Analisis politico-no-3-iepri-un

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  • 1. análisis políticoNo. 3 ENE/ABR 1988INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS YRELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
  • 2. TABLA DE CONTENIDOESTUDIOSLa profesionalización militar en Colombia. III: los regímenes militares : 1953-1958EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZLa reforma municipal: descentralización o centralismo?CARLOS MORENO OSPINALa profesionalización de los estudios políticos en ColombiaFRANCISCO LEAL BUITRAGODEMOCRACIAViolencia y democracia en ColombiaWILLIAM RAMÍREZ TOBÓNCOYUNTURALa guerra como sustitución de la políticaLUIS ALBERTO RESTREPO MORENOLa elecció n popular de alcaldes: un desafío para la democraciaPILAR GAITÁN PAVÍALímites e interrelaciones geopolíticas en el CaribeGERHARD SANDNERPerspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolanoHERNANDO VALENCIA VILLAEl diferendo colombo-venezolano y la política binacionalMARTHA LUCIA ARDILA ARDILA¿Es creíble una amenaza venezolana?ARMANDO BORRERO MANSILLADEBATECrisis del régimen político y reforma constitucionalJAIME CASTROBIBLIOGRAFÍA TEMÁTICAEstudios políticos en Colombia: 1970-1987FRANCISCO LEAL BUITRAGORESEÑASSolución pacífica de conflictos internacionales: La paz es una tregua, de Diego UribeVargasALFREDO VÁZQUEZ CARRIZOSA
  • 3. Cartas de Batalla: una crítica al constitucionalismo colombiano, de Hernando ValenciaVillaALFREDO VÁZQUEZ CARRIZOSAPoderes y regiones: Problemas de la nación colombiana (1810 - 1850), de María TeresaUribe, Jesús María ÁlvarezORLANDO FALS BORDA
  • 4. Estudios La profesionalización militar en Colombia… LA PROFESIONALIZACIÓN ospinismo y el alzatismo, que sufrían enMILITAR EN COLOMBIA (III): LOS forma creciente de un aislamiento REGIMENES MILITARES (1953- político, colocaron en el nuevo gobierno 1958) militar sus posibilidades de volver a acceder a los cargos de dirección delEduardo Pizarro Leongómez* Estado. En el sector laureanista, aun cuando tenían el control del gobierno,I. EL GOBIERNO DE GUSTAVO comenzaban a aflorar fisuras ante el caosROJAS PINILLA que invadía al país, lo cual se expresaba en forma inesperada con el apoyo No más derramamiento de sangre, brindado por muchos de sus dirigentes al no más depredaciones a nombre de nuevo gobierno ( 1 ). ningún partido político. No más crímenes entre los hijos de una Es, sin duda, el ospinismo el que saluda misma Colombia inmortal. Paz, con mayor entusiasmo el golpe. Eliseo Justicia, Libertad para todos sin Arango clama con alborozo que "hoy no discriminación, y con preferencia tenemos sino dos jefes: el presidente de la para las clases menos favorecidas República, teniente general Gustavo por la fortuna. La patria no vivirá Rojas Pinilla y el doctor Mariano Ospina tranquila mientras sus hijos se Pérez..." ( 2 ). Esta afirmación no dejará de hallen pobres y desnudos... tener una enorme incidencia en el futuro, ya que los conservadores reivindicaránCon estas palabras simples, pero sentidas este mandato como un hecho provisionalnacionalmente, Rojas tomó posesión del mientras se reconstruyen las condicionesgobierno. para reasumir el poder. Por su parte, el¿Cuál era la posición de los actores alzatismo colo caba como titular de supolíticos en el momento del golpe? Puede diario, un jubiloso "oh, gloria 3afirmarse que, con excepción del inmarcesible" ( ). El liberalismo, allaureanismo, todos los secto res sufrían un menos a nivel de su dirección y arégimen de silenciamiento, de censura y diferencia de múltiples interpretacionesde represión abierta o velada. Los que le prestan un apoyo entusiasta yPartidos Comunista y Liberal eran, decidido al golpe, lo asume con alivio (alobviamente, los más perseguidos y, al menos en tres ocasiones había buscado elmismo tiempo, quienes tenían menos golpe militar en los años anteriores, enopciones de participar en el juego diciembre de 1949, y en marzo y en juliopolítico. La única voz liberal era la de los de 1950), pero ante todo con enormediarios capitalinos, pues como expectativa. Desde México, Carlos Llerascolectividad estaba prácticamente en Restrepo expresa al otro día del golpe quereceso; los tres miembros más influyentes "no hemos tomado ninguna decisión ni ende la Dirección Nacional Liberal se favor ni en contra", lo cual sintetiza bienencontraban en el exilio: Carlos Lle ras en los sentimientos que predominan en losMéxico, Eduardo Santos en Francia y dirección de esta colectividad. El pasadoAlfonso López en Inglaterra. Sólo dossectores minoritarios se expresaban en el 1Partido: los partidarios de una respuesta Camilo Vázquez, El Frente Nacional, su origen y su desarrollo, Cali, Pro Patria, p. 107, s.f.radical al autoritarismo gubernamental y 2 El Espectador, 15 de junio de 1953.los partidarios del colaboracionismo. El 3 Diario de Colombia, 14 de junio de 1953.
  • 5. Estudios La profesionalización militar en Colombia…extremadamente sectario de Rojas Pinilla últimos ligados a Rojas, quien estaballamaba al menos a la discreción. No obs- promo viendo abiertamente su clan paratante, en los sectores de base del Partido, consolidarse internamente. De hecho, enlas adhesiones se produjeron de el momento del golpe, la institución actuóinmediato, ya que el tono conciliatorio como un bloque homogéneo con muyutilizado por el nuevo go bierno, su contadas excepciones. De una parte, sipolítica de pacificación y de búsque da de bien el Batallón Guardia Presidencialla normalidad institucional respondía a reconoció a Laureano Gómez en elsus anhelos más profundos. Lo mismo momento que retomó el Ejecutivo deocurrió con los residuos del gaitanismo manos del presidente encargado, Robertoque adhirieron en forma entusiasta al Urdaneta, poco después se pasó del ladonuevo régimen y perma necieron como de los golpistas. De otra parte, entre losuna de sus bases de apoyo hasta el último oficiales que se opusieron al golpedía. sobresalieron el general Régulo Gaitán,En cuanto hace a las Fuerzas Militares, laurea nista convencido, quien asumióera casi unánime la convicción de la momentáneamente el cargo deincapacidad de los Partidos políticos para Comandante General de las Fuerzassortear la situación critica que vivía el Armadas, en reemplazo de Rojas el díapaís, lo cual estará en el origen del mismo de los sucesos, y el general"mesianismo militar" que predominará en Mariano Ospina Ro dríguez, quien porlos años por venir. Había, además, convicción personal se oponía a unamuchos factores de malestar institucional ruptura del orden constitucional (5 ). Deque al integrarse al malestar de los hecho, pues, Rojas pudo contar con unPartidos, convergerán en el golpe del 13 casi total respaldo institucional, gracias ade junio: ante todo, el sentimiento que "logró combinar las demandasexistente de una desproporción entre los militares con su propia ambición política"esfuerzos que se exigían a las Fuerzas (6 ), y ambas con el malestar que cubría alMilitares en la lucha contra la violencia y país.los recursos que se le asignaban, además La Iglesia, igualmente, dio su adhesión alde la inexis tencia de una efectiva nuevo presidente. El influyente cardenalvoluntad política para contener la Crisanto Luque, en respuesta a una cartaconservatización forzada en múltiples enviada por el presidente depuestoregiones, que chocaba con la perspectiva solicitándole su apoyo, afirma "que elno solo de oficiales liberales, sino incluso sentir general es que la situación jurídicaconservadores opuestos a esa política. del actual gobierno fue regularizada porInevitable mente, una institución que se la Asamblea Nacional Constituyente" ( 7 ).había convertido progresivamente en el Una actitud similar fue asumida por lospilar del Estado, termi naría queriendo gremios, fatigados y preocupados por el"arrogarse todos los privilegios del poder creciente aumento de los impuestos paray no solo sus costos de sostenimiento" ( 4 ).Además, se había desatado en los últimos 5 Willy Mury, Larmée colombienne, étude dunemeses una competencia de lealtades entre transition, 1930-1974, París, Tesis de Doctorado,oficia les laureanistas y ospinistas, estos Universidad de París V, 1975, p. 203 (notas 5 y 9). 6 Christopher Abel, Política, Iglesia y partidos en Colombia, Bogotá, FAES-Universidad Nacional de4 Mario Arrubla, “ Síntesis de historia política Colom 1988, p.255. bia, 7contemporánea", en Varios Autores, Colombia hoy, Revista Javeriana, Bogotá, septiembre de 1953, p.Bogotá, Siglo XXI Editores, 1978, p. 195. 67.
  • 6. Estudios La profesionalización militar en Colombia…pagar una gue rra que no mostraba común en otros países del continente. Eraresultados. En síntesis, el país entero, con evidente la imposibilidad de encontrar lamuy contadas excepciones (el vía para un acuerdo bipartidista delaureanismo y el Partido Comunista), inmediato, ante el resquebrajamiento desaludó el golpe o al menos se colocó en las relaciones inter e intea-partidistas,una actitud de expectativa positiva. En debiendo este pacto esperar un poco máseste sentido, son váli das las críticas de cuatro años para materializarse. Unformuladas por diversos auto res a la tercer jugador tuvo que mediar entrenoción de "cuartelazo" utilizada por ambos Partidos, para restablecer laSamuel Finer para referirse a Rojas. El institucionalidad evaporada. La"golpe de opinión", según las palabras de unanimidad en torno a Rojas, así sea conDarío Echandía, evidencia que no se trató titubeos en ciertos sectores, pone ende un golpe militar desarrollado con un evidencia la crisis de legitimidad quegran margen de autonomía de los actores afectaba a la adminis traciónciviles. Es, en esencia, un golpe cívico- conservadora, además de expresar tanto lamilitar promovido y respaldado, y al ausencia de recursos de poder suficientemenos en sus dos primeros años tutelado del régimen laureanista para imponer suy vigilado de cerca por sectores políticos proyecto autoritario, como de lay emp resariales, "en el cual el consenso oposición política para derrocarlo por síexistente fue el factor decisivo, más allá misma ( 9).de cualquier trabajo clandestino de Una situación diferente se vivía en laspreparación" (8 ). Fuerzas Militares gracias a la enormeLa emergencia de las Fuerzas Militares concentración de funciones en sucomo actor político está determinada por Comando General, lo cual facilitó tanto ella creciente dependencia de los gobiernos acceso al poder de Rojas como suconservadores respecto de las acciones consolidación. Bajo el mando deldel ejército, en el plano del orden público Comando General se hallabaninterno. Es decir, el ejército comienza a subordinadas el resto de las fuerzasser un agente de decisiones políticas, que (Marina, Aviación e incluso la Policía), laen un contexto de crisis catastrófica Inspección General de las Fuerzas Mili-adquieren dimensiones estratégicas, lo tares (encargada de la justicia penalcual eleva su protagonismo. De un rol militar), la oficina de personal y el Estadosecundario y limitado, el ejército pasa en Mayor. O sea, que tiene bajo su cargo nopocos años a un papel de primer plano solo funciones militares sinoque hace de esta institución -ante la administrativas. Esta concentración quequiebra de los Partidos- la única capaz de tuvo como origen la necesidad derescatar al país de su derrumbe inminente. centralizar el proceso de decisionesLa solución a la crisis que vivía el país se militares en la lu cha contra las guerrillasapartó del mecanismo tradicionalmente liberales, se convirtió en un recurso deutilizado por las élites dirigentes, los poder formidable para Rojas en elgobiernos de coalición bipartidista, para momento del golpe (10 ). Frente al fraccio-asumir por primera vez en nuestra historiala modalidad del "arbitraje militar", tan 9 Christopher Abel, op. cit., p. 331. 10 Javier Torres, "Military government, political8 Carlos Urán, Rojas y la manipulación del poder, crisis, and exceptional state: the Armed Forces ofBogotá, Carlos Valencia Editores, 1983, p. 68, nota Colombia and the National Front, 1954-1974", a6. dissertation submitted to the Faculty of the Graduate
  • 7. Estudios La profesionalización militar en Colombia…namiento de los Partidos, las Fuerzas sobre todo, porque Rojas buscóArmadas presentaban una centralización desplazarlos del control del Estado, enburocrática total. beneficio de nuevos sectores emergentes.La luna de miel no durará, sin embargo, La élite empresarial y política va amucho tiempo. A los dos años se hará reaccionar como una "fiera herida", comoevidente el divorcio entre los objetivos había ocurrido cien años antes con elque se propusieron las clases dirigentes al gobierno del general José María Melo yimpulsar el "arbitraje militar" (superar las los artesanos de Bogotá, que daría origenrencillas interpartidistas y la violencia al primer gobierno frentenacionalista: lapolítica, restaurar a mediano pla zo el Unión Sacra y la presidencia de Manuelrégimen constitucional, impedir la María Mallarino.aprobación de la reforma constitucional Dado que la especificidad burocrática delaureanista), y los objetivos que fueron las instituciones militares (el monopolionaciendo de las ambiciones de prolongar de la represión), cambia en estos añosel poder por parte del nuevo gobierno. De gracias al nuevo protagonismo queesta manera, en el gobierno de Rojas se asumen al servir de mediadoras en elpueden distinguir dos etapas, to mando en conflicto que desgarra al país, es ne-consideración las relaciones entre las cesario observar la evolución de lafuerzas civiles y la institución armada: la profesionalización militar desde laprimera, que se puede caracterizar como perspectiva de sus rela ciones y conflictosun "gobierno militar bajo tutoría civil", y con el conjunto de actores que actúan enla segunda, a partir de la reelección de el sistema político. Es decir, en esteRojas en 1954, como un gobierno militar capítulo nuestro objetivo es describir elcon ciertos rasgos nacional-populistas. El funcionamiento de las Fuerzas MilitaresFrente Civil, de una parte, y la Tercera en tanto que fuerzas políticas y observa rFuerza (el binomio pueblo-Fuerzas cómo incidió el gobierno militar en suArmadas) de otro, expresan el comportamiento futuro.reagrupamiento de fuerzas que condujo al La consolidación del régimenderrocamiento de Ro jas. Sin embargo, en El 7 de mayo de 1953, el régimenlas dos etapas mencionadas se conservador, por intermedio de Luiscombinaron con distinto énfasis tanto "la Ignacio Andrade, ministro de Gobierno,retórica y la práctica del populismo había presentado el proyecto de reformamilitar -nuevo en Colombia- y un constitucional que serviría de base para laautoritarismo militar, ya latente en el construcción del "nuevo orden" ideadofrustrado golpe de 1944" (11 ). Prácticas por Laureano Gómez. La discusión tomólatentes inicialmente, y que se harán de inmediato un giro polémico, que pola-visibles y predominantes a fines de 1954. rizó al país y que habrá de constituir una de las manzanas de la discordia entre losEs evidente que el intento de implementar Partidos, que aceleran la salida militar.su propio proyecto político marcó el Paradójicamente, quien habrá deocaso de Rojas, en la medida en que usufructuar la constituyente no será surompía la idea de la transitoriedad de su progenitor, Laureano Gómez, que partemandato que tenían en mente las élites y, para el exilio, sino Rojas Pinilla, quien no tardará en convertirla en una "constituyente de bolsillo". La AsambleaSchool of State University of New York for thedegree of Doctor of Philosophy. Nacional Constituyente (ANAC) va a11 Christopher Abel, op. cit., p. 332. desbordar sus funciones para constituirse
  • 8. Estudios La profesionalización militar en Colombia…en un factor de legitimación del nuevo el deseo de Rojas de impulsar una simplegobierno. "restauración en la continuidad". Es decir,En las sesiones de instalación de la que expresa una cierta conciencia en laconstituyente se tomaron tres decisiones cúpula militar del carácter provisional yfundamentales. En primer término, se excepcional de su tránsito por el gobiernodesignó a los miembros que entrarían a (13 ). Esto se evidenciaría en la com-ocupar los cargos de direc ción de la posició n del nuevo gabinete que soloAsamblea: presidente, Mariano Ospina incluye tres militares y mantiene en susPérez y vicepresidentes, Rafael Azuero cargos ministeriales a cinco de losManchola y Abelardo Forero Benavides, ministros de la adminis tración depuestauno de los pocos liberales que habían (14 ). Esta sensación es refor zada con laapoyado el proyecto constituyente designación del último ministro delaureanista. La composición de la mesa Gobierno de Laureano Gómez, Rafaeldirectiva de la ANAC pone en evidencia Azuero Manchola, como primerel deseo del gobierno y en general de los vicepresidente de la ANAC. Aun cuandosectores dirigentes de congelar los ya existen, como veremos más adelante,conflictos interpartidistas, para lograr un signos de un proyecto autono mista en elconsenso en torno al nuevo gobierno y plano del discurso gubernamental, escontener la violencia. La segunda evidente que en esta primera etapa del go -decisión de importancia fue la de entrar a bierno rojista se logra una relativa unidadestudiar el proyecto de reforma consti- política gracias al arbitraje militar. Lostucional elaborado por el gobierno rasgos bonapartistas del gobierno en estadepuesto. Por último, se brindó todo el etapa son funcionales para la estabilidadapoyo al general Rojas. del sistema político, en la medida en queEl 18 de junio de 1953 la ANAC expide sirve de mediador entre las fraccionesel Acto Legislativo No. 1, que declara dominantes en conflicto, y entre éstas yvacante la Presidencia de la República y los sectores populares, en especial lasante este vacío de poder designa a Rojas guerrillas campesinas, cuya politizaciónen propiedad para terminar el período ha desbordado el encuadramientopresidencial, lo cual fue considerado bipartidista. Un hecho, sin embargo, va acomo el mecanismo más ágil para legiti- socavar ese consenso: el mantenimientomar al nuevo gobierno (12 ). de la hegemonía conservadora en losLa Constituyente dejó de funcionar tras cargos centrales de la administración. Sisus primeras decisiones que sirvieron paraapuntalar al nuevo régimen durante el 13resto del año, y solo sería convocada Willy Mury, op. cit., p. 165. 14 Los ministros militares fueron los siguientes: ennuevamente, tras un duro forcejeo con el el Ministerio de Guerra, el brigadier generalPartido Conservador, hasta me diados del Gustavo Berrío Muñoz; en el de Comunicaciones,año siguiente. el teniente coronel Manuel Agudelo y en el deAhora bien, la conformación inicial del Agricultura, el brigadier general Arturo Charry.gobierno muestra para algunos analistas Fueron ratificados como ministros Antonio Escobar Camargo, Pedro Nel Rueda, Antonio Alvarez Restrepo, Lucio Pabón Núñez y Manuel12 Mosquera, aun cuando estos dos últimos cambiaron Carlos Restrepo Piedrahita, 25 años de de cartera. Los únicos ministerios que el gobiernoevolución político - constitucional, 1950-1975, militar va a mantener con miembros activos de lasBogotá, Publicaciones Universidad Externado de Fuerzas Militares, son los de Comunicación, GuerraColombia, 1976, p. 24. y Obras Públicas, que se constituyeron en los pilares del gobierno militar.
  • 9. Estudios La profesionalización militar en Colombia…bien los liberales obtuvieron mayores es trasladada el 10 de julio de 1953 delgarantías políticas, continuaron excluidos Ministerio de Gobierno al Ministerio dedel gobier no, salvo con una minoritaria Guerra, quedando cobijada por lasrepresentación en la Constituyente y en la normas del Código Penal Militar. Para suCorte Suprema de Jus ticia paritaria saneamiento es nombrado director un altonombrada por Rojas, en el que fue oficial, el brigadier general Deograciascatalogado como su primer acto tendiente Fonseca.a controlar las instituciones para El nuevo papel que van a cumplir lasprolongar su mandato ( 15 ). Fuerzas Militares al asumir la direcciónEl papel asignado por las élites políticas del Estado (roles políticos y rolesal nuevo gobierno es, en lo fundamental, propiamente militares), los conduce aalcanzado en los primeros meses de su buscar una nueva relación con lamandato: en primer término, la población y las guerrillas. "Su misión erapacificación del país mediante la buscar el consenso que los civiles nodesmovilización de la inmensa mayoría habían atinado captar; por ello sude los grupos alzados en armas; en gobierno se inauguró con un nuevosegundo lugar, impedir la aprobación por método político, en el tratamiento delparte de la Asamblea Nacional problema guerrillero: la amnistía de junioConstituyente del proyecto corporativista de 1953 fue la prueba" (17). Los éxitospresentado por la Comisión de Estudios fueron inicialmente rotundos, gracias alConstitucionales; en tercer término, nuevo clima que creó el cambio derescatar un clima de seguridad colectiva y gobierno. La violencia se redujo en pocosde restauración de ciertas libertades meses a algunos conflictos localizados enmínimas, por ejemplo, el levanta miento el sur del Tolima. En los días inmedia-de la censura de prensa o la reforma de la tamente posteriores al golpe, el gobiernotemida Jefatura de Seguridad, que se conce dió indulto a numerosos presostransforma en el Servicio de Inteligencia políticos, sus pendió las operacionesColombiano -SIC- (16 ). Por otra parte, la militares en muchas regiones; ofreciócriticada Policía Nacional (incluyendo las amnistiar a los guerrilleros que sedivisiones de aduanas, minas, acogieran a la política de pacificación y,inmigración y puertos) responsable de finalmente, se comprometió a proteger aatropellos sin número en los últimos años, quienes quisieran regresar a sus lugares de origen. Aun cuando la respuesta de los15 distintos grupos alzados en armas fue Rojas, quien había tenido un duro enfrentamiento muy diversa (desde rendicionescon la Corte a raíz de sus duras críticas a la incondicionales hasta desmovilización sininmoralidad que, según el general, corroía a lajusticia, aceptó la dimisión indignada de los entrega), de hecho el gobierno militarmagistrados; de inmediato, mediante el decreto 3110 logró desmontar el amenazantedel 27 de noviembre de 1953, nombró una nueva movimiento armado, con un mínimo deCorte compuesta de 8 liberales y 8 conservadores, concesiones reales que serán la fuente deque será bastante obsecuente en el futuro. Véase, su posterior reactivación ante lasCarlos Urán, op. cit., p. 77.16 Tanto el director de la Jefatura de Seguridad, frustraciones que deja este pacto prác-Enrique Vargas Orejuela, como sus subalternos, son ticamente unilateral.destituidos. El director del nuevo Servicio deInteligencia, coronel Luis Enrique Ordóñez, declara 17que "no podemos imponer la autoridad a base de Carlos Miguel Ortiz, Estado y subversión enatropellos. El tormento y la tortura pertenecen al Colombia, Bogotá, Fondo Editorial CEREC ypasado". El Espectador, 18 de diciembre de 1953. CIDER, 1985, p. 271.
  • 10. Estudios La profesionalización militar en Colombia…Uno de los factores que favorecieron cuales debe añadirse una multitud deenormemente la popularidad del gobierno obras desarrolladas por el Ministerio dede Rojas en sus dos primeros años, fue la Obras Públicas con destinación a lacoyuntura econó mica excepciona l que institución militar ("construcciones 19vivió el país gracias a los altos precios del militares") ( ). Las críticas se hicieroncafé, lo cual favoreció un rápido sentir dadas las perspicacias que producíacrecimiento económico fundado en la en la opinión pública un gasto militarsustitución de importaciones, que habría abultado en un medio continental plagadode prolongarse hasta 1957 a un ritmo del de regímenes militares. El destino de8% para el sector industrial. Industrias estos recur sos era el mejoramiento de lasexistentes vivieron una importante etapa sedes militares, aumentos de sueldos yde ampliación (tales como la química y la compra de armamentos en el mercadode electrodomésticos), y otras ramas mundial. Al año siguiente se aumentarondespegaron, tales como la metalmecánica, las brigadas del ejército de 5 a 7,gracias a las Acerías de Paz de Río (18 ). ampliándose el área de influencia de laEsta abundancia de recursos con los que Brigada de Institutos Militares de Bogotá,contó el nuevo gobierno le permitieron al tiempo que la Policía Nacional fueimpulsar una gigantesca política de obras organizada en zonas de influencia quepúblicas, gracias al dinamismo del coincidían con los límitesalmirante Rubén Piedrahita, Ministro de departamentales. A fines del año de 1955Obras Públicas. Igua lmente, le se amplió el tiempo del servicio militar depermitieron al gobierno brindar a las 18 a 24 meses, y el ejército llegó a contarFuerzas Militares una inyección económi- al año siguiente con 32.000 hombres, esca que no habían conocido en el pasado, decir, la cifra más alta desde la creación 20lo cual cimentará una relativa -aunque de la Escuela Militar en 1907 ( ). Lafrágil a la postre- "solidaridad de cuerpo", rápida reactivación de la violencia en unacuyas expresiones no tardarán en aflorar a buena parte del territorio nacio nal no esmedida que el régimen comienza a extraña a estas decisiones.depender, casi que exclusivamente, de la Así, pues, bajo la administración de Rojasinstitución misma. Pinilla los miembros de las FuerzasEn efecto, el crecimiento del presupuesto Militares alcanzaron una participación enmilitar que había sufrido un salto los ingresos na cionales que no habíansignificativo desde la administración de obtenido en la primera mitad de esteOspina, en intima relación con el papel siglo. El Hospital Militar, el Club Militar,creciente de la institución militar en el el mejoramiento sustancial de sueldos ymanejo del orden público, tendrá un equipos, la adecuación de lasnuevo auge bajo Rojas. En el año de 1953 edificaciones militares constituían viejaslas Fuerzas Militares reciben el 27.1% del reivindicaciones de la institución. Losgasto público y al año siguiente, en el riesgos de configurar una "casta" militarcual el gobierno anuncia el más alto alimentada mediante los recursos delpresupuesto alcanzado por el país, pasa el Estado, tan común en el Tercer Mundo,gasto militar a un 28.2% (sumando los era una posibilidad. A medida que creciógastos de defensa y de seguridad), a los 19 Willy Mury, op. cit., p. 167.18 20 Daniel Pécaut, Política y sindicalismo en Datos tomados de Russell Ramsey, GuerrillerosColombia, Bogotá, Ediciones Culturales, 1982, p. y soldados, Bogotá, Ediciones Tercer Mundo,251. 1981, p. 236.
  • 11. Estudios La profesionalización militar en Colombia…su ais lamiento, Rojas impulsó esta mandatario arriesgaba convertirse en unopción, que se frustró, sin embargo, ya factor de conflicto grave puesto que, aunque no logró hacer de las Fuerzas cuando existía un consenso respecto a loArmadas un factor de poder autó nomo, ni inapropiado de convocar elecciones anteconcitar en torno a ellas un vasto el clima de sectarismo no supe rado, tantomovimiento popular. Ospina como Valencia aspiraban a ser designados para la Presidencia de laLo cual no impide que algunos de los República (22 ). Sin embargo, ganó la ideasectores militares beneficiados con la defendida por Eduardo Santos, de que eraadministración resistieran hasta el último preferible reelegir a Rojas Pinilla para elmomento al abandono del poder, y nuevo período presidencial, teniendo encontinuaran expresando su añoranza cuenta los riesgos que conllevaríamuchos años después ( 21 ). eventualmente una restauración delAun cuando las buenas relaciones entre régimen civil a destiempo. Esta decisiónRojas y las élites tradicionales no se tomó el 3 de agosto.tardaron mucho tiempo en deteriorarse, lo Con el nuevo receso del mes decierto es que en los dos primeros años septiembre de 1954, la ANAC nohabía en estos sectores un reconocimiento volvería a reunirse hasta dos años mása la labor que desarrollaba la institución tarde, pasando la dirección total de losmilitar, o al menos un sentimiento de que asuntos nacionales al Ejecutivo, quien go -era un mal necesario y provisional. Lo bernaría sin contrapesos y a punto decual se expresaría en la reelección de decretos suyos durante todo este largoRojas para un nuevo período presidencial. período.Tras el largo receso que prácticamente se En estos meses se vivió unprolongó desde las primeras semanas del recrudecimiento de la violencia en variosgolpe hasta el 27 de julio de 1954, la departame ntos del centro del país, queConstituyente reabrió sus sesiones luego condujo a innovaciones en las Fuerzasde graves fricciones entre el gobierno Militares que van a marcar profunda-renuente y el Partido Conservador, ávido mente a la institución en el futuro. Ende definir el nuevo rumbo del país tras el efecto, tanto este hecho como el fracasocumplimiento del período presidencial de vivido por las Fuerzas Militares en suRojas. La designación del nuevo guerra irregular en los años anteriores, llevó al convencimiento de los altos21 mandos acerca de la necesidad de un Para diversos autores, la ausencia de un vuelco en la concepción de la guerra y enprotagonismo político autónomo de las clases la prepara ción de la tropa. Se trataba demedias en Colombia, su dependencia de lasestructuras políticas y económicas de las élites condicionar al ejército para la nuevatradicionales, se expresaron, igualmente, durante modalidad de conflicto armado que seel gobierno militar: "Las Fuerzas Armadas generalizaría en el mundo después de lademostraron no haber desarrollado un `espíritu de segunda guerra mundial: la guerra decuerpo capaz de emanciparse de las estructuras guerrillas.oligárquicas de las clases medias. Los generalesque rodeaban a Rojas fueron fácilmente captados En 1954 se enviaron a los Estados Unidospor los dirigentes de los dos partidos y solamente los primeros oficiales con objeto dealgunos oficiales de rango inferior mostraronposteriormente algún deseo de reconstruir la 22perdida hegemonía militar" (Fernando Guillén, El . "Entrevista con Lucio Pabón Núñez", enpoder político en Colombia, Bogotá, Editorial Revista de Historia, No. 8, Vol. I, Bogotá, 1981,Punta de Lanza, 1979, p. 549). p. 17.
  • 12. Estudios La profesionalización militar en Colombia…recibir preparación como "rangers", en la irregular. Además, Colombia, como elprestigiosa "Ranger School" localizada en resto de países del continente, aceleró elFort Benning, Georgia (23 ). Estos envío de oficia les para recibirprimeros instructores, en asocio del adiestramiento en los Estados Unidos omayor Ralph Pocket y del teniente John en la Zona del Canal de Panamá. En elGalvin ( 24 ), crearon la Escuela de presupuesto de ayuda militar y técnica deLanceros como dependencia de la Escuela los Estados Unidos en estos años sede Infantería de Usaquén. "La escuela destinó una importante suma paraentrenaba suboficiales y oficiales jóvenes becarios latinoamericanos, y se dictaroncomo comandantes de pequeñas unidades solo en 1953, 595 cursos básicos (27 ).para operaciones convencionales. En Hasta 1959, el programa se orientóbreve lapso, la escuela había mejo rado fundamentalmente hacia la enseñanza delconsiderablemente la calidad de mando empleo del material que provenía de losde pequeñas unidades, factor vital para Estados Unidos de acuerdo con la Ley delos ejércitos involucrados en una lucha de Defensa Mutua. Adiestramiento ytipo irregular" ( 25 ). Esta escuela, la material dirigidos a la preparación de lasprimera de su género en América Latina, Fuerzas Armadas latinoa mericanas paraseñala simbólicamente el destino futuro repeler una eventual agresión externa.del ejército colombiano: un ejército que Esta preparación para la guerra con-estará involucrado en una guerra interior vencional difería de la que recibíande contrainsurgencia en las décadas si- algunos oficiales en la recién creadaguientes, determinando su organización, Escuela de Lanceros para la guerrasu mentalidad, sus valores y pautas de irregular, la cual se impondrá en los añoscomportamiento. sesentas, con la inmersión total delEntre tanto, Colombia continuó ejército en el modelo derecibiendo ayuda militar de los Estados contrainsurgencia.Unidos a través del Programa de El proyecto de autonomíaAsistencia Militar firmado en 1951. En su exhaustivo ensayo sobre laAviones de combate Lockheed T-33A, evolución de las instituciones políticas enMentor T-34A, Jet Sabre F-86 (el la década de los años cincuentas, Álvarointerceptor aéreo más moderno en ese Echeverri -contraria mente a las versionesmomento, al lado del MIG-17 ruso), más difundidas-, sostiene la tesis de queaviones de carga C-54 (26 ), que llevaron a el proyecto autonomista de Rojas seuna modernización acelerada de la Fuerza puede rastrear a nivel del discurso y enAérea, similar a la que estaba viviendo el ciertas medidas limitadas, prácticamenteejército con su preparación para la guerra desde el inicio de su mandato. Declaraciones temprana de Rojas, como aquella hecha pocos días después del23 Capitán Ramiro Zambrano, "Siluetas para una golpe, el 19 de junio, en respuesta a unahistoria", en Suplemento de la Revista del manifestación de respaldo estudiantil y enEjército, No. 29, Bogotá, P.95.24 El entonces teniente John Galvin, sería 27designado más tarde comandante del Comando Entre 1950 y 1963 se adiestró un total de 2.516Sur de los Estados Unidos, con sede en el canal de oficiales colombianos dentro del programa dePanamá, y hoy ocupa uno de los cargos más Asistencia Militar (PAM) de los Estados Unidos,decisivos en el aparato militar de Occidente: de un total de 24.421 oficia les de América Latina.comandante general de la OTAN. Cf. Rosa Gómez y Juan Valdés, La intervención25 Russell Ramsey, op. cit., p. 246. militar yanki en Colombia, Bogotá, Ediciones26 Idem., p. 250 Frente Social, 1972, p. 80.
  • 13. Estudios La profesionalización militar en Colombia…la cual sostuvo que "nuestro movimiento al gobierno de los partidos tradicionales,no será capitalizado por ningún grupo buscará ser llenado por Rojas mediantepartidista", así lo muestran. Asomos un apoyo más sólido de las propiastímidos de autonomía se vislumbran, Fuerzas Militares, de un sector vagamenteigualmente, po cos días más tarde, en una denominado como "socialista" (quealocución radial, cuando el ministro de recoge en lo fundamental al antiguoGobierno califica al régimen como gaitanismo ) y a los miembros de los"nacional y con objetivos nacionales" (28 ). Partidos tradicionales que comenzaban aRojas habla, incluso en sus primeras deslindarse. Lentamente se comienza aintervenciones, de la necesidad de crear el escenario de la ruptura, en laestimular la conformación de "nuevas medida en que las élites políticasclases dirigentes", ante el desplome al presienten que se acerca el momento decual condujeron al país los Partidos. La su reemplazo por nuevos sectores.visión iluminada de las Fuerzas Militares El proceso de distanciamiento de Rojas ycomo la más nacional y patriótica de las la creación concomitante de aparatosinstituciones, busca servir como destinados a impulsar sus propios canales"ideología cohesionadora" de su nuevo de apoyo popular, así como orientados apapel de l der ante el país. Rojas, como í consolidar una opinión pública favorableun típico exponente de una corriente a su mandato, se fue tejiendo lentamentemilitar conservadora busca "despolitizar" como una compleja telaraña que buscabaal Estado (y a la vida política), con objeto invadir todas las esferas de la vida socialde obtener un consenso interno en torno a e institucional. Sin duda las élites bipar-los valores corporativos tales como el tidistas no midieron el potencial deorden, la disciplina y la unidad nacional autonomía que poseían ya en ciernes lassin fisuras. En Rojas, estas connotaciones Fuerzas Militares desde el propio 13 deconservadoras (Dios y Patria) estarán por junio, y creyeron que podrían mantener suencima de sus débiles referencias control e instrumentalizaciónpopulares y antioligárquicas, lo cual se indefinidamente. Pero la dinámica mismareflejará en su contradictorio e del procesó ante la crisis política, elinconsistente discurso, así como en sus fraccionamiento de los Partidos y lamúltiples y confusas bases sociales de ausencia de un liderazgo civil coherente,sustentación. Esto explica, igualmente, le daban al ejército una gran iniciativa enpor qué el conflicto con las clases el terreno político.dirigentes no se da en el plano Un rasgo de los sistemas políticos bajopropiamente económico (Rojas no dominio militar es el de que "las fuerzasrepresenta a ningún sector en particular), armadas se politizan, tanto como lasino en lo funda mental en el plano política se militariza" (29 ), intento al cualpolítico. no escapa este gobier no, que buscóEn el año de 1954 es ya corriente el efectivamente militarizar la so ciedadtérmino "gobierno de las Fuerzas política. Desafío nada fácil en un país deArmadas", tanto en los discursos como en tradición de gobiernos civiles, lo cual selos comunicados oficiales. El tradujo en la incapacidad de las Fuerzasahondamiento de la distancia que sepa ra Armadas para estructurar un proyecto28 29 Alvaro Echeverry, Elites y proceso político en Darkwart Rustow, A world of nations, problemColombia, 1950-1978, Bogotá, FUAC, 1987, p. of political modernization, Washington, The125. Brooking Institution, 1967,p,193.
  • 14. Estudios La profesionalización militar en Colombia…nacional con amplias bases de apoyo 50.000 acciones, que serían adquiridassocia l, lo que permitirá a los Partidos por oficiales de las Fuerzas Militares enrecuperar la iniciativa histórica. Rojas forma obligatoria. Para tranquilizar a lossolo logró rodearse de un clan cerrado y sectores civiles que habían recibido conno alcanzó a gestar un movimiento de natural alarma esta noticia, se anunciómasas, a pesar de los múltiples medios que "con esto no se trata de crear (un)utilizados paré este efecto. órgano de lucha contra los Partidos enEn el plano de los medios de funcio namiento, sino de orientacióncomunicación, el gobierno militar popular y de unión sincera de Fuerzasdesarrolló una gran ofensiva tendiente a Armadas y pueblo en torno a nuestrobuscar una opinión favorable a su eximio Presidente para (la)mandato. El 1 de junio de 1954 el reconstrucción moral, política yministro- de Guerra, brigadier general económica del país" (31 ). Si bien esteGustavo Berrío, envió a los altos mandos proyecto no funcionó, el gobierno sede las Fuerzas Militares y de Policía la apoyó en el diario La Paz, bajo laCircular No. 01538 con objeto de crear un dirección de Manuel Mosquera Garcés,periódico oficial. Dice la misiva en que sería remplazado dos años más tarde,algunos de sus apartes: en agosto de 1956, por el Diario Oficial, al ser convertido en el vocero delEn Colombia, todo órgano periodístico gobierno, con un alto tiraje, circulaciónfunciona según una doctrina política y sus diaria y a precios más módicos que elinformaciones se orientan a lograr los resto de los periódicos (solo dos centavosfines de aquella, aun apartándo se en frente a quince que costaba el resto).ocasiones a la realidad de los hechos que Igualmente, el gobierno utilizósean interpretados con sujeción a sus ampliamente la televisión, que nace bajodoctrinas. Siendo propósito del gobierno su administración, como medio dedesarrollar en el pueblo colombiano un comunicación oficial, así como el ra-espíritu patriótico independiente y na- dioperiódico Actualidad Nacional y lacional colocado por encima de los credos Empresa Nacional de Publicaciones,políticos y con el pensamiento en el creada para tal efecto a fines de 1954.bienestar común de los colombianos, para Esta empresa, bajo la dirección de unbeneficio de la patria, su fe en Dios (...), oficial, tenía el monopolio en laes necesario que estos ideales tengan su importación de papel, lo cual la convertíapropio órgano de información que dé a en un instrumento adicional de presiónconocer en forma exacta la acción de los sobre los medios escritos. Y paradirigentes del gobierno (30 ). bloquear las crecientes evidencias de corrupción que venían denunciando losPara implementar esta medida, se distintos medios, el gobierno expidió elconstituyó en Bogotá una comisión 24 de septie mbre de 1954 el decreto 2835presidida por el briga dier general Rafael sobre la "injuria y la calumnia", queCalderón Reyes, compuesta por oficiales causó hondo malestar en el país, y fueen servicio y en retiro. Se creó una calificado por El Espectador como "unasociedad anónima, con un capital inicial amenaza cierta contra la libertad dede un millón de pesos distribuidos en expresión" ( 32).30 31 El Espectador, 2 de agosto de 1954. Ídem 32 El Espectador, 27 de noviembre de 1954.
  • 15. Estudios La profesionalización militar en Colombia…A esta búsqueda de medios para canalizar sindicalismo a través de la UTC. En uny conformar una opinión pública panfleto afirman los obispos defavorable al gobierno, se añadieron otros Antioquia, portavoces de la Iglesia en suingredientes tendientes a plasmar unas conjunto, lo siguiente: "La CNT no es unabases de apoyo al go bierno: en el plano organización sindical para cató licos, es desindical, la creación de la Central dudosa índole nacional y sus tendenciasNacional de Trabajadores (CNT); en el manifiestamente anticatólicas, peronistasplano social, la fundación del o `justicialistas y comunistas" (35 ). AunSecretariado de Acción Social y de cuando no existe una plena comprobaciónProtección de los niños (SENDAS), y en de que la nueva central haya sidoel plano político, el impulso de una nueva inspirada directamente por el gobiernoagrupación política, el Movimiento de peronista, es evidente que BogotáAcción Nacional (MAN). mantuvo una estrecha vinculación conLa CNT recibe su personería jurídica el Buenos Aires en estos años y en todo16 de diciembre de 1954. La vaga caso, la nueva central se afilió a laplataforma de la nueva central fue Asociación de Trabajadores de Américaelaborada al parecer por el propio Latina, de clara inspiración justicialistaMinistro del Trabajo, Aurelio Caicedo (36 ).Ayerbe (33 ) y es resumida por el Diario de En forma simultánea con la CNT, elColombia, así: gobierno buscó conformar una1. Respeto al sentimiento católico de organización de carácter político, elColombia; Movimiento de Acción Nacional, que se2. Central católica que ve complacida la presenta como una respuesta a la cre-ayuda moral y espiritual que pueda ciente unidad de los Partidosprestarle la Iglesia por intermedio de sus tradicionales. "El MAN es el verdaderojerarcas; frente democrático, contra todo otro3. Ser anticomunista; frente de las oligarquías resentidas", la4. Mantenerse inmune contra las auténtica "unión del pueblo conserva dor,doctrinas y prácticas que causan mal a la liberal y socialista" (37 ), según sus inspi-patria; radores.5. Hacer un sindicalismo gremial Esta fue la gota que colmó la paciencia deindependiente de los partidos políticos; las élites políticas, dado que el intento de6. Propender por la libertad de Rojas de buscar consolidar sus propiossindicalización; núcleos de apoyo popular al margen de7. Ser nacionalista ( 34 ). los Partidos tradicionales, quebraba enA pesar de esta declaración de fe en la forma definitiva el tutelaje que éstosIglesia y en los principios cristianos y ejercían sobre el gobierno, despla-nacionalistas, la jerarquía eclesiástica zándolos no en forma provisional sinoreaccionó en forma virulenta contra la definitiva del control del Estado. Lanueva central obrera, que entra adisputarle su monopolio virtual sobre el 35 La República, 10 de enero de 1954. 36 Carlos Urán, op. cit., p. 82.33 Miguel Urrutia, Historia del sindicalismo 37colombiano, Bogotá, Editorial La Carreta, 1976, p. Medófilo Medina, La protesta urbana en236. Colombia en el siglo veinte, Bogotá, Ediciones34 El Diario de Colombia, 3 de mayo de 1954. Aurora, 1984, p. 93.
  • 16. Estudios La profesionalización militar en Colombia…dirección del MAN es ampliamente construcción de vivienda para sectoresrepresentativa de las va rias fracciones medios de la población, mediante unpolíticas que acompañan al go bierno subsidio familiar para tal efecto; en mayorojista: Luis Emiro Valencia, Hernando de 1954 se funda el servicio cívico socialRodríguez, José Jaramillo Giraldo y femenino y en agosto del mismo año seCarlos Vesga Duarte, es decir, un concede el voto a la mujer mediante unasocialista, un sindicalista gaitanista, un reforma constitucional adoptada por laliberal y un conservador. ANAC; y finalmente, en abril de 1955 seSimultáneamente aparece en las calles de crea el Instituto Nacional de Abaste-Bogotá un cartel en apoyo al gobierno cimiento (INA), para facilitar el acceso demilitar firmado por un grupo que se alimentos subsidiados a sectoresautodenomina Alianza Nacional Popular deprimidos de la población. El conjuntocon más de tres mil firmas (38 ). de estas medidas mostraba la derivaciónEl proyecto del MAN tuvo, a pesar del creciente hacia un populismoapoyo oficial, una vida fugaz, debido a redistributivo, como todos los del con-que frente a la oposición intransigente de tinente en éste período, hacia el cual selos dos Partidos, la Iglesia-, los gremios y orientaba el gobierno militar. SENDAS,los principales medios escritos, el organismo directamente dependiente de lagobierno retrocedió y decidió disolver presidencia y al cuidado de la hija deesta iniciativa. Esta indecisión, que se re- Rojas, era especialmente adecuado parapetirá dos años más tarde cuando se funda alcanzar ese objetivo, ya que buscabala "Tercera Fuerza" (el segundo proyecto asimilar la imagen de María Eugenia conde un partido-apoyo al régimen), la popular Evita Perón. El balance de esteevidencia cómo el gobierno militar fue conjunto de iniciativas va a estar, sinincapaz de elaborar un proyecto propio, embargo, muy por debajo de lasmuestra su impotencia para gestar expectativas del gobierno y en todo casomecanismos de integración política via- fueron insuficientes para consolidar lables y, ante todo, la solidez del añorada base de sustentación popular. Unbipartidismo, a pesar de las dificultades indicio claro en el fracaso manifiesto deque lo aquejan, para bloquear toda Rojas para conformar esta base de apoyoiniciativa que buscara desplazarlo en se reflejó más tarde, el 10 de mayo deforma definitiva del control del Estado. 1957: según sus propias palabras, en éstaEstos intentos de suscitar bases de apoyo fecha solo obtuvo un respaldo de lossindical y político, se acompañaron de trabajadores de 15 a 16 fá bricas enotras medidas tendientes a ampliar el Bogotá y entre diez a quince mil obrerosrespaldo de nuevos sectores al gobierno, en Medellín. Es indudable que Rojastales como la mujer, la clase media y los constituyó un proyecto de populismosectores urbanos más deprimidos. La milita r abortado (39).creación de SENDAS el 24 de mayo de Un factor clave que incidió en este1954 es, sin duda, el más significativo. fracaso fue la reactivación de la violencia,Pero todo un paquete de medidas que terminaría por colocar en entredichosimilares se orienta en el mismo sentido: la justificación mis ma del gobierno deen octubre de 1953 se crea la policía Rojas: si su acceso irregular al poder teníafemenina para la protección de la niñez y como justificación central la erradicaciónse hace público un vasto plan de de la violencia, la agudización de los38 39 El Espectador, 13 de enero de 1955. Cf., Javier Torres, op. cit., p. 197.
  • 17. Estudios La profesionalización militar en Colombia…enfrentamientos ponía al desnudo más dominantes frente a los objetivosque cualquier otro hecho la incapacidad reformistas, no radicales, de su gobierno"gubernamental. Aun cuando el área de la (42 ). Creemos, sin embargo, que esadenominada "segunda ola de Violencia" decisión reflejaba, ante todo, unfue más reducida que en la anterior componente permanente de la ideolo gía(Tolima, Huila, Caldas, Valle, Cauca y un de Rojas como se reflejó en todas sussector del Carare), en este período la inicia tivas, en las cuales, elviolencia tuvo un carácter "más bárbaro e anticomunismo era una constante. Enintenso" ( 40 ). Además, esta nueva etapa va todo caso, esta decisión así como laa tener una connotación que no tuvo la declaración de la región del Sumapaz y elanterior, que se hallaba oriente del Tolima como zona militar,fundamentalmente locali zada en las zonas muestran que la tardía asimilación delrurales: es su extensión a las principales anticomunismo propio de la "guerra fría",ciudades, en particular a la propia capital. comienza ya a penetrar a los cuartelesEn la medida en que la oposición al (43 ). Clima de guerra fría que se abre pasogobierno se amplió a sectores cada vez con fuerza en todo el continente, como semás vastos, que el aislamiento y la reflejó en la resolución contra elpérdida de consenso comenzaron a tomar comunismo aprobada en la Décimacuerpo, un perfil día a día más autoritario Conferencia Interamericana de Caracasy represivo se fue estableciendo en el (1954), inspira da por el secretario derégimen militar. Los estud iantes que se Estado norteamericano, John Fosterconstituyeron en la principal fuerza de Dulles, y que se reflejaría en lachoque fueron las principales víctimas, declaración de legalización del Partidopero no las únicas (41 ). La violencia Comunista a los pocos meses.urbana, a diferencia de la rural tenía la La Tercera Fuerzavirtualidad de producir mayor impacto en El último intento por consolidar unla opinión pública. Por ello, al fracaso de movimiento político de apoyo al régimenla pacificación rural se añadía este sería la denominada "Tercera Fuerza".ambiente de inseguridad urbana, que Este proyecto fue lanza do con ocasión delampliaba el margen de resistencia al tercer aniversario del acceso al poder degobierno. El reinicio de la censura de Rojas, mediante dos juramentos públicos,prensa y el cierre del dia rio El Tiempo el uno en la plaza de Bolívar y el otro enexpresaban esta tensión creciente. el estadio del Campín. El primero, elIgualmente, la legalización del Partido martes 12 de junio de 1956, sería elComunista por parte de la ANAC, asícomo la llamada "guerra de Villarrica" 42 Esta es la opinión, por ejemplo, de Álvarodirigida contra regiones de influencia de Echeverri, op. cit., p. 124.este Partido. 43 El 4 de abril de 1954 la región de Sumapaz, enPara algunos autores, con esa legalización donde se habían diluido las guerrillas comunistasbuscaba Rojas "tranquilizar a las clases en la modalidad de autodefensa campesina tras el 13 de junio, es declarada zona militar. Varios miles de soldados, apoyados por la aviación militar, bajo40 Germán Guzmán, Orlando Fals y Eduardo el comando operativo de la Brigada de InstitutosUmaña, La Violencia en Colombia, T. I, Bogotá, Militares, iniciaron un plan de aniquilamientoPunta de Lanza, 1977, p.104. global -en una de las páginas más oscuras de41 Sobre este clima de inseguridad urbana (tales nuestra his toria militar-, que condujo a unacomo los acontecimientos de la Plaza de Toros u reactivación de la guerrilla comunista. Esta ola deotros), cf., Medófilo Medina, op. cit., pp. 98-102. violencia en la región solo terminará en 1958 bajo Lleras Camargo.
  • 18. Estudios La profesionalización militar en Colombia…juramento de las Fuerzas Militares y el función terapéutica. Esto se evidenciaríasegundo, el miércoles 13, de los sectores un poco más tarde, cuando el ministro deciviles. Guerra anunciara la decisión inquebran-Tanto los discursos de Rojas Pinilla, table de las Fuerzas Militares decomo la intervención del ministro de continuar en el poder hasta el año deGuerra el 13 de junio en la noche, durante 1962. De las escaramuzas entre ella inauguración del Club Militar, se gobierno y los Partidos, se estaba enorientaban a subrayar la importancia de trance de pasar a la batalla campal.una "tercera fuerza" que permitiese Recor demos que el proyecto de la Terceradespolitizar al país, bajar los niveles de Fuerza nació como una respuesta delpugnacidad entre los Partidos y gestar un gobierno y de sus asesores a lamovimiento suprapartidista que colocase constitución por parte de las éliteslos intereses del país más allá de los políticas del llamado Frente Civil,mezquinos intereses grupistas. Es decir, propuesto desde noviembre de 1955 porsegún el pensamiento de Rojas, alcanzar Lleras Camargo como alternativa aluna "regeneración apolítica" del país, continuismo militar. Así, el binomiogracias a la mayor incidencia de la pueblo-Fuerzas Armadas es percibidooficialidad en la conducción del Estado. como un polo unitario frente a lasLa comunión del pueblo con las Fuerzas pretensiones de "las oligarquíasMilitares, como pilar de la nueva resentidas".institucionalidad, debía consagrarse sin Una diferencia central se vislumbra entreintermediarios partidistas que dividían al el ensayo inicial de un partido militar, elpaís y que habían conducido a la MAN, y la experiencia postrera de lahecatombe anterior al 13 de junio. "... el 7 Tercera Fuerza: el carácter másde agosto de 1819 nos independizó del hondamente militarista del se gundo, quecoloniaje y el 13 de junio de 1953 nos expresa el estrechamiento de las bases delibertó de la corrup ción política... la que apoyo al gobierno y que lo obligan cadano es ni puede ser un ter cer partido vez más a apoyarse casi exclusivamenteporque ella unifica lo que los partidos en la sola institución castrense. La idea dedividen", sostenía Rojas en su interven- convertir a los estados mayores de lasción en la Plaza de Bolívar (44 ). A su vez, distintas brigadas, a su vez, en losel general Gabriel París en el homenaje a estamentos dirigentes de la TerceraRojas afirmaba: Fuerza a nivel regional simboliza esta"Las Fuerzas Armadas, al asumir la característica. En efecto, cuando en junioresponsabilidad histórica de salvar a de 1956 el brigadier general Rafael Cal-Colombia de la anarquía y de la derón Reyes es designado como jefe deldisolución, han tomado la invariable Estado Mayor de la Tercera Fuerza, éstedeterminació n ante Dios y ante la Patria, anuncia la creación simultánea dede no permitir que el país regrese a las organismos similares en todo el país, bajoprácticas y vicios liquidados el 13 de la conducción de miembros de lasjunio de 1953" ( 45). Los partidos Fuerzas Militares. El discurso de Rojasquedaban notificados de que las Fuerzas termina en el Club Militar con estas sig-Militares no consideraban terminada su nificativas palabras: Es evidente, señores oficiales, que la suerte de la Patria44 Semana, No. 501, 25 de junio de 1956, p. 14. continúa en nuestras manos y que sin45 Idem. vacilación sabremos garantizar para el futuro la convivencia nacional y el
  • 19. Estudios La profesionalización militar en Colombia…normal funcionamiento de su vida Colombia la cabeza de América", habíainstitucional libre ya de los abusos sectores que sostenían posturas diferentes.democráticos que en el pasado la llenaron Socialistas como Antonio García y Luisde vergüenza, pero tened presente, que no Emiro Valencia, liberales como Josépodremos cumplir los sagrados jura- Jaramillo Giraldo, sindicalistas comomentos y solemnes promesas que hemos Hernando Rodríguez. Virgilio Conde ohecho ante Dios, si olvidamos un solo Héctor Aguilar. Una colcha de retazos.instante que en la unión firme y sincera "Esta alianza de nacionalismos no ofrecióde las cuatro armas está nuestra fuerza, y base sólida de donde pudiera surgir laque de esta fuerza depende la tranquilidad coherencia política que el proyecto de lay el bienestar del pueblo, la defensa y el Tercera Fuerza demandaba paraporvenir de las Fuerzas Armadas, y la constituirse en alternativa válida alseguridad y salvación de Colombia ( 46 ). bipartidismo" ( 47 ). En agosto Rojas desistió definitivamente de sus proyectosPero las diferencias entre el MAN y la de crear una fuerza propia, ante elTercera Fuerza no deben ocultar dos evidente vacío de apoyo político que teníarasgos similares: uno, el carácter su gobierno. Además, introducir de llenonebuloso de la ideología de uno y otro al Ejército en la competencia política conproyecto político se pierde en la retórica, el Frente Civil era extremadamentemostrando la dificultad que siempre tuvo riesgoso debido a que una eventualel proyecto rojista para articular una dislocación de la lealtad militar hacia elalternativa política sólida. La Tercera gobierno, quebraba el único pilar que leFuerza se funda en una mezcla confusa de iba quedando al régimen. El intento denacionalismo, cristianismo y militarización de la sociedad civilanticomunismo, cuya divisa era "Dios y mediante una multifuncionalidad de rolesPatria"; y dos, la inconsistencia de ambas para la oficialidad (simultáneamenteiniciativas, que ante la resistencia de los gobernadores, comandantes de brigada yestamentos civiles y políticos son jefes de la Tercera Fuerza), erarápidamente abandonadas. La Tercera disolvente.Fuerza tampoco re sistió este embate y Aun cuando los ensayos de constituirpoco después murió sin pena ni gloria. "partidos militares" ( 48) abundan en elLos inspiradores de la Tercera Fuerza Tercer Mundo, su consolidación chocaprovenían de sectores tan disímiles, que con barreras, a las cua les no fue extraña laera prácticamente imposible darle una experiencia de Rojas. De una parte, lacoherencia al movimiento. Mientras que rigidez institucional de las Fuerzasel na cionalismo de derecha simbolizado Armadas fundada en la jerarquización yen el Diario de Colombia que seguía las la verticalidad de las decisiones, así comoorientaciones de Gilberto Alzate su so cialización autoritaria y el carácterAvendaño, veía con euforia el nacimiento marginal de su credo doctrinario, la hacende un movimiento "cristiano nacio nalista" poco adecuada para transformarse en unallamado a "enrutar a la nacionalidad hacia estructura partidis ta más abierta al debate,el retorno a Dios, hacia los ideales de a la confrontación de intereses y a laCristo y a la consolidación de unnacionalismo vital que vuelva a hacer de 47 Medófilo Medina, op. cit., p. 95.46 48 Idem. Cf., Alain Rouquie (dir.), Les Partis militaires au Brésil, Paris, FNSP, 1980, pp. 9-24.
