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[PDF] Pressemitteilung: USA und Deutschland: Staatsschulden im Fokus

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  • 1. Helaba Volkswirtschaft/Research USA aktuell 23. Oktober 2012 USA und Deutschland: Staatsschulden im Fokus Autor: Patrick Franke  Trotz deutlicher Unterschiede in der Finanzpolitik verbindet Deutschland und die USA, Tel.: 0 69/91 32-47 38 dass sie in den vergangenen Jahrzehnten in erheblichem Umfang öffentliche Schulden research@helaba.de angehäuft haben.  Die Schuldenlast ist aktuell in den USA höher als hierzulande. Auch die Haushaltslage insgesamt ist dort problematischer. Auf längere Sicht kommen jedoch auf Deutschland Redaktion: aus demografischen Gründen größere Belastungen zu als auf die USA. Dr. Stefan Mitropoulos  Eine auf mittelfristigen Schuldenabbau ausgerichtete Fiskalpolitik ist daher unverzicht- bar. Herausgeber: In den wichtigsten Industrienationen haben die Schulden der öffentlichen Hand historisch hohe Dr. Gertrud R. Traud Niveaus erreicht. Dies gilt für die größte Wirtschaft der Welt, die USA, ebenso wie für Deutsch-Chefvolkswirt/Leitung Research land. Wie schnell sich zu hohe Staatsschulden als ein ernstes Problem erweisen können, hat dieLandesbank Hessen-Thüringen europäische Schuldenkrise eindrucksvoll unterstrichen: Irland wurde nicht zuletzt durch die Über- MAIN TOWER nahme der Schulden seiner Banken praktisch über Nacht vom „Celtic Tiger“ zum Fall für den Neue Mainzer Str. 52-58 Rettungsfonds; Italien fand sich, ganz ohne Bankenkrise oder geplatzte Immobilienblase, plötzlich 60311 Frankfurt am Main in der Gesellschaft der Krisenländer wieder. In den USA und in Deutschland ist die Lage zwar Telefon: 0 69/91 32-20 24 nicht so dramatisch, aber die Situation der Staatsfinanzen hat sich auch hier seit 2007 deutlich Telefax: 0 69/91 32-22 44 verschlechtert. In dieser Publikation vergleichen wir die finanzielle Situation der öffentlichen Hand in den USA und in Deutschland. Sie ist von enormer Bedeutung für den Gestaltungsspielraum der Politik. Dennoch gibt es in der politischen Debatte keinen Konsens über einige ganz zentrale Fragen: Was sind die Fakten zur Haushaltslage und Schuldenlast? Wie ist es eigentlich zu diesen Schulden gekommen? Was sind ihre Auswirkungen? Wo liegt die Grenze des Tragfähigen? Höhere Schulden als heute bisher nur durch Kriege Öffentliche Schulden in % des Bruttoinlandsprodukts 140 140 Die Publikation ist mit größter Sorgfalt USA 120 120 bearbeitet worden. Sie enthält jedoch lediglich unverbindliche Analysen und Prognosen zu 100 100 den gegenwärtigen und zukünftigen Markt- verhältnissen. Die Angaben beruhen auf 80 80 Quellen, die wir für zuverlässig halten, für 60 60 deren Richtigkeit, Vollständigkeit oder Aktua- Deutschland lität wir aber keine Gewähr übernehmen kön- 40 40 nen. Sämtliche in dieser Publikation getroffe- nen Angaben dienen der Information. Sie 20 20 dürfen nicht als Angebot oder Empfehlung für Anlageentscheidungen verstanden werden. 0 0 1791 1811 1831 1851 1871 1891 1911 1931 1951 1971 1991 2011 Quellen: IWF (HPDD und Fiscal Monitor), Helaba Volkswirtschaft/Research Statistische Brüche: 1979 (USA) und 1976 (Deutschland). Daten bis 1938: Deutsches Reich, 1950 bis 1990: Westdeutschland. Ältere Daten nur Zentralregierung ohne untergeordnete Gebietskörperschaften.
  • 2. USA aktuellZuletzt Konvergenz bei der Staatsquote US-Staat noch immer relativ kleinStaatsquote (Staatsausgaben in % am BIP) Staatsquote 2012 (Staatsausgaben in % am BIP) 60 60 60 60 Deutschland 55 55 50 50 50 50 40 40 45 45 30 30 40 40 20 20 USA 35 35 10 10 30 30 0 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 D USA GB F I E JQuellen: Macrobond, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Macrobond, Helaba Volkswirtschaft/ResearchDeutschland 1995: Integration der Treuhand in den Staatssektor Staatsquote: Wie viel Staat darf es denn sein? Bei einem Vergleich zwischen Deutschland und den USA sticht zunächst einmal der Unterschied bei der Staatsquote ins Auge. Seit 1970 ist der Anteil der gesamten Staatsausgaben aller Gebiets- körperschaften am Bruttoinlandsprodukt (BIP) in den USA im Schnitt etwa zehn Prozentpunkte niedriger als in (West-)Deutschland. Dies reflektiert den breiten Wählerkonsens für einen im Ver- gleich „kleineren Staat“ in Amerika. Erst in der Finanzkrise hat sich dieser Abstand deutlich redu- ziert. Vorher war in den Vereinigten Staaten bestenfalls ein sehr flacher Aufwärtstrend bei der Ausgabenquote auszumachen. Im Gegensatz dazu ist in Deutschland ein Sprung nach der ersten Ölkrise von 1973 zu beobachten. Seitdem pendelte die Staatsquote im Bereich von 44 % bis 50 %, wobei die deutsche Einheit 1990 einen Schub nach oben brachte. Nach der Jahrtausendwende fiel die Quote zwar um rund fünf Prozentpunkte. Das Niveau von 1989, dem Jahr vor der Wiederver- einigung, wurde aber nicht mehr unterschritten. In der Finanzkrise stieg die Ausgabenquote in den USA massiv. Sie bleibt 2012 hoch, obwohl sie durch das graduelle Auslaufen des Konjunkturpakets von 2009 inzwischen wieder fällt. Auch in Deutschland legte die Staatsquote nach 2007 deutlich zu. In der Krise schrumpfte die deutsche Wirtschaft, während sich der Staat mit einem Konjunkturpaket gegen die Rezession stemmte. Bis 2012 ist die Staatsquote nicht wieder auf ihr Vorkrisenniveau zurückgegangen. Zunächst einmal ist jede Staatsquote theoretisch denkbar. Praktisch wird ihre Erhöhung jedoch an Grenzen stoßen. Erstens nehmen die Widerstände in der Bevölkerung gegen eine immer drücken- Kein einheitliches dere Steuerbelastung mit steigenden Steuersätzen überproportional zu, so dass höhere Steuersätze Optimum ab einem bestimmten Niveau sogar kontraproduktiv sein können. Zweitens bringt eine gewichtige Rolle des Staates zwar gewisse Stabilitätsvorteile. Diese