las empresas del Estado o desociedades de economía mixta, así como a losfuncionarios que desempeñan cargos políticos ode confianza86.La carrera administrativa solamente escompatible con el ejercicio de la docenciauniversitaria, que puede ser ejercida por unmáximo de seis horas semanales87.2.1.1 Organización de la carreraLos grupos ocupacionales y los niveles son loselementos básicos que ordenan el desarrollode la carrera administrativa, cuya estructura seencuentrareguladaenelTítuloIdelaLeydebasesde la carrera administrativa y de remuneracionesdel sector público (ver Gráfico 6). Los cargos noforman parte de la carrera administrativa, por loque no existen los cargos de carrera88.86Artículo 2 del DLeg 276 y el artículo 4 del DS 005-90-PCM.87Artículo 24 inciso h) del DLeg 276.88Los cargos son los puestos de trabajo que cada institución diseña según sus necesidades, los cuales contienen funcionesdeterminadas que desarrollan los servidores y funcionarios. Los cargos no forman parte de la carrera administrativa,pero a cada nivel le corresponde un conjunto de cargos compatibles con aquel, dentro de la estructura organizacionalde cada entidad.Estructura de la carrera administrativa según la Ley de bases dela carrera administrativa y de remuneraciones del sector públicoGráfico 6Fuente: Ley de Bases de la Carrera Administrativa (DLeg 276) y Ley Marco del Empleo Público (Ley 28175)Elaboración: SERVIR - GPGRHNivelesFUNCIONARIOS(8 niveles)VIIIVIIII1413120706030201......ICARRERA(14 niveles)Técnicos(10 niveles)FuncionariosPúblicosy/o DirectivosSuperiores(LMEP)Profesionales(8 niveles)Auxiliares(7 niveles)
  • 41. EL SERVICIO CIVIL PERUANO22Grupos ocupacionalesSon categorías que permiten organizar a losservidores públicos en razón de su formación,capacitación y/o experiencia reconocida89. Losgrupos ocupacionales de la carrera son tres y seaccedeaellosatravésdeunapostulaciónexpresa.• Grupo profesional: abarca del nivel 7 al 14y está constituido por servidores con títuloprofesional o grado académico reconocidopor la Ley Universitaria o títulos otorgadospor Institutos Superiores Tecnológicos.• Grupo técnico: abarca del nivel 3 al 12 yconcentra a los servidores con formaciónsuperior o universitaria incompleta,capacitación tecnológica o experienciatécnica reconocida.• Grupoauxiliar:abarcadelnivel1al7yagrupaa los servidores que tienen instrucciónsecundaria y acreditan experiencia ocalificación para realizar labores de apoyo.Actualmente, de acuerdo con el Módulo degestión de recursos humanos del MEF, la carreraadministrativa está compuesta, principalmente,por técnicos y auxiliares, quienes conforman el72% del total de servidores del régimen laboralpúblico a nivel de gobierno nacional (ver Gráfico7).89Artículo 9 del DLeg 276.Fuente 1: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010Elaboración: SERVIR- GPGRHServidores del régimen laboral público administrativopor grupo ocupacionalGráfico 714.5%Funcionarios odirectivosProfesionales Técnicos Auxiliares13.5%39.3%32.7%
  • 42. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 2390Reglamento de la Ley de bases de la carrera administrativa, DS 005-90-PCM.91El funcionario público puede ser: a) de elección popular directa y universal o confianza política originaria; b) denombramiento y remoción regulados o c) de libre nombramiento y remoción.92Artículo 82 del DS 005-90-PCM.Niveles de carreraSon los escalones que se establecen dentro decada grupo ocupacional a través de los cualesel servidor efectúa su progresión en la carreraadministrativa. Cada nivel de escalafón suponeun conjunto de requisitos y condiciones mínimasmensurables que debe reunir el servidor para sercomprendido en el nivel dentro de la estructuraorganizacional de cada entidad pública. Lacarrera comprende 14 niveles en total, siendo elnivel 1 el más bajo y el 14 el más alto.Los directivos y los funcionarios no estáncomprendidos en la carrera administrativa,pero sí en las disposiciones de la Ley de basesde la carrera administrativa en lo que les seaaplicable. El directivo público es identificadocomo funcionario y se define90como elciudadano que es elegido o designado por laautoridad competente para desempeñar cargosdel más alto nivel en los poderes públicos ylos organismos con autonomía. Por tanto, lospuestos de los funcionarios corresponden apuestos de mando que, al estar excluidos de lacarrera administrativa, son de libre designacióny remoción. Los directivos públicos no gozandel derecho a la estabilidad laboral y estánorganizados en 8 niveles, siendo el nivel máximola Presidencia de la República. En estos casos,la remuneración se fija por cargos específicos,escalonados en los 8 niveles.Por otro lado, la Ley Marco del empleo públicoclasifica a los servidores como:(i) funcionario público91, quien desarrollafunciones de preeminencia política,desarrolla políticas de Estado y/o dirigeorganismos o entidades públicas;(ii) empleado de confianza, cargo de confianzatécnico o político, distinto al de funcionariopúblico y(iii) servidor público. Se clasifica en:a. directivo superior: desarrolla funcionesadministrativas relativas a la direcciónde un órgano programa o proyecto, lasupervisión de personal, la elaboraciónde políticas de actuación administrativay la colaboración en la formulación depolíticas de gobierno;b. ejecutivo: desarrolla funcionesadministrativas;c. especialista: desempeña labores deejecución de servicios públicos y noejerce función administrativa;d. apoyo: desarrolla labores auxiliares deapoyo y/o complemento.Designación de servidores públicos en puestos de dirección en la prácticaDebido a que la Ley Marco del empleo público no ha sido reglamentada, no se ha establecidohasta qué nivel los cargos de funcionarios pueden ser ocupados por servidores públicos, ni se haregulado los concursos de mérito. Por ese motivo, en la práctica, los puestos de dirección estánsiendo ocupados por servidores de carrera a través de designaciones discrecionales realizadas porla autoridad competente, aplicándose de forma exclusiva la normatividad de la Ley de bases dela carrera administrativa. De acuerdo con el reglamento de esta Ley, mientras dure la designaciónen un cargo de funcionario, político o de confianza, el servidor de carrera tiene derecho a laremuneración y a los demás derechos del puesto directivo. Así mismo, tienen derecho a retornara su grupo ocupacional y nivel de carrera alcanzado al término de la encargatura92.
  • 43. EL SERVICIO CIVIL PERUANO24En el Gráfico 8, se puede apreciar la correspondencia entre la LMEP y la Ley de bases de la carreraadministrativa.Correspondencia de clasificación entre la Ley de bases dela carrera administrativa y la Ley Marco de empleo públicoGráfico 8Fuente: Ley de Bases de la Carrera Administrativa (DLeg 276) Ley Marco del Empleo Público (Ley 28175)Elaboración: SERVIR - GPGRHTécnicosAuxiliaresProfesionalesCarreraDirectivoSuperiorFuncionarios denombramiento yremoción regulados.Directivos SuperioresFuncionariosEmpleadodeconfianzaFuncionarios de librenombramiento yremociónRégimen LaboralLMEPRégimen Laboral276EjecutivoEspecialistaApoyoCarreraFalta definir si pongo texto en marco superior “Correspondencia de Clasificación 276 y LMEP
  • 44. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 25a. SelecciónEl ingreso a la carrera administrativa se realizaobligatoriamente mediante un concursopúblico de méritos. En el caso de los servidoresnombrados, su incorporación a la carrera seefectúa por el nivel inicial del grupo ocupacionalal cual se postula. Este requisito busca proteger2.1.2 Los procesos de gestión de servidoresLa gestión de servidores bajo el régimen laboral público administrativo tiene ocho procesosidentificados, tal como se puede observar en el Gráfico 9.Procesos de gestión de servidores (DLeg 276)Gráfico 9Elaboración: SERVIR - GPGRHSelecciónDesvinculación CapacitaciónPromociónRemuneracióne incentivosProcesos degestión deservidores(DLeg 276)SancionesDesplaza-mientoEvaluaciónlos principios de meritocracia e igualdad deoportunidades en el acceso a la carrera.La Ley de bases de la carrera administrativaregula también a los servidores contratados,quienes no están comprendidos dentro dela carrera administrativa. La contratación deestos servidores no obedece a un concurso
  • 45. EL SERVICIO CIVIL PERUANO26público, con excepción de los casos en que lacontratación se realice para el cumplimientode labores de naturaleza permanente. Sinembargo, en 2005, con la promulgación de laLey Marco del empleo público, se estableceque el acceso al servicio civil se realicemediante concurso público sin excepción. ElCuadro 4 y el Cuadro 5 muestran los requisitosy las modalidades de ingreso a la carreraadministrativa, respectivamente.Cuadro 4Cuadro 5Requisitos para el Ingreso a la Carrera AdministrativaModalidades de Ingreso a la Carrera AdministrativaRequisitos para el ingreso a la carrera administrativa Ser ciudadano peruano en ejercicio Acreditar buena conducta y salud comprobada Reunir los atributos del respectivo grupo ocupacional Presentarse y ser aprobado en el concurso de admisión Otros que señale la LeyModalidades deingresoProcedimientoIngreso a la carrera porconcurso público demérito a cargo de cadainstituciónFase de convocatoria Requerimiento de personal formulado por el órganocorrespondiente, con la respectiva conformidad presupuestal Publicación de la convocatoria en un medio de difusión abierto Divulgación de las bases del concurso elaboradas por cada entidad Verificación documentaria de los requisitos mínimos Inscripción del postulanteFase de selección de personal Calificación curricular Prueba de aptitud y/o conocimiento Entrevista personal Publicación del cuadro de méritos Nombramiento o contrataciónIncorporación a lacarrera luego de tresaños de servicio encalidad de contratado Vencido el plazo máximo de contratación de 3 años, laincorporación a la carrera es un derecho reconocido. Contratación en labores de naturaleza permanente y previaevaluación favorable. El tiempo de permanencia como contratado es considerado comotiempo de permanencia para el primer ascenso en la carrera.Fuente: Ley de bases de la carrera administrativa (DLeg 276)Elaboración: SERVIR - GPGRHFuente: Ley de bases de la carrera administrativa (DLeg 276) y su reglamento (DS 005-90-PCM)Elaboración: SERVIR - GPGRH
  • 46. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 27Desde 199393a la fecha, las leyes de presupuesto han incluido normas de austeridad fiscal, lascuales prohíben el ingreso de nuevo personal a la carrera administrativa (con la única excepciónde reemplazar plazas presupuestadas que estuviesen vacantes), así como el aumento de sueldos,bonificaciones y otros beneficios y el pago de horas extras.Por otro lado, en 2002, se aprobó la Ley debases de descentralización97, la cual establecela separación de competencias y funciones delos tres niveles de gobierno y la transferenciade competencias sectoriales a los gobiernosregionales. En este contexto, los gobiernosregionales fueron exonerados de las normasde austeridad presupuestal que impedían elingreso de nuevos trabajadores a la carreraadministrativa, con el objetivo de cubrir loscargos generados como consecuencia delas nuevas competencias asumidas por losgobiernosregionales.Sinembargo,peseacontarcon autorizaciones para la contratación deservidores de carrera, el personal incorporadoa los gobiernos regionales fue contratado,principalmente, bajo la modalidad de serviciosno personales, lo que explicaría que no se hayanreportado nuevos ingresos de personal bajo lasnormas de la carrera administrativa98.Reincorporación laboral de servidores públicosA pesar de las normas de austeridad, en 2002, se aprobó la ley que regula la reincorporación oreubicación laboral de los exservidores públicos afectados irregularmente por los ceses colectivosen el sector público94,95. De acuerdo con esta Ley, los extrabajadores tenían el derecho de optar poruno de los siguientes beneficios: la reincorporación o reubicación laboral, la jubilación anticipada,una compensación económica o una capacitación y reconversión laboral. De esta manera, durantetoda una década, las plazas disponibles en las entidades públicas fueron destinadas, en primertérmino, para reponer a exservidores públicos y, solo en segunda instancia, a ser cubiertas porconcursos públicos. Los procesos de implementación y ejecución de estos beneficios concluyeronen abril de 201096.93De acuerdo con el DL 25986.94Ley 27803.95El DL 26093, promulgado en 1992, dispuso la programación semestral de evaluaciones de personal con el fin deseparar a quienes no calificaran sobre los niveles mínimos. Esto dio lugar a que 105,075 trabajadores fueran cesados desus puestos de trabajo.96RM 089-2010-TR.97Ley 27783.98GRADE (2010).
  • 47. EL SERVICIO CIVIL PERUANO28Fuente: GRADE (2010)No solo las Oficinas de Recursos Humanos llevan acabo los procesos de selección, sino también lasOficinas Generales de Administración, las Oficinas dePlaneamiento, Finanzas, etc.Mayormente ad-hoc, de acuerdo con el tipo depuestos a los que se postula.Normalmente, conformado por 3 miembros: elencargado de RRHH, la administración y unrepresentante del área que requiere el personal.Órgano encargadoProblemas en los procesos de selección en entidades públicasEvaluación curricular, entrevista personal, evaluaciónpsicológica, evaluación de conocimientos, entrega deactas de todo el proceso.Sobre elprocedimientoSe utiliza el ROF y MOF, pero no se encuentranactualizados. A la larga, la administración terminarealizando los perfiles y descripción de puestos adiscrecionalidad.PerfilesLimitada, depende del presupuesto que maneje laentidad.Asesoría deespecialistasConformaciónde comitésFuente: GRADE (2010)99Los gobiernos regionales seleccionados para el estudio fueron: Arequipa, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Moqueguay Ucayali.100Las instituciones públicas seleccionadas fueron: SUNAT, MEF, MIMDES, MINSA, MINEDU, MININTER, OSINERGMIN,OSIPTEL, OSITRAN, SENASA, INPE y SENAMHI.Principales hallazgos sobre los procesos de selección en entidades públicasDe acuerdo con un estudio de GRADE (2010), el nuevo personal contratado en los gobiernosregionalesnoaparecedentrodelCuadrodeAsignacióndePersonal(CAP)porquesoncontratostemporales sin goce de beneficios, aunque se renueven cada año. En este estudio, en donde através de un análisis cualitativo se da a conocer las prácticas de gestión de recursos humanosen seis gobiernos regionales99y onceinstituciones públicas100, se identificó serios problemas eirregularidades en los procesos de selección de los trabajadores en dichas entidades públicas.
  • 48. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 29101GRADE (2010).102La Quincuagésima Segunda Disposición Final de la Ley 29465 (Ley de presupuesto del sector público para el año 2010)fue modificada por el artículo 1 del Decreto de Urgencia 113-2009.103Ley 29753.104Esta sección se desarrolla de acuerdo con las normas de capacitación contenidas en el DLeg 276 y su reglamento, sinperjuicio de las disposiciones contenidas en el DLeg 1025 y su reglamento, el DS 009-2010-PCM, que son de naturalezatransversal y de aplicación al servicio civil, con independencia de su régimen de contratación.105Artículo 18 del DLeg 276.106DS 050-90-PCM, reglamento del DLeg 276.107Artículo 72 del reglamento del DLeg 276.Entre 1993 y 2010, las distintas medidasde austeridad estipuladas en las leyes depresupuesto originaron que el ingreso denuevo personal a la carrera administrativa hayasido marginal. Sin embargo, algunas entidadesprefirieron optar por mecanismos másflexibles de contratación101a pesar de contarcon la exoneración de dichas restriccionespresupuestales para la incorporación depersonal de carrera. Recién en el año 2010,se autoriza el nombramiento progresivo depersonal en las entidades del sector público102y, en 2011, se autoriza la conclusión del procesode nombramiento del personal contratado delsector público103.b. Capacitación104En la carrera administrativa, la capacitaciónconstituye un deber y un requisito previopara acceder a los mecanismos de promocióncontemplados en la Ley de bases de la carreraadministrativa. Asimismo, constituye underecho de los servidores públicos, puescada entidad debe establecer programas decapacitación adecuados para cada nivel decarrera, con la finalidad de mejorar el serviciopúblico e impulsar la promoción del servidorpúblico105. Los programas de capacitacióndeben contener las políticas institucionales decapacitación, las acciones de capacitación, losrecursosfinancierosasignadosylosmecanismosde control que salvaguarden la ejecución delprograma de capacitación106.La capacitación para la carrera administrativa sefinancia por medio de los siguientes recursos:• el 0.5% del total de la planilla mensual deremuneraciones,• (ii) ingresos propios captados por la entidadpor servicios académicos prestados o ventade publicaciones,• (iii) porcentaje de sus recursos destinadospara capacitación por el CAFAE y• (iv) otros ingresos provenientes dedonaciones o convenios107.La Gerencia de Administración de cada entidadtiene la responsabilidad de definir las agendasde capacitación e identificar a sus beneficiarios.Planes de capacitación en la prácticaGRADE (2010) sugirió que la definición de agendas de capacitación no se da necesariamente enla práctica, dado que, por lo general, las entidades públicas no tienen un plan de capacitación niunpresupuestodecapacitaciónqueseajusteasusnecesidades.Delmismomodo,enesemismoestudio, se encontró que los servidores públicos asumían los costos de su propia capacitación,principalmente, mediante la búsqueda de nuevos títulos y calificaciones para el ascenso.
  • 49. EL SERVICIO CIVIL PERUANO30Cuadro 6Gasto del Estado en Capacitación por Nivel de GobiernoGasto en capacitaciónpor nivel de gobierno2010 2011Gastos 1/% Gastos 1/%NacionalNuevos Soles 188,411,87491.0219,941,37887.1% de la Planilla 1.6 1.7RegionalNuevos Soles 10,199,2984.918,847,4817.5% de la Planilla 0.1 0.3LocalNuevos Soles 8,433,4764.113,631,8355.4% de la Planilla 0.4 0.6TotalNuevos Soles 207,044,648100252,420,694100% de la planilla 1.0 1.1% del presupuestototal0.2 0.31/Gasto devengado.Fuente: MEF – SIAF Consulta amigable 29-feb-2012Elaboración: SERVIR - GPGRHTipos de capacitación desarrolladas por las entidades públicasEn el estudio de GRADE (2010), se encontró que todas las entidades públicas incluidas en elanálisis desarrollaban capacitaciones, las cuales se realizaban básicamente en tres aspectos:• Gestión institucional en planificación, proyectos, recursos humanos, normatividad, entreotros;• Especialización de la carrera, mediante diplomados y maestrías, dirigido al grupo deprofesionales y• Cursos de actualización en informática, programación, secretariado, entre otros.En la mayoría de las instituciones estudiadas, no se ha realizado evaluaciones de la efectividadni del impacto de las capacitaciones. Por ese motivo, aunque hay una apreciación positiva de lacontribución de las capacitaciones para la mejora de servicios públicos, no existen indicadoresde resultado que lo demuestren108.108Grade, 2010, p. 44Durante los dos últimos años, el Estado hadestinado, en promedio, el 1% de la planillaanual a acciones de capacitación (ver Cuadro6), lo que equivale a 230 millones de nuevossoles anuales, siendo el gobierno nacionalel que destinó una mayor proporción de susgastos de planilla a planes de capacitación. Así,en 2010, destinó el 1.6% de su planilla anual aldesarrollo de programas de capacitación y, en2011, el 1.7%.
  • 50. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 31c. PromociónLa norma que regula el ascenso dentro de lacarrera administrativa109prohíbe la promociónautomática y establece la realización de hastados concursos anuales de mérito para ascenso.Para ello, se debe establecer cuotas anuales deascensos por cada nivel y grupo ocupacional,tomando en consideración las plazas vacantesexistentes en cada nivel, el número deservidores y la disponibilidad presupuestaria decada entidad.Existen dos tipos de ascenso estipulados en lacarrera administrativa:i. Cambio de grupo ocupacional Este tipo de ascenso está reservado,exclusivamente,paralosservidoresquealcanzanel mayor nivel dentro del grupo ocupacionalal que pertenecen. Se respeta el principio delnivel alcanzado y la especialidad adquirida yprocede a petición expresa del servidor públicomediante un concurso de méritos.ii. Promoción vertical dentro del mismo grupoocupacional Consiste en el ascenso al nivel inmediatosuperior dentro del mismo grupoocupacional. Este tipo de promoción tomaen consideración los siguientes aspectos:- La formación general y el nivel decapacitación requerida para el siguientenivel: estudios de formación general y decapacitación específica por un mínimo de51 horas por cada año de permanencia enun nivel de carrera. Cuando el Estado nopuede garantizar la capacitación, se debeacreditar experiencia reconocida.- Tiempo mínimo de permanencia (oantigüedad) en el nivel de acuerdo conel grupo ocupacional al que pertenece elservidor. Cumplidos los dos requisitos antesmencionados, los servidores aptos quedanhabilitados para intervenir en un proceso deascenso que valora:- Estudios de formación general:certificados, diplomas o títulos expedidosde acuerdo a Ley,- Méritos individuales: acciones quetranscienden positivamente a lasfunciones de competencia de cadaservidor, así como la obtención demayores calificaciones a las exigidas en surespectivo nivel de carrera,- Desempeño laboral: foja de serviciossatisfactoria que acredite la capacidad,solvencia moral y contracción al trabajo.Comosemencionóanteriormente,laprogresiónal interior de la carrera administrativa se rigepor criterios de capacidad y antigüedad, siendoeste último el factor determinante en casoque dos o más servidores públicos obtengan elmismo puntaje final en el concurso de ascenso.De esta manera, la preferencia corresponderáal servidor con mayor tiempo de permanenciaen el nivel, en el grupo ocupacional o tiempo deserviciosalEstado110.EnelGráfico10,semuestrala progresión en la carrera administrativa.La carrera administrativa no tiene un sistema depromociones que aliente al servidor público aaumentar su productividad. Las promociones sedan solo cuando se abren plazas y se realiza unaconvocatoria interna. En este caso, se realizaun concurso que puede terminar, en algunoscasos, en la promoción de un trabajador quepasa a cubrir esta plaza. Adicionalmente, laspromociones y ascensos significan aumentossalariales poco importantes111.109Capítulo III del Título I del DLeg 276 y su reglamento.110Artículo 55 del DS 005-90-PCM.111GRADE (2010).
  • 51. EL SERVICIO CIVIL PERUANO32La progresión en la carrera administrativaGráfico 10Fuente: DLeg 276 y su reglamentoElaboración: SERVIR - GPGRHAcumulado de tiempo depermanencia y horas decapacitaciónPROFESIONALESASCENSOFormaciónAcumulado de tiempo depermanencia y horas decapacitaciónDesempeño laboralTiempo depermanencia(3 años porc/nivel)Horas deCapacitación(51 horasc/nivel)1 2 3 4 5 6 7 8TÉCNICOSASCENSOFormaciónDesempeño laboralTiempo depermanencia(entre 2-3 añospara c/nivel)Horas deCapacitación(51 horasc/nivel)1 2 3 4 5 6 7 8 9 10PROFESIONALESASCENSOCambiodegrupoocupacionalCambiodegrupoocupacionalHoras deCapacitación(51 horasc/nivel)1 2 3 4 5 6 7Tiempo depermanencia(entre 2-4años parac/nivel)Promoción interna en la prácticaLas instituciones gubernamentales se han visto impedidas de establecer cuotas anuales deascenso por cada nivel y grupo ocupacional, así como de dirigir procesos anuales de ascensodesde 1993 debido, principalmente, al programa de reposición de exservidores públicoscesados y a las prohibiciones presupuestales de reconvertir plazas. Durante los últimos años,las plazas vacías han estado reservadas, principalmente, para las reincorporaciones de losceses colectivos112, lo cual ha reducido sustancialmente la posibilidad de que las entidadesrealicen procesos de promoción interna.112Ley 27803 promulgada en 2002.
  • 52. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 33Evaluación de servidores en la prácticaEl estudio de GRADE (2010) señaló que, si bien en la mayoría de los gobiernos regionalesbajo estudio el jefe superior evalúa regularmente a su personal, raras veces los trabajadoresreciben una retroalimentación sobre la evaluación de desempeño a la que fueron sometidos,convirtiéndosedichasevaluacionesenunasimpleformalidad.Porotrolado,esemismoestudioencontró que existía un fuerte rechazo por parte de los servidores públicos a ser evaluados,producto de los despidos masivos en los distintos procesos de evaluación realizados duranteel gobierno de Fujimori.d. Evaluación113La evaluación de desempeño laboral es unproceso obligatorio que se debe realizar enforma permanente y se califica en formaperiódica de acuerdo con los criterios y puntajesque se establezcan114. La evaluación está a cargodel jefe inmediato de cada servidor público. Nila Ley de bases de la carrera administrativa nisu reglamento desarrollan los criterios y lospuntajes que deben ser considerados en lasevaluaciones de desempeño. Recién en el año2008, se aprueba las normas de capacitacióny rendimiento para el sector público115quecubren este vacío.Los vacíos legales respecto de las evaluacionesde desempeño conjuntamente a la vinculaciónde las mismas con el despido han dado lugar aque las evaluaciones no sean valoradas comomecanismos para mejorar las competencias delos servidores públicos ni para que contribuyancon criterios objetivos para el ascenso de dichosservidores.La Ley de bases de la carrera administrativaestablece que la evaluación es uno de loselementos a tomar en cuenta en el proceso depromoción, sin embargo, en lo que se refierea los cargos políticos o de confianza, esa Ley noprevé una evaluación de desempeño laboral.En este caso, el ingreso y remoción es de librediscrecionalidad de la autoridad responsable y,por tanto, la separación no requiere justificacióncausal alguna. La ausencia de criterios uniformespara los procesos de evaluación de desempeño yla débil cultura de evaluación en la administraciónpúblicaconvirtieronaestosprocesosenrequisitosformales que no logran reflejar el rendimientoreal de los servidores públicos116.e. DesplazamientoEl reglamento de la Ley de bases de la carreraadministrativa establece distintos mecanismosde desplazamiento de los servidores públicospara desempeñar diferentes funciones dentro yfueradesuentidad.Paraello,sedebeconsiderarcomo criterios la formación, capacitación yexperiencia del servidor, según su grupo y nivelde carrera de origen.113Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el DLeg 1025 y su reglamento, DS 009-2010-PCM, de naturalezatransversal y de aplicación al servicio civil en general con independencia de su régimen de contratación, se explicarábrevemente las normas sobre evaluación contenidas en el DLeg 276 y su reglamento.114Artículo 53 del DS 005-90-PCM.115DLeg 1025.116Iacoviello & Zuvanic (2006).