  • 20. Estudios La profesionalización militar en Colombia…conformación de facciones en disputa. De sólo es un viejo recurso múltiples vecesotra parte, y en consecuencia, introducir utilizado en el pasado para sortearde lleno al Ejército en la competencia situaciones de crisis, es el de un gobiernopolítica lo amenaza de disolución interna, de coalición bipartidista. En una carta dedebido al choque que debe enfrentar esta Alfonso López Pumarejo enviada el 2 demodalidad de organización burocrática marzo de 1956 a la Comisión de Accióncon funciones específicas (la guerra), en Política reunida en Medellín, que hace lasun escenario para el cual no está veces de convención liberal, se ofrece unapreparada. Por ello, las Fuerzas Armadas alternativa a la continuidad de Rojas en elen el poder buscan, más bien, estimular poder: un acuerdo entre los dos PartidosPartidos políticos subordinados en aras de tradicionales que se acompaña de unaalcanzar una base de apoyo popular, cuya proposición novedosa, la designación deviabilidad está condicionada a la un candidato conservador con el apoyodebilidad de la sociedad civil y, por tanto, del Partido Liberal. Esta segundaa la ausencia de sistemas de partidos (49 ). propuesta era indispensable en eseEn Colombia la realidad era otra. Los dos momento, dado que los conservadoresintentos de Rojas chocaron con un consideraban que el gobierno militarsistema bipartidista en crisis, pero que había asumido el poder en su detrimento.conservaba la adhesión mayoritaria de la Esta carta, que caería como una bomba enpoblación. Su rápida reconstitución lo la reunión liberal mencionada, habría deatestigua. allanar, sin embargo, el camino para laEs importante subrayar, además, que el reconciliación bipartidista. La ausencia demomento en que nace la Tercera Fuerza alternativas al continuismo rojista sees el menos adecuado, pues en estos había superado. La "Declaración demeses se vislumbra por primera vez una Medellín" selló su suerte. La Comisión deposibilidad seria para no dejar la Acción Política no solo acogió lareelección de Rojas como la única sugestión de López, sino que le reco-alternativa existente en el país. En efecto, mendó al director único del liberalismo,en pocos meses la situación sufre un Alberto Lleras, adelantar esa política devuelco total. Mientras que en los inicios entendimiento con la otra colectividad, lodel año 1956 existe conciencia en el país cual condujo a Lleras a España, donde sede la imposibilidad absoluta de retornar a firmaría la "Declaración de Benidorm".corto plazo a un sistema electoral abierto Las alianzas políticas habían sufrido un(que solo serviría para revivir la violencia vuelco total: la del 53, que re unía apolítica latente), lo cual favorecía a Rojas, liberales y ospinistas en torno a Rojas,de improviso en el mes de marzo surge basculaba a favor de un nuevo acuerdouna fórmula que revuelve todas las cartas. entre liberales y laureanistas, en contra deLa fórmula salvadora, que en realidad Rojas y del ospinismo que continuaba siendo su soporte principal en el terreno49 político, dadas las aspiraciones de Ospina Este es el caso sobre todo de las naciones recién de ser, esta vez, designado a ladescolonizadas tanto en África como en Asia, enlas cuales los movimientos de liberación, Presidencia me diante la Constituyente.transformados en ejércitos en el poder, se Con los acuerdos de Benidorm entró enconstituyen en los edificadores del Estado Nacio- lenta agonía el gobierno militar, dado elnal. Cf., Álain Rouquie (dir), La politique de carácter arrollador de la nueva alternativamars. Les processus politiques dans les partísmilitaires contemporains, París, Le Sycomore, política, que obtendría un inmedia to1981. consenso nacional. Sin embargo, la
  • 21. Estudios La profesionalización militar en Colombia…confrontación no era fácil para los Asamblea General de las Nacionessectores civiles dado que el modelo de Unidas (en cuyo trámite la delegación delpoder ejecutivo impuesto por Rojas, le país había jugado un papel destacado),concede una enorme capacidad de control que colocaba a esta fuerza internacionalpolítico, tanto a nivel nacional como a de mediación y arbitraje, poniendo denivel regional. Los gobernadores y inmediato a su disposición el Batallón dealcaldes militares tenían una gran Infantería No. 2 "Colombia". El primercapacidad de decisión, debido al hecho de contingente partió para el Sinaí el 11 deque tanto las asambleas como los noviembre de 1956 (50). Aun cuando elconcejos municipales habían sido impacto en la política interna del país deconvertidos en entes administrativos, de- este nuevo compromiso internacio nal fuesignados por el Ejecutivo y la ANAC. bulo, a diferencia de la participación enEsta progresiva militarización del Estado Corea, sirvió para reforzar los vínculos debien podía ser utilizada para enfrentar la la oficialidad colombiana con los Estadosoposición. Unidos. A lo cual se añade una dimensiónLa grave crisis que se desata el 29 de inesperada e hipotética de estaoctubre de 1956 en el Canal de Suez, participación: la connotación "nasserista"lleva al país a su segundo compromiso que tendrá el mesianismo militar de losinternacional al lado de las Naciones años sesentas, bajo la inspiración delUnidas tras la experiencia corea na. La general Alberto Ruiz Novoa y laexpropiación del Canal, que se hallaba generación de Corea, varios de cuyosbajo la coadministración franco-inglesa, miembros estuvieron igualmente en elpor parte del gobierno de Egipto al mando Sinaí.del coronel Nasser llevó a una inmediata Ahora bien, ¿cuál es la actitud de lareacción de estos países, quienes institución militar ante el evidentemediante una acción conjunta de aislamiento que vive el gobierno y, anteparacaidistas se lanzaron sobre PortSaid y todo, frente a las graves acusaciones dePort-Fuad, al tiempo que tropas israelíes corrupción que enfrenta?ocupaban la península del Sinaí. Estos La unanimidad de 1953 que considerabahechos condujeron a una alerta mundial, indispensable la acción militar comocon amenazas soviéticas de utilizar contra factor de "salvación nacional", ya no esFrancia e Inglaterra su arsenal nuclear si evidente: en muchos sectores se cuestionase negaban a abandonar a Egipto. Si la conveniencia y la oportunidad deFrancia e Inglaterra rehicieron institucionalizar el régimen militar. Derápidamente sus equipajes, Israel por el ahí la reunión el 15 de agosto de 1956 encontrario condicionó su retiro a la crea- el Teatro Patria, en la cual Rojas se vioción de una fuerza internacional de obligado a moderar sus ambicionespolicía que garantizara la neutralidad del comprome tiéndose frente a la oficialidadterritorio que separaba este país de a entregar el poder el 7 de agosto deEgipto: el Sinaí. Ante la gravedad de la 1958, a disolver la Ter cera Fuerza y asituación, el secretario general de las convocar de inmediato la ANAC, conNaciones Unidas, Daj Hamarkjhold, con- objeto de buscar una salida a la crisisvocó a los Estados miembros de la política (51 ). Rojas no tardaría en olvidarOrganización logrando que 11 países de 4 este primer llamado de atención de lacontinentes acudieran a su llamado con elcompromiso de enviar tropas. Colombia 50 Intermedio, 11 de noviembre de 1954.aceptó de inmediato la resolución de la 51 Willy Mury, op. cit., p. 177
  • 22. Estudios La profesionalización militar en Colombia…oficialidad, que evidenciaba fracturas en 1 de octubre de 1956, Rojas inauguró susla unidad de su única base real de sesiones y en una breve intervenciónsustentación. En esta ausencia de contacto solicitó a la Constituyente una ampliacióncon la realidad de la diná mica política que de su número en 25 miembros (quienesvivía el país, es indudable la incidencia de serían designados por el Ejecutivo), asíun equipo de asesores íntimos que lo como la aprobación, para cubrirlas con elaíslan y lo conducen a buscar prolongar manto de la legalidad, de la totalidad desu control del Estado a pesar de que los decretos dictados por el gobiernocuentan cada vez con menos recursos durante los dos años de receso de lapolíticos. Asamblea. La idea de ampliar el número¿Por qué los sectores renuentes de las de miembros de la corporación no hizoFuerzas Militares no aprovecharon esta más que aumentar la oposición al régimenreunión, para solicitar la renuncia de por parte del recién constituido FrenteRojas? Para W. Mury, quien formula esta Civil, ante el temor justificado de que esapertinente pregunta, se combinaron toda ampliación condujese a un nuevo períodouna serie de factores: la necesidad de presidencial de Rojas, en contravía conmantener la legitimidad del gobierno los pactos bipartidistas que habíanmilitar hasta el 7 de agosto de 1958 de lanzado desde 1956, en el llamado Pactoacuerdo con las decisiones de la ANAC, de Marzo, la consigna de la "elecciónes decir, de no producir una nue va ruptura popular del Presidente de la República".institucional; el deseo de salvar a toda Pese a la oposición del Frente Civil, el 3costa la sacrosanta unidad de las Fuerzas de no viembre de 1956, por 50 votos aArmadas; la presión de los sectores favor y 43 en contra, la Asambleaconservadores que rodean al general para autorizó al Presidente para ampliar elevitar una reorganización del Partido Li- número de miembros de la Constituyente,beral, garantizar el continuismo que se elevó a 127. Quien se habíaconservador en el poder y, ante todo, levantado hacía solamente dos años paraevitar un retorno al régimen civil en anunciar la reelección de Rojas a lamomentos en que el Partido Conservador Presidencia, Mariano Ospina Pérez,estaba más hondamente dividido que principal soporte del gobierno en sununca; finalmente, afirma Mury, el "culto primera etapa, declararía en esta ocasióna la personalidad" que vivía esta que esa medida colocaba "en sus manosadministración, no dejaba ver uno o unos (de-Rojas) toda la Asamblea. Estamosoficiales con prestigio para remplazar a encarando un continuo proceso deRojas (52). En los meses siguientes hubo acumulación de autoridad en una so lanuevas reuniones con los altos mandos, persona", tras lo cual renunció a laen las cuales nuevamente se expresaron presidencia de la ANAC. En los dosdudas con respecto a la conveniencia de meses siguientes, se fue consolidando lala reelección. idea de lanzar un candidato conservadorReelección y caída de Rojas como alternativa a Rojas. El 31 de enero,En este contexto de creciente aislamiento como respuesta a la "decisiónde Rojas, vuelve a sesionar la Asamblea irrevocable" anunciada por el comandanteNacional Constituyente tras un receso que de las Fuerzas Armadas de imponer unase había prolongado durante dos años. El vez más la reelección del Presidente- general, el Frente Civil anunció la52 Idem., p. 179. candidatura de Guillermo León Valencia. La estrategia se había puesto en marcha.
  • 23. Estudios La profesionalización militar en Colombia…La clase política contaba, además, con el A pesar de las voces cada vez máspleno apoyo de los sectores gremiales estridentes de la oposición y delagrupados en la Asociación Nacional de estrechamiento de las ba ses de apoyo deIndustriales (ANDI) y la Federación la dictadura, la nueva Constituyente seNacional de Comerciantes (FENALCO ), reunió con el objeto específico de ratificarasí como en el sector financiero, quienes a Rojas para el período presidencial dehabían visto cómo se deterioraba la 1958 a 1962. En aras de la "convenienciasituación económica en los últimos años administrativa", eufemismo utilizado por(agotamiento de las divisas, inflación el gobierno para evitarse trámitesgalopante, inversiones suntuarias e engorrosos en un momento de desenlaces,improductivas, fuga de capitales, caída de los 60 miembros no elegidos por ellas tasas de inversión, corrupción estatal, presidente fueron sencillamenteetc. ), lo cual los lleva a colocarse designados por un Comité Ejecutivo deabiertamente en la oposición. Más que un tres personas: Lucio Pabón Núñez, Juliomovimiento popular, será el paro cívico Roberto Salazar Ferro y Anacreontepatronal impulsado por estos sectores, lo González, quienes ocuparían para mayorque sellará el destino de la dictadura. escándalo los cargos de presidente,Entre tanto, la ANAC había dejado de primer vicepresidente y segundosesio nar, hasta el día en que Rojas -como vicepresidente en la postrerahabía venido ocurriendo desde el 13 de Constituyente. La Constituyente títerejunio de 1953-, volvió a necesitar de sus había allanado así el cami no para reelegirfavores. El 20 de marzo de 1957 es a Rojas. convocada una vez más, ahora bajo la Varios hechos, sin embargo, estabanpresidencia del testaferro mayor del sucediendo fuera del recinto de la ANAL,régimen militar, Lucio Pabón Núñez. Su que iban en contraria de la continuidad deúnico acto legislativo digno de mención y Rojas en el poder. De una parte, a pesarcomo respuesta a la creciente oposición de la idea de total monolitismo que queríaque se vivía en su interior, contenía la mostrar el estamento militar, éstedisolución de la propia ANAC, mostraba ya ciertas fisuras. En susautorizando a su vez al gobierno para Memorias, Camilo Vázquez Carrizosaconvocar una nueva. Todas las piezas es- cuenta cómo, desde el 16 de marzo,taban siendo dispuestas en el tablero, Álvaro Gómez Hurtado había informadocomo correspondía para garantizar la sobre la existencia de una corrientereelección. militar contraria al continuismo rojista yUna semana más tarde, el 28 de marzo, "que serían a favor de Benidorm" (53 ).Rojas decretaría la creación de la nueva Lleras Camargo se mostró franca menteANAC, la "prostituyente" como sería desconcertado con esta información, quedenominada por la prensa de oposición. planteaba una eventual salida a laEsta debía componerse, de acuerdo con situación, diferente a la que estabanlas normas expedidas por la disuelta proyectando los principales dirigentesAsamblea, de 90 miembros, 30 políticos del país. "¿Será posible quedesignados por el propio Ejecutivo y 60 Álvaro esté pensando en jugar al golpe depor un Consejo Nacional de Delegatarios Estado?", se preguntaba con alarma Lle-Electorales, lo cual aumentó la actitud ras, lo cual iba en detrimento de laopositora tanto del Frente Civil, como de estrategia de la candidatura conservadorala Iglesia que condenó, por la boca delcardenal Luque, la reelección de Rojas. 53 Camilo Vázquez, op. cit., p. 242.
  • 24. Estudios La profesionalización militar en Colombia…como alternativa a las decisiones de la hacia refe rencia Álvaro Gómez y queConstituyente. En estas semanas de tanta alarma causaba en ciertos círculos,tensión civil-militar no se pudo, sin tanto políticos como militares.embargo, llegar a un acuerdo unificado Incluso Navas Pardo, quien acompañó aentre los Partidos, lo cual cierra la Rojas hasta el último minuto, dudaba deposibilidad inmediata de una restauración la viabilidad y conveniencia de sudel gobierno civil. Sin duda, el reelección, como t mbién era el caso de afraccionamiento del Frente Civil debido otros personajes próximos al ge neral. Deal carácter irreconciliable entre Laureano acuerdo con su testimonio, el futuroy el dúo Ospina-Valencia, "el oro y la miembro de la Junta le planteó a Rojas:escoria" ( 54 ), le resta fuerza a esa "Mi General, no se haga reelegir de laperspectiva, creando, por el contrario, las Constituyente, y menos aún con año ycondiciones para un nuevo gobierno de medio de anticipación. A este país lotransición y arbitraje, que se habrá de único que le gusta es ele gir Presidentes.materializar en la Junta Militar. Lo demás no importa. En cambio, si ustedEl general Rafael Navas Pardo niega, en hace que la Constituyente autorice suuna entrevista reciente, que existiera en reelección, se puede presentar despuésese entonces una fracción que conspirara como candidato. Y seguro va a ganar conal lado del Frente Civil para derrocar a todos los alcaldes militares y todos losRojas: "No hubo ni anarquía ni división gobernadores militares, eso no tieneentre nosotros. Se lo digo yo, que era el remedio" (56 ). Es decir, la idea de celebrarComandante del Ejército. Estábamos elecciones de carácter plebiscitario,unidos para respaldarlo" (55). La verdad controladas y manipuladas desde el poderes, sin embargo, otra. El director del SIC, para darle una legitimidad popular algeneral Luis Enrique Ordóñez, sí se nuevo mandato del general-presidente.hallaba en contacto con algunos Rojas intentó, entonces, una últimadirigentes civiles y con un sector de la maniobra para salvar a su gobierno de unoficialidad buscando una alternativa a la derrocamiento deshonroso. Envió alreelección, que permitiese a las Fuerzas general Navas Pardo a una reunión con laMilitares una "salida honrosa" y que plana mayor conservadora paragarantizase a su vez la reconstrucción del garantizarles la convocatoria de eleccio -régimen civil. Este era el sector al cual nes, una vez hubiese culminado su mandato. Ante la negativa rotunda de este54 sector_ político, los acontecimientos se Estas palabras fueron pronunciadas por Laureano precipitaron: mientras Rojas lograba suGómez a su retorno a Colombia, en un agresivo ratificación gracias a una Constituyentediscurso pronunciado en Cali y dirigido contra los"trecejunistas", en especial, haciendo referencia a de bolsillo que no gozaba de nin gunaOspina y Valencia. credibilidad en el país, el Frente Civil en-55 Credencial, No. 6, mayo de 1987, p. 21. Por el dureció su postura con el paro cívico y lacontrario, autores bien informados como Russell parálisis industrial, bancaria y deRamsey, sostienen que desde el año de 1956 transporte. El in tento de posesión decomenzaron a producirse algunas fisuras en lainstitución: "En centenares de cuarteles y pequeños Rojas para su nuevo período presidencialcampamentos o puestos de avanzada a lo largo y transcurría en medio de una dinámicaancho de la nación, los oficiales comenzaron a política que había ya desbordadocomentar entre sí lo que algunos políticos admitían. cualquier posibilidad de que esaEl supuesto gobierno neutral creaba disensiones. Secorrompía y agrietaba su principal órgano de 56neutralidad: el ejército" (op. cit., p.252). Credencial, No. 6, mayo de 1987, p. 21.
  • 25. Estudios La profesionalización militar en Colombia…reelección se materializara, salvo que II LA JUNTA MILITAR DERojas hubiese decidido imponer el orden GOBIERNOa "sangre y fuego". Es decir, apoyándose Gobierno militar provisionalen sus compañeros de armas como único Rojas pensaba que el régimen militarsoporte y fundando su poder en la sola podría continuar sin trabas, una vez seutilización de la violencia desnuda. En un hubiese retirado de la Presidencia y que agesto de realismo, prefirió nombrar, entre mediano plazo, manejando en formasus más próximos colaboradores, una adecuada sus fichas, po dría ser inclusoJunta Militar de Gobierno, y salir del restituido en la silla presidencial. Sinpaís. Cuarenta y ocho horas después de su respeto estricto a la antigüedad, nombra lareelección se encontraba en el exilio. Con Junta. Si tres oficiales ocupaban los car-el derrocamiento de la dictadura, los gos de mayor jerarquía militar, losdirigentes políticos habían logrado, en mayores generales Gabriel París (quienuna maniobra bien concebida, borrar la ocupaba el cargo de ministro de Guerra),imagen de su responsabilidad en la Deogracias Fonseca (director de laviolencia, para convertir se en los nuevos Policía) y el contralmirante Rubénhéroes de la civilidad y la convivencia Piedrahita (ministro de Obras Públicas),democrática. El plebiscito constituirá el los otros dos tenían por encima otros ofi-cenit en la recomposición de su ciales de mayor antigüedad: loslegitimidad política. brigadieres generales Rafael Navas PardoDos rasgos de la caída de Rojas deben (comandante del Ejército) y Luis Enriqueconsiderarse para el análisis de su Ordóñez (director del SIC). Los mayoresimpacto futuro: de una parte, tal como generales Alfredo Duarte Blum y Pedrohabía ocurrido cuatro años atrás con su A. Muñoz, quienes a pesar de suacceso al poder, su retiro del poder tuvo antigüedad no fueron incluidos en lacomo actores decisivos a las élites civiles, Junta, serían integrados al primermás que a la propia institución castrense, gabinete del nuevo gobierno militar.que asumió un papel ante todo La Junta Militar, desde el instante mismoinstrumental. Lo cual refuerza la idea de en que se posesiona, impulsa unla débil capacidad de generar una "compromiso de transición" (57 ) con los"politización autónoma" por parte de lasFuerzas Militares, en un país de una ex- 57 Francisco Leal, Estado y política en Colombia,cepcional estabilidad bipartidista y de Bogotá, Siglo XXI Editores y CEREC, 1984, p.gobiernos civiles, así como de una 205. La ausencia de apego de los miembros de latradicional cultura marcadamente Junta con respecto a sus compromisos con elantimilitarista. Incluso, cuando acceden al general depuesto, serán en el futuro una fuente de tensiones, como lo señala este mismo autor: "Conpoder fracasan en su intento de gestar un la salida del general Rojas del país, la Juntamovimiento propio y autónomo. De otra Militar de Gobierno se sometió a la burguesía yparte, en el derrocamiento del régimen estableció un nuevo compromiso de transición. Lamilitar no participan más que como falta de lealtad (... ) permitió que en muchosactores pasivos los sectores populares, lo círculos militares se criticara la actuación de la Junta (...). Eran los militares más politizadoscual hace del movimiento del 10 de mayo dentro del esquema partidario, con predominio deun triunfo de la élite empresa rial y los adscriptivamente conservadores". La Junta fuepolítica, que impondrá sus intereses en la más lejos de lo que se pensó originalmente: Rojaspróxima restauración del régimen civil. fue despojado de su título de Jefe Supremo (cargo que se abolió de un trazo), y separado del servicio activo sin los honores que le correspondían según su cargo.
  • 26. Estudios La profesionalización militar en Colombia…dirigentes de los Partidos tradicionales La función histórica de la Junta era, sinpara restituirles el manejo del Estado. duda, enorme: le correspondía hacerConscientes del aislamiento y despres- frente a los nue vos brotes de violenciatigio en que había caído la institución que afectaban al país, debido almilitar en los dos últimos años, buscaron nacimiento del bandolerismo social.a toda costa reconstruir su imagen. Por Reconstruir económicamente al país, queello, ser los arquitectos en la requiere de profundos ajustes ya que sereconstrucción del régimen civil se halla, en palabras del nuevo ministro deconvirtió en una obsesión, mucho más Hacienda, al borde de la bancarrotacuanto que el margen de maniobra del (presupuesto caótico, inflación galopante,que disponían era bien limitado. "En tanto sin crédito externo). Crear las condicionesel gobierno de Rojas Pinilla nació a la para el tránsito hacia las nuevasvida en un intento de detener la guerra y instituciones civiles y democráticas y, fi-despolitizar la nación, la Junta tuvo que nalmente, colocar en su sitio al rojismohacer lo mismo respecto a la contienda que reviste en esta etapa un carizpero bajo el compromiso de repolitizarla", abiertamente cons piratorio ( 60 ).subraya con perspicacia Russell Ramsey La Junta designó un gabinete bipartidista(58 ). En sus palabras iniciales, al tiempo compuesto por cinco ministros liberales,que buscaban mantener la ficción de que cinco conservadores y tres militares enRojas había dimitido voluntariamente (es servicio activo (61 ). Esta decisión se tomódecir, que las Fuerzas Armadas no habían conjuntamente con los líderes del Frentesido derrotadas), los quíntuples ofrecían Civil, Lleras y Valencia, quienes visitaronsus esfuerzos para abrirle paso a la a la Junta el mismo 10 de mayo en lasreconstrucción democrática: horas de la mañana. A su vez, la JuntaLa Junta Militar, leal a las declaraciones distribuyó entre sus cinco miembros lasdel presidente Rojas Pinilla, cuya principales funciones del gobierno, enadmirable actitud alaba, exalta y reconoce una suerte de gobierno colegial concomo una prueba de patriotismo y especializaciones particulares, salvo endesinterés excepcionales, promete sobre las decisiones generales en las cuales sesu palabra de honor convocar a eleccionespopulares el próximo año, de tal manera 60 Entre 1957 y 1961, los atentados y complotsque el futuro presidente de la República inspirados en corrientes que se reivindicabanserá elegido por voto popular y en forma como rojistas, fueron permanentes,establecida por la Constitución y las leyes constituyéndose en un factor desestabilizador en este período de transición. En los días siguientes a(59 ). la caída de Rojas, se presentaron desórdenes graves en Bogotá, debido a diversos actos protagonizados por sectores adictos al general que coreaban su nombre y golpeaban brutalmente a quienes se oponían. En esos mismos días se58 Russell Ramsey, op. cit., p. 263. colocó una bomba en la sede del diario El Independiente. Diversas denuncias señalaban la59 presencia de la Policía Militar en estos actos, John Martz, Colombia. Un estudio de políticacontemporá nea, Bogotá, Universidad Nacional de dirigida por el futuro golpista, coronel HerrandoColombia, 1969, p. 315. No se debe olvidar que Forero.los dirigentes del Frente Civil no dieron la orden 61de levantar el paro cívico mientras que la Junta no Estos últimos eran los generales Alfredo Duartese comprometió a fondo con ciertas exigencias Blum en la cartera de Justicia, Pedro Muñoz en elpolíticas que los colocaban bajo la tutoría y Ministerio de Comu nicaciones y Alfonso Saízdirección de los Partidos. Montoya en el de Guerra.
  • 27. Estudios La profesionalización militar en Colombia…decidía y se votaba por mayoría simple. adscrito a sus funciones cons titucionales.Los quíntuples tenían conciencia de las Llamaba a darles un compás dedificultades por las cuales pasaba la confianza, pero vigilante: "no es unainstitución y del manejo delicado que amenaza que le formulamos a las Fuerzasexigía la difícil situa ción que vivía el Armadas, porque sabemos que todavíapaís. Por ello, la paridad liberal- tienen en sus manos la capacidad física deconservadora fue reforzada igualmente a matar a sus conciudadanos, pero ni aunnivel departamental y municipal, este temor nos arredra, por que nuestraconservándose gobernadores militares adhesión no provendrá jamás del miedoúnicamente en aque llos departamentos en (...) sino del partidismo con que haya moslos cuales subsistían problemas delicados de celebrar sus aciertos..." ( 62 ). Comode orden público. evidencia de esta voluntad de la Junta deDe otra parte, la Junta Militar, en su continuar desmontando las institucionesbúsqueda, de rescatar el clima de rojistas, Valencia exigió en el mismoconvivencia, dictó en sus primeros días de discurso el desmantelamiento de lagobierno una serie de medidas que Asamblea Nacional Cons tituyente y de lademandaban con ahínco los Partidos y Sala Constitucional de la Corte Supremaque habrían de destruir de un tajo algunas de Justicia, que se había hecho ecode las bases de la institucionalidad rojista: complaciente de todas las medid asse clausuró el órgano oficial del gobierno dictadas por el gobierno anterior. Comodepuesto, el Diario Oficial, se abolió el "suprema cortesana" era denominada laDirectorio Nacional de Información y Corte en los corrillos bogotanos. EstePropaganda y se suspendió la censura de discurso causó profundo malestar en lasprensa. En este nuevo clima de libertad Fuerzas Militares. Veinticuatro horas másdesinformación reinició su tiraje el diario tarde, el mayor general Gabriel París,laureanista, El Siglo. presidente de la Junta, leyó por la cadenaA pesar de las múltiples garantías que nacional de Radio y Televisión elofrecían los miembros de la Junta de su siguiente mensaje en respuesta a lasinflexible vo luntad para restituir el poder afrentas de Valencia:a los partidos, en muchos círculos La Junta Militar de Gobierno hapolíticos existía una gran desconfianza escuchado con dolo rosa sorpresa lashacia unos oficiales que habían estado frases que uno de los más destacadosestrechamente vinculados con Rojas y jefes políticos pronunció en la alocuciónque podían eventualmente desarrollar un radiodifundida el día de ayer a todos losnuevo liderazgo y un deseo de colombianos y ha venido tomando notaperpetuarse en el poden. Fue, sin duda, de cómo algunos escritores, haciendo usoGuillermo León Valencia en una ilimitado de la libertad de prensa, no soloalocución dirigida al país por el dan a conocer sus ideas políticas yradioperió dico "Orientación", quien orientaciones doctrinarias, sino que danmejor sintetizó estos temores y rienda suelta a sentimientos de rencor,desconfianzas, en un discurso que fue incompatibles con el propósito de paci-calificado, sin embargo, de poco apro- ficación que busca el actual gobierno. Lapiado y fuera de tono. Valencia aplaudía Junta Militar, tanto en sus declaracionesel tránsito que vivían las Fuerzas para la prensa como en la conversaciónArmadas de "ejército de los ganaderos", sostenida el 10 de mayo con los jefes deque habían, hecho de los negocios una"actividad castrense", hacia un ejército 62 El Independiente, 16 de mayo de 1957, p. 6.
  • 28. Estudios La profesionalización militar en Colombia…los partidos políticos, expresó su debido a la total falta de consenso en elpatriótico deseo y firme decisión de hacer nombre de Guillermo León Va lencia (64 ).cuanto esté a su alcance para llevar al país Laureano es intransigente: no acepta bajoa la normalidad (...) La re criminación ningún motivo un "trecejunista", es decir,violenta, injusta e inútil a las berzas alguien que hubiese en cualquierArmadas que escuchamos ayer, no es el momento colaborado con la dictadura demedio para la consecución de este Rojas. Por ello esa candidatura eraanhelado objetivo (63 ). percibida como un desacato a uno de los padres de Benidorm, cre ciendoEl discurso de Valencia, que sintetizaba lentamente en los medios políticos la ideabien un clima de hostilidad hacia las que "sin Laureano, no hay unión nacio -Fuerzas Militares presente en múltiples nal". El poder del envejecido caudillosectores, causaría con el tiempo y con su había sido subestimado. La crisis eraincesante repicar en los medios de inminente y con objeto de salvar el Frentecomunicación, un sentimiento de rebeldía Civil y la política de restauraciónen las filas castrenses que se halla en la constitucional, Alberto Lleras se vebase del complot militar del 2 de mayo de obligado a regresar a España para dirimir1958.-A los pocos días, sin embargo, estos conflictos. En esta nueva reunión, seAlberto Lleras se dirigió al país en un logran clarificar los mecanismos de latono conciliador que buscaba despejar transición política gracias a la llamadaeste tenso episodio. Y al poco tiempo se "Declaración de Sitges" y al Proyecto decambió el nombre del Frente Civil, dadas Consulta Plebiscitaria.sus connotaciones de enfrentamiento con Con base en los Acuerdos de Sitgesel estamento militar, por el de Frente (firmados el 18 de julio de 1957), la JuntaNacional, que era más comprehensivo e disuelve la Asamblea Nacionalincluía a la institución castrense en el Constituyente el 26 de julio siguiente, yfuturo proyecto político. convoca a elecciones presidenciales paraEl acuerdo político bipartidista el domingo 4 de mayo del año siguiente.Los acuerdos de Benidorm, aunque "A partir de ese momento, la élite dicta suhablaban de un próximo gobierno de voluntad a la junta de militares, la cual secoalición entre liberales y conservadores, encarga de su formulación en decretoso de una sucesión de gobiernos de este ejecutivos al amparo del estado de sitio.tipo, no entraban a definir con precisión Se trataba, por tanto, de apurar loslos mecanismos concretos para alcanzar acontecimientos, sometiéndolos a unesos objetivos. A este vacío se añadía el trámite rápido y con las menoresgrave conflicto que desgarraba al Partido discusiones posibles" ( 65 ). Evitar unConservador y cuya virulencia en estos nuevo proyecto autónomo de las Fuerzasmeses claves de transición política habría Militares, parecía ser la consigna. Parade poner en grave riesgo el nacimiento alcanzar ese objetivo, Alberto Lleras ydel Frente Nacional. El acuerdo Guillermo León Valencia proponen el 15alcanzado entre Alberto Lleras y 64Laureano Gómez para una presidencia Como se sabe, al final fue necesario cambiar lasconservadora que iniciara la nueva reglas del juego para salvar al Frente Nacional,experiencia política, se halla entrabado iniciando éste con un liberal, y prolongando la alternación de 12 a 16 años para que la rotación terminara con un conservador.63 ídem., 18 de mayo de 1957, p. 7. 65 Alvaro Echeverri, op. cit., p. 176.
  • 29. Estudios La profesionalización militar en Colombia…de mayo la conformación de una"Comisión Paritaria de ReajusteInstitucio nal", que precise losmecanismos de la transición. Esta total"obsecuencia de los militares se halogrado a cambio de la concesión de dejara salvo el prestigio de la instituciónarmada, extendiendo a los miembros deésta el manto de "perdón y olvido" (66 ).Es así como la Comisión Investigadora delos Delitos de la Dictadura, integrada porlos juristas Aníbal Cardozo Gaitán yArturo Tapias Pilonieta, habiendo so-licitado el levantamiento del "fueromilitar" para algunos de sus miembros,recibe una negativa rotunda del ministrode Justicia, general Duarte Blum, bajo elalegato de su inconstitucionalidad. El altooficial es respaldado en el Consejo deMinistros, ocasionando la re nunciainmediata de los investigadores. La Juntaexpide, entonces, un decreto por el quedisponía que los delitos cometidos por losmilitares en aquel período serían de laexclusiva competencia de la justiciacastrense.El 1 de diciembre de 1957 se llevó a caboel ple biscito, con una participaciónacrecentada gracias a la conquista de lamujer de sus derechos electorales. Frentea un potencial electoral calculado en6.080.342 personas, la votación total, quealcanzó la cifra de 4.397.090 sufragios, esdecir, un 72.31 por ciento, constituiría elporcentaje de movilización electoral másalto en este siglo.66 Idem., p. 178
  • 30. Estudios La profesionalización militar en Colombia… CUADRO No. 1 Votación % A favor 94.82 4.169.294 En contra 4.70 206.864 En blanco 0.47 20.738 Anulados 0.01 194 Anulados 0.01 Total 4.397.090 100.00 Fuente: Carlos Restrepo, op. cit., p. 55. todavía permanecen fieles a Rojas Pinilla,El éxito del plebiscito tuvo la virtualidad de otra parte los partidarios firmes delnegativa de despertar una nueva era de Frente Civil y, finalmente, "la de muchosdenuncia y develamiento de constantes miembros de la institución, que res-complots, en los cuales se hallan pondiendo al instinto del "espíritu decomprometidos tanto civiles como cuerpo", sentían lesionado el honor de lamilitares en servicio activo o en retiro. misma, ante las campañas desatadas en suEtapa similar en este aspecto a la de los contra y se mostraban temerosos conaños 1941-1944, se prolongará hasta bien respecto a la continuidad de susentrada la administración de Alberto privilegios (personales e instituciona les)"Lleras, mientras el rojismo hizo tránsito (67 ). Esta diversidad de posiciones lleva ade organización conspirativa a los jefes políticos a un complejo juego deorganización partidista. prestaciones y contraprestaciones,Poco antes de la realización del plebiscito buscando apoyarse en el sector civilistaya se había puesto al descubierto un de la institución, para neutralizar a lascomplot inspirado por seguidores del otras dos corrientes y, ante todo, aislar aldictador depuesto, que había culminado sector propiamente rojista. Corriente quecon el arresto de los implica dos. Como permanecerá activa durante un lustro alconsecuencia de este golpe frustrado, es menos.destituido de su cargo el ministro de La Junta vivía en este clima deJusticia, general Duarte Blum, por inestabilidad con un handicap adicional:sospechas de complicidad. Y un mes más su ausencia de títulos legítimos paratarde, se descubre un nuevo complot ejercer la función gubernamental. Pororganizado en esta ocasión por un grupo ello, de igual manera como la ANACde civiles y militares, encabezados por el había legitimado en el pasado inmedia tocélebre abogado y conspirador al gobierno de Rojas, bajo la ficciónprofesio nal Prada Cáceres, para derrocar política, qué no jurídica, del "abandonoa la Junta, rumorándose que este hecho de cargo" propiciada por Laureanocontaba con el apoyo del general Luis E. Gómez, el plebiscito entró a legitimar a laOrdóñez, sindicación que éste desmiente Junta en el ejercicio del poder ejecutivoindignado. hasta el 7 de agosto de 1958. El artículoLos conflictos que vivirá el país en este 10 del texto plebiscitario afirmaba loperíodo de transición son expresión de las siguiente: "El presidente de la Repúblicacorrie ntes que dividen a las FuerzasMilitares: de una parte, los oficiales que 67 Idem., p. 167.
  • 31. Estudios La profesionalización militar en Colombia…tomará posesión de su cargo el 7 de el Frente Nacional. Finalmente, trasagosto de 1958, y hasta esa fecha graves tensiones que llegaron a poner encontinuará ejerciendo la Presidencia de la entredicho el proceso de transiciónRepública la Junta de Gobierno...". Así, política, se logra un acuerdo depues, en este juego de prestaciones emergencia denominado el Pacto de Sanrecíprocas que se instaura entre la élite Carlos, mediante el cual se pospusieroncivil y la cúpula militar, en febrero de las elecciones parlamentarias1958 la Corte Electoral presidida por (inicialmente previstas para antes delAlberto Lleras le expide credenciales plebiscito) hasta el mes de marzo de 1958presidenciales a los miembros de la Junta, y en consonancia con los resultados, laen virtud de la legalidad "acordada a la junta de parlamentarios conservadoresJunta en virtud del plebiscito". electos designaría el candidato único deEntre tanto, la candidatura de Valencia su partido.termi nó enredándose y comenzaron abarajarse múltiples fórmulas para iniciar CUADRO No. 2 Partido Facción Subtotal % Total Total % Liberal Ninguna N/A 2.105.171 58 Ospinistas 340.106 22 59 Conservador Laureanistas 915.886 1.543.742 42 1.543.742 287.760 19 Otros 1.683 3.650.606 100 Fuente: Rusell Ramsey, op. Cit., p. 271 Russell op. cit., p. Ramsey, esperanzas, lo cual produjo una fuerte desazón en la Junta, ya que esto hacíaEstas elecciones pondrían en evidencia no imposible un consenso mayoritario ensolo que el Partido Liberal constituía la torno a un candidato para iniciar el Frentemayoría en el país, sino que en el Partido Nacional. El general Ordóñez, a nombreConservador el sector laureanista de la Junta, anunció que de todas manerasfácilmente había logrado sólidas mayorías entregarían el poder a un designadoque le permitirían a Laureano Gómez y a elegido por el Congreso el 7 de agosto.su fracción política determinar la Laureano toma entonces una decisión,candidatura inicial del Frente Nacional. largamente madurada e impulsa elLos laureanistas habían alcanzado un total nombre de un liberal para iniciar el Frentecontrol de la Junta de Parlamentarios ya Nacional: Alberto Lleras Camargo.que poseían 24 de las 40 curules Sin embargo, no todas las dificultadesconservadoras en el Sena do y 40 de las 74 habían desaparecido con este acuerdo.curules en la Cámara asignadas a su Los reductos del rojismo y de quienes enPartido. Valencia, como candidato del la institución militar no veían con buenossector ospinista, vio borradas todas sus ojos el abandono del poder, intentaron
  • 32. Estudios La profesionalización militar en Colombia…frustrar las elecciones con el golpe del 2 origen estrechamente castrense: "primerode mayo de 1958. se daba el golpe; se establecía una junta provisional, y como en Derecho las cosasEl 2 de mayo de 1958 se deshacen como se hacen, entoncesEn esta fecha, dos días antes de las nosotros pensábamos traer al generalelecciones que proclaman a Alberto Rojas que era el presidente legítimo.Lleras como primer Presidente del Frente Porque en realidad, lo que produjo contraNacional, se produjo el intento golpista él el frente llamado civil, con unoscomandado por el teniente coronel militares que se le aliaron y queHernando Forero Gómez, comandante del posteriormente fueron llamados traidores,Batallón No. 1 dula Policía Militar de fue darle un golpe de Estado. RojasBogo tá (68 ). Pinilla, hasta el momento del diez deToda una serie de hechos habían mayo era el presidente legítimo en virtudantecedido este golpe abortado: en abril de la Constituyente. Entonces, else había producido una asonada en San sentimiento era que regresara, asumiera yGil y existía el rumor de que en varios convocara a unas elecciones libres" ( 69 ).departamentos (Santander, Boyacá y En la práctica, el complot fueNariño) existían sectores organizados en rápidamente develado a pesar de queson de revuelta. El 1 de mayo habían contemplaba, según sus organizadores,estallado petardos en algunos teatros de alterar el orden público en todo elBogotá, además de 16 bombas en Tunja. territorio nacional: fuga de las divisio nesDe otra parte, se ha bían propagado de policía de Norte de Santander, Santan-algunos rumores en las Fuerzas Militares der, Nariño y Boyacá; la detención de losque estaban causando un fuerte malestar: mandos militares en Bogotá; la captura deuna supuesta desnacionalización de la todos los miembros de la Junta Militar ypolicía nacional, la persecución inminente de Alberto Lle ras; bloqueo de lasde los oficiales de extracción carreteras que unen a Bogotá con el restoconservadora y, su retiro de la institución del país. De todo ello solo se llevó a cabosi ascendía Lleras al poder, a lo cual se el alzamiento del batallón de la Policíasumaba el clima de hostilidad hacia las Militar de Bogotá (aproximadamente 500Fuerzas Armadas en ciertos sectores de la hombres) y la captura de cuatro miembrosprensa y los medios políticos, y el de la Junta, dado que el almiranteinsistente rumor durante toda la semana Piedrahita logró eludir la detención ydel inminente retorno de Rojas al país. Alberto Lleras fue liberado casualmenteEl golpe se había previsto en varias de manos de sus capto res poco después deetapas, según su dirigente visible, ser arrestado ( 70). La situación fueHernando Forero, quien afirma además rápidamente controlada, generándose unque se trataba de un típico cuartelazo de estado de temor paralizante entre los inspiradores del golpe, quienes68 abandonaron al coronel Forero a su Este batallón que tenía como funcionesprincipales, además de mantener la disciplina en 69las unidades del ejército, ma nejar los motines "El 2 de mayo de 1958" (Entrevista con elurbanos con un empleo reducido de medidas coronel Hernando Forero Gómez), en Revista derepresivas, fue creado por Rojas como Historia, No. 4, Bogotá, 1977,p.7. 70consecuencia del manejo impropio dado por el El vehículo en el cual era conducido Lleras fueejército a las marchas estudiantiles en 1954, que detenido por miembros del ejército noprodujo un gran número de bajas. Russell comprometidos en el golpe, por exceso deRamsey, op. cit., p: 272. velocidad, y el candidato liberado.
  • 33. Estudios La profesionalización militar en Colombia…suerte. Este terminó solicitando asilo en la Hernando Forero Gómez, el capitánEmbajada de El Salvador y los miembros Armando Becerra, el teniente Albertode la Junta anunciaron de inmediato que, Cendales y otros sindicados sin fueroa pesar de esta perturbación, las especial salvo el castrense, quienes seríanelecciones se celebrarían, como estaba absueltos ante la consideración de que noprogramado, el domingo siguiente. eran los cabecillas del golpe; porNo obstante, para diversos analistas este "obediencia debida", diríamos hoy en díaintento golpista encerraba toda una serie (72 ). Ante la Corte Suprema de Justiciade implicaciones preocupantes: de una debió comparecer el entoncesparte, constituía una nueva intromisión en Comandante General de las Fuerzaspolítica de la institución militar y un brote Armadas, general Gómez Arenas, quienmás de politización partidista en sectores sería eximido de toda culpabilidad. Y antede las Fuerzas Armadas. De otra parte, la Comisión de Acusaciones de la Cámaraevidenciaba la existencia de grupos en la de Representantes, dada su condición deinstitución militar qué añoraban el pasado jefes de Estado, debieron habery se negaban a aceptar las medidas que comparecido los generales Rafael Navasabrían el retorno de las élites civiles. El Pardo y Luis Enrique Ordóñez, pero lagolpe no contó, sin embargo, con el Comisión ni siquiera dio trámite a losapoyo del grueso de las Fuerzas Armadas documentos que contenían los cargosy de Policía que permanecieron leales al entrega dos por el Tribunal Superiorgobierno. El deseo de desembarazarse del Militar.poder, tras la traumática experiencia Según Hernando Forero en diversasvivida en los años anteriores, pesaba más entrevistas, además de los dos miembrosque cualquier otra motivación. de la Junta Militar y del comandante deA pesar de estas graves implicaciones, en las Fuerzas Militares ya mencionados, seel momento del juzgamiento de los hallaba igualmente comprometido en elresponsables se llegó a una "impunidad golpe el entonces comandante de lapactada" por razones de Estado (para Policía Nacional coronel Quintín Gustavoevitar ahondar el enfrentamiento civil Gómez. Este debía ocupar, de acuerdomilitar en un momento clave de la con Forero, un puesto en la nueva Juntatransición política). Esta decisión impidió Militar mientras Rojas regresaba. Estoscortar de raíz este alto nivel de cargos no se comprobaron jamás, ni hubopolitización que afectaba la unidad de la interés de hacerlo. De hecho, es bieninstitución castrense, como se probable que algunos de los cabecillasevidenciaría en los años posteriores.El proceso judicial para los reales o bomba, frustrado en el barrio Samper Mendoza desupuestos protagonistas materiales e Bogotá, contra Carlos Lleras Restrepo, murieronintelectuales de la rebelión debía varias personas. Según El Espectador (enero 15 dedesarrollarse en tres instancias: ante la 1959, p. 3), en una radiopatrulla comandada por eljusticia penal militar debía presentarse un capitán Armando Becerra, se había cubierto latotal de 65 oficiales y suboficiales, así retirada de los terroristas del Samper Mendoza. Estos detalles evidencian la exis tencia de un círculocomo dos civiles (71 ): el teniente coronel conspirativo relativamente estructurado. 72 En realidad, en el consejo verbal de guerra que se adelantó tras la investigación conducida por el71 Uno de éstos era el abogado José María Prada teniente coronel Edmundo Rubiano Groot, seCáceres, varias veces detenido en abortados condenó en primera instancia a los principalescomplots anteriores. El más grave había ocurrido el implicados. Será en una instancia superior donde16 de enero de 1958, cuando en un atentado a alcanzarán la absolución un poco más tarde.
  • 34. Estudios La profesionalización militar en Colombia…intelectuales provinieran de antiguoscolaboradores de Rojas, en especialciviles de filiación conservadora queconservaban una añoranza del antiguorégimen ( 73 ).El "síndrome Rojas"A pesar de este perturbadorpronunciamiento militar, las elecciones secelebraron el día previsto, 4 de mayo de1958, triunfando ampliamente. AlbertoLleras sobre Jorge Leyva, quiensimbolizaba la frustración de ampliossectores conservadores, producida por lacandidatura liberal para iniciar el FrenteNacional. Un he cho era, sin embargo,perturbador: en escasos cinco meses lo svotos contrarios a los acuerdosfrentenacionalistas se habían triplicado, locual no constituía un buen augurio. El"gran susto" que vivirán las clasesdirigentes en 1970, tenía ya seriosantecedentes en estos días iniciales deeuforia democrática.La primera intervención de impactonacional del candidato triunfante fue sufamoso discurso en el Teatro Patria el 9de mayo de 1958 ante el73 Germán Guzmán, Eduardo Umaña y OrlandoFals, op. cit., p. 379. Aun cuando la responsabilidadde ningún mando militar se comprobó, no es deextrañar que en un ambiente conspirativo y deresentimiento ante el tono antimilitarista existenteen amplios círculos políticos y periodísticos, algu-nos oficiales hubiesen caído en las garras de esta"maniobra romántica", como la calificó su principalejecutor.
  • 35. Estudios La profesionalización militar en Colombia… CUADRO No. 3 Candidato Votación % Alberto Lleras 2.482.948 79.87 Jorge Leyva 614.861 19.78 Otros 290 0.01 0.34 Nulos y en blanco 10.468 . Total 3.108.567 100.00 Fuente: DANE boletín Mensual de Estadística, Nº 221, 1999, p. 100. que ya escapa a la disciplina del oficio, yconjunto de la oficialidad presente en hasta los soldados entrarán en laBogotá, cuyos términos debían servir de controversia. Ejércitos, Armadas, Fuerzasbase para definir las futuras relaciones Aéreas, Fuerzas Policiales, sometidas aentre el poder civil y las Fuerzas Militares ese tratamiento, se anarquizan y sea lo largo del Frente Nacional. En su desbaratan (74).enérgica intervención reafirmó con fuerzalos principios centrales del pensa miento A este enérgico llamamiento a laliberal con respecto a las modalidades de subordinación de las Fuerzas Militares, sela actividad militar: su total añadía el malestar dejado por lasubordinación al poder civil y su carácter administración Rojas. Esa experiencia, alno deliberante. En clara alusión no solo al mismo tiempo que consolidó el despegueintento golpista de la semana anterior, de la institución militar como factor desino a los regímenes militares que se poder en la sociedad colombiana, jugóhabían sucedido en los últimos años, simultánea y paradójicamente un papelafirmó: Si las Fuerzas Armadas entran a obstaculizador para el desarrollo de unala política y a la dirección del gobierno, autonomía militar más allá de ciertosentran inevitablemente en la disputa sobre límites. El "síndrome Ro jas" pesará en elsi el gobierno es bueno o malo. Inme - futuro sólidamente en la concienciadiatamente se forma un partido, el suyo y militar, actuando como una suerte deotro, el adversario del gobierno. Dividen "bloqueo psicoló gico" para una eventuala la Nación, en vez de unificarla. Es que intervención golpista. La degradación delaun con las mejores intenciones, no se régimen rojista en sus últimos años, enpuede gobernar a gusto de todos. Eso es contravía con sus objetivos inicialescontrario a la naturaleza de las cosas. Y el (corrupción generalizada, reinicio de ladesprestigio que cae sobre todo el violencia rural, cierre de los diarios degobierno, no puede caer sobre una oposición, ruptura con las élites tra-institución armada, sin destruirla. Si los dicionales y la Iglesia), así como sujefes deliberan en plaza pública, dan humillante caída, dejaron muy maltrechaopiniones sobre materias ajenas a la la imagen de la institución militar y unamilicia, sufren equivocaciones, se mala conciencia interna. Aun cuando, "esenredan en los inevitables líos de muy difícil medir hasta dónde el pesogobernar, los oficiales subalternos sesentirán obligados a discutir su conducta, 74 El Tiempo, 19 de enero de 1984, p. 14-A.
  • 36. Estudios La profesionalización militar en Colombia…psicológico de ese factor inhibitorio es gobiernos militares en este siglo. Unmás o menos intenso y generalizado, detalle impacto, sin embargo, a losresulta de todas maneras manifestativo de observadores: el día de la posesión nouna desconfianza de los militares había en la Plaza de Bolívar, vigilando lacolombianos en su propia capacidad zona, miembros del Ejército, sino de lapolítica de dirección de la sociedad, Marina de Guerra que habían sidoreforzada además por la conciencia de su trasladados masivamente de Cartagena,inexperiencia administrativa" (75 ). En los días previos al acto de transmisión deadelante, las Fuerzas Militares buscarán mando. La desconfianza en el ejércitoconservar las prerrogativas alcanzadas en todavía tardaría algún tiempo para serestos años (en particular, su autonomía en superada ( 77 ).el manejo del orden público interno) pero, Sin embargo, la participación de lassalvo movimientos marginales, no habrá Fuerzas Militares en el proceso decisionalun diseño estructurado de un eventual del Estado, sería ya irreversible, engobierno militar. En todo caso, la particular en el área del orden públicoestrategia de las clases dirigentes interno. Como_ subraya Pierre Gilhodés,tendiente a recomponer la maltrecha "el regreso al régimen civil no se produjoimagen de la institución militar, al sin equívocos. En primer lugar, losdiferenciar la institución "sana" del militares no regresaron a los cuarteles."usurpador" malvado, quien poco después Desde el inicio de la violencia, el ejércitoserá juzgado y humillado en el Senado, se halla desplegado en el país, que recorreles garantizará la gratitud del grueso del y vigila. Esta situación justificada por elEjército. Apoyo que se mostrará orden público, continuará durante elindispensable en una nueva época de Frente Nacional. En segundo lugar, elturbulencia que nace a consecuencia de la ejército juega un papel evidente a nivel derevolución cubana y la emergencia del la vida política nacional; se halla presentemovimiento guerrillero ( 76 ). en todos los gabinetes (...), en ciertoEl 7 de agosto de 1958 se posesionó el número de organismos del Estado" (78 ). Aprimer presidente del Frente Nacional, pesar de esta irrupción de militarismodando por terminado el único ciclo de como factor de poder, Colombia no evolucionará ni hacia un régimen civil-75 militar, ni hacia una "democracia Álvaro Echeverri, El poder y los militares, tutelada". Pero, la ausencia de las FuerzasBogotá, Editorial Sudamérica, 1978, p. 104. Militares como actor político en la76 Willy Muri, op. cit., p. 201. Alexander Wilde primera mitad de este siglo, se habíatiene la mis ma opinión, fundándose en la "tesis de transformado.la desvinculación" formulada por Gonzalo Canal Con el Frente Nacional los Partidosen su obra Del 13 de junio al 10 de mayo en las regresaron al control del Estado, y elFuerzas Armadas (Bogotá, Editorial Antares, sistema tradicional de ejercicio del poder1957). Dice Wilde que "en pago, a los oficiales seles aseguró que todos los fracasos o excesos del político se logró mantener. En esteejército en el pasado, serían consideradosresponsabilidad personal de Rojas, en vez de 77 Mario Latorre, "El Frente Nacional: unaconsiderar a la institución militar responsable. El restauración conservadora", en El Espectador, 7 deejército y el Frente Nacional necesitaban uno del mayo de 1978.otro" (Conversación de caballeros. La quiebra de 78 Pierre Gilhodés, La question agraire enla demo cracia en Colombia, Bogotá, Ediciones Colombie, París, Cahiers de la Fondation NationaleTercer Mundo, 1982, p. 111). des Sciences Politique, Armand Colin, 1974, p. 265.
  • 37. Estudios La profesionalización militar en Colombia…sentido, según los términos de GonzaloSánchez, los regímenes militares noconstituyeron una "anomalía histórica"(79 ), sino un mecanismo de recomposiciónde la legitimidad bipartidista, tras lamayor crisis vivida por las institucionesen este siglo. La histo riografía oficialtiende a ver en el gobierno de Rojas unaanomalía en la vida política nacional, ensu sereno discurrir democrático ycivilista, olvidando que ladesestabilización política no comenzó el13 de junio, sino que culminó en esafecha. Precisamente, el papel de Rojasconsistió en evitar el colapso definitivo delas instituciones políticas, aun cuando supropia administración dio origen a nuevosfactores de desestabilización. Esta crisiscondujo al nuevo arbitraje militar, laJunta Militar, que cumplió el papel degarantizar la transición hacia el FrenteNacional.79 Según la expresión de Di Tella, citado porGonzalo Sánchez, "La Violencia y sus efectos en elsistema político colombiano", en CuadernosColombianos, No. 9, Medellín, 1976, p.28.
  • 38. Estudios La reforma municipal… LA REFORMA MUNICIPAL alcanza grados tales que en un pequeño ¿DESCENTRALIZACIÓN O libro, de reciente edición, se puede leer: CENTRALISMO? No es exagerado afirmar que en 176 años de vida inde pendiente no se habíaCarlos Moreno Ospina* producido una acción que llega ra tan al fondo de la problemática social y política,INTRODUCCION ni que conjugara tantos elementos deA raíz de la expedición y reglamentación compenetración con la realidad universal.de las normas sobre descentralización Ni siquiera la Constitución del 86, podríapolítica, admi nistrativa y fiscal que resultar comparable en los efectos po-vienen siendo conocidas como reforma tenciales de la reforma que nos ocupa (81 ).municipal, se han suscitado, dentro de losdistintos grupos sociales, expectativas, Sin caer en ninguno de estos dosestudios y campañas de promoción sobre extremos, este artículo pretende presentarel significado e implicaciones de las algunas consideraciones analíticas sobremedidas adoptadas. los objetivos, las implicaciones y lasEl hecho mismo de que en la actualidad limitaciones de la reforma municipal.se esté presentando debate amplio acerca Para ello, en la primera parte se desarrollade las características, el funcionamiento y una discusión acerca de la validez dellas necesidades de aquel ente análisis gubernamental. Este considera aladministrativo que durante tanto tiempo centralismo como exclusivo factor causalpermaneció en el rincón más olvidado del de la sombría situación que ya presentabainterés nacional, el municipio, r vela ya e el país al iniciar la presente década y,la trascendencia del proyecto obviamente, a la reforma descentralistagubernamental. Hasta dónde llega éste y un mecanismo apropiado para enfrentarla.qué persigue es lo que se discute. La situación, sin embargo, es másLas opiniones son divergentes. Las hay compleja. La reforma, efectivamente,desde aquellas que consideran la reforma puede apoyar la ampliación de lacomo un paso más, aunque importante, de democracia en Colombia, pero ella solala estrategia de las c lases dominantes para no lo hace.desmantelar to talmente el Estado- La segunda parte se concentrabienestar y avanzar, dentro de una específicamente en el análisis de laconcepción neoliberal, hacia la reduc ción reforma. Partiendo de un breve recuentodel tamaño y la intervención del Estado del proceso de discusión y de estudios(80 ). Pero también aparecen las que que confluyeron en la presentación yconsideran que las transformaciones aprobación de la legislaciónadoptadas constituyen un progreso jamás descentralista, se pasa luego al estudio devisto durante nuestra vida republicana y los alcances y limitaciones que ellaque pueden considerarse como la muestra en tres grandes aspectos de larevolución municipal. La exaltación vida municipal: la participación ciuda- dana, la modernización administrativa y la descentralización fiscal. Por último, se80 Ver, por ejemplo, Darío Restrepo, "La reforma presentarán las conclusiones de dichopolítica del Estado. La descentralización, unasalida institucional a la cri sis", Bogotá,Universidad Nacional, Facultad de Ciencias 81 Mario Calderón Rivera, Un nuevo municipio:Económicas, 1986. un nuevo palo, Bogotá, Banco Central Hipotecario, 1987, p. 8.