werden aber mit Effizienzeinbußen er- kauft, die umso höher ausfallen, je mehr der Spielraum für Wettbewerb in der Wirtschaft einge- engt wird. Als abschreckendes Beispiel kann man sich hier die DDR in Erinnerung rufen. Von einem solchen kritischen Staatsanteil sind die USA wohl selbst heute noch ein ganzes Stück entfernt, auch wenn Präsident Obama von politischen Gegnern teilweise als „Sozialist“ beschimpft wird. In Deutschland bewegen wir uns schon eher in einer Region, wo Vorsicht vor einer deutli- chen Ausweitung des Staatsanteils geboten wäre. Im Falle Frankreichs, wo die Quote mit fast 57 % noch um einiges höher liegt, wird dies zunehmend als Wachstumshemmnis wahrgenommen. Allerdings ist die Staatsquote nicht der Weisheit letzter Schluss, wenn es darum geht, den Einfluss des Staates auf das Wirtschaftsleben seiner Bürger vollständig abzubilden. Regulatorische Ge- und Verbote, zum Beispiel auf den Gebieten des Umwelt- oder Gesundheitsschutzes, die in modernen Industriegesellschaften erheblichen Einfluss haben können, tauchen in der Staatsquote nicht auf. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 2
  • 3. USA aktuell Die hier verwendeten OECD-Zahlen schließen zwar die Sozialversicherungen mit ein, doch ist die unterschiedliche Organisation der Krankenversicherung (privat in den USA, hauptsächlich gesetz- lich hierzulande) für einen Teil des Unterschieds verantwortlich. Auch ist die korrekte Abgrenzung zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen nicht immer ganz eindeutig. Wie sind zum Bei- spiel (teil-)verstaatlichte Banken zu behandeln? Wofür wird das Geld ausgegeben? In der Struktur der Staatsausgaben unterscheiden sich Deutschland und die USA ebenfalls erheb- lich. Da hier alle Ebenen der öffentlichen Hand betrachtet werden, spielt dabei keine Rolle, wo eine bestimmte Aufgabe jeweils schwerpunktmäßig angesiedelt ist. Auffällig, wenn auch wenig überraschend, ist zunächst, dass der deutsche Staat erheblich mehr für soziale Sicherung ausgibt als der amerikanische. Mit fast 45 % der Ausgaben ist diese Kategorie1 in Deutschland der mit Abstand größte Posten. Hierunter fallen unter anderem die Arbeitslosenversicherung, „Hartz IV“ und andere staatliche Transfers. Auch in den USA gibt der Staat für diese Kategorie das meiste Geld aus. Allerdings ist der Anteil mit 23 % nur etwa halb so hoch wie in Deutschland. Staatsausgaben nach Funktionen (2009) USA Deutschland Allgemeine öffentliche Dienste 5,1 6,8 Verteidigung 14,4 2,4 Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Justiz 6,2 3,3 Wirtschaft, Transport und Energie 8,5 9,1 Wohnungs- und Städtebau, kommunale Dienste 1,8 1,9 Gesundheitsw esen* 19,6 16,7 Freizeit und Kultur 0,8 1,4 Bildung & Forschung 16,2 8,3 Soziale Sicherung 23,0 44,4 Zinsen 4,4 5,7 * inkl. Gesetzliche Krankenversicherung in Deutschland. Quellen: BEA, Destatis, Helaba Volkswirtschaft/Research Eine größere Rolle als in Deutschland spielen in den USA vor allem drei Ausgabengebiete: Ver- teidigung, Gesundheit und Bildung. Selbst nach dem Ende des Kalten Kriegs gibt Amerika fast 15 % seines Staatshaushalts für Verteidigung aus und damit ein Vielfaches von dem, was Deutsch- land für diesen Zweck aufwendet (2,4 %). Dies ist wohl teilweise ein Fall von „Trittbrettfahrerver- halten“, denn durch ihre Mitgliedschaft in der NATO konnten und können sich die Europäer im Ernstfall auf militärische Unterstützung durch die Amerikaner verlassen. Trotz des Truppenabbaus nach 1990 sind noch immer US-Truppen in Europa stationiert. Doch ist das schlagkräftige Militär der Amerikaner sicher auch ein machtpolitisches Instrument, um nationale Interessen global besser durchsetzen zu können. Dies hat eben seinen Preis. Gesundheitswesen und Bildung sind zwei Ausgabekategorien, bei denen klar wird, dass höhere Ausgaben nicht zwingend auch bessere Ergebnisse bedeuten. In der innenpolitischen Debatte inViel bringt viel? den USA besteht weitgehender Konsens, dass in diesen Bereichen die Effizienz der eingesetzten Dollars („bang for the buck“) nicht befriedigend ist. Zwar ist die medizinische Versorgung der Amerikaner auch im OECD-Vergleich sehr gut, aber kein anderes Industrieland gibt pro Kopf annähernd so viel für Gesundheit aus. Im Bereich Bildung, wo im Gegensatz zu Deutschland viele der Top-Universitäten in den USA privat organisiert sind, fallen die Bildungserfolge der staatli- chen Schulen gemessen am Mitteleinsatz eher enttäuschend aus – insbesondere, wenn man interna- tionale Vergleiche wie die PISA-Studien zu Grunde legt. 1 Wobei hier die Gesetzliche Krankenversicherung im Gegensatz zur Praxis des Statistischen Bundesamtes dem Bereich „Gesundheitswesen“ zugerechnet wird. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 3
  • 4. USA aktuell Steuerquote: Wo kommt das Geld her? Um von den Ausgaben zu den Haushaltsdefiziten zu kommen, sind natürlich auch die Staatsein- nahmen zu betrachten. Eine vergleichende Darstellung der Steuersysteme in den USA und Deutschland würde für sich genommen viele Seiten füllen. Wir beschränken uns daher auf eine grobe Skizze. Das grundsätzliche Bild auf der Einnahmeseite sieht ganz ähnlich aus wie auf der Ausgabeseite: Die Steuer- und Abgabenquote ist in Deutschland spürbar höher als in den USA. In den vergangenen vierzig Jahren gab es in Deutschland bei den Einnahmen wie bei den Ausgaben zwei Schübe: Mitte der siebziger Jahre und mit der deutschen Wiedervereinigung. Nach 1999 ging die Abgabenquote mehrere Jahre zurück, um sich bei rund 44 % einzupendeln. Die Finanzkrise verursachte dann einen überraschend geringen und nur kurzlebigen Rückgang. In den USA hingegen war nach 1970 ein fast linearer Aufwärtstrend zu beobachten, der erst mit dem Ende des Dot-com-Booms, der Rezession von 2001 und den deutlichen Steuersenkungen durch Präsident George W. Bush 2001 und 2003 ein