  • 53. EL SERVICIO CIVIL PERUANO34Las modalidades o formas de desplazamiento de los servidores dentro de la carrera administrativase detallan en el Cuadro 7.Cuadro 7Formas de Desplazamiento en la Carrera AdministrativaModalidad DescripciónDesignaciónDesempeño de un cargo de responsabilidad directiva o deconfianza de manera temporal por decisión de la autoridadcompetente en la misma u otra entidad. Terminada la designación,el servidor reasume las funciones compatibles a su nivel y grupoocupacional en la entidad de origen.RotaciónReubicación dentro de una misma entidad, con asignación defunciones según su nivel de carrera y grupo ocupacional alcanzadopor el servidor.ReasignaciónDesplazamiento de un servidor de una entidad a otra, conaceptación previa de la entidad de origen.DestaqueDesplazamiento temporal hacia otra entidad, solicitado ydebidamente sustentado por la entidad de destino paradesempeñar funciones dentro de su campo de competenciafuncional. En estos casos, el destaque no será menor de treinta(30) días, no podrá superar el período presupuestal y seguirápercibiendo sus remuneraciones de la entidad de origen.PermutaDesplazamiento simultáneo de dos servidores por acuerdomutuo, pertenecientes a un mismo grupo y nivel ocupacional yprocedentes de entidades distintas.EncargoAsignación temporal del servidor a un cargo de su especialidadde igual o mayor jerarquía a la alcanzada. No puede exceder elperíodo presupuestal.Comisión de serviciosDesplazamiento temporal fuera de la sede habitual deservicios para realizar funciones relacionadas con los objetivosinstitucionales. No puede superar los treinta días calendario encada oportunidad.TransferenciaReubicación del servidor en una entidad diferente a la deorigen, preservando su nivel y grupo ocupacional, con carácterpermanente y solo por causales expresas, tales como fusión,desactivación, extinción y reorganización institucional.Fuente: DLeg 276 y DS 005-90-PCMElaboración: SERVIR - GPGRH
  • 54. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 35Los servidores trasladados de una entidad aotra conservan el nivel de carrera alcanzadoy, si se trasladan a una localidad fuera de suresidencia habitual, tienen derecho al pagof. SancionesEl régimen disciplinario se encuentra reguladoenlaLeydebasesdelacarreraadministrativa117,la cual establece que las sanciones por faltasdisciplinarias se determinan según su gravedady son evaluadas caso por caso.Las sanciones por faltas disciplinarias puedenser de cuatro tipos:• Amonestación verbal o escrita;• Suspensión sin goce de remuneracioneshasta por treinta días;• Cese temporal sin goce de remuneracionespor un periodo de treinta días hasta docemeses, la cual se aplica previo procesoadministrativo disciplinario yprevio de los gastos de traslado e instalaciónen el lugar de destino. El traslado se da previoconsentimiento del servidor público.• Destitución, la cual se aplica previo procesoadministrativo disciplinario.La gravedad y sanción de un caso concretose determina a través de la evaluación de lassiguientes condiciones:• Circunstancia en la que se comete;• La forma de comisión;• Concurrencia de varias faltas;• Participación de uno o más servidores en lacomisión de la falta y• Efectos que produce la falta.Los servidores públicos son responsables civil,penalyadministrativamenteporelcumplimientode las normas legales y administrativas en elejerciciodelserviciopúblico.ElCuadro8describelos tipos de responsabilidad contemplados en lacarrera administrativa.Desplazamiento de servidores públicosDe acuerdo con Iacoviello & Zuvanic (2006), en la administración pública, se observa unaausencia de políticas de desplazamiento. A pesar que las normas legales establecen unconjunto de procedimientos para los desplazamientos, los planes de desplazamientosinternos no responden a un plan que organice la movilidad en función de las prioridadesy necesidades institucionales. Los desplazamientos internos son utilizados en función denecesidades coyunturales originadas en distintas áreas y unidades de la organización y comoresultado de la negociación entre cada empleado y sus superiores, en la cual está ausente lamirada integral sobre las necesidades de la organización.117Capítulo V del DLeg 1025.
  • 55. EL SERVICIO CIVIL PERUANO36Cuadro 8Tipos de Responsabilidad Contempladosen la Carrera AdministrativaTipo de responsabilidad DescripciónResponsabilidad administrativaAquella en la que se incurre por haber contravenidoel ordenamiento jurídico administrativo y las normasinternas de la entidad a la que pertenecen.Responsabilidad civilAquella en la que se incurre por su acción u omisióny que hayan ocasionado un daño económico a suentidad o al Estado. Dicho daño debe ser causadoincumpliendo sus funciones.Responsabilidad penalAquella en la que se incurre en el ejercicio de susfunciones, efectuando un acto u omisión tipificadocomo delito o falta en el Código Penal vigente.Elaboración: SERVIR - GPGRHConformación de la Comisión permanente de procesos administrativos disciplinariosLos procesos administrativo disciplinarios se encuentran a cargo de una Comisión permanentede procesos administrativos disciplinarios, que debe resolver el caso en un máximo de treintadías. La Comisión, formada por tres titulares y tres suplentes, es presidida por un funcionariode la entidad y la integra el Jefe de Personal y un servidor de carrera designado por sus pares.Todos los miembros son designados por resolución del titular. En el caso de los funcionarios,se constituye una Comisión especial de procesos administrativos disciplinarios para cada casoparticular conformado por tres miembros acordes a la jerarquía del procesado.El proceso administrativo disciplinario se lleva acabo cuando la gravedad de la falta es causal decese temporal o destitución y debe iniciarse enunplazonomayoraunañoapartirdelmomentoen que la autoridad toma conocimiento de lafalta disciplinaria.El proceso disciplinario consta de seis fases118,tal como se puede apreciar en el Gráfico11. Durante el tiempo que dure el procesodisciplinario, el servidor puede ser separado desu función y puesto a disposición de la Oficinade Recursos Humanos para que se le asignentrabajos de acuerdo con su nivel de carrera yespecialidad, conservando su remuneración. Enel Gráfico 12, se puede apreciar las etapas de laacción administrativa disciplinaria.118Capítulo XIII del DS 005-90-PCM.
  • 56. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 37g. Remuneraciones e incentivosDe acuerdo con la Ley de bases de lacarrera administrativa, para efectos de lacarrera administrativa y el sistema único deremuneraciones, la administración públicaconstituyeunasolainstitución119,sinperjuiciodelnivel de gobierno al que pertenezca un servidoren particular o a la estructura organizacionalde cada entidad. Esto supone que los nivelesde carrera y los conceptos remunerativos sonlos mismos para toda la carrera administrativay que el nivel remunerativo alcanzado sepreserva, incluso, cuando se produce movilidadhorizontal entre entidades.Esamismanormaestablecequeelsistemaúnicode remuneraciones de la carrera administrativase rige por los siguientes principios120:• Universalidad;• Base técnica;• Relación directa con la carrera administrativa y• Adecuada compensación económica.Fases del proceso disciplinario (DLeg 276)Gráfico 11Elaboración: SERVIR - GPGRHInicio delproceso conresolución deltitular de lainstituciónNotificaciónal servidorprocesadoPresentaciónde descargosy pruebaspor parte delprocesadoFaseinvestigadoraa cargo de laComisiónInforme oraldel procesado(opcional)Informe de laComisión con larecomendaciónde sanción119Artículo 6 del DLeg 276.120Artículo 5 del DLeg 276.
  • 57. EL SERVICIO CIVIL PERUANO38Proceso administrativo sancionador para el sector públicoGráfico 12Fuente: DLeg 276, DS 050-90-PCM y DS 0294-JUSElaboración: SERVIR - GPGRHComisión de investigaciónTitular de la instituciónJefe inmediatosuperiorServidor procesadoEtapaFormulación dela denunciaEtapafinalEtapainicialEtapadeinvestigación(máx.30días)Inicio deprocedimientoEvaluación si la falta grave puedeser casual de sanciónComunicación (máx. 24 horas)de la denuncia aprobadaRecepción de la denunciaDisponer la investigación delos hechos materia de ladenunciaRecepción delinformeEmisión de la resolución deimposiciones de la sanción,quién tendrá la prerrogativade determinar el tipo desanciónElaboración de procedimientosy fechas del procesoNotificación al servidorprocesado de losrequerimientos (máx.dentro de 72 horas)Presentación de descargos(dentro de 5 días denotificado los cargosimputados)Informe oral(opcional)Recepción de descargosInvestigación y comprobaciónde los descargos y pruebasCalificación de las denunciasy hallazgos presentadosInforme finaly recomendacionesFININICIO
  • 58. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 39Elementos de la remuneraciónDe acuerdo con la norma, la remuneración de los funcionarios y servidores públicos se compone detres elementos básicos (ver Gráfico 13).Fuente: DLeg 276 y DS 050-09-PCMElaboración: SERVIR - GPGRHRemuneraciones de funcionarios y servidores públicos(DLeg 276)Haber básico Bonificaciones Beneficios• Servidores: de acuerdocon cada nivel decarrera• Funcionarios: deacuerdo con el cargo• Se regula enproporción a laUnidad RemunerativaPública (URP) y comoporcentaje de lamisma• Personal: correspondea la antigüedad en elservicio, computadapor quinquenios• Familiar: correspondea las cargas familiares• Diferencial:corresponde alos cargos deresponsabilidaddirectiva• Asignación por cumplir25 y 30 años deservicios• Aguinaldos• Compensación portiempo de serviciosGráfico 13A los conceptos remunerativos aprobados enla Ley de bases de la carrera administrativa,se añadieron otros conceptos remunerativosaprobados en normas posteriores, los cualesimplicaron incrementos en la remuneraciónmensual. Entre las normas más relevantes, seencuentran:• La que establece la etapa inicial del procesogradual de aplicación del sistema único deremuneraciones, bonificaciones, beneficiosy pensiones para los funcionarios yservidores de la administración pública121y• Laquedeterminalasnormasreglamentariasen el marco del proceso de homologaciónde carrera pública y del sistema único deremuneraciones y bonificaciones122.Lasnormasreglamentariasenelmarcodelprocesodehomologacióndelacarrerapúblicaydelsistemaúnico de remuneraciones y bonificaciones123aprueban la siguiente estructura remunerativa alinterior del régimen laboral público (ver Gráfico14). Los conceptos remunerativos, de acuerdocon la Ley de bases de la carrera administrativa, sedefinen en el Cuadro 9.121DS 057-86-PCM.122DS 051-91-PCM.123DS 051-91-PCM.
  • 59. EL SERVICIO CIVIL PERUANO40Estructura de la remuneración de la carrera administrativaGráfico 14Fuente: DS 051-91-PCMElaboración: SERVIR - GPGRHRemuneraciónprincipalReumeración básicaRemuneraciónreunificadaRemuneración TotalPermanenteRemuneración TotalTransitoria porhomologaciónIncrementospor costo devida y saldospor procesos dehomoloaciónBonificacionesPersonalFamiliarDiferencialBonificaciónespecial del DS051-91-PCMBonificación delDU 37-94Bonificación delDU 90-95Bonificaciónespecial del DU011-99Otrosconceptosotorgadospor LeyexpresaBeneficiosAsignación porcumplir 25 y 30años de serviciosAguinaldosCompensaciónpor tiempo deserviciosLa aprobación de normas dispersas quebuscaron avanzar hacia la aplicación gradualde un sistema único de remuneraciones,bonificaciones, beneficios y pensiones para losfuncionarios y servidores de la administraciónpública originó que normas de rango distintoentraran en contradicción entre sí.Efectos de la contradicción normativa en aspectos remunerativosEl Decreto Supremo 051-91-PCM (normas reglamentarias orientadas a determinar los nivelesremunerativosdelostrabajadoresalserviciodelEstado)secontrapusoalDecretoLegislativo276(Leydebasesdelacarreraadministrativa)respectodelabasedecálculoparaelotorgamientodelbeneficio de asignación por 25 y 30 años de servicios. La segunda norma calcula este beneficiosobre la remuneración mensual total, mientras que la primera estableció que las bonificaciones,beneficios y demás conceptos remunerativos otorgados sobre la base del sueldo, remuneracióno ingreso total deben ser calculados en función de la remuneración total permanente, conexcepción de los casos de la compensación por tiempo de servicios, bonificación diferencial,bonificación personal, así como el beneficio vacacional124.124A pesar de que un decreto supremo no puede modificar una norma de rango superior, dado que ningún servidoro funcionario administrativo tiene potestad para dejar de aplicar total o parcialmente una norma porque consideraque esta vulnera una disposición de mayor jerarquía, constitucional o legal, el cálculo para la asignación por cumplir25 o 30 años de servicio era calculada sobre la base de la remuneración total permanente y no, como debería ocurrir,sobre la remuneración mensual total. No obstante, en el año 2011, el Tribunal del Servicio Civil emitió un precedenteadministrativo mediante la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR-TSC, estableciendo que el cálculo de estaasignación se realiza sobre la remuneración mensual total.
  • 60. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 41Existe una serie de problemas producto dela incompatibilidad de normas, que vienensiendo aplicadas de forma diferenciada entrelas entidades de la administración pública y lostribunalesadministrativos.Esaincompatibilidaddel marco legal se ha reflejado en una elevadadispersión del promedio de ingresos de losservidores públicos, producto de la ausenciade un sistema único de remuneraciones, lacreación de una serie de bonificaciones porsector o entidad y por el CAFAE126. Según elmódulo de gestión de recursos humanos delMEF, el promedio de los ingresos totales de losservidorespúblicosmuestraunagrandispersiónsegún tipo de entidad (ver Cuadro 10), dondeel mayor rango de dispersión de ingresos lopresentan los Organismos ConstitucionalmenteAutónomos (OCA) seguido por los Ministerios.En el caso de los OCA, su dispersión de ingresoses igual a 24,980 nuevos soles.Cuadro 9Los Conceptos Remunerativos delRégimen Laboral Público AdministrativoConceptos DescripciónHaber Básico oRemuneraciónBásicaRetribución que se otorga al trabajador designado o nombrado.Corresponde a un porcentaje de la Unidad Remunerativa Pública (URP)y se otorga de acuerdo con cada cargo (funcionarios) o nivel de carrera(servidores). Está regulado en el artículo 46 del Decreto Legislativo 276 ysirve de base para el cálculo de las bonificaciones y la compensación portiempo de servicios, con excepción de la bonificación familiar.RemuneraciónReunificadaEs la que resulta de integrar en un solo concepto las remuneracionescomplementarias del trabajador, excepto las bonificaciones personalesy familiares, con las remuneraciones complementarias del cargo y lasespeciales, que incluyen condiciones de trabajo, riesgo de vida y funcionestécnicas especializadas, así como otros conceptos remunerativos decarácter permanente que se otorgaban hasta la promulgación del DecretoSupremo 057-86-PCM al amparo de las disposiciones administrativas opactos colectivos bajo cualquier nomenclatura o denominación.RemuneraciónPrincipalInicialmente compuesta por la remuneración básica y la remuneraciónreunificada125, incluyó posteriormente a todos los incrementos otorgadoscon anterioridad al DS 051-91-PCM, así como las normas que forman partede la transitoria para homologación.RemuneraciónTotalPermanenteParte de la contraprestación mensual cuyo monto es percibido de formaregular, permanente en el tiempo y otorgado con carácter general paratodos los servidores públicos.RemuneraciónTotalContraprestación mensual por el trabajo realizado. Incluye todos los conceptospensionables a favor del trabajador y está constituida por la remuneracióntotal permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por leyexpresa de acuerdo con las exigencias y/o condiciones del cargo.Fuente: DS 051-91-PCMElaboración: SERVIR - GPGRH125Artículo 3 del DS 057-86-PCM.126El CAFAE es un ingreso no remunerativo ni pensionable que cada entidad otorga a sus servidores de acuerdo con sudisponibilidad.
  • 61. EL SERVICIO CIVIL PERUANO42Cuadro 10Cuadro 11Rango de Dispersión del Promedio de los Ingresos Totales Mensualesde los Servidores Públicos por Tipo de EntidadRemuneración Mensual Promedio e Ingresos Totales Anualesen Seis MinisteriosTipo de entidad Mínimo Máximo PromedioMinisterios 1/400 15,600 8,000OCA 2/2,137 27,117 14,627OrganismosPúblicos TécnicosEspecializados841 12,270 6,555OrganismosPúblicos Ejecutores3/528 10,395 5,462PliegoRemuneración mensualpromedioIngreso total anualpromedio1 MININTER 314 10,0902 MINSA 121 27,8473 MINAG 316 35,6764 MINCETUR 598 43,3695 VIVIENDA 813 36,9196 PRODUCE 383 50,044Nota: incluyen las carreras especiales.1/No considera Ministerio de Educación y Ministerio de Salud.2/No incluye la SBS ni el BCR.3/Sobre una muestra de 5 Organismos Públicos Ejecutores de un total de 34 existentes.Fuente: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011.Elaboración: SERVIR - GPGRHFuente: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011.Elaboración: SERVIR - GPGRHPor otro lado, utilizando la misma fuentedel MEF, se identificó para una muestra de6 ministerios que los servidores públicosreciben, en promedio, 424 nuevos solescomo remuneración mensual, sin embargo, elpromedio de sus ingresos totales anuales esbastante más elevado (33,990 nuevos soles).Este promedio total anual es resultado nosolo de las remuneraciones mensuales, sinotambién del CAFAE y otros incentivos quereciben los servidores públicos, los cualespueden ser anuales, mensuales o tener otraperiodicidad. Del mismo modo, se encontróque hay significativas diferencias entrelos promedios de ingresos totales en losministerios de la muestra (ver Cuadro 11).
  • 62. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 43Conceptos no remunerativos eincentivos no monetariosEl sistema de remuneraciones se ha vistodesbordado por la proliferación de un grannúmero de beneficios y bonificaciones, asícomo distintos criterios de pago utilizadospor las entidades públicas. Muchos de estosbeneficios y bonificaciones son conceptosno remunerativos que no tienen naturalezaremunerativa, pensionaria, ni sirven de basede cálculo para cualquier otro beneficio oasignación.Uno de los conceptos no remunerativos mássignificativos es el Fondo de Asistencia yEstímulo. El fondo de asistencia y estímulo127esadministrado por un Comité de Administración(CAFAE) y está constituido sobre la base demultas impuestas a los empleados públicospor incumplir las disposiciones legales sobreasistencia y puntualidad. El objetivo del CAFAEes financiar compromisos asistenciales delpersonal, así como estimularlo a través depremios, becas, publicación de trabajos deinterés especial de la institución y otros denaturaleza similar. Sin embargo, con el pasode los años, se desnaturalizó y viene siendoentregado a cada trabajador que perteneceal régimen laboral administrativo público128de forma automática, sin la comprobación deningún requisito previo.Entre 1994 y 2001, se dictó diversas normasrelacionadas con el CAFAE, las cuales establecenque:• El CAFAE no tiene naturaleza remunerativay, en consecuencia, no es pensionable;• El CAFAE no constituye renta gravable parael trabajador129.En 2004, en un intento de ordenar el CAFAEmediante la Ley General del Sistema Nacionalde Presupuesto, se estableció tres rubros debeneficios por CAFAE, los cuales deben serpagados en dinero130:• Incentivo laboral, en función de la categoríao nivel remunerativo;• Racionamiento y• Movilidad.En la medida que el pago de CAFAE es aprobadopor cada entidad en coordinación con el MEF,los beneficios que se otorgan mejoran losingresos de los servidores públicos en formadiferenciada en cada entidad. Esto ha llevadoa que servidores públicos que realizan lasmismas funciones perciban distintos ingresos,rompiendo de esta forma el principio de “a igualtrabajo, igual remuneración”. A continuación, sepresenta la proporción que representa el CAFAEen el ingreso total en los diferentes nivelesremunerativos correspondientes al grupode funcionarios directivos en dos entidadesdiferentes. El Cuadro 12 también permiteapreciar las diferencias en las remuneracionesy montos por concepto de CAFAE que recibenlos funcionarios directivos que trabajan enentidades públicas distintas, aun cuandopertenecen al mismo nivel remunerativo.127DL 11377 (reglamento del Estatuto y escalafón del servicio civil) y su reglamento, el DS 006-75-PM-INAP.128Artículo 2 del DS 067-92-EF.129DS 135-94-EF, DS 110-2001-EF, DS 170-2001-EF y DU 088-2001.130En 2011, se aprueba el DU 003-2011 con el objeto de seguir regulando las transferencias del CAFAE, pero manteniendolos tres rubros de beneficios que se establecieron en 2004.
  • 63. EL SERVICIO CIVIL PERUANO44Cuadro 12Porcentaje del CAFAE en el Ingreso Total por Nivel Remunerativoen Dos Entidades del Poder EjecutivoEntidad Nivel RemuneraciónAsistenciaEconómica-CAFAETotal% CAFAE eningreso totalEntidad 1F-5 1,031 3,769 4,800 79%F-4 991 3,389 4,380 77%F-3 929 3,209 4,138 78%F-2 806 2,799 3,605 78%Entidad 2F-5 1,282 11,220 12,502 90%F-4 1,237 9,020 10,257 88%F-3 1,263 8,470 9,732 87%F-2 1,152 6,502 7,654 85%Nota: La entidad 1 y la entidad 2 son ministerios.Fuente: Entidades del Poder Ejecutivo y Organismos Constitucionalmente Autónomos (Oficio múltiple 28-2009/ANSC)Elaboración: SERVIR - GPGRHDel mismo modo, un estudio de SERVIR(2010) mostró la gran dispersión del CAFAEen diferentes ministerios, lo que estaríaindicando la existencia de discrecionalidad delas entidades en la asignación del mismo (verGráfico 15).Remuneración promedio, CAFAE promedio eingreso total promedio de los servidores públicos del régimen laboral administrativo públicoGráfico 15Fuente: Puga (2010a)VIVIENDAMTCMINSARREEPRODUCEPCMMIMDESMINJUSMININTERIngresos Promedio CAFAE Promedio Ingresos TotalesMEMMEFMINCETURMINAG
  • 64. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 45Hasta la actualidad, el CAFAE ha servido paraaumentar el ingreso de los trabajadores delrégimen laboral público administrativo, sinembargo,estepagoadicionalnohasidoproductode un mejor desempeño de los servidores. Estasituación ha generado informalidad y desordenen la administración pública, yendo en contra deun sistema de remuneraciones que pretende sereficiente y meritocrático.En cuanto a los incentivos no monetarios, elmarco legal reconoce como compensacionesno monetarias a las siguientes actividadesexcepcionales:• El agradecimiento o felicitación escrita,• La concesión de diplomas y medallas almérito y• La Orden del servicio civil.Sin embargo, esas compensaciones nomonetarias no se encuentran muy extendidasen las entidades públicas131.h. DesvinculaciónLa Ley de bases de la carrera administrativareconoce el derecho a la estabilidad laboral delos servidores de carrera, motivo por el cualningún servidor puede ser cesado ni destituidopor causas ajenas a las previstas en la Ley y sinprevio proceso administrativo disciplinario. Laúnicaexcepciónalprocedimientoadministrativoes la condena penal privativa de libertad pordelito doloso, en cuyo caso la destitución serealiza en forma automática.De acuerdo con las normas legales, la carreraadministrativa concluye exclusivamente pormotivos de fallecimiento, renuncia, cesedefinitivo y destitución. Por otro lado, las faltaso causales de carácter disciplinario que puedensersancionadasconcesetemporalodestituciónse pueden apreciar en el Gráfico 16.Mecanismos utilizados para el incremento de ingresos de los servidores públicosDesde 1993, las leyes anuales de presupuesto público han prohibido cualquier medida quesuponga incrementos remunerativos en favor de los servidores públicos. Esto ha generadoque las remuneraciones de los servidores públicos se mantengan congeladas en el tiempo,pero no sus ingresos, que han ido mejorando mediante el aumento del CAFAE o la aprobaciónde bonos especiales a algunas instituciones.Un estudio del MEF (2011) indicó que el CAFAE representa, en promedio, el 27% de losingresos totales de aquellos trabajadores sujetos al régimen laboral público y que prestanservicios en las entidades pertenecientes al gobierno nacional y el 36% de los ingresos totalesde los servidores públicos que laboran en las entidades pertenecientes al gobierno regional.Esto tiene un fuerte impacto sobre el régimen pensionario, ya que, siendo un concepto noremunerativo, no es utilizado como parte de la base de cálculo para establecer las pensionesde jubilación, aun cuando el CAFAE representa un significativo porcentaje del ingreso mensualy anual de los servidores públicos.131Iacoviello & Zuvanic (2006)
  • 65. EL SERVICIO CIVIL PERUANO46Por otro lado, las causales justificadas parael cese definitivo según la Ley de bases de lacarrera administrativa son:• Superar el límite de edad de setenta años;• Pérdida de la nacionalidad;• Incapacidad permanente física o mental;• Ineficiencia o ineptitud comprobada para eldesempeño del cargo;• La supresión de plazas originada en elproceso de modernización institucionalaplicado en los gobiernos regionales ygobiernoslocales,conarregloalalegislaciónde la materia; y• Negativa injustificada de servidor aser transferido a otra plaza fuera de suresidencia.Faltas de carácter disciplinario que pueden sancionarsecon cese temporal o destituciónGráfico 16Elaboración: SERVIR - GPGRHIncumplimiento de las normasestablecidas en la Ley de basesde la carrera administrativaNegligencia en el desempeño desus funcionesUtilización de bienes y serviciosde la entidad en beneficiopropio o de tercerosActos de inmoralidadReiterada resistencia alcumplimiento de órdenes de sussuperioresImpedimento del funcionariodel servicio públicoConcurrencia reitereada altrabajo en estado de ebriedad obajo la influencia de drogasAusencia injustificada pormás de tres días consecutivoso aunsencia en cincooportundiades durante unperíodo de treinta díasIncumplimiento en actos deviolencia, grave indisciplina oagravio a un superior o a loscompañeros de laboresEl causar intencionalmentedaños materiales en loslocales, instalaciones, obras,maquinarias, instrumentos,documentación y demás bienesde propiedad de la entindad oen posesión de estaAbuso de autoridad,prevaricación o uso de la funcióncon fines de lucroIncurrir en actos dehostigamiento sexual o moral
  • 66. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 47Destitución de servidores públicosIacoviello & Zuvanic (2006) mencionaron que los procedimientos para probar algunas de lascausales para el cese definitivo son tan engorrosos y largos que, en la práctica, casi no se aplican.Sinembargo,unavezdestituidoelservidorpúbliconopodráreingresaralaadministraciónpúblicadurante cinco años como mínimo. De acuerdo con estas autoras, la dificultad para desvincularal personal bajo el régimen público resulta ser otro elemento que promueve el recurso de lacontratación bajo la modalidad de servicios no personales. En este caso, la forma más efectivade desvinculación consiste en la no renovación del contrato a la finalización del mismo.Según GRADE (2010), en los ministerios y entidades públicas del gobierno central, la principalcausadeceseeslarenunciay,enmenormedida,ellímitedeedad.Encambio,enlasinstitucionespúblicasdelosgobiernosregionales,sonelfallecimientoyellímitedeedady,enmenorproporción,se registra casos atribuibles a medidas disciplinarias. Esto puede deberse a que, en el caso de losservidores públicos de los gobiernos regionales, debido a su poca especialización, tienen escasasposibilidades de migrar a un mejor puesto laboral; mientras que, para los servidores públicos delgobierno central, las posibilidades de encontrar mejores oportunidades laborales son mayores.Otro elemento a considerar en la desvinculación laboral es que una significativa proporciónde los ingresos de los servidores públicos en el régimen laboral público proviene del CAFAE, elcual es un componente de la remuneración que no es pensionable. Por tanto, desvincularse delEstado tiene un impacto negativo en los ingresos de los servidores públicos.La Ley de bases de la carrera administrativa establece como causal de destitución la ineficienciao ineptitud comprobada para el desempeño del cargo132; sin embargo, hasta enero de 2010, lanorma que lo reglamentaba133desnaturalizó esa causal y la redujo a una sanción disciplinariarelacionada con la conducta del trabajador y no con el desempeño de sus labores. Recién en2008, con la creación de SERVIR y la aprobación de las normas de capacitación y rendimientopara el sector público134, se estableció la evaluación de desempeño como proceso obligatorio,integral y objetivo de apreciación del rendimiento del servidor público.2.2 El Régimen Laboral de la ActividadPrivadaEl régimen laboral de la actividad privada serige por la Ley de fomento del empleo (DLeg728 promulgado el 8 de noviembre de 1991),la cual fue creada con la finalidad de permitira los empresarios hacer frente a la crisiseconómica por la que atravesaba el país. Paraello, se relativizó la estabilidad laboral absoluta,se otorgó la posibilidad de celebrar contratosde trabajo de naturaleza temporal, accidental ycontratos para obra o servicios y se amplió lascausales objetivas para la extinción del contratode trabajo, incluyendo la posibilidad de cesescolectivos.132Artículo 35 del DLeg 276.133Artículo 188 del DS 005-90-PCM.134DLeg 1025.