  • 39. Estudios La reforma municipal…examen y se señalarán los aspectos más regionales con el fin de respaldar elprotuberantes mediante los cuales la proceso como un todo.reforma municipal, tal como está, se La justificación de la reforma descansóconfigura en factor de entrabamiento de recurrentemente sobre la necesidad dela gestión de las administraciones locales. mitigar o al menos detener el acentuadoEllos básicamente tienen que ver con el proceso de concentración de funciones yreforzamiento de los controles centralistas de responsabilidades para la prestación deen un supuesto proceso de servicios comunitarios en manos del niveldescentralización. nacional de la administración pública. La secular tradición centralista en el paísII. MARCO DE REFERENCIA efectivamente condujo a que la naciónDurante la administración de Belisario adquiriera cada vez más funciones yBetancur, el gobierno nacional adopta un absorbiera la prestación de casi todos losproyecto de modernización del Estado servicios reclamados por la población. Aque, con criterio descentralista, pretende fin de responder a las necesidades -dotar de una más activa vida política crecientes en magnitud y en diversidad-,administrativa y fiscal a todas las el nivel central del Estado alcanzaregiones y los municipios colombianos. características gigantescas, con unA tal fin, se expiden normas que elevado número de institucionesestablecen la participación de los nacionales destinadas a garantizar lasciudadanos tanto en la elección directa de condiciones básicas de vida que exige lalos alcaldes (Acto Legislativo No. 1 de ciudadanía.1986) como en la solución de los Como lógica contrapartida, laproblemas propios de su respectiva centralización de los recursos públicos enlocalidad (Ley 11 de 1986). Además, para las arcas del gobierno central alcanza unel nivel regio nal, se adoptan medidas grado muy elevado. En efecto, comosobre la administración departamental puede observarse en el Cuadro No. 1, la(Ley 03 de 1986) y sobre planificación segunda mitad de este siglo ha presentadoregional (Ley 76 de 1985). Como una persistente tendencia a lacomplemento para perfeccionar la concentración de los ingresos tributariosestrategia descentralista, se busca el en el nivel nacional de la administración.fortalecimiento de los fiscos Aunque a partir de 1979 la tendencia sedepartamentales y municipales (Ley 14 de revierte, la participación de los1983) y, posteriormente, se incrementan departamentos y municipios, en conjunto,las transferencias desde el gobierno no alcanza a representar una quinta partecentral ha cia el nivel municipal de la de los impuestos recaudados en todo eladministración (Ley 12 de 1986). país en 1981, es decir, no es siquiera laEste conjunto de leyes, así como sus mitad de la que tenían en 1950.decretos reglamentarios y los expedidos El resultado de este proceso ha sido elen virtud de facultades otorgadas al ostracismo de los niveles regionales yEjecutivo, son presentadas por el locales de gobierno, reiteradamentegobierno como una reforma integral que despojados de recursos y de funciones porincrementa la participación ciudadana, el gobierno nacional el cual, sin embargo,descentraliza la planificación y la jamás ha logrado un cubrimiento siquieradesigna ción de los alcaldes y acrecienta aceptable en la prestación de los servicioslos recursos financieros locales y básicos para todo el territorio nacional.
  • 40. Estudios La reforma municipal…En efecto, las entidades descentralizadas públicos concentrada en sus feudos regio -de orden nacional, dotadas de cuantiosos nales, incrementar su botín electoral yrecursos estatales para afrontar la clientelista. En este proceso terminaninversión y la prestación de servicios siendo benefi ciados con la inversiónpúblicos en todos y cada uno de los pública los municipios y losmunicipios y las regiones del país, se departamentos con mayor poder político,convierten en verdaderos centros de incrementándose las desigualdadespoder, objeto de los apetitos de la llamada regionales y dejando prácticamenteclase política que puja por su control marginadas de la atención estatal a la granadministrativo para, a través de la mayoría de las localidades.utilización particular de los recursosCUADRO No. 1PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DEINGRESOS TRIBUTARIOS(porcentajes).., (Porcentajes) Años 50 60 70 73 74 75 76 77 78 79 80 81 70 77 Niveles de GobiernoNacional 58.40 59.80 73.70 83.44 83.75 84.35 86.41 85.45 87.63 83.81 82.20 80.47Departamentos 23.80 19.60 11.50 9.69 9.96 10.01 8.94 10.08 7.88 9.82 10.64 11.27Municipios 17.80 20.60 12.00 6.87 6.29 5.64 4.65 4.47 4.49 6.37 7.16 8.26Total 100.00 100.00 97.20 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00Fuentes: Jaime Castro, Presentación al Có digo de Régimen Municipal, Editorial Oveja Negra, Bogotá, 1986. Cuadro No. 1.DANE, El Sector Público Colombiano 1970-1981, División de Edición del DANE, Bogotá, 1984. más por el rechazo a los dirigentesLa administración pública de los políticos tradicionales, que por propuestasdepartamentos y municipios, despojada alternativas de política estatal (82 ). Partepor la ilación de funciones y recursos, ve de la inconformidad también esreducida su razón de existir a convertirse canalizada por los grupos guerrilleros queen sujeto pasivo de la contienda por las aprovechan el descontento popular encuotas burocráticas, que los caciques grandes zonas del territorio nacionalregionales utilizan para el mantenimiento donde la presencia estatal es caside su caudal electo ral, como otra forma desconocida, y en las cuales logran unadicio nal del clientelismo. gran desarrollo en la década pasada. OLa inconformidad ciudadana con ladesatención de sus necesidades básicas, 82en el marco global de exclusión política El diagnóstico oficial obvia mente no da ningunaconfigurado por el bipartidismo y el responsabilidad en la crisis política, administrativa y fiscal de los municipios al bipartidismo ni alFrente Nacional, se va manifestando lenta Frente Nacional, sino que la caracteriza comopero progr esivamente con expresiones consecuencia exclusiva del centralismo. Así setales como la aparición de movimientos evidencia en la Presentación de Jaime Castro al"cívicos" locales y regionales, definidos Código de Régimen Municipal, Bogotá, Oveja Negra, 1986.
  • 41. Estudios La reforma municipal…por el narcotráfico que, utilizando su gran reiteradamente al manejo del presupuestopotencial económico, ha podido presentar nacional para destinar partidas haciaen algunas ciudades soluciones prácticas renglones no programados, agudizandoa necesidades inmediatas de la población las deficiencias, ya de por sí evidentes, enen aspec tos de vivienda, empleo, su responsabilidad de responder a las exi-instalaciones deportivas y otras, gencias mínimas de la vida comunitaria.alcanzando simpatías suficientes para Este último argumento fue utilizadocanalizarlas electoralmente con relativo repetidamente para sustentar laéxito. modernización administrativa de losEstas tres formas de expresión de la diferentes niveles de gobierno queinconformidad no pasan aún de ser pretendía lograr la reforma constitucionalmanifestaciones ais ladas, aunque ya dan en la administración López Michelsen laindicios de una búsqueda de opciones cual, si bien abortó por viciosdiferentes por parte de una pobla ción que procedimentales y por falta de respaldoha soportado ya largo tiempo la falta de político en las cámaras, señaló el inicio departicipación y dé mecanismos para un gran debate sobre la eficiencia de laincidir en las decisiones políticas y administración pública en todos susadministrativas que más directamente le niveles.afectan. Aunque la discusión quedó relegada aPero la forma aún más generalizada de segundo plano en los pronunciamientosdesavenencia ciudadana con tal situación, oficiales bajo la presidencia de Turbaycontinúa siendo la apatía ante los Ayala, el gobierno contrató un estudioproblemas políticos y administrativos de con el objeto de establecer, desde unlos niveles locales y regio nales de punto de vista "técnico", un diagnósticogobierno, la cual se ha expresado per- sobre la eficiencia administrativa y delsistentemente en un abultado porcentaje gasto público en Colombia. El estudiode abstención electoral. (83 ), más conocido como Informe Bird-Quizás el único aspecto en el cual la Wiesner, a partir de criterios económicos,población colombiana empieza a superar concluye estableciendo que lala actitud apática es el que se relaciona centralización de funciones y respon-con la desatención estatal a sus sabilidades en el gobierno central, hanecesidades de servicios y obras públicas. conducido a la ineficiencia administrativaLos paros cívicos -protestas todavía muy y a una absoluta falta de control y deinorgánicas y coyunturales-, en su gran efectividad del gasto público. En esamayoría han presentado demandas en medida, el informe final de la misiónesos campos y, conocedores de la reforzó, con una aureola imparcial yineficiencia y el simple papel de académica, las propuestas inicialmenteintermediarios de los niveles de gobierno planteadas por López para laregional y local, enfrentan directamente al Constituyente.gobierno n acional para la satisfacción de Con estos antecedentes, Belisariosus peticiones. Por esta vía, el gobierno Betancur asume la dirección del gobiernonacional no solo ha concentrado con un terreno allanado para el propósitofunciones y recursos. También hacentralizado la definición de la mayor 83parte de los conflictos sociales que se Misión de Finanzas Intergubernamentales, Finanzas Intergubernamentales en Colombia.presentan en el país, incluso los más Bogotá, Departamento Na cional de Planeación,locales, teniendo que recurrir 1981.
  • 42. Estudios La reforma municipal…de descentralización, en el cual Como se señaló antes, laconfluyeron el consenso de los gremios - descentralización po lítica, administrativaparticularmente la ANDI que se había y fiscal es considerada por el gobiernoopuesto a la reforma de 1977-, la volun- como una reforma integral. Mediante latad política de los parlamentarios que ampliación de la participación ciu dadanabuscaban, a través de la descentralización, en los asuntos locales, los cambios in-una mayor injerencia en el manejo de los troducidos en la estructura administrativarecursos estatales y el interés del para hacerla más funcional y eficiente, yEjecutivo de definir canales de el fortalecimiento de los recursosparticipación de la ciudadanía como uno financieros disponibles para lade los medios para fortalecer su política satisfacción de las necesidades de susde paz. Paradójicamente, Betancur le habitantes, se busca reanimar elgana las elecciones a López para, en municipio como célula básica delcuanto a política de descentralización se ordenamiento político en el país.refiere, cristalizar parcialmente las ideas Pero el carácter integral de la reforma esde éste, apoyándose en Jaime Castro, uno realzado recurrente y progresivamentede los principales promotores de la dado que, por tres vías diferentes yConstituyente lopista. complementarias, se está atacando la raízParalelamente, Betancur también persigue misma de los problemas que configuranla justificación técnica, con el estudio el oscuro panorama de la situa ciónrealizado por la Comisión de Gasto nacional percibida por la visión oficial,Público ( 84 ) el cual, siguiendo los esto es, el centralismo.lineamientos generales del Informe Bird- El centralismo exagerado que,Wiesner pero con mayor énfasis en la efectivamente, se ha afianzado en el país,racionalidad económica del gasto público es colocado en el banq uillo de los(85 ), plantea recomendaciones que se acusados y declarado culpable deverán plasmadas en las normas dictadas fenómenos que provienen de causas muypor la administración Barco, en virtud de diversas, aunque una de ellas sea lalas facultades extraordinarias otorgadas concentración de funciones y poder enpor la legislación descentralista. manos del gobierno central. En efecto,Estos aspectos configuran los rasgos realidades de la vida na cional como lagenerales y los antecedentes inmediatos ineficiencia administrativa dedel proceso de descentralización política, departamentos y municipios, los parosadministrativa y fiscal que, iniciado en la cívicos, el desorden presupuestal, laadministración pasada, debe ser apatía política y la abstención, o como eldesarrollado por el actual gobierno. clientelismo y la guerrilla, son abordados desde esta perspectiva simplista comoIII. LA REFORMA resultados de un único factor causal, el centralismo. Obviamente, desde esta óptica la reforma84 en curso puede ser y es presentada como Comisión de Gasto Público. Informe final dela Comisión de Gasto Público 1986, Economía la pana cea para todas las dificultades queColombiana, Separata No. 12. Bogotá, abril atraviesa la nación y como el sendero que1987. conducirá a los colombianos hacia la paz,85 Véase Jorge Iván González, "Énfasis el desarrollo y la democracia. Ladiferentes para un mismo propósito", enEconomía Colombiana, No. 190-191, Bo gotá, descentralización aparece entonces comofebrero-marzo de 1987. una de las expresiones del interés y la
  • 43. Estudios La reforma municipal…voluntad del gobierno para enfrentar la en los niveles regionales y locales decrisis política y social en que se encuentra gobierno no afectan sustancialmente elsumergido el país, y para dar respuesta a poder decisorio del gobierno central. Lalas demandas ciudadanas. utilización de los recursos con los cualesPero a despecho de la propaganda que el se ven fortalecidos los municipios re-gobierno ha desplegado alrededor de la quiere la aprobación previa de nivelesreforma y de todo el potencial que le superio res de gobierno o de entidadesasigna, diversos estudios que se han como el Ministerio de Hacienda y Créditoadentrado en la búsqueda de una Público o el Departamento Nacional decomprensión analítica de los fenómenos Planeación. La reforma de hecho busca laque configuran la crisis nacional, modernización del Estado en la gestióncoinciden en señalar la complejidad de administrativa y fiscal y no la autono míalos factores explicativos de su aparición o regional y municipal. En estas circunstan-afianzamiento, uno de, los cuales, no cias, el poder decisorio de la ciudadaníasiempre el más importante, es sin duda el en las modalidades de participacióncentralismo. De igual modo, existe incluidas en la reforma (quizás con laconsenso alrededor de la necesidad de excepción de la elección de alcaldes y eldismi nuir las restricciones que impiden el referéndum local) queda muy limitado.ejercicio amplio y cabal de la democracia En resumen, la reforma puede seren Colombia como única forma de fuertemente cuestionada en lo que seimpedir la profundización de los refiere a las virtudes que le otorga lacomponentes de la crisis y la agudización presentación del, gobierno. Sude la violencia en los conflictos sociales diagnóstico, su carácter integral y su(86 ). alcance descentralizador, o no sonAsí el diagnóstico, el carácter integral de acertados o no alcanzan las magnitudesla reforma puede ser cuestionado. Aunque que se le atribuyen. Ello, sin embargo, nosu sanción parlamentaria es presentada quiere decir que la propaganda oficial nocomo la aprobación de un proyecto haya sido efectiva.global, se trata más de una coincidencia Al ciudadano raso se le han creado unasde consensos: con iniciativas de vieja data expec tativas tales, que espera que con lacomo la elección popular de alcaldes; con aplicación cabal de la reforma se va ala impostergable necesidad de modernizar lograr una solución rápida y efectiva a losalgunas estructuras estatales a fin de problemas que existan en su localidad, encorregir las ineficiencias administrativas la cual él va a ser un sujeto participante.y del gasto público en todos los niveles de El bipartidismo, por su parte, ha tenidogobierno; y con el intento de canalizar que afrontar la cueva situación, que sininstitucionalmente la protesta ciudadana propiciar un cambio radical en losexpresada cada vez más por las vías de métodos institucionales de adelantar lahecho. actividad política, empieza a resquebrajarPor otra parte, la reforma no es un frontal sus artríticas estructuras organizativas y aataque al centralismo como se le quiere evidenciar, aún más, su indefiniciónhacer apa recer. Los cambios efectuados programática y su identidad en el clientelismo y los apetitos de grupo. Así86 lo está demostrando ya la campaña para la Ver, por ejemplo, Comisión de Estudios sobrela Violencia, Colombia: Violencia y Democracia, primera elección popular de alcaldes.Bogotá, Universidad Nacional, Bogotá, 1987. Los sectores académicos y los centros de inves tigación, por su parte, también han
  • 44. Estudios La reforma municipal…demostrado su interés sobre las mínimo de un sistema democrático querepercusiones de la reforma y expresado permite a los ciudadanos la selección deopiniones que, las más de las veces, sus gobernantes, sino que configura uncuestionan la posibilidad de lograr los meca nismo para transformar y revitalizarobjetivos que se propone el gobierno me - la actitud apática de los colombianos condiante la aplicación del proyecto respecto a la administración de susdescentralista y adoptan posiciones localidades, y para cambiar en algunadespectivas frente a cualquier adelanto medida el manejo político con el que elque ella pueda representar en cuanto a la bipartidismo ha mantenido su predominioaparición de nuevas formas de afrontar en casi todos los municipios del país.las relaciones entre el Estado y la so- En efecto, la Constitución Nacionalciedad civil. estatuía la designación de los alcaldesCon el fin de no caer en maximalismos de municipales y del Distrito Especial deeste tipo, y habida cuenta de la Bogotá por parte de los niveles superioresincoherencia interna de la lógica dentro de la rama ejecutiva del poderdiagnóstico- instrumentos-objetivos con público. Tal situación condujo a que laque el gobierno presenta la reforma des- selección de los mandatarios localescentralista, en los párrafos siguientes se estuvie ra supeditada a la relación deabordará la interpretación analítica de los fuerzas que el bipartidismo presentara enalcances y las limitaciones que ella un momento dado ante las gobernaciones,contempla en tres aspectos de la vida o ante la presidencia para el caso denacional: la participación ciudadana, la Bogotá. En esa medida, los alcaldes solomodernización administrativa y el tenían compromisos ante el grupo o losfortalecimiento de los fiscos regionales y grupos que respaldaban su nombramientolocales. y no con el municipio o con susA. La participación ciudadana habitantes.Las nuevas posibilidades de participación El deber del Ejecutivo municipal deciudadana que incluye la reforma se buscar unas mejores condiciones de vidaestablecen en el Acto Legislativo No. 1 de sus habitantes, quedaba al azar de unade 1986, que consagra la elección de coincidencia entre los propósitos delalcaldes y la consulta popular, y en la Ley funcionario y los intereses de sus jerarcas11 del mismo año -también conocida políticos.como estatuto básico de la administración En estas condiciones, por lo demásmunicipal-, que incluye la creación de las aunadas a unas funciones yJuntas Administradoras locales, la responsabilidades de la administraciónparticipación de los usuarios en las juntas municipal reducidas al mínimo, ladirectivas de las empresas de servicios ciudadanía adoptó una actitud indiferentepúblicos y la vincula ción de frente a la escogencia de su másorganizaciones cívicas, en calidad de inmediato gobernante.contratistas, a las obras que programe la Los partidos, por su parte, concentrabanadministración para el desarrollo x su preocupación en la disputa ante lasmejoramiento de los municipios. gobernaciones por alcanzar una mejorEs claro que la elección de alcaldes es el proporción del botín clientelista, dentroaspec to más importante de la reforma del cual estaba incluido el nombramientodesde el punto de vista político. La de los alcaldes. A nivel local, por suescogencia del jefe de la administración parte, la política partidista estaba reducidamunicipal no solo representa un requisito al mantenimiento de la clientela a través
  • 45. Estudios La reforma municipal…del Concejo y a apoyar o entrabar desde reforma, es quizás la figura que másallí la gestión del respectivo alcalde. directamente se orienta a la ampliación yCon la nueva situación, los partidos están profundización de la democracia local.enfrentados a cambios profundos en lo Mediante ella, los habitantes de unque había venido siendo su actividad municipio podrán decidir sobre asuntospolítica a nivel local. Con el fin de que les interesen. Sin embargo, h asta eldisputar la elección de alcaldes y momento esta práctica plebiscitaria no hamantener su tradicional dominación han sido desarrollada por el Congreso en lotenido que empezar por escoger que se refiere a su convocatoria, alcancescandidatos y plantear así sea esbozos de y mecanismos legales para la aplicaciónprogramas de gobierno que sean de sus decisiones.suficientemente atractivos para una ciu- Las juntas administradoras locales sedadanía que hasta hace muy poco los crean como dependencias encargadas detenía absolutamente sin cuidado. Por otro vigilar y controlar la prestación delado, el aún naciente proceso pone más en servicios públicos, recomendar laevidencia la crisis de dirección y el aprobación de impuestos o contribucionesacentuado faccionalismo que aqueja al y proponer la inclusión de partidas en elbipartidismo colombiano, realidades que presupuesto municipal, con el fin de su-de alguna forma venían siendo escondidas fragar programas adoptados en el área detras los velos de la repartija burocrática en su jurisdicción, así como sugerir allos centros del poder político. Concejo y demás autoridades laLa población local, por su parte, empieza expedición de determina das medidas ya observar y a participar en campañas velar por el cumplimiento de suspolíticas abiertas para el acceso al primer decisiones. Su área de cubrimiento serápuesto público del municipio en las una comuna o corregimiento, según lacuales escogerán un gobernante y un división del territorio municipal queprograma de gobierno que, por vez acuerde el Concejo, a iniciativa delprimera, es nombrado por su decisión alcalde.directa y, en tal medida, adquiere Aunque representan un paso importantecompromi sos con ella. en la búsqueda de una mejorDe esta forma la elección de alcaldes se administración y un cubrimientoconfi gura en un importante mecanismo territorial más homogéneo de lapara inducir cambios en los prestación de los servicios estatales, tantocomportamientos políticos locales. Inicia la integración como las funciones de lasun proceso de modernización política y juntas administradoras locales sonadministrativa que se convierte en un determinadas por los concejos, con lameca nismo que deben usar gobierno, única salvedad que la ley exige que alpartidos y ciu dadanos, con miras a menos la tercera parte de sus miembrosconseguir una ampliación de la sean elegidos por votación directa de losdemocracia en Colombia ( 87 ). ciudadanos. La participación ciudadana.La consulta popular, otra de las formas de en tales juntas, así como su capacidadparticipación ciudadana incluida en la decisoria, queda en manos de las determinaciones que los concejales87 adopten. En un contexto caracterizado por Véase, en este mismo número, el articulo dePilar Gaitán, "La elección popular de alcaldes: una acentuada resistencia de los ediles aun desafío para la demo cracia". la renovación de los voceros políticos y a la reducción de sus posibilidades de in-
  • 46. Estudios La reforma municipal…tervenc ión en los asuntos municipales, la cabo son elegidos con menoscreación misma de las juntas restricciones y por todos los usua rios.administradoras locales depende de la Por lo demás, el carácter altamentevoluntad política de los concejos para la técnico de la prestación de los serviciosdefinición de límites de las comunas y públicos limita aún más la participacióncorregimientos. Esta voluntad no se en- de los usuarios y, de darse en los términoscuentra siquiera para la delimitación del reglamentados, aunque la fijación decasco urbano en la mayoría de municipios tarifas sigue siendo potestad de la Juntadel país. El hecho mismo de que hasta el Nacional de Tarifas, las juntas directivasmomento son muy contados los casos en presentan las propuestas de modificaciónque se ha avanzado hacia la aplicación de e incrementos que reflejarán los intereseseste aspecto de la reforma está de sus miembros. Con la posibledemostrando sus dificultades ( 88 ). composición de estas juntas, laPor último, la intervención en las juntas eventualidad de una disminución dedirec tivas de las empresas de servicios tarifas para los estratos altos no quedapúblicos es tal vez la parte más restrictiva lejos y se reflejará en dificultadesa la participación ciudadana. En efecto, su financieras de las empresas y, por tanto,reglamentación por el Decreto 3446 de en la prestación misma de los servicios,1986 no solo confirma la designación de en el incremento de tarifas a los estratoslos representantes "cívicos" como bajos o en la disminución de la coberturapotestad del alcald e, sino que además (89 ).dispone que las juntas que agrupen los En conclusión, la participación ciudadanausuarios deben certificar una tan pregonada en la reformaparticipación en el consumo total del descentralista, con excepción de laservicio, con lo cual el abanico de elección de alcaldes y la consulta popular,candidatos para ser nombrados represen- solo configura la extensión, a los nuevostará solo una parte de los usuarios. En las entes administrativos, de una democraciagrandes ciudades probablemente recaerá restringida que está en la base de todas lasla nominación en los gremios de formas y expresiones de insatisfacciónindustriales y comerciantes y en los ciuda dana, y una búsqueda, aunque no lamunicipios pequeños en los estratos más más afortunada, de la eficienciaaltos de la población. En ese sentido, la administrativa y en la prestación departicipación será una participación servicios públicos, mediante lacalificada, lo cual constituye un retroceso recurrencia al control y la vigilanciafrente al hecho de que esas plazas fueran ciudadana.ocupadas por concejales, que al fin y al B. La modernización administrativa Aparte de algunos aspectos que ya fueron reseñados por cuanto tienen que ver con88 la participación ciudadana - las juntas Es de resaltar la concepción democrática que administradoras locales y laha inspirado la creación y conformación de las conformación de las juntas direct ivas dejuntas administradoras locales en Cartagena yBogotá, cuyos respectivos concejos acor daron laelección directa de todos los miembros. Véase, 89Juan Díaz, "Gobierno local y su problemática Véase Jaime Ruiz y Fernando Tenjo, —Laurbana en Bogotá", y Pedro Santana, "Cartagena: descentralización cuestionada: la reforma actuallas primeras elecciones en el nuevo régimen frente a la de 1968", en Eco nomía Colombiana,municipal", eri Revista Foro, No. 4, Bogotá, No. 160-161, Bogotá, febrero-marzo de 1987.noviembre de 1987.
  • 47. Estudios La reforma municipal…las empresas de servicios públicos- la proponían sus gestores, con las cuales losreforma dispone, en la Ley 03 de 1986, departamentos quedarían como entidadesalgunas normas nuevas sobre la administrativas simplificadas, que noadministración departamental y, mediante reproducen en Secretarías, Institutos yla Ley 76 de 1985 y de los decretos Empresas la compleja superestructura deexpedidos en virtud de las facultades la Nación. Su organizació n tiene que serextraordinarias otorgadas por la misma, la sencilla. Estar hecha para elcreación de las regiones de planificación cumplimiento de funciones dey los Consejos Regionales de concepción, de programación, dePlanificación (CORPES), que suministro de asistencia técnica, de tutela.funcionarán en cada una de ellas. En ningún caso, para la prestación directaAdemás de las funciones administrativas de servicios al público ni para lay la prestación de servicios que señalen la ejecución de obras, tareas que estarían aConstitución y las leyes, la reforma cargo de la Nación y de los Municipios,asigna a los de partamentos funciones de según su naturaleza y entidad de cada unaparticipar en la elaboración y coordinar la de ellas.ejecución de. los planes nacionales de Ello implica que su planta de personal,desarrollo económico y social y de obras su nómina debe ser reducida. Eso sí,públicas; cumplir funciones y prestar altamente competente y calificada.servicios nacionales o coordina r su Será una especie de "estado mayor"cumplimiento y prestación; promover y administrativo (91 ).ejecutar actividades económicas para eldesarrollo y bienestar de sus habitantes en Los departamentos quedan, pues,cumplimiento de los planes nacionales y parodiando el adagio, con el pecado y condepartamentales; pres tar asistencia el género. Al lado de un fortalecimientoadministrativa, técnica y financiera a los de la planeación departamental dirigido amunicipios y ejercer sobre ellos la tutela garantizar una mayor eficiencia yque la ley señale, y colaborar con las coordinación de la gestión estatal en losautoridades competentes en las tareas de diferentes niveles de gobierno y a coor-conservación y preservación del medio dinar el cumplimiento de los planesambiente y los recursos naturales. nacionales en todo el territorio, subsistiráLas nuevas funciones asignadas a los la tradicional estructura administrativadepartamentos evidentemente tienden a con sus vicios de ineficiencia,consolidar en ellos una labor de burocratización y clientelismo.coordinadores e intermediarios entre la Pero es un hecho que, a partir de laplaneación nacional y local, y a asignarles reforma, de ser consideradas de segundoun papel de control sobre los planes y orden en cuanto a importancia política,programas que adelanten los municipios. las entidades de planeaciónEn ese sentido, la reforma se coloca departamental, ahora con funciones dedentro de la filosofía que guiaba la tutoría y vigilancia sobre la inversiónConstituyente de Ló pez ( 90), aunque no pública y los planes de desarrolloadopta las transformacio nes radicales que municipales y como enlaces y delegatarias de la planeación central,90 Véase Álvaro Tirado Mejía, Descentralización y 91Centralis mo en Colombia, Bogotá, Oveja Negra, Jaime Castro, "Hacia la democracia local",1983. citado en Álvaro Tirado M., Op. cit., p. 157.
  • 48. Estudios La reforma municipal…adquieren importancia tal que su jefatura la planeación económica y socialempieza a ser objeto preferencial de la (92 ).codicia de los caciques regionales.Por si fuera poco, el control centralista A nivel municipal, la reforma adoptaque a través de los organismos normas para la modernizació ndepartamentales de planeación se realiza administrativa referentes a las juntassobre las inversiones y obras públicas de administradoras locales y lalas localidades, se ve fortale cido y cubre a conformación de juntas o consejoslos departamentos, mediante la creación directivos de las empresas de serviciosde organismos intermedios, las CORPES. públicos, tal como se ha reseñado.Son creadas también con funciones de También expide disposiciones concoordinación y enlace, pero esta vez entre respecto a la Personería, recogiendo paralos departamentos, las intendencias y las ella el doble carácter de veedor ciudadanocomisarías que constituyen una región de y agente del Ministerio Público, ademásplanificación y el Departamento Nacional de exigir que el candidato personero porde Planea ción, a fin de garantizar el lo menos haya terminado estudios decumplimiento de las directrices del plan Derecho, y establece la posibilidad denacional de desarrollo. conformación de las ContraloríasLa composición misma de los CORPES: Municipales que estaba negada desde lael presidente de la República, el jefe y el reforma de 1968.subjefe del DNP, o sus delegados, y los A pesar de ello, la reorganizacióngobernadores, in tendentes y comisarios administrativa de los municipios no esde las entidades territoriales que integral sino que, por el contrario,conforman las respectivas regiones de presenta grandes vacíos que en alto gradoplanificación; así como la designación, van a condicionar las posibilidades depor parte del presidente, del coordinador aplicación efectiva de la reforma. Losregional de planificación, de una terna problemas más protuberantes provendránpresentada por los otros miembros, de la no inclusión dentro del proceso dedespeja cualquier duda acerca del carácter los Concejos Municipales y de la falta declaramente centralista que la reforma definición precisa de las funciones delimpone de las decisiones sobre pla nes y municipio ( 93 ).programas de desarrollo y, por ende, para En efecto, aunque el papel que la reformala destinación del gasto público. Así lo atribuye a las juntas administradorasconfirma la jefe de la División de locales es, hasta cierto punto, unEstudios Regionales del DNP: reconocimiento implícito de la inoperancia de los Concejos Municipales Es importante aclarar que antes en Colombia, el régimen de éstos no es que pensar en la creación de modificado en lo más mínimo. Las únicas nuevas unidades político- atribuciones que en la actualidad los administrativas que complicarían concejales cum plen a cabalidad son la aún más la organización actual, se está propiciando la posibilidad de 92 María Eugenia Avendaño, "Ley 76 de 1985. organizar en forma funcional, Regiones de planificación", en Economía práctica y más eficiente el espacio Colombiana, No. 182, Bogotá, junio de 1986. 93 territo rial nacional para efectos de Véase Edgar González, "Descentralización y crisis administrativa municipal", en Economía Colombiana, No. 197198, Bogotá, septiembre - octubre de 1987.
  • 49. Estudios La reforma municipal…expedición del presupuesto de rentas y administrativa, la Ley 12 escoge el másgastos y la creación de empleos y pragmático recurso de expedir normasdesignación de funcionarios municipales, para todas las localidades, sin distinciónsin desmedro de que en esta última fun- alguna. Este último tratamiento hación primen los intereses grupistas y se conducido a que las normas dictadas seanelijan personas no idóneas o, lo que es inadecuadas para la mayoría de ellos, ocomún, se designen dos personas para el imposibles de aplicar, incidiendo en lacargo, entrabando completamente la profundización de sus desigualdades y deadministración municipal. su diferente grado de acceso a losEsta inoperancia no es ajena, por lo servicios estatales, a pesar de que lademás, a dos situaciones más generales: Constitución Nacional dispone ella falta de concreción de las funciones del tratamiento diferencial de los distintosConcejo Municipal que no adopta un municipios de acuerdo con unaverdadero papel fiscalizador y de control, categoriza ción que nunca se ha definido.y el compartir func iones adminis trativas En conclusión, las transformacionesdel poder municipal, lo que fragmenta el administrativas introducidas por lapoder y la eficiencia de ejecución entre, el reforma presentan dos categorías básicas:cabildo y el alcalde. En esa medida, de un lado, una total coherencia en elcuando el conjunto de autoridades locales fortalecimiento de los meca nismos delhan sido trans formadas en su régimen gobierno central para tomar decisiones,administrativo, resulta totalmente diseñar, vigilar y controlar la aplicaciónincomprensible la estabilidad del de los planes nacionales de desarrolloConcejo. económico, social y de obras públicas enEn lo que se refiere a la definición de todas las regiones, los departamentos yfunciones de los municipios, si bien la los municipios del país. Talreforma aborda el problema, lo hace de fortalecimiento refleja la intención deuna forma contradictoria. La Ley 11 de modernizar y hacer más eficiente la1986, que define el estatuto básico de la intervención estatal, y en ninguna formaadministración local, adopta como criterio implica la concesión de autonomía a losgeneral que la competencia de los niveles inferiores de gobierno sino todo lomunicipios estará constituida por las contrario. Es un fortalecimiento delfunciones que, como delegatarios de la centralismo presentado bajo la apa riencianación, los departamentos o las entidades de una reforma descentralista.descentralizadas, les asigne la ley de Mientras las relaciones entre los nivelesacuerdo a la categoría en que se hallen jerárquicos del gobierno son coherentes yclasificados. Pero la Ley 12 de 1986, que bien definidas, por el otro lado laes básicamente un estatuto fiscal, omite estructura administrativa interna detotalmente el carácter delegatario y le municipios y departamentos, a pesar deasigna funciones a todos los municipios las transformaciones introducidas, seguirácolombianos sin tener en cuenta ningún siendo caótica y contradictoria y seguirátipo de categorización. presentando, a niveles más o menosAsí, mientras la Ley 11 descansa sobre el eleva dos, problemas de eficiencia en suadecuado criterio de definir las funciones gestión.administrativas y fiscales de losmunicipios del país a partir de considerarsus diferencias en cuanto a posibilidadesde recursos, historia y estructura
  • 50. Estudios La reforma municipal…C. El fortalecimiento de las finanzas (94 ), sí contribuyeron a menguar lalocales diferencia entre ingresos y gastos propiosLa normatividad relativa a este campo de de los niveles inferiores de gobierno y,la reforma básicamente se encuentra en la por consiguiente, a disminuir laLey 14 de 1983, por la cual se fortalecen dependencia de ingresos provenientes delos fiscos de las entidades territoriales, y la nación. Desde un punto de vistaen la Ley 12 de 1986, que incrementa la exclusivamente fiscal, ello significa uncesión del impuesto al valor agregado avance hacia la descentralización. Es de(IVA), así como en los decretos anotar, sin embargo, que elexpedidos en virtud de las facultades autofinanciamiento y la autonomía en elotorga das al Ejecutivo por la última ley gasto que esta descentralizacióncitada. Paradójicamente, la atención en significaba, se daba en un marco generalcuanto a los aspectos financieros y de concentración de funciones en ma nosfiscales de la reforma ha recaído sobre la del gobierno central y de responsabilida-Ley 12, aunque la Ley 14 tiene un más des mínimas de los gobiernos locales yclaro carácter descentralista. depar tamentales. En estas condiciones,La falta de correspondencia entre el las necesidades de recursos para estoscrecimiento de los ingresos tributarios de niveles eran reducidas y ellos niveles inferiores de gobierno y el autofinanciamiento muy difícil deincremento del ingreso nacional, alcanzar.planteaba la necesidad de revisar las La Ley 12 de 1986, por su parte, nobases tributarias y las tarifas de los pretende en forma alguna el incrementoimpuestos locales. Solo así los gobiernos de los ingresos propios de las localidadesseccionales podrían al menos mantener su ni brindar autonomía de gasto. Busca,capacidad de respuesta a la demanda de ante todo, trasladar a los municipiosservicios guberna mentales de una funciones y responsabilidades depoblación creciente. prestación de servicios que, por su mismoLa Ley 14 de 1983 se expide buscando carácter y cobertura son eminentementedar flexibilidad a los impuestos locales y que, por tanto, la nación nomunicipales y departamentales, con el puede seguir asumiendo sin disminuir laobjetivo de superar el estancamiento de eficiencia de su gestión y su presencia enlas recaudaciones en estos niveles de todo el territorio nacional. Lasgobierno y mitigar, en alguna medida, su localidades, sin embargo, no tendrán quedependencia de las finanzas centrales del recurrir a sus magros recursos propiosEstado. para la atención de tales funciones sinoSe perseguía, entonces, una situación de que recibirán, mediante transferencias,balance fiscal regional y local, en la cual grandes recursos del presupuesto nacionallos ingresos propios de estos entes para tal propósito.territoriales fue ran suficientes para La Ley 12 de 1986 aumenta la cesión quesufragar sus gastos y, en esa medida, del Impuesto al Valor Agregado -IVA-obtuvieran autonomía financiera y poder hace la nación a todos los departamentos,decisorio en la asignación de recursos. intendencias, comisarías y municipio s delAunque los resultados de la aplicación dela Ley 14 de 1983 fueron poco 94significativos en cuanto al incremento de Véase Gabriel Aghon et. al., —Ley 14 de 1983: primeros resultados", en Revista, de Planeación ylos ingresos tributarios de las localidades Desarrollo, Vol. XVII, No. 1, Bogotá, marzo dey los efectos muy diferentes entre ellas 1985.
  • 51. Estudios La reforma municipal…país, siendo estos últimos los másbeneficiados. Determina la citada ley quedicho incremento se ampliaráprogresivamente hasta llegar al 50 porciento de la recaudación que, porconcepto de IVA, reciba la nación.La importancia de la medida es apreciablesi se considera que en el lapsorelativamente corto de siete años, seincrementa la cesión en veinte puntosporcentuales de la imposición a las ven-tas, tributo que ha presentado uncrecimiento tan vertiginoso que lo hacolocado como uno de los renglones másimportantes de los ingresos de la nación,como puede observarse en el Cuadro No.2. Sin embargo, a un nivel más general deanálisis, dicha importancia debe sermatizada. En efecto, proyeccionesrealizadas sobre la evolución de losrecaudos que por concepto de IVApercibirá la nación, y de los agregadosgubernamentales, dejan ver que lastransferencias que se derivan de laaplicación de la Ley 12, solo representanun 6.26 por ciento del gasto del gobiernocentral y, por supuesto, mucho menos deltotal de gasto del sector públicocolombiano ( 95 ).A pesar de esta última anotación, dada lasituación de estancamiento y falta deflexibilidad de los ingresos propios de laslocalidades, la cual no fue transformadaradicalmente por la Ley 14, lastransferencias que por concepto de leycomenzaron a recibir los municipiosdesde 1986 se convertirán muyrápidamente en el rubro fundamental desus ingresos, determinándoles unaabsoluta dependencia financiera de lanación.95 Véase Jorge Iván González y María VictoriaAlonso, "Ley 12: un galimatías fiscal", enEconomía Colombiana, No. 197-198, Bogotá,septiembre-octubre de 1987.
  • 52. Estudios La reforma municipal…CUADRO No. 2INGRESOS DEL GOBIERNO NACIONAL RECONOCIMIENTOS 1980-1986 (1)(Millones de pesos corrientes) 1980 % 1981 % 1982 % 1983 % 1984 % 1985 % 1986 % . ~ .ConceptosI. Ingresos Corrientes 140515 176992 22559 24392 30665 - 464676 - 69043A. Renta y50045 24.85 68831 25.1 6 78822 24.60 7 79332 21.11 2 98151 19.85 129200 , 19.26 5 18623 19.43B. Ventas 32559 16.17 36107 13.5 59952 18.70 61918 16.47 97712 19.76 137284 20.47 18407 19.20C. Ad velorem alagasolina y ACPM 10222 5.08 17546 6.59 20112 6.27 24772 6.58 30609 6.19 37718 5.62 46493 4.85D. Timbre nacional 4438 2.21 5380 2.02 6277 1.96 6345 1.69 9521 1.93 18270 2.72 23927 2.49E. Aduanas y ,Recargos 22725 11.29 28955 10.9 34736 10.83 38998 10.38 43499 8.80 55445 8.27 82448 8.80F. CIF a importacio-nes(2) 1840 0.91 2519 0.95 2730 0.85 3192 0.85 2878 0.58 29089 4.34 52003 5.42G. Ad valorem al café 13537 6.72 10201 3.84 9230 2.88 5701 1.52 8453 1.71 12644 1.88 29118 3.04H. Otros 5149 2.56 9453 3.59 13678 4.27 23719 6.31 15829 3.20 45026 6.71 86138 8.99Il. Ingresos de capital 60889 88,720 95029 13193 18778 - 206128 26822A. Crédito interno 200 0.09 815 0.30 15310 4.78 56044 14.91 78280 16.83 J308ó8 19.51 13049 13.61B. Crédito externo 21189 10.52 31628 11.7 20517 6.40 4848 1.29 10690 21.62 73527 10.96 13023 13.59C. Recur. del balance 8343 4.14 8233 3.10 1766 0.55 16107 4.28 2597 0.53 1735 0.26 7501 0.78D. Cuenta Especialde Cambios 31116 15.45 48044 18.0 57436 17.91 54933 14.61 - - - - 100. 32062 37585 49443 95886III. Total de ingresos 201384 100.00265712 100.00 100.00 100.00 670804 100.00 100.00 00 5 9 7 41. Excluye la parte no tributaria de la Cuenta Especial de Cambios.2. Incluye el impuesto del 8 por ciento a las importaciones creado por la Ley 50 de 1984. -Fuente: Contraloría General de la República, Informe Financiero 1986.Pero la pérdida de autonomía no es implica una pérdida en la autonomía deexclusivamente en cuanto al gasto y una mayor dependencia por partefinanc iamiento de sus responsabilidades. de las entidades locales con respecto a lasLas decisiones de inversión y gasto finanzas nacionales.público no son adoptadas por los gobier- De nuevo, al igual que en lasnos locales. El tipo de transferencias transformaciones administrativas, se trataotorgado por la Ley 12 tiene un claro de una búsqueda de modernización ycarácter centralista. Son transferencias eficiencia de las actividades estatales.condicionadas por cuanto solo pueden ser Esto se refleja en la reorganizacióndestinadas hacia las finalidades administrativa que se tradujo en laexpresamente definidas por la ley misma liquidación, traslado y disminución deo autorizadas por el DNP, además de funciones de las entidades del nivelestar tuteladas y controladas por los nacional que estaban encarga das de lasorganismos de pla neación departamental. responsabilidades ahora asignadas a losLa Ley 12 incorpora elementos de municipios ( 96). Aunque dicha reorganiza-descentralización de funciones yresponsabilidades y mecanismos de 96 Una exposición detallada de lascontrol y vigilancia por parte del gobierno transformaciones adminis trativas del nivelcentral sobre la prestación de servicios y nacional, derivadas de la aplicación de la Ley 12,la inversión pública. Pero por otro lado puede consultarse en Alfredo Manrique, "La des - centralización administrativa", en Ley 12:
  • 53. Estudios La reforma municipal…ción se concentró en instituciones de de la electrificación en zonas rurales yreconocida ineficiencia como el urbanas, entre otros.INSFOPAL y el Fondo Nacional La magnitud de tal responsabilidad no es,Hospitalario, con el fin de reducir el de manera alguna, despreciable. Lasdesprestigio que en la prestación de estimaciones preliminares que hanservicios públicos ha venido acumulando aparecido del proyecto gubernamentalel nivel central de la administración para establecer los niveles de pobreza enestatal, nuevos problemas le son puestos el país (98 ), dejan ver que en 13 de 27sobre el tapete. casos, las personas que habitan viviendasEl traslado de tales responsabilidades a con necesidades básicas insatisfechas su-los municipios efectivamente representará pera el 50 por ciento de la población de suuna reducción del presupuesto de gastos respectiva región o departamento (verdel nivel nacional, pero las transferencias Cuadro lo. 3, tercera columna). Aunqueque el gobierno central debe girar a las los indicadores utilizados no incluyenadministraciones locales para su aspectos extrahabitacionales como vías decumplimiento, exceden con mucho esa comunicación y salud, sí San una idea deldisminución de los egresos. Dicha ingente esfuerzo que es necesariodiferencia se reflejará en el incremento adelantar para colmar las necesidades dedel déficit que ya tradicionalmente servicios básicos, en particular depresenta el presupuesto nacional, el cual acueductos y alcantarillados.se verá incrementado para 1992 en cercade 33 mil millones de pesos (97 ).A nivel local, la Ley 12 implica laobligación, por parte de los municipios,de asumir una gran cantidad deimportantes servicios estatales que,precisamente por su escaso cubrimiento yatención, han sido motivo recurrente deinsatisfacción ciudadana y de paroscívicos, tales como la construcción,ampliación y mantenimiento deacueductos y alcantarillados; laconstrucción y conservación decarreteras, caminos y puentes veredales;la construcción y la dotación de loscolegios oficiales de primaria ysecundaria; la construcción,mantenimiento y dotación de puestos desalud y hospitales locales, y la extensióndescentraliza ción administrativa y fiscal, Bogotá,FESCOL- PR000MUN, 1987. 98 Véase PNUD-UNICEF -DAME-Departamento97 Véase Contraloría General de la República. Nacional de Planeación-Ministerio de Agricultura."Impacto de la Ley 12 sobre las finanzas "Magnitud de la pobreza en Colombia - Primerpúblicas", en Informe Financiero, Bogotá, enero informe del proyecto de indicadores de pobreza",de 1987 en Boletín de Estadística, Bogotá, junio de 1987.
  • 54. Estudios La reforma municipal…CUADRO No. 3INDICADORES DE POBREZA, COLOMBIA 1985PERSONAS EN VIVIENDAS CON NECESIDADES BÁSICASSATISFECHAS E INSATISFECHASSEGÚN SECCIONES DEL PAÍSPersonas con necesidades básicas Personas en PersonasSecciones y Total Satisfechas viviendas Insatisfechas en lazonas personas fechas servicios miseria básicosTotal Nacional 26.570.060 56.79 43.21 21.35 20.86 Cabecera 18.597.610 68.47 31.53 12.24 8.84 Resto 7.972.450 29.54 70.46 42.62 48.90 Antioquia 3.654.080 62.58 37.42 17.65 14.89 Cabecera 2.563.780 73.76 26.24 9.78 5.85 Resto 1.090.300 36.30 63.70 36.18 36.15 Atlántico 1.398.860 59.72 40.28 18.69 24.04 24.04 Cabecera 1.325.500 61.25 38.75 17.35 23.27 Resto 73.360 31.95 68.05 42.84 37.95 Bogotá, D.E. 4.015.280 76.02 23.98 6.03 1.52 Cabecera 4.009.290 76.05 23.95 6.00 1.46 Resto 5.990 56.09 43.91 22.87 43.91 Bolívar 1.180.330 37.61 62.39 42.74 44.87 Cabecera 811.570 50.21 49.79 28.86 30.68 Resto 368.760 9.90 90.10 73.29 76.10 Boyacá 1.046.210 42.77 57.23 28.93 42.91 Cabecera 408.830 75.53 24.47 8.39 4.88 Resto 637.380 21.75 78.25 42.10 67.30 Caldas 763.590 66.83 33.17 11.55 6.82 Cabecera 509.860 75.05 24.95 6.94 2.12 Resto 254.730 50.41 49.59 20.75 16.19 Caquetá 193.400 43.32 56.68 30.19 27.69 Cabecera 120.350 56.88 43.12 19.09 11.62 Resto 73.050 20.99 79.01 48.46 54.15 Cauca 694.220 44.69 55.31 31.87 30.84 Cabecera 281.510 66.34 33.66 15.41 7.67 Resto 412.710 29.93 70.07 43.09 46.65 Cesar 559.240 42.85 57.15 34.54 32.96
  • 55. Estudios La reforma municipal… Cabecera 348.010 57.33 42.67 20.95 15.10 Resto 211.230 19.01 80.99 56.93 62.39 Córdoba 825.730 29.14 70.86 49.93 51.54 Cabecera 393.850 48.49 51.51 28.15 25.63 Resto 431.880 11.50 88.50 69.79 75.16 Cundinamarca 1.306.490 51.72 48.28 21.60 28.50 Cabecera 615.870 69.46 30.54 10.20 5.77_ Resto 690.620 35.90 64.10 31.76 48.76 Chocó 209.730 20.09 79.91 41.09 69.76 Cabecera 75.510 30.09 69.91 32.92 60.61 Resto 134.220 14.46 85.54 45.69 74.91 Huila 613.260 53.98 46.02 22.42 19.39 Cabecera 351.090 66.68 33.32 12.61 8.60 Resto 262.170 36.96 63.04 35.57 33.83 Guajira 207.900 49.62 50.38 25.05 33.29 Cabecera 152.540 52.44 47.56 21.49 31.65 Resto 55.360 41.85 58.15 34.86 37.81 Magdalena 728.490 41.70 58.30 38.50 37.24 Cabecera 389.010 58.92 41.08 21.55 19.67 Resto 339.480 21.97 78.03 57.91 57.37 Meta 385.350 55.58 44.42 21.21 17.66 Cabecera 267.540 65.96 34.04 11.48 3.93 Resto 117.810 31.98 68.02 43.31 48.83 Nariño 937.620 41.27 58.73 31.73 30.29_ Nariño Cabecera 408.410 62.15 37.85 15.50 13.10 Resto 529.210 25.16 74.84 44.25 43.56 Norte de Santander 871.420 49.37 50.63 25.73 28.32 Cabecera 584.180 62.24 37.76 14.83 11.39 Resto 287.240 23.21 76.79 47.89 62.76 Quindío 372.810 70.52 29.48 10.16 2.14 Cabecera 303.540 72.25 27.75 9.00 1.63 Resto 69.270 62.97 37.03 15.20 4.36 Risaralda 596.880 66.76 33.24 12.85 6.21 Cabecera 434.160 72.39 27.61 9.30 3.27 Resto 162.720 51.72 48.28 22.35 14.06 Santander 1.371.430 57.88 42.12 20.27 23.35 Cabecera 870.820 75.16 24.84 8.69 5.01 Resto 500.610 27.83 72.17 40.43 55.25
  • 56. Estudios La reforma municipal… Sucre 490.220 30.42 69.58 51.79 51.36 Cabecera 280.770 46.28 53.72 34.01 29.70 Resto 209.450 9.16 90.84 75.62 84.40 Tolima 951.470 55.05 44.95 20.90 19.49 Cabecera 563.080 69.04 30.96 10.33 4.45 Resto 388.390 34.77 65.23 36.23 41.30 Valle 2.813.240 66.85 33.15 12.07 5.35 Cabecera 2.345.410 70.23 29.77 10.24 3.67 Resto 467.830 49.93 50.07 21.20 13.75 Orinoquía 182.020 31.38 68.62 37.51 49.17 Cabecera 85.530 47.77 52.23 24.86 16.73 Resto 96.490 16.85 83.15 48.72 77.93 Amazonía 165.240 38.51 61.49 29.02 38.72 Cabecera 74.180 56.20 43.80 15.06 15.03 Resto 91.060 24.09 75.91 40.40 58.02 San Andrés y Providencia 35.550 63.74 36.26 5.40 26.61Fuente: PNUD-UNICEF-DANE-Departamento Nacional de Planeación-Ministerio de Agricultura,"Magnitud de la pobreza en Colombia - Primer informe del proyecto de indi cadores de pobreza", En Boletín deEstadística, Bogotá, junio de 1987. que las de Boyacá, y las de Caldas un 33El Cuadro No. 4 presenta la proyección por ciento superiores a las de Cesar.de los recursos que por concepto de Ley La naturaleza de los problemas que12 recibirán la totalidad de los municipios provienen del acentuado énfasis en elde cada departamento, intendencia o factor poblacional es sugerida ya con unacomisaría. Se aprecia en él que realmente comparación de los datos resaltados enlas rentas transferidas son cuantiosas. A los cuadros No. 3 y No. 4. En efecto,pesar de la agregación, se percibe también como ya se había anotado, las transfe-el aspecto quizás más problemático de la rencias recibidas por los municipiosfórmula diseñada para determinar la ce- antioque ños triplican las de los desión del IVA que recibirá cada municipio: Boyacá, a pesar de que en éstos el 57.23la exagerada importancia del factor por ciento de las personas habitanpoblacional. Una comparación de viviendas con necesidades básicas in-departamentos con casi igual número de satisfechas, frente a un 37.42 por cientomunicipios como Antioquia y Boyacá, o que en Antioquia padecen las mismascomo Caldas, Cesar, Córdoba, Meta y circunstancias. Más dramático aúnSucre, deja traslucir el peso de tal factor. comparar el caso de Caldas, uno de losTanto la población como las pocos departamentos colombianos quetransferencias recibidas por Antioquia son presenta indicadores medianamenteaproximadamente tres veces más grandes aceptables en cuanto a cubrimiento de necesidades básicas que, sin embargo,
  • 57. Estudios La reforma municipal…recibirá más transferencias que Cesar, ciento de la población se encuentra endonde el 57.15 por ciento de los estas condiciones y se considera que máshabitantes no logran un nivel adecuado de de la mitad está en la miseria.ellas, o que Sucre donde casi el 70 porCUADRO No. 4PROYECCION DE LAS TRANSFERENCIAS DE LEY 12(Millones de pesos corrientes) Número deDepartamentos 1987 1988 1989 1990 1991 1992 MunicipiosAntioquia 124 9597.06 14211.36 17903.04 24201.35 32862.70 45029.83Atlántico 23 3190.82 4631.88 5681.73 7430.90 9749.50 12873.07Bolívar 32 2866.94 4352.71 5579.37 7595.37 10415.50 14387.93Boyacá 121 2703.86 4292.81 5694.45 8138.84 11610.20 16655.51Caldas 25 2117.41 3172.40 4040.12 5530.17 7599.20 10536.40Caquetá - 15 616.74 969.06 1279.85 1821.85 2591.60 3710.26Cauca 36 1980.30 3065.31 3988.68 5586.55 7830.50 11054.37Cesar 24 1469.82 2252.12 2899.83 4013.75 5564.00 7769.97Chocó 19 719.44 1130.03 1492.23 2123.87 3020.90 4324.62Córdoba 26 2270.93 3523.69 4580.44 6405.53 8961.30 12622.01Cundinamarca 114 3479.80 5469.64 7202.26 10215.51 14477.80 20647.41Distrito Especial 1 8898.72 12457.68 14747.48 18427.14 23017.70 28744.13Guajira 9 715.32 1134.48 1504.23 2149.06 3064.80 4395.74Huila 37 1576.95 2399.87 3085.69 4266.94 5914.50 8264.51Magdalena 21 1934.21 2932.27 3739.34 5119.77 7025.30 9713.31Meta 24 983.56 1490.12 1899.95 2601.02 3569.00 4934.60Nariño 56 2419.20 3734.85 4844.23 6760.04 9442.50 13284.23Norte de Santander 39 2121.82 3209.33 4085.96 5584.26 7650.20 10560.94Quindío 12 901.62 1348.72 1702.62 2304.86 3129.90 4283.85Risaralda 14 1474.29 2169.04 2699.19 3593.20 4801.00 6464.36Santander 86 3529.83 5294.79 6715.15 9141.82 12486.00. 17194.67Sucre 24 1307.37 2008.71 2599.05 3618.11 5044.20 7085.25Tolima 46 2579.47 3958.36 5112.58 7102.53 9882.10 13852.75Valle 42 6538.00 9534.57 11762.18 15493.54 20481.80 27269.24Intendencias
  • 58. Estudios La reforma municipal…Arauca 4 157.84 248.97 329.36 469.56 668.70 958.02Casanare 19 269.27 421.74 556.23 790.78 1123.90 1607.99Putumayo 7 250.53 400.57 532.93 763.76 1091.60 1567.99San Andrés yProvidencia 1 7.99 13.04 17.50 25.27 36.30 52.35 ,ComisaríasAmazonas 2 52.38 82.65 109.36 155.92 222.10 138.17Guainía 1 22.17 34.92 46.16 65.76 93.60 134.05Guaviare 1 74.51 117.49 155.41 221.53 315.40 451.92Vaupés 1 31.61 49.85 65.94 94.01 133.90 191.79Total 1006 66879.20 100143.53 126663.24 171870.08 233959.50 321058.66Fuente: Departamento Nacional de Planeación. acrecentada por las nuevas transferencias,No es descabellado, entonces, adelantar la y a la elevación de tasas y tarifas, para nohipótesis que la descentralización fiscal declararse, a corto plazo, en bancarrota yprevista por la Ley 12, a pesar de sus en imposibilidad de prestación de unospoco claros objetivos redistributivos, servicios que no permiten postergación.redundará más en una profundización de Estos son los problemas financieros quelas diferencias y desequilibrios regionales ya tienen que enfrentar los municipios.y locales, que en una distribución y Sin contar con las limitacionesprestación de servicios más homogénea administrativas y técnicas (aunen el territorio nacional. considerando las reformas de la Ley 11),Es cierto que las transferencias que los deja en condiciones de absolutaadicionales que les otorga la reforma son impotencia para el adelanto de sus nuevasconsiderables, pero son a todas luces funcio nes. No solo se requerirá deinsuficientes para una adecuada profesionales para el desempeño en elprestación de todos los servicios que los cargo de Personero Municipal, sinomunicipios deben asumir. Por lo demás, además para las tareas de planeación ela posibilidad de realizar inversiones ingeniería que exigen las nuevasconjuntas por parte de agrupaciones de funciones. La adecuación de la estructuramunicipios, para el logro de economías, administrativa y la incorporación a ella dede escala, es negada a las localidades. La personal calificado, incidirá de maneraLey 11 dé 1986, que considera las importante en la insuficiencia de recursosAsociaciones de Municipios para tal fin, financieros y humanos para la pretendidadeja su creación totalmente a disposición eficiencia de la gestión pública.de las asambleas departamentales, a En resumen, lo que interesa resaltar aquí,iniciativa del gobernador. Los municipios es la coincidencia que la Ley 12 tiene conno tienen autono mía para crearlas y sí otras disposiciones de la reformaobligación de aceptarlas. Una vez más, descentralista, en la búsqueda de laaparecen las decisiones jerárquicas en la modernización y eficiencia, dereforma descentralista. concentración real en la toma deLos municipios, entonces, tendrán que decisiones y el control y vigilancia paraacudir a la capacidad de endeudamiento, su cumplimiento, y en la coherencia y
  • 59. Estudios La reforma municipal…refinamiento de las relaciones entre los colombiana, la restricción a la demo-distintos niveles de gobierno que con- cracia.ducirán a un nuevo fortalecimiento del El análisis de la reforma municipal debecentralismo, sin importar que en esa enfocarse, entonces, sobre lo que puedanevolución la toma de decisiones y el ser sus efectivos pasos hacia laarmónico funcionamiento de la estructura descentralización, y nada más. En esteadministrativa de los municipios sean terreno, al igual que en las virtudesprocesos cada vez más complicados y desorbitadas que le otorgaba el gobierno,lejanos. Para no hablar de la autono mía. también deja mucho que desear.IV. CONCLUSIONES Esto es evidente en los tres grandesLa trascendencia otorgada por la aspectos de la vida municipal hacia losadministración anterior a la reforma cuales va dirigida: la participaciónmunicipal le confirió a ésta una ciudadana, la moderniza ciónrelevancia exagerada. No obstante, ello administrativa y la descentralizaciónfiie solo el producto de un análisis fiscal. Las normas adoptadas presentan unsimplista y mistificador que tachaba al cuerpo coherente y refinado de medidasacentuado centralismo como causante tendientes a controlar y tutelar la gestiónexclusivo de los pro blemas nacionales. La fiscal y administrativa de las localidades,ineficiencia administrativa y la abstención fortaleciendo evidentemente elelectoral, tanto como la profundización centralismo. Y para dar una apa rienciadel descontento y de los conflictos descentralista, se otorgan algunas posi-sociales y hasta la insurgencia armada bilidades de participación, pero con eleran reputados todos como efectos suficiente cuidado de no poner en peligromediatos o inmediatos del centralismo. A las decisio nes jerárquicas ni, por lo menospartir de esta consideración, la reforma se en el corto pla zo, el poder políticoconvertía en el mecanismo idóneo para bipartidista.solucionar todas las dificultades sugeridas En efecto, la apelación a la ciudadaníapor el diagnóstico. será decisiva para la elección de losSin embargo, la situación nacional de mandatarios locales y para la aún larvariaentonces y su evolución posterior han consulta popular. Pero los canales realessido una costosa e infortunada prueba de de participación ciudadana tendrán muyque la reforma municipal, aun contando pocas o nulas facultades decisorias. Lascon el hecho de que su aplicación todavía juntas administradoras locales quedaránes incipiente, no es la panacea que los bajo potestad de los Concejos Muni-discursos y la propaganda oficial pre- cipales -asiento predilecto de los gamona-sentaban como la salida a todos los les-, y escasamente podrán presentar anteproblemas del país. Y obviamente no los cabildos quejas o peticiones cortesespuede serlo. Escasamente podría enfrentar sobre los problemas y necesidades de suuna de las fuentes de la crisis: el jurisdicción. Por su lado, la participacióncentralismo. La aparición, día a día en los de usuarios en las juntas directivas de lasúltimos años, de nuevos factores que han empresas de servicios públicos a la vezprofundizado la crisis - sin que nadie que implica una participación decisoria,pueda considerar aún que ésta ha tocado es la expresión más descarada del carácterfondo- muestra suficientemente que el restrictivo de la democracia colombiana:extremado centralismo es apenas una de hay extensión de la participación, perolas manifestacio nes del problema más para grupos más privilegiados aun que losgeneral que aqueja a la sociedad actuales y futuros concejales.