Ende fand. Nach einer kurzfristigen Erholung ließen dann nach 2008 Finanzkrise und Rezession die Einnahmen einbrechen, ein Effekt, der noch durch die Steuersenkungen im Rahmen des Konjunkturpakets von 2009 verstärkt wurde.Klarer „Vorsprung“ für Deutschland Deutliche Unterschiede in der SteuerstrukturSteuer- und Abgabenquote (% am BIP) Anteile am Steueraufkommen nach Steuerarten (%) 50 50 Pers. Einkommensteuer 45 45 Sozialversicherungsbeiträge Deutschland 40 40 Vermögensteuern Unternehmensteuer 35 35 USA Allg. Umsatzsteuern Deutschland 30 USA 30 Andere 25 25 Spezielle Verbrauchssteuern Kf z-Steuern 20 20 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 0 5 10 15 20 25 30 35 40Quellen: Macrobond, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: OECD, Helaba Volkswirtschaft/Research Grob nach Steuerarten unterteilt spielen für die USA und Deutschland die (progressive) Einkom- mensteuer und die Sozialabgaben (insbesondere Beiträge zur Gesetzlichen Kranken-, Renten- und Unterschiede in der Arbeitslosenversicherung) die zentrale Rolle bei der Finanzierung staatlicher Aufgaben. In den Steuerstruktur USA ist die persönliche Einkommensteuer die wichtigste Einnahmequelle, in Deutschland sind es die Sozialabgaben. Die Mehrwertsteuer hat bei uns ein deutlich größeres Gewicht. In den USA gibt es keine nationale Umsatzsteuer. Die auf Ebene der Einzelstaaten und Kommunen erhobenen „sales taxes“ beziehen sich meist nur auf Waren und die Steuersätze sind deutlich niedriger als der Regelsatz in Deutschland (19 %). Wichtiger sind in den USA die Besteuerung von Vermögen (hauptsächlich in der Form von kommunalen Steuern auf Grundbesitz) und die Steuern auf Unter- nehmensgewinne, deren Beitrag zum Gesamtsteueraufkommen jeweils spürbar höher ist als in Deutschland.2 In der politischen Diskussion in Deutschland wird von mancher Seite eine „chronische Unterfi- nanzierung“ von Staatsaufgaben beklagt und für den Schuldenanstieg in den letzten Jahren ver- antwortlich gemacht. Richtig ist, dass in den vergangenen Jahren die Steuerquote relativ zur Aus- gabenquote zu niedrig war. Die Ausgabenquote ist jedoch nicht in Stein gemeißelt. Es ist nicht ersichtlich, warum es dem deutschen Staat nicht möglich sein sollte, seine Aufgaben mit demsel- ben Verfügungsvolumen wie kurz vor der Finanzkrise (44 % am BIP) darstellen zu können. 2 Die Steuern auf Vermögen gliedern sich dabei wie folgt Deutschland (USA): laufende Grundsteuern 53,9 % (95,8 %), Schenkungs- und Erbschaftsteuer 21 % (4,2 %), Kapitalverkehrssteuern 25,1 % (0 %). Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 4
  • 5. USA aktuell Schuldenstand im historischen Rückblick Seit langer Zeit folgen die Staatsschulden einem Aufwärtstrend. Das Schaubild auf S. 1 zeigt die langfristige Entwicklung des Schuldenstands der öffentlichen Hand in den USA und in Deutsch- land. Naturgemäß sind dabei die älteren Daten mit größerer Vorsicht zu genießen. In den Vereinig- ten Staaten sind recht lange Schuldenzyklen zu beobachten, die im engen Zusammenhang mit Kriegen stehen. Zunächst wurden die im Unabhängigkeitskrieg eingegangenen Verbindlichkeiten getilgt, ein Prozess, der erst nach dem Britisch-Amerikanischen Krieg von 18123 unterbrochen wurde. Der nächste Schub kam mit dem Bürgerkrieg 1861 bis 1865. Im 20. Jahrhundert war dann ein „ratchet“-Effekt zu beobachten: Auf den 1. und 2. Weltkrieg folgte jeweils eine Periode des Schuldenabbaus. Jedoch lag der Tiefstand der Schulden jeweils höher als im vorherigen Zyklus. Der langjährige Rückgang der Staatsschuldenquote nach dem 2. Weltkrieg endete Anfang der achtziger Jahre, als unter Präsident Reagan die Steuern gesenkt und die (Verteidigungs-)Ausgaben deutlich hochgefahren wurden. Die Wende kam dann mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der „Friedensdividende“ in den neunziger Jahren. Verstärkt wurde diese Tendenz durch den Boom am Aktienmarkt und das kräftige Wachstum während der „New Economy“-Phase. Nach der Jahrtausendwende stabilisierte sich die Schuldenquote, um dann in der Finanzkrise zu explodieren. Im laufenden Jahr wird sie voraussichtlich bei über 100 % des BIP liegen, dem höchsten Wert seit der Rückkehr zur Friedenswirtschaft nach dem 2. Weltkrieg. In Deutschland sind die historischen Daten wegen der politischen Brüche nicht annähernd so voll- ständig wie für die USA. Für den Zeitraum des 1. und 2. Weltkriegs, als die Schulden jeweilsEntschuldung durch massiv gestiegen sind, liegen keine Daten vor. Auch die beiden Inflationsschübe, die in den Wäh-Staatsbankrott und rungsreformen von 1923 und 1948 endeten, fallen in diese Phasen. Die Bundesrepublik startete Hyperinflation jedoch nicht völlig ohne Altlasten. So wurden Auslandsschulden des Deutschen Reichs übernom- men, die abschließend erst im Londoner Schuldenabkommen von 1953 geregelt wurden. Das Kriegslastenfolgegesetz von 1958 klärte analog die Behandlung der inländischen Staatsschulden von vor 1945. Ab 1948 stellten die USA im Rahmen des „European Recovery Program“ (Mar- shallplan) Kredite zur Verfügung. Hinzu kamen Verbindlichkeiten, die im Zuge der DM- Einführung 1948 entstanden waren (so genannte Ausgleichsforderungen). Vom niedrigen Schul- denstand von rund 20 % des BIP verabschiedete sich Deutschland erst Mitte der siebziger Jahre, der erste Sprung fand im Jahr 1975 statt. In den achtziger Jahren pendelte sich der Schuldenstand dann bei rund 40 % ein, also doppelt so hoch wie in der Nachkriegszeit. Der nächste Schub erfolg- te mit der deutschen Einheit, binnen fünf Jahren hatte sich der Schuldenstand abermals um rund 20 Prozentpunkte erhöht. Ab 2003 begann eine erneute Aufwärtsbewegung, die sich in der Schulden- krise stark beschleunigte und die die Schuldenquote bis auf den Rekordwert von 83 % anhob. Ursachenforschung: Wie kam es zu den Schulden? Staatsschulden sind letztlich nichts anderes als die Summe vergangener Haushaltsdefizite. Diese wiederum ergeben sich aus der Differenz zwischen den Einnahmen und Ausgaben. Das Haushalts- defizit lässt sich analytisch in zwei Hauptkomponenten zerlegen:  einen zyklischen Teil, der die Wirkung der „automatischen Stabilisatoren“4 reflektiert  einen strukturellen Teil5 3 Damals übernahm die Bundesregierung in Washington letztmalig die Schulden einiger Einzelstaaten. Die Schulden der untergeordneten Gebietskörperschaften sind in der auf S.1 gezeigten Zeitreihe erst nach 1998 enthalten. 