  • 67. EL SERVICIO CIVIL PERUANO48Este decreto legislativo se dio en un contextode reforma del Estado centrada en la creaciónde entidades que funcionen como enclaves deexcelencia ligadas a las reformas económicas.De esta manera, se permitió a las entidadespúblicas responsables del régimen monetario,del control de la inflación y del déficit fiscal, asícomo de la regulación general de los mercados(inversión,competenciaypropiedadintelectual)aplicar el régimen laboral de la actividadprivada, creándose, así, las denominadas islasde eficiencia.2.2.1 Organización del régimen laboralde la actividad privadaLas entidades bajo este nuevo régimen laboralestablecieron escalas remunerativas distintas alsistemaúnicoderemuneracioneseincorporaronpersonal altamente capacitado en posicionesde responsabilidad, siendo exonerados delrequisito de ascender peldaño a peldaño enla estructura de niveles. Así, este régimenlaboral permite gestionar de manera flexiblelos recursos humanos, tanto en la contratación,en la determinación de las remuneraciones, enla asignación de tareas, en la evaluación de sudesempeño, como en la aplicación de sancionesante el incumplimiento. En esta lógica, cadaentidad aprueba su propio reglamento interno,sus propios grupos ocupacionales y sus propiosniveles al interior de cada grupo.Debidoaqueesanormaestáorientadaaregularel empleo en la actividad privada, su aplicaciónen las entidades del sector público supuso laaplicación de normas supletorias, como, porejemplo, la LMEP. Entre otras cosas, la LMEPestablece los derechos y deberes generales delos servidores públicos bajo el régimen laboralde la actividad privada, una nueva clasificacióndel personal y las reglas generales de acceso alservicio civil.Actualmente, la mayoría de los trabajadoressujetos al régimen laboral de la actividadprivada pertenecen al grupo ocupacional deprofesional (43%), seguido por los técnicos(29%) y auxiliares (8%) y un limitado porcentajede funcionarios (3%). Cabe anotar que en elrégimen de la actividad privada se encuentranla mayoría de obreros, por cuanto ellosrepresentan el 16% (ver Gráfico 17).
  • 68. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 492.2.2 Los procesos de gestión de servidoresLa gestión de servidores bajo el régimen laboral de la actividad privada tiene seis procesosidentificados, tal como se puede observar en el Gráfico 18.Servidores públicos bajo el régimen laboral dela actividad privada por grupo ocupacional (en porcentaje)Gráfico 17Fuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010Elaboración: SERVIR - GPGRHProcesos de gestión de servidores (DLeg 728)Gráfico 18Elaboración: SERVIR - GPGRHSelecciónDesvinculación CapacitaciónProcesos degestión deservidores(DLeg 728)EvaluaciónPromociónRemuneracióne incentivos43.3%3.3%ProfesionalFuncionario Técnico Auxiliar Obrero29.2%8.4%15.9%
  • 69. EL SERVICIO CIVIL PERUANO50a. SelecciónLa selección y contratación de personal bajoel régimen laboral de la actividad privada serige por la LMEP. Como lo establece esta Ley,el ingreso a las entidades regidas por la Leyde fomento del empleo se realiza medianteconcurso público y abierto, sobre la base delmérito y capacidad de las personas, en unrégimen de igualdad de oportunidades.Para realizar la convocatoria del proceso deselección, se requiere:• una plaza vacante y presupuestada, la cualdebe difundirse en medios de comunicaciónde alcance nacional y en el portal web de laentidad;• identificación del puesto vacante;• descripción de las competencias y losméritos, definidos por la entidad en el MOF;• criterios de puntuación y• determinación de la remuneración.Una vez concluido el proceso de selección,se procede a contratar a la persona bajo lascondiciones del régimen laboral de la actividadprivada, estableciendo un contrato por tiempoindeterminado. El período de prueba paralos servidores públicos es de tres meses, elcual puede ser prorrogable. En el caso delpersonal de confianza, el periodo de pruebase extiende a seis meses y, en el caso de losdirectivos, a un año. Luego de culminar elperíodo de prueba de forma satisfactoria, seadquiere el derecho a la protección contra eldespido arbitrario. El ingresante tiene derechoa una inducción inicial, que lo oriente sobre lapolítica institucional e indique sus derechos,obligaciones y funciones.Las entidades públicas sujetas al régimenlaboral de la actividad privada tambiénse encuentran bajo los alcances de la Ley27803 que implementa las recomendacionesderivadas de las comisiones encargadas derevisar los ceses colectivos135, por lo que lasplazas generadas durante los años 2002 y 2010debían ser primero destinadas para reponera exservidores públicos. En tal sentido, lasentidades reguladas por la Ley de fomento delempleo celebraron procesos de selección solocuando gozaron de excepciones a las normasde austeridad aprobadas anualmente en lasleyes de presupuesto y contaban con plazasextras a las reportadas para la reposición deexservidores públicos.135Las Leyes 27452 y 27586 crearon unas comisiones para revisar los ceses colectivos efectuados en las empresasdel estado sujetas a procesos de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobiernoslocales.
  • 70. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 51136Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1025 y su reglamento, DS 009-2010-PCM denaturaleza transversal y de aplicación al servicio civil en general con independencia de su régimen de contratación,se explicará brevemente las normas sobre capacitación contenidas en el Decreto Legislativo 728.137DS 003-97-TR.Procesos de selección en entidades con régimen laboral de la actividad privadaEl estudio de GRADE (2010) encontró, en una muestra de entidades públicas reguladas por la Leyde fomento del empleo y que gozaron de exoneraciones para incorporar personal entre 2005y 2008, que los procesos de ingreso se acercaron al ideal meritocrático. Asimismo, Iacoviello& Zuvanic (2006) hallaron que aquellas entidades con una mirada estratégica de su misión yuna gerencia más proactiva, como la SUNAT y el Servicio de Administración Tributaria - SAT,han buscado profesionalizar sus plantas de personal mediante mecanismos meritocráticos deincorporación.Adicionalmente, el estudio de GRADE (2010) indicó que las oficinas de recursos humanos no solose encargan de realizar todo el proceso de selección, sino que continuamente perfeccionan sussistemas de reclutamiento y selección. Del mismo modo, ese estudio encontró que si bien noexiste un proceso de selección especial para los cargos directivos, los procesos de ingreso suelencaracterizarse por tener altas exigencias. Otro aspecto relevante es el desarrollo de los procesos deselección por terceros o con el apoyo de terceros (consultoras especializadas), como en los casosde OSINERGMIN Y OSITRAN. Por ejemplo, en el caso particular de OSITRAN, el comité de selecciónencarga a una consultora especializada la evaluación psicológica y el comité se encarga de todaslas otras etapas del proceso de selección.En general, el estudio de GRADE (2010) encontró que en las entidades donde se desarrollanprocesosdeselecciónseconformancomitésadhoc.Normalmente,esoscomitésestánformadospor tres o cuatro miembros, incluyendo un representante del área de recursos humanos y unrepresentante del área que requiere el personal. Esos comités son los encargados de diseñar yejecutar la convocatoria, así como desarrollar la evaluación y la selección. Cuando los procesosson desarrollados por terceros, esa comisión da seguimiento y evaluación al proceso.b. Capacitación136De acuerdo con la Ley de productividady competitividad laboral137, Texto ÚnicoOrdenado de la Ley de fomento del empleo, lacapacitación es un derecho del servidor cuyofin es mejorar su productividad y sus ingresos.Para ello, los programas de capacitación yproductividad deben ser implementados encada entidad con la finalidad de actualizar yperfeccionar los conocimientos y aptitudes delpersonal, desarrollar habilidades asociadas anuevas tecnologías y preparar al servidor paraocupar vacantes o puestos de nueva creación.Sin embargo, en el caso de las entidades regidaspor la Ley de fomento del empleo, igual queen el caso de las entidades sujetas al régimenlaboral público administrativo, no existendocumentos o evaluaciones que determinen laefectividad e impacto de las capacitaciones a lamejora del servicio público.
  • 71. EL SERVICIO CIVIL PERUANO52Ejemplos de evaluaciones en entidades bajo el régimen laboralde la actividad privadaInstituciones como SENASA cuentan con evaluaciones por indicadores de resultado, pero nocuentan con evaluaciones de impacto de las capacitaciones y, en el caso de SUNAT, esta entidadrealiza un seguimiento enfocado a mejoramiento de las funciones del personal (GRADE, 2010,p. 44).Procesos de evaluación de personal en la prácticaSegún Iacoviello & Zuvanic (2006), en algunos casos, se ha utilizado sistemas informáticosque contribuyen a mejorar los procesos de evaluación y sistematización de resultados yse ha aplicado metodologías de 360 grados, en la cual cada empleado es evaluado por sussuperiores, sus subordinados y sus pares, realizando además una autoevaluación.c. PromociónDebido a que el régimen laboral de la actividadprivada constituye un sistema de puestos, noexisten mecanismos legales para la promocióno ascensos del personal que ya está trabajando.Sin embargo, algunas entidades públicas hanimplementado concursos internos en los queun trabajador puede acceder a alguna plazavacante de mayor jerarquía. Cuando existen,estos mecanismos de promoción estándesarrollados en los reglamentos internos detrabajo de cada entidad.d. Evaluación138La Ley de fomento del empleo no regula laevaluación del personal, pues habiendo sidodiseñada para la actividad privada, deja acriterio del empleador las formas de evaluaciónque considere más convenientes. Por suparte, la Ley Marco del empleo público soloestablece que la retribución del desempeñolaboral se realice de acuerdo con un sistemade evaluación con equidad y justicia, que debetener como criterios mínimos la universalidad,la base técnica y la competencia laboral.Algunas entidades públicas bajo este régimenlaboral realizan evaluaciones de desempeño ydesarrollan procesos anuales que contribuyena definir las capacitaciones que su personalrequiere, así como metodologías para evaluara los servidores en todos los niveles. En esoscasos, la evaluación ha permitido medir eldesempeño del trabajador, cubrir brechas ydeterminar las necesidades de capacitación. Sinembargo, los criterios son distintos al interiorde cada entidad y la utilidad de los resultadoses diversa. Casi no se ha encontrado evidenciasde la separación del personal a causa de undeficiente resultado en la evaluación.138Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1025 y su reglamento, DS 009-2010-PCM denaturaleza transversal y de aplicación al servicio civil en general con independencia de su régimen de contratación,se explicará brevemente las normas sobre evaluación contenidas en el DLeg 728.
  • 72. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 53Brechas de salarios de los servidores públicosDe igual manera, como el caso del régimen laboral público administrativo, uno de losprincipales problemas en el régimen laboral de la actividad privada es la gran disparidad desueldos de los servidores públicos, originando que las brechas de salarios sean altas por tipode entidad y grupo ocupacional.e. Remuneraciones e incentivosLa remuneración del servidor bajo el régimenlaboral de la actividad privada está constituidaporelíntegrodeloquepercibeporsusservicios,sea en dinero o especie, siempre que sea delibre disposición. La periodicidad de pago esdeterminada por la entidad. Adicionalmente,la norma legal contempla otros beneficios conlos que cuentan los servidores del régimen dela actividad privada:• Gratificaciones por fiestas patrias y navidad(dos remuneraciones adicionales);• Escolaridad;• Compensación por tiempo de servicio (1remuneración anual);• Vacaciones anuales (30 días);• Seguro social;• Pagodepensiones(sistemapúblicooprivado)y• Compensación por despido arbitrario.Las escalas remunerativas de cada instituciónpública son negociadas individualmente conel MEF utilizando criterios no oficiales, sinembargo, suele tener relación directa con elpresupuesto que tiene asignado cada entidad.Así, una vez establecida la suma que cadainstitución maneja anualmente, se pasa adiscutir el nivel de los salarios.Además, aunque solo las entidades regidaspor el régimen laboral público administrativoreciben transferencias del Tesoro Público porCAFAE, varias instituciones reguladas por elrégimen laboral de la actividad privada hanorganizado su propio CAFAE autofinanciadoíntegramente por el propio personal.Las diferencias entre los rangos de dispersiónde ingresos promedio de los Ministerios,Organismos Reguladores, Organismos Técnicos yOrganismos Ejecutores están alrededor de los 15milnuevossoles,mientrasquelosOCApresentanuna diferencia significativa de 31 mil nuevossoles. Esto se debe a que el ingreso promediomáximo en el resto de entidades es alrededorde 15 mil nuevos soles, mientras que en el casode los OCA el ingreso promedio máximo es iguala 32,560 nuevos soles. El Cuadro 13 muestrala dispersión de los ingresos promedio de losservidores públicos del régimen laboral de laactividad privada por tipo de entidad.
  • 73. EL SERVICIO CIVIL PERUANO54Cuadro 13Rango de Dispersión de los Ingresos Promedio de los Servidores Públicosdel Régimen Laboral de la Actividad Privada por Tipo de Entidad1/ No incluye Ministerio de Salud ni Ministerio de Educación.2/ No incluye a la SBS y al BCRP.Fuente: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Elaboración: SERVIR - GPGRHUna significativa dispersión de ingresospromedio no solo se observa entre tipo deentidades, sino también al interior de cada tipode entidad. Por ejemplo, el Gráfico 19 presentauna muestra de nueve ministerios donde sepuede apreciar disparidades importantes.Tipo de entidad Mínimo Máximo PromedioMinisterios 1/600 15,600 8,100OCA 2/1,000 32,560 16,780OrganismosPúblicosReguladores1,364 15,600 8,482OrganismosPúblicos TécnicosEspecializados1,400 15,660 8,530Organismo PúblicoEjecutor273 15,951 8,112Ingresos promedio de los servidores públicos delrégimen laboral de la actividad privada por ministerioGráfico 19Fuente: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Elaboración: SERVIR - GPGRHMINAG1.0002.0003.0004.0005.0006.0007.0008.0000M.deCulturaMINEMMTPEMINAMMINCETURMIMDESMTCVIVIENDA
  • 74. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 55Cuadro 14Causales de la Extinción del Contrato de TrabajoFuente: Elaboración: SERVIR - GPGRHf. DesvinculaciónLa Ley de fomento del empleo establece claramente las causales de extinción del contrato de trabajoy, además, distingue entre causales relacionadas con la capacidad y las relacionadas con la conductadel trabajador (ver Cuadro 14).La desvinculación en el régimen laboral dela actividad privada admite la figura de laindemnización por despido arbitrario, queconsiste en el despido sin expresión de causa139o por causa que no se pueda demostrar enCausales generalesCausas justasPor capacidad Por conductaFallecimientoPérdida de capacidad físicao mentalCondena penal por delitodolosoRenuncia o retiro voluntario(requiere un aviso previocon 30 días de anticipación)Rendimiento promediodeficiente en relación conla capacidad del trabajadorInhabilitación del trabajadorTérmino del contrato (casosbajo modalidad temporal)Falta grave, tales comoincumplimiento de lasobligaciones del trabajador,disminución deliberada yreiterada del rendimiento,apropiación (seaefectivamente consumadao frustrada) de bienes oservicios del empleador yentrega de información aterceros, entre otros.Mutuo disensoInvalidez absolutapermanenteJubilación (obligatoriacuando el varón cumple65 años o cuando la mujercumple 60 años)Despido justificado (causajusta)Cese colectivo por causaobjetiva, en los casos yforma permitidos por Leyjuicio, el cual genera el derecho al pago deuna indemnización, como única reparaciónpor el daño sufrido, a diferencia de la carreraadministrativa donde no se admite esta figuralaboral.139En nuestro país, el Tribunal Constitucional, mediante jurisprudencia vinculante, ha establecido que el despidoincausado no genera como única reparación el pago de una indemnización, sino que es una causal de nulidad dedespido por quebrantar derechos constitucionales como el debido proceso, derecho a la defensa, etc.
  • 75. EL SERVICIO CIVIL PERUANO56Desvinculación de los servidores que en el régimen laboralde la actividad privadaSi bien el régimen laboral de la actividad privada otorga mayores facilidades para ladesvinculación de los servidores que en el régimen laboral público administrativo, en lapráctica, se aplica pocas veces, tanto en las entidades públicas tradicionales, como en aquellasconsideradas islas de eficiencia. El estudio de GRADE (2010) señaló que los principales motivosde desvinculación son la renuncia del personal debido a la falta de posibilidades de ascenso,promociónymejorasremunerativas,asícomopormejoresoportunidadesenelsectorprivado.2.3 El Régimen Especial deContratación Administrativa deServiciosEl régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios (CAS) está normadoporelDecretoLegislativo1057,promulgadoel27de junio de 2008, y su reglamento, promulgadoen 2008 (modificatoria promulgada en 2011140).Este régimen constituye una modalidadcontractual laboral temporal especial, propiadel Estado. Mediante Ley 29849141, se establecióla eliminación progresiva del DLeg 1057 y seotorga derechos laborales a los servidores bajoesta modalidad.En general, todas las entidades de laadministración pública pueden contratarpersonal bajo el régimen CAS, con excepciónde las empresas del Estado y los proyectosde inversión pública. De acuerdo con sureglamento, el régimen CAS no incluye dentrode su ámbito de aplicación a los siguientescasos:• Prestación, consultoría, asesoría o cualquierotra modalidad contractual, siempre que sedesarrolle de manera autónoma, fuera de loslocales o centros de trabajo de la entidad;• Contratos financiados por alguna entidadde cooperación internacional con cargo asus propios recursos;• Contratos que se realizan a través deorganismos internacionales que, medianteconvenio, administran recursos del EstadoPeruano para fines de contratación depersonal altamente calificado;• Contratos del Fondo de Apoyo Gerencial y• Contratos de modalidades formativas.2.3.1 Organización del régimen decontratación administrativa deserviciosLa modalidad CAS fue creada en reemplazo delos servicios no personales (SNP), modalidadcontractual creada en los años noventa comorespuesta a las restricciones presupuestales140DS 075-2008-PCM promulgado el 24 de noviembre de 2008 y modificado por el DS 065-2011-PCM promulgadoel 26 de julio de 2011.141Ley 29849, Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo 1057 y otorgaderechos laborales, con fecha 06 de abril de 2012.
  • 76. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 57impuestas a la contratación de nuevo personal,con el objetivo de ahorrar costos laborales ycrear un mercado laboral más flexible. En estecontexto, es preciso resaltar que el régimenCAS supone una contratación temporal por unperiodo restringido a un año fiscal, renovable.A partir de 2010, debido a una sentenciaemitida por el Tribunal Constitucional142, CASdebe interpretarse como un régimen especialde contratación de naturaleza laboral para elsector público, el cual es compatible con elmarco legal. Al afirmarse su naturaleza laboral,la Ley 29849 establece que el servidor bajoeste régimen se considera dentro del ámbito142Exp. 00002-2010-PI/TC.de la Ley Marco del empleo público y la Ley delcódigo de ética de la función pública, debiendoajustarse a la misma y completar su regulaciónen términos de los derechos laborales que lecompeten.En cuanto a la distribución según grupoocupacional (ver Gráfico 20), la mayoría deservidores públicos sujetos al régimen especialCAS pertenece a los grupos ocupacionalestécnicos y auxiliares (70%), seguidos de losprofesionales (21%) y funcionarios (2%). Cabeanotar que no se puede especificar la categoríaocupacional de un 6% del personal CAS.Servidores públicos bajo el régimen CAS por grupo ocupacionalGráfico 20Fuente 1: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010Elaboración: SERVIR- GPGRH2.1%20.8%30.2%40.0%6.9%ProfesionalFuncionario Técnico Auxiliar Obrero No tiene2.3.2 Los procesos de gestión de servidoresLa gestión de servidores bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios tienesiete procesos identificados, tal como se puede observar en el Gráfico 21.
  • 77. EL SERVICIO CIVIL PERUANO58Procesos de gestión de servidores (CAS)Gráfico 21Elaboración: SERVIR - GPGRHSelección ycontrataciónDesvinculación CapacitaciónPromociónRemuneracióne incentivosProcesos degestión deservidores(CAS)Desplazamientoo movilidadEvaluacióna. Selección y contrataciónDe acuerdo con las normas legales anterioresa la Ley 29849, los únicos requisitos parauna convocatoria CAS eran la existenciadel requerimiento de la unidad usuaria y ladisponibilidad presupuestaria determinadapor la oficina de presupuesto. Para suscribirun contrato CAS, las entidades públicas debíanseguir un proceso que incluía las siguientesetapas (ver Cuadro 15). La Ley 29849estableció que el acceso al régimen se realizaobligatoriamente mediante concurso público.La convocatoria se realiza a través del portalinstitucional de la entidad convocante, en elServicio Nacional de Empleo del Ministerio deTrabajo y Promoción del Empleo y en el Portaldel Estado Peruano, entre otros.En el caso especial en que un servidor bajoel régimen CAS sea designado a un cargo deresponsabilidad directiva o de confianza por laautoridad competente mediante resolución,el designado no está sometido a las reglas deduración del contrato, procedimientos, causalesdesuspensiónoextinciónestablecidosenelDLeg1057 y su reglamento, puesto que su vínculo semantiene hasta el término de la designación.La contratación mediante CAS es diversa y noofrece estabilidad. El plazo promedio de laduración de los contratos CAS en las entidades
  • 78. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 59del Poder Ejecutivo y OCA es de 3 a 6 meses,destacando los organismos reguladores, dondelos contratos tienen una duración promedio deentre 9 y 12 meses. En el caso de los OCA, loscontratos son mucho más reducidos, entre 1 y 3meses143.143Puga (2010c).Cuadro 15Proceso de Contratación CASFuente: DS 075-2008-PCM y su modificatoria el DS 065-2011-PCMElaboración: SERVIR - GPGRH1. Etapapreparatoria2. Etapa deconvocatoria3. Etapa deselección4. Contrato• Requerimiento delórgano usuario:descripción delservicio a realizar,requisitos ycompetenciasmínimas que debereunir el postulante,descripción de lasetapas y justificaciónde la necesidad decontratación• Disponibilidadpresupuestaria• Publicación de laconvocatoria en elportal institucional,en un lugar visiblede acceso público dela sede central de laentidad• Hacerse y mantenersedesde, cuando menos,cinco días hábilesantes del inicio de laetapa de selección• Evaluaciónobjetiva delpostulante:- Evaluacióncurricular- Entrevista- Otros(opcional)• Personaseleccionadacelebra contratopor un plazodeterminadorenovable que nopuede exceder elaño fiscalContratación de servidores bajo el régimen CAS en gobiernos regionalesSegúnelestudiodeGRADE(2010)sobreprácticasdegestiónderecursoshumanosenentidadespúblicas, la mayoría de gobiernos regionales ha contratado personal en la modalidad de CAS,pero solo algunos de ellos realizan procesos de selección formales, que tienen las siguientescaracterísticas:• Se establece una comisión que dirige el proceso;• Se establece las bases del concurso, que detalla el proceso, los criterios de selección y lospuntajes asignados;• Se establece las fases del concurso, que incluye la revisión curricular del postulante yentrevistas;• Se hace una convocatoria pública de acuerdo con las bases;• Se publica los resultados mediante un acta y un cuadro de méritos.Adicionalmente, se ha encontrado que algunos gobiernos regionales establecen comisiones ad-hoc, mientras que otros establecen procesos menos centralizados, donde cada unidad orgánicahace convocatorias independientes, generando mecanismos para que los postulantes puedanimpugnar los resultados en un lapso de 24 horas desde la publicación de los resultados.