  • 60. Estudios La reforma municipal…Las transformaciones administrativas En efecto, serán estos funcionariosacrecientan la vigilancia departamental, quienes, investidos del poder por el ahoraregional y nacional sobre la planeación tan mentado y tan burlado constituyentemunicipal, mientras que no tienen en primario, se encontrarán desarmados porcuenta la importancia que reviste la las disposiciones de una supuesta reformareorganización y modernización de la descentralista. Impotentes para realizarestructura administrativa local para un una adecuada reorganización yverdadero proceso de descentralización. modernización administrativa, porque lasNo es siquiera tenida en cuenta la medidas no afectan el poder de losposibilidad de reforma de los Concejos gamonales lo cales y regionalesMunicipales para que asuman un papel de representados en los conce jos y lasfiscalización y control de la gestión asambleas. Impotentes también paramunicipal y no el que actualmente adoptar decisiones de inversión y obrascumplen de coadministración y, muchas públi cas en beneficio de sus localidades,veces, según los intereses clientelistas, de si éstas no son de la aquiescencia de laenemigos abiertos o agazapados de la jerarquía en pla neación. Contarán, eso sí,gestión pública local. Tampoco se con recursos financieros en montos jamásconsidera dentro de la reforma la vistos en una localidad, pero que nonecesidad de establecer la categorización podrán tocar si no cumplen el re quisitode los municipios según sus recursos y anterior. Y, además, con una poblaciónnecesidades, a la que debe responder, que, conocedora de la existencia de esosobviamente, una organización recur sos y atizada por las expectativasadministrativa más o menos compleja. En que se le han creado y por su nuevoresumen, búsqueda de eficiencia en el carácter de electores, les exigirá todo locontrol centralista e ineficiencia persis- anterior. Nada extraño, entonces, quetente de la administración local. durante su gestión entiendan mejor quePor último, la descentralización fiscal, nadie la célebre sentencia de Echandía:que pretendía buscar una mejor prestación ¿Y el poder para qué?de servicios públicos a la ciudadanía ytrasladar hacia las municipalidades -sinlograrlo- el déficit fiscal del Estado, setraducirá en una gran transferencia derecursos desde la nación hacia losmunicipio s, la cual, sin embargo, seráinsuficiente para las funcionesdescargadas. La nación salvará suresponsabilidad ante los ciu dadanos, perocuidará que sin su autorización expresano se emprenda ninguna inversión.Paradójicamente, será precisamente conla gestión de los alcaldes electos -quizásla única medida realmente descentralista-cuando se pongan totalmente en evidencialas restricciones que la reforma municipalimpone a la descentralización y a laautonomía de las localidades.
  • 61. Estudios La profesionalización de los estudios políticos... LA PROFESIONALIZACIÓN DE efecto, en razón de que la década de los LOS ESTUDIOS POLÍTICOS EN años sesenta muestra el inicio de la COLOMBIA profesiona lización efectiva de las ciencias sociales. Sin embargo, de acuerdo con loFrancisco Leal Buitrago* expuesto en el párrafo anterior y con el fin de enmarcar explicativamente elI. INTRODUCCION objeto de estudio, es necesario elaborarPara comprender mejor el previamente una discusión de carácterdesenvolvimiento de los estudios histórico sobre la universidad, supolíticos en Colombia es necesario ubicar ubicación nacional y los inicios de laseste proceso dentro del contexto de las modernas ciencias sociales. A partir decaracterísticas y tendencias generales de allí, y con el apoyo en un inventario dela sociedad. Existe cierta correspondencia las publicaciones sobre estudios políticosentre el desarrollo histórico de una en Colombia, se analiza su evoluciónsociedad, particularmente con respecto al cronológica, las temáticas abocadas, lareconocimiento social de sus problemas y forma de publicación y la manera comoa la capacidad institucional para se han hecho las investigaciones.enfrentarlos, y el diseño de interpretacio -nes teóricas que buscan explicar la razón III. LA UNIVERSIDAD EN ELde ser de esos problemas. Sobre esta base CONTEXTO DE UNA TARDÍAes posible afirmar que, en Colombia, el M ODERNIZACIÓN SOCIALatraso relativo del proceso de desarrollo Durante los doscientos años que van de lacapitalista, o de la llama da mitad del siglo XVIII hasta mediados del"modernización", influyó para que la presente, la sociedad colombiana seprofe sionalización de las ciencias sociales caracterizó, grosso-modo, por sufuera un fenómeno reciente. Además, el condición agraria con tendencia a latradicional enclaustramiento de la autosuficiencia en sus dos formas prin-sociedad nacional, la noto ria atipicidad cipales de organización productiva: ladel país con respecto al área lati- hacienda y la parcela campesina. En talesnoamericana y fenómenos como el de la condiciones, el comercio tuvo un largo yViolencia contribuyeron a retardar el raquítico desarrollo, y su relativa difusióncrecimiento de las ciencias sociales en en extensión aunque no en profundidad senuestro territorio. No obstante, se puede debió más qué todo a los estímulosafirmar que aquí las ciencias sociales y políticos del afán expoliador de lasus estudios políticos han ingresado metrópoli española y a los requerimientosprofesionalmente en las escuelas interna- externos de la consolidación del mercadocionales de pensamiento, sin que ello mundial capitalista desde mediados delimplique la minimización de la influencia siglo XIX. Este desarrollo comercialde la problemática específicamente estuvo circunscrito a las prácticasnacional sobre la escogencia de los temas precapitalistas de la usura, el intercambiode estudio. de reducidos excedentes, la especula ció nTeniendo en cuenta las ideas expuestas, el fomentada por un Estado siempre en défi-presente trabajo busca hacer un breve cit y un lánguido flujo internacional debalance de lo que ha sido el desarrollo exportación e importación. Después dereciente de los estudios políticos en sucesivos fracasos, solamente hasta laColombia. Los últimos diecio cho años década de los años veintes en este siglo,conforman un contexto adecuado para tal la economía colombiana logró estabilizar
  • 62. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...un sistema productivo para la exportación Esta apretada síntesis de lascon el monocultivo del café, sistema que características sobresalientes de unase consolidó a partir de la segunda pos- sociedad con retardo en elguerra mundial. Este panorama de atraso establecimiento de sus patrones dese insertó sin predominio estable de modernización, sirve de base paraninguno de sus componentes, en la cual el enmarcar el campo institucional de laprincipal factor de aglutinación con universidad. La universidad colombianaposterioridad al desmonte de las contaba hasta 1940 con una matrícula queinstituciones heredadas de la Colonia fue bordeaba la cifra de 3.000 estudiantes.la ideología de pertenencia a un arraigado Era una élite que satisfacía los requeri-bipartidismo. Las guerras civiles de la mientos de prestigio de las exclusivassegunda mitad del siglo XIX fueron, a la clases dominantes. "El título universitariovez, expresión del atraso y fuente de constituía -hasta la expansión de ladesarrollo de esa ideología, casi como una matrícula- el símbolo exterior que poseíamanifestación solitaria de cohesión y un grupo social superior para legitimarloformación de la nacionalidad. La, en su derecho a la dirección social,urbanización y sobre todo el mercado creyéndose el grupo con mejor formacióninterno, producto de la expansión de las para acceder al poder" (Rama, 1970,formas de producción capitalista, fueron p.243).factores que comenzaron a ser Con el tardío advenimiento delimportantes solo a partir de la quin ta capitalismo, como forma de produccióndécada del siglo XX. Los terratenientes, con tendencia al predominio y comoen su condición prevalente de clase sistema de regulación del crecientedominante, experimentaron la primera mercado nacional, las necesidades decompetencia en la relativamente reciente preparación a alto nivel de los recursosdécada de los años treintas, cuando se huma nos y de legitimación social de lasplanteó el proyecto político de la naciente nuevas clases medias impulsaron laburguesía mercantil que, sin embargo, no expansión del sistema universitario. Estalogró doblegar políticamente a los expansión se efectuó en dos direccioneshacendados. La burguesía industrial complementarias. La primera fue unsurgió dentro de este panorama como una rápido aumento de la matrícula. En 1950clase social débil y subsid iaria de ésta sobrepasaba los 10.000 estudiantes,comerciantes y terrate nientes. En el en el 60 se acercaba a los 24.000 alumnoscampo de las clases subalternas, el y en 1970 había superado la cifra decampesinado fue, indudablemente, el 100.000. En 1983 la matrículaactor social y político por excelencia, con universitaria excedía los 300.000cierta complementación obrera pero ya en estudiantes (Rama, 1970, Anexos, Cuadrodécadas re cientes *. No. 1; ICFES, 1984, Cuadro No. 2.7).* Es difícil precisar una bib liografía que La segunda dirección de ampliación delno sea extensa sobre la compleja historia sistema universitario se orientó a lanacional. Sin embargo, como guía general continuación del hasta ese entonces lentose puede citar la serie del Instituto pero claro sistema de balanza entre laColombiano de Cultura, COLCULTURA, universidad oficial y la privada. Por razónde varios autores y tres tomos, Manual de de los tradicionales conflictos entre losHistoria de Colombia, editada por dos partidos, políticos, el refugio de laprimera ve z a. fines de la década pasada y formación universitaria elitista del partidocomienzos de la actual. de oposición había sido la fundación de
  • 63. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...nuevos establecimientos privados. Los demostrar una dudosa concepción degobiernos hege mónicos de partido se autonomía e importancia regionales.habían alternado así: el liberalismo entre Aunque nacieron nuevas carreras, las1863 y 1888, el conservatismo entre este disciplinas tradicionales continuaron porúltimo año y 1930, el liberalismo entre el un buen tiempo con gran peso en laaño 30 y el 46, y de ahí en adelante el matrícula. En 1964, más del 50 por cientoconservatismo hasta el golpe militar del de los universitarios estaban adscritos a53, cuyo régimen duró hasta 1958 con la derecho, ciencias de la salud e ingenieríasinauguración del Frente Nacional que dio (DANE, 1964).inicio a los gobiernos bipartidistas. Como la expansión universitariaEn 1940 existían 10 universidades en el inicialmente obedeció a cambios en lapaís: 5 en Bogotá, 1 en Medellín, 1 en organización produc tiva de la sociedadCartagena, 1 en Popayán y 1 en Pasto; 5 colombiana con la consolidación deleran privadas y 5 oficiales. De 1941 a capitalismo y, luego, a la necesidad de1950 se fundaron 7 universidades de las incorporación de las clases medias a lacuales 5 eran oficiales regionales. Entre universidad, como parte de la1951 y 1967 se fundaron 17 universida- legitimación de su estatus, este hechodes privadas y 7 oficiales, para alcanzar provocó -reacciones en las clasesen este último año un total de 42 dominantes anteriormente monopoliza-establecimientos de educación superior. doras de la enseñanza superior,De estos, 24 eran privados y 18 oficiales reacciones que sirvieron para alimentar la(Rama, 1970, Anexos, cuadro No. 4). dinámica de proliferación institucional.Actualmente existen en Colombia más de En efecto, el sistema universitario fue100 establecimientos universitarios, sufriendo un proceso de estratificación aaproximadamente 60 p ciento de ellos or medida que se ensanchaba. Las insti-de carácter privado (ICFES, 1984, p. 41 y tuciones tendieron a diferenciarse segúncuadro No. 2.1). el origen social -de su poblaciónEsta proliferación de instituciones estudiantil y según las diversas calidadesuniversitarias no permitió que la académicas. En general, por su prestigioexpansión de la matrícula fortaleciera los social y académico, ciertas ins titucionesantiguos establecimientos. Hoy en día no privadas y ciertas facultades tendie ron aexiste ninguna universidad en Colombia absorber a la élite, provocando una des-que cuente con más de 30.000 estu- valorización social de los títulosdiantes, y la mayoría fluctúa alrededor de académicos de los demás centros. Estelos 6.000 alumnos. El proceso de hecho condicionó el uso de canales deensanche careció de cualquier tipo de movilidad social asignando cargos,plan y no obedeció a política educativa instituciones y hasta ubicación geográ-alguna. Se desarrolló a lo largo de las fica, según fuese el prestigio del títulonecesidades, pero no como respuesta a universitario obtenido. Esta situación seuna planeación. Aunque la concentración complementó, años más tarde, con lasde la matrícula continuó teniendo asiento posibilidades de obtener títulos deen Bogotá, el crecimiento implicó la postgrado en universidades del exterior yregionalización de la enseñanza con la limitación de los cupos en lasuniversitaria y un gran incremento de la universidades privadas de prestigio y eneducación privada. Los factores partidis- las oficiales de mejor nivel académico.tas jugaron gran papel, sobre todo con el En general, la ventaja en la expansión deafán de los políticos profesionales la universidad privada sobre la oficial
  • 64. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...después de 1965 se debió a dos factores III. EL CAMPO DEprincipales: 1) A la diferenciación social PROFESIONALIZACIÓN DE LASde estatus por calidad se superpuso la CIENCIAS SOCIALESprimera respuesta política oficial Durante largo tiempo, lo que pudieraimprovisada a la nueva realidad social. Se recono cerse como ciencias socialesrespondió con represión a la necesidad de estuvo emparentado con la otroraconstruir un espacio político para las tradicional cultura humanista de la élitenuevas clases medias. Ello estimuló la colombiana y con el no menos tradicionalformación de manifestaciones ilegales arraigo de la carrera de derecho. El lla-que como la guerrilla fueron facilitadas mado humanismo estuvo circunscrito másen buena medida por el cerramiento del al estudio de la lengua castellana y menossistema político monopólico del Frente a la redacción de ensayos sobre losNacional a nuevas necesidades de problemas socia les. Los abogados fueronparticipación política dada la el puntal de la actividad intelectual, endiversificación social. Sobrevino una una sociedad donde esta profesióncrisis académica progresiva, princi- legitimaba una amplia gama de acti-palmente en los establecimientos vidades de la clase dominante. Eloficiales, con el deterioro de la calidad de legendario título de "doctor en derecho,la enseñanza. La educación privada y los ciencias políticas y sociales" encerraba,estudios en el exterior, según las hasta hace poco tie mpo, la autoridad deposibilidades sociales, entraron a suplir opinión en materias que hoy en día seesta deficiencia académica. Igualmente, identifican como de filosofía, sociología,estimuló a que la educación privada economía y ciencia política. El siglo XIX,pudiera constituirse en una fuente más de particularmente su segunda mitad, fuelucro. Ello fue posible por razón de la muy rico en abogados ensayistas que sedemanda creciente de los sectores ocuparon de estos temas. Manuelsociales que pugnan por ubicarse en la Ancízar, Salvador Camacho Roldán,franja de clases más accesible a la mo - Aníbal Galindo, José María y Miguelvilidad social: las clases medias. El Samper son ejemplos de nombresresultado natural dentro de este contexto suficientemente conocidos por susfue la expansión de un sector de la estudios sociales. La primera mitad deleducación privada, de muy baja calidad, siglo XX fue bastante menos prolífica, ycorrelativo al deterioro de la educación al derecho se unieron otras carrerasoficial universitaria que le proporcionó, tradicionales, particularmente laasí, su principal sustento (Leal, 1986, pp. ingeniería con la fundación de la Escuela163-165). 2) La diversificación y el de Minas de Medellín. El abogado Luisdeterio ro del sistema universitario Eduardo Nieto Arteta, el ingenieronacional influyó decisivamente en la Alejandro López y el médico Luis Lópezcreación de institutos y centros de de Mesa son conocidos por ensayos queinvestigación privados que, ante las no tienen que ver nada con su profesióndificultades de financiación para la formal.investigación, se convirtieron en buena Este panorama permite comprender pormedida en centros de consultoría regidos qué razón de las escuelas de derechopor las leyes del mercado, limitado en surgió la tardía profesionalización de lasextremo en el campo de las ciencias ciencias sociales en Colombia. Hubo unsociales. esbozo de profesionalización a partir de 1935, proveniente del derecho y de la
  • 65. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...carrera de maestro o, como se llama hoy fundación en 1972, fue trasladado a laen día, de ciencias de la educación. La facultad de Estudios Interdisciplinarios,Contraloría General de la República, la una vez que ésta inició labores docentesEscuela Normal Superior y el Instituto en el año 75.Etnológico Nacional formaron un Como se puede apreciar, a la disciplina depequeño grupo de profesio nales derecho se sumó la Iglesia Católica paradedicados a la economía, la historia y la dar vida a la profesionalización de lasantropología (Jaramillo, sin fecha, p. ciencias sociales. No en vano los260). Pero fue en la Universidad Nacional problemas sociales comenzaban a serdonde se le dio fuerza a la objeto de preocupación en las entidadesprofesionalización de las ciencias gubernamentales y en instituciones comosociales, comenzando con la carrera de la Iglesia. El problema de la Violencia eneconomía. En el año 46 se creó un Colombia había resurgido, y elinstituto de economía dependiente de la excepcional experimento del gobiernoFacultad de Derecho, Ciencias Políticas y militar iniciado en 1953 había fracasado,Sociales. A principios de la década de los dando pie en 1958 al nuevo régimenaños cincuentas el instituto se político del Frente Nacional.independizó como Facultad. En esta El origen tradicional de ladécada surgieron 42 carreras profesionalizació n de las ciencias socialesuniversitarias nuevas en el país, entre las presenta una excepción que vale la penacuales algunas especializaciones en consignar por su importancia.educación, economía y sociología que Se trata de la fundación de la Universidadfueron el puntal de las ciencias sociales de los Andes en 1948 en Bogotá. Esta(ICFES, 1975). La cátedra de sociología universidad fue la primera en el país confue incluida a comienzos de la década en una visión "mo derna": burguesa, técnicalas carreras de derecho de varias y no confesional. De ahí que sea launiversidades, pero solo a fines de la excepción en cuanto a la paternidad deldécada, en 1959, la nueva disciplina derecho sobre las ciencias sociales. In-alcanzó su autonomía. En este año se clusive, el derecho sólo apareció allí afundaron tres escuelas,- en la Universidad finales de la década de los años sesenta.Nacional y en las pontificias Bolivariana Contrariamente, desde el mismo año 48de Medellín y Javeriana de Bogotá. A la los Andes recogió la escuela de economíavez, en el mismo año se crearon dos que había sido creada en el mismo año decentros de investigación social, ambos la Nacional, en 1946, en una de lasvinculados a la Iglesia: el Centro de In- instituciones de educación secundariavestigación y Acción Social, CIAS, de la más prestigiosas de la élite colombiana: elcomunidad jesuita, semilla del actual Gimnasio Moderno. Sus primerosCentro de Investigaciones y Acción economistas profesionales egresaron a laPopular, CINEP, y el Centro de par con los de la Nacional en 1949. AsíInvestigaciones Sociales dependiente del mismo, en la Universidad de los Andes seArzobispado (Hernández, 1983, pp. 62- iniciaron las cátedras de ciencia política65). Finalmente, dentro de estos desde el año 63, cuando en el resto deejemplos, está el caso del Programa de universidades no se había deslindado enPostgrado en Estudios Políticos de la manera alguna esta disciplina delUniversidad Javeriana. Como muchos derecho, del cual figuraba como uno deotros, este programa nació en el seno de sus componentes. Tales cátedras fueron launa Facultad de Derecho. Luego de su semilla para que en 1968 se fundara el
  • 66. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...primero y único departamento de Ciencia cobijar políticamente lo que noPolítica con título de pregrado que existe alcanzaban a cubrir las institucionesen el país (Departamento de Ciencia estatales. De esta forma se comple-Política, 1983, pp. 9-10). mentaron las necesidades nacionales conLos ejemplos anteriores sirven para los requerimientos externos, como laapreciar la característica ya señalada de planificación inspirada por el sistemaretardo y limitado desarrollo en la crediticio internacio nal y la reformaprofesionalización de las ciencias sociales agraria derivada de las expectativas de laen Colombia. Se han mencionado Alianza para el Progreso.especialmente las disciplinas de Dentro de este panorama, "la sociologíasociología y de ciencia política, ya que se vio especialmente ligada a la política,ellas han tomado a su cargo la mayor tanto porque en un comienzo losparte de los estudios políticos. Cabe sociólogos desarrollaron actividades deagregar que en la década de los años se- apoyo a varios programas del Frentesenta aparecieron prácticamente todas las Nacional, como porque a mediados de lademás carreras de sociales en el país, década muchos de ellos se desplazaron atales como sociología, antropología, posiciones radicales de enfrentamientohistoria y trabajo social. Además, la con el régimen político imperante"sociología se expandió enormemente. En (Hernández, 1983, p. 82). Eran los efectos1970 había ocho facultades, cinco en de las primeras frustraciones del Frenteuniversidades de comunidades religiosas, Nacional, especialmente por el monopoliocuatro en Bogotá y otras tantas en bipartidista en la participación política yMedellín (Hernández, 1983, p. 107). En el débil reformismo en una sociedadcambio, la ciencia política no contaba signada por una de las más altassino con el departamento de la concentracio nes del ingreso y de laUniversidad de los Andes. En cuanto a riqueza en América Latina (Leal, 1984,los centros de investigación social se capítulo IV). El único éxito que se habíarefiere, su existencia era esporádica. apuntado el régimen frentenacio nalistaIV. LA PROFESIONALIZACIÓN DE era la pacificación del país durante laLOS ESTUDIOS POLÍTICOS primera mitad de los años sesenta, en loCon el fracaso del gobierno militar que fue la etapa final del período históricoinducido por el bipartidismo y con la de la Violencia (Sánchez y Meertens,Violencia de nuevo en los campos, el 1983).naciente régimen del Frente Nacional No fue, entonces, por azar que en 1962enfrentó desde 1958 el reto de llevar a apare ciera el primer tomo de Lacabo un proyecto político pacificador y Violencia en Colombia, que fue el primerunificador, con el apoyo de la sociedad estudio político nacional fruto de lacivil anclada ya en el capitalismo. Por institucionalización de la sociologíaesta razón, las institucio nes del Estado (Guzmán, Fals y Umaña ). Este trabajofueron percibidas como medios produjo gran polémica en el mundofundamentales para generar su proceso de político colombiano, pues en él secambio, con su reorganización y responsabiliza de los acontecimientos altecnificación. Se ensanchó el sector bipartidismo. Esta fue una etapa en la queparaestatal de los institutos institucional e individualmente lasdescentralizados, se estableció la planea- ciencias sociales adquirieron el papel deción nacional, se legisló sobre reforma interlocutoras académicas de losagraria y se creó la acción comunal para gobiernos. El ascenso y radicalización del
  • 67. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...movimiento estudiantil (Leal, 1986), y su Orlando Fals Borda. Así mismo, lafusión con el comienzo de la nueva sociología comenzó a recibir la influenciaviolencia antisistema en el país, desataron de lo que posteriormente se denominó laun proceso en el que los sectores críticos "teoría de la dependencia", a partir delen las ciencias sociales fueron anatemati- Programa Latinoamericano de Estudioszados poco a poco y deslindados de su para el Desarrollo, PLEDES, postgradorelación profesional con el Estado. La de la Universidad Nacional financiadosociología como disciplina fue la que por la Fundación Ford, que fue canceladollevó la peor parte en el proceso. a fines de los años sesenta a raíz de laComenzó a ser identificada con el so- identificación que el movimientocialismo, con el comunismo y, estudiantil hizo de la Fundación con elfinalmente, con la subversión. El caso del imperialismo. Este hecho formó parte delpadre Camilo Torres, cofundador de la fenómeno ya mencionado de deterioro yescuela de sociología de la Universidad crisis del sistema universitarioNacional y quien ingresó a uno de los colombiano, particularmente en laprimeros grupos guerrilleros y fue muerto universidad pública, lo que llevó alen el año 66, sirvió para activar la desmantelamiento de muchas escuelas encampaña de desprestigio contra los sus nacientes cuadros de investigadores.sociólogos y su discipli na. De los pocos Por esa misma época se produjo elestudios políticos que se produjeron en fracaso del último intento reformista delesa época estuvieron ausentes las escuelas régimen frentenacionalista con lade sociología de las universidades re- finalización del gobierno del presidenteligiosas, las cuales trataron de mantener Lleras Restrepo (1966-1970), cuyouna línea derivada de las doctrinas principal reducto técnico-reformista sesociales de la Iglesia. Sin embargo, a ubicaba en el Departamento Nacional decomienzos de la década de los años Planeación. La salida de muchos de sussetenta se gestó un movimiento crítico en técnicos y la crisis universitariala Universidad Javeriana, cuyo epicentro motivaron la fundación de algunosfue la facultad de sociología. Su efecto centros privados de investigación. Confue la suspensión del reclutamiento en la ello comenzó su dura carrera decarrera, hasta que a mediados de la supervivencia, el re fuerzo de algunos dedécada ésta desapareció por extinción. los ya establecidos y una reubicación deTal fue el comienzo de desmonte de esta los escasos recursos humanos en lasdisciplina en varias universidades de ciencias sociales. La década de los añoscomunidades religiosas, aunque com- setenta marcó un corte en el desarrollo depensado en la creación de nuevas las ciencias sociales y sus estudiosescuelas, algunas de ellas de dudosa políticos. La dispersión, pero, al mismocalidad. tiempo, la centralización de laEl proceso descrito condujo a que gran investigación política universitaria enparte de los trabajos de investigación pocas instituciones fue de ahí en adelantellevaran el sello de lo político, si no en la la constante (Cataño, 1986).temática por lo menos en las posiciones V. LA PRODUCCIÓN DE LOScríticas que adoptaron. De esta forma, ESTUDIOS POLÍTICOSemergió lo que se llamó la "socio logía La sociología y la ciencia política hancomprometida" (Hernández, 1983, pp. sido las disciplinas más afines con los97.-101), cuyos primeros exponentes análisis políticos. No obstante, es clarofueron el propio p adre Camilo Torres y que éstos no son exclusivos de tales
  • 68. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...disciplinas. A pesar de la tendencia sional, generalmente por medio deuniversal de promover las estudios de postgrado en otras disciplinas.especializaciones y En consecuencia, la elaboración desuperespecializaciones, afortunadamente estudios políticos se ha llevado a cabo nosubsisten varias posturas epistemológicas solamente desde la sociología y la cienciaque propugnan por visiones globalizantes política, sino también a partir de lao de totalidad que exigen cierta historia, la economía y el derechointerdisciplinariedad. Es más, en la última principalmente.década se ha observado en el panorama En 1970, aproximadamente, se inicia enlatinoamericano una revalorización dé Colombia una especie de "despegue"estas posturas. En el caso colombia no, la_ cuantitativo en la producción yparticipación de las varias disciplinas so- publicación de estudios políticos. Unciales en los análisis políticos ha sido rastreo hasta la fecha de tales pu-bastante significativa. El derecho, que blicaciones permite hacer una evaluacióncomo se mencionó fue la matriz histórica de la realidad nacional en este campo,de las ciencias sociales, ha extendido su teniendo en cuenta cuestiones como lasinfluencia hasta el presente. No solamente temáticas tratadas, el tipo de publicacióncontinuaron realizando investigaciones y las escuelas teóricas predominantes.* Elpolíticas algunos abogados, sino que Cuadro No. 1 presenta elvarios de ellos hicieron un tránsito profe- CUADRO Nº 1 No. 1 ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987 COLOMBIA 1970-1987 NUMERO DE PUBLICACIONES Número de Número de Año Año Publicaciones publicaciones 1970 10 1979 34 1971 5 1980 34 1972 13 1981 32 1973 20 1982 36 1974 17 1983 46 1975 26 1984 51 1976 30 1985 50 1977 45 1986 72 1978 38 1987 64 Total de publicaciones 623 Fuente: "Estudios políticos en Colombia 1970-1987 (publicado en este número en la sección de Bibliografía Temática). en cuenta los antecedentes ya señaladosnúmero de estudios políticos realizados en el retraso en la profesionalizació n deen Colombia desde 1970 hasta 1987. El las ciencias sociales. Igualmente hay quetotal de 623 publicaciones no es considerar que este desarrollo se producedespreciable, sobretodo cuando se tienen sin que haya habido ninguna política
  • 69. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...institucional al respecto. Ni en la estadístico de los estudios políticos,universidad, ni en las ins tituciones confirma su evolución a partir de laprivadas, ni en el Estado hay mani- consolidac ión de su profesionalización.festación alguna que permita relacionarlasdirectamente con el proceso de *Se descartan los trabajos no publicados.producción de análisis políticos. Esta Por otra parte, dificultades en lasituación tiene su nexo con el desprecio recolección de la información, por razónque la clase dirigente ha observado por la de restricciones en las ediciones o en laciencia política, desde que se dio el circulación, han limitado la relación dedeslinde entre el derecho y el resto de trabajos que debería n estar en la listaciencias sociales. El deterioro de la general. A su vez, existen muchos —universidad, que ya se mencionó, estudios- publicados que se hancoincidió con la crisis de legitimidad del descartado por su brevedad yrégimen político bipartidista (Leal, 1984, superficialidad.Capítulo IV) inducida a partir del Frente En 1970 ya era un hecho la existencia deNacional, cuestiones que facilitaron esta grupos guerrilleros separados delactitud de la dirigencia política. La desva- bipartidismo y que cuestionaban ellorización ideológica de los partidos sistema político. Definían éstos elpolíticos tradicionales y la vieja comienzo dé una nueva etapa de violenciaarrogancia de las clases dominantes y que desbordaba la antigua mediacióndirigentes del país influyeron en su bipartidista. En ese mismo año, el 19 deolímpico desconocimiento del aporte abril, se manifestó el primer indicadoranalí tico de las ciencias sociales a la importante de pérdida de peso del sistemapolítica. Solamente con el gobierno de tradicional de par tidos, cuando, conBelisario Betancur (1982-1986) se oscuras argucias, se derrotó en lasprodujo un proceso de repolitizacion de la elecciones presidenciales al general Rojassociedad, que incidió en la vincula ción de Pinilla, candidato de la Alianza Nacionalcientistas políticos a la burocracia oficial Popular, ANAPO. En 1974 ely en el aumento de los estudios que sobre subproducto gue rrillero de esteel tema en cuestión se han adelantado. acontecimiento, el Movimiento 19 deLa evolución cronológica de la Abril, M-19, hacía pública su organiza-producción de los estudios políticos es un ción, y se producía el triunfo del primerreflejo de las ideas expuestas. Los dos candidato presidencial elegido fuera delprimeros años .de la primera década compromiso frentenacionalista, el liberalsientan las bases de la profesio nalización Alfonso López Michelsen (1974-1978).de estos estudios en Colombia. De 1972 La frustración reformista de su mandato yen adelante, con algunos altibajos, au- la consolidación guerrillera dieron paso amentan significativamente. las la presidencia de Julio César Turbaypublicaciones, año por año. En la segunda Ayala (1978-1982), de gobierno repre-mitad de la década se sobrepasaron las 30 sivo, con su Estatuto de Seguridad quepublicaciones anuales. Pero es a partir de reforzaba la casi permanente vigencia del1983 cuando se presenta un número estado de sitio desde hacía más de 30considerable y sostenido de estudios, años. Esta fórmula represiva de solución aculminando en el .86 con 72 una crisis política que comenzaba a serpublicaciones, y un poco menos en el 87. percibida por el establecimiento,El panorama político nacional de los condicionó el abrupto cambio que re-dieciocho años que contempla el recuento presentó la presidencia del conservador
  • 70. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...Belisario Betancur y su política de paz, Cada uno de estos temas se relacio naronentre 1982 y 1986. Durante este período, año por año.como se anotó anteriormente, se El Cuadro No. 2 muestra la clasificaciónrepolitizó el país, se estimuló el problema temática anotada. El orden de ladel narcotráfico con el proceso político, presentación es descendente, es decir, delse volvió más complejo el problema gue- tema de mayor número de estudios al derrillero y se inició un proceso de menor frecuencia, con excepción del dedescomposición social ante el fracaso de otros que va al final y agrupa varios deeste segundo modelo de solución de la los temas no clasificables en las ochocrisis de legitimidad del régimen categorías anteriores. El tópico quebipartidista. En tales circunstancias, en presenta mayor número de estudios es el1986 surgió el actual gobierno del liberal de historia política (I), con 132 trabajosVirgilio Barco, con un nuevo intento de en total durante los dieciocho añossolución de la crisis que trata de reseñados. Le siguen el de movimientosestablecer un sis tema de oposición sociales (II) con 98 trabajos y el depolítica institucional y un programa partidos políticos (III) con 90. La primeratecnocrático de erradicación de las y la tercera temática tienen arraigo decondiciones que denomina de "pobreza tradición en Colombia y han sidoabsoluta". abocados por analistas de diferentesVI. LA TEMÁTICA DE LOS ciencias sociales. Es claro que laESTUDIOS POLÍTICOS presencia del bipartidismo durante casiComo en toda área de pensamiento, la siglo y medio de historia colombiana,política es susceptible de dividir en como caso único en el contextotópicos diversos que obedecen a una latinoamericano, ha sido factorobservación empírica y no a lineamientos determinante de la relativa abundancia deteóricos o filosóficos. Sobre la base de estudios sobre estos dos temas. Hasta hiceuna apreciación a la presente relación de poco tiempo, el concepto de política en ellos estudios políticos en Colombia, se han país fue prácticamente equivalente a lasidentificado una serie de temas generales actividades re lacionadas con los dosde análisis que tienen cierta recurrencia, y partidos tradicionales.que obedecen a clasificacione s comunes A diferencia de las dos temáticasen la ciencia política, excepto el tema de anteriores que se distribuyen a lo largola Violencia que se ha desarrollado con del período sin patrón definido, exceptoimportancia propia en el ambiente una mayor frecuencia en la historianacional y el tema de los estudios pe- política en los dos últimos años, el temariodístico-políticos de reciente lo muestra con 98 trabajos un lento au-preponderancia en el país. De esta mento progresivo, que llega a sobrepasarmanera, los 623 estudios se clasificaron al número de estudios sobre partidosen nueve temas, a saber: I historia políticos. Este, fenómeno indica lapolítica, II movimientos sociales, III importancia política que han adquirido enpartidos políticos, IV Estado y el país los movimientos sociales. Parosadministración pública, V política cívicos, movimientos regionales y variasinternacional y comparada, VI teoría y expresiones políticas independientes demetodología, VII Violencia, VIII los partidos son un reflejo de la pérdidaperiodísticos y IX otros (comprende de fuerza que el bipartidismo ha sufridotópicos como institucio nes y economía en el contexto nacional.tratados desde el punto de vista político).
  • 71. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...El tema siguiente da otro salto numérico. Pero el tema del Estado no ha tenido laEstado y administración pública (IV) rele vancia que merece su importancia.suma 67 estudios. El tema de la Quizás, en conjunto, estas dos temáticasadministración pública ha despertado se quedan un tanto cortas por su cantidad.cierto interés dentro de la problemática dela burocracia, cuestión que es común enlos estudios políticos en América Latina.CUADRO No. 2ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987, TEMAS PUBLICADOSTemas I II III IV V vi VII VIII Ix Total Historia Movi- Partidos Estado y Interna- Teoría y Violencia Periodís. Otros*Años Politice mientos Políticos Admón. cional y Metodolo- ticos Sociales Pública Comparada gía1970 2 1 4 1 1 0 0 0 1 101971 1 2 0 0 1 0 0 0 1 1 51972 4 2 2 3 2 0 0 0 0 131973 4 2 2 3 1 5 2 1 0 201974 4 1 2 7 1 1 2 0 0 1 171975 3 7 4 1 2 4 1 1 3 261976 6 4 2 1 1 4 5 1 6 301977 10 7 14 3 1 5 0 0 5 451978 7 8 7 3 0 2 3 0 8 381979 9 2 5 7 0 1 3 0- 7 341980 7 4 11 1 2 3 3 2 1 341981 3 8 3 4 1 5 1 0 7 321982 6 6 8 4 3 3 0 5 1 361983 11 5 2 4 11 2 6 2 3 461984 8 8 3 6 9 4 2 5 6 511985 11 5 3 5 5 1 4 7 9 501986 22 12 5 8 6 2 2 6 9 721987 14 14 8 12 3 2 5 3 3 64Totales 132 98 90 67 49 45 37 34 71 623 71* En el numeral IX se incluyen, entre otros, temas sobre instituciones y política (Iglesia, Militares) y temas económico-políticos.Fuente: "E studios políticos en Colombia 1970-1987" (publicado en este número en la sección de Bibliografía Temática). durante el cuatrienio del presidenteEn cuanto a la política internacional y Betancur influyó notoriamente en elcomparada se refiere (V), muestra un ascenso de los estudios publicados sobrerelativo ascenso a partir del año 83, para el tema. Este es un campo que se estáalcanzar un total de 49 estudios en todo el abriendo paso en el contexto académicoperíodo. Al respecto se puede afirmar que nacional, ante la desventaja que mostrabael mayor perfil (si se usa la terminología hasta hace poco frente a varios países deempleada en la especialidad) que la región latinoamericana.adquirieron las relaciones internacionales
  • 72. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...El resto de temas de los estudios políticos importancia, ya que hace parte de latiene menor incidencia. La teoría y profesionalización de estos estudios. Elmetodología (VI) solamente hacen su trabajo editorial y la impresión de libros yaparición en el año 73 con un relativo revistas sobre política es un proceso quebuen número de trabajos. Mantie nen un toma su tiempo, a medida que desapare-ritmo modesto con cierta dedicación en cen las empresas "fantasmas" y la labor eslos últimos años, hasta llegar a 45 asumida por parte de aquellas que tienenestudios en total, cuestión que es tradición o de las nuevas que seexplicable dada la complejidad y tal vez consolidan. Este proceso se depuróla mayor especialidad de este tipo de enormemente durante la década pasada yestudios. A su ve z, el tema de la violencia se cimentó a lo largo de la actual.(VII) hace su irrupción en el año 73, El Cuadro No. 3 toma la información deluego de la publicación en 1962 y 1964 los cuadros anteriores para desagregarlade los dos tomos sobre La Violencia en por tipo de publicación, al tener en cuentaColombia que se mencionaron en otro libros y artículos de revistas. Este métodotítulo, y de un par de trabajos sobre el puede presentar un pequeño problema detema en la misma década. El duplicación, ya que ciertos libros puedenreconocimiento de la influencia que ha ser recopilación de artículos de revistas otenido el problema político de la violencia compilación de trabajos cortos de variosse aprecia en el núme ro de publicaciones autores, algunos de los cuales ya pue den(37). Estos tratan no solamente el haber sido publicados. Sin embargo, sutradicional período de su historia nacional depuración habría hecho más complicado(1946-1965), sino también la denominada el presente trabajo, sin quenueva violencia del año 65 en adelante, necesariamente se hubiese reflejado encuando se radicalizan las guerrillas para variaciones significativas para la visióncuestionar al sistema en su conjunto. La de conjunto que se desea mostrar.importancia del tema fue la que definió La información del cuadro indica unaque se clasificara separadamente del de manifiesta diferencia en el número dehistoria política al cual efectivamente libros y de artículos de revistaspertenece. Finalmente, el tema de los publicados, a favor de los primeros. Esestudios periodístico-políticos (VIII) sorprendente que mientras se han pu-aparece tardíamente en la década de los blicado 378 libros, solamente lleguen aaños oche nta, luego de cuatro esporádicos 245 los artículos de revistas editados. Entrabajos en los años anteriores. Esta es la publica ción de libros se observa unauna modalidad que cabe destacar y que se pauta de crecimiento progresivo, mientrasdebe principalmente al fenómeno de que, con excep ción de los primeros añosrepolitización operado en el país del período considerado, los artículosúltimamente. El "proceso de paz" vivido presentan una equilibrada distribución ycomo política oficial del anterior gobierno un aumento en los dos años finales. Si sees casi siempre el común denomina dor de miran las áreas temáticas de los estudios,las publicaciones periodísticas referidas a la preponderancia en la publicación dela problemática política. libros se expresa ante todo en historiaVII. LAS PUBLICACIONES DE LOS política (I), partidos políticos (II),ESTUDIOS POLÍTICOS violencia (VII) yLa forma de publicación de los estudiospolíticos tiene en sí misma su
  • 73. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...CUADRO No. 3ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987TEMAS Y TIPO DE PUBLICACION POR LIBROS (L) Y REVISTAS (R)Temas I II III IV V VI VII VIII IX TotalesTipo L R L R L R L R L R L R L. R L R L R. L RAños1970 2 0 0 1 2 2 0 1 1 0 0 0 0 0 9 0 0 1 5 51971 1 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1, I 5 0 01972 4 0 2 0. 2 0 1 2 2 0 0 0 0 0 0 0 1 21973 4 0 2 0 0 2 3 0 1 0 3 2 0 2 1 0 0 0 14 61974 4 1 3 0 1 4 3 1 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 1 6 111975 2 1 1 6 1 3 1 0 0 2 1 3 1 0 1 0 2 1 10 l61976 5 1 2 2 2 0 0 1 0 1 1 3 2 3 1 0 1 5 14 161977 7 3 4 3 7 7 2 1 0 1 2 3 0 0 0 0 5 0 27 181978 5 2 4 4 3 4 2 1 0 0 2 0 2 1 0 0 6 2 24 141979 8 1 1 1 3 2 4 3 0 0 1 0 3 0 0 0 3 4 23 111980 5 2 3 1 6 5 1 0. 1 1 3 0 1 2 2 0 1 0 23 111981 2 1 4 4 2 1 2 2 1 0 4 1 0 1 0 0 4 3 19 131982 3 3 8 3 7 1 1 3 2 1 3 0 0 0 3 2 1 0 23 131983 7 4 2 3 2 0 3 1 6 5 2 0 5 1 2 0 3 0 32 141984 6 2 5 3 3 0 3 3 5 4 2 2 2 0 5 0 3 3 34 171985 11 0 0 5 3 0 2 3. 4 1 1 0 4 0 7 0 2 7 34 161986 15 7 6 6 5 0 l6 2 5 1 1 1 2 0 6 0 3 6 49 231987 8 6 2 12 4 4 5 7 1 2 0 2 1 4 3 0 1 2 25 39Total 96 36 43 55 56 34 37 30 29 20 26 19 23 14 32 2 36 35 378 245Notas: Los números romanos indican los mismos temas del Cuadro Nº 2 los mismos temasde libros (L) se incluyeron, para cada año, únicamente aquellos trabajos editados por primera En las columnas vezFuente: “ Estudios políticos en Colombia 1970-1987” ( publicado en este numero en la sección de Bibliografía Temática)— Estudios aunque los libros sobrepasan en número a muy notoriamente en los trabajos los artículos de revistas. periodísticos (VIII). O sea que si Los comentarios que se han hecho sobre consideramos el tema de la violencia el fenómeno de las publicaciones dan pie dentro de la historia política, son las dos para recordar que la reciente historia de áreas tradicionales de los estudios las revistas de ciencias sociales en el país políticos (I y II) las que impulsan este ha sido bastante traumática. Este hecho, fenómeno, junto con los estudios que no es en manera alguna exclusivo de periodístico-políticos que son un caso Colombia, sino que se extiende a toda el especial muy propio del proce so de área latinoamericana, ha atiborrado de repolitización del país ocurrido con la títulos de publicaciones periódicas la administración Betancur. La aparición de corta historia de las ciencias sociales, de este tema con publicaciones en forma de los cuales son muy pocos los que han libros se orientó básicamente hacia el subsistido hasta el presente. Esta proceso de paz. El resto de la temática situación permite ayudar a explicar, en clasificada muestra un re lativo equilibrio, cierta medida, el mecanismo de defensa
  • 74. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...que ha presentado la publicación de nacionales que publicaron o publicanlibros. En efecto, los trabajos tienden a estudios políticos. En él se indica el añobuscar el recurso de la edición en forma de iniciación y el año de terminación, side libros, inclusive aquellos que por su ésta se ha dado. De un total de trececorta longitud son más propios de salir a revistas consignadas, solamente seis con-la luz pública como artículos de revistas. tinúan publicándose, algunas conEn varios casos, la solución ha sido la irregularidades, y tres de éstas hancompilación de trabajos cortos sobre aparecido en los dos últimos años. Estatemas similares, con el fin de ser situación confirma con creces lopublicados como lib ro. Parece que esta aseverado en el párrafo precedente.solución no es aje na a la mayoría depaíses del subcontinente la tinoamericano.En otros casos, se ha buscado una salidacon la publicación de libros peque ños,presentados a manera de folletos o panfle-tos. Sin embargo, el número de lbros de ibuen tamaño representa la mayoría, locual confirma la clasificación efectuadaen el Cuadro No. 3.El Cuadro No. 4 ilustra el problema de loque ha sido la historia de las revistas CUADRO No. 4 ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987 COLOMBIA REVISTAS QUE INCLUYEN ANÁLISIS POLÍTICOS AÑO DE INICIACIÓN Y DESAPARICIÓN Año de Año de Revista iniciación Desaparición Documentos políticos 1958 1985 Revista de la Cámara de Comercio de Bogotá 1970 - Ideología y Sociedad 1971 1978 Estudios Marxistas 1972 1985 Cuadernos Colombianos 1974 1977 Teoría y Práctica 1974 1979 Hojas Universitarias 1975 - Enfoques Colombianos 1975 1978 Boletín de Coyuntura Socioeconómica (CIDSE) 1980 - Nueva Crítica 1982 1985 Ciencia Política 1985 - Revista FORO 1986 - Análisis Político 1987 - Fuente: Archivos de las instituciones.
  • 75. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...VIII. LAS LÍNEAS TEÓRICAS DE privadas que no tienen relación directaLOS ESTUDIOS POLÍTICOS con los resultados publicados de lasEl Cuadro No. 5 presenta una lista de 12 investigaciones. Tales resultados han sidoinstituciones que incluye el año de su publicados por empresas editoriales, lafundación. Con excepción de cuatro de mayor parte independiente de lasellas, de las cuales una ya desapareció, el instituciones que han patrocinado lasresto fue creado a partir de 1970. Entre investigaciones o de aquellas donde estánlas 12 de la lista, siete son instituciones vinculados los analistas. En consecuencia,universitarias, cuatro de carácter oficial. la institucionalización de los estudiosLas demás son organismos de tipo políticos en Colombia no guarda granprivado sin vinculación universitaria. relación con la institucionalización de lasEstas institucio nes, que son las entidades donde se investiga estaprincipales donde se han realizado temática. Aqué lla ha sido, en buenaestudios políticos, seguramente no alcan- medida, producto de un procesozan a cubrir siquiera la mitad de los 623 estructural de carácter nacional, salpicadotraba jos publicados que han servido de heterogéneamente de relaciones con enti-base para el presente análisis. La mayor dades de investigación, dentro de unparte de ellos pro viene de iniciativas caótico desarrollo de la universidad y deindividuales, generalmente de la educación superior, y bajo un complejoinvestigadores vinculados a proceso de profesionalización de lasuniversidades, a pequeñas instituciones de ciencias sociales.diversa índole, o a entidades públicas o CUADRO No. 5 ESTUDIOS POLÍTICOS COLOMBIANOS 1970-1987 INSTITUCIONES QUE DESARROLLAN INVESTIGACION POLITICA Y AÑO DE FUNDACIÓN Año de Institución fundación Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) 1958 Departamento de Sociología, Universidad Nacional 1959 Departamento de Sociología, Universidad Javeriana 1959(1) Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes 1968 Centro de Estudios e Investigación Social (CEIS) 1970 Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) 1972 Instituto "SER" de Investigaciones 1975 Facultad de Estudios Interdisciplinarios, Universidad Javeriana 1975 Centro de Investigación y Documentación Socio-Económica (CIDSE), Universidad del Valle 1979 Centro Jorge Eliécer Gaitán 1979 Foro por Colombia 1982 Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional 1986 1. Fue cerrado en 1975 Fuente: Archivos de las instituciones.
  • 76. Estudios La profesionalización de los estudios políticos... otras palabras, se requiere un tratamientoLas características señaladas de sistemático explícito, o al menosinstitucionalización de los estudios implícito en las investigaciones, de laspolíticos tuvieron su punto de partida implicaciones que han tenido las teoríashacia 1970. Hubo cierta centralización de trabajadas en nuestro contexto. En lalos estudios en las pocas instituciones misma dirección problemática, tampocopresentadas en el mismo Cuadro, pero, al existen en Colombia trabajos que señalenmismo tiempo, también hubo dispersión las herencias de las corrientes teóricasdel trabajo investigativo, al diseminarse europeas o norteamericanas y laprofusamente los analistas por falta de evolución que éstas han tenido. La asimi-estabilidad laboral y por carencia de lación de las teorías ha sido distinta enpolíticas de apoyo a este tipo de cada momento, no obstante la relativaactividades. Este fenómeno, sin duda corta historia de la perfeccionalización dealguna, contribuyó a ampliar la gama teó- los estudios políticos. Incluso, en variosrica de los estudios políticos, casos, es notoria la influencia que hanespecialmente con el desarrollo de tenido autores extranjeros que han hechoposiciones críticas hacia el investigaciones sobre Colombia. Variosestablecimiento. de estos trabajos han sido traducidos yUna discusión sobre las líneas teóricas de publicados en el país, los cuales estánlas investigaciones políticas publicadas incluidos en el inventario que se haconstituiría el complemento ideal de lo hecho. Por su parte, no se conoceque se ha presentado hasta ahora. No tampoco la influencia que pueden haberobstante, el asunto se torna bien recibido las instituciones que hancomplicado, particularmente por el adelantado estudios políticos, de parte derelativo alto número de publicaciones fundaciones extranjeras financiadoras conidentificadas y por el transcurrir de cerca posibilidades de imponer sus criterios ende dos décadas del proceso de creación las temáticas y en las teorías.académica reseñado. Una discusión En segundo lugar, es necesario tener ensustentada en una buena clasificación cuenta la evolución que han sufrido lasteórica de los estudios políticos tendría distintas áreas de investigación política.como supuesto la aclaración previa de Todas las temáticas, como por ejemplo elvarios problemas de diversa índole. Pero Estado o la violencia, han evolucionadocomo el alcance de esta investigación no en su tratamiento, arrastrando consigopermite dilucidarlos dada su complejidad, cambios muchas veces significativos enla parte final de este trabajo se limita a las teorías que sustentan las interpretacio -plantearlos, en aras de facilitar su futura nes. A lo anterior se suma la incidenciasolución. que ha tenido la problemática políticaEn primer lugar, se observa en el país una nacional sobre los estudios y suausencia de discusiones explícitas de tipo evolución. Muchas veces los cambios enteórico. No hay una mínima las áreas de investigación han sidosistematización al respecto en ninguna de producto de alteraciones empíricas en ellas ciencias sociales. Las escasas comportamiento político, condicionandocontribuciones que existen se encuentran también variaciones en la adopción deal margen de la investigació n misma. Sin teorías explicativas. Por ejemplo, cambiosduda, este tipo de discusiones constituiría en la situación política han echado porun punto de partida para ubicar el tierra principios o dogmas político-problema en un terreno conocido. En teóricos que se creían inamovibles en la
  • 77. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...década pasada. De manera semejante, ha- todo, les necesario recalcar que elbría que tomar en cuenta la dicotomía que desarrollo de la institución universitariase establece entre una producción en Colombia constituyó el principal ele-investigativa políticamente militante y mento condicionante para comprender launa puramente académica. La influencia evolución de la profesionalización de losde la militancia de investigadores, en estudios políticos. La tardíapartidos como el liberal o el comunista, modernización de la sociedad, en el planocondiciona en grado sumo la escogencia de la consolidación capitalista, determinóde teorías de apoyo para el análisis. Esto que la universidad solamente rompierasin contar con los cambios que se han con su tradición elitista a partir de la dé-producido en la misma militancia y las cada de los años cuarentas. Sin embargo,alteraciones que este hecho puede haber esta ruptura se hizo espontánea yprovocado en las líneas teóricas caóticamente, pues no hubo ningunaadoptadas. política que orientara el proceso. ElFinalmente, y en conexión con la idea resultado fue una universidad dispersa,anterior, la evolución misma que han con grandes altibajos en calidad y sin quetenido los autores es también materia de existiera en su seno un componente explí-consideración. Generalmente existe una cito de investigación.identificación de un autor con La profesionalización de las cienciasdeterminada línea teórica, cuestión que sociales estuvo inscrita dentro delmuchas veces no se presenta en forma contexto universitario señalado. Lasistemática. Hay cambios notorios en la carrera de derecho, como puntal de laposición de los investigadores, que tradición universitaria nacional, fue lapueden influir en la adopción de matriz desde donde se inició dichacorrientes teóricas diferentes a través del, profesiona lización. Solo hasta la décadatiempo. Por otra parte, se presentan a la de los años cincuentas, y más que todo envez prejuicios o imágenes prefijadas la siguiente, las ciencias sociales sesobre determinados autores, en el sentido diversificaron y adquirieron un perfilde matricularlos en una u otra escuela profesional. Es en este ambiente dondeteórica. Esta situa ción, sumada a la hacen su aparición los estudios políticos.anterior, hace necesario indagar en el Con el Frente Nacional se crea uncontenido de los estudios, con el fin de principio de participación política de lasapreciar tanto la ubicación teórica ciencias sociales, que bien pronto seobjetiva de sus autores, como la misma transforma en crítica, ante el inmovilismoevolución que éstos pueden haber sufrido. reformista de esta coalición ins titucional.En esencia, los comentarios que se han La consecuencia fue la confirmación de laexpuesto buscan ilustrar la complejidad crisis universitaria y la dispersión de losque encierra una discusión sobre las estudios políticos, excepto unos cuantosdiferentes líneas teóricas de los estudios que se centraron en unas pocas entidades.políticos, así se trate de establecer una Estos estudios no se limitaron a lassimple clasificación que sirva de base carreras d sociología y ciencia política, epara un análisis subsiguiente. sino que trascendieron en su elaboraciónIX. CONCLUSIONES a las demás disciplinas de las cienciasDe acuerdo con las características más sociales.sobre salientes que se han expuesto a lo Se considera que a partir de la década delargo de este trabajo es posible extractar los años setentas se inicia en forma laalgunas conclusio nes al respecto. Ante profesionalización de los estudios
  • 78. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...políticos. Los dieciocho años que van de Finalmente, es necesario plantear la1970 a 1987 producen 623 publicaciones. dificultad que se presenta para hacer unDe un promedio de 24 estudios anuales análisis sobre las líneas teóricas queen la primera década, se pasa a 48 en los orientan los estudios políticos. No solo esaños ochentas. El mayor aumento se pre- un problema de variedad de escuelas, sinosenta a partir del gobierno del presidente también la falta de sistematización deBetancur, seguramente debido al proceso discusiones sobre el tema en el país. Porde repolitización que se opera en el país. otra parte, la evolución que han tenido lasEn cuanto a los temas que se debaten en áreas de investigación política y su mismalos análisis, so bresalen los de historia y problemática empírica imposibilitanpartidos políticos. Ellos confirman la cualquier intento superficial de identificartradición cultural y política del país. En las líneas teóricas predominantes que setales temas cabe mencionar el de la han dado. Además, los mismos cambiosviolencia, como rubro particular de la teóricos operados en los autoreshistoria, por razón de la conflictiva completan la argumentación de queevolución que ha vivido la sociedad desde solamente a través de un trabajo de fondoque irrumpió el proceso de modernización es factible dilucidar con seriedad estecapitalista. El resto de la temática problema.clasificada, como movimientos sociales, BIBLIOGRAFIAEstado y administración pública, política Cataño, Gonzalo, La sociología eninternacional y comparada, y teoría y Colombia, Plaza y Janes Editores,metodología han tenido menor incidencia Bogotá, 1986.que los anteriores, aunque su presencia no Colcultura, Manual de Historia dees nada despreciable. Merecen especial Colombia, Instituto Colombiano demención los estudios periodístico- Cultura, Bogotá, Tomo I, 1978; Tomo II,políticos, ya que constituyen una 1979; Tomo 111, 1981.modalidad reciente derivada de la DANE, Boletín Mensual de Estadística,repolitización de la sociedad y de la Departamento Nacional de Estadística,influencia que tuvo el llamado proceso de Bogotá, números 225 y 226, 1970.paz del anterior gobierno. Departamento de Ciencia Política, LaEn cuanto hace referencia al tipo de Ciencia Política y la Universidad de lospublicación de los estudios políticos, es Andes, Editora Guadalupe Ltda., 1983.conveniente indicar la importancia de los Guzmán Campos, Germán (Mons.),libros frente a los artículos de revistas. Orlando Fals Borda y Eduardo UmañaAquellos sobrepasan en más de un Luna, La Violencia en Colombia,sesenta por ciento a estos últimos. La Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, Tomoexplicación se dirige a considerar la I, 1962; Tomo II, 1964. Hernández Lara,publicación en forma de libros como un Jorge, "Dos décadas de sociología enmecanismo espontáneo de defensa frente Colombia 1950-1970", Universidada la inestabilidad de las revistas. Es Nacional de Colombia, Departamento deposible apreciar este último fenómeno, si Sociología, Tesis de Grado, 1983.se mira el número de revistas de estudios ICFES, Diagnóstico de la Educaciónpolíticos que han aparecido y desapa- Superior 1973-1983, Institutorecido a lo largo del período considerado. Colombiano para el Fomento de laEntre 13 títulos, menos de la mitad siguen Educación Superior, Bogotá, 1984.vigentes y tres han aparecido en los dos ICFES, Estadísticas Universitarias,últimos años. Egresados 1960-1973, Instituto
  • 79. Estudios La profesionalización de los estudios políticos...Colombiano para el Fomento de laEducación Superior, Bogotá, 1975.Jaramillo Uribe, Jaime, "Notas para laHistoria de la Sociología en Colombia",en Bateman, Alfredo y otros, Apuntespara la historia de la ciencia en Colombia.Colciencias, Bogotá, sin fecha.Leal Buitrago, Francisco, Estado yPolítica en Colombia, Siglo XXIEditores, S.A., Bogotá, 1984. —Leal Buitrago, Francisco, Laparticipación política de la juventuduniversitaria como expresión de clase", enJuventud y Política en Colombia,FESCOL-SER, 1986.Rama, Germán, El sistema universitarioen Colombia, Universidad Nacional deColombia, Bogotá, 1970.Sánchez, Gonzalo y Donny Meertens,Bandoleros, gamonales y campesinos, ElAncora Editores, Bogotá, 1983.