4 Zum Beispiel fallen in einer Rezession die Steuereinnahmen „automatisch“, während die Staatsausgaben für Sozialtrans- fers ansteigen. 5 Die Berechnung dieser Größe beruht auf Schätzungen des Auslastungsgrads in der Wirtschaft. Unabhängig davon, ob diese über den Arbeitsmarkt oder über die Produktionslücke erfolgen, ist das Ergebnis mit erheblicher Unsicherheit behaf- tet. Insbesondere am aktuellen Rand hängen die Schätzungen von den Annahmen zum Trendwachstum in den kommenden Jahren ab und können daher sehr revisionsanfällig sein. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 5
  • 6. USA aktuell Eine weitere Möglichkeit wäre die Betrachtung des „Primärdefizits“, also ohne Zinszahlungen. Diese Größe ist vor allem bei der Frage der Schuldentragfähigkeit relevant (siehe S. 12). Eine hohe Zinsbelastung war jedoch in den vergangenen vierzig Jahren in den USA und insbesondere in Deutschland nicht zu beobachten. In den USA erreichten die Zinszahlungen mit 3,6 % des BIP 1991 ihren Höhepunkt (2012: unter 2 %). In Deutschland lag der Gipfel 1998 bei knapp 3 % (2012: 1,8 %). Hohe Zinsen auf Altschulden sind also in diesen beiden Ländern kein wichtiger Schuldentreiber gewesen.6 Zum Vergleich: In Griechenland lag der Wert 2011 bei fast 6 %. Alternativ bietet sich die Analyse des strukturellen Haushaltssaldos an. Wenn dieser im Schnitt bei null liegen würde, käme über einen kompletten Konjunkturzyklus hinweg kein Schuldenaufbau zustande. Defizite in der Rezession würden durch Überschüsse im Boom aufgewogen. Um einen Schuldenabbau zu erreichen, wären im Schnitt Überschüsse erforderlich. Das Schaubild unten zeigt, dass in Deutschland ein (marginaler) Überschuß zwischen 1973 und 2012 allerdings nur einmal, durch die Einnahmen der Versteigerung der UMTS-Lizenzen im Jahr 2000, erreicht wur- de. Die USA wiesen 1998 und 1999 quasi ausgeglichene konjunkturell bereinigte Staatshaushalte aus, gefolgt von einem Überschuss im Jahr 2000. Dies war die Phase, in der sich mancher ernsthaft Sorgen machte, die amerikanischen Staatsanleihen könnten in absehbarer Zeit verschwinden. Von diesen Ausnahmen abgesehen, verzeichneten die USA und Deutschland stets in größerem oder kleinerem Umfang ein strukturelles Defizit. In Deutschland wurde unter der Regierung Defizit als Normalfall Schmidt Mitte der siebziger Jahre das Defizit massiv ausgeweitet, denn die Mehrausgaben insbe- sondere für Soziales wurden nicht durch Steuererhöhungen, sondern durch neue Schulden bezahlt. Erst 1982, nach dem Regierungswechsel, setzte unter der Regierung Kohl eine Konsolidierung ein. Bis 1989 gelang fast die Rückkehr zu einem ausgeglichenen strukturellen Haushaltssaldo. Mit der Wiedervereinigung und den damit verbundenen Kosten der Integration und der Modernisierung der maroden DDR-Wirtschaft änderte sich der Trend jedoch schlagartig. Auch die 1995 in den Staatssektor überführte Treuhand ist noch diesem Komplex zuzuordnen. Ob die deutsche Einheit letztlich nicht auch mit einer weniger drastischen Inanspruchnahme von Kredit machbar gewesen wäre, ist im Nachhinein nicht mehr zu klären. Angesichts des historischen Charakters der Wieder- vereinigung ist die „Schuldenmacherei“ dieser Jahre, im Gegensatz zu den Ereignissen in den siebziger Jahren und nach der Jahrtausendwende, wohl noch am ehesten zu rechtfertigen. Nach 1991 bewegte sich das Defizit im Trend in die richtige Richtung, wenn auch zu langsam. Ohne die UMTS-Versteigerung wären die Staatsausgaben in keinem der folgenden Jahre mehr durch die Einnahmen gedeckt gewesen. Obwohl die Rezession von 2001 vergleichsweise mildeLange Phasen mit großen Defiziten Deutschland steht besser daStruktureller Saldo des Staatssektors (% am BIP) Schulden der öffentlichen Hand (% am BIP) 2 2 120 120 USA - Brutto 0 0 100 100 -2 -2 80 80 D - Brutto -4 -4 60 60 -6 USA -6 Deutschland 40 40 -8 -8 D - Netto USA - Netto -10 -10 20 20 -12 -12 0 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 1991 1996 2001 2006 2011Quellen: Macrobond, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: Macrobond, Helaba Volkswirtschaft/ResearchDeutschland 1995: Treuhand-Verschmelzung Bruttoschulden: etwas andere Abgrenzung als auf S. 1 6 Anders formuliert: Die folgende Betrachtung des strukturellen Defizits führt praktisch zu den gleichen Ergebnissen wie die alternative Analyse des strukturellen Primärdefizits. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 6