  • 79. EL SERVICIO CIVIL PERUANO60En general, si bien existen normas legales queregulan el proceso de selección para las CASque ha permitido un avance en la selección delpersonal al servicio del Estado, el proceso esaún débil y falta desarrollar los mecanismos deselección por mérito.b. Capacitación144A diferencia del régimen de SNP cuyacapacitación no estaba regulada, el reglamentoque regula el régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios permite a losservidores públicos contratados bajo esterégimen CAS estar comprendidos dentro delos procesos de capacitación de las entidades.De esta manera, los servidores bajo el régimenCAS están incluidos en las capacitaciones quese llevan a cabo de manera transversal en laadministración pública. Estas capacitacionesestán reguladas por el decreto legislativo queregulalasnormasdecapacitaciónyrendimientoen el sector público y su reglamento145.c. PromociónDe igual manera que en el régimen de SNP,en el régimen CAS no existe la promoción oascenso debido a que este régimen especial esun sistema de puestos (abierto).d. Evaluación146Hasta la aprobación de la norma queregula el régimen especial de contrataciónadministrativa de servicios y su reglamento,los servidores bajo el régimen CAS no seencontraban sujetos a procesos de evaluación.Conforme a esa norma, los servidores públicoscontratados bajo este régimen especial quedancomprendidos en los procesos de evaluaciónde desempeño que se llevan a cabo de maneratransversal en la administración pública. Elreglamento señala que la evaluación de laspersonas bajo la modalidad CAS solo puedeser utilizada para identificar necesidades decapacitación y no para justificar la separaciónpor bajo desempeño. La inexistencia de unarelación entre la evaluación de desempeño y larenovación de las CAS muestra que este tipo decontratación es muy precaria.e. Desplazamiento o MovilidadDe acuerdo con el reglamento de la normaque regula el régimen especial CAS147, lostrabajadores bajo este régimen pueden estarsujetos, únicamente, a las siguientes accionesadministrativas de desplazamiento de personal:• Designación temporal, como representantede la entidad contratante ante comisiones ygrupos de trabajo como miembro de órganoscolegiados y/o como directivo superior oempleado de confianza, observando laslimitaciones en la Ley Marco del empleopúblico;• Rotación temporal, al interior de laentidad contratante para prestar serviciosen un órgano distinto al que solicitó lacontratación, hasta por un plazo máximode noventa (90) días calendario durante lavigencia del contrato y144Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1025 y su reglamento, DS 009-2010-PCM denaturaleza transversal y de aplicación al servicio civil en general con independencia de su régimen de contratación,se explicará brevemente las normas sobre capacitación contenidas en el régimen CAS.145DLeg 1025.146Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1025 y su reglamento, DS 009-2010-PCM denaturaleza transversal y de aplicación al servicio civil en general con independencia de su régimen de contratación,se explicará brevemente las normas sobre evaluación contenidas en el régimen CAS.147DS 065-2011-PCM.
  • 80. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 61• Comisión de servicios, para realizartemporalmente funciones fuera de laentidadcontratante,laquepornecesidaddelservicio puede requerir el desplazamientodel trabajador fuera de su provincia deresidencia o del país, hasta por un plazomáximo de treinta (30) días calendario, encada oportunidad.f. DesvinculaciónElcontratodelosservidoressujetosalamodalidadCAS se extingue por las siguientes causales:• Fallecimiento;• Extinción de la entidad contratante;• Renuncia (previo aviso con 30 días deanticipación);g. Remuneraciones e incentivosLas personas contratadas bajo la modalidadCAS perciben una remuneración mensual queno puede ser menor a la remuneración mínimavital. Las remuneraciones son negociadascontrato por contrato y no existe escalasremunerativas aprobadas en cada entidad,salvo algunas excepciones.La remuneración puede verse reducidatemporalmente por el incumplimiento de las• Mutuo disenso;• Invalidez absoluta permanentesobreviniente;• Resolución arbitraria o injustificada;• Inhabilitación administrativa, judicial opolítica por más de tres meses y• Vencimiento del plazo del contrato.Cuando el contrato administrativo de servicioses resuelto por la entidad, unilateralmente ysin mediar incumplimiento del contratado, segeneraelderechodepagodeunaindemnizaciónequivalente a las remuneraciones dejadasde percibir hasta el cumplimiento del plazocontractual, con un máximo de tres.horas de servicio (máximo 48 horas semanales),pero no se incrementa por el sobretiemporealizado. Cuentan con aguinaldo por FiestasPatrias y Navidad, así como vacacionesremuneradas de 30 días naturales148.La remuneración mensual promedio varía enfunción del número de años de permanenciay por tipo de entidad. En el gobierno nacional,la tendencia es que a mayor cantidad de años,mayor remuneración. Esta tendencia no seve reflejada en el caso de los ministerios (verGráfico 22).148Ley 29849.Desvinculación de los servidores CASEs importante mencionar que el régimen CAS, igual que las modalidades PNUD y FAG, operan bajola lógica de cargos de confianza, por tanto, la permanencia del personal depende de la estabilidadde los superiores.
  • 81. EL SERVICIO CIVIL PERUANO62Remuneración mensual promedio según añosde permanencia en el régimen CASGráfico 22Nota: La fecha de ingreso corresponde a cuando la persona ingresó por primera vez a la entidad. Se consideró para la muestra 58entidades del poder Ejecutivo y de los OCA.Fuente: Puga (2010b)Ministerios OCA OE OTE Prog y ProyMenos de 1 año 1 - 5 años 5 - 10 años 10 - 20 años Más de 20 añosOR TotalAl analizar las remuneraciones promedio portipo de entidad a nivel del gobierno nacional,se observa que el ingreso promedio queperciben los servidores públicos sujetos alrégimen CAS no varía significativamente.Por ejemplo, mientras que la remuneraciónpromedio mensual del personal CAS en losOCA equivalente a 6,630 nuevos soles, laremuneración promedio mensual más alta seencuentra en los Organismos Reguladores con8,300 nuevos soles. Los rangos de dispersión delos ingresos promedio de los servidores públicosson mucho mayores en los regímenes laboralespúblico administrativo y de la actividad privada(ver Cuadro 16).Cuadro 16Rango de Dispersión de los Ingresos Promedio de losServidores Públicos del Régimen CAS por Tipo de Entidad1/ No incluye Ministerio de Salud ni Ministerio de Educación.2/ No incluye a la SBS y al BCRP.3/ Incluye PROINVERSION, BNP, Despacho Presidencial, Sierra Exportadora y SUNAT.Fuente: MEF - Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Elaboración: SERVIR - GPGRHTipo de entidad Mínimo Máximo PromedioMinisterios 1/300 15,600 7,950OCA 2/560 12,700 6,630Organismos PúblicosReguladores1,000 15,600 8,300Organismos Públicos TécnicosEspecializados520 15,000 7,760Organismo Público Ejecutor 3/640 15,600 8,120
  • 82. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 63Los beneficios adicionales otorgados por lanorma que regula el régimen especial decontratación administrativa de servicios y sureglamento son:• Vacaciones por 30 días calendario;• Afiliación al régimen contributivo queadministra ESSALUD;• Afiliación a un régimen pensionario,opcional para aquellos que ya veníanprestando servicios al Estado;• Licenciascongocedehaberpormaternidad,paternidad, entre otras.• DerechosaquehacereferencialaLey29783,Ley de seguridad y salud en el trabajo;• Derechos colectivos de sindicalización yhuelga.2.4 Las Carreras EspecialesEn esta sección, se presenta, el análisis delas cinco carreras especiales del servicio civilperuano bajo la autoridad de SERVIR: (i) lacarrera de los profesionales de la salud, (ii) lacarrera de los técnicos y auxiliares asistencialesde la salud, (iii) la carrera del profesorado ycarrera magisterial y (iv) la carrera de docentesuniversitarios para, luego, realizar una brevedescripción del resto de carreras especiales.Cabe anotar que los aspectos que no se tomenen cuenta en la legislación de cada carrera seaplican según lo dispuesto en la Ley de bases dela carrera administrativa.2.4.1 La carrera de los profesionales dela saludEltrabajoylacarrerapúblicadelosprofesionalesque prestan servicios asistenciales en el sectorsalud se encuentran regulados por la Ley detrabajo y carrera de profesionales de la salud149y su reglamento150. Según las normas legales,se entiende por trabajo asistencial a aquellasactividades finales, intermedias y de apoyoque realizan los profesionales de salud enestablecimientos de salud del sector público.La norma define la carrera pública de losprofesionales de la salud como el “procesomediante el cual se propicia la incorporación delpersonal idóneo, garantizando su estabilidad,brindándoles oportunidades de desarrollo yprogresión en el ejercicio de su profesión”151.Un aspecto importante a considerar sobre esterégimen es que la jornada regular de trabajode 36 horas de trabajo semanales (6 horasdiarias de lunes a sábado), incluye el trabajode guardia. El trabajo de guardia es definidocomo la actividad obligatoria y remuneradarealizada por necesidad del servicio, que puedeser de naturaleza múltiple y/o diferenciada delas realizadas en jornadas extraordinarias, sinexceder doce horas, salvo excepciones de faltade personal.El diseño de la carrera de los profesionalesde la salud es la de un sistema cerrado encada una de sus once líneas. El ingreso a unalínea de carrera se realiza desde la categoríamás baja y el ascenso se realiza dentro de susniveles según cuatro requisitos principales: (i)el tiempo mínimo en cada nivel de la carrera,(ii) la calificación profesional, (iii) la evaluaciónpersonal y (iv) la experiencia en el trabajo152.La estructura de la carrera de los profesionalesde la salud es la siguiente:• Líneas de Carrera: son once gruposocupacionales, cada uno de los cuales149Ley 23536, publicada el 25 de diciembre de 1982.150DS 0019-83-PCM aprobado el 24 de marzo de 1983.151Artículo 4 de la Ley 23536.152Artículo 10 y siguientes de la Ley 23536.
  • 83. EL SERVICIO CIVIL PERUANO64constituye una línea de carrera. Las líneasde carrera son: médico-cirujano, cirujano-dentista, químico-farmacéutico, obstetriz,enfermero, médico-veterinario, biólogo,psicólogo, nutricionista, ingeniero sanitarioy asistenta social. No están incluidos losprofesionales que prestan servicios enlas fuerzas armadas ni policiales, quienesse rigen por sus leyes y reglamentosespecíficos.• Niveles de carrera: cada línea carrera estáconformada por hasta nueve niveles, cadauno de los cuales están constituidos pordeterminados requisitos.Los procesos de gestión de servidores en la carrera de los profesionales de la saludLa gestión de servidores bajo la carrera de los profesionales de la salud tiene cuatro procesosidentificados, tal como se puede observar en el Gráfico 24.Los cargos no forman parte de la carrera de losprofesionales de salud, sino de la estructuraorganizacional de cada entidad. Los cargosno especializados son desempeñados porlos servidores que se encuentran en los dosprimeros niveles de cada línea de carrera; loscargosespecializados,poraquellosqueestánenlos dos niveles siguientes y los cargos directivosy altamente especializados, por aquellosservidores ubicados en los últimos niveles decada línea de carrera. El Gráfico 23 muestra elejemplo de los niveles de carrera y de los cargosen la línea de carrera del médico cirujano.Estructura de la carrera del médico cirujanoGráfico 23Elaboración: SERVIR - GPGRHMédico cirujanoIXVIIIVIIVIVIVIIIIIICargos altamenteespecializados ycargos directivos(Niveles V al IX)NuevenivelesCargos especializados(Niveles III y IV)Cargos no especializados(Niveles I y II)
  • 84. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 65a. Selección y promociónEl ingreso a cada línea de carrera se realizasolamente por concurso de méritos, en lacondición de nombrado, en el nivel inicial.Los requisitos para ingresar a la carrera de losprofesionales de la salud son: ser peruano ycumplir con los requisitos estipulados en laconvocatoria correspondiente.El proceso de selección se realiza por medio deuna Comisión de Concurso (ver Cuadro 17), conel apoyo de la Oficina de Personal o quien hagade sus veces. Corresponde al Ministerio deSalud aprobar el reglamento de concurso segúncada carrera.La promoción o ascenso se realiza de unnivel de carrera al inmediatamente superiorconsiderando ciertos criterios (ver Cuadro 18),los cuales son calificados de acuerdo con cadalínea de carrera y según el grado de complejidady responsabilidades.Procesos de gestión de servidores (profesionales de la salud)Gráfico 24Elaboración: SERVIR - GPGRHSelección ypromociónDesvinculación Capacitacióny evaluaciónProcesos degestión deservidores(Profesionalesde la salud)Remuneracióne incentivos
  • 85. EL SERVICIO CIVIL PERUANO66Cuadro 17Cuadro 18Criterios de Selección de los Profesionales de la SaludCriterios de Promoción de los Profesionales de la SaludElaboración: SERVIR - GPGRHElaboración: SERVIR - GPGRHCalificación profesional Calidad de atenciónNivel de relación dedependencia profesionalDefinido por el númerode semestres académicosde pregrado, número decréditos efectivos, prácticade externado, internado ypráctica sanitariaEn función de la relacióncon el paciente, nivel decomplejidad en la asistenciay tratamiento en funciónde las actividades finales,intermedias y de apoyo enlos establecimientos de saluddel sector públicoDeterminado por el gradode autonomía que cadaprofesional tiene en relacióncon otrosTiempo de servicios Calificación profesional Evaluación de desempeño Se requiere, al menos,cuatro años en cadanivel para el ascenso alsiguiente nivel. El tiempo de servicioefectivo necesario parallegar al máximo nivel dela carrera es 20 años. Acreditación de desarrollode capacidades. A mayornúmero de diplomas,maestrías o capacitacionescertificadas, mayorpuntaje para el ascenso. Valoración de actitudesy rendimiento de cadaprofesional.b. Capacitación y evaluación153La normatividad especial que regula la carrerade los profesionales de la salud154no ofrecemayor desarrollo en el tema de capacitación,sin embargo, al tratarse de un requisitoindispensableparalapromocióndelprofesional,se considera un derecho del profesional desalud.La evaluación del profesional de la salud larealiza el jefe inmediato superior con unafrecuencia semestral. Para la evaluación, setiene en cuenta el rendimiento, asistenciay puntualidad, aptitudes, relacionesinterpersonales, méritos o deméritos. Deacuerdo con la norma, quien no aprueba laevaluación semestral, no puede postular al153Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1025 y su reglamento, DS 009-2010-PCM denaturaleza transversal y de aplicación al servicio civil en general con independencia de su régimen de contratación,se explicará brevemente las normas sobre capacitación y evaluación para la carrera de los profesionales de la saludsegún su normativa especial.154Ley 23536.
  • 86. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 67nivel inmediato superior en el transcurso delpróximo semestre. Si el profesional de la saluddurante dos semestres consecutivos no alcanzaun puntaje aprobatorio, debe ser separado dela carrera por insuficiencia profesional, previoproceso administrativo.c. Remuneraciones e incentivosLa Ley de trabajo y carrera de profesionalesde la salud155inicialmente previó índicesremunerativos correspondientes a cadauno de los nueve niveles de la carrera delos profesionales de la salud; sin embargo,no llegaron a implementarse, motivo porel cual sigue rigiendo el sistema único deremuneraciones para esta carrera. La únicadiferencia radica en el concepto remunerativode pago de guardias.Es importante señalar que los profesionales dela salud reciben como parte de sus ingresos un155Capítulo VI de la Ley 23536.156Asignación Extraordinaria por Trabajo Asistencial creada por Decreto de Urgencia 032-2002.concepto no remunerativo similar al CAFAE,denominado Asignación Extraordinaria porTrabajo Especial - AETA156, generado por elpersonal asistencial del sector salud. La AETAes un beneficio económico por productividadotorgada al personal que desarrolla laborasistencial en el sector salud, que no tienecarácter remunerativo, ni pensionable, nisirve de base de cálculo para la compensaciónpor tiempo de servicios ni para ningún otrobeneficio.La diferencia entre el CAFAE y la AETA es quiénlo otorga y, como consecuencia, de qué vínculose otorga el beneficio económico. El CAFAEes un criterio remunerativo otorgado por unComité que administra el Fondo de Asistenciay Estímulo, constituido cada dos años poruna resolución del Titular del Pliego en cadaentidad. Por el contrario, la AETA es otorgadadirectamente por el empleador en el marco deuna relación de prestaciones recíprocas.Tratamiento de los conceptos no remunerativosEl CAFAE y la AETA son conceptos no remunerativos otorgados al personal del servicio civil quelabora en diferentes regímenes, sin embargo, el tratamiento de ambos es distinto. Los ingresosque otorga el CAFAE se encuentran inafectos al impuesto a la renta debido a la tercerización enque se otorgan dichos incentivos económicos; mientras que los ingresos por AETA se encuentranafectos al impuesto a la renta de quinta categoría, siempre que sean otorgadas directamente porel empleador, independientemente que la Ley le haya dado una naturaleza no remunerativa. Así,el Estado establece distintos tratamientos no solo a los conceptos no remunerativos, sino tambiéna los beneficios y bonificaciones.
  • 87. EL SERVICIO CIVIL PERUANO68d. DesvinculaciónEl marco legal que regula la carrera de losprofesionales de la salud establece que lascausas de desvinculación de la carrera de saludson las siguientes:• Límite de edad al cumplir 70 años;• Renuncia por solicitud voluntaria y expresadel servidor;• Destitución vía proceso administrativo,salvo casos de comisión de delitos previstospor las leyes nacionales vigentes;• Pérdida de nacionalidad y• Fallecimiento.2.4.2 La carrera de los técnicos yauxiliares asistenciales de la saludEltrabajodelostécnicosyauxiliaresasistencialesde salud está regulado por la Ley 28561157y sureglamento158, de aplicación al ejercicio de lascategorías de técnicos y auxiliares asistencialesde la salud en todas las dependencias del sectorpúblico y privado, en lo que no sea contrariocon el régimen laboral de la actividad privada.Asimismo, esta Ley aplica para el personalintegrante de las Fuerzas Armadas y Policialesque se desempeña en la actividad de técnicoo auxiliar asistencial de salud, siendo tambiénválidas las normas de la institución a la quepertenezcan.Los técnicos asistenciales de la saluddesempeñan sus funciones en las áreas desu competencia participando en los procesosde promoción, recuperación y rehabilitaciónque realiza el equipo de salud. Por su lado, losauxiliares asistenciales de salud apoyan, segúnsu ámbito de competencia, en las funcionesque realiza el equipo de salud. En ambos casos,las actividades se deben realizar con el objetivode mejorar la calidad de vida y el bienestar dela población.A pesar que la Ley que regula el trabajo de lostécnicos y auxiliares asistenciales de la saludnormasoloalgunascuestionesgenerales,señalaque, cuando un aspecto no se especifique, estese regirá por la Ley General de Salud159, la Leyde bases de la carrera administrativa y la LeyMarco del empleo público160. Al igual que enla carrera de los profesionales de la salud, lajornada laboral de los técnicos y auxiliares desalud no puede exceder las 36 horas semanaleso 150 horas mensuales, incluyendo la jornadade guardia diurna y nocturna161.Los procesos en la carrera de lostécnicos y auxiliares asistenciales de lasaludLa gestión de servidores bajo la carrera de lostécnicos y auxiliares asistenciales de la saludtiene tres procesos identificados, tal como sepuede observar en el Gráfico 25.157Ley 28561 promulgada el 27 de junio de 2005.158DS 004-2012-SA promulgado el 29 de marzo de 2012.159Ley 26842160Ver el artículo 2 de la Ley 28561.161Ver el artículo 9 de la Ley 28561.
  • 88. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 69a. Selección y promociónLosrequisitosparaelingresoalascategoríassonlos mismos que para la carrera administrativa:(i) cumplimiento de requisitos y (ii) concursopúblico de méritos. Del mismo modo, el procesoy los criterios de selección, así como el proceso,requisitos y criterios para la promoción son losmismos que para la carrera administrativa.b. CapacitaciónLa capacitación para ambas categorías, técnico yauxiliar, constituye un derecho y una obligación.Las condiciones específicas para la capacitaciónson establecidas en el reglamento de cadaentidad, debido a que la Ley que regula eltrabajo de los técnicos y auxiliares asistencialesde la salud aún no ha sido reglamentada.La capacitación puede realizarse durante lajornada laboral y está sujeta a las condicionesque establezca cada reglamento interno.c. Remuneraciones e incentivosLa estructura y niveles de actividad del trabajode los técnicos y auxiliares asistenciales de lasalud concuerdan con lo dispuesto en la Leyde bases de la carrera administrativa y lasdemás normas aplicables. En tal sentido, elsistema único de remuneraciones rige paraeste personal. Los ingresos de los técnicosy auxiliares asistencial del sector salud secomplementa con las AETA.Procesos de gestión de servidores (asistenciales de la salud)Gráfico 25Elaboración: SERVIR - GPGRHSelección ypromociónRemuneracióne incentivosCapacitaciónProcesos degestión deservidores(Asistenciales dela salud)
  • 89. EL SERVICIO CIVIL PERUANO702.4.3 La carrera pública del profesoradoy la carrera pública magisterialEsta sección presenta los principales aspectosde los regímenes que actualmente regulan lacarrera pública de profesores de educaciónbásica: (i) la carrera pública del profesorado y(ii) la carrera pública magisterial.2.4.3.1 La carrera pública del profesoradoLa carrera del profesorado está regulada por laLey del profesorado162y su reglamento163. Deacuerdo con esta norma, se define al profesorcomo agente fundamental de la educación quecontribuye con la familia, la comunidad y elEstado a la formación integral del educando.El diseño de la carrera del profesorado escerrado, pues el ingreso a la carrera se realizapor nombramiento en el primer nivel y en eláreadedocencia.Elascensodeniveltienecomorequisito principal la antigüedad164, siendo elascenso del primer al segundo nivel automáticoal cumplir el tiempo mínimo de permanenciaestablecido para ese nivel. Los ascensos entreel segundo y quinto nivel requieren un tiempomínimo de permanencia en cada nivel y laaprobación de cursos de perfeccionamientoestablecidos en el reglamento. Se debemencionar que la norma legal asegura elderecho a la estabilidad en la plaza, nivel, cargo,lugar y centro de trabajo, por lo que el profesor,a diferencia de los servidores públicos regidospor la Ley de bases de la carrera administrativa,se convierte en el dueño de su plaza sin quepueda ser cambiado sin su consentimiento.La carrera pública del profesorado se organizaen cinco niveles, siendo el quinto nivel el másalto, y en tres áreas magisteriales. Para accedera la carrera del profesorado, es indispensabletener un título profesional en educación.La carrera del profesorado tiene dos áreas:• La docencia: referida a la acción educativaen los centros y programas educativosrespectivos en relación directa con eleducando y• La administración: las funciones deadministracióndelaeducación,investigacióny técnico-pedagógica vinculadas con laeducación.La jornada laboral semanal ordinaria en centrosy programas educativos, sea cual fuera el nively modalidad, es de 24 horas pedagógicas de45 minutos cada una. Para los profesores delnivel jerárquico y directivo, la jornada laboralserá 40 horas semanales. No están incluidos losprofesores que presten servicios en el sectorprivado, pero mantienen el derecho a la jornadalaboral de 24 horas pedagógicas.Los procesos de gestión de servidores enla carrera pública del profesoradoLa gestión de servidores bajo la carrerapública del profesorado tiene cuatro procesosidentificados, tal como se puede observar en elGráfico 26.162Ley 24029 publicada el 14 de diciembre de 1984.163DS 19-90-ED publicada el 19 de julio de 1990.164Ver artículos 34 y siguientes de la Ley 24029.
  • 90. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 71165Como medida transitoria, se estableció que el personal en servicio docente sin título ingresará al Nivel II si teníaentre 7 y 14 años de servicio y al Nivel III si tenía más de 14 años.Procesos de gestión de servidores (Profesorado)Gráfico 26Elaboración: SERVIR - GPGRHSelección ypromociónDesvinculación Capacitacióny evaluaciónProcesos degestión deservidores(Profesorado)Remuneracióne incentivosa. Selección y promociónLos requisitos para el ingreso a la carrera son lossiguientes:• Poseer título profesional de profesor165;• Ser peruano;• Acreditar buena salud y conducta y• Obtener nombramiento.Obtenido el nombramiento, el ingreso serealiza en el primer nivel y al área de docencia,en centros y programas educativos del Estado.Según la norma que los regula, existe dos tiposde ascenso: (i) ascenso vertical (de un nivel aotro) y (ii) ascenso horizontal (de un área a otradentro del mismo nivel).El concurso de ascenso se realiza de la siguientemanera:• Ascenso automático: al cumplir el tiempomínimo de permanencia en el nivel.Aplicable para el nivel I y II y• Ascenso selectivo: mediante los criteriosestipulados por el concurso. Aplicabledesde el nivel II hasta el V.
  • 91. EL SERVICIO CIVIL PERUANO72Los criterios para el ascenso son los siguientes:• Tiempo mínimo de permanencia: cinco (5)años de permanencia para los niveles I alIV. Dado que el nivel V es el máximo nivelal interior de la carrera, no existe tiempomínimo de permanencia en este último nivel.• Haber aprobado los cursos deperfeccionamiento y especialización,La evaluación del profesorado es permanente,integral, sistemática y acumulativa. Son tres losaspectos comprendidos para la evaluación delTipos de capacitación para el profesoradoGráfico 27Fuente: Ley 24029 y DS 019-90-EDElaboración: SERVIR - GPGRHPerfeccionamiento yactualizaciónEspecialización Profesionalización• Orientados a profundizar,ampliar y actualizarla formación de losdocentes• Acciones determinadasa obtener el dominio dealgún campo específicode la investigación,ciencia y tecnología de laeducación• Orientados a losprofesores cesantes o sintítulo pedagógicoAspectos comprendidos para la evaluación del profesoradoGráfico 28Fuente: Ley 24029 y DS 019-90-EDElaboración: SERVIR - GPGRHPerfeccionamiento yactualizaciónDesempeño laboral Méritos• Títulos y gradosobtenidos• Estudios deperfeccionamiento yespecialización• Ponencias y trabajospresentados encongresos pedagógicos ycientíficos• Tiempo de servicios• Cargos desempeñados• Eficiencia en el servicio• Asistencia y puntualidad• Participación en trabajocomunal• Distinciones yreconocimiento delEstado, de la comunidady padres de familia• Producción intelectualestipulados cada año por el Ministerio deEducación.b. Capacitación y evaluaciónRespecto de la capacitación, la Ley delprofesorado señala que existen tres tipos decapacitación vinculados con diversos aspectos,tal como se puede apreciar en el Gráfico 27.profesorado, tal como se puede apreciar en elGráfico 28.