  • 80. Democracia Violencia y democracia en Colombia VIOLENCIA Y DEMOCRACIA EN simultáneas, o sucesivas, violencias para COLOMBIA la transformación y la sustitución social; del Estado, de las entrañas de suWilliam Ramírez Tobón* legitimidad histórica y de su dinámica actual, se origina una violencia para la1. Para empezar... conservación social.El objetivo de estas cuartillas es el hacer La democracia que acá se analiza permiteuna lectura sobre algunos aspectos de la concretar las condiciones históricasviolencia y la democracia en Colombia, a particulares que hacen posible lapartir de consideraciones que escapan al violencia en una sociedad llamadamanejo consensual del tema. Algo sin Colombia. La democracia como gene-duda embarazoso ya que la violencia ralización, como apotegma detiende a ser vista como es sentida, es civilizaciones o sistemas sociopolíticosdecir, con la instintiva repulsa con que el para orientación de nuestra realidad es unser humano rechaza lo que atenta contra embeleco ideológico. Es, redivivo, elsu integridad individual y social; y la mito de la analogía que lee el pasado y eldemocracia a ser vista como es deseada, futuro de una sociedad en la historia y eles decir, con la inconsciente inclinación devenir de otras sociedades.utópica con que el ser huma no tiende aencarar su propio destino. No obstante es preciso reconocer, en laPero la violencia no es solo un problema especificidad de la democraciaético sino también sociológico, vale decir, colombiana, bases comunes con otrasun fenó meno cualificable tanto desde la sociedades. Esa sustentación básica com-moralidad de sus medios y fines como partida le da su pertenencia al sistemadesde la lógica de su presencia en las capitalista cuyas relaciones de producciónformaciones sociales. De igual modo, la burguesas dominantes, no dejan dedemocracia no es solo el campo de condicionar el tipo y los límites delprovechosas utopías para proyectar las espacio donde se fraguan las relacionesfuerzas transformadoras del hombre sino sociales y políticas. Correspondenciatambién el espacio de análisis de un entre modo de producción capitalista ypresente duro y decepcionante tal vez, sistema de gobierno capitalista que, aunpero rigurosamente cierto. cuando gruesa y tendencial, no debeLa violencia que se analiza en estas desestimarse. El sistema de gobiernopáginas responde a formas organizadas y democrático basado en los principios decon una dimensión social y política soberanía popular, elegibilidad deexplícitas. No se tiene en cuenta la gobernantes y legislación fundamentadaviolencia inorgánica, la delincuencia en la comunidad debe encajar, en líneascomún, el vandalismo, las patologías generales, con el sistema de propiedadindividuales, puesto que estas formas no que rige la economía y con los poderes deconstituyen proyectos colectivos y clase que allí se originan. La democraciaestables para modificar la sociedad. La capitalista contiene, por lo mismo, lasviolencia social y política es, desde la contradicciones básicas, la dinámicaperspectiva anterior, el medio a través del fundamental y los desarrollos posiblescual y en condiciones históricas particula- que caracterizan al régimen burgués deres se enfrentan sectores de la sociedad producción.civil entre sí y éstos contra el Estado. Del A partir del hecho cumplido del carácterseno de la sociedad civil nacen, capitalista de nuestra sociedad como
  • 81. Democracia Violencia y democracia en Colombiarasgo común con otras sociedades hay Más allá de la inercia propia de losque advertir, sin embargo, los rasgos lugares comunes y su gran capacidad paraespecíficos de la articulación del país al congelar la realidad, habría que reconocerconcierto mundial del capital. Desde ese en esa visión el trasfondo ideológico demomento debe verse a Colombia como un una dinámica con intereses políticosconcreto social que, pese a los débitos particulares. La democracia, sobre la cualcon una historia general, empieza a se supone construida nuestra na cionalidadpresentar un acentuado perfil propio. La desde sus mismos orígenes, niega lalógica de convergencia entre su violencia como antítesis para descalificar,ordenamiento socioeconó mico y su con ello, la emergencia de cualquiersistema de gobierno se particulariza, de contrapoder que amenace elmodo que su democracia no es ya la establecimiento y su cúpula institucionaldemo cracia occidental y por añadidura de gobierno. Ni qué decir, como locristiana sino una actual democracia comprueba un rápido vistazo a la historiaconcreta. del país, que el discurso anti-violencia noLo de violencia y democracia en es ninguna garantía contra ella. Pero esColombia es, en fin, la relación de dos que el papel de la ideología no esfenómenos que se explican entre sí. La convertir la palabra en he chos sino másviolencia colombiana no es ajena a la bien transfigurar los hechos en palabras.democracia colombiana, puesto que ésta La democracia se idealiza ya no soloha estado inhabilitada históricamente para como futuro sino también como presente,asimilar la novedad y la diferencia de y sus complejas y ásperas contradiccionesotras fuerzas sociales y políticas. Es una son sustituidas por un maniqueísmodemocracia con un déficit de donde la paz es el Bien inherente arepresentación largamente acumulado, a nuestra realidad y la violencia es el Malcausa de su también larga tradición en ajeno, extraño a nuestro sistema social. Esregímenes políticos excluyentes de sec- una abstracción que recubre, bajo eltores importantes de la comunidad. Y es ritualismo de sus esquemas de orden, losuna violencia que con todo lo profundos movimientos que sacuden lacuestionable que pue da ser, se genera y estructura de la sociedad colombiana.reproduce en unas condicio nes que, por Una Democracia escrita en mayúscula,desgracia, la sustentan. una prestigiosa generalización que moldea la realidad según cánones ajenos2. De la paz propia y la violencia ajena a nuestra punzante y extraordinariaDe violencia y democracia se tiende a conformación sociopolítica.hacer un enfrentamiento de términos La democracia es, sin duda, una viejacontrarios e irreconciliables. Así como la inquietud en la historia del hombre y hoyoposición salud, enfermedad, normal- puede decirse que ya no desapareceráanormal hace del cuerpo y la mente sino con las últimas huellas de nuestrahumanos una contradicción formalizante especie sobre la tierra. De todo ese(la aparición de uno de los dos elementos transcurso por los espacios y tiemposniega, en el acto, la existencia del otro), humanos, de todo ese trasegar porasí también en la sociedad la patología y conceptos diversos, la democracia ha idola desviación de la violencia deben negar recibiendo el dudoso privilegio de erigirsela existencia de una democracia situada en autosuficiente principio explicativo.en el otro y positivo extremo del Llegamos así a ese mo mento, del cualantagonismo. somos contemporáneos, en que la
  • 82. Democracia Violencia y democracia en Colombiademocracia se abstrae de sus condiciones base del mecanismo orientado a asegurarconcretas de sustentación y es apenas una el equilibrio dinámico entre las diferentesforma vacía y trans-histórica que pretende opciones de los sujetos sociales; y lecodificar cuanto acontecer económico, censura al "otro" ser un proyecto estatalsocial y político pueda darse. Por eso, totalitario en el cual algunos logrosdesde la antigüedad clásica hasta la masivos en educación, salud y acceso alRevolución Francesa, desde la Comuna empleo, no compensan las dramáticasde París hasta la Revolución de Octubre, inhibiciones a la libertad y los derechosla democracia ha concluido en un modelo, humanos. El socialista dice de sí mismoen un paradigma sobre el cual tendrían que son las clases sociales expoliadas porque encarnar todas las experiencias la acumulación capitalista las llamadas anacionales para hacerse comprensibles e crear un nuevo orden en la distribución deidentificables y ocupar así un lugar de los poderes económicos, sociales,reconocimiento en la historia. O no políticos; y le censura al "otro" ser undigamos un modelo sino dos, dos grandes simple discurso ideológico sobre laparadigmas. Porque hay una demo cracia libertad humana que encubre las objetivasque desde la antigüedad clásica hasta la desigualdades del sistema.Revolución Francesa se ha dado en llamar Cada una de esas dos democracias seOccidental; y otra que, a pesar de haberse considera "real" en contraposición a laoriginado en la Comuna de ese mismo antagonista, vista como una simpleParís donde antes refulgió la guillotina ideologización de las pro fundas carenciasantiaristocrática y de haber sido pensada que aquejan su estructura social. Sepor dos apellidos tan alemanes como instaura de hecho un mundo antipo dal, deEngels y Marx, no parece tener méritos fracturas irreconciliables, donde la his-suficientes para llamarse Occidental y toria aparece dotada de un fin que es el desolo alcanza los suspicaces motes de su propia justificación como realizaciónbolchevique o roja. Tenemos allí, pues, en humana: la desaparición de uno de losesos dos modos, dos tipos de democracia tipos de democracia y el reino, que será elque acreditan para sí, como cla ves únicas de la verdad, del sobreviviente. Por ello elde interpretación, todas las posibilidades presente no hace más que dar señales designificativas de géne sis, de evolución y esa irrenunciable teleolo gía; desde unde sorpresa histórica en el campo del lado -se dice que los sistemas socialistasordenamiento sociopolítico. Y nie gan en marchan, a su pesar, a una progresivaconsecuencia que la historia real, o mejor capitalización y aburguesamiento de suslas historias concretas de los hombres, condiciones de vida; desde el otro, quehan hecho y hacen no una o dos los sistemas capitalistas albergan en susdemocracias sino muchas democracias entrañas fuerzas destinadas a destruirlos.concretas y reales. Muchas vicisitudes El modelo a la postre triunfante, vencedorsociales dentro de una temporalidad que gracias a una supuesta selección socialno ha sido única sino diversa y que no puede dejar de hacerle justicia alfragmentada. que exprese de mejor manera el progresoCada uno de esos dos modelos descalifica y la racionalidad humanos, encarnaría unal otro desde sus propios discursos de los sino histórico autenticador del proyectomedios y fines, puestos al servicio de la social. De esa autoproclamación virtuosaorganización social. El capitalista dice de se desprende que la violencia es algosí mismo que son el individuo y sus libres extraño a la constitución "natural" de laexpresiones económicas y culturales, la democracia. Su presencia, considerada
  • 83. Democracia Violencia y democracia en Colombiacasi siempre como episódica, le ha sido que una falacia o en el me jor de los casos,importada desde el campo contrario; se el provinciano mecanismo de defensahabla entonces de fuerzas antinacionales ante el vértigo provocado por esa pro-apoyadas desde afuera por el funda mundialización de las sociedadesimperialismo, en un caso, o de planes nacio nales cada vez menos provistas deantipatrióticos inspirados y apoyados por los visibles referentes a que estabanel comunismo internacional, en el otro. acostumbradas. Lo que se propone es,Tal Democracia con mayúscula a partir más bien, tener en cuenta que lade la cual identificamos el ordenamiento democracia colombiana, esa siemprepolítico colombiano no es más, por tanto, áspera y esquiva noción y realidad,que uno de los polos desde donde se constituye algo que si bien se deja leerescribe la maniqueísta historia del destino con el vocabulario existente, exige lahumano. En ese texto único donde solo confección de una nueva gramáticaconvergen dos grandes oposiciones política, de una nueva sintaxis política.argumentales, Colombia y muchos países Por lo pronto, es preciso partir del hechocomo el nuestro constituyen apenas unas de que nuestro sistema es tributario decuantas notas de pie de página, simples uno de los dos polos enunciados, elderiva ciones explicativas de ese gran burgués liberal, el mismo que con unlibro general que protagonizan dos curioso orgullo genealógico es llamadosuperpotencias, dos estructuras por los dirigentes del país "la civilizaciónsocioeconómicas, dos tipos de demo - occidental y cristiana a la cual pertene-cracia, dos razones opuestas, dentro de un cemos desde el principio mismo de lafinalismo histórico que hará prevalecer naciona lidad" (99 ). Esa fuente histórica esuna de ellas. Por desgracia y en virtud del irrecusable y hay que analizarla en sureduccionismo que hace de lo particular aparición y recorrido a lo largo de toda launa réplica a escala menor de lo general, evolución nacional colombiana. Pero si,la polarización Este- Oeste condiciona como se ha dicho, urge superar el ceñidoimportantes reflejos en la conciencia maniqueísmo de los modelos tendríamossocial. La violencia, ese agente externo que, empezar por excluir tanto la exalta-inherente a la contradicción dualista de ción valorativa de nuestra filiación actual,los modelos, se vuelve en Colombia un como su demérito a favor de un viraje quedelibe rado y perverso proyecto de supuestamente nos llevaría al ladodesorden diseñado más allá de nuestras opuesto. El presente de la democraciafronteras. Lo social se subjetiviza y se colombiana no es ni el pasado ni el futuroreduce a una voluntad desestabilizadora de ninguna de las demo cracias mayoresque hace de quienes ejercen la vio lencia llámense éstas Estados Unidos o la Unióndentro del país, unos simples enemigos de Soviética, Francia o China. Tampoco lola patria. es de ninguna de las democracias me -Que no existe una lectura original, nores llámense éstas Taiwan o Cuba,auténtica, propia, de la democracia Costa Rica o Nicaragua. La situacióncolombiana es, en fin, uno de los actual de nuestro sistema político- social,planteamientos acá suscritos. Y no es que la evolución que de él podemos esperar,se quiera introducir el supuesto de unaautóctona e irreductible realidad nacional, 99 Cualquier discurso, de cualquier dirigente, enla creencia en un purismo originario cualquier momento de emergencia o deoculto tras de una idiosincrasia por efemérides del país.rescatar. Esto, como se sabe, no es más
  • 84. Democracia Violencia y democracia en Colombiadebe hacerse comprensible y por lo tanto capitalistas centrales, y la que hermanamanipulable una vez desmontemos la esa misma viole ncia con la ocurrida enarquetipia que nos fija a ejemplos ex- ciertos países dependientes, protagonistastranacionales como lugares donde la de abiertos enfrentamientos con elesencia y las características primordiales imperialismo. En uno y otro caso la vio -de la democracia, hacen el camino para lencia ha sido extraída de contextoslos demás. históricos y lógicos externos yLa violencia en Colombia, ese fenómeno trasplantada a nuestra realidad.que avanza y cubre la sociedad de manera En el segundo caso podría decirse que lascada vez más alarmante es, sin duda, una proezas del imperialismo a lo largo yde las realidades más exigentes en cuanto ancho del pla neta, han marcado dea las ópticas de análisis se refiere. Un diferente manera el pensamientoprimer interrogante bastará para resaltar nacionalista y contestatario colombiano.lo anterior: ¿Es la violencia en Colombia Durante el presente siglo, Estados Unidosuna aberración de su democracia o es lo ha personificado el imperio agresor y depropio de ésta, un elemento consustancial él pue de decirse que, a diferencia de otrosa su estructura y funcionamiento países del área latinoamericana, Colombiaactuales? ha sido víctima, en condiciones que pudieran comprometer la sensibilidad de3. Los bienes de Ultramar amplias capas de población, solo una vez.Sobre la violencia en Colombia ha habido Fue el suceso de Panamá. No obstante ladiversas y encontradas posiciones. Desde magnitud de la agresión que le amputó alla, perspectiva académica se encuentran país un miembro importante de su cuerpoópticas unívocas que apuntan hacia el geográfico, los efectos en cuanto alcarácter sicológico, antropológico, soporte de una conciencia nacional nosociológico o político del problema, y fueron ni sólidos ni perdurables. Variasópticas multivariables como es el caso del circunstancias se oponían á ello. Pese alreciente informe de la Comisión de esfuerzo centralizador del 86, éste noEstudios sobre la Violencia ( 100). Ya alcanzó a integrar en una unidaddesde la perspectiva ideológica, las económica, cultural y de solidaridadopiniones vinculadas al establecimiento política a la sociedad colombiana. Comohan tendido a ne gar la violencia como si lo anterior fuera poco, la Guerra de losfenómeno derivado de condicio nes Mil Días fracturó al país en dosnativas para darle una filiación foránea; y antagonismos que desviaron la atención yen cuanto a las opiniones anti- disminuyeron los reflejos defensivos de laestablecimiento ellas comparten, en lo colectividad frente a los embatesesencial, la misma deformación de las externos. El zarpazo imperial dolió, sinanteriores pese a sus enfáticos esquemas duda, pero más allá de los reducidossobre las contradicciones internas entre grupos dirigentes de la economía, laexplotadores y explotados. En esta última opinión pública y la política, nadahay, sin embargo, dos tendencias: la que parecido a una conciencia na cionalle confiere a la violencia colombiana masiva alcanzó a gestarse. Peor aún, esoscarac terísticas propias de las sociedades mismos grupos se encargaron, como pre- supuesto de sus negociaciones con Estados Unidos y la nueva República de100 Gonzalo Sánchez et. al., Colombia: Violencia y Panamá, de morigerar los rencores.Democracia, Universidad Nacional, Bogotá, 1987.
  • 85. Democracia Violencia y democracia en ColombiaEl recuerdo de Panamá y lo que esto victimado y el gran garrote exterior; era elsignificaba en términos de un concepto "zombie" del imperio. Las clasessobre el imperialismo quedó, como populares tampoco producían su propiamemoria elitista, en la conciencia de las violencia, eximidas como estaban de todaminorías ilustradas. Años después Marco responsabilidad gracias al carácterFidel Suárez, el hijo del pueblo por ser de estrictamente defensivo que se le conferíapadre desconocido, culminó la terapia de a sus acciones. El imperialismo quedó asíperdón mediante su fervorosa invocación convertido en un absoluto que incluíaa un nuevo paternalismo continental: Res- dentro de sí toda la dinámica interna delpice Pollum. país y, por lo mismo, casi todas susEn la década del sesenta, el imperialismo posibilidades de interpretación.norteamericano se volvió palabra de yugo La otra tendencia antiestablecimiento,y liberación futura en sectores de una antes mencionada, es la que trata declase media intelectual que encontró en la aplicarle a nuestra violencia los esquemasRevolución Cubana el espejo de sus de constitución y lucha de clases quepropias ansiedades. Las ciento cincuenta predominaron en algunos momentos demillas que separaban a la isla caribeña de desarrollo del capitalismo europeo: enEstados Unidos -y lo que esto significaba Inglaterra, Francia y Alemania poren términos de una estrecha geopolítica ejemplo. Este es, sin duda, un camino de -llena de agresiones directas-;, se análisis más libresco que real, másconvirtieron en la misma distancia que tributario de la reverencia al texto y a losseparaba a Colombia del país del Norte. paradigmas históricos que afirmado,La violencia exportada a Cuba desde como debe ser, en la observación sinWashington bajo la inapelable for ma de prejuicios de nuestras propias condicionesinvasiones, "raids" aéreos, bombardeos de desarrollo sociopolítico.costeros, terrorismo económico y La primera función de la violencia -decíapersonal contra dirigentes, se volvió la Walter Benjamín-, es la de crear derecho.violencia del imperialismo contra el Y enfatizaba después: "toda violencia es,movimiento popular colombiano. La como medio, poder que funda o conservareducción estaba hecha. el derecho" (101). En cuanto a los paísesLa realidad de la dependencia como un burgueses desarrollados, eventualmentefenómeno de articulación asimétrica entre tomados como modelo, puede decirse quecentro y periferia sometida a variadas en ellos la democra cia ha sido productocadencias históricas, económicas y de un proceso terminal de violenciageográficas derivó, por lo visto, en la donde ésta ha generado, por fin, unpersonificación de una voluntad perversa derecho. Este a su vez ha normatizado laopuesta desde el exterior a todo lo que vio lencia, la ha institucionalizado ysignificara desarrollo popular. Para la casi legitimado de acuerdo a los fines de untotalidad de la izquierda colombiana el Estado que representa el consenso de losimperio se convirtió en el exportador de actores sociales. Los acto res sociales, enla violencia, de su realidad y su concepto, la plenitud de un proceso revo lucionariotoda vez que por ac ción directa o que los integra dentro de un proyecto demediante la burguesía y los terratenientes"vendepatria", hacía de ella su principal 101instrumento de poder. La clase dirigente Walter, Benjamin, "para la crítica de lano producía su propia violencia puesto violencia", en Angelus Novus, la Gaya Ciencia, Barcelona, 1971, pp. 181-3.que era apenas un médium entre el pueblo
  • 86. Democracia Violencia y democracia en Colombiaclase, delegan en el Estado el medio de la unificador y, por tanto, como soporte deviolencia ahora deslegitimado como una conciencia nacional. Esa cultura delinstrumento privado y de inmediato Estado permitió la asimilación en loslegitimado como recurso oficial. La ciudadanos, y casi a nivel de reflejo, delviolencia -en los términos de una etapa principio que Hannah Arendt enuncia enhistórica en la cual se realizan un términos de que el poder no necesitaproyecto social y una clase o conjunto de justificación porque es inhe rente a lacla ses- ha terminado. Lo que sigue es la existencia misma de las comunidadesconformación y ampliación de una cultura políticas pero sí requiere, en cambio,de la de mocracia que busca integrar legitimidad (102 ). La legitimidad se laconsensualmente a la comunidad daba el Estado a sí mismo y le eraalrededor de los fines y medios de la conferida por los individuos en la medidanueva organización sociopolítica. en que el proyecto democrático se hacíaEs importante resaltar, del bosquejo representación social mayoritaria. Ya allíantedicho, algunos puntos. En primer la violencia por fuera del Estado resultabalugar, que en ese tipo de sociedades la a las claras injustificable y solo podíaviolencia que colocó a la burguesía en el legitimarse dentro de él.poder tuvo el sentido de una violencia El caso colombiano no es identificablepara la sustitución de una clase por otra, con los procesos seguidos por elfue el instrumento de una visión clara y capitalismo europeo en la constitución ycompartida para crear un orden social enfrentamiento de las cla ses sociales.distinto al existente. Era una violencia Respecto de la sustitución del ordenpara la sustitución social que estaba social es claro que nuestra burguesía noposibilitada históricamente, entre otras se hizo a sí misma en lo económico ycosas, por la conformación diferenciada y social, ni conquistó el poder político aya madura de unas clases frente a otras, y través de antago nismos conducentes a lapor un nivel suficiente de complejiza ción revolucionaria derrota de una clase rival.de la estructura social. En segundo lugar La burguesía colombiana fue en buenay derivado del anterior, debe tenerse en medida, y sin desestimar por ello loscuenta el hecho de que la generalización condicionantes internos, el subproductode las relacio nes burguesas al conjunto de de la particular inserción de nuestro paísla sociedad en virtud del creciente en la red del mercado mundial capitalista.desarrollo capitalista, posibilitó el La oligarquía criolla recibió de unreconocimiento masivo del protagonismo proceso independentista su corporeidadpolítico e ideológico de la burguesía. Esta geográfica, y de ese mismo comerciopudo generar y trasmitir a toda la mundial por donde transitaban mer-comunidad una representación de lo cancías pero también ideas, los conceptosdemocrático eminentemente propia, para darle sentido histórico a esageneralizar lo particular y volverlo materialidad encerrada entre fronteras:imagen social compartible y, en lo funda- Nación, Democracia, Estado. La violenciamental, defensable. La cultura de la triunfante contra España creó derecho,democracia, una evolución gradual y cada pero encarnado no en una clase con lavez más amplia, se hizo posible. Pero lofue, además, en virtud de una cultura del 102Estado ya preexistente, tan importante en Hannah, Arendt, Sobre la Violencia,algunos países europeos por el peso de la Cuadernos de Joaquín Mortiz, México, 1970, p. 48.tradición monárquica como elemento
  • 87. Democracia Violencia y democracia en Colombianecesaria homogeneidad y conciencia de social, complacida por lo mismo en unsí misma sino en una oligarquía autocultivo propiciador de disensio nes yfraccionada y divergente, pronto derivó hostilidades intestinas. Las clases queen derechos. Dere chos regionales, de acceden al poder tras el violentofacciones políticas, de caudillos, de enfrentamiento con otras clases triunfangremios y de un Estado que era el sobre la violencia, e impiden su efectohospedaje transitorio de los adores "boomerang" al legitimarla como mediosociales en pugna. La violencia como exclusivo de un Estado controlado pormedio para un proyecto social sustitutivo ellas mismas. Las clases que como la bur-que hizo de la burgue sía europea una guesía colombiana no han pasado por laclase revolucionaria era, en nuestra escue la de la revolución social, tienden aoligarquía, el instrumento para finalidades descuidar el desarrollo de su identidad yparciales contrapuestas, heterogénea- de su aceptación por consentimiento amente estructuradas y sin un polo de nivel de la sociedad toda. Le dan así lugarvalidación común. a la aparición de finalidades parciales aEn armonía con los rasgos anteriores una contracorriente del fin que, comocultura del Estado, una conciencia de la proyecto establecido, legitima la sociedadNación y una cultura de la democracia glo bal. Y le dan por lo mismo lugar a laeran, poco menos que imposible. La hipertrofia de ciertos medios, en este casodemocracia no podía ser un conjunto de la violencia, que por no ser asimiladosvalores consensuales e interiorizados por por el fin general, en este caso lala mayoría de la población sino, o el democracia, se vuelven legalidades de susdiscurso ritualista de los usufructuarios propios fines.tempo rales del poder público, o el Pero si el caso colombiano no espretexto argumental de quienes, desde identificable con el modelo europeo defuera, trataban de conquistarlo. Cada lucha de clases para la sustitución social,fracción de la oligarquía hacía de la es porque el enteco y lento desarrollo dedemocracia su propio conjuro político y la burguesía nacional conlleva la magra ysu oportunidad particular de subvertir el difícil conformación de las clases yprecario equilibrio institucional vigente. sectores antiburgueses. Tenemos, enY dentro de cada fracción, las masas conclu sión, que el desarrollo políticocampesinas veían en el caudillo todo lo ligado a estos últimos no ha sido loque era posible saber sobre la Nación, el suficientemente amplio y profundo comoEstado y la Democracia colombianos. para generar un coherente proyecto deCuando la oligarquía, después de un largo sustitución social, de cambio estructuraly traumático proceso de crecimiento, de un ordenamiento socioeconómico poralcanzó la mayoría de edad burguesa, las otro. Entonces, si esto es así, ¿cómosecuelas de su mal formada constitución explicar la aparición y crecimientoresultaron, pese a todo, inocultables. Si la constante de la violencia política y socialburguesía europea se había hecho como en el país?clase contra la aristocracia y se sosteníacomo tal contra el proletariado, la 4. De la participación a la sustituciónburguesía colombiana había evolucionado socialsin antagonismos probatorios de sus Las democracias burguesas se muevencondiciones de fortaleza e integridad. Era entre regímenes políticos Inclusivos yuna clase formada sin competencias Exclusivos. Los primeros se caracterizanaquilatadoras, fuera del campo de batalla por la amplitud del campo de
  • 88. Democracia Violencia y democracia en Colombiarepresentación del Estado para acoger y valorización del capital tan altamenteresolver los distintos intereses que se concentrada en pocas manos deben sumirmueven en la comunidad económica y al resto, casi todo el país, en la frustraciónsocial; los segundos apuntan a un carácter y el resentimiento.contrapuesto, ya que el campo de La concentración de las oportunidadesrepresentación social del Estado es muy econó micas y políticas propias de unestrecho, ocupado apenas por uno o régimen Exclusivo provoca violencia.varios sectores de tendencias Arriba, porque en este tipo de régimenhegemonizantes. predominan gobiernos débiles donde elLa democracia se mueve entre uno y otro estrecho campo de representación socialpolo -cuyos límites de máxima y mínima del Estado les resta apoyo, es decir,representatividad social son relativos-, sin poder; y la pérdida de poder, al decir deque ello indique un sentido, una razón Hannah Arendt, se convierte en unaprogresiva o regresiva de lo más a lo permanente tentación de sustituirlo por lamenos, o de lo menos a lo más. Existen violencia (103 ). Abajo, porque la dinámicacontinuidades, saltos hacia atrás o de marginalización creciente propia deadelante, rupturas en un discurrir histó- este régimen provoca también, en losrico donde no hay aún seguro contra la sectores excluidos, la tentación de hacersorpresa. de la violencia un medio legítimo para susEn Colombia, la sucesión de regímenes fines de integración al desarrollo social.políticos Exclusivos le ha dado una La violencia originada desde arriba, desdeconformación y una continuidad especial el Estado, es una violencia para laa su democracia. Dentro de ellos habría conservación social. De acuerdo alque rescatar apenas dos excepciones, la principio del orden, establecido mediantede los gobiernos de López Pumarejo y una Constitución fundamentada en laBelisario Betancur, que marcaron soberanía del pueblo, éste le confiere alfrustrados desplazamientos hacia una Estado el ejercicio de una violencia legalmayor representación del Estado respecto en cuanto conservadora de las normas quede intereses socioeconómicos marginales, le dieron cuerpo al sistema de gobierno.el primero, políticos, el segundo. Pero El referente constitucional, supremo valorfuera de estas dos rupturas de corto jurídico de la gestión gubernamental, sealiento y escasos resultados finales la erige así en el garante formal de que lademocracia colombiana ha sido com- acción represiva del Estado estarápatible, mecánicamente coherente, con las ajustada al marco de poder conferido porrelaciones de producción de nuestro la comunidad. Pero esto, que como razónatrófico sistema capitalista: excesiva general de derecho político legitima laconcentración de la riqueza, irresolución coerción estatal en la democraciade los problemas agrario y urbano, burguesa tiende, en las duras pruebas decrecimiento del sector informal, de- la realidad, a desvirtuarse. En el casopendencia económica de factores colombiano, por ejemplo, es visible queexternos. Que a la economía le vaya bien la razón jurídica de la viole ncia estatal ley al país mal, según palabras recientes de ha dado paso, casi siempre, a la razónun alto directivo gremial, no es, como política de la violencia estatal. El incon-podría parecer, una contradicción sino un tenible deslizamiento de un campo al otroconsecuente de la más pura estirpe lógica;los vientos de bonanza para una 103 Idem., p. 51.acumulación de la riqueza y una
  • 89. Democracia Violencia y democracia en Colombiamuestra, a las claras, la incompetencia de Estado del vasto teatro social y lo fueronla democracia colombiana para confinando al secreto y privado ajetreo demantenerse en el perímetro de la la trans escena. Reducido su accionar a lasformalidad burguesa y su proclividad a maquinacio nes de las cúpulas dirigentes,engendrar una realidad cada vez más el Estado perdió, paso a paso, suconflictiva y menos controlable. La capacidad de representación social y, porextrema parcialización política de las tanto, su potencia leguladora deprácticas estatales, de su aparato, se conflictos. La debilidad del Estado paraconvierte, por su carácter excluyente, en arbitrar e integrar todo el campo social seel opuesto de un mandato cons titucional volvió, de hecho, el poder decuya juridicidad dice integrar los par- parcialidades sectoriales, gremiales yticularismos en un estatuto general. La políticas para asimilar dentro de susviolencia para la conservación social, intereses el campo institucional delautorizada por el constituyente primario, Estado. En la medida en que sees desbordada por otra violencia que privatizaba la lógica institucional públicadesde las entrañas del Estado pretende y se reducía la sustentación social delconservar, ya no un orden omnisocial Estado se le abría camino a una violenciasino, por el contrario, una estrecha que, desde arriba y a partir de la facultadconcertación entre parcialidades jurídica de represión, desplegaba nuevassocioeconómicas. formas abiertas y encubiertas de coerciónFenómenos tales como el justicialismo física.paramilitar, la debilidad del poder Ahora bien, la violencia generada desdejudicial, la corrupción administrativa, el abajo manifiesta dos modalidades segúnintervencionismo creciente de las fuerzas sus objetivos de participación en elarmadas en la vida social al lomo de un esquema socioeconó mico vigente o deamplio concepto de orden público, la sustitución del mismo. Se tiene así unainhibición gubernamental para concebir y violencia para la participación social yejecutar proyectos de amplia integración una violencia para la sustitución social.social son, entre otros, indicadores La primera de ellas se da como expresiónfehacientes de la responsabilidad que, por y búsqueda de integración, más no deacción y omisión, le compete al Estado en destruc ción, del sistema de distribuciónel engendramiento de la violencia. La de los bienes económicos, políticos yaparición de, algunos de esos fenómenos culturales de la sociedad en su ordeny el recrudecimiento de otros durante los vigente. Es el recurso, el instrumento portres últimos gobiernos confirma el medio del cual determinados gruposcarácter Exclusivo de un régimen político sociales justifican el acceso a unque, como el del Frente Nacional, le dio beneficio del cual se han sentidoal campo de representación del Estado sistemáticamente excluidos. En Colombiauna mezquina capacidad receptiva de y del fondo de la guerra partidista queagentes y problemas sociales. asoló el país hasta finales de la década delLa tentación de la violencia por efecto de cincuenta, surgieron las primerasla pérdida de poder que enunciaba manifestaciones de la violencia para laHannah Arendt es, pues, aplicable a participación social. Algunos grupos delnuestra realidad. Como régimen político campesinado liberal enfrentados a laExclusivo el Frente Nacional creó unas represión conservadora ampliaroninstituciones para la lucha por el gobierno progresivamente su perspectiva de lucha,y el ejercicio de éste, que aislaron al de modo que, además del derecho a la
  • 90. Democracia Violencia y democracia en Colombiavida, se batallaba por un derecho al burguesa que instrumentara cambiostrabajo en el marco de una reforma como el de una reforma agraria impulsoraagraria que condicionara el poder de la pequeña y mediana propiedad, y unaterrateniente. El rechazo de los transformación que ampliara el campo deterratenientes locales a tales demandas y participación política y el umbral desu capacidad de convocar al Estado en su representación de clase de los poderesayuda, fue motivando el forzoso públicos.desplazamiento de importantes núcleos La gradual evolución de la violencia paracampesinos de las áreas tradicionales de la participación a la de sustitución socialcultivo hacia las fronteras económicas. propia de las FARC ilustra, con máximaFue el principio de una colonización elocuencia, la mezquina capacidadcoactiva pero que dadas las integradora de la demo cracia colombiana.particularidades de la población en Todavía cuando se realizó la Quintamovimiento, adquirió el sentido de una Conferencia Guerrillera podía hablarse deColonización Armada. En este fenómeno una violencia para la participación socialse combinaban dos elementos. El en las FARC. Aún en esa fase, laselemento bélico era la continuación del demandas y los lineamientos táctico-pasado inmediato de lucha contra el estratégicos fundamentales de lagobierno conservador y los terratenientes Marquetalia de 1964 seguían gravitandolocales pero también, y de modo sobre la estructura del movimiento. Huboimportante, el escudo frente al en el ínterin, por cierto, modificacionesrelanzamiento de la represión oficial y de realce como el reagrupamiento deprivada contra un mo vimiento portador de unidades en el llamado Bloque Sur, lademandas agrarias concretas y orgánicas. constitución de las FARC propiamenteEl elemento colonizador expresaba el dichas, y una serie de ajustes de ordenrechazo de los campesinos a des- organizativo a nivel de los mandos, de lacomponerse en proletariado rural o distribución de los destacamentos y delurbano y su voluntad de rehacer, en otras apoyo logístico. No obstante las FARCtierras, su condición de pequeños y conservaban, como auto representación,medianos propietarios. De pequeño- la imagen del Movimiento Guerrilleroburgueses rurales. que en 1964, en Marquetalia, seLa especificidad de la Colonización comprometió con una reforma agraria queArmada -base del desenvolvimiento pese a cierta altisonancia retórica nofuturo de importantes núcleos guerrilleros dejaba de encuadrarse en la perspectivade las FARC y punto de partida de la del más lozano desarrollo burgués. Eraorganización campesina concebida por una propuesta antilatifundista y enlos animadores comunistas que orientaron beneficio de la propiedad individualel movimiento-, era la presencia de una media y pequeña, respetuosa de losreivindicación burguesa instrumentada asentamientos capitalistas en el campo,por un dispositivo militar y una equívoca hostil, en su nacionalismo, a las explo -retórica antisistema. El verdadero taciones rurales norteamericanas y, comotrasfondo de este proyecto no era, por es obvio, muy ansiosa por los aspectostanto, anticapitalista sino básicos de mercadeo, asistencia técnica,antimonopolista. No estaba orientado crédito y extensión cultural.hacia la demolición del Estado capitalista Para las FARC, sin embargo, tal reformay su sustitución por un Estado socialista, era un identificador común más formalsino más bien hacia una evolución que real dada su carencia de una
  • 91. Democracia Violencia y democracia en Colombiaconcepción estratégica respecto del poder coyuntural de la sociedad y se lanzan dosque unificara las diversas fuerzas locales. argumentos de suma importancia:El proyecto agrario, en la óptica de estos prime ro, que existen "asomos de una si-destacamentos todavía mayoritariamente tuación revolucionaria en el país" para locampesinos, no era tanto una perspectiva cual deben redefinirse la estrategia y lade lucha nacional integradora de fuerzas táctica de la organización y, segundo, querurales y urbanas a favor del cambio, "nadie debe lla marse a engaño creyendocómo una justificación de sus estrechas que aquí en Colombia puede producirseluchas regiona les. Así se explica la una apertura hacia la democraciafragmentación y aun el voluntarismo de burguesa" (105).los mandos que, desprovistos de un nítido El tajante enjuiciamiento al sistema,norte político, elegían sus áreas de trabajo descalificado para dar de sí algo tansegún consideraciones inmediatistas o propio como es la democracia burguesa,individuales. Fue el caso de Ciro Trujillo marca, en las FARC, el paso de laen su desafortunada concentración del violencia para la participació n social a laQuindío, de Januar io Valero en el Pato, violencia para la sustitución social. En lade las operaciones de Cartagena y Joselo rápida sucesión de una forma a otraLozada. Como lo reconoce hoy Jacobo influyó, de manera prioritaria, elArenas, por ese entonces “no teníamos enrarecimiento de la atmósfera políticaidea clara de lo que es propia mente un durante el cuatrienio 1978-1982 delfrente de guerrilla, o mejor, no hacíamos presidente Turbay Ayala. No es de ningúnla distribución de la fuerza en áreas deter- modo simp le coincidencia que la confe-minadas o por departamentos conforme a rencia guerrillera más relevante hayauna concepción estratégica" (104 ). tenido lugar durante el mencionadoA partir de la Sexta Conferencia realizada gobierno. Turbay Ayala contribuyó, comoa finales de los años setentas, empieza a el que más, a exasperar unas yaemerger en las FARC una visión político- explosivas tensiones sociales gracias a suestratégica de sus acciones. Se plantea, intransigente óptica técnico-represivapor primera vez, la conformación de un sobre la problemática nacional. Fue unEjército Revolucionario, se organiza la mandato que acentuó, como si fuera pocaactividad política en las áreas guerrilleras la evidencia que el Frente Nacionaly se delinea un plan-nacional militar bajo mostrara ya sobre. los estrangulamientosla responsabilidad de los recién creados del sistema, la esclerosis de la dinámicaEstados Mayores de Frentes. Después, la democrática. Dentro de semejanteSéptima Conferencia de mediados de realidad la visión participativa en el orden1982 corona la rápida transformación que social de un movimiento con tradición dese venía gestando. En el aspecto lucha y cada vez más seguro de suorganizativo se formaliza la iniciativa del proyección social debía, por fuerza,Ejército Revolucionario al darle al agotarse.movimiento el nombre de Fuerzas No se trata de minimizar, empero, losArmadas Revolucionarias de Colombia - factores evolutivos internos queEjército del Pueblo (FARC-EP). En el influyeron dentro de la organización pa raaspecto político se hace una evaluación el paso de una forma de violencia a otra. No hay duda que en las FARC ha habido104 una serie de transformaciones endógenas Jacobo Arenas, Cese el fuego, una historiapolítica de las FARC, Edit. Oveja Negra, Bogotá, 1051985, p. 89. Idem., p.p. 95 y 107.
  • 92. Democracia Violencia y democracia en Colombiaexplicativas de la capacidad del no la misma democracia colombiana lamovimiento para asimilar virajes causante de esa específica violencia socialestratégicos. Pero esos factores -cambios y política. Con lo que se derivan, por loen la composición social de los militantes menos, dos ganancias ideológicas para elhacia una mayor presencia urbana, visión sistema. La primera, hacer de dichamás orgánica de la problemática social, violencia el producto exportado por unaampliación de su cobertura política y transnacional (la Unión Soviética),militar a nivel nacional, entre los más mediante una concesionaria criolla (lasimportantes- no, podrían explicar, por sí FARC). La segunda, al forzar el paso demismos, su reciente metamorfosis. Nada las presiones participativas hacia laspermite asegurar que la sola evolución de sustitutivas, redimir a nuestra democracialas condiciones intrínsecas de las FARC actual de sus limitaciones, eximirla de ladebería llevar, por necesidad, al tránsito vía transaccional y señalar a los con-de una violencia para la participación testatarios como actores empecinados ensocial a otra violencia para la sustitución mantenerse más allá de las posibilidadessocial. Al contrario, la guerrilla n dejó o integradoras del sistema.de mostrar por entonces el perfil de un Solo un tipo de régimen políticomovimiento en el cual aún era visible la Exclusivo como el nuestro puede crear,primacía del instinto de conservación y de de un contradic tor asimilable por ellas cautelosas apuestas políticas propias establecimiento, un antagonistade la pequeña burguesía rural. Ni siquiera irrecuperable. Es ahí, en esa sobredi-la influencia del Partido Comunista en la mensión del opositor, donde se revela laorganización puede argumentar la estrechez y la falta de oxigenación de lavigencia, en las FARC, de un destino que democracia colombiana. La dirigencia della forzara a abanderar la demolición del país no logró nunca apreciar la vocaciónorden burgués. El Partido Comunista reformadora de las FARC y entender queColombiano es, más bien, el estabilizador sobre éstas podría tener más efectoreformista de las FARO. Resulta desmovilizador un buen ca ñonazo deparanoico no reconocer en él al tercer reforma agraria integral que una granpartido tradicional del país, un partido ofensiva montada por todas las brigadasque junto a las infaltables dosis de militares del país. ¿Es esto, ya, un hechosocioevolucionismo transformista irreversible? La futurología no es unoriginario de la Unión Soviética no ha camino apropiado en el análisis social; esdejado de acreditar su coherente espíritu el pasado y las perspectivas del presentede negación a cualquier proyecto las que autorizan a dudar, con todo, de lasustitutivo social. capacidad de la democracia colombianaEl progresivo deterioro de las relaciones para desactivar, en este punto, la violen-entre el Estado y las FARC se debe, pues, cia de las FARC.más a la falta de voluntad política de un. Otro caso de violencia para laamplio sector de la clase dirigente para participación so cial es la del narcotráfico.mantener una diná mica transaccional, que La del narcotráfico es una violencia quea la supuesta y consus tancial proclividad representa, en su mayoría, grupos socialesde la guerrilla para volverse la enemiga emergentes enfrentados a undel sistema. Pero las fuerzas empeñadas establecimiento cuyas pautas deen hacer de ciertas contradicciones so- asimilación económica, política, social yciales puntos de no retorno, buscan cultural respectomostrar lo contrario: que son las FARC y
  • 93. Democracia Violencia y democracia en Colombiade ellos ha sido hipócrita, vacilante y, en arriba, de modo furtivo y con lostodo caso, contradictoria. melindres morales y juríd icos necesariosUna buena gama de caracteres del para no dejarle olvidar al recién in vitadorégimen político Exclusivo, propio de su calidad de advenedizo; abajo, de modonuestra democracia, se ha hecho visible a abierto y con el sentimiento compensato-la luz de tal problema. Uno, bien rio o crudamente revanchista de quienesimportante, es el aislamiento de la esperaron en vano, por mucho tiempo, ladirigencia económica y política vinculada conversión a pesos de las promesas deal Estado frente a fenómenos incubados políticos y funcionarios oficiales.en el plano profundo de la sociedad. Esa En la actualidad lo del narcotráfico no esdistancia entre el país político y el país lo que ciertos criterios de sanidad socialnacional, recurrente figura verbal de las consideran: un fenómeno espurio, eloposiciones liberales de turno, es sin duda tumor extirpable del organismo socialuna verdad de graves consecuencias. colombiano. Este simplistaAlrededor de las iniciativas individuales y recurso a la mutilación, propio de losfamiliares de personas por lo general moralismos y la expedita ópticaubicadas entre la clase media típica y la administrativa, deja a un lado el hecho debaja para hacer del comercio de la droga que junto a la poderosa y proteicauna vía de ascenso social, se fue gestando presencia del narco-capital en la eco-la nueva realidad social del narcotráfico. nomía colombiana, existe una ampliaSe trataba de la irrupción de noveles narco cultura. Una cultura que, por unpolos económicos y culturales que, a lado, valoriza el tráfico de drogas comodiferencia del comportamiento tradicional vía adecuada de ascenso social, aly por las características mismas del traficante como empresario intrépido y aoficio, estaban dotados de una gran muchas de sus inversiones comomovilidad no solo en el ámbito oportunos y loables aportes a zonas ygeográfico nacional sino también dentro sectores sociales donde el Estado apenasde los circuitos de la economía legal. El se ha hecho presente; y que, por el otro,origen social de los actores y la versa- desva loriza mu chas de las accionestilidad exigida por la ilegalidad y altas oficiales en su contra al considerarlastasas de rentabilidad del negocio le fariseas, inútiles o antinaciona les.confirieron a éste una enorme potencia de La violencia del narcotráfico, limitada enexpansión y de vinculación, a muy su principio a aspectos técnicosdiferentes niveles, con grupos sociales defensivos res pecto de las accionescada vez más amplios. Muy pronto l s a policiales de rutina, se fue convirtiendodiferentes fases de la empresa, gradualmente en - la violencia para laimportación de pasta de coca y cultivo de participación social de los Extraditables.la planta en el país, procesamiento, El paso de una a otra marca uno de losvigilancia, comercialización, inversión y más dramáticos itinerarios de erroresconsumo de las ganancias, búsque da y políticos, falacias morales, ceguerassostenimiento de los nuevos status socia- históricas y costos sociales de la sociedadles, fueron creando un tejido de colombiana actual. Y señala, además, lacompromisos y lealtades que llegó a esclerosis de los vasos comunicantes decomprometer un amplio sector de la una democracia incapaz de articular en susociedad. Hacia arriba y abajo de la dinámica la irrupción de novedadesescala social los llamados "dineros sociales.calientes" fueron objeto de buen recibo;
  • 94. Democracia Violencia y democracia en ColombiaEs en la problemática de la representación este caso la democracia colombianasocial del Estado y no en la de los valores mantendrá su perversa vocación paramorale s y administrativos donde debe preservar los factores de la violencia?situarse el análisis del narcotráfico. El Ahora, una aclaración sobre otros gruposabierto enfrentamiento entre el Estado y guerrilleros que a diferencia de las FARClos Extraditables es, pues, un problema no evolucionaron de una violencia para lapolítico cuya solución atañe a la vo luntad participación social a una violencia parade los gobiernos para ampliarle al Estado la sustitución social sino que, desde ella capacidad integradora de fenómenos principio, se proyectaron sobre estaque, por su raigambre social, no pueden última. Una violencia portadora de unaser tratados como simples casos de razón para revolucionar las estructuraspolicía. Los Extraditables son y encarnan económicas, sociales y políticas. Y que,una fuerza social y económica que pide por el hecho de movilizar un proyectoreconocimiento y participación social y sustitutivo glo bal de la sociedad, implicapolítica. Contra esa fuerza muy poco una violencia de cla ses: la que lidera lapuede la obcecación de ciertas cúpulas empresa de conquista política y la que sedirigentes enredadas en el peligroso defiende de tal objetivo.ilusionis mo de escamotear la realidad La concepción radical clasista que inspiramediante ruido sos expedientes de repulsa a estos grupos lleva a un tajantemoral y vacilantes trámites de contención alinderamiento de las contradiccionesjudicial. Por fortuna, del ostracismo en existentes entre clases y grupos sociales.que estaban confinadas, vuelven a Sus objetivos revolucionarios a largoasomarse las palabras diálogo y lega- plazo desembocan, en consecuencia, enlización. En el país, dos declaraciones una cruzada anticapitalista sobre cuyorecientes e importantes: la del obispo desenlace debe fundarse el socialismo.Darío Castrillón, presidente del CELAM, No obstante, el tipo de socialismo varíaquien le dio la ca tegoría de problema según la organización: el EPL y el ELN;político y por tanto nego ciable al agrupaciones de una notable estabilidadnarcotráfico; la del procurador encargado, doctrinaria, justifican los modelosAlfredo Gutiérrez Márquez, quien en pos maoísta ortodoxo y cubano,del realismo político y económico, respectivamente; el M-19, cuya alergia alconvino en la necesidad del diálogo con doctrinarismo explica los virajes delos Extraditables y la legalización del concepción táctico-estratégica según elnarcotráfico. Fuera del país y más notable comandante de turno en el mandoaún, en los Estados Unidos, una supremo, oscila entre un vago socialismoconclusión importante: la del estudio del nacional y el paradigma cubano.Instituto de Investigaciones del Pacífico Pero es el militarismo, a pesar de esaspara las Políticas Públicas que muestra el diferencias y otras que comprometen másfracaso de la represión en los mercados el estilo que el objetivo de sus acciones,del consumo y la producción; y concluye el identificador común de tales grupossobre este último que, "al contrario de lo guerrilleros. En ellos lo militar primaque se cree, la guerra contra las drogas en sobre lo político, con lo cual la sociedadlos países del Tercer Mundo en vez de tiende a ser vista más como un campo degarantizar seguridad, garantiza batallas progresivamente definitoriasinestabilidad" (106 ). ¿Será que también en entre dos ejércitos, que como el espacio106 Semana, Bogotá, febrero 23-29 de 1988.
  • 95. Democracia Violencia y democracia en Colombiatransaccio nal de fuerzas sociales opuestas vigencia de los partid os tradicionales y lapero no irreconciliables. Sobre la lucha dinámica de nue vas fuerzas (parosarmada y el viejo concepto maoísta de cívicos, marchas campesinas,que el poder nace del fusil se construye realinderamientos sindicales y políticos aluna perspectiva lineal, simplista y estilo de la CUT y la UP) donde elmecánicamente acumulativa, de la proyecto reformador, y no sustitutivo, deinexorable marcha por la conquista del la democracia colombiana mantieneEstado. Como el orden burgués vigencia.colombiano alberga dentro de sí mismo eldestino de su fenecimiento, las reformas y 5. Para concluir...la transformación del sistema son inútiles En términos formales la violencia para lay dilatorios gestos a contracorriente de la participación social sería indicativa norazón histórica. Solo la lucha armada, solo de las estrecheces del régimenverdadera partera de la historia, puede político, sino también de la vigencia de lasacar a flote y acelerar el desarrollo de las lucha reformista para presionar en elcontradicciones que portan el colapso del Estado el ejercicio de sus facultadesordenamiento bur gués. integradoras. Y la violencia para laCon tales presupuestos no es extraño el sustitución social sería indicativa de laresultado de una izquierda voluntarista y maduración de una serie de condicionesperniclo samente romántica que convierte revolucionarias (las así llamadas objetivasen futuro social objetivo, la subjetividad y subjetivas), que al dar por culminada lade sus sueños individuales. De ahí la fase reformadora, le abrirían cauce a laparadoja entre el discurso invocador de etapa final para el establecimiento de unlas grandes mayorías nacionales y su orden nuevo.insuperable marginamiento político. En esa misma línea formal forzoso seríaLas resonantes alteraciones del orden reconocer la existencia, en Colombia, depúblico por parte de estas organizaciones, una situación revolucionaria dado el tiposu capacidad de captar algunas de violencia que cobija ahora a todas lascoordenadas coyunturales del malestar organizaciones guerrilleras.social, sus bases de apoyo, no contradicen Colombia, sin embargo, sigue siendosu incompetencia para interpretar, a largo bastante refractaria a las formalizaciones.plazo, los deseos y posibilidades de Pese a la vio lencia que desde lascambio de las mayorías que dicen guerrillas apuntan contra la integridad delagenciar. Y es que a esta izquierda, como Estado burgués, en el país no existe aúna una buena parte de la clase dirigente, la una lucha de clases en el sentido de unaColombia profunda y real se le escapa. La dinámica terminal que permita laestrechez del campo de representación del instauración de un orden social noEstado propio de nuestro régimen capitalista.Exclusivo, se le vuelve el limite absoluto Las clases, como se sabe, no sede una democracia finiquitada histórica- constituyen únicamente a través de lomente y sustituible, ya, por el socialismo. económico sino también por medio de loEl catastrofismo de una dialéctica político, de la autorrepresentación quehistórica donde el opuesto es el mal que ellas logren hacerse como proyectosiempre sucumbe, remplaza, histórico de cambio, de sustitución. Laabusivamente, el sentimiento de una explotación, por sí sola, no hace la clasepoblación para la cual las cosas son social y ese hacerse como clase exige unamenos apocalípticas. Que lo digan si no la compleja mediación de logros y
  • 96. Democracia Violencia y democracia en Colombiapenalidades políticas que van fueron individuos sorprendidos en su bue-conformando su personalidad histórica y na fe por los exclusivismos no anunciadossocial. El antagonismo entre las clases es del Frente Nacional, sensibilizados hastael resultado de un largo y complejo lo más hondo por la revolución cubana yproceso de oposiciones y transacciones refractarios, en consecuencia, a cualquierque comprometen el conjunto de las rumbo que no señalara el derrumbamientofuerzas sociales y revelan, en la misma de las estructuras burguesas. Para unosmarcha, sus vocaciones diferenciales actores que se veían como sujetosrespecto de uno u otro proyecto social. La sociales providencialmente colo cados enlucha por el socialismo, aquí y ahora, no una coyuntura nacional e internacio nalpuede ha cerse, por tanto, sobre el irrevocablemente revolucionaria, ladesconocimiento de los graves faltantes violencia para la sustitución socialen el desarrollo de las contradicciones, la resultaba ser, en fin, el único camino.organización y la conciencia política que No es difícil reconocer que si bien esaaquejan a las fuerzas del cambio. Ese es violencia se ha apoyado, ayer y hoy, enun déficit histórico no suplantable por la reales vacíos económicos yvoluntad, así sea heroica, de las élites sociopoliticos, carece, sin embargo, deautodesignadas para conducir al pueblo fundamentos en cuanto al juicio históricopor la dura travesía del desierto. que a través de ella se le hace al sistema.El hecho de que la violencia para la Este, al contrario de lo que la crítica desustitución social sea hoy generalizable a esas armas se empecina en decirle, notoda la guerrilla colombiana no es, pues, está agotado. Muy al contrario, y en unademostrativo del ago tamiento de nuestra tozudez opuesta, el establecimiento nodemocracia burguesa. De todos modos la deja de evidenciar que a su dinamica noopción que desde sus orígenes hicieron le es extraña la violencia para la parti-algunos grupos guerrilleros por esa forma cipación social.de violencia (ELN, EPL, M-19), o la Las características fundacionales de lasadopción posterior que de ella hicieron FARC respecto de la violencia para laotros (las FARC), señala dife rencias sustitución social, son bien distintas a lasnotables en cuanto a sus implicaciones de los grupos guerrilleros mencionados.sobre el contenido y los limites de la Como ya se señaló, las FARC provienendemocracia colombiana. de movimientos campesinos defensivosEn los primeros hay una característica de la violencia gubernamental yfundacional no ajena a su opción terrateniente durante la época de ladeliberada por ese tipo de violencia. Eran violencia bipartidista. Desactivada éstagrupúsculos originarios de la pequeña por los pactos entre el grueso de lasburguesía urbana, tributarios de modelos guerrillas liberales y el gobierno asocialistas internacionales, empeña dos en mediados de los años cincuentasincrustarse en bases populares donde quedaron, no obstante, gruposcrearían focos de influencia ideológica y campesinos recelosos de los acuerdos ymilitar que debían irradiar, dispuestos a mantener las armas. Fue unaprogresivamente, sobre el conjunto de la actitud diferente a la del conjunto,sociedad ( 107). Sus líderes históricos explicable en gran medida, por dos razones. Una, su mayor aislamiento res-107 pecto de las orientaciones e influencias de A esta concepción no escapa el M-19, creadorde focos en las barriadas populares, primero, y enel campo, después.