  • 7. USA aktuell war, wurden unter der Regierung Schröder in den Jahren nach der Jahrtausendwende massive Defizite gefahren. Nur sehr graduell führte man diese dann im Laufe der folgenden Jahre wieder zurück, ein Trend, der sich unter der „Großen Koalition“ aus CDU und SPD 2005-2007 fortsetzte. Der Ausbruch der Finanzkrise und die scharfe Rezession brachten dann wieder spürbar höhere Defizite, vor allem 2010. Seitdem ist es jedoch trotz der europäischen Schuldenkrise gelungen, den Haushalt zu konsolidieren. Die USA hingegen verzeichneten schon in den gesamten siebziger Jahren Defizite, denn die Re- gierung Johnson hatte in den späten Sechzigern damit begonnen, nicht nur den Vietnamkrieg, sondern auch umfangreiche Sozialprogramme zunehmend über Schulden zu finanzieren. Aller- dings war es erst Präsident Reagan, unter dem die Defizite Anfang der achtziger Jahre spürbar ausgeweitet wurden. Damals erreichte das strukturelle Defizit Rekordwerte, die erst in der Finanz- krise gebrochen wurden. Friedensdividende, Steuererhöhungen, ein Sparkurs und sprudelnde Ein- nahmen aus der Besteuerung von Kapitalvermögen während des Aktienbooms ließen das Defizit dann massiv schrumpfen. Die Steuersenkungen von George W. Bush, Mehrausgaben in der Folge des 11. September 2001 – nicht zuletzt die Kriege in Afghanistan und im Irak – aber auch auf anderen Gebieten, brachten die Rückkehr hoher Defizite. Nach einer langsamen Verbesserung 2005/2006 führte der Beginn der Subprimekrise 2007 zu einer Ausweitung des Defizits, die sich 2008/2009 noch massiv verstärkte. Des Pudels Kern: Nur der halbe Keynes Wie aus dem vorherigen Abschnitt ersichtlich wird, ist eine der Hauptursachen des Schuldenauf- baus, dass die Regierungen über die automatischen Stabilisatoren hinaus eine kontrazyklische Finanzpolitik betrieben haben: Sie haben in konjunkturellen Schwächephasen die Steuern gesenkt und die Staatsausgaben erhöht – wohl in keiner Phase war dies deutlicher zu beobachten als 2008/2009. In den USA wurde ein Konjunkturprogramm von über 800 Mrd. Dollar verabschiedet. In Deutschland brachte die Bundesregierung ein Konjunkturpaket im Umfang von 70 Mrd. Euro auf den Weg. Dies entspricht dem keynesianischen Ansatz, dass es Aufgabe des Staates ist, in einer Rezession als Ersatz für die rückläufige private Nachfrage einzuspringen und „deficit spending“ zu betreiben, um die Wirtschaft zu stabilisieren. Vor allem während der Krise 2009 fand diese Herangehensweise in der Öffentlichkeit großen Beifall. Diese „Vulgärversion“ des Keyne- sianismus blendet jedoch in der Regel die von John Maynard Keynes eigentlich vertretene Forde- rung aus, dass der Staat, um diese kontrazyklische Politik zu ermöglichen, in Phasen guter Kon- junktur auch deutliche (strukturelle) Überschüsse erwirtschaften muss. Dies ist aber äußerst unpopulär und politisch schwierig – wer denkt schon ans Sparen, wenn die Wirtschaft brummt. Selbst in Phasen sehr hohen Wachstums wurden in den USA und in Deutsch-Sparen im Boom land lediglich kleinere Defizite und nicht die eigentlich erforderlichen Überschüsse erreicht. Im laufenden Jahr herrscht in Deutschland praktisch Vollbeschäftigung. Laut IWF ist die Produktions- lücke geschlossen. 2011 wuchs die Wirtschaft mit über 3 %. Dennoch übersteigen die strukturell bereinigten Ausgaben die Einnahmen noch immer um fast 1 % am BIP. Kumuliert über einen Zeitraum von Jahrzehnten war diese unzureichende Konsolidierung des Staatshaushalts in Phasen wirtschaftlicher Stärke die Hauptursache für den Schuldenaufbau. Einfluss der Krise: Größer in den USA In der aktuellen Diskussion werden hingegen häufig die Finanzkrise im Allgemeinen und die Hilfsleistungen für Finanzinstitutionen (und im Fall der USA für Automobilhersteller) im Speziel- len als wichtigste Ursache für die hohe Staatsverschuldung angeführt. Dies ist für die USA berech- tigter als für Deutschland. Betrachtet man nämlich nicht die Bruttoschulden des Staates, sondern die um Forderungen bereinigte Nettoverschuldung, fällt auf, dass sich diese Größe in Deutschland im Gegensatz zu den USA seit 2003 kaum noch verändert hat (Schaubild, S. 6). So stehen den in Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 7
  • 8. USA aktuell den letzten Jahren angehäuften Verbindlichkeiten auch Forderungen gegenüber, nicht zuletzt vis-à- vis partiell verstaatlichten Banken oder den Regierungen der Krisenländer. Deren Werthaltigkeit ist zwar teilweise fragwürdig. In welchem Umfang die Schuldenlast der öffentlichen Hand durch die Rettungsmaßnahmen aber wirklich gestiegen ist, lässt sich erst abschließend beantworten, wenn alle Staatsbeteiligungen wieder abgebaut sind. In den USA hingegen hat auch die Netto- schuldenlast, auf inzwischen über 80 % am BIP, in der Krise massiv zugenommen. Zu den direkten Kosten der „Bankenrettung“ kommen noch die indirekten Kosten für den Staat hinzu – Folgen der durch die Krise ausgelösten Rezession. Hierbei stellt sich allerdings die Frage, was man als sinnvollen Vergleichswert ansetzt.7 Grob gerechnet: In den USA lagen diese Kosten von 2009 bis 2012 auf Basis von OECD-Zahlen bei kumuliert rund 5,5 % am BIP, in Deutschland bei nur 2,8 % am BIP. Um jenen Betrag wären die kumulierten Defizite über diesen Zeitraum jeweils niedriger ausgefallen, wenn die Wirtschaft „normal“ ausgelastet gewesen wäre statt in einer Rezession zu sein. Um diesen Betrag geringer wären auch die Staatsschulden 2012.8 Insgesamt hat die Finanzkrise die Situation des öffentlichen Haushalts vor allem in den USA spür- bar verschlechtert – wobei dort die zunächst massiv kontrazyklische Politik und die nach dem Ende der Rezession unterbliebenen Konsolidierungsschritte auf der Bundesebene die zentrale Rolle spielten.9 In Deutschland weisen die Schulden hingegen seit 1975 einen sehr stabilen Auf- wärtstrend aus – extrapoliert man den, wäre die 80 %-Marke auch ohne Schuldenkrise 2018 er- reicht worden. Selbst ohne die Krise wären in den USA und Deutschland aktuell wohl Brutto- schuldenstände von über 60 % am BIP verzeichnet worden – angesichts der mittelfristigen Heraus- forderungen (S. 12) kein Anlass zur Zufriedenheit. Schulden wurden für Konsum aufgenommen, nicht für Investitionen Nun wäre die zunehmende Verschuldung des Staates grundsätzlich dann kein Problem, wenn die öffentliche Hand diese Schulden aufgenommen hätte, um Investitionen zu finanzieren. Wie auch in der Privatwirtschaft ergibt es Sinn, öffentliche Ausgaben, die über einen langen Zeitraum „Ge- winne abwerfen“, nicht aus laufenden Einnahmen zu finanzieren, sondern die Kosten über die erwartete Nutzungsdauer zu strecken. In der Realität machen die Staatsinvestitionen jedoch nur einen sehr geringen Teil der Staatsausgaben aus (Schaubild, S. 9). In Deutschland ist die Staatsin- vestitionsquote zudem seit Jahrzehnten rückläufig. Investierte der Staat 1970 noch im Umfang von fast 5 % des BIP, lag der Vergleichswert 2011 nur noch bei mageren 1,6 % des BIP. Anders for- muliert: Ein steigender Prozentsatz der neu gemachten Staatsschulden wurde zur Finanzierung konsumtiver Zwecke verwendet – also das genaue Gegenteil von nachhaltigem Wirtschaften. Selbst bei den „offiziell“ als öffentliche Investitionen gezählten Ausgaben ist nicht gesagt, dass sie einen zukünftigen Strom an positiven wirtschaftlichen Impulsen generieren, der die RückzahlungInflationäre Verwendung der dafür aufgenommenen Schulden erleichtert. Neben kompletten „Investitionsruinen“ (Fehlin- des Investitionsbegriffs vestitionen) wäre hier auch z.B. an Bunkerbauten für den Kriegsfall o.