  • 92. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 73Los aspectos referentes a antecedentesprofesionales y méritos son evaluados porun comité de evaluación magisterial de losórganos desconcentrados del Ministerio deEducación. La evaluación del desempeñolaboral del profesorado está a cargo del jefeinmediato superior al evaluado, en el área dela Administración de la Educación, mientrasque en el Centro o Programa Educativo estáa cargo del personal directivo o jerárquicoinmediato superior.Los resultados de la evaluación permiten elascenso a niveles superiores y la asignación debeneficios monetarios y no monetarios.c. Remuneraciones e incentivosLasremuneraciones,bonificacionesybeneficiosdel profesorado se otorgan de acuerdocon el sistema único de remuneracionesestablecido por la Ley de bases de la carreraadministrativa, así como las específicas dela Ley del profesorado. El sistema únicode remuneraciones está constituido por lainteracción de la unidad remunerativa pública,los criterios de proporcionalidad por niveles dela carrera y la jornada laboral. Al profesor delárea de la docencia del Nivel I, le corresponde lacategoría del servidor profesional E y al profesordel Nivel V, la del servidor Profesional A.La remuneración total mensual del profesorado se estructura de la siguiente manera (verGráfico 29).Estructura de la remuneración total mensual del profesoradoGráfico 29Fuente: Ley 24029 y DS 019-90-EDElaboración: SERVIR - GPGRHRemuneración personal yremuneraciones complementariasAcordes con la Ley de bases de la carreraadministrativa en correspondencia con elnivel alcanzadoRemuneración TotalBonificacionesRefrigerio, movilidad,preparación de clases,asignaciones por cumplir20, 25 y 30 años deservicios, aguinaldos porfiestas patrias y navidad,compensación por tiempode servicios y otros que lanorma específica lo precise
  • 93. EL SERVICIO CIVIL PERUANO74Adicionalmente, los profesores reciben otrosincentivos:• Agradecimiento y felicitación medianteResolución Directoral, Ministerial oSuprema;• Becas, viajes destinados al conocimientodel país y de América;• Palmas Magisteriales con la respectivabonificación y• 30% de su remuneración total mensual porpreparación de clases y evaluación.d. DesvinculaciónEl marco legal que regula la carrera públicadel profesorado establece que las causas dedesvinculación o cese de la carrera son lassiguientes:• A solicitud del profesor;• Por abandono injustificado del cargo;• Porincapacidadfísicaomentaldebidamentecomprobada;• Por límite de edad;• Por aplicación de sanción disciplinaria;• Por muerte.2.4.3.2 La carrera pública magisterialLa carrera pública magisterial está regulada porla Ley 29062, promulgada el 11 de julio de 2007,y su reglamento166. Ambos fueron promulgadospara profesionalizar la carrera del profesorado,en un contexto en el que los altos niveles deestabilidad laboral generaban severas críticasrespecto de la calidad del servicio prestado.En este contexto, el profesor es definido comoun profesional de la educación, con títulode profesor o licenciado en educación, concalificaciones y competencias debidamentecertificadas que, en su calidad de agentefundamental del proceso educativo, presta unservicio público esencial dirigido a concretar elderecho de los estudiantes a una enseñanza decalidad, equidad y pertinencia.Al interior de esta carrera, se encuentranaquellos que prestan servicios en institucionesy programas educativos de educación básica,técnico productiva y de las instancias degestión educativa descentralizadas del sectoreducación, bajo responsabilidad del sectorpúblico, administradas directamente poreste o por aquellas entidades que mantienenconvenios de acuerdo con lo que señale la ley167.El diseño de la carrera magisterial es cerrado.El ingreso a la carrera se realiza por concursoen el primer nivel y en el área de docencia;sin embargo, a diferencia de otros sistemastradicionales, el ascenso en los cinco nivelesde la carrera pública magisterial no tienecomo requisito principal la antigüedad en unnivel determinado168, sino la evaluación deldesempeño laboral del profesor. Las áreas dedesempeñolaboralaserevaluadassepresentanen el Cuadro 23.166DS 003-2008-ED.167Los profesores de educación superior no universitaria se rigen por la Ley del profesorado y su reglamento (DS019-90) en todo lo que no se oponga al DS 039-85-ED.168Ver artículos 34 y siguientes de la Ley 24029.
  • 94. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 75Los principios que, de acuerdo con la Ley,rigen la carrera pública magisterial son lacalidad, equidad, pertinencia, solidaridad,responsabilidad, autonomía, interculturalidad,creatividad e innovación.La jornada ordinaria de trabajo de losprofesores es de treinta (30) horas cronológicassemanales, que comprenden horas de docenciade aula, preparación de clases, actividadesextracurriculares complementarias, deproyección social y de apoyo al desarrollo dela institución educativa. El profesional de laeducación puede desempeñar más de un cargopor función docente, siempre y cuando no hayaincompatibilidad horaria entre dependencias.Los procesos de gestión de servidores enla carrera pública magisterialLa gestión de servidores bajo la carrera públicamagisterial tiene cuatro procesos identificados,tal como se puede observar en el Gráfico 30.Cuadro 19Áreas de Desempeño Laboral de la Carrera Pública MagisterialElaboración: SERVIR - GPGRHGestión pedagógica Gestión institucional InvestigaciónFunciones deenseñanza en el aula yactividades curricularescomplementarias al interiorde la institución educativa yen la comunidad, como losque realizan orientación yconsejería estudiantil.Ejercicio de dirección ysubdirección, responsablesde la planificación,supervisión, evaluación yconducción de la gestióninstitucional.Incluye también aespecialistas de instanciasde la gestión educativadescentralizada.Se puede ingresar desde elnivel II de la carrera.Diseño y evaluación deproyectos de innovación,experimentación einvestigación educativa.Estudios y análisissistémicos de la pedagogíay experimentación deproyectos.Se puede ingresar desde elnivel II de la carrera.
  • 95. EL SERVICIO CIVIL PERUANO76Procesos de gestión de servidores (Magisterio)Elaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 30Selección,ingreso ypromociónDesvinculación Capacitacióny evaluaciónProcesos degestión deservidores(Magisterio)Remuneracióne inventivosa. Selección, ingreso a la carrera y promociónPara el ingreso a la carrera, se debe cumplir conlos siguientes requisitos:• Poseer título de profesor o licenciado eneducación otorgado por una institución deformación docente acreditada en el país oen el exterior;• Ser miembro del Colegio de Profesores delPerú;• Gozar de buena salud, física y mental, quepermita ejercer la docencia;• No haber sido condenado ni estar incursoen proceso penal por delito doloso y• No estar inhabilitado por destitución,despido o resolución judicial.El ingreso a la carrera se realiza por el primernivel de carrera siguiendo un proceso que tienedos etapas (ver Cuadro 20). Para las áreas degestión institucional y de investigación, la UGELrealiza directamente el concurso de acuerdocon las necesidades de las instituciones bajo suresponsabilidad.
  • 96. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 77La promoción se logra cada tres años por mediode un concurso público nacional para ascensoa cargo de la respectiva UGEL y distribuyendolas vacantes según niveles169. Existe dos tipos depromoción o ascenso: (i) ascenso vertical (de unnivel a otro) y (ii) ascenso horizontal (de un áreaa otra dentro del mismo nivel).Los requisitos para la promoción son lossiguientes:• Tiempo mínimo de permanencia en losniveles: tres años para el nivel I, cinco añospara el nivel II, seis años para el nivel III y IVy hasta el momento del retiro de la carrerapara el nivel V.• Aprobar la evaluación de ascenso ydesempeño.Los criterios de evaluación para el ascenso sonlos siguientes:• Esenciales: Formación (estudiosde actualización, capacitación yperfeccionamiento), idoneidad profesional(acreditación de competencias específicasrequeridas para el siguiente nivel),compromiso ético y calidad de desempeño.• Complementarios: reconocimiento deméritos (cargos desempeñados, producciónintelectual, distinciones o reconocimiento)y experiencia (tiempo de servicios en elsector público y/o privado).Cuadro 20Etapas del Concurso Público para el Ingreso al Primer Nivel MagisterialElaboración: SERVIR - GPGRHEtapa nacional Etapa institucional Acreditación de las capacidades,conocimientos y características de lapersonalidad indispensables para elejercicio de la docencia, a través de unaprueba nacional por parte del Ministeriode Educación. Los criterios de evaluación son lascompetencias básicas de lectura yrazonamiento matemático, conocimientopedagógico y curricular, conocimientosde especialidad y características decompatibilidad psicológica. Se realiza en la institución educativa oen las instancias de educación educativadescentralizada, según corresponda,entre quienes clasificaron en la primeraetapa. Se evalúa la capacidad didáctica deldocente, conocimiento de la culturay realidad local y regional, formaciónprofesional, experiencia laboral y méritos.169Los puestos a concursar se distribuyen de la siguiente manera: nivel I 40%, nivel II 30%, nivel III 15%, nivel IV 10%,nivel V 5%.
  • 97. EL SERVICIO CIVIL PERUANO78b. Capacitación y evaluaciónLa capacitación se realiza por medio deun programa de formación y capacitaciónpermanente, organizado y desarrollado por elMinisterio de Educación y que responde a lasexigencias de aprendizaje y las necesidadesreales de capacitación de los profesores. Todoslos servidores tienen derecho a ser capacitados.Además de los criterios de evaluación para elascenso, se evalúa el desempeño del profesorsegún los logros obtenidos en función de sutarea pedagógica, grado de cumplimiento delas funciones y responsabilidades, dominiodel currículo, innovación pedagógica yautoevaluación. Los indicadores e instrumentosLos componentes de los ingresos de quienes pertenecen a la carrera pública magisterial se puedenapreciar en el Gráfico 31.de evaluación del desempeño son elaboradospor el Ministerio de Educación.Existen dos tipos de evaluación:• Las ordinarias cada tres años y• Lasextraordinariasparaquienesdesapruebanla evaluación de desempeño, la cual se realizaal año siguiente de la desaprobación y buscaverificar la superación de las deficienciasencontradas en las evaluaciones ordinarias.c. Remuneraciones e incentivosLa escala remunerativa de la carrera públicamagisterial se determina por el gobiernonacional, de acuerdo con el nivel de carrera (verCuadro 21).Cuadro 21Niveles Remunerativos de la Carrera MagisterialElaboración: SERVIR - GPGRHEtapa nacionalTiempo mínimo depermanenciaRemuneraciónNivel I 3 años Según escala única nacionalNivel II 5 años Rem Nivel I + 15%Nivel III 6 años Rem Nivel II + 30%Nivel IV 6 años Rem Nivel III + 50%Nivel V Hasta el momento del retiro Rem Nivel IV + 100%
  • 98. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 79Los conceptos por los cuales se otorgaasignaciones temporales o permanentes sepueden apreciar en el Gráfico 32.Adicionalmente, se reconoce el sobresalienteejerciciodelafuncióndocenteodirectivaatravésde menciones honoríficas, agradecimientoso comunicaciones mediante resolucióndirectoral, viajes de estudio u otras accionesque determine la autoridad competente.La carrera pública magisterial constituye unrégimen que no solo exige un mayor gradoComponentes de los ingresos del magisterioGráfico 31Elaboración: SERVIR - GPGRHRemuneración Íntegra MensualRemuneración regular y permanentefijada a nivel nacional otorgada por el nivelmagisterial al que perteneceRemuneración totalpermanenteMonto que se fija en unaescala única equivalente al6.7% de la remuneracióníntegra mensual de unprofesor con jornadalaboral de 30 horasRemuneración MensualAsignacionesPueden ser permanentes otemporalesacadémico a los profesores en comparacióncon la Ley del profesorado, sino que premia ycondicionalapermanenciadelosprofesoresconbuen desempeño. La carrera pública magisteriales no solo una apuesta por la profesionalizacióny la meritocracia, sino también una muestra decómo una carrera puede ir transformándosede un sistema cerrado a uno mixto y decómo los servidores públicos pueden aceptarvoluntariamente pasar de un sistema a otro silos incentivos para dicho cambio son diseñadoscorrectamente.
  • 99. EL SERVICIO CIVIL PERUANO80Conceptos de asignaciones temporales o permanentesElaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 32Ejercicio de cargo directivo(Director)15% de remuneración íntegramensual si dirige IE con un turnode funcionamiento, 20% si tienedos y 40% si tiene tresTrabajo en InstitucionesMultigrado10% adicional a la remuneracióníntegra mensual si lo hace enIE multigrado o polidocenteubicada en áreas calificadascomo rurales o de fronteraDesempeño destacadoDos remuneraciones totalespermanentesEjercicio de cargo directivo(Sindirector y otros)Subdirector: 10% de suremuneración íntegra mensualOtros: 5% de su remuneracióníntegra mensualExcelencia profesionalPrograma especial del Ministeriode Educación.Asignación anual equivalente auna remuneración mensual de sunivel magisterialTiempo de serviciosUna remuneración íntegra alcumplir veinte (20) años deservicios la mujer y veinticinco(25) años de servicio el varónDos remuneraciones íntegras alcumplir veinticinco (25) años deservicio la mujer y treinta (30)años de servicio el varónTrabajo en InstitucionesUnidocentes30% adicional a la remuneracióníntegra mensualAsesoría a profesores en períodode inserción10% de su remuneraciónmensual por un período denueve meses lectivosPreparación de clases yevaluaciónUna asignación mensualAsignacionesEl programa de incorporación gradual a lacarrerapúblicamagisterialparalosprofesores170ha establecido topes anuales, lo cual permitemantener bajo control los costos fiscales queresultan de la aplicación de la nueva escalaremunerativa.Laincorporacióndeprofesoresalacarrerapúblicamagisterial exige un concurso, lo cual asegura quela transferencia de un régimen a otro y la mejoraremunerativa que esta incorporación suponesean concedidas a los mejores, fomentándose, deesa manera, la meritocracia y promoviéndose elprincipio de capacidad, en lugar de la estabilidadlaboral absoluta. El principio de meritocraciacoincide con una tendencia global de los serviciosciviles del mundo, que están relativizándosey alejándose de los sistemas weberianos paraaproximarse a prácticas modernas de gestión derecursos humanos.170Establecido en la Ley 24029.
  • 100. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 81d. DesvinculaciónLas causales de desvinculación son las siguientes:• Renuncia, permite solicitar posteriormentesu reingreso al mismo nivel del que salió;• Destitución, prohíbe el reingreso a unaentidad pública hasta luego de cinco años;• Evaluación de desempeño, se producecuando no aprueba la evaluación dedesempeño en el mismo nivel magisterialen tres oportunidades;• Límite de edad o jubilación y• Fallecimiento.2.4.4 La carrera de los docentesuniversitariosLa carrera de los docentes universitarios en elámbito público y privado está regulada por laLey universitaria171. Sin embargo, los temasrelacionados con los niveles remunerativoscontemplados en esa Ley solo son aplicadosa los docentes de las universidades estatales.Los docentes universitarios del sector privadose rigen por sus normas internas, en virtud delprincipio de autonomía administrativa172.Los principios inherentes a la docenciauniversitaria son la investigación, la enseñanza,la capacitación permanente y la producciónintelectual.El diseño de la carrera de los docentesuniversitariosesunsistemamixtocontendenciaa uno cerrado. La carrera divide a los docentesuniversitarios en tres grupos (ver Cuadro 22),pero no existe jerarquía entre ellos. Los tresgrupos de docentes son:• Profesores ordinarios, divididos en tresniveles: auxiliares, asociados y principales;• Profesores extraordinarios, divididos encuatro niveles: visitantes, investigadores,honorarios y eméritos y• Profesores contratados, quienes prestanservicios a plazo determinado y en lascondiciones que fija el respectivo contrato.El ingreso al grupo de profesores ordinarios, elgrupo de mayor estabilidad laboral, se realizadesde la categoría más baja, es decir, auxiliar.El ascenso de nivel tiene como requisito elcumplimiento de un número específico deaños (criterio de antigüedad); sin embargo, esposible ingresar directamente al máximo nivel,profesor principal, si se cuenta con el gradoacadémico de profesional y se hace constanciade, al menos, diez años de ejercicio profesionaly reconocida labor de investigación científica.171Ley 23733 promulgada el 9 de diciembre de 1983, pero suspendida entre 1995 y 2000.172Ver artículo 1 de la Ley 23733.
  • 101. EL SERVICIO CIVIL PERUANO82Cuadro 22Organización de la Carrera de los Docentes UniversitariosElaboración: SERVIR - GPGRHGrupo Niveles CriterioProfesores ordinarios Auxiliar (3 años) Asociado (5 años) Principal (7 años)Antigüedad y gradoacadémicoProfesores extraordinarios Visitante Investigador Honorario EméritoA criterio de cada entidadProfesores contratados Prestan servicios aplazo determinadoy bajo condicionespredeterminadasA criterio de cada entidadSi se considera el régimen de dedicación a launiversidad, los profesores ordinarios puedenser:• Profesor a tiempo parcial, cuando dedica alas tareas académicas un tiempo menor a lajornada legal de trabajo;• Profesor regular (a tiempo completo),cuando dedican su tiempo y actividad a lastareas académica y• Profesor con dedicación exclusiva, cuandotienen como única actividad ordinariaremunerada la que presta a la universidad.Los jefes de práctica no están incluidos dentrode la carrera docente porque se les considera,conjuntamente con los ayudantes de cátedrao de laboratorio y otros, como formas decolaboración a los profesores universitarios.Sin embargo, una vez que los jefes de prácticaobtienen la categoría de profesor auxiliar se lescontabilizará para la carrera el número de añosde ejercicio en esa categoría.Los procesos de gestión de servidoresen la carrera de los docentesuniversitariosLa gestión de servidores bajo la carrerapública del profesorado tiene cuatro procesosidentificados, tal como se puede observar en elGráfico 33.
  • 102. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 83a. Selección y promociónPara la admisión a la carrera de docentesuniversitarios, la Ley universitaria asignadiferentes requisitos de acuerdo con el tipo dedocencia. Mientras que los docentes ordinariosrequieren acreditar el grado académico deMaestro, Doctor o título profesional, losdocentes extraordinarios y los docentescontratadosnotienenrequisitosreglamentadospor esa Ley, siendo estos determinados por losestatutos de la respectiva universidad.El ingreso a la carrera en condición de profesorordinario se logra mediante concurso público deméritos y prueba de capacidad del docente, deacuerdo con los criterios establecidos por cadaentidad a propuesta de cada departamentoacadémico respectivo y con la aprobación delConsejo Universitario.Los profesores ordinarios tienen derechoa la promoción en la carrera docente173,previa evaluación personal con participacióndel profesor. Los profesores principales sonnombrados por un periodo de siete años, losasociados por cinco años y los auxiliares portres años. Al vencimiento de estos periodos,pueden ser ratificados, promovidos o separadosde la docencia por el Consejo Universitarioprevio proceso de evaluación interno. Para queun profesor auxiliar sea promovido a profesorProcesos de gestión de servidores (Docentes universitarios)Gráfico 33Elaboración: SERVIR - GPGRHSelecciónypromociónDesvinculación Capacitacióny evaluaciónProcesos degestión deservidores(Docentesuniversitarios)Remuneracióne incentivos173Ver artículo 52 inciso a) de la Ley 23733.
  • 103. EL SERVICIO CIVIL PERUANO84asociado, se requiere que el primero tenga undesempeño de tres años dentro de la categoríade profesor auxiliar. Para que un profesor seanombrado profesor principal, se requiere cincoañosdelabordocenteenlacategoríadeprofesorasociado, tener el grado de Maestro o Doctory haber realizado trabajos de investigacióncorrespondiente a la especialidad del caso.Los criterios considerados para la promoción son:(i) el tiempo en la categoría, (ii) resultados de laevaluación de desempeño, (iii) conformidad de lafacultaddondeejerceladocenciay(iv)aprobacióndel organismo representativo de la comunidaduniversitaria, el Consejo Universitario.Los profesores son contratados por un plazomáximo de tres años, al término del cual tienenderecho a concursar para ingresar a la carreradocente en condición de profesores ordinarios.En caso de no efectuarse dicho concurso, elcontrato puede ser renovado por una sola vez ypor el mismo plazo máximo, previa evaluacióndel profesor.b. Capacitación y evaluaciónLacapacitaciónpermanenteesundeberinherentea la docencia universitaria, es decir, los docentesuniversitarios tienen el deber de capacitarse enforma permanente, independientemente delgrupo y nivel de carrera al que pertenezcan. Losdocentes deben continuamente perfeccionarsus conocimientos, su capacidad docente y sulabor intelectual creativa.El sistema de evaluación es establecido porlos estatutos de cada universidad, pero, entodos los casos, ese sistema debe tomaren cuenta la calificación de la producciónintelectual del docente a nivel universitario oextrauniversitario.c. Remuneraciones e incentivosDe acuerdo con la Ley universitaria, lasremuneraciones de los profesores de lasuniversidades públicas se homologan conlas remuneraciones correspondientes a losmagistrados judiciales. También, estableceque la remuneración de un profesor regular nopuede ser inferior a la de un Juez de PrimeraInstancia.Debido a dichas disposiciones, el TribunalConstitucional ha reconocido que correspondea los profesores principales a tiempocompleto una remuneración igual a la de losvocales supremos del Poder Judicial174. Cadauniversidad debe establecer los mecanismos debonificación adicionales para los profesores atiempo completo.En cuanto a los incentivos, los profesoresordinarios tienen derecho al reconocimientode cuatro años adicionales de abono al tiempode servicios por concepto de formaciónacadémica cuando cumplen quince años deservicios, así como vacaciones pagadas desesenta días. Estos criterios, al igual que losconceptos remunerativos, no aplican para lasuniversidades privadas.d. DesvinculaciónLa Ley universitaria identifica como mecanismode desvinculación la figura de la separación. Sinembargo, dicha Ley no especifica si la separaciónestemporalopermanente,nitampocosuscausas.174El Tribunal Constitucional, en la acción interpuesta por la Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perúy más de cinco mil ciudadanos (expediente 0023-2007), ha reconocido que corresponde a los profesores universitariosla remuneración por homologación, siendo necesario elaborar y emitir un nuevo cuadro de equivalencias que hasta lafecha no ha sido emitido. Cabe indicar que la remuneración de un vocal supremo del Poder Judicial es de 6,707 nuevossoles.
  • 104. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 852.4.5 La carrera diplomáticaLa carrera diplomática está regulada por laLey 28091 de 2003. Es una carrera cerrada desiete niveles a la que solo acceden los peruanospor nacimiento egresados de la AcademiaDiplomáticadelPerú.Seingresaprevioconcursopúblico de méritos y contando previamente conel nivel profesional de bachiller universitario.Esta carrera consta de las siguientes categorías(de mayor a menor): embajador, ministro,ministroconsejero,consejero,primersecretario,segundo secretario y tercer secretario. Elascenso y permanencia por categoría dependende la antigüedad en el servicio en el exterior,naturaleza de las funciones asumidas, dominiode idiomas y capacitación.El Ministerio de Relaciones Exteriores dirige laacción del servicio diplomático de la República,de conformidad con las directivas que recibedel Presidente de la República, siendo elViceministro Secretario General de RelacionesExteriores el Jefe del Servicio Diplomático.2.4.6 La carrera judicialLacarrerajudicialestáreguladaporlaLey29277.Es una carrera cerrada de cuatro niveles a laque se ingresa en el primer nivel por concursopúblico de méritos a cargo del Consejo Nacionalde la Magistratura. Para el segundo y el tercernivel, el acceso es abierto, reservándose el 30%de plazas para los jueces que pertenecen a lacarrera, quienes acceden por ascenso.Los cuatro niveles de carrera (de menor amayor) son: jueces de paz letrados, juecesespecializados o mixtos, jueces superiores yjueces supremos. El ascenso depende de laantigüedad y la capacitación especializada.La formación y capacitación está a cargode Academia de la Magistratura en todoslos niveles. Es requisito para el ascenso laaprobación de los estudios especiales querequiera dicha academia. Por otro lado, cuentancon una evaluación de desempeño que se llevaa cabo para medir el rendimiento y mérito delos jueces, así como detectar las necesidadesde capacitación. Además, se realiza unaevaluación sobre la calidad de las resoluciones,celeridad, del rendimiento durante un periododeterminado, de la calidad en la gestión deprocesos, en la organización del trabajo, de laspublicaciones, del desarrollo profesional y unaevaluación integral cada siete años desde laperspectiva de idoneidad del juez para ejercer.2.4.7 Las carreras especiales de lasfuerzas armadasLas carreras especiales de las fuerzas armadascomprenden las carreras de la Marina, Ejércitoy Fuerza Aérea y se encuentran reguladaspor la Ley 28359. El ingreso a ellas se realizapor estudios en las escuelas de formaciónde oficiales o por asimilación de los oficialesprocedentes de universidades en condición deoficiales asimilados. Las escuelas de formaciónde oficiales de las fuerzas armadas otorgan elVacíos en la Ley universitaria sobre desvinculación de docentesA pesar que en la mencionada Ley existe una lista de deberes que debe cumplir el docenteuniversitario, entre los que se encuentran no realizar actos de hostigamiento sexual o ejercer ladocencia con independencia de toda actividad política partidaria, no especifica si incurrir en esasfaltas es motivo de desvinculación.