  • 97. Democracia Violencia y democracia en Colombialos comandos nacionales y orden capitalista en un momento de sudepartamentales del partido liberal, lo que desarrollo. El diagnóstico de la Séptimalas hizo menos asimilables a los acuerdos Conferencia que desahucia la democraciade la cima bipartidista. Otra, la colombiana y descubre los primerosgerminación y gradual desarrollo de una síntomas de la revolución, expresa, conperspectiva agrarista, fruto de una larga brusca franqueza, lo anterior.tradición de lucha antiterrateniente, que Ahora bien, es esa una trasposición tanrebasaba los simples acuerdos sobre la nociva para las FARC como benéficamecánica de los partidos y proyectaba para el establecimiento. Aquéllas pierdenuna demanda socio económica de cierto la única perspectiva de lucha real ealcance. históricamente posible en la actualidadLa acción bélica de estos grupos para llevar a su culminación las po-inicialmente defensiva de las agresiones tencialidades de la democracia burguesa.gubernamental y terrateniente fue Este gana, en cambio, dos oportunidades.incorporando, sobre la marcha, La de descalificar a toda la guerrilla delreivindicaciones agrarias evolutivas de un país al colo carla en el extremo de lanivel local y regional a uno nacional. En intolerancia y el delirio político. Y la deellos, a diferencia de las otras redimirse a sí mismo al escamotear elorganizaciones guerrilleras, la concepción blanco al que la violencia para lasustitutiva del orden social le era ajena. participación social apuntaba: lasSin embargo, ésta terminó por imponerse. estrecheces y estrangulamientos de una¿Habría que concluir, entonces, que la democracia singularmente reacia a lasactual visión sustitutiva de las FARC y la concesiones de buen grado.violencia que le sirve de instrumento Pero la democracia colombiana esexpresa la madura ción de condiciones difícilmente redimible de susrevolucionarias en el país? Tal como se responsabilidades frente a la violencia. Ladijo para la violencia del ELN, EPL, M- violencia para la sustitución social no es,19, la lucha armada de las FARC no pese a sus ilusos presupuestos estratégi-representa; en sus términos actuales, las cos, un producto importado sino un frutoverdaderas condiciones de la sociedad de nuestra más prestante mecánicacapitalista colombiana respecto de su nacional. Es la elaboración política devigencia y limites históricos. El paso de unas fuerzas sociales empujadas a la víauna violencia para la par ticipación a otra armada para hacer visible una alternativapara la sustitución social no es, en las distinta a lo que la Constitución, las leyesFARC, una respuesta real a modifi- y las buenas costumbres de la Repúblicacaciones que afecten las bases de permiten. Unas fuerzas sociales que, porsupervivencia del orden social burgués y la ausenc ia de canales institucionaleslegitimen, por tanto, los llamados al apropiados, han debido recorrer el caminoasalto final. Es, más bien, una reacción de las armas para acceder a lainmediatista a cambios coyunturales en el autorrepresenta ción política y a larégimen político pero confundidos éstos conformación de proyectos de sociedadcon cambios estructurales en el sistema autónomos.burgués; una trasposición del plano de las La violencia colombiana no es, por tanto,insuficiencias de la democracia una aberración de nuestra democraciacolombiana en un momento particular del sino más bien una forma consustancial derégimen político frentenacionalista, al ésta. No es una aberración... es suplano de las incapacidades de base del dinámica, su forma de desarrollo y
  • 98. Democracia Violencia y democracia en Colombiafuncionamiento. En el régimen político La lucha por la democracia socialista noExclusivo propio de la democracia co- es, pues, para finalizar, un proyec tolombiana anida, como virtualidad siempre factible dentro de las condicionespresente, el acto de la violencia social y actuales. La violencia para lapolítica para franquearle a los excluidos participación social no está agotadael estrecho campo de representación del porque nada demuestra que nuestraEstado. democracia no se mueva y transforme aunPor lo menos hasta ahora, la rigidez de la por ese tipo de demandas. Y porque, ademocracia colombiana se ha ocupado en pesar de ser una democracia en profundasentar el hecho de que la violencia para la crisis, su inestabilidad no es todavíaparticipación social es la premisa de la terminal ya que su capacidad deevolución de un régimen político autorregeneración sigue siendo amplia.Exclusivo a uno Inclusivo. Es innegable Una democracia imperfecta, sin duda,el afincamiento, en la mayoría de las pero todavía coherente con nuestrosfuerzas sociales contestatarias, de una niveles de desarrollo económico, social,cierta cultura de la violencia que valora político y cultural.ésta como el único instrumento de presiónefectiva a un régimen políticoensimismado en su mecánica exclusivista.Que esa violencia para la participacióntienda a volverse lucha sustitutiva es elsobrecosto a pagar gracias a unas clasesdirigentes incapaces de transigir enreformas que, antes de negar el régimenburgués, buscan mejorar la democracia yel sistema capitalista actuales. Y también,sin duda, el sobrecosto a pagar gracias aunos movimientos armados, que no hanlogrado, por diferentes razones, ajustarsus acciones a la verdadera naturaleza dela sociedad que pretenden dirigir.En todo caso valdría la pena reconocerque la expectativa de guerra civil, deenfrentamiento total y antagónico entrelas clases, no es más que una ilusiónalimentada por el mito catastrofista decierta izquierda. O un recurso deterrorismo sicológico de la derecha paralegitimar sus propuestas autoritarias.Esa imponente catástrofe del capitalismodeseada por algunos, temida por otros, noserá posible mientras nuestra democraciaburguesa sea coherente con una dinámicacomo la de la violencia para laparticipación en la cual fuer zas socialesimportantes buscan, con las ar mas, ocuparespacios dentro del ordenamiento vigente.
  • 99. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaLA GUERRA COMO SUSTITUCION democráticos, los periodistas, el DE LA POLITICA pensamiento independiente y la cultura. Es decir, todas las fuerzas sociales yLuis Alberto Restrepo* políticas que intentan trascender el cerrado esquema bipartidista legado porLa estrechez del régimen bipartidista el Frente Nacional.heredado del Frente Nacional y la De este modo, la carencia de alternativasconsiguiente ausencia de alternativas de políticas desemboca en un remolino ciegopoder que le den cauce institucional a la de vio lencias encontradas. Si a esto seprotesta social, sigue siendo el desajuste añade la vio lencia de las mafias entre sí ypolítico fundamental del país. Ha contra la "clase política", y la que seprofundizado hasta la esquizofrenia el ejerce en contra de los jefes deldistanciamiento entre el "país político" y narcotráfico por fuerzas aún desconoci-el "país na cional": de una parte, ha das, podemos decir que el país sepermitido el desbordamiento de la encuentra en el ojo del torbellino.inconformidad social en paros cívicos ymarchas campesinas, y de otra, ha Queremos analizar en este artículo losconducido a la burocratización de los seis principales escenarios en los que sePartidos tradicionales, más preocupados manifiesta hoy la crisis del régimen, asípor el control del aparato estatal que por como los esfuerzos por resolverla.las necesidades y demandas populares. Anteponemos algunas consideracionesAunque el distancia miento entre Estado y sobre las raíces históricas de la situaciónclases subordinadas no sea la causa de la actual, que nos permiten tener en cuentalucha armada, tampoco le ha ofrecido rasgos fundamentales de nuestra culturaalternativas. política.El enfrentamiento militar se agudiza pero, Este gobierno busca la solución política aala vez, da muestras de fracaso político. la crisis en dos escenarios principales:La guerra se convierte así en sustitución mediante el esquema gobierno-oposiciónde la política. Por ello, ha degenerado en y a través de la elección popular deacciones terroristas de izquierda y de Alcaldes. A ellos se añade ahora elderecha, si es que en este terreno son acuerdo para el Reajuste institucional, deválidas las connotaciones políticas. El destino aún incierto. Por la vía armada se"boleteo", el secuestro y el expresa también de dos formas el"ajusticiamiento" han sido practicados de deterioro del régimen y los intentostiempo atrás, en distinto grado, por toda desesperados por supe rarlo: a la yala guerrilla colombia na. A estas formas de desgastada confrontación entreacción se ha venido a sumar, más organizaciones insurgentes y Fuerzasrecientemente, el terror económico del Arma das, ha venido a superponerse laELN. Por su parte, además de la violencia campaña de intimidación y aniquilaciónsocial habitualmente ejercida por amplios sistemática de diversos sectoressectores de las clases dirigentes en contra democráticos. Las retaliaciones delde los trabajadores, la represión reviste narcotráfico contra la clase política sonahora el carácter de "guerra sucia". Pero un ingrediente adicional a la crisis y hastalas principales víctimas de la persecución cierto punto externo a ella, en la medidano son las mismas guerrillas, sino sobre en que no representan una amenaza paratodo las organizaciones populares legales el "establecimiento", pero sí sacan a la luzy sus activistas, así como los dirigentes profundas ambigüedades y
  • 100. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticacontradicciones internas de las clases clero. Los conservadores se reclamabandirigentes, definitivas en el actual proceso católicos, mientras los liberales erande acumulación. considerados como anticlericales, y másPara comprender mejor la hondura y tarde como masones o comunistas. Desdeorientación de la descomposición del el púlpito y la escuela, la instituciónrégimen político colombiano, es eclesiástica jugaba un papel determinanteindispensable recordar su origen. en la afiliación partidaria de los colom- bianos. La violenta pasión política1. LA HERENCIA DEL FRENTE adquirió así una hondura seudo-religiosaNACIONAL de confrontación sectaria entre el Bien y La violencia (1948-1953) y el Frente el Mal.Nacional (1958-1974) son el resultado de Esta cultura política llegó a suuna larga tradición colombiana, dos de consumación en la Violencia (1948-1953)cuyas características vale la pena y en el Frente Nacional (1958-1974).destacar, porque pesan aún decisivamente Consumación en el doble sentido: lasobre nuestra cultura política. Violencia fue su más alta expresión eEn primer lugar, hasta el, acuerdo impuso la necesidad de su cancelaciónbipartidista, los dirigentes liberales y definitiva. El Frente Nacional la clausuróconservadores funda ron su monopolio en con el consabido rito de la reconciliación.una singular dialéctica pasional de Para el sector más tradicional de lasacervos enfrentamientos y transitorias clases dirigentes, el Frente Nacionalreconciliaciones nacionales. Desde el "civilizó nuestras costumbres políticas".siglo 19, nutrían el sentimiento de El pacto bipartidista puso fin, en efecto, apertenencia partidaria de las clases cien años de historia de Colombia:subordinadas, alimentando prejuicios y extinguió la dialéctica de guerra y pazodios mutuos, y lanzando cíclicamente a entre los dos Partidos, y suprimió sula población a guerras civiles que con- tradicional fundamento clerical. Lacluían luego mediante acuerdos de Iglesia católica perdió así su referentereconciliación nacional pactados por los partidario y la política se hizo secular pormismos dirigentes. Los Partidos eran a la decreto. Con ello, el acuerdo bipartidistavez el principio de la división y de la quebró la punta pasional delunidad nacional, de su aniquilamiento y enfrentamiento entre los colombianos.salvación. Así lograba mantenerse un Nunca más - ni siquiera con el esquemaalineamiento partidario de amplias gobiernooposición- será posible revivir sumayorías, más fundado en pasiones afiliación sectaria a los Partidosancestrales que en la capacidad de los tradicionales.Partidos para representar y canalizar las El pacto nacional civilizó las costumbresaspiraciones económicas y socia les de las de los Partidos históricos, sobre todo,mayorías subordinadas. porque desde entonces sus dirigentesEl carácter pasional y violento del debate cierran filas ante la presión creciente de lapolítico tenía, en segundo lugar, un protesta social y la insurgencia armada, onúcleo religioso que le confería su ante cualquier eventual alternativapeculiar virulencia. Ante una población política que amenace su monopolioen su mayoría rural, la diferencia burocrático. Justamente por este motivo,fundamental entre los Partidos radicaba, el acuerdo bipartidista no le dió salidapor lo menos desde la época de la Rege- institucional a los enfrentamientos queneración, en su distinta relación con el padece el país. Despojados de los
  • 101. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaprete xtos seudo- religiosos de antaño, los desde entonces a través de este prismadefensores extremos del régimen y casi todas las formas de protesta y luchaalgunos de sus más radicales adversarios social.de hoy, son herederos de la misma actitud Sin embargo, la nueva posición de ladogmática, intransigente y sectaria. Se Iglesia no obtuvo el mismo eco de antañoconsideran portadores de la única y más bien contribuyó a generarSalvación ante el Mal que abruma a la divisiones internas en su seno. En efecto,nación. Sería mejor decir, pues, que el el Frente Nacional, sumado al proceso deFrente Nacional no civilizó nuestras urbanización, a la expansión del sistemacostumbres sino que contribuyó a despla- educativo y a los medios de comunica-zar el eje de la antigua barbarie. ción, han secularizado en buena medida laCon el pacto entre liberales y actividad política en Colombia. A esto seconservadores, la Iglesia perdió el lugar añade el hecho de que la jerarquíacentral que hab ía ocupado eclesiástica ha tenido que asumir unatradicionalmente en el orden político co- posición particularmente incómoda elombiano. Como catalizadora de las imprecisa desde el fin nominal del Frenteafiliaciones partidarias, había sido su Nacional (1974): a la vez que mantiene supuntal decisivo. Al perder su función, los respaldo a las instituciones democráticas,conflictos sociales que daron al desnudo, formula una crítica moral cada vez mássin que las antiguas pasio nes religiosas aguda a las clases dirigentes y a lospudieran desviar de ellos la atención. Hoy Partidos. Defiende, así, instituciones sinpresenciamos la fermentación tormentosa sujeto. Flota en el vacío político sinde un nuevo orden político que deberá referentes determinados. Por todo ello, enofrecer una real mediación de todos los lugar de ejercer una influencia decisoriasectores sociales en conflicto. La en el acontecer nacional como en otrosdesaparición del protagonismo de la tiempos, la crisis de identidad partidariaIglesia católica generó un faltante de se refleja en su interior. Ha permitido ellegitimidad en los Partidos que perdura surgimiento de una progresivahasta hoy, y que ha ido siendo paulati- diferenciación política en el clero, lo quenamente suplido por la coerción militar. genera no pocas tensiones y conflictos.El régimen actual descansa cada vez más Parte importante de la Iglesia católicasobre la fuerza. colombiana ha abandonado susAnte los actuales esfuerzos de la jerarquía tradicionales perspectivas oligárquicas deeclesiástica por reconstruir el liderazgo comprensión de la realidad nacional y haperdido, conviene hacer un breve ido construyendo nuevas visiones a partirrecuento de la evolución política de la de las clases subalternas.Iglesia católica desde el Frente Nacional. Desde mediados del año pasado, sinA partir de 1958, la Iglesia desplazó la embargo, los obispos colombianos -bajofrontera entre el Bien y el Mal: abandonó la dirección del Cardenal López Trujillo-su filiación exclusiva al Partido con- buscan recuperar de nuevo un lugarservador y sus drásticas condenas a los destacado en la vida política na cional. Delibera les, para convertirse en defensora ser parte intransigente en el conflic tointransigente de las recién creadas entre el "establecimiento" y la "subver-"instituciones democráticas" bipartidistas, sión", han pasado a ofrecerse comoen contra de la "subversión marxista, mediadores entre ambos campos, lo quetotalitaria y atea". Dicho sea de paso, la los colocaría en el eje del acontecerConferencia Episcopal colombiana mira político. Como contrapartida, el
  • 102. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaofrecimiento de la jerarquía encierra una maquinarias, y enfrentó la inconformidadtácita presión en contra de las anunciadas social y la insurgencia armada mediantemodificaciones al Concordato, que el tradicional expediente de la represión.recortarían los privilegios eclesiásticos. El El resultado fue exactamente inverso algobierno se ha resistido hasta ahora a la esperado: al término de su mandato sepropuesta episcopal mientras, fortalecía el M-19, mientras había crecidoparadójicamente, la jerarquía ha recibido considerablemente el desprestigioel respaldo entusiasta del Partido Comu- nacional e internacional de las Fuerzasnista y de la Unión Patriótica. Por la Armadas y del mismo gobierno. Podemosseculariza ción ya anotada y por el decir que, con Turbay, llegó a su agota-desgaste reciente de su credibilidad, no miento la lógica del Frente Nacional:parece posible, sin embargo, que los fracasó la guerra como fórmula paraobispos puedan volver a conquistar una enfrentar la crisis política del país.posición similar a la que tuvieron en el Betancur y Barco, por su parte, se venpasado. El punto de apoyo del régimen, obliga dos a enfrentar con seriedad elya secularizado, se ha desplazado hacia la grave deterioro del régimen. Ambosfuerza, al menos mientras no surjan intentan reavivar la dia léctica política,alternativas reales de poder para las aunque aplican dos esquemas diferentes.grandes mayorías. Betancur intenta abrir espacios a una oposición ajena al bipartidismo, de conte-2. EL POST-FRENTE NACIONAL nido radical, que pudiera abrigar incluso aEn 1974 terminó la alternación de las guerrillas que se acogieran al procesoliberales y conservadores en la de paz. Barco no puede retroceder en laPresidencia. Los siguientes gobernantes, búsqueda iniciada, pero intenta laLópez Michelsen (1974-1978) y Turbay repolitización nacional en el marco másAyala (1978-1982), no enfrentaron a estrecho de los dos Partidos tradicionales,fondo la crisis en ciernes. López intentó pretendiendo al mismo tiempo darle ununa primera respuesta a través de la contenido social al Partido liberal."pequeña Constituyente", pero - Betancur fracasó porque no acompañó suprescindiendo de su naufragio en la propósito de reformas sociales, no osóCorte- se trataba de un proyecto de organizar un respaldo propio ereforma muy limitado en sus alcances independiente, y encalló en la falta desociales. El paro cívico de septiembre de voluntad política de los bandos1977 fue un índice del desencanto enfrentados. Su proyecto se estrelló, apopular y del consiguiente agravamiento derechas e izquierdas, contra la inercia dede la crisis política. la conflictiva lógica frentenacionalista.Turbay no creó una fórmula propia de Con el fracaso de Betancur fracasósolución: se limitó a sacar las también, en cierto modo, la paz.conclusiones del Frente Nacional. El Barco hereda la incertidumbre de lasmutuo acuerdo había transformado a los clases dirigentes y la encarna. Se limita aPartidos tradicionales en empresas sacar la suma y resta de las experienciaselectoreras y había confiado el conflicto anteriores: mantiene inicialmente lassocial al Estado de Sitio y la represión formalidades de la paz, mientras dejamilitar. Turbay condujo esta dinámica prosperar a su lado la guerra sucia; quierehasta sus últimas consecuencias: ascendió quitarle piso a la insurgencia me dianteal gobierno en virtud del clientelismo, programas sociales, y pretende en vanogobernó con el respaldo de las reconducir la vasta inconformidad
  • 103. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticapopular a los desgastados cauces de la políticos; los armados expresan la luchaconfrontación liberal-conservadora. Ante guerrillera y en la “guerra sucia”. A ellosla ineficiencia de las instituciones, se ve se añade la guerra fugaz del narcotráficoobligado a recurrir a propuestas y contra los políticos y el gobierno.acuerdos de emergencia como el ple-biscito y el Reajuste institucional. 1. El Esquema Gobierno -OposiciónMientras el proceso de paz de Betancur Desde el comienzo de su gobierno,atendía sobre todo a las "causas sujetivas" Virgilio Barco se había empeñado ende la subversión, la "economía social" de implantar el esquema gobierno-oposiciónBarco pretende atacar sus "causas como eje primordial de dialéctica queobjetivas" y, de paso, devolverle al debería darle cauce a la inconformidadPartido liberal un perfil reformista. Es, sin acumulada. A la par con el deseo deduda, un buen propósito. Pero los dos revivir la polarización política en torno alproyectos "estrella" del gobierno: las eje liberal conservador, el presidentereformas agraria y urbana, se han Barco pretendía crear una imagenenredado en el Congreso. El Plan reformista del partido liberal. El recienteNacional de Rehabilitación y el Plan para acuerdo bipartidista para el reajuste esla Erradicación de la Pobre za absoluta una confesión forzosa del fracaso delson un loable esfuerzo redistributivo esquema y de la incapacidad del partidoadelantado a través del gasto público. liberal para llevar adelante reformasPero el intento no se emprendió por el significativas desde el gobierno y elcamino más directo y expedito: los congreso. Si el acuerdo no se rompe, elimpuestos. La reforma tributaria se hizo gobierno seguirá mencionando elen favor del capital. Y el gasto social esquema del mismo modo que la paz.tiene un monto exiguo en relación con Con todo, un análisis de la experiencia esotros rubros como el de seguridad - útil y lanza alguna luz sobre la crisis deaumentado en un 50% en 1988- o el de los partidos tradicionales.energía, por ejemplo. El modelo gobierno-oposición discurríaCon Turbay fracasa la guerra. Con en el cielo del “país político”, que seBetancur, parece fracasar la paz. Con levanta muy por encima de lasBarco se mantiene nominalmente el preocupaciones cotidianas del “paísproceso de paz mientras prospera la nacional”. Sin embargo, su éxito habríaguerra informal, pero ambas parecen ir al significado un éxito relevante: lafracaso. El país no encuentra aún la dialéctica de alternativas políticas es vitalfuerza política capaz de llevar a cabo para todo el régimen abierto al cambio.serias reformas sociales, negociar la paz y En Colombia, además, habría canceladoabrir a fondo el espacio democrático. el Frente Nacional y debería haber puesto a los partidos tradicionales ante el dilema3. LOS ESCENARIOS DE LA CRISIS de lograr su revitalización o exponerse aEN LA COYUNTURA: su lenta extinción.Como lo señalábamos al comienzo, la En la práctica, el modelo estimuló unacrisis del régimen se desarrolla hoy en necesaria fiscalización moral del gobiernoseis escenarios diferentes, tres de ellos ejercida por el partido conservador, peropolíticos y tres armados: el esquema se mostró incapaz para generar realesgobierno- oposición, el Acuerdo para el alternativas de poder, al menos en el cortoReajuste institucional y la elección plazo. De hecho, se limitó al juego entrepopular de alcaldes, son los escenarios los dos partidos tradicionales que
  • 104. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaconservan una raíz oligárquica nunca Las intervenciones televisadas delsuperada y que, por tradición y presidente de enero de este año –lacomposición social, carecen de vocación inculpación a la Corte Suprema dereformistas. Además, el núcleo aún vivo Justicia, el anuncio del Estatuto para ladel Frente Nacional se opuso a la Defensa de la Democracia y la propuestaaplicación consecuente del esquema de un plebiscito nacional-, marcan uncomo torpedeó el proceso de paz, y venía viraje en el estilo de gobierno, todavía nobuscando soterradamente la claramente definido. Inicialmente, Barcorecomposición del régimen bipartidista. parecía reivindicar para sí facultades quePero la mayor limitación del modelo se lo emanciparían más aún del controlderivó tal vez de la falta de dirección institucional ejercido por la clase política.política por parte del mismo presidente de Sin embargo, El Acuerdo del Palacio dela República, de la ausencia del partido de Nariño para el reajuste institucional logobierno y de un partido fuerte de real pone de nuevo en manos de losoposición política. directorios políticos bipartidistas.Sin gobierno difícilmente puede haber El esquema gobierno -oposición sePartido de Gobierno. Hasta hace poco, adelantó además sin partido de gobierno.sectores de las clases dirigentes le En primer lugar, la maquinaria liberal noreprochaban al presidente su falta de ha superado la crisis a la que llegó tras elliderazgo. Vale la pena recordar, sin gobierno de Turbay. El Partido apareceembargo, que Barco fue escogido como como un gremio fragmentado porcandidato justamente por su bajo perfil rivalidades personales, más hondas quepolítico. Ante el país no encarnaba la paz, las diferencias políticas que lo separan delcomo su predecesor, ni la guerra, como su Partido conservador. La puja por lacontendor. Para los varones liberales alcaldía de Bogotá profundizó aún másaparecía como “tierra de nadie”, ofrecida sus escisiones. En torno a los candidatosal primer ocupante. Su imagen de técnico reaparecieron las fisuras fundamentalesservía de escudo al oficialismo ante la del Partido entre los eventualesfiscalía moral del galanismo. Era la precandidatos presidenciales, y detrás deperfecta expresión de la incertidumbre de ellos, entre algunos expresidentes.las clases dirigentes. Curiosamente, Lleras se alineó conElegido presidente con más votos que los Turbay tras la figura de Caycedo, dándolede sus varones electores, Barco tomó así un apoyo a Durán Dussán y aldistancia de su partido y se refugió, clientelismo turbayista al que tanto habíadurante más de un año, en el “Sanedrín” combatido, mientras López dio sinuosode sus amigos y consejeros privados. respaldo a Ossa y de este modo a SamperDejó caer de sus puestos públicos a sus y Galán, enfrentándose de nuevo a Lleras,representativas figuras de la clase política antiguo padrino de Galán. Esta especie deliberal, y se rodeó de asesores y ministros "comedia de las equivocaciones" da“técnicos”. Su administración se convirtió buena muestra de la desarticulación delmás bien, durante los dos primeros años, Partido de gobierno. La derrota electoralen una alta gerencia de obras públicas. sufrida en Bogotá pone al Partido deLa dirección política del país pasó a un gobierno ante su propia crisis desegundo término. El gobierno no dirección y orientación. Hasta losenfrentaba, pues, la crisis sin una clara expresidentes perdieron autoridad, conorientación presidencial, por lo menos excepción de Turbay Ayala, quien supohasta comienzos de 1988.
  • 105. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticamantener la oportuna distancia que le se mostró dispuesto a acudir en auxilioconcedía su Embajada ante la Santa Sede. del ejecutivo en un gesto de patrióticoLas cosas han llegado a tal punto que el desinterés. Finalmente, después de lamismo Partido liberal se ha convertido en firma del Acuerdo del Palacio de Nariñooposición. El trato dado por el Presidente con el jefe del gobierno, por el que sea los jefes regio nales del Partido condujo restablece la alianza bipartidista, ela la "clase política" liberal al ejercicio de Partido Social Conservador pareceuna oposición de brazos caídos en el satisfecho.Congreso. El ausentismo y el blo queo de La única oposición política allos proyectos del ejecutivo fueron su bipartidismo es la que se expresa en elarma de combate. Partido Comunista y hoy en la UniónAsí como no hay Partido de gobierno, Patriótica. Pero no logran convertirse entampoco ha existido una oposición fuerte. alternativa popular. Desde luego, laAunque en menor escala, el Partido del estrechez del régimen ha hecho difícil suOrden está igualmente afectado por labor. Para la administración Barco, latendencias erosivas. Crece la, distancia Unión Patrió tica ha sido un interlocutorentre el pastranismo y el alvarismo. La de segundo orden. Por otra parte, susfugaz veleidad disidente de Mazuera - dirigentes y militantes es tán siendosobrino carnal y político de Gómez- y la sistemáticamente aniq uilados ante ciertarebeldía de varios connotados dirigentes indiferente impotencia del gobierno. Susregionales a las consignas de Pastrana, 550 muertos hacen dramáticamenteson manifestación de las fisuras patente la estrechez del régimen. Pero lasconservadoras, sin hablar del Movimiento limitaciones no son únicamente impuestasNacional de Gustavo Rodríguez, que en la desde friera. El Partido Comunista y lasubasta de puestos públicos sólo se Unión Patriótica no logran atraer a l s adecidió al final, tras muchas vacilaciones, mayorías. Por su rigidez, dogmatismo ypor el "mejor postor". Entre tanto, jerarquización autoritaria, al PartidoBetancur pasa su convalecencia política a Comunista no le ha llegado aún sula sombra de Pastrana, a cuyo hijo Perestroika. La Unión Patriótica, tuteladarespalda en sus aspiraciones. por el Partido Comunista y surgida porNo es fácil para ninguno de los dos iniciativa de las FARO, se encuentra enPartidos tradicionales colombianos un difícil y contradictorio proceso desobrevivir por fuera de la burocracia y integración a la vida democrática que,ejercer la oposición. Carecen para ello de además, la extrema derecha se esfuerzaexperiencia, base social y, sobre todo, por bloquear. El país espera todavía unavoluntad política. El Partido conservador alternativa popular plenamente definidano logró acomodarse a ese papel sino en en su perfil democrático.muy corta medida. Durante los primeros La crisis de los Partidos se expresa en elmeses, presionó en todas las formas por Congreso. El escenario de su renovaciónvolver al régimen bipartidista del Frente ha sido hasta ahora el teatro de suNacional, y luego, ante la terca resistencia decadencia. El Partido liberal adelantópresidencial, se consagró al ejercicio de desde allí la "operación tortuga" contra suuna oposición moralizadora. Pero no se Presidente, y el Partido conservador llevópresentó como alternativa de poder. Ante a cabo una oposición más orientada alla nueva situación creada por el narcotrá- desquite partidista que a la creación defico y los ataques de la guerrilla a los alternativas para el país. La reformaoleoduc tos, a comienzos de 1988, su jefe agraria, esencialmente recortada, alcanzó
  • 106. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticauna aprobación póstuma en la segunda inocuas. De todos modos, el recurso a unlegislatura, gracias a la secreta asesor en un tema neurálgico, testimoniatransacción de sufragios por prebendas a la incapacidad de los Partidos para asumirlos senadores liberales, y a pesar del los desafíos esenciales de la democracia.fraude en la votación que todo el país En este mismo sentido, el Presidentepudo contemplar por la televisión. La impro visó un último gesto dereforma urbana está aún estancada, a independencia: a comienzos de 1988pesar de que ya fue sometida a mutilación lanzó al país la propuesta de celebracióndefinitiva. Estas prácticas ya habituales de un plebiscito ordenado a la eventualen el Legislativo constituyen la convocatoria de una Constituyente. Este"subversión desde arriba", más de- recurso consumaba la distancia crítica delmoledora que la "subversión desde abajo" Presidente frente a las instituciones.que toma de aquella sus mejores razones. Significaba un autogolpe de Estado desdeAnte la incapacidad de los Partidos y el la cúspide del gobierno. Pero tal como fueCongreso para interpretar y canalizar las propuesto: sin compromisos por parte delgrandes urgencias nacionales, el Ejecutivo en cuanto a la composición yPresidente Barco ha recurrido también - contenido de la eventual Asambleacomo Betancur- a una Constituyente, el plebiscito habría sido un"institucionalización paralela" del Estado. cheque en blanco girado por el pueblo aProliferan los asesores y las comisiones favor del Presidente. Sin embargo,presidenciales como réplica a la ineficacia amplios sectores de opinión se acogieronde las instituciones. El procedimiento no a la propuesta oficial en un gesto decarece de ambigüedad: estas instituciones desesperada esperanza en la magia delde bolsillo parecen testimoniar la buena recurso al constituyente primario.voluntad del ejecutivo, pero a su vez La propuesta creó, sin embargo, unaencarnan y disimulan la falta de voluntad oportunidad política para definir el perfilpolítica predominante. Se convier ten en reformista del Partido liberal. Suscitó un"burladero" del gobierno, acosado por la curioso apoyo incondicional depresión de vastos sectores. numerosas organizaciones pop ularesEs el caso respecto a los Derechos mientras tropezaba con la oposición deHumanos: el problema de la guerra sucia casi todos los ex-presidentes, cony el terrorismo - central para cualquier excepción de Tur bay, y con el rechazodemocracia-, se desvía del Congreso y los disimulado del Partido SocialPartidos hacia la persona de un asesor. No Conservador. Se abrió así la posibilidadquiere decir esto que su nombra miento de una alianza entre gobierno y clasescarezca de importancia. El consejero subalternas similar a la de 1936, enpuede cumplir un buen papel si encara los oposición a las oligarquías. Tal pactoretos fundamentales que impone el habría podido llenar de contenido ladesbordamiento del Estado de Derecho, dialéctica gobierno -oposici6n. Pero lono sólo por las fuerzas insurgentes, sino más conspicuo del bipartidismo asedió atambién por las fuerzas de seguridad del un Presidente inseguro en la conducciónEstado y por sectores im portantes de las política del país. No era este el tipo declases dirigentes, sin cuyo auspicio no es liderazgo que las clases dirigentesposible la guerra sucia. Pero puede reclamaban. Y Barco, finalmente, cayó deresultar contraproducente si tiende una nuevo en manos de los directoriosmampara al problema mediante tareas, políticos gracias a la firma del acuerdobuenas en, sí, pero superficiales e del Palacio de Nariño.
  • 107. Coyuntura La guerra como sustitución de la política parte de las normas hoy propias del2. El Reajuste Institucional estado de excepción. Y alguna medida de-El 19 de febrero el país contempló por mocrática que afirme los derechos ytelevisión la firma del acuerdo del Palacio garantías de la oposición.de Nariño para el Reajuste institucional,por parte del Presidente de la República y 3. La Elección Popular de Alcaldesdel jefe del Partido Social Conservador. La elección de alcaldes es el segundoAmbos, sentados en la misma mesa, se escenario de la crisis política nacional.dirigieron al país para expli car la Como se sabe, es el único resultadosignificación del nuevo pacto. Más allá de significativo que sobrevive de lalas palabras, la imagen mostraba que el "apertura democrática" impulsada poresquema gobierno-oposición había Betancur al inicio de su administración.terminado y comenzaba de nuevo el La importancia que se le ha dado a lacogobierno de los dos Partidos reforma es apenas proporcional a latradicionales. Durante la interinidad estrechez del régimen vigente y a lapolítica en la que ha entrado el país hasta mezquindad reformista de las clasesel mes de octubre, cuando debe concluir dirigentes. Esta magnificación ha gene-la reforma constitucional, el Presidente ha rado una expectativa desproporcionada y,pasado a ser rehén de los directorios de hecho, le ha concedido a la reformapolíticos liberal y conservador, que tienen municipal un significado mayor que elahora la iniciativa. que hubiera alcanzado por sí sola. LaEl Acuerdo del Palacio de Nariño no es el contienda electoral, más que el esquemaFrente Nacional. En aquel entonces los gobierno-oposición, ha revitalizado lados Partidos que signaban el pacto eran actividad política.justamente las partes en conflicto. Lo acontecido en Bogotá y Medellín enSellaban, entonces, la paz. Ahora los torno a las alcaldías es un buen indicio defirmantes son una de las partes en- la crisis de los Partidos tradicionales y defrentadas, y se unen para consolidar su sus intentos por resolverla. Las divisionesfrente de batalla. Desde luego, el Reajuste personalistas que los atraviesaninstitucional no será una declaración de condujeron a un complejo juego deguerra porque el régimen tiene un alto alizanzas entre fracciones liberales ydéficit de legitimidad que necesita cubrir conservadoras que buscaban, a través delpudorosamente. Tendrá, además, la Partido opuesto, tomar venganza del suyopresencia vigilante de terceras fuerzas, de propio. Es posible, sin embargo, que acuyo aval requiere. Pero no sería realista través de estas rencillas se estén abriendoesperar una reforma democrática de las paso nuevas tendencias ideológicasmaquinarias políticas tradicionales que separadas por el eje de la crisis deltienen en sus manos el proceso del régimen: la paz y la apertura hacia unaReajuste. Así pues, si la reforma se lleva real oposición democrática. Hay una con-finalmente a cabo, propondrá medidas de vergencia tácita entre las derechas demodernización y de orden, con algunas ambos Partidos por un lado, y su centroreducidas concesiones democráticas. por otro. El alvarismo se encontraría másModernización que agilice el funcio - cómodo a la derecha -unido con elnamiento-de los Partidos, del Congreso, turbayismo y apoyado por la nuevade la administración local y regional. edición del llerismo - que ligado a Pas-Orden que fortalezca la Justicia trana y Betancur, mientras que estos -másincorporando en la legisla ción ordinaria el galanismo y el samperismo- podrían
  • 108. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaconfluir en una tendencia de centro. Un valerosa candidatura neo liberal de Clararealineamiento en este sentido clarificaría López. Pero no se dibuja aún la fuerzala política nacional y le daría mayor política que pueda generar un vasto con-sentido a un eventual esquema gobierno- senso popular.oposición. Los resultados de las elecciones, apenasLa campaña por las alcaldías mostró que conocidos al concluir este artículo,la "clase política" es consciente del deberán ser objeto de futuros análisis.deterioro de su propia imagen y buscaatajos para superarlo, no mediante un 4. El enfrentamiento Fuerzas Armadasreplanteamiento ideológico y político de - Movimiento guerrillerofondo, sino mediante recursos de El esquema gobierno -oposición, lamaquillaje. A la inseguridad que produce elección de alcaldes y, másel vacío ideológico hay que atribuirle, en recientemente, el proyecto de Reajustebuena medida, el abrumador derroche institucional son los escenarios en los quepublicitario. se intenta la superación de la crisisLos principales candidatos no fueron política y la modificación del régimenrepresentantes de la "clase política" bipartidista por canales institucionales. Eltradicional. Fue ron figuras jóvenes. enfrentamiento armado es laJuventud se presentó como sinónimo materialización misma de la crisis yimplícito de cambio y modernización. expresa, a su modo, un esfuerzoLos Partidos tradicionales buscaron, desesperado por superarla.además, proyectar una "imagen cívica" de Como es sabido, el fervor guerrillerosus candidatos, antes que partidista. Lo surgió en América Latina con motivo del"cívico" encierra aquí un "problema triunfo de la revolución cubana. Pero lasemántico". Intenta recuperar al tradición de sectarismo y violenciaMovimiento cívico que ha sacudido al política implantada por los Partidospaís en los últimos años. Pero, mientras lo tradicionales, el alto grado de permanentecívico es sinónimo de popular para el agresión legal y armada de muchosMovimiento social, para los Partidos está sectores dirigentes sobre las clasesrepresentado por los dirigentes gremiales subordinadas, y la hondura de la crisis(FENALCO, SAC) o por los empresarios social, le han dado su pe culiar arraigo ende poderosos medios de comunicación Colombia. Por otra parte, el estrecho(Noticiero TVHoy, El Colombiano). régimen bipartidista tampoco le haEstos representan, en efecto, a la sociedad ofrecido cauces institucionalescivil, pero sólo a aquella sociedad que se alternativos.expresa a través de los gremios. No a la Los Partidos tradicionales, instalados enque toma parte en los paros cívicos. el po der, se habituaron a responderLa elección de alcaldes barajó las cartas preferencialmente por vía represiva a lade figuras y fuerzas políticas. Andrés protesta social, desconociendo su retoPastrana, Caycedo y Ossa ascendieron político y reduciéndola a la categoría devertiginosamente en el escalafón de sus problema de "orden público". El recursoPartidos. María Eugenia se convirtió en casi permanente al Estado de Excepción ypunto de fuga de las tendencias más su uso represivo contra la protesta así lodisímiles, desde la derecha hasta la iz- demuestran. De este modo, el acuerdo li-quierda. La Unión Patriótica logró en beral-conservador ha contribuidoBogotá una vasta alianza con variados decisivamente a la militarización delsectores de izquierda, gracias a la conflicto en Colombia.
  • 109. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaAsí mismo, el monopolio bipartidista ha forzoso del gobierno. Conquistó simpatíadificultado el surgimiento de una creciente en sectores populares, medios eoposición política que presente intelectuales de la población. Como loalternativas diferentes a la insurgencia demostró después el proceso de paz,armada. El bloqueo a la izquierda política obtuvo entonces un protagonismoha fortalecido, -indirectamente, al mo - superior a su capacidad real devimiento guerrillero. Aún hoy, si el actual conducción política. En consecuencia,movimiento de protesta no encuentra vías durante la administración Betancur, el M-de expresión política, continuará 19 perdió la legitimidad conquistada y seencauzándose progresivamente hacia la lanzó finalmente al suicidio en el Palaciolucha insurgente. En este sentido, la de Justicia. La paz se convirtió en su"guerra sucia" dirigida por el derrota. Así concluyó el segundo períodoestablecimiento contra la Unión Patriótica de la guerrilla colombiana.y otros movimientos sociales ajenos al La nueva fase del movimiento guerrillerobipartidismo, produce resultados en la que nos encontramos, ha sidocontrarios a los que pretende: eliminando capitalizada por el ELN, por habersealternativas políticas, trabaja en favor de mantenido al margen del fracasadola insurgencia armada. A la vez,- el proceso de paz. El desarrollo actual seprotagonismo ejercido por el movimiento caracteriza por la contradicción entre elguerrillero durante la administración Tur- crecimiento militar del movimientobay, al copar el espacio político de guerrillero y su empobrecimiento político.numerosos embriones de izquierda legal El desacertado manejo del proceso de pazcontribuyó a su desarticulación final. por parte del M-19 desconectó alTras veinte años de lucha, la guerrilla movimiento armado en su conjunto derevolu cionaria en Colombia está lejos de buena parte de los intelectuales y de laconvertirse en alternativa de poder. Su gaseosa "opinión pública". Incrementó elacción militar no pone de manifiesto su reclutamiento de su militancia sobre todoproyecto político. En la actual en sectores marginales, sin formaciónproliferación de violencias, no alcanza a intelectual, desesperados por la agudadeslindar su propio perfil ante la mayor crisis social. En la medida en que separte de los colombianos. Su ya larga ahonda la despolitización de susfrustración, la inclina hoy hacia formas miembros, se agudiza paralelamente sudesesperadas de acción militar. Se acción militar. Prolifera la extorsión, elconvierte de este modo en un factor, no secuestro, el atentado. Para el común dede maduración en el proceso de cons- los colombianos resulta difícil distinguirtitución de las clases subordinadas, sino hoy la acción guerrillera de la violenciade crónica inestabilidad que contribuye a del narcotráfico o de la delincuenciaestrechar los márgenes de la organización común.popular y democrática. Las FARC, como el actual gobierno,Desde los años sesenta hasta 1974, el quedaron suspendidas entre la paz y lamovimiento guerrillero estuvo confinado guerra. Desde sus inicios, la treguaal campo y alcanzó un difícil crecimiento pactada con ellas fue confusa. Laspolítico y militar. En los setenta, el M-19 Fuerzas Armadas mostraron su opo siciónasumió su personería y le abrió una nueva decidida al acuerdo. El texto fue equí-época. Sus golpes publicitarios y la torpe voco. Las FARC continuaronrepresión ejerc ida por la administración fortaleciendo su equipamiento militar.Turbay, lo convirtieron en interlocutor Tras un prolongado mantenimiento
  • 110. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaformal de los acuerdos, la vo luntad Democracia, más severo que el famosolatente de guerra le fue ganando de nuevo Estatuto de Seguridad de Turbay, y elterreno a la paz, hasta que hoy la tregua aumento del presupuesto para las Fuerzasse puede dar por concluida. Del Armadas en un 50 %. El renovado augecontradictorio proceso, las FARC han de la confrontación armada debilita lasheredado un perfil político confuso, aún posibilidades renovadoras de la elecciónpor definir. popular de alcaldes y estrecha losLa sorpresiva conformación de la márgenes democráticos de la or-Coordinadora Simón Bolívar, en 1987, no ganización popular.es producto de una concepcióncompartida por las distintas organi- 5. La guerra suciazaciones armadas, sino resultado de una La "guerra sucia" es el terrorismo del"sin salida" política que las coloca ante la "establecimiento". En Colombia senecesidad de presionar al gobierno. No adelanta hoy el exterminio sistemático dees, por lo tanto, un pacto eficaz y dirigentes populares y democráticos. Enduradero. La serie de acciones con las que las dictaduras militares-del Cono Sur yse ha iniciado el 88, dan indicios de Centroamérica, la guerra sucia ha sidodesesperación. El innegable poder militar dirigida desde la cúspide del Estado. Ende la guerrilla sin clara orientación nuestro país, se desarrolla hasta ahora alpolítica y el pago de salarios a muchos de margen del ejecutivo, aunque con unasus mili tantes, augura procesos de cierta tolerancia del mismo. Como esdescomposición interna. clásico, aparece mimetizada en elPor otra parte, el gobierno de Barco enjambre de violencias cruza das. Suparece haber clausurado ya los intentos de confusión deliberada por parte de laspaz. Recibió el país bajo la presión de clases dirigentes es una forma de"los enemigos agaza pados de la paz", encubrimiento. Los asesinatos de algunosreorganizados a partir del Palacio de dirigentes liberales y conservadores,Justicia. Desde el comienzo de su probablemente fruto de retaliaciones poradministración, la flexibilidad de un parte de la guerrilla, consuman el estadocomplejo proceso político se redujo a un de confusión. Es ilusorio esperar suformalismo oficial y se transformó en esclarecimiento judicial o una decididaprograma técnico de rehabilitación y acción del gobierno en contra de lanormalización. El gobierno se limitó a eliminación de la oposición. Es necesarioreiterar sus condiciones sobre desmovi- remontarse a sus fuentes políticas.lización y desarme sin contraprestaciones. La génesis inmediata de la guerra sucia esEl atentado de las FARC en el Caquetá, a clara. Surge del fracaso de la guerra y demedia dos de 1987, endureció aún más la la paz, intentadas durante los gobiernosposición oficial. Virtualmente, la tregua de Tur bay y Betancur. Barco mantiene lasya no existe. La renuncia de Carlos Ossa formalidades de la paz, pero se vea su cargo para consagrarse a una desbordado por la guerra sucia,intempestiva tarea política, es a la vez la auspiciada por quienes se empeñan enrenuncia de Barco a las conversaciones recomponer el tranquilo monopolio delcon la guerrilla con el propósito de Frente Nacional. Ya durante laconcentrarse exclusivamente en los administración Betancur, la represiónprogramas técnicos de rehabilitación. Con comenzó a transformarse en guerrael fin de la paz, se anuncia la guerra. Así informal. Pero con el gobierno de Barcolo indica el Estatuto para la Defensa de la se ha convertido en el estilo de represión
  • 111. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticafundamental, impulsado o tolerado por las han creado su propia Universidad,cla ses dirigentes, y auspiciado -en ahondando de este modo la distancia quealgunas regiones- por narcotraficantes ya su profesión genera con relación a laamenazados en sus intereses. sociedad y propiciando el desarrollo dePero la guerra sucia en Colombia ha una perspectiva unilateral sobre el país.tenido una larga preparación. Durante los De la independencia frente a los civiles,últimos cuarenta años, en el país se ha se ha ido pasando a una creciente tutoríavenido desarrollando un lento "golpe de de los militares sobre aquellos en torno asociedad civil, regido por el principio de los problemas de "orden público". Hanautodefensa. Hasta 1953, las Fuerzas surgido instituciones singulares. DesdeMilitares eran el brazo armado del hace quince años se viene impartiendoEstado, cuando no simplemente de los formación castrense a los dirigentesPartidos. Hoy la relación se ha invertido: civiles: profesionales, empresarios, políti-numerosos dirigentes civiles son el brazo cos, periodistas, sacerdotes, etc., quienespolítico de las Fuerzas Armadas. Ante la acceden así al grado de oficiales dedefección de la "clase política" generada reserva. Fuera de ello, las Fuerzaspor el Frente Nacional, los militares se Militares dictan cursos y seminarioshan convertido casi obligatoriamente en frecuentes a estos mismos sectores sobreideólogos de la sociedad civil dominante, la situación del país. De modo particularal menos en relación con el creciente se ha establecido una sólida alianza entreconflicto social. Y, como es apenas los gremios empresariales y las Fuerzaslógico, han impreso en ella su propia Armadas. De tiempo atrás se ha venidoperspectiva profesional: una visión de desarrollando una verdadera industria de"orden" y "seguridad". vigilancia privada para las clasesLa emancipación de las Fuerzas Armadas pudientes, al m ando de antiguos oficialesfrente a la dirección civil del. Estado, es de las Fuerzas Armadas, que cuenta conresultado de un largo proceso. El 40.000hombres.En los Colegios Militares,autogolpe propiciado por los Partidos hoy numerosos, dirigidos por militares entradicionales en cabeza del ge neral Rojas retiro y en servicio activo, se les da a losPinilla, les quitó credibilidad y autoridad estudiantes adiestramiento militar. Másante los militares y nutrió en ellos el recientemente algunos oficialessentimiento mesiánico. Luego, el fácil procedieron a impulsar grupos derecurso de los distintos gobiernos al autodefensa campesina, como el país loEstado de Sitio les transfirió una comprobó por la Televisión. El Ministroresponsabilidad desproporcionada y una de Gobierno reconoció la existencia decreciente independencia en el manejo del 140 de ellos. Finalmente, en los últimosproblema político central: el "orden años las Fuerzas Militares han vendidopúblico". Hoy los altos mandos del Ejér- innumerables armas a los civiles, muchascito conocen mejor al país real que la de ellas de su uso exclusivo.mayor parte de los dirigentes políticos. Todo este proceso de militarización de laSimultáneamente, la formación de los sociedad civil dominante obedece almilitares ha ido escapando al principio de autodefensa. Se ha venidoconocimiento y al control del poder civil. construyendo en Colombia un ejércitoLos oficiales reciben cursos de especiali- paralelo no previsto por la Constitución,zación en el exterior sin que nadie no sujeto al Presidente de la Re pública, niconozca su orientación ni los inte reses a a ninguna otra autoridad claramentelos que responden. Las Fuerzas Armadas determinada. Lleva implícito el llamado
  • 112. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticapara que cada uno defienda por las armas alguna vez será necesario retornar,su propio interés. Presupone la defección requiere, pues, como condición previa, undel Estado y adelanta su disolución. Este Pacto nacional de renuncia a la violencia"golpe de socie dad civil" es visto con como método de lucha política, hoybuenos ojos o auspiciado por clases estéril en Colombia.económicamente poderosas, peroincapaces de ofrecerle salidas políticas al 6. Narcotráfico y desestabilizaciónpaís. Son estos sectores, además, sus Sin la presión norteamericana, el tráficomayores beneficiarios. de drogas no habría inducido factores deLa guerra sucia de hoy no es, por lo tanto, aguda incertidumbre transitoria: laun fenómeno sorpresivo e inesperado. "mafia" hace parte del "establecimiento"Emerge de una sociedad que se viene y su interés no apunta a destruir el Estado,militarizando de tiempo atrás. Puede ni el régimen político. Forma parte, másoperar en forma centrali zada o autónoma. bien, de sus defensores más extremos:Es responsabilidad, ante todo, de las protege a sangre y fuego la acumulaciónclases dominantes y de los Partidos privada frente a la subversión o ante lostradicionales que han abdicado de su movimientos populares. Su lucha seresponsabilidad política y la han dirige exclusivamente a buscar la tácitadelegado, abusivamente, a la coerción aceptación del negocio y a eliminar elmilitar. No se dirige contra la guerrilla. Es Tratado de Extradición. Con estemás bien el resultado de la frustración propósito, ha neutralizado al poderproducida por la imposibilidad de jurisdiccional y ha subordinado a parteexterminarla. Es una guerra de importante del Legislativo y de la "claseintimidación y exterminio contra el política". Si en su camino se vepensamiento independiente, la prensa y la enfrentado a la lega lidad, multiplica unacultura, contra todas las fuerzas que prepotente violencia y profundiza lapodrían ampliar el estrecho régimen descomposición de la sociedad y delbipartidista y transformar en lucha Estado. Pero no posee un proyecto de so-política el enfrentamiento armado. Esta ciedad distinto del actual.guerra informal le da hoy los mejores Las clases dirigentes, por su parte, seargumentos a la guerrilla y bloquea el debaten en una doble aspiracióncamino de la paz, aunque no facilita contradictoria: el de seo de acumulación ytampoco la victoria militar del estableci- la necesidad de legitimación.miento. Internamente divididas por estas dos exi-Hasta la administración Betancur, el reto gencias contrapuestas, han mantenidopolítico del país consistía en construir un ante el narcotráfico una deliberadanuevo Pacto social entre los sectores ambigüedad: han incorporadoenfrentados: guerrilla y Estado, y abrirle pragmáticamente sus capitales a laancho cauce político a la oposición. Hoy economía nacional para garantizar elel problema es diferente. No es posible proceso de acumulación, rasgándosenegociar con una guerrilla que no ha sido esporádicamente las vestiduras antemilitarmente derrotada, si antes no se ciertos delitos especialmentedesmontan los organismos paramilitares y escandalosos o ante la presión exterior.se pone freno a la guerra sucia. Pero este Este jue go ha dado lugar a la singularúltimo tipo de violencia no es negociable paradoja según la cual, al sectorya que sus promotores son por definición productivo le va bien, mientras al país leclandestinos. El nuevo diálogo al que va mal. Pero las clases dirigentes se
  • 113. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaniegan a reconocer el estrecho vínculo marihua na, antes condenada, es hoy elexistente entre los dos fenómenos: el segundo producto agrícola de los Estadosnarco tráfico . Unidos.Los dineros ilegales han sido integrados El "affaire" Ochoa desató las tensionesoficialmente a la economía nacional acumuladas. La presión económica de losmediante la amnistía tributaria de 1987, la Estados Unidos, que sigue pendiente"ventanilla siniestra" del Banco de la como una espada de Damocles, colocó aRepública y el lavado de dólares. Estos la burguesía y al Estado colombianos anterecursos han ayudado a la bur guesía un dilema difícil de resolver: perseguircolombiana a vadear con relativo éxito la seriamente a los grandes "capos" de ladifícil situación económica mafia y verse enfrentados a sus retaliacio -latinoamericana. La inusitada bonanza de nes, o mantener vigente la tácita alianzaconstructores, indus triales y comerciantes con estos y soportar las sanciones dese debe, en medida importante, a tal Norteamérica. Para bloquear todo intento"exportación no tradicional". Pero de de restablecer la Extradición, lostiempo en tiempo -con ocasión de crí- narcotraficantes se mostraron dispuestos amenes notorios llevados a cabo por las librar una guerra feroz contra el Estado.mafias, cuando los "capos" pretenden Sus golpes iniciales se dirigieron, pordisputarle el control político a los jefes primera vez, contra la "clase política", latradicionales o, sobre todo, bajo la que por fin pareció darse cuenta,presión económica norteamericana- repentinamente, de que existe una graveamplios sectores dirigentes expresan su crisis nacional.indignado repudio del narcotráfico y em- El dilema entre acumulación yprenden su fugaz persecución. Esta legitimidad en relación con elambiva lencia puso al Estado entre la narcotráfico, desestabiliza al Estadoespada y la pared a comienzos del año. colombiano con mayor eficacia que laLa única contradicción esencial entre el insurrección armada o la protesta social.narco tráfico y las clases dirigentes La respuesta del Estado a la guerratradicionales -su relación con los Estados declarada marcará una línea muyUnidos- hizo explosión. Como se sabe, importante en este camino. Por ahora halos narcotraficantes reivindican la vuelto una calma incierta basada alindependencia nacional frente a la justicia parecer en acuerdos desconocidos por elnorteamericana. En este punto son país. De todos modos, los precedentesantinorteamericanos, no por razones sentados por los narcotraficantes -sobrepolíticas sino por motivos de seguridad todo el asesinato del Procurador-, hanpersonal. La oligarquía colombiana, en dificultado la solución. Los responsablescambio, requiere del respaldo de los de estos hechos reconquistarán laEstados Unidos para mantener su modelo tolerancia económica pero deberán contarde desarrollo económico y su control con un hondo repudio social.político, sobre todo en las actuales Lo más grave de la situación, es el hechocircunstancias del país. Digamos de paso de que las clases dirigentes se empeñanque el gobierno norteamericano persigue en desconocer su verdadera naturaleza.la cocaína más por razones comerciales Acosadas por la necesidad deque por motivos éticos ya que, de lo legitimación ante sí mismas, ante el país ycontrario, emprendería una seria lucha en el exterior, se empeñan en la hipótesiscontra el consumo de la droga y no sim- norteamericana de la narcoguerrilla e in-plemente contra .su importación. La tentan desviar de este modo la
  • 114. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticaindignación y la represión contra las colombiana. Hacia allá conspiran hoy,organizaciones armadas y los objetivamente, tres fuerzas disímiles o in-movimientos populares. El Estatuto para cluso contrapuestas: el movimientola Defensa de la Democracia promulgado guerrillero, el narcotráfico y la guerraa raíz del embate del narcotráfico, muy sucia. En estas condiciones se debilitaprobablemente será orientado en su sustancialmente el alcance renovador deaplicación contra estos últimos, a pesar de la elección popular de alcaldes, al menoslas declaraciones del gobierno en en el corto plazo. Aunque se lo mantengacontrario. Parece claro que las nominalmente, el esquema gobierno -agrupaciones guerrilleras han tenido o oposición tiende a ser definitivamentetienen relaciones eventuales con los suplantado por una edición actualizadanarcotraficantes: intermediación del Frente Nacional. Crece el riesgo delcomercial en el Guaviare, contrabando de recurso a las soluciones de fuerza. Haciaarmas, etc. Pero en principio hay una allá apunta el Estatuto para la Defensa deoposición irreconciliable entre un sector la Democracia. Si la Comisión desocial como el narcotráfico, que defiende Reajuste institucional se conformara conpor todos los medios sus inmensas una auténtica representación de las clasesfortunas conquistadas a puño, y guerrillas subalternas, si los temas permitieranrevolucionarias que cuestionan cuando discutir los problemas sociales y políticosmenos la actual distribución de la riqueza. de fondo, si las clases dirigentesMuchos jefes del narco tráfico son hoy comprendieran la gravedad del momentolatifundistas y enfrentan las presiones y se mostraran flexibles, si el gobiernoguerrilleras incluso mediante el pago de ejerciera una conducción adecuada delsicarios. Es obvio, en cambio, que las proceso, -cosas todas más que improba-clases dirigentes han pactado bles- el Reajuste podría abrir un cauceestructuralmente con los recursos decisivo hacia la civilización deleconómicos de la droga, que no pocos de conflicto. Pero, por la forma como sesus miembros están en el negocio, y que realizó el acuerdo, solo pueden esperarsegirones importantes de los Partidos, del medidas de modernización del Estado,Estado y de los servicios de Seguridad junto con medidas de orden, y algunahan sido comprados por sus dineros. El concesión a las demandas democráticasno reconocimiento de esta situación ha de garantías para la oposición.embarcado a las clases dirigentes, al El país no está, sin embargo, en una fasemenos por ahora, en una política prerrevolucionaria ni en vísperas de unacontradictoria, estéril y peligrosa. guerra civil. El cruce de violencias contradictorias no estimula siquiera un4. A MANERA DE BALANCE proceso claro de organiza ción yMirando la evolución nacional de enfrentamiento de clases. Sólo generaconjunto, se aprecia una agudización de confusión, aguda fragmentación social,las formas de confrontación armada que hastío y repudio general. No haydebilitan las mediaciones civilizadas y consenso en ningún sector, ni dirigente nipolíticas. A su vez, el enfrentamiento subalterno, sobre los caminos que debearmado avanza en un proceso de des- seguir el país, y nadie se atrevería acomposición: se desarrolla ahora en el vaticinar cuáles serían los resultadosterreno de la guerra sucia y del finales de las diversas alternativas. Tam-terrorismo, y conduce al deterioro de los poco en el estamento militar parece haberestrechos márgenes de la democracia cla ridad-sobre una salida golpista. La
  • 115. Coyuntura La guerra como sustitución de la políticasituación es de virtual anarquía. Avanzan todas las partes en conflicto lalos tambores de la guerra, pero no como reformulación de la paz. Este es el grancontinuación de la política, sino como su desafío del presente. Todo esfuerzo porruda sustitución desordena da. desconocer o ahogar este fenómenoPero la proliferación de violencias nutre político -como la guerra sucia- solo puedeel anhelo de orden a cualquier precio. Si agudizarlo.se optara explícitamente por la aplicaciónmasiva de la fuerza, la represión podríaser tanto más vio lenta cuanto menosclaros son los resultados previsibles, y norecaería sobre los jefes del tráfico dedrogas con quienes las clases dirigentes yel Estado tienen nexos múltiples, ni sobrela guerrilla bien equipada para su defensa,sino sobre el movimiento popular ydemo crático en su conjunto.Ante la confrontación cada vez másgeneralizada, anárquica y sin resultados,se requiere hoy, sin duda, un amplioMovimiento Nacio nal. Puede tomar dosformas: una, como recomposiciónactualizada del Frente Nacional,convocado y dirigido desde arriba, desdeel Estado y los Partidos, para modernizarel Estado e imponer el "Orden" mediantela .represión. Esta parece la tendenciapredominante, confirmada por el Acuerdodel Palacio de Nariño. Otra, comoMovimiento ciudadano impulsado desdeabajo, desde la sociedad y todos sus or-ganismos, abierto desde luego a la libreparticipación individual de miembros detodos los Partidos, que permita derrotarpolíticamente las distintas formas deviolencia, y presionar al Estado y a losmismos Partidos por las reformas socialesy políticas más urgentes. La primerafórmula, la más fácil, significaría la reite-ración y el ahondamiento de la crisis delrégimen bipartidista legada por el FrenteNacional. No se ve cómo los Partidostradicionales, gestores y actoresfundamentales de la crisis, pue dan ser losimpulsores protagónicos de su solución.El país necesita un amplio Movimientodemocrático que presione serias reformaseconómicas, sociales y políticas, y exija a
  • 116. Coyuntura La elección popular de alcaldes LA ELECCION POPULAR DE consustanciales a la democraciaALCALDES: UN DESAFIO PARA LA representativa. En la gran mayoría de DEMOCRACIA países de América Latina la elección popular de mandatarios locales tiene unaMaría del Pilar Gaitán* larga historia. Incluso en naciones como Guatemala, Honduras, El Salvador yLa elección popular de alcaldes, el más Bolivia, caracterizadas por estructuras dereciente y controvertido proyecto político poder tan arcaicas y autoritarias, estáde modernizació n del Estado colombiano, prescrita constitucio nalmente. México,se ha convertido en la reforma Brasil, Argentina, Perú y Ecuador,constitucional más importante de los cuentan igualmente con el mecanismoúltimos cincuenta años de vida institucional que la consagra.republicana. Quizás por ello, desde laépoca de la "Revolu ción en Marcha" el * Politóloga. Investigadora del Institutopaís no vivía una transformación de Estudios Políticos y Relacionesinstitucional con tantas expectativas, pero Internacionales de la Universidadtambién con tantas incertidumbres. Nacional. Este articulo que contó con elLas opiniones sobre el impacto y las apoyo financiero de FESCOL, fue escritoconsecuencias de la reforma han antes de las elecciones del 13 de marzo.permitido "tomarle el pulso a la nación":su debate se ha colocado al orden del díaen la academia, en el mundo de la política El alcance y el contenido real de estay en la cotidiana reflexión del ciudadano institución en el contexto latinoamericanocomún. Un sinnúmero de gremios, entre sería objeto de otra reflexión, que noellos agrupaciones tan diversas como la podría plantearse sino a la luz delSAC y ANDIGRAF, han incluido el tema traumático proceso de construcción de lade la descentralización política y la democracia en el continente. En nuestroelección popular de alcaldes en sus caso, y en este sentido es útil la compara-deliberaciones anuales. En la última ción, la elección popular de alcaldesreunión del Episcopado colombiano, los quedó sepultada junto con el proyectojerarcas de la Iglesia igualmente se político del libe ralismo radical de 1863 ypronuncia ron sobre los efectos éticos y tardó casi un siglo para que nuevamentepolíticos de la nueva institución, al mereciera el interés y la atención delconsiderarla como uno de los grandes poder legislativo. Aunque desde los añosdesafíos del momento. Sindicatos, posteriores al Frente Nacional la ANAPOasociaciones cívicas y partidos, así como y distintos sectores liberales presentaronvoceros de las Fuerzas Armadas y de los proyectos de ley que la, proponían; solaprincipales medios de comunicación, no mente en 1980 y por iniciativa de Alvarohan cesado de preguntarse sobre sus Gómez Hurtado se inició su trámitebondades, sus alcances y su significado. legislativo. La aprobación final por elToda esta discusión ha logrado permear la Congreso, hace dos años, estuvocultura política de los colombianos y precedida por sucesivas mocio nes parasensibilizar la conciencia ciudadana. "archivar" los proyectos conducentes a laResulta empero un anacronismo que reforma. La antecedieron asimismosolamente en 1986 se haya lo grado arduos debates entre los distintos gruposincorporar en nuestro ordenamiento jurí- y fracciones de los partidos tradicionales.dico y político una de las instituciones Aunque el propósito descentralizador, una
  • 117. Coyuntura La elección popular de alcaldesvez impulsado por la administración significado al espacio -el municipio dondeBetancur, se incorporó en los programas aquiere territorialidad la democracia, sede las distintas fuerzas políticas y contó plantea como un gran reto que lecon el decidido apoyo de la izquierda par- concierne directamente al "país nacional".lamentaria, el acuerdo bipartidista que Por ello los comicios que habrán definalmente hizo posible la institución del celebrarse son mucho más que el simplealcalde popular se construyó sobre las rito de acudir a las urnas.bases de un débil consenso político. Ello Quizás sin que los gestores de la reformano hace más que reflejar, aún hoy en día, así lo hubieran previsto, el procesoel apego que un importante sector de la político y electo ral que está en marchaclase política sigue profesando a los también ha puesto en evidencia losprincipios presidencialistas y centralistas diversos rostros de la crisis que vivimos.de 1886, la reticencia frente al cambio Una crisis multidimensional que traspasaaun cuando se produzca dentro de los las fronteras de lo económico y lo políticomárge nes del Estado de derecho y, por y cuestiona profundamente el significadosobre todo, el miedo frente a cualquier de nuestros símbolos culturales y nuestrosintento de renovación institucional. valores éticos. La aguda descomposiciónSeñala así mismo lo difícil que resulta la de numerosos grupos sociales y launificación de los sectores dominantes panacea del enriquecimiento fácil; lacuando se trata de impulsar reformas polí- polarización de las fuerzas en conflicto yticas de largo alcance, capaces de reforzar la extensión de los enfrentamientosla legitimidad del sistema, pero que en el armados; la generalización de la "guerracorto plazo afectan y comprometen sucia" y la multiplicación de diversasintereses individuales sobre todo de formas de violencia que se entrecruzaníndole burocrática y electoral. sórdidamente y que incluyen desde laEn términos de política comparada la guerra de las calles que ocasiona lareforma podría considerarse como un delincuencia común, hasta la guerra queajuste tímido y tardío del orden genera el narcotráfico; la crisis de lainstitucional. Sin embargo, en un país justicia, el abandono de la ramacomo el nuestro, tan profundamente jurisdiccional y la pérdida de credibilidadconservador y tan atado a sus viejas en las principales instituciones,costumbres y prácticas políticas, implica particularmente en el Congreso; laun potencial democratizador de tal ausencia de liderazgo político y la crisismagnitud que para muchos aparece por la que atraviesan los partidos, sonincluso como amenazante y todos fenó menos que constituyen en sudesestabilizador. La sola posibilidad de conjunto el esce nario en el cual se pondráque se le abra paso a la democracia a prueba la primera elección popular departicipativa cues tiona las premisas alcaldes.básicas sobre las cuales está cimentado el La coexistencia del orden y la violencia,rígido y estrecho régimen político como lo señalara Pécaut ( 108 ), de lacolombiano. confrontación armada y las propuestas deEl ciudadano, ajeno por tradición a las paz, del reformismo institucional y ladecisio nes del "país político", puedesentirse interpelado y convocado por la 108figura del alcalde popular. La posibilidad . Daniel Pécaut, Orden y Violencia: Colombiade incidir sobre el manejo de los asuntos 1930-1954, Bo gotá, Siglo XXI Editores-CEREC, 1987, Vol. 1, p. 17.locales y de otorgarle un nuevo
  • 118. Coyuntura La elección popular de alcaldespropensión hacia el militarismo, invitan a El Frente Nacional se constituyó en elpensar la elección de alcaldes como un marco político e institucional bajo el cualproceso que desafía la democracia. Y más se afianza ron las rápidasque ello, como un plebiscito sobre las dis- transformaciones económicas y socialesyuntivas políticas que hoy se nos experimentadas por el país en los últimospresentan. treinta años. Puede señalarse que este es- quema de poder marca el fin de una etapaEL FRENTE NACIONAL Y LA y el comienzo de otra en el proceso deNUEVA MODALIDAD DE CRISIS desarrollo del Estado moderno enEn el proceso político contemporáneo de Colombia. Es un punto de quiebre entreColombia aparece como una constante la una vieja y una nueva modalidad de crisisrigidez y el inmovilismo de las política. Formalmente implicó lainstituciones frente a las transformaciones terminación del período conocido comoque genera la evolución económica y "la Violencia" y superó el gobierno desocial. El inmovilismo institucio nal ha transición que había llevado al poder alconducido a un progresivo divorcio entre general Gustavo Rojas Pinilla. Al mismosociedad y Estado y ha puesto en tiempo significó la implementación de unevidencia el desfase existente entre una nuevo modelo de dominación que seestructura política y administrativa cimentó sobre la base de dos institucionesexcesivamente centralista, y la fundamentales: la alternación bipartidistadiferenciada dinámica de las sociedades en la Presidencia y el reparto paritario deregionales. Estas dos caras de un mismo todos los cargos públicos entre liberales yproble ma. apuntan a señalar al Estado conservadores con exclusión, segúncolombiano como un ordenamiento mandato constitucional, de toda fuerzapolítico que se ha estructurado y política distinta a dichas colectividades.desarrollado sobre las bases de un débil El nuevo modelo de dominación, alconsenso social. Los sectores subalternos mismo tiempo que impulsó mecanismosde la sociedad civil han estado ausentes jurídicos y políticos para reordenar laslas más de las veces en la toma de las relaciones entre las clases dominantes ydecisiones políticas y han permanecido para reconstruir las fragmentadas basesexcluidos de la gestión gubernamental. del consenso nacional, sentó las premisasCentralismo y presidencialismo, de un esquema de poder fundado en elinflexibilidad frente a la modernización, acuerdo y el compromiso "desde arriba",el cambio y el reformismo social, aunados sin que la sociedad y el Estadoa un ancestral conservadurismo encontraran, a la postre, verdaderasideológico, son todos patrones de nuestro formas de convivencia política. Sudesarrollo político que no se correspon- resultado más inmediato fue la con-den con el país de la década de los solidación de un régimen político cerrado,ochentas. Si bien el origen de estos autoritario y poco participativo,patrones se puede ubicar en el proyecto caracterizado por el monopoliopolítico que cristalizó en 1886 y en el bipartidista sobre el aparato del Estado yordenamiento jurídico que desde entonces por la utilización con fines priva dos denos rige, son el Frente Nacional y elmodelo de dominación impuesto los quede manera definitiva los refuerzan y losconsolidan.