ä. zu denken – also Bauin- vestitionen, die keinen unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil bringen. 7 Eine Möglichkeit wäre die zyklische Komponente von 2006 fortzuschreiben. Dies ist jedoch über einen Zeitraum von fünf Jahren wenig realistisch. Alternativ kann man sie mit Null ansetzen. Dann ist jedoch für Deutschland das Ergebnis für den Zeitraum 2007-2012 negativ (d.h. mit Finanzkrise besser als ohne), da 2007 und 2008 noch eine erhebliche Überauslastung vorlag. 8 Diese und ähnliche Berechnungen unterstellen, dass der Zinssatz auf die Staatsschulden nicht deutlich von der Wachs- tumsrate des nominalen BIP abweicht. Über längere Zeiträume liegen diese beiden Größen tatsächlich recht nah beieinan- der, so dass dies als vereinfachende Annahme gerechtfertigt erscheint. 9 Die USA haben ihr strukturelles Defizit von 2008 auf 2009 um drei Prozentpunkte ausgeweitet, doppelt so viel wie in den anderen Rezessionen nach 1970. In Deutschland lag der Vergleichswert nur bei zwei Prozentpunkten (sonst: 1,5 Punkte.) Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 8
  • 9. USA aktuellDer deutsche Staat investiert immer weniger Vor allem die Transfers sorgen für mehr GleichheitÖffentliche Anlageinvestitionen (Anteil am BIP in %) Reduktion des Gini-Koeffizienten Ende der 2000er Jahre (%) 5,0 5,0 16 16 4,5 4,5 14 14 4,0 4,0 USA 12 durch 12 3,5 3,5 monetäre Transf ers 3,0 3,0 10 10 2,5 2,5 8 8 2,0 2,0 6 6 Deutschland 1,5 1,5 4 4 1,0 1,0 durch Steuern 0,5 0,5 2 2 0,0 0,0 0 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 USA DeutschlandQuellen: Macrobond, Destatis, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: OECD, Helaba Volkswirtschaft/Research Allerdings hat diese Abgrenzungsproblematik auch eine Kehrseite. So wäre zu diskutieren, ob laufende Ausgaben für Forschung & Entwicklung oder für Bildung in diesem Sinn nicht Investiti- onen darstellen, die die Produktivität zukünftiger Beschäftigter erhöhen. Vorsicht ist jedoch ange- bracht, ganze Ausgabenkategorien pauschal als Investitionen zu verbuchen, wie das in der politi- schen Diskussion zum Beispiel häufig mit dem Bereich Bildung geschieht. Höhere Bezüge für Lehrer oder „marmorne Schultoiletten“ bedeuten nicht unbedingt auch eine gesteigerte zukünftige Arbeitsproduktivität der Schüler. Im Extremfall droht der Investitionsbegriff sogar jede Bedeutung zu verlieren, wenn die umfangreichen – und eindeutig dem Staatskonsum zuzurechnenden – Transfers als „Investitionen in soziales Kapital“ bezeichnet werden. Auch staatliche „Investitio- nen“ in „mehr Kinder“ haben bislang eine eher magere Rendite abgeworfen. Umverteilung: Schulden als Preis der progressiven Besteuerung? “A government which robs Peter to pay Paul, can always count on the support of Paul.” George Bernard Shaw Die Gründerväter der Vereinigten Staaten betonten, dass die neue Nation eine „Republik“ und keine Monarchie sein sollte. Viele unter ihnen waren jedoch skeptisch, ob diese in der Variante einer „repräsentativen Demokratie“ langfristig funktionieren kann. Daher war ein Thema bei der Diskussion über die US-Verfassung von 1787, ob sich vermeiden lässt, dass eine Mehrheit der Mittellosen und weniger Gutsituierten die Minderheit der Reichen durch immer höhere Steuern auspresst. Man glaubte, dem durch ein Wahlrecht vorbeugen zu können, das sich auf die Klasse der Landbesitzer („die Reichen“) beschränkte. Zusätzlich gab man der Elite mit dem Senat ein Instrument an die Hand, um eine befürchtete „Diktatur der Mehrheit“ zu verhindern. Die Idee war, dass diejenigen, die politische Entscheidungen treffen, auch diejenigen sein sollten, die für sie mit ihren Steuern bezahlen müssen. Mit der Ausweitung des Wahlrechts auf immer breitere Bevölke- rungskreise nahm der politische Einfluss der ärmeren Bevölkerungsschichten im Zeitablauf aber zu. Eine allgemeine progressive Einkommensteuer ließ in den USA dennoch bis zum Bürgerkrieg 1862 auf sich warten. Erst 1913 wurde sie dauerhaft eingeführt. Ein politischer Entscheidungsträger steht grundsätzlich vor der Alternative, zusätzliche Staatsaus- gaben durch höhere Steuern oder durch Schulden zu finanzieren. Widerstand gegen höhere Steuern Schulden statt Steuern dämpft tendenziell den Spielraum für steigende Ausgaben, auf die jedoch die Klientel (Wähler- schaft) des Entscheiders möglicherweise Wert legt. In dieser Situation kann die Schuldenaufnahme einen Kompromiss darstellen zwischen dem Interesse der Wohlhabenden (möglichst niedrige Steuern) und dem Interesse der Mittelschicht (möglichst umfangreiche Staatsleistungen). Diejeni- Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 9