  • 105. EL SERVICIO CIVIL PERUANO86grado académico de bachiller a nombre de lanación al término de su formación académica.La clasificación de los oficiales de las fuerzasarmadas se puede apreciar en el Cuadro 23.El ascenso se establece por el número de añosde servicio en cada grado. El grado militarconferido a los oficiales de las institucionesarmadas tiene carácter vitalicio. Únicamentepuede ser retirado por sentencia judicialconsentida y ejecutoriada. Cada una de lasinstituciones armadas establece el escalafónque contiene el ordenamiento de los oficialesen estricto orden de antigüedad que a susituación corresponda.Cuadro 23Clasificación de los Oficiales de las Fuerzas ArmadasElaboración: SERVIR - GPGRHA) En atención asu situaciónen el servicio:B) En atención a la naturaleza de sus funciones:C) En atencióna sucondiciónen elservicio:B.1) Procedentesde Escuelas deFormación delas InstitucionesArmadas:B.2) Procedentes deuniversidades: En Situación deActividad. En Situación deDisponibilidad. En Situación deRetiro. En Situación deReserva. EJÉRCITO:- Oficiales de Armas- Oficiales deServicios MARINA DE GUERRA:- Oficiales deComando General- OficialesEspecialistas- Oficiales deServicios FUERZA AÉREA:- Oficiales deArmas, Comando yCombate- Oficiales de ArmasEspecialistas EJÉRCITO- Oficiales deServicios MARINA DE GUERRA- Oficiales de ArmasEspecialistasy Oficiales deServicios. FUERZA AÉREA- Oficiales de ArmasEspecialistasy Oficiales deServicios Oficialesefectivos. Oficialesasimilados.
  • 106. LOS REGÍMENES LABORALES EN EL PERÚ 872.4.8 La carrera policialLa carrera policial está regulada por las Leyes27238 y 28857. Es una carrera cerrada a laque se ingresa por concurso de méritos y solopara peruanos de nacimiento que cumplan losrequisitos exigidos en el reglamento de régimende instrucción, de acuerdo con las vacantesestablecidas por el Ministerio del Interior apropuesta de la Dirección General de la PolicíaNacional del Perú (PNP).El personal de la PNP está comprendido encuatro categorías:• Oficiales policías: Personal de la PolicíaNacional del Perú egresado de la Escuela deOficiales y aquellos que ingresaron bajo lamodalidad de acceso directo.• Oficiales de servicios: Personal de la PolicíaNacional del Perú con título profesionalasimilado a la Policía Nacional del Perú.• Suboficiales: Personal de la Policía Nacionaldel Perú egresado de las Escuelas deSuboficiales.• Especialistas: Egresados de InstitutosSuperiores Tecnológicos, asimilados a laPolicía Nacional del Perú de acuerdo con laconvocatoria.Estas cuatro categorías se subdividen en cuatrojerarquías cada una y un total de 30 grados.La formación de Oficiales y Suboficiales seencuentra a cargo de la Escuela de Oficiales dela Policía Nacional del Perú, como las EscuelasTécnico-Superiores de la PNP, respectivamente.La capacitación del personal policial dentro dela institución e realiza a través del Instituto deAltos Estudios Policiales, la Escuela Superiorde Policía y la Escuela de Capacitación yEspecialización Policial.En cuanto al régimen de ascensos, solo elpersonal PNP que se encuentre en situaciónde actividad en los cuadros de asignación yorganización es considerado en el proceso deascenso. La Dirección de Recursos Humanosde la Policía Nacional del Perú verifica que elpersonal de PNP cumpla con los requisitosde servicios exigidos para el ascenso al gradoinmediato superior. Para tal efecto, publica lasListas de Rendimiento Profesional anualmentecon la finalidad de facilitar los procesos deascenso, nombramiento para el cargo yevaluación de su permanencia en la institución.2.4.9 La carrera penitenciariaLa carrera penitenciaria está regulada por la Ley29709 de 2011. Constituye un régimen cerradoque se estructura en tres áreas de desempeñolaboral: seguridad penitenciaria, tratamientopenitenciario y administración penitenciaria,con dos grupos ocupacionales que son elsuperior y el técnico, distributivos en las tresáreas antes mencionadas. El Instituto NacionalPenitenciario es el responsable de planificar,conducir, monitorear y evaluar el proceso deingreso a la carrera del servidor penitenciario.Antesdesuincorporaciónalsistemapenitenciario,todos los servidores penitenciarios pasanobligatoriamente por el periodo de formaciónimpartido por el Centro Nacional de EstudiosCriminológicos y Penitenciarios - CENECP. Paraque un servidor público reciba la proteccióndel régimen especial de carrera del servidorpenitenciario, debe pasar satisfactoriamente unperíodo de prueba de tres meses de servicio,contado a partir de la fecha del nombramiento,en su respectivo grupo ocupacional. Una vezque el postulante ha culminado de manera
  • 107. EL SERVICIO CIVIL PERUANO88satisfactoria el periodo de formación, ingresa ala carrera en condición de nombrado.La evaluación de la carrera del servidorpenitenciario comprende la evaluación para elingreso, la evaluación del desempeño laboraly la evaluación para el ascenso. El ascenso enla carrera es al nivel jerárquico superior dentrode la carrera y no en el cargo. Para postular alascenso, se requiere haber cumplido el tiemporealyefectivodepermanenciaenelnivelprevio,así como haber aprobado las evaluaciones dedesempeño, previas a la evaluación de ascensoen la que participa. Las plazas vacantes parael ascenso son propuestas por la Unidad deRecursos Humanos del Instituto NacionalPenitenciario y aprobadas por el presidente dela institución. Son cubiertas previo concursointerno de méritos.2.4.10 La carrera fiscalLa carrera fiscal es descrita de manera generalpor el artículo 158 de la Constitución Políticade 1993. Se encuentra enmarcada dentrodel Ministerio Público que es un organismoconstitucionalmente autónomo y cuya máximaautoridad es el Fiscal de la Nación. La LeyOrgánica del Ministerio Público175establecióque es una carrera de régimen cerrado, dondelosnivelesson:FiscaldelaNación(elegidoporlajunta de fiscales supremos), Fiscales Supremos,Fiscales Superiores y Fiscales Provinciales. Setoma también en cuenta a los Fiscales Adjuntosy las Juntas de Fiscales. Las fiscalías se dividenpor especialidades.La selección y el nombramiento de fiscalesestán a cargo del Consejo Nacional de laMagistratura – CNM – a través de concursopúblico de méritos. Según la Ley Orgánica de laAcademia de la Magistratura176, la formacióny capacitación es realizada por la Academia dela Magistratura – AMAG – en todos sus niveles.Para los ascensos, es necesario llevar el cursode ascenso en la Academia de la Magistratura,en un plazo de un año aproximadamente para,posteriormente, estar expedito para postular enlos concursos públicos que convoca el ConsejoNacional de la Magistratura.La Ley Orgánica del Consejo Nacional de laMagistratura177establece que el ConsejoNacional de la Magistratura debe revisar cadasiete años la actuación y calidad de los fiscalesde todos los niveles para su ratificación. Porúltimo, los miembros del Ministerio Públicotienen los mismos derechos y prerrogativasy están sujetos a las mismas obligacionesque los miembros del Poder Judicial en lacategoría respectiva y les afectan las mismasincompatibilidades. Su nombramiento estásujeto a requisitos y procedimientos idénticosa los de los miembros del Poder Judicial en surespectiva categoría178.175DLeg 052 de 1981 y modificado 2010.176Ley 26335.177Ley 26397.178Art. 158º de la Constitución Política de 1993.
  • 108. 179Echebarría (2004).LaActual Reformadel Servicio Civil 3El servicio civil a nivel mundial ha evolucio-nado de manera importante en los últimosaños producto de varios factores, entre los quedestacan179: i) la crisis fiscal, que ha dado lugar aque los recursos sean manejados de una mane-ra más exhaustiva, bajo los principios de eficien-cia, eficacia, y economía; ii) la crisis de legitimi-dad de lo público ante la ciudadanía, productode la percepción que el Estado no responde alas expectativas y necesidades de la población;iii) los cambios sociales en el mundo del traba-jo, debido a las nuevas tecnologías y expectati-vas de los trabajadores de un ambiente laboralmás motivador, dinámico y satisfactorio y iv) eldesarrollo del gerencialismo, que introduce unavisión de carácter más empresarial, orientadaal rendimiento y a la productividad de los ser-vicios. En este contexto, surge la necesidad dela puesta en valor de la gestión de los recursoshumanos, entendiendo que en el sector públicola productividad y efectividad de los servicios serealiza a través de las personas, lo que obligaa una evolución constante y más pluralista delservicio civil.El Perú no ha sido ajeno a dicho contexto, razónpor la cual llevó a cabo una serie de accionespara reformar su servicio civil, pero sin obtenerlos resultados esperados. El presente capítulodescribirá la actual reforma del servicio civil apartirdelacreacióndelaAutoridadNacionaldelServicio Civil en 2008, las principales accionesdesarrolladas por SERVIR en los últimos tresaños y las acciones que se debe implementaren los próximos meses para reformar el serviciocivil.3.1 El Punto de PartidaEl punto de partida de la actual reforma es laausencia de una política de recursos humanos,que ha traído como consecuencia un serviciocivil desestructurado y desordenado productodel desorden normativo en materia de gestiónde recursos humanos en el Estado.3.1.1 Ausencia de una política degestión de recursos humanosEn décadas pasadas, hubo un crecimientono planificado ni estructurado del serviciocivil y se dictó normas desvinculadas entre sí,dando lugar a la coexistencia de regulacionesdisímiles. Hoy en día, existen diferentesLA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 89
  • 109. EL SERVICIO CIVIL PERUANO90regímenes laborales en el sector público, quegeneran derechos y obligaciones particularesen función del régimen de contratación en quese encuentre el servidor. En general, existe másde 500 normas sobre el servicio civil, más de102 escalas remunerativas en 82 entidades delPoder Ejecutivo, más de 400 reglas diferentesque regulan el pago a los servidores públicosy más de 198 conceptos de pago, entreremunerativos y no remunerativos180.Adicionalmente, existe una disparidad en eltratamiento de los procesos de gestión derecursos humanos (selección, capacitación,evaluación, movilidad, desvinculación,remuneración e incentivos) en función delrégimenlaboralalqueperteneceelservidor.Porejemplo,enlamayoríadelasentidadesdelsectorpúblico, no se aplica los principios de mérito ydesempeño para el ingreso, permanencia yretención en el servicio y no existe mecanismosde monitoreo de los procesos de selección ni eldiseño de perfiles de puestos. La selección estábasada en las características de la persona a serelegida y no en las características del puesto.El sistema de compensaciones es inequitativo,existiendo brechas entre las distintas entidadesdel Estado y niveles de gobierno, así comotambién brechas con el sector privado debidoal inadecuado control del sistema de incentivosmonetarios y no monetarios. Adicionalmente,no existe una escala salarial única aplicable atodos los regímenes laborales.Por otro lado, los procesos de capacitaciónno están vinculados con las necesidades deconocimiento y no existe una evaluacióndel impacto de las capacitaciones en lamejora organizacional. Del mismo modo, losprocesos de evaluación no están vinculadosnecesariamente con el desempeño de lostrabajadores, por lo que no son utilizados comobase para el desarrollo de políticas de estímulosy permanencia que permitan el desarrolloy bienestar del servidor público. Comoconsecuencia, existe una alta discrecionalidaden la promoción vertical, debido a la ausenciade criterios objetivos para la elaboración de laslíneas de carrera.Hasta el año 2008181, no existía un ente rectordel servicio civil en el Perú. La ausencia de unadirección coherente, entre otras cosas, ha dadolugar a intentos fallidos de reformas integralesdel servicio civil como, por ejemplo, la vigenciade la Ley Marco del empleo público a pesar quese requería la aprobación de normas legalescomplementarias para que dicha Ley seaaplicada en su integridad o la aprobación demedidasespecíficas,talescomolaposibilidaddeque algunos organismos públicos se incorporenel régimen laboral privado bajo condicionesremunerativas incluso más atractivas que en elsector privado para mejorar el desempeño enalgunas entidades clave del Estado. Todo ello hadado como resultado un sistema complejo queha distorsionado los subsistemas de gestión delempleo, gestión de rendimiento y gestión de lacompensación.3.1.2 El servicio civil peruano en cifrasEl contexto en el cual se desenvuelve el serviciocivil es el siguiente. El Estado peruano emplea180MEF – Módulo de gestión de recursos humanos.181Año de la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
  • 110. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 91182A la fecha, el Estado cuenta con múltiples registros con información del personal que labora en el sector público; sinembargo, ninguno contiene información completa ni actualizada de los tres niveles de gobierno ni de todas las variablesnecesarias para la gestión de los recursos humanos.Evolución del número de servidores públicos,2004-2010 (en miles)Fuente: INEI-ENAHO 2004 - 2010Elaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 341 07720041 03520051 11120061 25220071 25820081 32820091 3292010alrededor de 1 millón 300 mil servidorespúblicos, de acuerdo con la Encuesta Nacionalde Hogares 2010 del INEI. Del mismo modo,según el INEI, ingresan aproximadamente 42mil personas a trabajar al Estado cada añoEl número de servidores públicos estimadorepresenta el 8.9% de la poblacióneconómicamente activa (PEA) ocupadaperuana. El servicio civil peruano, comoporcentaje de la fuerza laboral ocupada, es bajoen comparación con los porcentajes registrados(ver Gráfico 34)182a pesar de las normas deausteridadysinunaprevisióndelasnecesidadesde personal que responda a una política deEstado articulada con los planes nacionales osectoriales.en otros países de la región y del mundo. Porejemplo, mientras que en Chile y Argentina elempleo público representa el 14.6% y 16.2% desu población económicamente activa ocupada,respectivamente, en Francia representa el 29%(ver Gráfico 35).
  • 111. EL SERVICIO CIVIL PERUANO92Empleo público como porcentaje de la fuerza laboral ocupada(PEA sector público / PEA ocupada)Gráfico 35Nota: el sector público incluye todos los niveles de gobierno. Argentina solo considera 28 conglomerados urbanos. Incluyen fuerzasarmadas: Japón, España, Francia, Portugal, Argentina, Chile y Perú. No incluyen fuerzas armadas: Brasil, Polonia, Canadá, Hungría,Nueva Zelanda y EEUU. Año de referencia: 2006, excepto Portugal (2007) y Brasil (2003).Fuente: OIT (2011)Elaboración: SERVIR - GPGRH30%25%20%15%10%5%0%FranciaPoloniaHungríaNueva ZelandaCanadáArgentinaEEUUEspañaChilePortugalBrasilPerúJapón 7.6%8.2%11%12.9%14.6%14.6%16.1%16.2%19.4%19.5%22.8%27.5%29%Como se puede apreciar en el Gráfico 36, lamayoría de servidores se encuentra bajolas carreras especiales, seguida del régimenpúblico administrativo y CAS. Actualmente,uno de cada cuatro servidores públicos trabajabajo algún régimen temporal, siendo estaproporción mayor en funciones especializadas.Alrededor de un tercio del total de la inversiónpública es gestionado por locadores deservicios y personal del régimen especial CAS.Esta situación genera desorden en el serviciocivil, pues el crecimiento del número deservidores públicos se estaría dando a raíz delos contratos temporales.
  • 112. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 93Si solo se consideran los regímenes públicoadministrativo, privado y CAS (ver Gráfico 37), setiene que el 43% trabaja en el gobierno nacional,el 22% en el gobierno regional y el 35% en elgobierno local. Los trabajadores contratadosbajo el régimen especial CAS se concentran enel gobierno local y gobierno nacional, siendomucho menor la proporción en el gobiernoregional. En el caso del régimen laboral de laactividad privada, la mayoría de los servidorespúblicos trabajan en el gobierno nacional y en elcaso del régimen laboral público administrativo,los servidores públicos se distribuyen en formahomogénea en los tres niveles de gobierno.Servidores públicos por régimen laboralFuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010Elaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 36CAS728OtrosCarreras especiales27617%7%16%1%59%
  • 113. EL SERVICIO CIVIL PERUANO94Proporción de servidores públicos por régimen laboral ynivel de gobierno (excluye carreras especiales)Gráfico 37Fuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010Elaboración: SERVIR - GPGRHNacional34.5%38.5%26.9%63.8%34.2%55.9%12.8%31.3%1.9%RegionalCASLocal728 276La distribución de los servidores públicos pornivel de gobierno no se refleja en el monto delpresupuesto destinado a financiar la planilladel Estado. El presupuesto público destinadoal pago de planilla del personal del Estadose concentra en el gobierno nacional (56%),seguido del gobierno regional (34%) y delgobierno local, a donde se dirige el 10% de estepresupuesto (ver Gráfico 38). Sin embargo, lamayoría de los servidores se concentran en elgobierno regional, pues el pago de planilla delas carreras especiales (a donde pertenecen losprofesionales de educación y salud) dependede los gobiernos regionales.
  • 114. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 95Cabe anotar que el gasto en personal al serviciodel Estado representa alrededor del 27% delpresupuesto del sector público (ver Gráfico39). Durante el año 2011, se gastó en personal14,600 millones de nuevos soles más que hace10 años; sin embargo, estos incrementos soninerciales y no están necesariamente asociadosa mejor desempeño. Por otro lado, se destinaalrededor de 300 millones de nuevos soles encapacitaciones para los servidores públicos,los cuales se gastan sin planificación operativani estratégica.Monto de presupuesto para personal según nivel de gobierno(en nuevos soles)Nota: Incluye personal y obligaciones sociales y CASFuente: MEF – SIAF Consulta amigable 29-feb-2012Elaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 38LocalRegionalNacional10%34%56%
  • 115. EL SERVICIO CIVIL PERUANO963.2 Creación de la Autoridad Nacionaldel Servicio CivilEn el año 2007, con el objetivo de continuarcon los intentos de reforma integral de laadministración pública y con la finalidad defacilitar la implementación del Acuerdo dePromoción Comercial Perú – Estados Unidos,se le otorga al Poder Ejecutivo la facultad delegislar por un plazo de 180 días calendario enlas siguientes materias183:• facilitación del comercio;• mejora del marco regulatorio,fortalecimientoinstitucional ysimplificaciónadministrativa;• modernización del Estado;• mejora de la administración de justiciaen materia comercial y contenciosoadministrativa;• promoción de la inversión privada;• impulso a la innovación tecnológica, lamejora de la calidad y el desarrollo decapacidades;• promoción del empleo y de las micro,pequeñas y medianas empresas;• fortalecimiento institucional de la gestiónambiental y• mejoradelacompetitividaddelaproducciónagropecuaria.Desde el 1 de enero al 28 de junio de 2008, elPoder Ejecutivo expidió 99 decretos legislativos,deloscuales67estánvinculadosconlamejoradelmarco regulatorio, fortalecimiento institucional,simplificaciónadministrativaymodernizacióndelEstado. En paralelo a la delegación de facultadesal Poder Ejecutivo, se aprobó la Ley Orgánica delPoder Ejecutivo184, la cual permitió:• Completar la estructura legislativa necesariapara la implementación del proceso dedescentralización;• Aprobar en un segundo momento lasleyes de organización y funciones de losministerios, precisando las funcionesexclusivas y compartidas con las otrasentidades del Estado;Gasto en personal del EstadoGráfico 39Fuente: MEF - SIAF Consulta Amigable 29-feb-2012Elaboración: SERVIR - GPGRH1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201118% 18%21% 22%20% 21% 22%21%21%19% 27%27%28%Gasto en personal - Planillas y CASGasto del Estado sin considerar planilla ni CAS183Ley 29157.184La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29158 aprobada el 20 de Diciembre de 2007) deroga la Ley del PoderEjecutivo (DLeg 560 promulgado el 25 de marzo de 1990) y la Ley sobre la organización y funciones de ministerios (Ley27779 aprobada el 25 de julio de 2002).
  • 116. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 97• Reordenar las políticas y funcionessectoriales en los tres niveles de gobierno e• Implementar reglas de juego comunes yclaras en todas las entidades del Estado,que permitan un mayor orden y mejorfuncionamiento de la administraciónpública.Como parte de los decretos legislativosaprobados en el año 2008, se creó SERVIR185dándose inicio al actual proceso de reformadel servicio civil en el Perú. SERVIR es unorganismo técnico especializado y entidadrectora del sistema administrativo de gestiónde recursos humanos del Estado encargadode establecer, desarrollar y ejecutar la políticadel Estado respecto del servicio civil. SERVIRdeja sin efecto la creación del Consejo Superiordel Empleo Público (COSEP) y, a diferencia deese Consejo Superior, se trata a SERVIR comoorganismo autónomo en sus decisiones, en elque prima un fundamento técnico y en el quese concentran todas las decisiones en materiade gestión de recursos humanos de manerauniforme y a nivel nacional.En su calidad de ente rector, SERVIR cuenta conlas siguientes atribuciones186:• Normativa: Dicta normas técnicas ydirectivas de alcance nacional para elfuncionamiento del sistema y emite opinióntécnica vinculante en materia de recursoshumanos.• Supervisora: supervisa las oficinas derecursos humanos del Estado, coordinandoaccionesparafortalecerlasydarseguimientoa su desempeño.• Sancionadora: Posee atribución parasancionar a entidades públicas de los tresniveles de gobierno por incumplimiento delas obligaciones previstas en el sistema.• Interventora: Puede intervenir oficinasde recursos humanos si detecta gravesirregularidades en la administracióno gestión de los recursos humanos enconcursos de selección conducidos porcada entidad.• De resolución de controversias: A travésdel Tribunal del Servicio Civil, resuelvelas controversias producidas al interiordel servicio civil relacionadas conremuneraciones, ingreso, progreso, sancióny terminación de la carrera.El máximo órgano de SERVIR es su ConsejoDirectivo, conformado por cinco miembros. Suindependencia técnica está garantizada por unmecanismo de renovación de tres de ellos cadacuatro años y por la protección de sus cargos,salvo causales tipificadas positivamente o porincompatibilidades predefinidas en las normaspertinentes. El Consejo tiene como funciónaprobar las normas de carácter general y dealcance nacional, relacionadas con el desarrollodelsistemaadministrativodegestiónderecursoshumanos, así como aprobar la política generalde la institución. La conformación del ConsejoDirectivo de SERVIR con miembros provenientesde diferentes entidades (sociedad civil, MEF yPCM) busca garantizar la cooperación y generarsinergias entre los sectores estratégicos para laimplementación de la reforma del servicio civil.SERVIR está organizada en cuatro gerencias delínea, tal como se puede apreciar en el Gráfico 40.185Mediante el Decreto Supremo 1023.186Ver el Capítulo II del Decreto Supremo 1023.
  • 117. EL SERVICIO CIVIL PERUANO98Gerencias de línea de SERVIRElaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 40Gerencia dePolíticas deGestión deRecursosHumanos• Formular laspolíticas nacionalesy propuestasnormativasdel SistemaAdministrativo deGestión de RecursosHumanos• Proponer la políticaremunerativa encoordinación con elMEF• Emitir opinionestécnicas en materiasde su competenciaGerencia deDesarrollodel Cuerpode GerentesPúblicos• Conducir y gestionarel Cuerpo deGerentes Públicos,desde el diseñode los procesos deselección hasta suasignación a lasentidades de destinoGerencia deDesarrollo deCapacidades yRendimiento• Implementar políticasde desarrollo decapacidades y deevaluación deldesempeño en elmarco de la gestióndel rendimiento• Administrar elProceso Nacionalde Acreditaciónde los programasde formaciónprofesional• Gestionar elsistema de becasy financiamientoen favor de losservidores públicosGerencia deDesarrolloInstitucional delSistema• Fortalecer y capacitara las oficinas deRecursos Humanos,supervisar sufuncionamientoy apoyarlasen la correctaimplementaciónde las políticas degestión de recursoshumanos• Administrar elRegistro Nacionalde Sanciones,Destituciones yDespido y el RegistroNacional del ServicioCivilEl Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creadoen 2008, permitiendo contar con un organismotécnico autónomo que interprete la legislacióndel servicio civil con criterios especializados,que permita establecer pautas comunes,predictibilidad y transparencia en la soluciónde conflictos. Desde el 14 de enero de 2010,el Tribunal del Servicio Civil es un órganointegrante de SERVIR, el cual tiene a su cargola solución de las controversias individuales quese presenten entre las Entidades y las personasa su servicio187.En 2010, el servicio civil fue considerado comopolítica nacional de cumplimiento obligatoriopara las entidades del gobierno nacional,estableciéndose siete funciones centrales a serdesarrolladasdemaneraprogresivaporSERVIR:188• Planificación,formulacióneimplementaciónde políticas,• Establecimientodeunapolíticaremunerativa,• Establecimiento de sistemas de informaciónrequeridos para la rectoría del sistema(registro de servidores públicos),187De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.188A través del DS 086-2010-PCM, se incorporan la política nacional de servicio civil como política nacional de obligatoriocumplimiento para las entidades del gobierno nacional.