  • 119. Coyuntura La elección popular de alcaldessus recursos, como si éstos fuesen patri- partidos. La compensación... fue elmonio natural de los partidos ( 109 ). fortalecimiento del nivel regional o localEl Frente Nacional y la modalidad de del bipartidismo, apo yado por undominación compartida que instauró, desarrollo forzado del clientelismo" (110 ).dieron origen a diversos procesos que es La pérdida de legitimidad y de capacidadnecesario reseñar, pues se convierten en de representación de los partidosla matriz de explicación de la crisis políticos, acentuó el carácter excluyentepolítica nacional. del acuerdo paritario y puso en marchaLa práctica del gobierno compartido y del otro de los procesos resultantes del Frentereparto burocrático precipitó a los Nacional: la reducción de los es paciospartidos a un proceso de desgaste, pérdida institucionales y la restricción de la par-de credibilidad y debilitamiento de su ticipación política. La inexistencia de lafunción ideológica. El ejercicio de la competencia multipartidaria y el bloqueo"milimetría política" sustituyó la sistemático al desarrollo de fuerzasmovilización ideológica por la políticas distintas al bipartidismo lomovilización que se basa en la prestación ilustran de manera clara. La intoleranciade favores y servicios. El clientelismo se del régimen frente a f nómenos como el econvirtió así en el principio rector de las MRL y la ANAPO y los fallidos intentosrelaciones políticas y en el medio de los movimientos de izquierda porfundamental para lograr la adhesión y el constituirse en alternativas de poder,reclutamiento partidista. Esto condujo a expresan esta tendencia. La convergenciaun progresivo erosionamiento de la de todos estos proce sos fue configurandotradicional ideología de pertenencia o, lo una situación de crisis en_ el régimenque es lo mismo, a un desdibujamiento de bipartidista que podría caracterizarsela afiliación liberal conservadora. como sigue:La ruptura de las lealtades partidistas y el En primer lugar, por una crecientepropio proceso de desgaste interno de los incapacidad del Estado y suspartidos, llevaron a que éstos perdieran instituciones- para generar consensoefectividad como canales de social, lo que induce a recurrir de formarepresentación de las distintas fuerzas cada vez más frecuente al estado de ex-sociales y a que se debilitaran como cepción y a las medidas de fuerza paramecanismos de legitimación política. enfrentar los conflictos sociales: EnEl debilitamiento de la función segundo lugar, por una dificultad muylegitimadora de los partidos se manifestó visible del régimen bipartidista parade forma especialmente crítica a nivel de mediatizar las diversas formas de protestasu instancia nacional, que perdió y de confrontación política. Y en tercerliderazgo y capacidad de convocatoria lugar y como consecuencia de la anterior,"dejando al descubierto la vieja por la ampliación de un campo de acciónmultiplicidad de liberalismos y que, o bien se constituye al margen delconservatismos regiona les, lo cual proceso político convencional, o bien seatomizó la necesidad de disciplina y la genera por fuera de los marcos del Estadodirección más o menos unificada de los de derecho. La desvalorización del109 110 Alfredo Molano, Selva adentro. Una historia Francisco Leal B., Estado y Política enoral de la colo nización del Guaviare. Bogotá, El Colombia, Bogotá, Siglo XXI Editores-CEREC,Ancora Editores, 1987, p.134. 1984, p. 166.
  • 120. Coyuntura La elección popular de alcaldesproceso electoral y la abstención; la En la presente coyuntura, caracterizadadesafiliación partidista y la aparición de más por una amenaza de desbordamientogran cantidad de movimientos locales y de las instituciones que por la posibilidadregionales que eluden y rechazan la de instaurar un nuevo orden político, laestructura de partido; las tomas callejeras, modernización del Estado y la adecuaciónlos paros cívicos y las marchas del sistema político se imponen como unacampesinas, así como la presencia tarea inaplazable. Así lo entendieron losguerrillera, lo confirman hoy en día. sectores más lúcidos de los partidos y deTal ampliación de las relaciones políticas la clase dirigente al impulsar el procesoextra institucionales pone en entredicho la de reforma política que condujo a lalegitimidad del sistema en su conjunto y elección popular de alcaldes. Veamosle plantea al régimen y a sus partidos la algunos antecedentes de la reforma.necesidad de impulsar estrategias de La crisis política que se fue configurandoconservación y de reproducción política. a todo lo largo del Frente Nacional alcanzó niveles críticos bajo laEL REFORMISMO administración Turbay. DichaINSTITUCIONAL, UNA administración se caracterizó por unaESTRATEGIA PARA ENFRENTAR aguda descomposición social, por unLA CRISIS aumento del clientelismo y de lasFrente al panorama actual del país y el prácticas políticas corrup tas y por unaconfuso espectro de fuerzas enfrentadas notable pérdida de credibilidad en lasque cuestio nan la supervivencia de instituciones del Estado. Frente a estosnuestro frágil orden democrático, el fenómenos, que no hicieron más quehistoriador Tirado Mejía advertía de resaltar los límites de la "democraciamanera premonitoria lo siguiente: restringida" que nos había legado la coalición frentenacionalis ta, el gobierno "Hay épocas en las que por del Presidente Turbay optó por la períodos largos marchan al imposición de un esquema de poder unísono economía, socie dad y autoritario y militarista. Bajo este legislación y otras en las que en un esquema se privile gió el recurso a la breve transcurso de tiempo, los fuerza frente a cualquier otro mecanismo acontecimientos desbordan las de dominación política. Su imple- instituciones. Cuando esto sucede, mentación no solamente impidió la el hecho social se impone y el resolución de la crisis sino que la resultado es, o la reforma por potenció, acentuando la deslegitimaci6n adecuación o apertura, o la del régimen y la poca capacidad de revolución que da lugar a un representación de los partidos políticos. A nuevo orden, o los regímenes dé su vez, este manejo del recurso de la fuerza que por la violencia estatal fuerza produjo un efecto de radicalización represan la solución de los de la protesta popular y del problemas" (111 ). enfrentamiento armado. Con la llegada de la administración Betancur se advierte una nueva manera de111 enfrentar la crisis en la que se destaca el Alvaro Tirado Mejía, Prólogo a Ricardo énfasis que se le da a la solución políticaSantamaría y Gabriel Silva L., El proceso políticoen Colombia, Bogotá, Fondo Editorial CEREC, de los conflictos, versus la solución1984, p. 12. puramente militar de los mismos. El
  • 121. Coyuntura La elección popular de alcaldesreconocimiento oficial del rezago del las fuerzas políticas a los medios de co-Estado y de sus instituciones frente a las municación; modernización ytrans formaciones socioeconómicas y la fortalecimiento de los órganosnecesidad de enfrentar la creciente fiscalizadores del Estado; mo dernizacióndesinstitucionalización de la protesta y fortalecimiento de los órganossocial y la lucha política (112 ), mo tivaron judiciales y de la policía; launa alternativa de respuesta al modelo descentralización fiscal y administrativa yautoritario orientada hacia la adecuación elección de alcaldes por voto popular,y apertura del sistema político. Fue a principalmente ( 114). Sin embargo elpartir de estas consideraciones como se ambicioso proyecto de desarrollo po lítico,dio comienzo al llamado proceso de modernizació n estatal y restauración ins-"apertura democrática" y reforma política. titucional no se corresponde con losEl itinerario de la reforma se inicia con la resultados finales de la reforma. Variosconvocatoria en 1982 por parte del factores contribuyen a explicar estegobierno de una "Cumbre Política". Con fenómeno.ella se buscaba forjar un acuerdo En primer lugar la disociación existenteconcertado entre los distintos partidos entre una indudable voluntad política"para comprometer las mejores energías reformista y unos precarios recursosde la nueva nación en la empresa reales de poder para implementar lasprioritaria de la creación de un nuevo iniciativas reformadoras ( 115 ). La ausenciamarco político e institucional, qué deberá de recursos reales de poder incluyeservir de consenso y de cuadro aspectos de índole económica y aspectosfundamentales de las controversias, las de carácter político. El déficit fiscal y laaproximaciones y los entendimientos recesión económica que tuvo quepropios de la etapa nueva que se abre en enfrentar la Administración Betancur sela historia de nuestra actividad política" convirtieron en un obstáculo considerable(113 ). para el impulso de las reformas sociales,Diez puntos básicos se le propusieron al tímidas de suyo, que servirían de sustentopaís y a los partidos como temas al proyecto de apertura.sustanciales de la reforma: legalización e En lo que se refiere a los factores deinstitucionalización de las distintas carácter político deben destacarse el débilfuerzas políticas; robustecimiento y compromiso orgánico de los partidosmodernización de la Registraduría; tradicionales con el proceso de reforma yfinanciación de las campañas electorales el fragmentado apoyo del partidopor el Estado; adopción de una carrera conservador a la gestión gubernamental.administrativa; establecimiento de un La condición de minoría parlamentariaestatuto de la oposición; de recho a la del dividido partido de gobierno, tuvo ainformación y acceso equitativo de todas su vez como efecto el distanciamiento entre el Ejecutivo y el Congreso.112 Véase Jaime Castro, Proceso a la violencia yproceso de paz. Ministerio de Gobierno, Bogotá,1986, pp. 20-26. 114 El Tiempo, 8 de septiembre de 1982, p. 7A.113 Carta de Rodrigo Escobar Navia dirigida a los 115jefes de los distintos partidos políticos, a propósito Eduardo Pizarro, "El proyecto reformista dede la "Cumbre Política". El Tiempo, 8 de Belisario Be tancur", en Revista Universidad deseptiembre de 1982, p. 7A. Antioquia, No. 204, Medellín, 1986, p. 7.
  • 122. Coyuntura La elección popular de alcaldesTambién operó como factor adverso la comunicación y a la elección de alcaldesincapacidad del gobierno del Presidente por voto popular. Frente a este conjuntoBetancur para traducir en movilización de propósitos modernizadores, la reformapopular el apoyo electoral y el prestigio política de la vida municipal se constituyóque acompañaron el inicio de su mandato. en el resultado más visible e importante.El apoyo en la sociedad civil y Fue así co mo el proyecto departicularmente en las clases subalternas descentralización impulsado por lahubiera generado una inédita fuente de administración Betancur y reglamentadolegitimidad política. en buena parte bajo el actual gobierno, seLa posición de las Fuerzas Armadas tradujo en un conjunto de medidasfrente a la gestión del gobierno, sobre tendientes a desconcentrar el poder,todo en los dos últimos años, se tradujo fortalecer los fiscos municipales y sentaren una gran prevención y desconfianza las bases para el ejercicio de la demo -frente a los intentos de pacificación y de cracia local (116).apertura institucional. El militarismoheredado de la administración Turbay no POLITICA Y ALCALDESexperimentó cambios sustanciales bajo el Con el fin de compensar la insuficiencianuevo mandato. Por el contrario, exhibió del Estado en las grandes ciudades, lassu poder ampliado, actuando muchas capitales departamentales, y sobre todo enveces en contravía del proceso los pequeños municipios, se le dio vidademocratizador. A su turno, el mo- política e institucio nal a la elecciónvimiento guerrillero no demostró una popular de los alcaldes. También con elverdadera voluntad política democrática, propósito de responder al nuevo yni ofreció una definición clara frente a los conflictivo orden social que se ha venido"acuerdos de paz". Episodios tales como confi gurando en las provinciasla toma del Palacio de Justicia y la colombianas y cuya dinámica rebasa lapersistencia de prácticas como el capacidad de control del Estado central,secuestro, el "boleteo" y la extorsión, se dio el primer paso hacia lacontribuyeron negativamente al proceso descentralización de funciones y hacia lade paz y debilitaron aún más el frágil racio nalización de la gestió nconsenso en torno a la reforma política. administrativa. Reformar la estructura deLa confluencia de los factores señaladosdio lugar a una situación de bloqueo, que 116amenazó la viabilidad de los propósitos Nos referimos fundamentalmente a lasreformistas. Ello explica en buena medida siguientes normas: -Acto Legislativo No. 1 deel carácter restringido que adoptó la 1986 por el cual se reforma la Constitución Nacional y se ordena la elección popular dereforma cuando, por iniciativa del alcaldes.Ejecutivo, se presentaron al Congreso -Ley 78 de 1986 y Ley 44 de 1987 queproyectos de acto legislativo y de ley reglamentan la elección popular de alcaldes.considerablemente limitados respecto a la -Ley 11 de 1986 por la cual se dicta el estatutopropuesta inicial de la "Cumbre Política". básico de la administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo deEl nuevo conte nido de la reforma política los asuntos locales.quedó reducido fundamentalmente a la -Ley 12 de 1986 por la cual se dictan normasreforma de la carrera administrativa, el sobre la cesión de impuestos a las ventas oestatuto de los partidos, el fortalecimiento impuestos al valor agregado (IVA) y se reforma el Decreto 232 de 1983.de la Corte Electoral, el derecho a la -Decreto 1333 por el cual se adopta el nuevoinformación y el acceso a los medios de Código del Régimen Municipal.
  • 123. Coyuntura La elección popular de alcaldespoder local para regular las tensiones pueden tener origen en una votacióncada vez más agudas de la así llamada popular; la presencia de los usuarios de"periferia social", parecer ser el principio los servicios públicos en las juntas di-político que articula las innovaciones rectivas de las empresas municipales; lainstitucionales. celebración de contratos entre elLa elección popular de mandatarios municipio y las organizaciones cívicaslocales hace las veces de pieza clave de para la ejecución de obras y laengranaje del proyecto descentralizador administración de determinados serviciosque está en curso. La transferencia de y particularmente, la consulta popular ocompetencias y recursos a las células referendo municipal, que aún no ha sidomunicipales, tal como lo establece la reglamentada pero que se plantea comoreforma, está estrechamente vinculada una posibilidad real para que lascon la nueva identidad política de los comunidades locales se pronuncien ealcaldes. Por ello la institución que incidan sobre el manejo de los asuntosempezará a regir el segundo domingo de públicos. Todas estas medidas podríanmarzo de 1988, bien puede concebirse parecer en extremo tímidas y restringidascomo parte esencial de una estrategia más si se las compara, por ejemplo, con lasamplia de desarrollo político y moder- instituciones del poder municipal de losnización estatal. países europeos. En el caso de losLa otra cara de la moneda también debe municipios colombianos, donde loexami narse. La modernización de las característico es la clientelización de lainstituciones no se traduce vida local que ha ido despojando alnecesariamente en su democratiza ción, ciudadano de su conciencia cívica, elpero puede conducir a ella. La creación desarrollo de una gestión gubernamentalde nuevos espacios para la acción política que se hace a espaldas de la población yy la ampliación de la participación la ausencia de una tradición y una culturaciudadana, propósitos subyacentes en la de participación (117 ), este conjunto dereforma, pueden convertirse en mecanismos se revelan como renovadoresverdaderos incentivos para la construc- y encierran un enorme potencialción de la democracia local. Si los democrático. En este orden de ideaspobladores urbanos, los movimientos podría advertirse que para que se generecívicos y los sectores políticos una renovación política de la vidaindependientes se apropian de los ins- municipal es necesaria la confluencia detrumentos que prevé la reforma, puede varios factores: "la meraconfi gurarse un escenario de acción y descentralización es un embeleconegociación política más favorable para administrativista; la mera participación,los intereses de las comunidades locales. espejismo populista. Solo a través de laTolerar y garantizar la participación descentralización participativa y lapopular es el gran reto del- Gobierno. participación descentralizada puedeConquistar ese derecho para hacer loefectivo es el desafío del movimientopopular y de las fuerzas democráticas.El sufragio directo vendrá acompañado de 117otras instituciones que pueden ampliar los Véase, Pedro Santana, "Crisis municipal, movimientos sociales y reforma política enefectos de la reforma política. Nos Colombia", en Revista Foro No. 1, Bogotá, 1986,referimos a la creación de las juntas pp. 7-10.administradoras locales, cuyos miembros
  • 124. Coyuntura La elección popular de alcaldesconstruirse una verdadera democracia las estructuras básicas del poderlocal" ( 118 ) . municipal, se encuentran estrechamenteLas bondades y los alcances de la vinculadas con la posibilidad de que loselección popular de alcaldes se pondrán a alzados en armas se incorporen a la vidaprueba, sin embargo, en un escenario civil. Por ello la institución del alcaldecargado de conflictos y de múltiples popular lleva implícita la tarea de laformas de violencia que ame nazan con "reconciliación nacional". No obstantedesvirtuar los propósitos que inspiraron la esta conjunción de propósitos, la brechareforma. En este sentido los comicios que que se abre entre pacificación y reformahabrán de celebrarse en los aproximada- municipal es cada día más grande. Lamente mil municipios que conforman la inexistencia de una política de pazmalla urbana del país expresan, quizás coherente y la persistencia de las accionescomo ningún otro fenómeno, las del movimiento armado, es decir latensiones y contradicciones que animan la manera como ha evolucionado laactual coyuntura. Las elecciones que se situación de "tregua" y "cese al fuego"avecinan serán un fino termómetro para entre el gobierno y la guerrilla, ymedir la voluntad política de las clases particularmente entre éste y las FARC,dirigentes y de los partidos, y una ocasión señalan un profundo deterioro, si no unpropicia para observar los limites de la conge lamiento del proceso de paz. Estecapacidad refor madora del Estado. último parece marchar en contravía delLa elección popular de alcaldes reformismo institucional propuesto por elrepresenta, en suma, un gran desafío para Estado.el régimen bipartidista y a la vez un gran Otro desafío que se le plantea al régimenreto para todas aquellas fuerzas es el del establecimiento de garantíasinteresadas en preservar y ampliar los políticas para hacer efectiva laespacios que hacen posible la convivencia participación de movimientos y fuerzasdemocrática. Varios son los desafíos que distintas al bipartidismo. La reinter-se le plantean al régimen bipartidista. pretación del ordinal primero del ArtículoQuizás el más importante es encontrar 120 de la Carta Política, fundamento delpuntos de convergencia entre el proceso esquema gobierno -oposición, no hade apertura institucional y el proceso de logrado hasta el momento sus objetivos.paz. Cuando se impulsó la reforma La práctica del esque ma se ha orientadopolítica ambos procesos se conc ibieron principalmente al manejo de lascomo partes integrales y complementarias deterioradas relaciones entre el partido dede un proyecto global de modernización y gobierno y la "oposición reflexiva" deldemo cratización del Estado. conservatismo, sin que se haya propiciadoTranscurridos seis años puede observarse realmente el juego de las opcionesque, en la práctica, el proyecto se ha multipartidarias.desvertebrado y marcha cojo. La ampliación de la competencia políticaLa reconciliación del Estado con las y la tolerancia al pluralismo ideológicocomunidades locales y la oxigenación de resultan un verdadero reto frente a la generalización de la llamada "guerra sucia". El asesinato de líderes cívicos y118 Hernando Gómez Buendía, Ponencia populares, así como el de voceros localespresentada ante el Colegio Electoral y el ComitéProgra mático Distrital del Liberalismo, Bogotá, del liberalismo y el conservatismo, y eloctubre 27 de 1987, p. 9. escalofriante número de crímenes políticos de los que ha sido víctima la
  • 125. Coyuntura La elección popular de alcaldesUnión Patriótica, ad vierten los limites del condiciones los partidos se enfrentan a lacitado esquema de go bierno-oposición y elección de alcaldes mostrando, como loponen en entredicho los alcances de la señalábamos, todas las deficiencias de suselección popular de alcaldes. Sobre todo estructuras y sus tradicionales prácticas.en aquellas zonas del territorio nacio nal La crisis que enfrentan los partidos, endonde la lógica de la fuerza y de la especial el de gobierno, ha llegado a unoretaliación se han impuesto como de sus puntos más bajos. La conocidaprincipios rectores de la confrontación tendencia hacia el fraccionamientopolítica. interno ha cobrado especial fuerza. En lasTambién representa un desafío para el grandes ciudades del país y en casi todasrégimen bipartidista el asumir sus propias las capitales departamentales, el comúnlimitaciones e incapacidades, las cuales se denominador son la división y la incapa-han hecho visibles en el proceso de cidad de establecer acuerdos mínimos enselección de candidaturas, promoción de torno a un programa y a un candidato. Lacampañas y realización de acuerdos entre fuerza de liderazgo nacional también selos distintos grupos políticos. El débil ha perdido y más bien se observa unacompromiso orgánico de los partidos tra- creciente "rebelión" de los líder esdicionales con el proceso de paz y regionales y locales contra los directoriosapertura política permit e señalar que ni nacionales de los partidos.liberales ni conservadores visualizan la El papel unificador y cohesionante que enelección de alcaldes como una empresa una época tuvieron los expresidentes estápolítica á largo plazo. Esta ausencia de siendo igualmente cuestionado. De lacompromiso se encuentra asociada con la misma manera, las viejas castas políticasmisma naturaleza de los partidos y con la y sus maquinarias electorales se estánforma como desempeñan sus funciones. viendo confrontadas por un indudableDesgastadas profundamente como efecto relevo generacional que de formadel Frente Nacional, las colectividades acelerada se ha producido en los doshistóricas aparecen hoy ante las partidos tradicionales. El proceso paracomunidades locales como ine ficaces elegir alcaldes ha tenido la virtud de sacarmecanismos para canalizar sus intereses. a flote todas estas expresiones dé la cris isSin un perfil programático que realmente bipartidista.los diferencie y sin propuestas que Si bien se han señalado varios factoresconvoquen a la solución de los problemas adversos para el ejercicio de la oposiciónmunicipales, los partidos muestran claros en los pró ximos comicios, la instituciónsignos de debilidad. del alcalde popular abre la posibilidad,La notoria ineficacia que los acompaña se sobre todo en el mediano y en el largoha traducido en este período preelectoral plazo, para que nuevos actores entren enen inmediatismo burocrático y en una la escena política y le disputen el poder alexacerbada práctica de clientelismo. El bipartidismo. Esto también constituye un"trueque" de adhesión política por reto para liberales y conservadores noprestación de servicios continúa siendo el solo en las, grandes ciudades dondeprincipal recurso para mantener cautivo al siempre ha existido una considerableelectorado local. A ello debe sumarse el masa de votantes disponible y donde elfaccionalismo interno y la ausencia de comportamiento electoral tiende a serdisciplina, características que no hacen fluctuante e independiente, sino en losmás que refor zar su baja capacidad de pequeños y medianos municipios donderepresentación política. En estas es factible que los movimientos cívicos y
  • 126. Coyuntura La elección popular de alcaldeslas coaliciones suprapartidistas tengan administraciones locales y a unaalguna expresión electoral que cuestione frustración de las expectativas popula res.los tradicio nales patrones de adscripción Ello puede generar, a su turno, una fuentepolítica. de conflicto entre los alcaldes electos y elEl reto de la renovación también ha gobierno central y entre las autoridadestenido que asumirse por parte de los municipales y las comunidades. En estepartidos políticos que se han visto sentido los paros cívicos y las distintasobligados a revisar sus símbolos, sus formas de protesta urbana puedenprácticas y sus métodos de trabajo. Tal multiplicarse en vez de reducirse,vez por ello las principales ciudades están desvirtuando por la vía de los hechos unoinvadidas por un sinnúmero de de los propósitos de la reforma municipal."candidaturas cívicas" que evitan la Por ello los "alcaldes cívicos", en lareferencia partidista y elu den el discurso a medida en que realmente representen losnombre de los principios liberales o intereses locales, tendrán que apoyar talesconservadores. La renovación, sin em- movilizaciones y asumir el reto quebargo, ha sido más formal que real y se ha implica el enfrentamiento con el gobiernotraducido fundamentalmente en un central. Dicha situación, que ya se hacambio de lenguaje que no implica un presentado en varios municipios del país,replanteamiento del perfil ideológico ni particularmente en aquellos donde lade la estructura organizativa de los presencia del Estado y de los partidos espartidos. La visible necesidad que tienen prácticamente imperceptible, puedeambas colectividades de presentar una convertir en un fenóme no más complejo ynueva imagen que convenza y movilice a conflictivo la relación entre nación,la ciudadanía, ha conducido a que se regiones y municipalidades.valorice la estrategia publicitaria y a que Finalmente debe tenerse en cuenta lase eleven considerablemente los costos de presencia económica y social de eselas_ campañas. La "guerra" de los afiches "poder en la sombra" que constituye elha sido sustituida por la de las modernas narcotráfico en regiones cada vez másvallas, propiciándose un culto a la forma extensas del país. Su desempeño comoque contrasta con la pobreza y la generadores de fuentes de empleo y suvaguedad de las propuestas papel como benefactores de lasprogramáticas. comunidades, interesados en adquirirTambién se ha constituido en un reto para legitimidad social y política, puedenel régimen lo que podríamos llamar "la facilitar la utilización de la elecciónrevolu ción de las expectativas" que los popular de alcaldes como un recurso paraplanes bandera del gobierno (PNR y aumentar su influencia sobre la clasePPA) han creado a nivel municipal. El política o para ingresar formalmente encompromiso que la administración Barco ella.ha adquirido con los pobladores lo calespasa necesariamente por la gestión de losnuevos alcaldes, máxime si ellosprovienen del partido de gobierno. Lainsuficiencia de recur sos, aun teniendo encuenta las transferencias que ordena laLey 12, frente a las crecientesnecesidades de los municipios, puedeconducir a una parálisis de las
  • 127. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe LIMITES E INTERRELACIONES importancia los siguientes seis puntos de GEOPOLITICAS EN EL CARIBE esta legislación: 1. La ampliación a 12 millas (22.22 km)Gerhard Sandner* de las aguas territoriales con soberanía absoluta, marítima y aérea. Pero se debeUna de las características del espacio tener en cuenta que incluyó una cláusulacaribeño es la existencia simultánea de que garantiza el libre paso a barcos yfragmentación y unidad, siendo ésta una aviones de otros países (Innocentde las causas de la dis persión de este Passage).espacio. Depende sobre todo de nuestro 2. La fijación de una zona adyacente depunto de vista si la heterogeneidad, la otras 12 millas con soberanía restringida.dispersión y las fuerzas centrífugas 3. La consideración de una zona de 200predominan sobre las características millas como zona de exclusivaunificadoras y englobantes. La topografía explotación económica, con derecho dequebrada y llena de contrastes da lugar en uso y control de recur sos minerales yeste espacio a una gran variedad y biológicos, de investigación científica ydiferenciación, reforzada y consolidada, construcción de edificaciones oen el curso de la historia por los in tereses plataformas.de las potencias lejanas y centros depoder, que hicieron de esta región un * Investigador del Departamento demosaico de mi croespacios estructurados Geografía, Universidad de Hamburgo.según los patrones de las madres patrias opoderes hegemónicos. Sin embargo, estas 4. Constitución de zonas similaresestructuras son hasta cierto punto también alrededor de las islas.superadas por la identificación de la po- 5. Derecho de uso del margen continentalblación como caribeña con una imagen o talud hasta un máximo de 350 millascaribe ña común, llamada también desde la costa, o hasta las 100 millas"Common Carib bean Identity". Esta desde la línea de profundidad de 2.500 m.construcción hay que verla dentro de un 6. La obligación de convenios bilateralesdifícil proceso de identificación como entre naciones vecinas donde seregión propia, cultural y social, confor- superponen las zonas de derechomada por elementos latinoamericanos, marítimo, sin necesidad de atenerse a lanorteamericanos, europeos y africanos. línea media.Así mismo, hay que ver el agudo En los dos primeros mapas se muestranproblema de zonas marítimas, conflictos las consecuencias que tienen en todalimítrofes e interrelaciones geopolíticas América, las apropiaciones de áreascomo expresión o reforzamiento de un marítimas correspondientes a la zona deproceso de fragmentación, o como un 200 millas. El Mapa 1 muestra los limitesproceso que fomenta la integración y de los países teniendo en cuenta la zonaunidad. de 200 millas y omitiendo las líneasLa Tercera Conferencia Internacional costaneras. Son así territorios sobre lossobre Derecho Marítimo (1972-82) ha cuales los países pueden ejercer suscambiado el mapa político- derechos de uso, pero no son territoriosadministrativo, sobre todo en espacios en el sentido del derecho político. Loscon exagerada fragmentación territo rial. tres países del bloque continental delPara la zona del Caribe son de especial norte y los siete países del sur controlan un 79 % del área caribeña total, mientras
  • 128. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribeque las 35 naciones restantes del bloque proporcionan por englobamiento unamediano se tienen que conformar con el zona de uso económico exclusivo deespacio que sobra, siendo éste 95.000 km2. Esta zona es de especialexcesivame nte dividido. Ya no quedan interés, si no se considera co mo espacioespacios marítimos libres más allá de las vacío, sino como es en realidad: un área200 millas. Además se han formado provista de recursos naturales, potencialesvecindarios poco esperados, regla- y reales, cono cidos por medio dementados por convenios o tratados investigaciones realizadas por diversasbilaterales como, por ejemplo, los naciones.acuerdos entre Costa Rica y Ecuador, Esta situación tiene tres consecuenciasColombia y Honduras, Venezuela y inmediatas: en primer lugar, era deFrancia. esperar que las islas e islotes muyEl Mapa 2 concreta lo dicho, para el retirados de las costas correspondientesCaribe oriental. La delimitación serían puestas en duda, como sucedió consolamente es aproximativa y se refiere las Islas Aves (Venezuela), Monjesacaso a derechos potenciales, sobre todo (Venezuela), San Andrés, Providencia yentre las islas caribeñas. Cualquier intento Cayos Guano (Colombia) y Nassavade delimitar la zona de las 200 millas (EE.UU.). En segundo lugar, cobra(370 km) desde la línea base conduciría a especial importancia la linea base desdeuna superposición irremediable de la cual se miden las zonas marítimas, esterritorios marítimos que tendría que ser decir, si Venezuela, por ejemplo, la midesuperada por convenios bilaterales según desde la costa norte o desde la cadena dela nueva legisla ción marítima. islas situadas entre Margarita y Bonaire.Alternativas para eludir estos obstáculos Y, en tercer lugar, surge la tendencia ahan sido ya planteados, por ejemplo, con continuar los conflictos limítrofes del áreael concepto del "mar matrimonial" que, continental al área marina, conflictos queen contraposición al "mar patrimonial", afloran desde la Colonia.designa un Mar Caribe de uso común y En tres ejemplos se explicará laabierto a todos los colindantes (Rattery et sobreposición de conflictos limítrofes yal., 1973, Fonteyene, 1976) o, por derechos sobre áreas marítimas.ejemplo, con la proposición de establecer Primeramente se tratará el límite entreuna "Comunidad para el Desarrollo Colombia y Venezuela. Desde la Inde-Marítimo" con las correspondientes pendencia ha habido diferencias en lainstituciones impositivas (Krieger, 1973). interpretación del límite colombo-Pero estas propuestas han sido rechazadas venezolano en la Pe nínsula de la Guajira.casi categóricamente. El edicto de la reina es pañola en 1891,Prevalece, pues, el principio de la dio la base para la fijación del limite enpropiedad nacional. En este caso son de 1941 (véase Mapa 3, números 1-5). Laespecial impor tancia aquellas islas lejanas extensión de este viejo conflicto a zonasde las costas, ya que ellas tienen sus marítimas se desarrolló a partir de trespropias zonas de derecho marítimo, que puntos fundamentales:se unen en muchos casos con las áreas 1. La ampliación de las aguas territorialescontinentales de los distintos países. En el de las Islas Monjes de 3 a 12 millas porcaso de Venezuela, por ejemplo, las Islas Vene zuela (en 1952 se había certificadoAves que se encuentran a unos 560 km de la soberanía de Venezuela sobre estasla costa continental y que solamente islas por parte de Colombia).tienen una extensión de 1.000x400m, le
  • 129. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe2. Los intereses de Colombia en declaraba el interior del Golfo deperforaciones petrolíferas en el Golfo de Venezuela corno aguas internas, y la parteVenezuela frente a Castilletes. exterior se dividía entre los dos países, ya3. La importancia del limite costanero que sus aguas eran declaradaspara asegurarse derechos sobre partes del continentales (Véase Holguín Peláez,interior del Mar Caribe. 1971; Londoño Paredes, 1975; CarpioLas diferentes concepciones de estos dos Castillo, 1980) (Véase Mapa 3). Contrapaíses sobre la dirección del límite en su este proyecto hubo duras objecionesextensión (Véase Carpio Castillo, 1980). Cualquier solución que se adopte tendrá 1. Reclamos venezolanos según considerables consecuencias sobre los "uti possidetis de 1810”. derechos marítimos de los dos países. El 2. Reclamos colombianos según Mapa 4 muestra las diferentes "uti possidetis de 1810”. interpretaciones de ambos. En el caso de 3. Convenio Michelena-Pombo de Venezuela, son unos 43.000 km2 de área 1833 (no ratificado) marítima los que están en discusión. Esta 4. Laudo de la reina de España del no gira solamente alrededor de las Islas 13.3. 1891. Monjes, a las cuales, según la nueva 5. Límite según comisión legislación, les corresponden las 12 millas fronteriza 1899-1901 y Convenio de aguas continentales y otras 12 millas Santos-López Contreras del de aguas contiguas -ya que no tienen 5.4.1941. población fija arraiga da ni movimiento 6. Prolongación linear de la línea económico propio- pero no les No. 5 en la perspec tiva corresponde la zona de 200 millas para venezolana. explotación económica. De mayor 7. Línea media en perspectiva importancia es el "paso al mar" en el colombiana. sentido de una proyección a áreas 8. Paralelo de Castilletes como marítimas más distantes. De aquí surge línea de base y Golfo de también el común interés en una solución Venezuela como aguas interiores del conflicto. Al firmarse la Declaración venezolanas (según Convenio de Arauca por parte de ambos proyectado Herrera Campins- presidentes, en agosto de 1980, se creó Turbay Ayala, octubre 1980). una comisión colombovenezolana con la 9. Línea de base exterior misión de buscar una solu ción pacífica al incluyendo las islas Los Monjes, caso. formando el límite exterior de Una segunda variante de los problemas aguas inter nas divididas por No. generados por la delimitación marítima se 10 (fuente como No. 8). manifiesta en el caso Venezuela-Trinidad 10. Límite de las aguas internas Tobago (Mapa 5). El tratado firmado el colombianas y venezo lanas (fuente 26 de febrero de 1942 entre Venezuela y como No. 8). Gran Bretaña para la fijación del limite entre ambos países en el Golfo de Paria,hacia la bahía eran inconciliables (Véase fue mundialmente el primero en el cual seMapa 3, números 6 y 7). Después de una acordaba también el uso de recursosescalada de la controversia en los años submarinos (Uchebgu, 1976; Ewell,setentas, se presentó un acuerdo 1978/ 79). Aunque solamente se refería alprovisorio en 1980, en el cual se suelo marino y no al uso de la riqueza
  • 130. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribepesquera del cuerpo de agua, se acordó área de derecho marítimo más allá de lasademás la tolerancia en la desviación del aguas territoriales correspondientes. Paralímite allí donde las aguas territoriales se Guatemala el conflicto con Belice sesobreponían. Pero en este espacio se reduce cada vez más a una apertura de lapresentaron nuevamente problemas al barrera formada por las zonas marítimasampliar Venezuela sus aguas territoriales de Belice y Honduras. Frente a Honduras,de 3 a 12 millas y, a partir de la en el Golfo de Fonseca, se ha formadoindependencia de Trinidad Tobago, en una barrera similar entre El Salvador ytorno a los derechos de explotación Nicaragua.pesquera. Estos ejemplos del Mar Caribe occidentalUna tercera variante de esta misma nos incitan a ampliar nuestra visión yproblemática se presenta en el caso del plantean nuevas preguntas sobre elumbral nicaragüense o jamaicano espacio caribeño. Nos muestran que no se(Sandner, 1985 y 1986b). Según el deben reducir los mapas político-principio latinoamericano de uti administrativos a espacios terrestres, ypossidetis iuris" (derecho de posesión), que se hace completamente necesariocada país tiene el dominio sobre aque l incluir los espacios marítimos, de los queterritorio que " estaba de jure bajo su resultan nue vas vecindades, siendo éstasadministración en 1810. Así los cayos e una nueva dimensión del "conflictoislas de este umbral fueron r adjudicados territorial", que demandan la celebracióna Colombia. Los Cayos del Guano de nuevos tratados.(Bancos de Bajo Nuevo, Serranilla, Hay que tener en cuenta, además, laQuitasueño, Serrana y Cayos de superposici6n de intereses en los mismosRoncador) quedaron en manos de los espacios, relacionados con las distintasEE.UU., con el Tratado de las Is las del aspiraciones "nacionales" de losGuano en 1856. Las Islas del Maíz se respectivos gobiernos, que se enmarcan, aanexaron en 1890 a Nicaragua. En el su vez, dentro de intereses espaciales deConvenio de Managua en 1928 se acordó orden geopolítico de las potenciasuna línea limítrofe frente a San Andrés y hegemónicas. Ya no hay "manchasProvidencia, pero el convenio fue blancas" en los mapas de espaciosdeclarado nulo por Nicaragua en 1980, y marítimos, como tampoco hay espacios,este país reclamó los derechos sobre las islas o islotes neutrales: todos estánislas y cayos del umbral nicaragüense. dentro de campos de intereses, seanEntre tanto se le habían devuelto los nacionales o relacionados con el fríoCayos del Guano a Colombia en 1972, cálculo de las potencias. Las Islasdespués de largos debates. Algunos cayos Santanilla, por ejemplo, que han sidofueron reclamados por Honduras, pero devueltas a Honduras en 1972, después deColombia ya había firmado convenios 134 años de dominio norteamericano,limítrofes con Panamá, Costa Rica y siempre fueron destinadas a funcionesHaití, y se estaban preparando similares especiales, como a la instalación de uncon Jamaica y Gran Bretaña (Islas aeropuerto militar, a estaciones de radio,Caymán). Todo ello complicó la telecomunicaciones, radar y propaganda.delimitación de áreas de derecho Son parte de la política norteamericanamarítimo y se ampliaron las zonas de con- del "containment" o represión contraflictos potenciales y reales (Mapa 6). Nicaragua, dentro de la extensión delAdemás, se han creado problemas por la conflicto este-oeste. Un caso similar es elpresión de algunos países para abrirse al de San Andrés, con la gran presencia
  • 131. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribemilitar colombiana y la ampliación del pasos o canales (Véase Young y Phillips,aeropuerto. Los problemas existentes en 1986).torno a derechos marítimos y a la Si se destaca el arco insular, el marprolongación de conflictos limítrofes al Caribe realmente parece cerrado y losárea marina están situados aparentemente pasos parecen de central importancia paraen un ámbito puramente nacional, pero el tránsito y el obligadoconociendo la definición norteamericana aprovisionamiento (Mapa 7). De losde sus "intereses vitales" en y sobre el pasos de mayor importancia económica yespacio caribeño, estos conflictos son de estratégica, los de Yucatán y Granadamenor importancia, mientras no tienen más de 89 km de ancho. Los pasosinterfieran en los conceptos estratégicos de alguna importancia en el Mar Caribede tránsito, de control del espacio y de son los siguientes: el Estrecho de laalejamiento de toda amenaza inmediata Florida, el Canal de Yucatán, el Paso desobre el propio territorio denominado Los Vientos, el Canal de La Mona, el"Fuerte Norteamericano" o "Fortress Canal de La Virgen, el Canal de Anegada,North America". Así resulta una el Canal de Guadalupe, el Canal devaloración muy diferente de espacios Dominica, el Canal de Martinica, el Canalaparentemente iguales: el conflicto entre de Santa Lucía, el Canal de San Vicente,El Salvador y Honduras en el Golfo de el Canal de Granada, de los cua les los deFonseca, y el de Gua temala y Belice en el la Florida, Yucatán, Los Vientos, LaGolfo de Honduras son desde el punto de Mona, Anegada y Granada tienen la yavista "nacional" de vital importancia, pero mencionada importancia económica ypara los EE.UU son secundarios, mientras estratégica. La nueva legislación marítimano se interponga n en la estrate gia espacial internacional tiene prevista una cláusulageneral, por ejemplo, de cercar a especial para "canales marítimos conNicaragua por medio de una división de tráfico internacional", mediante la cual sela "unidad geopolítica" de El Salvador y quiere garantizar el libre tránsito a travésHonduras. Otro ejemplo: desde el punto de ellos, pero se les da a las nacionesde vista "nacional" los pasos marítimos vecinas el derecho de fijar caminosentre las islas de las Antillas Grandes y obligatorios.Pequeñas son limites primarios entre las Sin embargo, el Mapa 7 muestra un ordenrespectivas zonas de derecho, pero desde inexistente, ya que los actoresel punto de vista norteamericano estos geopolíticos ven la situación caribeñapasos son de fundamental importancia desde otro punto de vista y se rigen porestratégica, ya que más o menos la mitad este último. En el Mapa 8 muestra taldel suministro de petróleo crudo y gran relativización. Desde el punto de vistaparte de la bauxita pasan por estos canales norteamericano, las márgenes del Marhacia los EE.UU., y en caso de crisis, la Caribe siempre fueron desiguales. Eltercera parte de las provisiones para la interés se concentraba tradicionalmente,OTAN y la mitad de las que van para el desde más o menos la mitad del siglo 19,Asia oriental pasarían por allí. sobre dos zonas de este espacio queLa rápida y creciente militarización en los siempre controlaron: las Antillas Grandesantiguos territorios británicos y la política entre Puerto Rico y Cuba como conti-de puntos de apoyo, como son por nuación del propio espacio hacia el sur, aejemplo, la ampliación de la base militar las cuales fueron anexados los restos delen Antigua, también tienen estrecha viejo reino colonial o fueron convertidasrelación con esta orientación ha cia los en protectorados; y los canales
  • 132. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribetransístmicos de Panamá y Nicaragua, Son solamente indicaciones sobre elcon la creación de la Zona del Canal de punto de vista norteamericano en elPanamá y la transformación de Nicaragua marco de la "Iniciativa de la Cuenca delen un casi-protectorado desde 1903. Las Caribe" (Caribean Basin Initiative), yaPequeñas Antillas parecen desde esta que el espacio caribeño es definido yperspectiva arrimadas a un lejano manejado de manera muy dife rente desdehorizonte (Véase Mapa 8a). Esta visión la perspectiva del norte o desde lacambió drásticamente en los años perspectiva de Venezuela o de lasochentas (Véase Mapa 8b). Aún persiste Pequeñas Antillas, por ejemplo. Teniendola ruta del Canal de Panamá, pero se ha en cuenta lo ya expuesto, es necesariosobrepuesto una "percepción de retomar las contradicciones establecidasamenaza", peligro que parte desde Cuba y en la introducción sobre fragmentación yNicaragua socialistas (flechas negras), unidad del espacio caribeño.que muestran un entrelazamiento mutuo y Primeramente hay que afirmar que elcon el "partido opuesto" dentro de la espacio del Caribe no termina en lassiempre presente perspectiva del conflicto costas continentales, sino que susEste-Oeste (Este identificado como el estructuras socioculturales y sussocialismo y la URSS. En el Mapa 8b se tradiciones, su carácter acuñado por lamuestra con las líneas blancas y negras). economía colonial de plantaciones conLa influencia cubana sobre el sur y sobre esclavos, y sus viejas y nuevasel propio territorio se percibe como una interacciones geopolíticas penetranamenaza real y potencial, ante todo por la irregularmente en el espacio continentalpresencia de bases soviéticas de costanero. La delimitación y jerarquiza-abastecimiento y reconocimiento. Esta ción entre hispano-caribeño y afro-percepción de amenaza parece haber caribeño -señalada no solo en laaumentado considerablemente desde la República Dominica na-, al igual que larevolución sandinista en Nicaragua, por el división polarizante entrellamado "efecto de dominó" en dirección latinoamericanos y caribeños sonnorte (Mapa 8b, flechas blancas y estructuras dadas por tradiciones,negras). La represión en los Estados culturas, experiencias y entendimientossituados en frente, que son las Pequeñas diferentes que espacialmente no seAntillas, tiene una pretensión preventiva, excluyen, sino se superponen y entre-y en el caso de Granada, operativa, en la mezclan, dando por resultado laque se reúnen aspectos económicos, mili- característica región del Caribe. Estas sontares y políticos. las raíces socio y etnoculturales, de lasLa situación descrita anteriormente que no se puede hablar en términossolamente es una gran simplificación, ya precolombinos como de una "visión deque faltan las diferentes interacciones a unidad de tierra, mar, recursos y pueblos"nivel de ayuda económica, política y (Ewell, 1978/79, p. 87), pero a las que síeducativa, las bases militares y formación es posible buscarles su interrelación yde bloques regionales (Eris man, 1984; unión. Los intereses geopolíticos y lasSandner, 1985 y 1986b). Las figuras del interrelaciones conflictivas dominantesMapa 8 realmente no hay que sobreinter- provienen de fuera y son las causas realespretarlas. que llevan a la desintegración, pero así mismo a la integración. El espacio conflictivo de América Central ya no pue- de ser visto tampoco aparte del contexto
  • 133. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribecaribeño. La "Iniciativa de la Cuenca Heritage of Mankind)". (United Nations,Caribeña" refuerza en este espacio las 1983, p. 42).oposiciones esteo-este, norte-sur, La nueva legislación sobre áreas marinascercano-lejano, grande-pequeño, hay que entenderla como un instrumentoimportante-sin importancia, definicio nes para reglamentar y resolver conflictos enligadas a los diferentes intereses. Las ini- zonas marítimas pertenecientes a dos ociativas y programas "regionales" más Estados. Esto no contradice el hechodeberían provenir de la misma región a de que los diferentes Estados traten departir de una so lidaridad nacional, ya que obtener mayores beneficios en lade otra forma no se llegará nunca a una delimitación. El nuevo reglamento tienesolución algo más durade ra de los en algunos casos un efecto, neutralizante,diferentes conflictos. El programa básico no tanto por la instalación de un Tribunalpara un desarrollo alternativo presentado Supre mo de Justicia Marítima, sino por lapor Xabier Gorostiaga es un paso en esta presión existente para llegar, por mediodirección, aunque por el momento aún de convenios bilaterales, a solucionesnos parezca completamente utópico pacíficas de utilidad bipartita. De nuevo(Gorostiaga, 1983). es necesario entender las solucionesDesde este punto de vista, la problemática "regionales" y las alianzas como unsobre el derecho marítimo y los conflictos acercamiento a una responsabilidadlimítrofes obtiene otra valoración. No nos común dentro del espacio caribeño, sindebemos entretener en recordar olvidar por ello los intereses nacionales.posibilidades pasadas de soluciones Es claro que uno de los problemas realescomunes para toda la Cuenca del Caribe o radica precisamente en definir loen lamentarnos de la imposición de nacional, es decir, hay que establecer si seintereses "nacionales" en la apropiación define a partir de la institución del Esta-de espacios marítimos, como se do, de las clases dirigentes y lasacostumbra hoy en los países coaliciones de grupos con interesesindustrializados. La nueva legislación definidos, o en función de la gente, susmarítima internacional río solamente re- necesidades y su vida cotidiana. En tierrafleja intereses transformados, firme siempre hay afectados directos porreconocimientos nuevos y esperanzas los conflictos internos o interestatales. Pe-acentuadas, sino también un amplio ro al trazar límites en zonas marinas y enconsenso difícilmente obtenido entre un los conflictos que de ello se derivan, losgran número de países. Es además la casos de personas afectadas directamenteimposición de una legislación que rige por éstas son contados, así que aquíparé las dos terceras partes de la resalta aún más la verdadera políticasuperficie terrestre. Uno de los aspectos gubernamental, la clase de podermás importantes es el que re glamenta la existente y el interés "nacional".Alta Mar (High Sea) y los manifiestos No podemos tratar a regiones como elsobre ésta, al igual que el nuevo régimen Mar Caribe como un espacio vacío. Por síinternacional sobre el suelo de ultramar solo, el Mar Caribe nunca ha sido ni un(Area), aunque el artículo 136 de la unificador ni un separador, pero hoy enConvención diga lapidariamente: "el día ha perdido su "inocencia" por habersuelo de ultramar y sus recursos son sido dividido en "territorios marítimos",herencia común del hombre (The Area caracterizados por limites y vecindades.and its Resources are the Common Aquí fragmentación es al mismo tiempo unificación. Ambos elementos
  • 134. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribeconstituyen la misma realidad: el espacio Gorostiaga, X. -Geopolítica de la crisiscaribeño. Con la mirada dirigida regional. Apuntes sobre el marcofirmemente hacia el futuro, hacia la estratégico de la alternativa regional parahumanidad, y no hacia las potencias que Centrosmérica y el Caribe". En Estudiosnos rigen actualmente, el desarrollo de la Sociales Centroamericanos, 35, 1983, S.unidad y solidaridad se tornan cada vez 139-186.más importantes. Pero en un espacio Holguín Peláez, H., Controversia decomo éste so lamente son realizables límites Colombia-Venezue la, EDA,aceptando el pluralismo y la diversidad. Bogotá, 1971.Al igual que la política y la publicidad, la Ihabvala, F. (Hrsg.), Maritime issues inciencia se encuentra ante el reto de the Caribbean. Gainesville, Universityelaborar una visión integradora de todos Presses of Florida, 1983.estos aspectos. James, C., Caribbean and the Law of the Sea.-Caribbean Contact, Jan., 1983.BIBLIOGRAFIA Krieger, D., Caribbean Community forAnderson, Th. Geopolitics of the Ocean Development. Pacem in MaribusCaribbean, New York, 1984. IV, Caribbean Study Project. Malta, Carpio Castillo, R., El Golfo de 1973.Venezuela y el Tratado Herrera Campins- Londoño Paredes, J., "Cuestiones deTurbay Ayala. Caracas, Venediciones, límites de Colombia". Breviarios1980. Colombianos, 4, Bogotá, O. J. (1975).Casas, C., "Las negociaciones con Nweihed, G. EZ (Uneasy) Delimitation inColombia comenzarán en agosto. the semi-enclosed Caribbean Sea: RecentVenezuela quiere una solución agreements between Venezuela and herequitativa". En El Diario de Caracas, neighbors. Ocean Development and24.6.1985, S.14-15 (mit Karten). International Law 8 (1) 1980, S. 1-33.Erisman, M. H. (Hrsg.): The Caribbean Rattray, K. O. et. al., The effects of thechallenge.. US policy in a volatile region. existing Law of the Sea on developmentWestview Special Studies in Latin of the Caribbean Region and the Gulf ofAmerica and the Caribbean, Boulder Col. M6xico. Pacem in Maribus IV, Caribbean1984. Study Project. Malta, 1973.Ewell, J., The twelve mile Territorial Sea: Sandner, G., Zentralamerika and derNew focus for conflict in the Caribbean. Ferne Karibische Westen. Konjunkturen,Caribbean Studies 18 (3/4) 1978/79, S. Krisen, un Konflikte 1503-1984. Stutt-69-87. gart: Franz Steiner, 1985.Fonteyne, J.P.L., The Caribbean Sea: Sandner, G., "Aspectos y problemas deValue and options in the light of changing geografía territorial del Mar Caribe en elinternational law. In: V.A. Lewis (Hrsg.): contexto de las nuevas delimitacionesSize, self-determination and international marítimas y de los conflictos limítrofes—.relations: The Caribbean. Mona/Jamaica en Geoistmo (San José, Costa Rica) 11976, S.264-284. (1/2) 1986a (¡m Druck).Francis, A., The Caribbean Basin and Sandner, G., Geopolitische Hintergründerecent developments in the Law of the and karibische Verflechtungen imSea. CISCLA, Interamerican University zentralamerikanischen Konfliktraum. IN:of Puerto Rico, Documento de Trabajo, Institut far Iberoamerika-Kunde HamburgSan Juan, 1983. (Hrsg.): Lateina merika - Analysen, Daten,
  • 135. Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el CaribeDokumentation, Nr. 6/7, 1986b (imDruck).Uchebgu, A., The Law of the Sea andsmall states in the Carib bean. In: V. A.Lewis (Hrsg.): Size, self-determinationand international relations: TheCaribbean, Mona/Jamaica, 1976, S. 285-306.United Nations. The Law of the Sea.Official text of the United NationsConvention on the Law of the Sea withannexes and index. London, Canberra,1983.Young, A. H. u. Phillips, D.E. (Hrsg.),Militarization in the non-hispanicCaribbean. College of the Virgin Islands,1986.