  • 10. USA aktuell gen, die den Großteil zusätzlicher Steuern bezahlen müssen, sind daher einfacher für höhere Aus- gaben zu gewinnen, wenn ein Teil der Kosten auf die Zukunft verschoben werden kann. Historisch ging der Aufbau der öffentlichen Schulden Hand in Hand mit dem Ausbau des Sozial- staates, d.h. der zunehmenden Umverteilung der Einkommen durch den Staat. Auf den ersten Blick überrascht, dass in den USA heute über progressive Einkommensteuern und Steuern auf das Vermögen insgesamt 56 % des Steueraufkommens zustande kommen, in Deutschland nur 31 %. Damit spielen die typischen Instrumente der steuerlichen Umverteilung in den USA inzwischen eine relativ größere Rolle als hierzulande. Allerdings ist, gemessen am OECD-Durchschnitt, die Einkommensteuer isoliert betrachtet in beiden Ländern eher unterdurchschnittlich redistributiv. So greift der deutsche Spitzensteuersatz von 47 %10 beim 5,9fachen des Durchschnittseinkommens. In den USA wird der Spitzensatz von 43 % sogar erst ab dem 8,3fachen des Durchschnittseinkom- mens fällig. Im OECD-Schnitt findet der höchste Steuersatz von 46 % hingegen schon beim 3,2fachen des Durchschnittseinkommens Anwendung. Nichtsdestoweniger tragen die Einkommensstärksten in beiden Ländern massiv überproportional zum Steueraufkommen bei. Das Schaubild unten links illustriert dies drastisch für die USA: Die reichsten 0,01 % der Steuerzahler tragen mit 0,9 % das 90fache ihres Anteils an der Bevölkerung zum gesamten Steueraufkommen des Bundes bei. Diese Diskrepanz ist bei der Einkommensteuer sogar noch extremer. In Deutschland zahlen die 10 % der Steuerzahler mit den höchsten Einkom- men rund 55 % des Aufkommens der Einkommensteuer, in den USA liegt der Vergleichswert bei 73 %. Die unteren 60 % der Einkommensverteilung zahlen dagegen in Deutschland nur gut 10 % des Aufkommens dieser Steuer, in den USA sogar nur mikroskopische 0,6 %. Insgesamt, also einschließlich der Ausgabenseite, verteilt der deutsche Staat aber doch stärker um als der amerikanische. Die OECD misst dies am Einfluss der Finanzpolitik auf den so genannten Deutschland verteilt Gini-Koeffizienten, ein Maß für die Gleichverteilung von Einkommen in der Gesellschaft. Der mehr um Unterschied liegt nicht im Steuersystem, denn laut OECD haben die Steuern in beiden Ländern die gleiche Wirkung auf den Gini-Koeffizienten: In den vergangenen Jahren hat die Besteuerung der privaten Haushalte ihn hier wie dort um rund 4 Prozentpunkte gesenkt (Schaubild, S. 9). Deutlich stärker ist hingegen die Umverteilungswirkung der monetären Transferleistungen in Deutschland. Durch sie belegt Deutschland unter 30 OECD-Ländern dann in der Summe auch Rang 6, was die Umverteilungswirkung der Fiskalpolitik angeht.USA: Extreme Konzentration der Steuerlast USA: Crowding out?Verhältnis des Prozentanteils am Aufkommen aus allen Bundessteuern zum % am BIP %Prozentanteil an der Zahl der Steuerzahler (2005) 20 90 20 120 12 18 18 100 Reale Rendite langlauf ender Unternehmensanleihen 10 16 16 (Baa, RS) 14 14 12 12 80 8 tatsächliche 10 Verteilung 10 60 6 8 8 6 im theroretischen Fall der Gleichverteilung 6 40 4 4 der Steuerlast 4 Staatsschulden (LS) 2 2 20 2 0 0 20 40 60 80 90 95 99 99,5 99,9 99,99 100 0 0 Steuerzahler nach % der Einkommensverteilung: zunehmend -> 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010Quellen: CBO, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: IWF, Macrobond, Helaba Volkswirtschaft/Research 10 Dies bezieht sich auf die so genannte „Reichensteuer“ von 45 %, ein Einkommensteuertarif, der für Ledige ab einem zu versteuerndem Einkommen von rund €250,000 greift. Zusammen mit dem „Solidaritätszuschlag“ ergibt sich eine Grenzbe- lastung von 47 %. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 10
  • 11. USA aktuell Auswirkungen hoher Staatsschulden nicht eindeutig Wie wirkt sich eine hohe und steigende Staatsschuld auf die gerade angesprochenen Verteilungs- fragen aus? Die naive Antwort ist, sie verteile von den Steuerzahlern zu Käufern der Staatsanlei- hen um. Richtig ist, dass in dem Umfang, in dem Schulden statt Steuern verwendet werden, um Ausgaben zu finanzieren, die Steuerzahler entlastet werden – aber nur temporär. Denn Tilgungen und Zinsen sind ja letztlich ebenfalls aus Steuermitteln zu tragen. Wenn Steuerzahler und Halter von Staatsanleihen weitgehend identisch sind, gibt es keinen Umverteilungseffekt. Selbst wenn es Abweichungen zwischen diesen beiden Gruppen gibt, hätten die Kapitaleigner ihr Geld ja auch anlegen und eine Rendite erzielen können, wenn sich nicht der Staat, sondern jemand anderes das Geld geliehen hätte. Die Gläubiger profitieren also nur dann, wenn die Staatsschulden zu höheren Zinsen führen (siehe unten). Der eigentlich relevante Umverteilungseffekt ist rein intertemporär: Schulden entlasten die Steuerzahler von heute und belasten die Steuerzahler von morgen. Ein potenzieller Effekt einer höheren Staatsverschuldung ist das so genannte „crowding out“. Wenn der Staat einen größeren Anteil der Ersparnis in Anspruch nimmt, könnte das zu steigendenKein klarer Effekt auf Zinsen (dem Preis des Kredits) führen. Dies wiederum könnte private Investitionen behindern, was das Zinsniveau mit langfristigen Wachstumseinbußen verbunden sein kann. Im Fall von Deutschland und den USA ist dies aktuell wohl nicht der Fall. Im Gegenteil liegen die Zinsen, auch für private Schuld- ner, derzeit auf historischen Tiefständen. Selbst wenn die Notenbanken nicht durch ihre expansive Geldpolitik, die ja zumindest teilweise indirekt eine Folge der hohen Staatsverschuldung ist, die Zinsen drücken würden, wäre der „crowding out“-Effekt wohl überschaubar, insbesondere in den USA (Schaubild, S.10). Dies liegt nicht zuletzt daran, dass große, stabile Länder wie die USA und Deutschland nicht nur auf eine umfangreiche inländische Ersparnis zurückgreifen können. Hinzu kommt, dass das Weltkreditangebot sehr elastisch reagiert – vor allem bei dem Land, das mit dem Dollar über die Weltreservewährung verfügt. Anders formuliert, größere Zinssteigerungen werden nicht nötig, weil das globale Kapital das Ungleichgewicht zwischen inländischer Nachfrage und Angebot von Kredit zügig ausgleicht. Zumindest