  • 118. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 99• Fortalecimiento de las oficinas de recursoshumanos,• Desarrollo y gestión de políticas deformación y evaluación de sus resultados,• Normar y gestionar el cuerpo de gerentespúblicos y• Dictar normas técnicas y supervisar losprocesos de selección de recursos humanosque realicen las entidades públicas.3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIRSon cuatro los aspectos más urgentes quefueron identificados para iniciar la reforma delservicio civil: (i) capacitación, (ii) rendimiento,(iii) profesionalización del cuerpo directivo y (iv)resolución de controversias. A continuación,se presenta las acciones que ha venidodesarrollando SERVIR en sus primeros tres añosde existencia.CapacitaciónEn relación con la capacitación y evaluacióndel rendimiento, a SERVIR le corresponde lafunción de planificar, desarrollar, así comogestionar y evaluar la política de capacitaciónpara el servicio civil189. La finalidad de lacapacitación y evaluación del rendimiento eslograr el desarrollo técnico de las personas alservicio del Estado, con el fin de satisfacer losrequerimientos de los ciudadanos y el logro delos objetivos institucionales de la entidad a laque pertenece.Las Normas de Capacitación y Rendimiento delSector Público190y su reglamento191regulan lacapacitación y evaluación del rendimiento en elservicio civil, transversal a todos los regímeneslaborales. Estas estipulan que las entidadesdel Estado comprendidas bajo el sistemaadministrativo de gestión de recursos humanosdeben elaborar y presentar a SERVIR sus planesde desarrollo de las personas al servicio delEstado (PDP). El PDP es una herramienta degestión que permite a las entidades del Estadoplanificar y desarrollar mejor las acciones decapacitación y evaluación de sus servidorespúblicos. El documento contiene los objetivos,estrategias, metas e indicadores de capacitación,deacuerdoconlosobjetivosestratégicosdecadaentidad.Paralaelaboracióndeestosplanes,cadaentidad debe contar con un comité integradopor cuatro miembros: a) un representante de laAlta Dirección, b) un representante de la oficinade presupuesto, c) un representante de la oficinade Recursos Humanos y d) un representante delpersonal de la entidad elegido por ellos mismos.El reglamento detalla los contenidos mínimosdel plan de desarrollo de las personas y su ciclode desarrollo, así como que el financiamiento sehará con los recursos disponibles de la entidad.El PDP tiene una vigencia de 5 años y cada añolas entidades deben presentar un cronogramadetallado de la implementación de las accionescontempladas en este.En marzo de 2011, se aprobó la directiva queregula la elaboración del Plan de desarrollo delas personas al servicio del Estado (PDP), queestandariza lineamientos y procedimientospara planificar la capacitación en las entidadespúblicas y que, además, vincula la capacitacióna los resultados de las evaluaciones de laspersonas y a los demás instrumentos de gestiónestratégica y operativa de las entidades.189Artículo 4 del DLeg 1025 y su reglamento, el DS 009-2010-PCM.190DLeg 1025 promulgado el 20 de junio de 2008.191DS 009-2010-PCM promulgado el 16 de enero de 2010.
  • 119. EL SERVICIO CIVIL PERUANO100Porotrolado,sehabrindadoapoyoalasoficinasde recursos humanos, implementando 20 redesde oficinas de recursos humanos, nueve deellas en gobiernos regionales y ha organizadoencuentros de gestores en los tres nivelesde gobierno con la finalidad de fortalecer elproceso de descentralización y construcción decapacidades de gestión de recursos humanosdentro de las entidades públicas y difundirestos métodos en beneficio del ciudadano y dela dignidad del empleo público.Complementariamente, se viene brindandoacompañamiento en la gestión de las entidadespúblicas en la aplicación de las normas sobreservicio civil. Asimismo, con la finalidad degenerar predictibilidad en el sistema, se vienepublicando en el portal de SERVIR las opinioneslegales que emite, para que estas sean depúblico conocimiento y permitan ir creandocriterios orientadores entre los operadores delsistema administrativo de gestión de recursoshumanos.Se ha construido un modelo de acreditación delosprogramasdemaestríaenAsuntosPúblicosyde certificación de programas especializados ensistemas administrativos, que otorgue un sellode calidad a quienes cumplan con estándaresmínimos deseados. Así, el Estado fortalece surol regulador y se preocupa por la provisión decapacitación en temas y regiones en las que noexista oferta suficiente de calidad.RendimientoEl nuevo marco normativo192establece quela evaluación del desempeño es un procesoobligatorio, integral, sistemático, continuoy demostrable del conjunto de actividades,aptitudes y rendimiento del personal enel cumplimiento de sus objetivos y metas.Asimismo, se define dos tipos de evaluacióncomplementarias:• La medición de competencias, que tienecomo objetivo identificar la brecha entrecompetencias óptimas para el puestoy competencias actuales, con el fin deidentificar las necesidades de capacitación y• Lamedicióndellogrodemetas,cuyoobjetivoes medir los resultados, para identificar lacontribución del personal en el éxito de lasmetas institucionales, así como conocer lasáreas donde se requiere ajustes para mejorareldesempeño.Sepuedenconsiderarfactoresde mérito individual y factores grupales.Las evaluaciones deben hacerse con unaperiodicidad no menor a dos años y la calificaciónobtenida en dicha evaluación es determinanteparalaconcesióndeestímulosyeldesarrollodelalíneadecarrera.Lacalificacióndelasevaluacioneses de cuatro tipos:• Rendimiento distinguido (no podrá serotorgado a más del 10% del personal alservicio de la entidad);• Buen rendimiento;• Rendimiento sujeto a observación (no podráexceder al 2% del personal al servicio de laentidad) e• Ineficiencia comprobada (personalcalificado como sujeto a observación en dosevaluaciones consecutivas y no podrá excederal 2% del personal al servicio de la entidad).La calificación de ineficiencia comprobadaconduce a la extinción del vínculo laboral.Cabe anotar que las normas de capacitacióny rendimiento aún están en proceso deimplementación.Se ha definido perfiles específicos porcompetencias, sobre todo, para cargos192DLeg 1025 y DS 009-2010-PCM.
  • 120. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 101transversales en el Estado, como aquellosasociados a los sistemas administrativos.Asimismo, perfiles tipo para todos losoperadores del Sistema Nacional de InversiónPública (SNIP)193. El uso generalizado de estosperfiles para la selección de personal permitiráasegurar la idoneidad de los servidoresencargados de estas tareas.Se está realizando estudios, conjuntamente conel MEF, que permitan plantear los lineamientospara iniciar un proceso de reforma del sistemaremunerativo, el que deberá implementarse demanera gradual por razones de responsabilidadfiscal y en función del avance en el desarrollode instrumentos e institucionalidad en ladefinición de perfiles, selección, capacitación yevaluación del desempeño.Se ha desarrollado evaluaciones de losoperadores de los sistemas administrativosa través de Diagnósticos de Conocimientosdesde finales del año 2009. A la fecha, se haevaluado a servidores públicos en los sistemasadministrativos de inversión y compras públicasde los tres niveles de gobierno, lo cual hapermitido reconocer capacidades, determinarquiénes necesitan capacitación e identificarlos temas de las mismas. El desarrollo deevaluaciones contribuye a validar instrumentosmodernosdeevaluacióndelaspersonas,generarconfianza en las evaluaciones de desempeño ydiseñarestrategiasdecapacitaciónquemejorenlos servicios al ciudadano y las condicioneslaborales de los servidores públicos.Profesionalización del cuerpo directivoEl cuerpo de gerentes públicos194se creócon el objetivo de incorporar al serviciocivil a profesionales altamente capacitados,seleccionados en procesos competitivos ytransparentes, para ser destinados a entidadesde los tres niveles de gobierno en puestos dealta decisión ejecutiva en la administraciónpública en reemplazo del personal de confianzaque normalmente cubre estos puestos. ASERVIR, le corresponde la función de normar ygestionar el cuerpo de gerentes públicos195. Alrespecto, en el año 2009, se estableció la escalaremunerativa de los gerentes públicos196y, en elaño 2010, se autorizó la asignación de gerentespúblicos durante el año fiscal 2010 a diversasentidades del sector público197.De acuerdo con el marco legal, el cuerpode gerentes públicos constituye un régimenlaboral especial privativo del servicio civil ygestionado por SERVIR. Los contratos de losgerentes públicos son de naturaleza laboral porun periodo de tres años, mediante los cualesson asignados a entidades que así lo solicitan.Recibenunaretribucióndelaentidadsolicitantey un complemento remunerativo de SERVIR,de acuerdo con la política remunerativa de losgerentes públicos198, según la cual se puedealcanzar una remuneración hasta un tope de30% superior al de un Ministro de Estado199.Para asegurar la eficacia de este modelo, lapermanencia del gerente público dependedel éxito en el logro de metas e indicadoresconcretos supervisados por SERVIR.193En junio de 2011, se aprobó la Resolución de Presidencia Ejecutiva 068-2011-SERVIR/PE que aprueba los perfiles porcompetencia del Sistema Nacional de Inversión Pública.194Mediante el Decreto Legislativo 1024 (21 de junio de 2008) y su reglamento, DS 030-2009-PCM (17 de mayo de 2009).195De conformidad con lo dispuesto en el literal i) del artículo 10 del Decreto Legislativo 1023.196Mediante el DS 018-2009-PCM.197Mediante el DS 066-2010-PCM, publicado el 28 de marzo de 2010.198Aprobada por DS 108-2009-EF.199La política remunerativa de los Gerentes Públicos tiene cinco (5) niveles que van desde 7,000 nuevos soles a 18,500nuevos soles, para lo cual se toma en cuenta cuatro (4) factores: nivel jerárquico, responsabilidad, experiencia y nivelacadémico.
  • 121. EL SERVICIO CIVIL PERUANO102Durante los últimos años, ha habidosignificativos avances en materia de reforma delservicio civil. Así, el Banco Interamericano deDesarrollo reveló que el Perú duplicó el índicede desarrollo burocrático, que mide la calidaddel servicio civil, debido, principalmente, a lacreacióndeunenterectorylaprofesionalizacióndel segmento directivo del servicio civil con elcuerpo de gerentes públicos200.Mediante el cuerpo de gerentes públicos,SERVIR ha probado el impacto positivo quepuede tener en la gestión de una instituciónla incorporación de profesionales en elnivel directivo que cumplan con perfiles ycompetencias ad hoc para el puesto a realizar.El proceso de selección de Gerentes Públicosha sido reconocido como una Buena PrácticaGubernamental, demostrando la capacidad delEstado de organizar procesos meritocráticosy transparentes que aseguren la captaciónde profesionales adecuados para cargosgerenciales.Desde el año 2009, se ha realizado 5convocatorias, se cuenta con un cuerpo de179 Gerentes Públicos, de los cuales 139 estánasignados en 30 entidades de los 3 niveles degobierno (17 entidades del gobierno nacional,9 de gobiernos regionales y 4 de gobiernoslocales), básicamente, en las áreas de apoyo yalgunos para los órganos de línea.Resolución de controversiasEl Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creadoen 2008, permitiendo contar con un organismotécnico autónomo que interprete la legislacióndel servicio civil con criterios especializados,que permita establecer pautas comunes,predictibilidad y transparencia en la solución deconflictos.Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal delServicio Civil, órgano integrante de SERVIR,tiene a su cargo la solución de las controversiasindividuales que se presenten entre lasEntidades y las personas a su servicio201.El Tribunal resuelve, en última instanciaadministrativa, los recursos de apelaciónexclusivamente sobre los siguientes temas: (i)accesoalserviciocivil;(ii)pagoderetribuciones;(iii) evaluación y progresión en la carrera; (iv)régimen disciplinario y (v) terminación de larelación de trabajo.Entre enero y setiembre de 2011, el número deexpedientes ingresados al Tribunal del ServicioCivil se duplicó, mientras que los casos resueltosaumentaron en cuatro veces, durante el mismoperíodo (ver Gráfico 41).200Iacoviello, M. (2011). Diagnóstico realizado en el 2010 que compara los resultados alcanzados por el Perú en el 2004.201De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.
  • 122. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 103De acuerdo con el Informe Estadístico 2011 - IIITrimestredelTribunal delServicioCivil,loscasosque se resuelven de manera recurrente sonaquellosvinculadosconelpagoderetribucionesy régimen disciplinario (ver Gráfico 42).Número de expedientes ingresados y resueltosGráfico 41Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadístico 2012 – al 13 de abril 2012Elaboración: SERVIR - GPGRHene-1005000Expedientes ingresados10000150002000025000300003500040000feb-10mar-10abr-10may-10jun-10jul-10ago-10set-10oct-10nov-10dic-10ene-11feb-11mar-11abr-11may-11jun-11jul-11ago-11set-11oct-11nov-11dic-11ene-12feb-12mar-12abr-12Casos resueltosDistribución de los expedientes resueltos según temas1/ Incluye: (i) evaluación y progresión en la carrera; (ii) terminación de la relación de trabajo y (iii) acceso al servicio civil.Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadístico 2011 - cuarto trimestreElaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 42OtrosRégimen disciplinarioPago retribuciones11%83%6%
  • 123. EL SERVICIO CIVIL PERUANO104El TSC ha contribuido a descongestionar la cargaprocesaldelPoderJudicial,loqueseevidenciaenel hecho que, a diciembre de 2011, solo el 0.6%de sus resoluciones han sido impugnadas anteeste último. Por otro lado, el TSC ha publicadoen el portal de SERVIR más de 1,000 opinionestécnicas y más de 3,500 respuestas electrónicasque contribuyen a la coherencia de la gestión delos recursos humanos en el Estado.A la fecha, se ha emitido, más de 28,000resoluciones que han generado jurisprudenciasobre diversos temas controvertidos en lasmaterias de competencia del TSC. Las dossalas del TSC vienen resolviendo recursos deapelación contra actos emitidos por entidadesdel gobierno nacional. Se tiene previstoimplementar progresivamente nuevas salaspara atender los casos de los gobiernosregionales y locales.3.4 Acciones por Implementar paraReformar el Servicio CivilComo se ha podido apreciar, ha habido avancesen la reforma del servicio civil, pero aún faltamucho camino por recorrer. En este sentido, enlapresentesección,sepresentarálasprincipalesacciones que debe implementar SERVIR en lospróximos meses para continuar con el procesode reforma iniciado en el año 2008.Estos retos se agruparán según el ámbito delsistema administrativo de gestión de recursoshumanos establecido en el DLeg 1023 (ver Gráfico43).Ámbito del sistema administrativo de gestiónde recursos humanosGráfico 43Fuente: DLeg 1023Elaboración: SERVIR - GPGRHSistemaadministrativode gestión deRRHHPlanificaciónde políticas deRRHHGestión delempleoGestión derendimientoGestión de lacompensaciónGestión deldesarrollo ycapacitaciónGestión de lasrelacioneshumanasResolución decontroversiasOrganizacióndel trabajo ysudistribución
  • 124. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 105Debido a la complejidad del servicio civilperuano, las limitaciones presupuestalesexistentes,elestadodedesarrollodelossistemasde información y la capacidad operativa de lasentidades públicas, SERVIR ha establecido queLos seis grandes temas que debe abarcar la reforma se pueden apreciar en el Gráfico 44.el proceso de diseño e implementación de losaspectos medulares de la reforma se realice demanera gradual202. Esto supone, utilizando uncriteriodeeficiencia,priorizarlostemasreferidosa funcionarios y directivos públicos203, en laTemas para la reforma del servicio civilElaboración: SERVIR - GPGRHGráfico 44Ética,incompatibilidades yresponsabilidadesFuncionarios yempleados deconfianzaGestión delservicio civilGrupo directivoCarrera delservicio civilGestión de lascompensacionesSer más efectivos en la lucha contra la corrupción, sin importar el vínculoy modalidad contratual de las personas vinculadas al EstadoDefinir requisitos mínimos para la profesionalización de los funcionariospúblicos y empleados de confianza y establece reglas claras para lograruna gestión transparente, eficaz, eficiente y orientada al ciudadanoDefine las reglas del nuevo sistema de servicios civil, bajo los principiosde orientación al ciudadano, meritocracia, transparencia, igualdad deoportunidades y eficiencia y eficacia para mejorar la administraciónpública y tener impacto en el bienestar de la ciudadaníaEstablecer las reglas para la franja directiva, poniendo énfasis en el buendesempeño del sector público, teniendo como principio fundamental elmérito en el acceso y el cumplimiento de metas para su permanenciaHomogenizar los derechos y deberes de los servidores públicos,priorizando el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia,transparencia e igualdad de oportunidades en el acceso, progresión,gestión de la compensación y salida del servicio civilDefinir un sistema único, pero flexible para la gestión de lascompensaciones para todos los servidores públicos. Manejar de maneraordenada y transparente el gasto en planilla y promover el bienestar deltrabajador y la generación de incentivos para el logro de los objetivos202SERVIR (2009).203En la categoría de funcionario directivo, se agrupa a los servidores públicos designados por la autoridad competente(de manera regulada o libre) para desempeñar cargos de alto nivel en los poderes públicos y organismos con autonomía.Asimismo, integran este grupo los servidores públicos de carrera que desempeñan funciones de directivos superiores.
  • 125. EL SERVICIO CIVIL PERUANO106medida que constituyen un grupo clave para laimplementación de la reforma. La posición queocupan, así como su nivel de responsabilidad yacceso a la toma de decisiones los conviertenen aliados necesarios para impulsar el procesode reforma. Por otro lado, existe la necesidadde profesionalizar la carrera a nivel del grupodirectivo, lo que exige concentrar políticasespeciales de gestión de recursos humanos enla franja superior de los sistemas del serviciocivil. Sobre la base de la priorización de temas,a continuación, se presenta las principalesacciones por implementar para continuar conla reforma del servicio civil.Planificación de políticas de recursoshumanos• Definición de un modelo de servicio civile identificación de las carreras especiales.El modelo de servicio civil para la reformaparte de construir la estructura de lacarrera general e identificar las carrerasespeciales que serán desarrolladas en esemarco. Por su parte, la construcción deestas carreras debe tomar en consideraciónincentivos positivos para que los servidorespúblicos opten voluntariamente por elcambio de modalidad contractual. Estoes indispensable, en la medida que elArtículo 62 de la Constitución Políticagarantiza la intangibilidad de los términoscontractuales, principio que ha llevadoal Tribunal Constitucional a sostener enreiteradas resoluciones que no es posiblemodificar por Ley el régimen laboral de untrabajador, salvo que cuente con su expresaaceptación.• Aprobacióndelapolíticaderemuneracionesa través de una adecuada coordinacióncon el MEF. De acuerdo con el marcolegal204, SERVIR debe proponer la políticaremunerativa del servicio civil peruano, lamisma que debe desarrollarse en el marcode los límites presupuestarios establecidospor ley en coordinación con el MEF. En esesentido, el MEF es un actor decisivo en laaprobación de la propuesta de políticaremunerativa de SERVIR, así como en laetapa de implementación de la misma,mediante las disposiciones y autorizacionespresupuestarias establecidas en la LeyAnual de Presupuesto. De esta manera,el principal reto económico que debeenfrentar la reforma es el diseño y posteriorimplementacióndeunsistemaremunerativoúnico, racionalizado y ordenado, que tomeen cuenta a:- Los directivos públicos (que englobalos funcionarios públicos y directivossuperioresdelaLMEP),quenormalmentese rigen por contratos flexibles;- Los servidores públicos que gozan deestabilidad laboral y- El personal que brinda servicios alEstado de manera temporal.La escala única remunerativa deberá permitirla retribución de los servicios prestados portodos aquellos que se relacionen con el Estado,independientemente del vínculo laboral,contractual o estatutario que tengan. Asimismo,el sistema deberá ser simple, para un manejoordenado y transparente del gasto en planillaque asegure el bienestar del trabajador y204Artículo 10 del DLeg 1023.
  • 126. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 107genere incentivos para el logro de los objetivosinstitucionales. De la mano, se requiererigurosas estimaciones económicas respecto delimpacto fiscal de cada propuesta presentada,puesto que es un hecho objetivo y demostrableque los intentos truncos de las reformasanteriores fracasaron al estimar sus implicanciaseconómicas.• Coordinación, consulta y difusión entretodos los actores relevantes. En la medidaque el proceso de reforma del servicio civilconstituye un proceso de largo plazo (10años),sedebedarlugaraespaciosdediálogocon los actores involucrados directamenteen el funcionamiento del servicio civily representantes de grupos de interésrelacionados con el tema (ver Cuadro 24).Esto buscará superar reformas de alcanceúnicamenteformalolegalistasparagarantizarimplementaciones eficaces, teniendoespecial cuidado en sortear los interesesde corto plazo inherentes a un escenariopolítico de alta volatilidad, inestabilidad yfraccionamiento de los actores (parlamento,partidos políticos, sindicatos y gremios) paraforjarcompromisosdemedianoylargoplazo.Asimismo, se está planteando un adecuadotrabajo de coordinación, consulta y difusiónentre todos los actores relevantes en elproceso de aprobación e implementaciónde la reforma como gobierno central y a losgobiernos regionales y locales para fortalecerla capacidad operativa del ente rector.Cuadro 24Resumen de Actores del Servicio CivilEntidad Funciones que realizaAutoridad Nacional delServicio Civil Contribuir con la mejora de la administración del Estadomediante el fortalecimiento del servicio civil. Para ello,diseña y formula políticas de ordenamiento y coordinacióndel empleo público, supervisa y vigila el cumplimiento delas mismas a nivel nacional.PCM - Secretaría de GestiónPúblicaCoordinar y dirigir el proceso de modernización del Estadopor medio de la mejora del funcionamiento y organizacióndel Estado, la promoción de la ética y transparencia en elsector público.MEF - Dirección General dePresupuesto PúblicoAprobar las escalas remunerativas y beneficios de todaíndole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones,así como el Presupuesto Analítico del Personal.Oficinas de RecursosHumanosGestionar los recursos humanos de las entidadesdel Estado y apoyar como “socios estratégicos” laimplementación de las políticas y lineamientos emitidospor SERVIR.Representantes de losServidoresConstituirse en plataforma de comunicación y negociaciónde los servidores del Estado.
  • 127. EL SERVICIO CIVIL PERUANO108Entidad Funciones que realizaCongreso de la República Legislar, que comprende el debatir y aprobar leyes, asícomo su interpretación, modificación y derogación,de acuerdo con los procedimientos establecidos por laConstitución Política y el reglamento del Congreso.Tribunal Constitucional Velar por la constitucionalidad de las leyes que se derivendel modelo de reforma del servicio civil, y responsable delos procesos constitucionales que se vinculen a la reformay a los servidores del Estado.Poder Judicial Resolver controversias sobre el servicio civil, como últimainstancia.Contraloría General de laRepúblicaSupervisar la legalidad de la ejecución del Presupuestodel Estado, de las operaciones de deuda pública y de losactos de las instituciones. Tiene potestad sancionadora enmateria de responsabilidad administrativa funcional de losfuncionarios que cometan irregularidades en perjuicio deldinero o bienes del Estado, derivada de los informes decontrol emitidos por los órganos del sistema de control.Centro Nacional dePlaneamiento EstratégicoOrientar el desarrollo de la planificación estratégicacomo instrumento técnico y de gestión del gobierno, quedinamice en mayor grado un Estado eficiente y promotordel desarrollo económico sostenible.Sociedad Civil y organismosde la cooperaciónFomentar, principalmente los think-tanks, que la reformadel Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz paracombatir la corrupción y lograr una buena gestión pública.Elaboración: SERVIR - GPGRHOrganización del trabajo y sudistribución• Establecimiento de criterios estandarizadospara el diseño de puestos y definiciónde perfiles, así como de los procesos deselección. Si bien la LMEP establece unaclasificación transversal de los servidorespúblicosentresgruposocupacionales,debeevaluarse la conveniencia de mantenerdicha clasificación o modificar la misma.El reto es alcanzar una única clasificaciónde servidores públicos aplicable a todaslas entidades públicas y tipos de carrerasin generar una confusión mayor. A pesardel desorden normativo producto delos diversos regímenes de contratacióncon los que cuenta la administraciónpública, actualmente, se ha dado losprimeros pasos en el ordenamiento delos procesos de selección. Por ejemplo,se ha aprobado los instrumentos para lacontratación de los servidores públicos
  • 128. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 109bajo el régimen CAS205(convocatoria,contrato y régimen disciplinario) y estáen proceso de aprobación de la Directivapara la selección de Directivos. El Artículo40 de la Constitución Política de 1993reconoce la existencia de una carreraadministrativa y señala que, dentro dela misma, no están comprendidos losfuncionarios que desempeñan cargospolíticos o de confianza. La diferenciaciónde los puestos directivos que forman partede la carrera y aquellos que no deberáser una de las primeras definiciones queapunten hacia la profesionalización delservicio civil peruano. Esto permitiráestablecer la identificación de puestosdirectivos a los que se deberá ingresarpor concurso de méritos.En cuanto a losdocumentos de gestión existentes, estosdeberán tomar en cuenta las directricesgenerales para una adecuada descripciónde puestos, lo que permitirá determinarel grado de especialización, así como loscriterios necesarios para la definición decompetencias básicas, es decir, los perfilesque debe cumplir el servidor público pararealizar sus labores. Esto debería permitirque la evaluación del servidor público estéorientadanosoloalcumplimientoformaldesus actividades, sino también a la idoneidaddel servidor público respecto de las tareasque realiza en favor del ciudadano. Alrespecto, considerando que el Manual deOrganización y Funciones (MOF) es unaherramienta que sirve para la gestión delos recursos humanos en el Estado, se haestablecido que SERVIR, como ente rectordel sistema administrativo de gestión derecursos humanos, será quien defina losprocesos para la formulación, aprobacióne implementación del MOF. En esta mismalínea, se dictará los lineamientos necesariospara la elaboración de perfiles de puesto,con el objeto de asegurar la idoneidad enla selección y distribución de los servidorespúblicos.Gestión del empleo• Aplicación de los principios de mérito a laselección de personas para el servicio civilmediante procesos transparentes sobre labase de criterios objetivos. Esto aún no seha podido garantizar debido a la falta demecanismosdemonitoreoefectivo,asícomoa la existencia de formas de contrataciónaltamente discrecionales. En ese sentido, yaunque la legislación aprobada a partir de lapresente década ha hecho hincapié en quetoda contratación con el Estado requierede concursos públicos de mérito, quedapendiente el diseño de los mecanismos desupervisión y transparencia que asegurensu cumplimiento.• Desarrollo de incentivos para promover eluso de mecanismos de movilidad horizontaly movilidad geográfica. La creación delnuevo modelo de servicio civil deberá teneren cuenta el proceso de descentralizaciónpor el que atraviesa el país. En ese sentido,es necesario promover una política deEstado que incentive la descentralizaciónde los recursos humanos bajo un sistemaque atraiga a aquellas personas conmayores competencias de gestión aaquellas zonas que más lo necesitan y,así, se mejore la prestación de servicios alciudadano en los tres niveles de gobierno.Para ello, es necesario considerar untratamiento diferenciado para los gobiernosregionales y locales, tomando en cuenta laheterogeneidad existente en las entidades205Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 107-2011-SERVIR/PE.