im Fall der USA wäre denkbar, dass ihr Gewicht groß genug ist, den „Weltzins“ nach oben zu drücken. Aber dieser Effekt dürfte von der Größen- ordnung her derzeit vernachlässigbar sein. Die Schwellenländer haben sich in den vergangenen Jahren eher darüber beschwert, dass das Zinsniveau in den USA zu niedrig sei. Eine ebenso eher theoretische Auswirkung höherer Staatsschulden wird als „Ricardianische Äqui- valenz“ bezeichnet. Dies bezeichnet die Gefahr, dass private Haushalte und Unternehmen auf höhere Staatsschulden mit Zurückhaltung bei den eigenen Ausgaben reagieren, weil sie mit höhe- ren zukünftigen Steuerbelastungen rechnen. Empirische Studien zeigen jedoch, dass dieser Effekt in der Realität kaum zu beobachten ist. Denkbar wäre außerdem, dass die Möglichkeit, zusätzliche Schulden aufzunehmen, zu einer ge- ringeren durchschnittlichen Qualität bei den staatlichen Leistungen führt. Müssen diese mit Steu- ern finanziert werden, hat der Entscheider die Vorteile der staatlichen Leistung mit den (wirt- schaftlichen und politischen) Nachteilen der höheren Steuern abzuwägen. Bei Schuldenfinanzie- rung könnte hingegen die Schwelle, ab der Ausgaben als sinnvoll erachtet werden, entsprechend niedriger liegen – mit der Folge einer vergleichsweise ineffizienten Mittelverwendung. Schließlich kann eine verstärkte Verschuldung des Staates, wie im Falle der USA, zu einer uner- wünschten Abhängigkeit von ausländischen Kreditgebern (in diesem Fall China) führen. Denn bei ausländischen Gläubigern stellen die Zinszahlungen des Staates nicht nur eine Umverteilung in- nerhalb des Landes dar, sondern sie sind aus nationaler Sicht tatsächlich ein Abfluss von Einkom- men. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 11
  • 12. USA aktuell Schulden kurzfristig tragfähig, aber mittelfristig besteht Handlungsbedarf Im Gegensatz zu manchen anderen Industrieländern müssen sich Deutschland und die USA trotz historisch hoher Schuldenstände derzeit keine Sorgen um die kurzfristige Tragfähigkeit ihrer Staatsschulden machen. Solange die Zinsen niedriger sind als das nominale Wirtschaftswachstum kann sich der Staat ein Defizit in Höhe dieser Differenz erlauben, ohne dass die Schuldenquote steigt.11 Diese Bedingung wird derzeit locker erfüllt. Selbst im Zehnjahresbereich liegen die Zin- sen für Staatsanleihen derzeit bei 1½ % (Deutschland) bis 1¾% (USA), was merklich unter dem mittelfristigen nominalen Wachstumstrend liegt, den wir für Deutschland bei 3½ % und für die USA bei 4½ % ansetzen. Bei den durchschnittlichen Zinskosten ist der Puffer entsprechend noch größer. Allerdings wird dieses positive Bild durch zwei Probleme getrübt, die für die Marktteilnehmer möglicherweise bisher einfach noch nicht richtig „auf dem Radar“ erschienen sind. Zum einen Schlechte sind die Regierungen beiderseits des Atlantiks in den vergangenen Jahren zusätzlich umfangreicheAusgangsposition „off-balance-sheet“-Positionen eingegangen. Dazu zählen manche Wertpapierkäufe der Fed und der EZB (die bei größeren Abschreibungen auf den Wertpapierbestand möglicherweise durch die Steuerzahler rekapitalisiert werden müssten) ebenso wie die im Rahmen des Target-2- Zahlungsverkehrsystems entstandenen Forderungen der Bundesbank und potenzielle Belastungen durch den Rettungsfonds ESM. Sollte Letzterer voll ausgeschöpft werden, wäre Deutschland bei- spielsweise zusätzlich mit fast 8 % am BIP in der Haftung. Zum zweiten sind da die langfristigen Belastungen, die sich aus der demografischen Veränderung ergeben. Die Kosten der Renten- und Gesundheitssysteme werden in den kommenden Jahren und Jahrzehnten immer mehr zunehmen. Das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Rentnern wird sich spürbar verschieben. Damit steigen die laufenden Kosten der Rentenversicherung, während gleichzeitig die Belastungsfähigkeit der arbeitenden Generation sinkt. Zunehmende Lebenserwar- tung und medizinischer Fortschritt lassen zudem die Gesundheitskosten deutlich steigen. Obwohl die USA aufgrund ihrer günstigeren demografischen Perspektiven in dieser Hinsicht etwas besser dastehen als Deutschland, sind die aktuellen hohen Defizite definitiv der falsche Weg, sich auf die bevorstehenden Herausforderungen vorzubereiten. Ein Sonderfall, der beiden gerade erwähnten Punkten zuzurechnen wäre, sind die umfangreichen Pensionsverbindlichkeiten der öffentlichen Hand. Diese Zusagen an aktuelle und ehemalige Beam- te und Beschäftigte im öffentlichen Dienst stellen feste Verbindlichkeiten dar, die insbesondere in den USA aufgrund gesetzlicher Regelungen politisch „unantastbar“ sind. Immer wieder wird in den USA thematisiert, dass derzeit eine erhebliche Lücke zwischen den Pensionsverbindlichkeiten der öffentlichen Hand und den in den entsprechenden Pensionsfonds bereitstehenden Mitteln be- steht. Aber immerhin existieren dort solche Fonds. In Deutschland spielt das Kapitalstockverfah- ren bei den Pensionszusagen der Gebietskörperschaften hingegen praktisch keine Rolle. Allein der Barwert der Pensionszusagen der 16 Bundesländer liegt laut Expertenschätzungen bei etwa 450 % ihrer jährlichen Einnahmen. Diese Verbindlichkeiten sind in den offiziellen Schuldenstatistiken nicht berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund wäre es empfehlenswert, dass der deutsche, und mehr noch der amerika- nische, Staat seine Schuldenlast abbaut, um sich Spielraum zu verschaffen, diese zukünftigen Herausforderungen anzugehen. Wenn dies nicht geschieht, droht sich der Generationenkonflikt zukünftig noch deutlich zu verschärfen.% 11 Dies ist abhängig vom Schuldenstand. Liegt er bei 100 % des BIP, dann gilt diese Beziehung exakt. Übersteigt der Schuldenstand das BIP merklich, wie in Italien, ist der Spielraum für ein Primärdefizit entsprechend geringer. Helaba Volkswirtschaft/Research · 23. Oktober 2012· © Helaba 12