  • 129. EL SERVICIO CIVIL PERUANO110que conforman el sector público. Estopermitirá cubrir las carencias de recursoshumanos en determinadas zonas delpaís, a la vez de brindar oportunidades alos servidores públicos para mejorar suexperticia profesional. La implementacióndel Registro de Personal del Servicio Civilpermitirá un mejor aprovechamiento de lascapacidades de los recursos humanos delsector público a través de los mecanismosde desplazamiento que, en su calidad deempleador, puede llevar adelante el Estado.• Establecimiento de causales de sanción ydesvinculación del servicio civil aplicables atodos los servidores públicos. Esto tomaráen consideración el puesto desempeñado yel principio de racionalidad entre la sanciónimpuesta y la falta cometida. La dispersiónde la normatividad actual respecto de lasfaltas y las sanciones crea confusión y unalto grado de ineficiencia en su aplicación.Por ello, se desarrollará una norma quearmonice y unifique la regulación existentey los procedimientos sancionadores, sindistinción alguna.Gestión del rendimiento• Establecimiento progresivo de una culturade evaluación en el Estado. Esto medirá elcumplimiento de metas institucionales yde desempeño, articuladas con políticasde incentivos por el logro de las mismas.La falta de estándares de rendimiento enlas instituciones públicas han impedidoevaluaciones reales, objetivas y con criteriosmínimos estandarizados, dando lugar a lafalta de compromiso del servidor públicocon los objetivos de sus propias entidades.En 2008, el marco normativo sentó lasbases para el uso de la medición de logrosinstitucionales mediante criterios mínimosaplicables a las entidades del sector públicopara las cuales SERVIR tiene competencia206.En él, se estableció que la evaluación esuna condición para el ascenso y para ladesvinculación.Gestión de la compensación• Reordenamiento del sistema único deremuneraciones y diseño de mecanismosque aseguren que a quienes desempeñenfunciones similares reciban pagos iguales.De acuerdo con la complejidad y relevanciadesusfuncionesenrelaciónconlaspolíticasde Estado, se está diseñando un sistemaúnico de remuneraciones transversal atodo el servicio civil que, además, tomeen cuenta una división entre funcionariospúblicos (cargos directivos) y grupo deprofesionales207. Este sistema, además,tomará en consideración la tendenciahacia la flexibilización del servicio civil208y el pago de compensaciones por buendesempeño.• Ofrecimiento de salarios competitivos en elsector público respecto del sector privado.Lograr un servicio civil ordenado tambiénimplica establecer una estrategia decompensación que brinde la oportunidadde acceder a salarios más competitivos206Decreto Legislativo 1025 (Decreto Legislativo que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sectorpúblico).207A la que debe agregarse la división entre funcionarios públicos directivos ‘profesionalizados’ y cargos públicos denaturaleza política.208La evolución de los sistemas remunerativos para el sector público en los países de la OCDE ha estado tendiendo a laflexibilización de los mismos y de las estructuras escalonadas en grupos ocupacionales con diseños menos automáticosen incrementos salariales por tiempo de trabajo en el servicio civil (OCDE, 2008).
  • 130. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 111respecto del mercado laboral. Lasdecisiones relativas a la administración delas remuneraciones será de una importanciacrucial en la primera etapa de la reforma.Gestión del desarrollo• Construcción de una reforma del serviciocivil que otorgue prestigio a la funciónpública. Así se preservará a los mejoresempleados públicos y se mantendrámovilidad externa entre el sector privado ypúblico. Se requiere de una revalorizacióndel servicio civil destacando su importanciaen el proceso de modernización delEstado y en la vocación de servicio a laciudadanía. Además, es indispensablela implementación de políticas serias yeficaces de transparencia y rendición decuentas (accountability) horizontal.• Conversión de la administración públicaun espacio atractivo y competitivo dentrodel mercado laboral. En este sentido, lacapacitación se enfocará en mejorar lasoportunidades de los servidores públicos yresponderalasnecesidadesdelasentidadesdel Estado. Por otro lado, las políticas depromoción y de carrera deberán incorporarincentivos para que los servidoresciviles competentes permanezcan en laadministración pública, así como atraer aprofesionales capaces del sector privado.
  • 131. EL SERVICIO CIVIL PERUANO112BibliografíaBanco Interamericano de Desarrollo.Implementación de Acuerdos ComercialesPreferenciales en América Latina. Washington,DC: BID, 2010.Comisión Multisectorial Encargada de Estudiarla Situación del Personal de la AdministraciónPública Central, 2001. Informe final. Lima,Perú: Autor.Congreso de la República - Comisión deDescentralización, Regionalización, GobiernosLocales y Modernización del Estado, 2008.Informe sobre la Ley Orgánica del PoderEjecutivo. Lima, Perú.Cortázar, J.C., 2002. La Reforma de laAdministración Pública Peruana (1990–97).Conflicto y Estrategias Divergentes en laElaboración de Políticas de Gestión Pública.Documento de Trabajo elaborado para elDiálogo Regional de Política. Washington, DC:Banco Interamericano de Desarrollo.Cortázar, J.C., 2003. Evaluación del Sistema deServicio Civil en el Perú. Washington, DC: BancoInteramericano de Desarrollo.Cortázar, J.C., 2008. Servicio Civil en el Perú,oportunidades para una reforma. NuevaGerencia Pública 1(4).Dussauge, M., 2005. ¿Servicio civil de carrera oservicio civil de empleo? Una breve discusiónconceptual. Revista Servicio Profesional deCarrera (3).Echebarría, K., 2004. La Reforma del ServicioCivil: Tendencias y Desafíos. RevistaCentroamericana de Administración Pública(46-47).Echebarría, K. & J. C. Cortázar, 2006. PublicAdministration and Public Employment Reformin Latin America. En E. Lora, ed. The State of StateReform in Latin America. World Bank Publications.Eguiguren, F., 2010. Análisis de la ConformidadConstitucional del Uso de FacultadesLegislativas Otorgadas por el Congreso alPoder Ejecutivo Mediante la Ley 29157. Lima,Perú: Oxfam América.Hammergen, L., 2002. Perú: a History of PublicSector Development (1996-2000). Mimeo.Iacoviello, M., 2011. Diagnóstico Institucionaldel Sistema de Servicio Civil de Perú.Documento del Banco Interamericano deDesarrollo. Washington, DC: BID.Iacoviello, M. & Zuvanic, L., 2006. Síntesis delDiagnóstico. Caso Perú. En K. Echebarría, ed.Informe Sobre la Situación del Servicio Civil enAmérica Latina. Washington, DC: BID.
  • 132. Instituto Nacional de Estadística e Informática,2004-2010. Encuesta Nacional de Hogares.Instituto Nacional de Estadística e Informática,2010. Registro Nacional de Municipalidades.Longo, F., 2004. Mérito y Flexiblidad. LaGestión de las Personas en las Organizacionesdel Sector Público. Barcelona, España:Ediciones Paidós Ibérica.Ministerio de Economía y Finanzas, 2011.Módulo de Gestión de Recursos Humanos.Ministerio de Salud, 2009. Carrera Sanitaria enel Perú. Serie Bibliográfica Recursos Humanosen Salud N° 8. Lima, Perú: MINSA.Mostajo, R., 2002. El Sistema Presupuestarioen el Perú. Santiago de Chile, Chile: CEPAL.Naím, M., 1995. Latin America’s Journey tothe Market from Macroeconomic Shocksto Institutional Therapy. San Francisco, CA:Institute for Contemporary Studies.OECD, 2008. The State of the Public Service.París, Francia: OECD publishing.Organización Internacional del Trabajo, 2011.Estadísticas por temas. Recuperado de http://laborsta.ilo.orgPereira, R., 2006. Nueva Ley Marco del EmpleoPúblico y la Problemática de la Contratación dePersonal en el Estado. Lima, Perú: Universidadde Lima.http://www.chehadeabogados.com/pdfs/Ley_Marco_y_Carrera_Pública.pdfPrada, F., s/a. Procesos de Reforma del Estadoen el Perú en los últimos 15 años.Presidencia del Consejo de Ministros,2004. Exposición Motivos y Análisis CostoBeneficio del Proyecto de Ley del Sistema deRemuneraciones del Empleo Público. Lima,Perú: PCM.Sánchez, F., 2003. Acuerdo Nacional y GestiónPresupuestal en el Perú. Serie Gestión Pública43. Santiago de Chile, Chile: CEPAL.Servat, R.J., 2006. Nueva Ley Marco del EmpleoPúblico y la Problemática de la contratación depersonal en el Estado. Lima, Perú: Universidadde Lima.Ugarte, M., 2000. La Reforma del Estado:Alcances y Perspectivas. En R. Abusada et al,eds. La Reforma Incompleta. Rescatando losNoventa. Lima, Perú: Universidad del Pacífico eInstituto Peruano de Economía.Ugarte, M., 2011. Los Intentos de Reformadel Servicio Civil en el Perú: de la Práctica ala Teoría. En: Instituto del Perú, Desafíos yalternativas para mejorar el servicio civil en elPerú. Lima, Perú marzo 2011.USAID, 2005. En el Camino de la Reforma delEmpleo Público. Lima, Perú: Congreso de laRepública y Programa Pro-DescentralizaciónUSAID.BIBLIOGRAFÍA 113
  • 133. EL SERVICIO CIVIL PERUANO114ConsultoríasCieza, N., 2010. Análisis de las Remuneracionesde las personas que prestan servicios al Estadoperuano. Informe de Consultoría. Lima, Perú:SERVIR.Governa, 2010. Consultoría para la Elaboraciónde Diagnóstico de las Unidades de RecursosHumanos de la Administración Pública. Informede Consultoría. Lima, Perú: SERVIR, 2010.Grupo de Análisis para el Desarrollo – GRADE,2010. Consultoría para el Estudio de Prácticasde Gestión de Recursos Humanos en EntidadesPúblicas. Informe de Consultoría. Lima, Perú:SERVIR.Ministerio de Economía y Finanzas, 2011.Estudio del Sistema de Remuneraciones en elSector Público del Perú. Lima, Perú: MEF.Puga, Y., 2010a. Análisis de Escalas de Ingresosen el Poder Ejecutivo y los OrganismosConstitucionalmente Autónomos. Informe deConsultoría. Lima, Perú: SERVIR.Puga, Y., 2010b. Análisis de Ingresos delPersonal Bajo la Modalidad de ContratosAdministrativos de Servicios – CAS. Informe deConsultoría. Lima, Perú: SERVIR.Puga, Y., 2010c. Análisis del Régimen LaboralPrivado y la Contratación Administrativa deServicios en el Estado. Informe de Consultoría.Lima, Perú: SERVIR.Puga, Y., 2010d. Análisis de la EvoluciónHistórica del Servicio Civil Peruano. Informe deConsultoría. Lima, Perú: SERVIR.Sánchez, F., 2003. Acuerdo Nacional y GestiónPresupuestal en el Perú. Serie Gestión Pública43. Santiago de Chile, Chile: CEPAL.Santivañez, G., 2010a. Análisis del Régimen deCarrera Pública 276 y Carreras Especiales enel Estado. Informe de Consultoría. Lima, Perú:SERVIR.Santivañez, G., 2010b. Estudio de IngresosRemunerativos aplicables a la Carrera Pública.Informe de Consultoría. Lima, Perú: SERVIR.SERVIR, 2009. Plan de Implementaciónde Mediano Plazo, 2009. Aprobado porResolución de Presidencia N° 079-2009-PE/ANSC. Lima, Perú: SERVIR.SERVIR, 2010. Diagnóstico de Capacidadespara las Personas al Servicio de los SistemasAdministrativos. Lima, Perú: SERVIR.SERVIR, 2011. Mejorando la Calidad delServicio Civil. Avances y Desafíos del Proceso deReforma del Servicio Civil. Lima, Perú: SERVIR.
  • 134. Marco Legal1. Constitución Política del Perú 1979 –derogada2. Constitución Política del Perú 19933. Ley 4916: Ley del empleo particular –derogado por el DLeg 7284. Ley 23536: Ley que establece las normasgenerales que regulan el trabajo y lacarrera de los profesionales de la salud; ysu reglamento5. Ley 23733: Ley universitaria6. Ley 24029: Ley del profesorado7. Ley 25187: Delegan al poder ejecutivofacultades8. Ley 25388: Ley de endeudamiento para elsector público para 19919. Ley 26404: Ley de presupuesto del sectorpúblico para el año 199510. Ley 26507: Declaran en disolución alInstituto Nacional de AdministraciónPública11. Ley 26335: Ley Orgánica de la Academiade la Magistratura12. Ley 26397: Ley Orgánica del ConsejoNacional de la Magistratura13. Ley 26553: Ley de presupuesto del sectorpúblico para el año 199614. Ley 26771: Establecen prohibición deejercer la facultad de nombramiento ycontratación de personal en el sectorpúblico, en casos de parentesco15. Ley 27170: Ley del fondo nacional definanciamiento de la actividad empresarialdel Estado16. Ley 27238: Ley Orgánica de la PolicíaNacional del Perú17. Ley 27452: Ley que dispone la creaciónde la Comisión Especial encargada de larevisión de los ceses colectivos efectuadosen las empresas del Estado sometidas aprocesos de promoción de la inversiónprivada18. Ley 27487: Ley que deroga el DecretoLey 26093 y autoriza la conformaciónde comisiones encargadas de revisar losceses colectivos en el sector públicoMARCO LEGAL 115
  • 135. EL SERVICIO CIVIL PERUANO11619. Ley 27588: Ley que estableceprohibiciones e incompatibilidadesde funcionarios y servidores públicos,así como de las personas que prestenservicios al Estado bajo cualquiermodalidad contractual20. Ley 27658: Ley Marco de modernizaciónde la gestión del Estado21. Ley 27783: Ley de bases de ladescentralización22. Ley 27803: Ley que implementa lasrecomendaciones derivadas de lascomisiones creadas por las Leyes 27452y 27586, encargadas de revisar los cesescolectivos efectuados en las empresas delEstado sujetas a procesos de promociónde la inversión privada y en las entidadesdel sector público y gobiernos locales23. Ley 27815: Ley del código de ética de lafunción pública24. Ley 27867: Ley Orgánica de gobiernosregionales25. Ley 27972: Ley Orgánica de municipalidades26. Ley 28024: Ley que regula la gestión deintereses en la administración pública27. Ley 28091: Ley del servicio diplomático dela República28. Ley 28175: Ley Marco del empleo público29. Ley 28359: Ley de situación militar de losoficiales de las fuerzas armadas30. Ley 28411: Ley General del sistemanacional de presupuesto31. Ley 28561: Ley que regula el trabajo de lostécnicos y auxiliares asistenciales de salud32. Ley 28857: Ley de régimen de personal dela Policía Nacional del Perú33. Ley 29062: Ley que modifica la Ley delprofesorado en lo referido a la carrerapública magisterial34. Ley 29158: Ley Orgánica del PoderEjecutivo35. Ley 29277: Ley de la carrera judicial36. Ley 29465: Ley de presupuesto del sectorpúblico para el año 201037. Ley 29709: Ley de la carrera especialpública penitenciaria38. Ley 29753: Ley que autoriza la conclusióndel proceso de nombramiento delpersonal contratado del sector público yprecisa los alcances de los lineamientosestablecidos en el Decreto Supremo 111-2010-PCM, aprueba lineamientos paranombramiento de personal contratado39. Ley 29849: Ley que establece laeliminación progresiva del régimenespecial del Decreto Legislativo 1057 yotorga derechos laborales40. Decreto Ley 22404: Ley general deremuneraciones41. Decreto Ley 25650: Crean el Fondo deApoyo Gerencial al sector público42. Decreto Ley 25986: Aprueban la Ley depresupuesto del gobierno central
  • 136. 43. Decreto Ley 26093: Disponen que lostitulares de los Ministerios y de lasInstituciones Públicas Descentralizadasdeberán cumplir con efectuarsemestralmente programas de evaluaciónde personal – derogado por la Ley 2748744. Decreto Legislativo 11377: Estatuto yescalafón del servicio civil – derogado porel Decreto Legislativo 27645. Decreto Legislativo 052: Ley Orgánica delMinisterio Público46. Decreto Legislativo 276: Ley de bases de lacarrera administrativa y su reglamento47. Decreto Legislativo 560: Ley del poderejecutivo48. Decreto Legislativo 728: Ley de fomentodel empleo49. Decreto Legislativo 1023: Crea laAutoridad Nacional del Servicio Civil,rectora del sistema administrativo degestión de recursos humanos50. Decreto Legislativo 1024: Crea y regula elcuerpo de gerentes públicos51. Decreto Legislativo 1025: Aprueba normasde capacitación y rendimiento para elsector público52. Decreto Legislativo 1026: Establece unrégimen especial facultativo para losgobiernos regionales y locales que deseenimplementar procesos de modernizacióninstitucional integral53. Decreto Legislativo 1057: Régimen especialde contratación administrativa de servicios54. Decreto Supremo 057-86-PCM:Establece la etapa inicial del procesogradual de aplicación del sistema únicode remuneraciones, bonificaciones,beneficios y pensiones para funcionarios yservidores de la administración pública55. Decreto Supremo 005-90-PCM:Reglamento de la carrera administrativa56. Decreto Supremo 004-91-PCM: Declaranen estado de reorganización a todas lasentidades públicas, comprendidas en elgobierno central, gobiernos regionales,instituciones públicas descentralizadas,corporaciones de desarrollo y proyectosespeciales57. Decreto Supremo 051-91-PCM: Establecelas normas reglamentarias orientadas adeterminar los niveles remunerativos delos funcionarios, directivos, servidores ypensionistas del Estado en el marco delproceso de homologación, carrera públicay sistema único de remuneraciones ybonificaciones58. Decreto Supremo 067-92-EF: Precisanlos mecanismos para la utilización delos recursos del fondo de asistencia yestímulo59. Decreto Supremo 025-93-PCM: Amplíanámbito de aplicación del beneficioestablecido en el DS 067-92-EF a lostrabajadores del sector público en cuyosorganismos se haya culminado el procesode reorganizaciónMARCO LEGAL 117
  • 137. EL SERVICIO CIVIL PERUANO11860. Decreto Supremo 059-96-PCM: Textoúnico ordenado de las normas conrango de Ley que regulan la entrega enconcesión al sector privado de las obraspúblicas de infraestructura y de serviciospúblicos61. Decreto Supremo 004-2001-TR:Constituyen Comisión Multisectorialencargada de estudiar y elaborar uninforme sobre la situación del personal dela administración pública central62. Decreto Supremo 110-2001-EF: Precisanque incentivos y/o entregas, programaso actividades de bienestar aprobados enel marco del DS 005-90-PCM no tienennaturaleza remunerativa63. Decreto Supremo 170-2001-EF: Precisanque incentivos, entregas, programas oactividades de bienestar otorgados por elCAFAE están comprendidos en el DS 122-94-EF64. Decreto Supremo 033-2005-PCM:Aprueba reglamento de la Ley del códigode ética de la función pública65. Decreto Supremo 075-2008-PCM:Reglamento del Decreto Legislativo1057, que regula el régimen especial decontratación administrativa de servicios66. Decreto Supremo 030-2009-PCM:Aprueba el reglamento del régimenlaboral de los gerentes públicos creadopor el Decreto Legislativo 102467. Decreto Supremo 008-2010-PCM:Aprueba el reglamento del Tribunal delServicio Civil68. Decreto Supremo 009-2010-PCM:Aprueban el reglamento del DecretoLegislativo 1025 sobre normas decapacitación y rendimiento para el sectorpúblico69. Decreto Supremo 065-2011-PCM: DecretoSupremo que establece modificaciones alreglamento del régimen de contrataciónadministrativa de servicios70. Decreto Supremo 004-2012-SA: Apruebanreglamento de la Ley 28561, Ley queregula el trabajo de los técnicos yauxiliares asistenciales de salud
  • 138. Anexo 1Los Subsistemas de Gestión de Recursos HumanosDe acuerdo con el modelo integrado de gestión de recursos humanos desarrollado por FranciscoLongo, este se despliega en diferentes componentes que operan como subsistemas y aparecenconectados e interrelacionados entre sí (Longo, 2004).Gráfico A1Subssitemas de gestión de recursos humanosFuente: Longo (2004)PlanificaciónOrganización deltrabajo• Diseño depuestos• Definición deperfilesGestión delempleo• Incorporación• Movilidad• DesvinculaciónGestión delrendimiento• Planificación• EvaluaciónGestión de lacompensación• Retribuciónmonetaria y nomonetariaGestión deldesarrollo• Promoción y carrera• Aprendizajeindividual y colectivoClima laboralGestión de las relacioneshumanas y socialesRelaciones laborales Políticas socialesANEXOS 119
  • 139. EL SERVICIO CIVIL PERUANO120Los subsistemas que se identifican son 7:1. Planificación de los Recursos Humanos:subsistema transversal que es el espaciopara el diseño de las políticas de gestiónde los recursos humanos, sobre la base deconsideraciones cuantitativas y cualitativas,a corto, mediano y largo plazo.2. Organización del Trabajo: permite definirlas características y condiciones de ejerciciode tareas, así como la idoneidad de laspersonas a realizar dichas tareas. Incluyediseño de los puestos y definición deperfiles.3. Gestión del Empleo: abarca las políticasy prácticas de reclutamiento, selección,movilidad y desvinculación del personal.4. Gestión del Rendimiento: relacionada conla evaluación del personal para relacionarlocon el cumplimiento de los objetivosy prioridades de la organización y a laobtención de información valiosa para latoma de decisiones de recursos humanos.5. Gestión de la Compensación: se ocupadel diseño y gestión de las retribucionesmonetarias y no monetarias –incluyendosalarios.6. Gestión del Desarrollo: relacionado con elcrecimiento profesional de las personas eincluye los temas de promoción, carrera ycapacitaciones.7. Gestión de las Relaciones Humanas ySociales:subsistematransversalrelacionadoa la dimensión colectiva de las políticasy prácticas de personal. Abarca el climalaboral, gestión de las relaciones sociales ygestión de las políticas sociales.
  • 140. Anexo 2Componentes de la Remuneración y EstructuraRemunerativa en el Sector Públicosegún Decreto Ley 22404Cuadro A1Componentes de la Remuneración en el Sector Públicosegún Decreto Ley 22404Componentes de laRemuneraciónConceptosRemuneración Básica Compensación principal y nivel remunerativo fundamentalRemuneracióncomplementaria del trabajadorBonificaciones: personal, familiar, por promoción, por retardo enel ascenso y transitoria pensionableRemuneracióncomplementaria del cargoPorresponsabilidaddirectiva,portrabajoaltamenteespecializado,por asesoría, por estrategia de desarrollo regionalRemuneración Especial CTS, por enseñanza, por horas extraordinarias, por servicioexterior de la República, por condiciones de trabajo, por funcióncontralora, por riesgo de vida, gratificaciones, directorio, propinay reengancheRemuneración del empleadoeventualPara personal contratado o eventualFuente: DL 22404Elaboración: SERVIR - GPGRHANEXOS 121
  • 141. EL SERVICIO CIVIL PERUANO122Gráfico A2Estructura de la remuneración en el sector públicosegún el DL 22404Fuente: DL 22404Elaboración: SERVIR - GPGRHSubgrado 5Subgrado 4Subgrado 3Subgrado 2Subgrado 1Subgrado 5Subgrado 4Subgrado 3Subgrado 2Subgrado 1..Grado 8Grado 8
  • 142. Anexo 3Resumen de las Cuatro Últimas Reformas del Servicio Civil Peruano (1990 - 2008)Reformas Contextos Objetivos Acciones ResultadosPrimer intentode reformas(1990-1992)Fracaso de políticaseconómicas e inicio demedidas de reajusteeconómico y fiscal.Concentración del poderen el EjecutivoRedefinir el papel delEstado, del aparatoadministrativo,flexibilizar el empleopúblico y modernizaráreas clave para laspolíticas económicas delpaís.Despidos masivos (105 mil personascesadas), compra de renuncias y cierre delingreso a la carrera administrativa.Uso masivo de contratos por servicios nopersonales.Ingreso del régimen laboral de la actividadprivada.Atención en un conjunto de institucionesclave del nuevo modelo económico (“islas demodernidad”).Diversidad de normas sobre acceso ypermanencia en el sector público.Ausencia (desarticulación) de políticas deincentivos al desempeño.Fuga de talentos.Segundointento dereformas(1995-1997)Pacificación nacional yestabilidad económicaReorganizar el Estadoy mejorar la operaciónde las entidades yla cobertura de losservicios públicos.Desarticulación del INAP.Supervisión de la gestión de RRHH pasa a laPCM.Se crea el Programa para Modernización dela Administración Pública (PMAP).Ausencia de un ente rector a cargo de la políticade recursos humanos del Estado.Implementación nula de proyectos demodernización del servicio civil debido al pocoapoyo político.Tercer intentode reformas(2000-2006)Denuncias decorrupción, freno alcrecimiento económicoy reinserción degobierno democráticoEstablecer una visiónde Estado de largoplazo, consensuaday sobre la base de ungobierno moderno ydescentralizado.Firma del Acuerdo NacionalDiseño de políticas de modernización delEstado (Ley marco de modernización de lagestión del Estado).Descentralización (Ley de bases de ladescentralización, Ley orgánica de gobiernosregionales).Reforma del empleo público (Ley marco delempleo público y Ley del código de ética enla función pública).La implementación de las políticas vinculadascon la reforma del servicio civil no fue aprobada(normas complementarias a la Ley marcodel empleo público) debido al escaso apoyopolítico y ausencia de acuerdos entre los actoresrelevantes para su aprobación.La reforma quedó circunscrita en aspectosgenerales del servicio civil peruano.ANEXOS 123
  • 143. Reformas Contextos Objetivos Acciones ResultadosReforma actual(2008 enadelante)Estabilidad económicae inicio de políticasvinculadas con laapertura comercial conlos principales socios delpaís.Firma del TLC conEstados Unidos,delegando facultadesal Poder Ejecutivopara dictar las normasnecesarias para elaprovechamiento dedicho tratado.Mejorar la gestión delaparato administrativodel Estado para elfortalecimiento de lacompetitividad del país.Creación de la Autoridad Nacional deServicio Civil (SERVIR).Creación del cuerpo de Gerentes Públicos.Normas sobre capacitación y rendimiento.Creación del régimen CAS.Creación de ente rector del sistemaadministrativo de gestión de recursos humanosdel Estado.Elaboración de un nuevo modelo de serviciocivil bajo los principios de mérito e igualdad deoportunidades.Diseño de un Registro Nacional de Servidores delServicio Civil.ANEXOS124

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