  • 136. Coyuntura Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano PERSPECTIVAS JURIDICAS DEL bereños los dos Estados. Esta tentativa de DIFERENDO COLOMBO- ajuste bilateral se prolongó durante VENEZOLANO quince años y terminó sin resultados positivos en 1980, tras el rechazo por laHernando Valencia Villa* opinión pública venezolana del proyecto de tratado conocido como Hipótesis deEl derecho internacional público o Caraballeda. La demarcación del marderecho de gentes ofrece hoy siete medios territorial, la zona adyacente, lade solución pacífica para las controversias plataforma continental y la zonaentre los Estados: la negociación, los económica exclusiva en el tambiénbuenos oficios, la mediación, la encuesta, llamado Golfo de Coquibacoa entró desdela conciliación, el arbitraje y el arreglo entonces en un período de congelaciónjudicial. Los cinco primeros tienen que se extiende hasta mediados de 1987,carácter extrajudicial como que se cuando el diferendo amenaza convertirsepractican al margen de toda instancia en un conflicto a resultas de la apelaciónjurisdiccional preexistente. Y todos ellos colombiana al Tratado de 1939 y elpueden ser empleados por los Estados incidente na val del 16 de agosto pasado.mismos, en su sola condición demiembros de la comunidad internacional, *Abogado, investigador del Instituto deo con la intervención de la Organización Estudios Políticos y Relacionesde las Naciones Unidas u otros Internacionales.organismos intergubernamentales ( 119).Con ocasión de la reactiva ción del En la opinión pública colombiana se abrediferendo colombo-venezolano, conviene paso hoy una nueva percepció n delaludir brevemente a cada uno de estos problema, que tiene muy en cuenta larecursos de solución pacífica de las politización del debate en los mediosdisputas interestatales e indicar su venezolanos y que coincide en laaplicabilidad a la polémica por las áreas necesidad de dar por terminadas lasmarinas y submarinas en el Golfo de conversaciones y emplear otros medios deVenezuela. solución al diferendo.1. La negociación consiste en el arreglo 2. Los buenos oficios suponen ladirecto de las diferencias entre dos intervención de un tercer Estado o de unEstados a través del diálogo diplomático organismo interna cional con el objeto deque conduce eventualmente a la persuadir a las partes en litigio a celebrarcelebración de un tratado o convenio negociaciones. En las actualesbilateral. Un cuarto de siglo después del circunstancias, habida cuenta de laacuerdo de 1941 sobre límites terrestres, intransigencia venezolana y elColombia y Venezuela iniciaron en escepticismo colombiano, esta segund anoviembre de 1965 un proceso de modalidad de solución no parece viable.negociaciones directas en torno a la Mucho más si se considera que losdelimitación de las fronteras, marítimas buenos oficios deben ser solicitados yen el Golfo de Venezuela, del cual son ri- aceptados por los dos Estados y que en últimas se resuelven en nuevas119 negociaciones bilaterales. Véase Michael Akehurst, Introducción alDerecho Internacional, Alianza Editorial, Madrid, 3. La mediación se produce cuando un1986, Cap. 16, pp. 291 a 308. tercero imparcial procura acercar a las partes, interviene directamente en las
  • 137. Coyuntura Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolanoconversaciones mis mas y sugiere incluso Arreglo Judicial suscrito en 1939 y ra-términos de arreglo. Este recurso sería tificado en 1941 por Colombia yaltamente aconsejable para la tramitación Venezuela. Este instrumento bilateral,de la controversia por las aguas del Golfo que se encuentra vigente hasta 1991 ensi el gobierno del vecino país no se virtud de su quinta prórroga automática,negare, como lo viene haciendo en forma contiene un amplio reperto rio de fórmulassistemática, a someterse a cualquier tipo de arreglo pacífico a las eventualesde arbitraje, así sea político y no jurídico. controversias colombo-venezolanas. En4. La encuesta es la investigación que particular, dispone que los dos países sesobre los hechos litigiosos adelanta una obligan a no recurrir a la guerra o a laentidad independiente a petición de los agresión (artículo 1) y a someter susEstados interesados. A pesar de su larga diferencias a conciliación (artículos 4 atrayectoria en el derecho internacional, el 14), arbitraje (artículos 15 y 16) oprocedimiento de encuesta no parece decisión de la Corte Internacional de Jus-aplicable al diferendo colombo- ticia de La Haya (artículos 15 y 17). Elvenezolano pues la controvesia es de Tratado de 1939 establece una Comisiónderecho y no de hecho, en la medida en Permanente de Conciliación de cincoque ella radica en la distinta miembros de cinco nacionalidadesinterpretación prevaleciente aquí y allá distintas, a la cual debe recurrirse enacerca de las normas aplicables a la primer lugar para arreglar la controversiadelimitación de las fronteras en el Golfo y en cuestión. Tan solo si la gestión deen especial acerca del modo específico de dicha Comisión resulta infructuosa, elaplicación de tales normas. pacto remite el asunto a un tribunal5. La conciliación combina la mediación arbitral ad-hoc o al tribunal permanentey la encuesta por cuanto la persona o del sistema de las Naciones Unidas.entidad acordada por las partes investiga Todas las diferencias de interpretaciónlos fundamentos de hecho de la disputa y que se susciten con ocasión de laal mismo tiempo propone términos aplicación del convenio, incluyendo lasjurídicos de ajuste. Aunque más formal y materias que pueden someterse o no a susmenos flexible que la mediación, la procedimientos de solución, deben serconciliación es quizá el más adecuado de resueltas por la Corte de La Haya, aunquelos medios extrajudiciales de solución una de las partes contratantes esté enpacífica de las controversias desacuerdo con la utilización misma delinternacionales. En el caso que nos ocupa, Tratado o- de uno cualquiera de suséste sería el procedimiento aplicable de dispositivos. Hace veinte años, elinmediato pues tiene la doble virtud de entonces consejero de la Comisiónofrecer una alternativa al estancamiento Asesora de Relaciones Exteriores delproducido por veintidós años de Congreso de Colombia, Alfredo Vázqueznegociaciones infructuosas y representar Carrizosa, propuso al gobierno laa la vez la posibilidad de una solución invocación del Tratado de 1939 (120).consensual y política en lugar de la Aparentemente, el ejecutivo desestimó lafórmula arbitral o judicial y jurídica quetanto temen los venezolanos. Más aún, la 120conciliación parece ser el recurso más Véase el texto del Memorando de diciembre 5 de 1967, en Alfredo Vázquez Carrizosa, Colombiaexpedito para descongelar el diferendo y Venezuela: Una historia atormentada, Tercertenida cuenta del Tratado de No Mundo Editores, Bogotá, 1987, pp. 381 a 388.Agresión, Conciliación, Arbitraje y
  • 138. Coyuntura Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolanorecomendación de futuro Canciller e interestatales en el seno de la comunidadinsistió en las conversaciones secre tas que internacional. Se trata del sometimientoconducirían al desastre de Caraballeda. de la disputa a un tribunal de derechoEn mayo 3 de 1973 y de nuevo en mayo 6 para que decida la cuestión con base en elde 1987 la Cancillería colombiana ha derecho internacional público o en un ins-solicitado a su contraparte venezolana la trumento específicamente aplicable, comoaplicación del Tratado de 1939. Y en un tratado bilateral, el cual debe serambos casos la respuesta ha sido la interpretado y aplicado de todas manerasnegativa o el silencio. a la luz del derecho de gentes. Salvo6. El arbitraje es un procedimiento excepciones representadas por algunoscuasijudicial en el cual las partes tribunales especializados, el juezdesignan dos personas o entidades, competente es la Corte Internacional dequienes a su vez designan un tercer Justicia de La Haya, que es el aparato deárbitro que suele ser el presidente del tri- justicia y uno de los seis órganosbunal ad hoc así constituido. En derecho principales del sistema de Nacionesinternacional las diferencias entre Unidas (los otros cinco son la Asambleaarbitraje y arreglo judicial son mucho General, la Secretaría General y losmenores que en derecho interno, como lo Consejos de Seguridad, Económico yreconoce el propio Tratado de 1939 al Social, y de Administración Fiduciaria).disponer que, una vez agotada la conci- La Corte funciona desde 1946 y estáliación, puede optarse indistintamente por integrada por quince jueces de otrasuna u otra vía de solución a la tantas nacionalidades, que permanecencontroversia. Los árbitros pueden fallar nueve años en ejercicio y deben reno varseen derecho, con base en el jus gentium o por tercios o grupos de cinco jueces cadaen un tratado específico, lo mismo que en tres años. Su jurisdicción es voluntaria, aequidad, y su decisión, llamada "laudo diferencia de lo qué ocurre con losarbitral", es inapelable y obligatoria para tribunales nacionales, lo cual significalas partes. Las decisiones en equidad tam- que únicamente es tán sometidos a susbién se denominan ex aequo et bono y decisiones los Estados adherentes alson aquellas que se toman "verdad sabida Estatuto de la Corte que manifiestany buena fe guardada", con fundamento en expresamente su acatamiento a la auto-principios de ética internacional o reglas ridad del organismo. Actualmente, tangenerales de derecho internacional no sólo 45 Estados, de los 165 quecodificado. Colombia y Venezuela componen la Asamblea General de lasapelaron al procedimiento arbitral para Naciones Unidas, han aceptado lazanjar el viejo litigio de las fronteras te- "cláusula facultativa" y se acogen, enrrestres que venía de la época de la consecuencia, a la jurisdicción de la CorteIndependencia y la Gran Colombia y que de La Haya. Entre ellos se cuentanfue decidido por el Laudo Arbitral de Colombia y Venezuela. Si, según se1891 que dictara la regente de España. Y afirma, nuestro país ostenta mejorescomo se advirtió atrás, el Tratado de 1939 títulos que los del vecino del noreste paraincluye este medio de arreglo que bien sustentar su posición en el Golfo -la rei-podría utilizarse hoy para ventilar la vindicación de el 8.5 por ciento o 3.780polémica del Golfo. kilóme tros cuadrados de las aguas en7. El arreglo judicial, en último lugar,constituye el mecanismo jurídico clásicopara la solu ción pacífica de los conflictos
  • 139. Coyuntura Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolanocuestión ( 121 ) -, no hay razón alguna paradilatar más el recurso a la Corte enprocura de la aplicación del Tratado de1939 para la integración de la ComisiónPermanente de Conciliación prevista endicho pacto. Este primer paso consiste enpresentar una demanda de requerimientoa fin de que Venezuela sea conminada adesignar sus representantes en la instanciade conciliación del convenio. En elevento de que el otro país se niegue aello, Colombia plantearía entonces unademanda de fondo para que el altotribunal delimite directamente losespacios marinos y submarinos en elGolfo, pues se consideraría agotada laetapa de conciliación que no puedecumplirse sin la Comisión Permanente.La historia del diferendo enseña que en losucesivo los únicos procedimientospracticables de ajuste pacífico son los queimplican algún tipo de mediación ointervención. La concilia ción, el arbitrajey el arreglo judicial, en su orden,constituyen los tres escenarios más razo-nables y productivos para elreplanteamiento del asunto por parte delgobierno colombiano. Porque no puedeseguirse aceptando que la únicaalternativa a la guerra es la congelacióndel diferendo o qué la sola apelación a lajusticia internacional es un actoinamistoso hacia Venezuela.121 Jorge Mario Eastman y Marco GerardoMonroy Cabra, El diferendo colombo-venezolano,Editorial La Oveja Negra, Bogotá, 1987, pp. 7 y77.
  • 140. Coyuntura El diferendo colombo-venezolano EL DIFERENDO COLOMBO- gobiernos, combinando medidas VENEZOLANO Y LA POLITICA reformistas (apertura democrática, Plan BINACIONAL Nacional de Rehabilitación), con una mayor presencia militar en la zona debidoMartha Ardila* a los constantes atentados contra los oleoductos petroleros por parte delEl diferendo entre Colombia y Venezuela Ejército de Liberación Nacional (ELN).por la delimitación de aguas marinas ysubmarinas en el Golfo de Venezuelaviene obstaculizando las relaciones entre Las características dominantes de lalos dos países en cuanto al fomento de política exterior colombiana, tales comopolíticas binacionales y de integración. su bajo perfil y su introspección comoSin embargo, una serie de hechos que país más andino que costero, llevaron aafectan el orden público en la frontera nuestro país a girar en torno al amparo decomún, tales como la presencia del los Estados Unidos, sin darle todo elmovimiento guerrillero, el narcotráfico y significado y peso a una política deel creciente contrabando, han conducido a integración y de solidaridadla formulación de algunas iniciativas, así latinoamericana, como tampoco alsean de orden coyuntural, entre ambos desarrollo conjunto de las fronteras.gobiernos. No obstante, estas propuestas Por su parte, la más dinámica políticano avanzan en definiciones a propósito de exterior venezolana se ha visto alterada,la situa ción limítrofe, dado que hoy en día sin embargo, por la incidencia cr ecientecualquier propuesta de integración se de la crisis econó mica y política interna,enfrenta con un diferendo sin resolver y por las variaciones que ha sufrido elcon profundos desequilibrios y sistema internacional, y por los cambiosdesigualdades en el desarrollo fronterizo. en sus relaciones con los Estados UnidosA su vez, la carencia de políticas (122 ). Desde 1979 el Estado venezolanoconjuntas y de integración entre enfrenta una nueva situación de crisisColombia y Venezuela ocasiona enormes estructural, debido a los desequilibrioscostos económicos y políticos a ambas producidos en la economía nacional y anaciones, como se expresa en los graves las tendencias infla cio narias y recesivasproblemas de orden público que afectan de la economía capitalista mundial. Lasel área, el contrabando con sus secuelas continuas devaluaciones y la drásticanegativas y los movimientos disminución de los ingresos petrolerosincontrolables de pobla ción. incidieron en los nuevos diseños y girosLa actitud de ambos países no ha sido la de su política exterior, la cual vemisma. Mientras que Venezuela ha estado disminuido su margen de maniobraúnica mente interesada en contener el internacional. La autonomía y ampliacióncontagio de los problemas de orden de sus alianzas y relaciones inter-público, nuestro país ha buscado definir nacionales, propias de los años 70, vansus derechos de posesión en el Golfo de quedando atrás, debido al estrechamientoVenezuela y de solucionar el problema de sus recursos económicos (sobre todo,del contrabando que afecta la economíanacional, sin descuidar el problema de la 122vio lencia imperante en la zona fronteriza. Elsa Cardozo de Da Silva, "Seguridad nacional: peculiaridades del caso venezolano", enPor ello se han desarrollado distintas Política Internacional, Caracas, No. 8, octubre-estrategias de solución en los últimos dos diciembre de 1987.
  • 141. Coyuntura El diferendo colombo-venezolanolas divisas provenientes del petróleo). En zuela. Fueron muchas las reuniones entrelo sucesivo, Venezuela comienza a representantes gubernamentales de losreubicarse al lado de los Estados Unidos, dos países pero éstas solo hacíanbuscando favorecer sus intereses, en referencia a los problemas relacionadosdetrimento de perspectivas más lati- con el conflicto centroamericano.noamericanistas. A pesar de las diferentes oportunidadesEn este contexto, la administración del que se le han presentado al actualcopeyano Luis Herrera Campins se Presidente "adeco" Jaime Lusinchi, decaracterizó por su anticomunismo y acatar el derecho internacional y darleacercamiento hacia los Estados Unidos. una respuesta al diferendo, ha optado porEl fomento de planes de coope ración postergar una vez más las distintasconjunta con esta nación se identificaba alternativas viables de solución delcon los postulados de la Nueva Derecha conflicto a mediano plazo. Por otra parte,norte americana y alejaban a Venezuela al mostrarse partidario del diálogo directodel Grupo de Contadora. Durante su y sin intermediarios, y de una solucióngobierno se presentó la Hipótesis de integral que ligue el diferendo a otrosCaraballeda ( 123) rechazada por la opinión aspectos relacionados con los problemaspública venezolana, lo cual hacía prever fronterizos, con la situación de losserias dificultades para negociaciones indocumentados y el intercambiofuturas. comercial, quiere retornar a las opcionesEn realidad el interés de Venezuela por negociadoras ya intentadas en el pasado,darle una solución al diferendo se ha que están agotadas por carecer dereducido a prolongadas conversaciones viabilidad en la coyuntura actual.que solo buscan congelar la situación. Por La reactivación del diferendo ocupa unsu parte Colombia, frus trada e indecisa impor tante papel en la coyuntura pre-por el rechazo de Venezuela a las electoral venezolana, caracterizada poranteriores iniciativas, no toma medidas una deplorable situa ción económica yradicales. Tan solo durante la actual política que tiende a manifestarse en eladministración del presidente Barco se ha creciente descontento popular. Aunque nobuscado crear en la comunidad nacional e se haya cuestionado la permanencia en elinternacional una conciencia sobre el poder de los partidos Acción Democráticadiferendo entre ambos países, y COPEI, éstos tratan de ganar simpatíaplanteándose la posibilidad de dar una con planteamientos internacionales quesolución dentro del marco de la Corte aluden a la defensa de la soberaníaInterna cional de La Haya, contrariamente nacional y al diferendo con Colombia.a la estrategia seguida por su antecesor, el Por ello, representantes partidistas nopresidente Betancur, quien impulsó una dejan de mencionar y utilizar el dife rendopolítica exterior de mayor apertura y colombo-venezolano. En este sentido, concooperación internacional, pero que al la situación fronteriza se busca copar ycentrarse en el Grupo de Contadora, dejó distraer la atención de la poblaciónen el abandono el diferendo con Vene- víctima de la crisis nacional. Los adecos más moderados, como Carlos Andrés Pérez, pero también los copeyanos, con123 La Hipótesis de Caraballeda es el mismo Eduardo Fernández ("El Tigre"), planteanTratado Turbay -Herrera Campins que nunca se la defensa del Golfo de Vene zuela, sinfirmó. Véase Alfredo Vázquez Carrizosa,Colombia y Venezuela: Una historia atormentada, descartar, en el segundo caso, incluso laBogotá, Tercer Mundo, 1987. posibilidad de un enfrentamiento directo
  • 142. Coyuntura El diferendo colombo-venezolanoy abierto entre ambos países. Sea quien mucho tiempo incorporada al Estado defuere el vencedor en las elecciones, no Derecho, se teme una radicalizaciónhabrá grandes cambios en las relaciones mayor de la población marginada, unacolombo-venezo lanas, y el énfasis vez que en la frontera Arauca-Apure,continuará orientándose ha cia el fomento espacios territoriales venezolanos seande una política de fronteras, dejando en utilizados como lugar de refugio del ELN,un segundo plano lo relacionado con el grupo guerrillero presente en esta zona.diferendo en el Golfo. Las implicaciones tanto económicas como políticas preocupan al go bierno delCrisis en la frontera colombo - vecino país, que teme que las condicionesvenezolana internas venezolanas sean propicias paraLa crisis en la frontera colombo- la regionalización e internacionalizaciónvenezolana está llevando a ambos países del conflicto interno colombiano.a elaborar planes coyunturales de La precaria infraestructura de lacooperación conjunta. El interés por intendencia de Arauca dificulta lafomentar una política binacional basada comunicación con el resto de Colombia, yen la integración y desarrollo fronterizo hace más accesible el paso hacia elhabía sido limitado y en el caso interior de Venezuela. En este contexto decolombiano, inexistente. Por el contrario, defensa de la soberanía nacional vene-Venezuela, a partir de 1970, y debido a la zolana, se enmarca el reciente acuerdopresencia de población indocumentada y firmado por los Ministros de Relacionesde diversas fuerzas extrainstitucionales, Interiores y de Gobierno de ambos paísescomenzó a propiciar el desarrollo (125 ), que enfatiza el fortalecimiento de lasfronterizo ( 124) definiendo objetivos fuerzas armadas que operan en la región,relacionados ante todo con la defensa del el aumento considerable de losterritorio nacional. contingentes militares en la frontera y elSolo muy recientemente, Colombia ha mejoramiento de la red de información.venido tomando conciencia de la Otro reflejo de la ausencia de políticasnecesidad de definir una política de binacionales en el área lo constituye elfronteras. Debido a la crisis in terna, los contrabando. El comercio de productosesfuerzos del país se han orientado a la venezolanos hacia Colombia es elsolución de la violencia que la afecta de principal problema de la frontera quetiempo atrás. Preocupación que comparte separa a Norte de Santander de Tá chira.hoy con Venezuela, pues una eventual El incremento del contrabando, asociadoextensión de esta violencia al territorio a la devaluación venezolana, se debe avenezolano encuentra a este país en que productos tradicionalmente costososmedio de una profundización de su crisis para los colombianos como la leche, eleconómica y política. Nunca antes, aceite y la harina de maíz, resultan hastaíndices de inflación, desempleo y deuda ocho veces más econó micos cuandoexter na habían alcanzado porcentajes proceden de Venezuela. De Colombia alsimilares a los del año 1987. A pesar de vecino país no existe, por el contra rio, unque la izquierda vene zolana está hace ya 125 Carlos Obregón, "Acuerdo colombo-124 Véase Francisco Rodríguez y Javier Reyes, "La venezolano: la frontera ahora es zona de guerra",política de fronteras del Estado venezolano”, en en El Tiempo, Bogotá, enero 22 de 1988, pp. 1 yPolítica Internacional, pp. 31-36. 8A.
  • 143. Coyuntura El diferendo colombo-venezolanomercado ilegal de productos aun cuando ya que disminuirá la diferencia de precioshasta hace algún tiempo la población adquiridos en uno u otro país.fronteriza se benefició del contrabando de Además de los problemas yaganado colombiano. En el pasado los mencionados como el contrabando, laturistas venezolanos se desplazaban a guerrilla y el narcotráfico, los aspectosCúcuta para adquirir artículos derivados relacionados con la poblaciónde la industria manufacturera y del cuero. indocumentada también han ocupado unActualmente han dejado de hacerlo y los lugar importante en la agenda degrandes centros comerciales de la frontera negociaciones entre Colombia yse encuentran al borde de la quiebra, por Venezuela.lo cual están reorientando sus actividades De otra parte, a los patrones tradicionaleshacia el sector servicios. La medida de de movilización poblacional se hancierre de la frontera Cúcuta-San Antonio añadido otros, pues la emigració n hadurante los días hábiles de la semana no dejado de ser tan solo un atractivo mediofue la más acertada. Por el contrario, de subsistencia en el que la motivaciónaumentó el contrabando de Venezuela principal giraba en torno al déficithacia Colombia en perjuicio existente entre la relación ingreso-principalmente de la industria avícola y consumo. A pesar de la devaluación deldel sector lechero. bolívar, Venezuela continúa siendo unEl problema del contrabando también lugar receptor en el que la migración detiene repercusiones dentro del vecino colombianos ha dejado de ser transitoriapaís. La orientación de los productos para convertirse en permanente yhacia el mercado ilegal colombiano, que caracterizarse por su mayor integración apaga un mejor precio, ha ge nerado la vida nacional de ese país. Desde haceescasez y aumento de los precios internos algún tiempo se ha venido generando unde los productos de primera necesidad. nuevo tipo de migración de sectoresEsta situación hace tambalear en período empresariales y agrícolas que llevanpreelectoral al partido Acción grandes sumas de capital para invertir enDemocrática, actualmente en el poder. La el vecino país. Este es un fenómeno noopinión pública venezolana no acepta que estudiado y que tenderá a profundizarse sila venta ilegal de productos en Colombia persiste la inseguridad y la violencia entraiga como consecuencia un aumento de Colombia. Cabría preguntar si Venezuelalos precios de los productos en su propio se ha convertido en el lugar receptor depaís. Ante esta situación ambos gobiernos diversas fuerzas sociales y políticasestán interesados hoy en establecer colombianas que incluyen desde sectoresefectivas políticas para el comercio de la burguesía, pasando por elfronterizo de alimentos. Las disposiciones narcotráfico y la guerrilla, hasta losacordadas anuncian refuerzo a las emigrantes tradicionales como losaduanas, medidas monetarias y desmonte indocumentados y profesionales medios.de subsidios. Supuestamente, dichas Asimismo, la guerra sucia que vive elestrategias deben conducir a diferenciar país continuará propiciando el des-precios para aquellos bienes agríco las que plazamiento, no solo de intelectualesse vendan dentro y fuera del país y para como aconteció con la universidadlos productos dirigidos a la frontera. Co n pública, sino de muchos otros que seestas medidas se espera frenar el atreven a cuestionar la le gitimidad delcontrabando de alimentos hacia Colombia sistema.
  • 144. Coyuntura El diferendo colombo-venezolanoLa solución a los problemas comunesentre los dos países, requiere de unexamen permanente y de la definición depolíticas binacionales sobre los problemasdescritos. Urgen programas deintegración y de cooperación entreColombia y Venezuela así como unapolítica fronteriza que amortigüe loscostos que ha ocasio nado su carencia. Sinembargo, mientras no se dé una soluciónpermanente al problema del diferendoentre los dos países, cualquier decisióntendrá carácter provisional. Esto se debe ala desconfianza que genera ese vacío enun aspecto básico de las relacionesnormales entre ambos países, tanto en laclase política como en la población engeneral. La ausencia de una base jurídicasólida que respalde una soluciónsatisfactoria del diferendo del Golfo deVene zuela, seguirá pesando en el futurode las rela ciones colombo-venezolanas demanera nega tiva.
  • 145. Coyuntura ¿Es creíble una amenaza venezolana? ¿ES CREIBLE UNA AMENAZA La relació n entre uno y otro campo de MILITAR VENEZOLANA? factores causales es sumamente compleja y rebasa los propósitos de este trabajo.Armando Borrero Mansilla* Baste decir que probablemente no son dos campos contradictorios, sinoCuando se propone el análisis de los complementarios, pues buena parte de losfactores que pueden desencadenar una llamados factores aleatorios se presentanguerra entre dos naciones, surge el como tales en el escenario del desarrollointerrogante sobre el peso específico que histórico-político de un conflicto. Pero lapueden tener, como influencia causal, los separación analítica es útil para ubicar elfactores sometidos a decisión racional de estudio de las posibilidades de unlos contendientes y los factores que conflicto colombo-venezolano conoperan como componentes aleatorios o motivo de su desacuerdo sobre lacircunstanciales e imprevisibles del delimitación de las áreas marinas yestallido del conflicto. submarinas del Golfo de Coquivacoa.Una corriente del pensamiento Un bloque de factores de conflictopolemológico enfatiza la racionalidad de nacería de los intereses involucrados en lalas decisiones. Su paradigma puede ser explotación económica del Golfo. El otroVon Clausewitz con su principio clásico: nacería de aquel mecanismo de la guerra"la guerra no es simplemente un acto que en concepto de Estanislao Zuleta es elpolítico, sino un verdadero instrumento más eficaz y el más ín timo "puesto que espolítico, una continuación de la actividad el que genera la felicidad de la guerra"política, una realización de la misma por (129 ), vale decir la guerra como fiesta,otros medios" (126). El otro paradigma es fiesta de la comunidad por fin unida enaquel que presenta la guerra como un fin torno de los principios que le permitenen sí, "un fin que se disfraza como un raciona lizar la entrega a la lucha. 127medio" ( ) que lleva a los pueblos al La hipótesis que se sustentará en estasconflicto aun en contra de sus propios notas, alude a la poca probabilidad de unintereses. conflicto ge nerado de manera intencionalEste es expresado cabalmente por Gaston y racional por cualquiera de los dosBouthoul en su obra "La Guerra" cuando Estados involucrados y en cambio daráafirma: "la guerra no es un instrumento más peso a la probabilidad de un estallidosino que somos los instrumentos de la por causa de los distintos factoresguerra. La guerra nos apresa y se hace a aleatorios que pueden surgir a lo largo deltravés de nosotros. Si se analizan la tiempo mientras se mantiene latente emayoría de las guerras, parecen tan irreso luto el conflicto. En este sentidoabsurdas o tan poco voluntarias como una vale citar también la interesante obra delepidemia o un delirio" (128 ). español Prudencio García (130), quien al hacer la distinción entre factores126 Von Clausewitz, De la guerra, Editorial ZetaLimitada, Me dellín, 1972, p. 37. 129 Zuleta, Estanislao, —Sobre la guerra", en Sobre127 la idealización en la vida personal y colectiva u Bouthoul, Gastón, La guerra, Colección ¿Qué otros ensayos. Nueva Biblioteca Colombiar.a desé? Oikos Tau S. A. Ediciones, B arcelona, 1971, Cultura, Procultura, Bogotá, 1985, pp. 77 a 79.p. 116. 130 García, Prudencio, Ejército: Presente y futuro, 1. Ejército, polemología y paz internacional128 Ibid., p. 116. Alianza Editorial, Madrid, 1975, pp. 99-100.
  • 146. Coyuntura ¿Es creíble una amenaza venezolana?decisorios y factores aleatorios de las motivos de perturbación que nacen deguerras, divide estos últimos entre problemas sociales en la frontera. Lafactores aleatorios de "efecto instantáneo" persistencia del diferendo y la publicidady factores aleatorios de "coyuntura que se genera a su alrededor, puedeprolongada". producir una acumulación gradual deUn clásico ejemplo de factor aleatorio de tensiones hasta conformar un cuadro de"efecto instantáneo" fue el incidente de conflicto abierto.agosto de 1987, cuando la Armada El elemento "fiesta de guerra" tambiénVenezolana ade lantó maniobras juega su papel especialmente en el bandointimidatorias contra la corbeta "Caldas". venezo lano. Allí, a diferencia de laDurante horas, el azar pudo ser el dueño tradición colombiana, los temas de lade la guerra o de la paz. Una percepción política exterior se utilizan en políticaequivocada, una señal en los equipos interna, tanto por los partidos como porelectrónicos, un comandante nervioso, los gobiernos para efectos de opiniónetc., pudieron desencadenar una pública. Con frecuencia se agitan loscatástrofe que, por decir lo menos, asuntos de los diferendos con Guyana yhubiera sido una catástrofe estúpida. Colombia y la leyenda, que con la¿Qué hubiera sucedido si las naves excepción del Brasil, tienen todos losvenezolanas disparan sobre la "Caldas" o países suramericanos, de haber perdidosobre la "Independencia"? ¿O si los territorio con los vecinos. La conse-equipos electrónicos de las corbetas cuencia de esto es la existencia de unacolombianas detectan un ataque y a su opinión pública altamente sensibilizada,vez sueltan sus andanadas de mísiles y de una prensa que encuentra excelentetres fragatas "lupo" venezolanas se van al negocio en mantener el tema delfondo del golfo? En esas eventualidades diferendo colombo-venezolano y de unoshasta los dirigentes y la opinión pública políticos que sacan dividendo electoral demás pacífica, seguirían el camino- atroz agitar la amenaza colombiana. En el ladode la guerra. Terrible lección esa, la colombiano no existe una sensibilidadcircunstancia en que un error de cálculo igual, pero incidentes como el de agostopuede dar lugar a un encuentro y a una de 1987 pueden llegar a generar tambiénguerra generalizada, antes de poder ser movimientos de opinión.rectificado. Una falla en equipos que por Se mencionó atrás que la probabilidadsofisticados no dejan de ser falibles, una más baja de conflicto estaba en el primerseñal mal interpretada, un fenómeno me - aspecto considerado, el de la decisióntereológico, etc., en un mundo de racional de hacer la guerra por considerardecisiones instantáneas, tanto como, las factible -el bando que lo decida- lograrcomunicaciones, pueden provocar el por la fuerza, con costo s tolerables, loschoque, cuando la intención inicial no objetivos políticos propuestos como metapasaba tal vez de sacar ventajas del hecho nacional frente al adversario. Estede hacer retroceder a un adversario convencimiento nace de la pocamediante el expediente de aguantar unas credibilidad que puede tener una amenazahoras o unos minutos más en un juego de militar venezo lana sobre Colombia, siguerra de nervios. este último país toma un mínimo deUn factor aleatorio de "coyuntura prevenciones para neutralizarla.prolongada" está presente también en el Hasta ahora Venezuela ha jugado la cartacaso colombo-venezolano, con la de la superioridad militar sobre la base deirresolución del diferendo y con los un mayor y más sofisticado equipamiento
  • 147. Coyuntura ¿Es creíble una amenaza venezolana?de sus fuerzas militares y de una mayor ingeniería militar muy elevado. El sectordisponibilidad de esas mismas fuerzas montañoso, por supuesto, no permite sinopara un conflicto externo por razón de la operacio nes de montaña. Si bien es elausencia de conflictos armados internos. sector más vivo, las vías de comunicaciónColombia se ha limitado a obrar con son fácilmente bloqueables y la defensaprudencia y exhibir argumentos de de estos territorios es tal vez la más fácilderecho. Entretanto persiste la presencia para un ejército como el colombiano,de los factores de "coyuntura amén de ser el escenario donde puedeprolongada", los cuales como tener mayores posibilidades de adelantaracumuladores de tensión pueden llevar, si operaciones ofensivas.permanecen irresolutos, a que uno de los Los otros teatros, el aéreo y el marítimo,dos países consideren la posibilidad de tienen su propia especificidad y dinámica.alcanzar sus objetivos mediante la guerra, Pero todos juegan en un contexto en eldesatada en el momento que uno de los cual, por razones geopolíticas ydos lo considere ventajoso. geoestratégicas, el problema militarEste cálculo racional de las ventajas, los central de los dos países es bien diferente.costos y los objetivos es, en el caso Venezuela, para iniciar deliberadamenteanalizado, el cálculo que permite afirmar un conflicto se tiene que plantear ella hipótesis de la no credibilidad de una objetivo de ganar una guerra. Colombiaamenaza militar inmediata de Venezuela. puede en cambio plantearse el problemaEl supuesto que se va a examinar, es el de de hacer una operación bien hecha, conla no existencia de condiciones técnicas objetivos más limitados, pero letal para elen ninguno de los dos países para adversario. La geografía es en este caso laplantearse la posibilidad de ser un agresor que impone la ley y la que permite sos-deliberado. tener la hipótesis de una disuasiónLas condiciones técnicas para desarrollar colombiana sobre Venezuela a menorun conflicto moderno son muy exigentes. costo.Por otra parte, esas condiciones se deben Para desarrollar este punto de vista,ver a la luz de las especificidades de los imagínese un ataque venezolano sobreteatros posibles de operaciones. La Colombia. La fatalidad geográfica obligafrontera colombo- venezolana discurre en a que el centro de gravedad de este ataqueuna extensión superior a los dos mil sea sobre la Península de la Guajira.kilómetros de condiciones geográficas Según el último informe disponible delmuy diversas. En esta frontera, Instituto de Estudios Estratégicos de Lon-únicamente el sector de la Guajira entre dres (Military Balance 1986-1987),los Montes de Oca y el mar, presenta un Venezuela dispond ría de 81 tanquesescenario apto para el des pliegue de AMX-30, 35 M-18 y 36 AMX-13 de losfuerzas blindadas y para una guerra de cuales, seguramente, no to dos están enmovimientos rápidos con fuerzas condiciones operativas. Pero, para efectosconvencio nales de tipo moderno. El resto del supuesto, se parte de una fuerza dede la frontera es territorio difícil, bien por 152 tanques, de los cuales 116 serán demontañoso en la zona más poblada y fabricación francesa y 35 americanos másviva, o bien por ser una llanura inmensa anticuados. Una colección de diversossin infraestructura desarrollada, grandes tipos de vehículos blindados ligeros yríos e inundable durante medio año. En transportes de personal sumarían uno 186esta llanura, una penetración con fuerzas carros más, que junto con 51 vehículos demóviles requiere un apoyo logístico y de los marinos, sumarían una fuerza de 237
  • 148. Coyuntura ¿Es creíble una amenaza venezolana?carros blindados ligeros más propios de la de tanque mediano, se ha mostradoinfantería que de una fuerza de blindados. ventajosamente en la frontera libio-El tanque es un arma que hoy, en una egipcia durante el conflicto de 1977,guerra convencional moderna, tiene cuando enfrentaron a los pesados tanquesefecto importante si se emplea en grandes de fabricación soviética que equipaban elmasas. Las armas anti-tanque, incluidas ejército egip cio y en el conflicto iranio -las que equipan individualmente al iraní, formando en las fuerzas iraquesas.soldado de infantería, son suma mente Sobre el papel, descartando otros factores,precisas y mortíferas hoy en día, debido a una penetración terrestre no garantizalos sistemas de guía y al poder de resultados decisivos como para paralizarpenetración de las cargas explosivas. La el esfuerzo de fensivo colombiano. Trasmasa es la única que puede asegurar la unas horas de fuego, o en el peor de lossupervivencia de un número importante casos unos días, los ejércitos sede carros para cumplir las misiones. Tras enfrentarían en una guerra m parecida a ásde la masa blindada es necesario un las llamadas "primitivas" que a lasmontaje de apoyo -combustible, guerras convencionales modernas. Paramantenimiento, municiones, etc.- ese tipo de guerra es indudable la ventajasumamente complejo para garantizar la de la estructura y de la experiencia deloperación continua y sostenida siquiera ejército colombiano.por unos días. Cuando el terreno En el aire, la superioridad venezolana esconquistado no provee de facilidades para innegable. En calidad y en cantidad delel avance, la dependencia de los puntos material. Esa fuerza aérea puede causarde partida es mayor. Piénsese, por daños importantes a la economíaejemplo, en el caso de Irak cuando atacó a colombiana pero de manera inmediata noIrán, y a pesar de contar con una fuerza paraliza al país. Colombia no tiene unde tanques modernos más de diez veces centro de gravedad económica ubicable,mayor que la fuerza venezolana (y con su principal puerto está en el Pacíficomayor blindaje y poder de fuego), no fuera del alcance de la fuerza aéreapudo penetrar mayor cosa en el territorio venezolana y su infraestructura vial, poriraní. ser menos desarrollada, es a su vez menosPara seguir con los datos del Instituto de vulnerable.Estudios Estratégicos de Londres, esa En el mar, las dos pequeñas fuerzasfuerza se enfrentaría a 120 carros ligeros navales pueden equipararse. La mayor"Cascavel" y a un conjunto de 171 cantidad de naves venezolanas sevehículos de otros tipos entre carros compensa con la calidad del másligeros y transportes blindados de moderno material colombiano, y Vene-personal. Se eliminan de los datos del zuela depende más de las comunicacionesInstituto 12 tanques, que ni en gracia de marítimas, sobre todo en el teatrohomogenizar datos y fuentes pueden ser principal posible de las operaciones.considerados, pues desde años atrás se Imagínese ahora la hipótesis contraria. Elconvirtieron en adorno de las entradas teatro de operaciones terrestres es elprincipales de los grupos de caballería. mismo, pero en este caso Colombia vaLos Cascavel de fabricación brasileña, si contra una región claramente delimitable,bien no tienen el blindaje de un tanque, y aislable del resto de Venezuela, la cualtienen una potencia de fuego equiparable es además el corazón mismo de laa la de los tanques AMX. La eficacia de economía venezolana, la región petrolí-esa combinación de ligereza con artillería fera del lago de Maracaibo. Una fuerza
  • 149. Coyuntura ¿Es creíble una amenaza venezolana?aérea más pequeña, pero que se mantenga ganará como interlocutora de Vene zuela.operativa y moderna, puede ser una Si Venezuela a su vez cobra concienciaamenaza real, lo mismo que una marina de lo costoso que le puede resultar untambién pequeña pero al día. En tierra, conflicto, podrá acercarse con una actitudfrente a un teatro muy bien delimitado, menos prepotente de la hasta ahoralas carencias técnicas se sentirían menos sostenida.porque unas horas o unos pocos días Para el pensamiento militar colombianopueden ser fatales para el lado es importante iniciar el estudiovenezolano. sistemático de las alternativasLa situación de mutua disuasión se pone tecnológicas más convenientes parapues en un plano desigual en cuanto a plasmar la posibilidad de una defensaesfuerzo de cada uno de los países. nacional eficaz a menor costo que la deActualmente Venezuela gasta más del Venezuela. Es importante tambiéndoble en defensa nacional que Colombia. concretar unas políticas de mantenimientoLa distancia se acorta por el hecho de ser y reequipamiento realistas que eviten lomás eficiente el gasto militar en Colom- sucedido hasta ahora, es decir, que lasbia por razones de centralización de las fuerzas militares se equipan en momentosdecisio nes ( 131 ), menores costos de tensión y al cabo del tiempo, cuando elsalariales, tecnología menos costosa y material se pierde por falta demenores gastos suntuarios. Según el mantenimiento o se vuelve obsoleto, elmismo Instituto de Estudios Estratégicos, país regresa a la condición de indefensiónen 1984 el gasto per cápita en defensa fue que lo ha caracterizado en la historia. Sinde 15 dólares en Colombia y de 63 en desbordamientos y con prudencia, laVene zuela (US$427 anuales contra máxima de Vegecio sigue todavíaUS$1.069). vigente: Qui desiderat pacem, paretEsto prueba que Colombia con un bellum, y seguirá siendo cierta mientrasesfuerzo algo mayor puede equiparar el no exista un mundo mejor.poderío bélico de su vecino.Estas hipótesis pueden extenderse yestudiarse en detalle pero para lospropósitos de estas breves notas no es delcaso. Basta sintetizarlas con el enunciadoprincipal, es decir, la baja credibilidad deuna amenaza venezolana en el planobélico, casi tan baja como la aún menoscreíble amenaza de Colombia sobreVenezuela.El punto de vista sostenido aquí resultapositivo para encarar un proceso denegociación y pa ra evitar tensionesinnecesarias. Si Colombia no se percibe así misma como indefensa y desprotegida,131 Cf. Yépez Daza, Jacobo (General de Brigada),"El realismo militar venezolano", en El CasoVenezuela Editorial IESA, Caracas, 1986, pp. 328y ss.
  • 150. Debate Crisis del régimen político… CRISIS DEL REGIMEN POLITICO gobierno ansioso de eludir el control Y REFORMA CONSTITUCIONAL jurisdiccional. Entre tanto, avanza el deterioro nacional. Un juridicismoJaime Castro aparente entraba las reformasLuis Carlos Sáchica necesarias para el mantenimiento del Estado de Derecho. La ley, malEl régimen político colombiano está en entendida, conspira contra sí misma, ycrisis. El Estado se enreda en sus tanto políticos como juristas temenpropias cuerdas. Las tres ramas del desatar el nudo gordiano y tender elpoder se bloquean mutuamente y puente hacia el constituyente primario:entran en conflicto silencioso. El el pueblo.recurso del gobierno al plebiscito o alreferéndum con el fin de llevar a cabo Sobre estos temas, ANALISISuna reforma constitucional, recurso POLITICO ha entrevistado al Dr.hasta ahora frustrado, es obviamente Jaime Castro, ex-ministro de gobie rno,un intento de eludir de un solo golpe al destacado dirigente liberal y crítico deCongreso y a la Corte Suprema de la fórmula plebiscitaria, y al Dr. LuisJusticia. Y de paso, una manera de Carlos Sáchica, nombrado miembroproclamar ante el país su ineficacia. del Grupo de Expertos después de estaDenuncia tanto más notable cuanto entrevista, ex-magistrado de la Corteque el partido de gobierno tiene la Suprema, del Consejo de Estado y delmayoría en el Congreso, lo cual Tribunal Andino de Justicia. A pesarsignifica que el Presidente no puede del naufragio jurídico sufrido por elconfiar en sus propios copartidarios. Acuerdo del Palacio de Nariño,Este esguince es la respuesta ANALISIS POLITICO considera quepresidencial ante el bloqueo ejer cido las dos entrevistas siguen teniendopor los senadores de su Partido a los actualidad puesto que la parálisis delproyectos de reforma presentados en Estado y sus alternativas están a lalas dos legislaturas anteriores, y el in- orden del día.tento de burlar la vigilancia de la CorteSuprema de Justicia. Pero la rama 1. Análisis Politico.jurisdiccional, esta vez a través del ¿Qué ventajas o desventajas tiene elConsejo de Estado, se ha interpuesto acuerdo para el reajuste institucionalen el camino del gobierno y ha adoptado finalmente por el gobierno, por"tumbado" la última fórmula acogida, sobre el plebiscito y la constituyenteel referéndum. Es una nueva inicialmente propuesta?confrontación del Presidente con elpoder judicial. Ya antes, por televisión, Jaime Castro:había denunciado ante el país a la En ocasiones, si uno formulaCorte Suprema de Justicia y se le había observaciones o reservas alatribuido la responsabilidad de la procedimiento escogido para tramitar laimpotencia del gobierno ante la reforma, se le responde tachándolo desituación de violencia que vive el país. enemigo del cambio y de la renovaciónSe renueva, pues, el choque de institucional. Por ello, vale la pena, en laspoderes: Congreso contra Presidente, actuales circunstancias, recordar algunosPresidente contra Congreso, Justicia antecedentes.contra la omnipotencia del Ejecutivo y
  • 151. Debate Crisis del régimen político…Como profesor universitario y como Además, la reforma política abre la puertapolítico en ejercicio, tanto en el Congreso a las reformas económicas y sociales,como en el go bierno, he promovido la garantiza su adopción. Si no hay reformaejecución de una seria reforma política política, no habrá reforma agraria nique modernice la organización del reforma urbana. Se necesita asegurar laEstado, que es necesario acomodar a la presencia de nuevas corrientes de opiniónrealidad actual de la sociedad en las instancias decisorias que pro-colombiana, y de mocratice la vida muevan y presionen las reformaspolítica de la Nación. Así aparece económicas y sociales.consignado en numerosos documentos. La reforma política también hace parte dePor ejemplo, algunas intervenciones mías la estrategia democrática que el Estadoen el Senado de la República, fueron debe adelantar para superar el problemapublicadas por Oveja Negra en una obra subversivo.colectiva que se titula "Reformas El atraso institucional evidente que existePolíticas". En la Memo ria que presenté al entre nosotros -esa especie de desfaseCongreso en 1986, "Proceso a la Vio - entre la organización pública, de un lado,lencia y Proceso de Paz", también y la sociedad, del otro- se debedesarrollé el tema. En Cartagena, en fundamentalmente a dos causas. En1987, ante "Amigos 80", dicté una primer lugar, al Frente Nacional que pusoconferencia que publicó FES COL, en la a los Partidos a dormir la "siestaque hice nuevas apreciaciones so bre el burocrática" y, sin proponérselo,particular. También podría citar el pe- consiguió que se olvidaran del temaqueño libro que últimamente editó Oveja porque creyeron que el problema políticoNegra con el título "Respuesta se arreglaba con la paridad y reparto delDemocrática al desafío guerrillero". En poder. La otra causa está vinculada a latodos estos textos pongo de presente la aparición, hace algunos años, de unnecesidad y conveniencia de un serio verdadero gobierno de jueces porque laprograma de reforma política. Corte Suprema de Justicia decidió ejercerDesde el punto de vista práctico, como el poder político que corresponde alMinis tro de Gobierno, concebí e impulsé Gobierno y al Congreso. Así lo ha hecholas reformas institucionales más audaces - en varias ocasiones. Para ello se vale desi pudiera decirse así- que se hayan las atribuciones que le confiere la facultadpuesto en marcha en los últimos años, de controlar la institucionlidad de lascomo son la elección popular de alcaldes, leyes. Dicho de otra manera, las grandesla llamada "consulta popular", que es una decisiones políticas del Estado están enespecie de referéndum administrativo a manos de una Corte cooptada y vitalicianivel local, la presencia de delegados de que por su status y composición nolos usuarios de los servicios públicos en representa la voluntad política de lalas Juntas Directivas de las Empresas Nación ni expresa en manera alguna elencargadas de la prestación de esos querer colectivo de los colombianos.servicios, la organización de Juntas En el año de 1957 decidimosAdministradoras Locales en las Comunas "despartidizar" la administrción dey Corregimientos. Con este mismo Justicia y separar orgánicamente la Ramacriterio, presenté otra serie de propuestas Jurisdiccional de los otros dos Poderesque desafortunadamente no fueron Públicos. Era una necesidad y estuvo bienaprobadas por el Congreso. que así se hiciera. Pero no nos dimos cuenta de que también estábamos
  • 152. Debate Crisis del régimen político…separando orgá nicamente a un Tribunal, que, quien detente el poder, de acuerdola Corte Suprema de Justicia, encargada con su estado de humor o conde ejercer la llamada juris dicción motivaciones que nadie conoce, le diga alconstitucional. El único que advirtió los país: hay un referéndum mañana o dentroriesgos que ello conllevaba fue el maestro de ocho días, y se hará sobre este temaEchandía, que en la Comisión Paritaria de que a mí se me acaba de ocurrir. De estaReajuste Institucional, pidió que la clase de referéndum no soy partidario, yfórmula de la paridad y el carácter eso era lo que se le estaba proponiendo alvitalicio se establecie ran para la Corte de país. Además la propuesta inicial carecíaCasación, pero que el control de de coherencia porque habló de unconstitucionalidad estuviera en manos de plebiscito para derogar un textootro cuerpo, de un cuerpo especializado, constitucional y, luego, de un referéndumde una Corte Constitucional, que tuviera para aprobar una reforma constitucionalotro estatuto, que se integrara de otra cuando en el momento del primermanera. No le hicimos caso. Años más plebiscito sugerido se podía votar eltarde, la Corte se dio cuenta del poder nuevo orden iristitucional. ¿Quéinmenso que había recibido y empezó a necesidad ha bía de realizar un segundoejercerlo mediante sentencias como las referéndum?que tumbaron la pequeña Constituyente La primera propuesta habló de unde López Michelsen, el acto legislativo plebiscito y, si éste era aprobado, de unNo. 1 de 1979 y una ley de expropiación referéndum. A los ocho días se introdujosin indemnización por razones de la Constituyente, pero nunca se dijo siequidad. Tenemos, pues, un gobierno de ésta sería nombrada, elegida o cooptada.jueces que también ha colaborado para Con relación al temario, el Presidenteque tengamos la situación actual de anunció, entre otros, seis temas, peroanacronismo institucional. nunca se dijo con qué perspectivaComo demócrata y como liberal se debe deberían enfocarse.ser partidario del referéndum. En una Era un proyecto que no tenía la claridadintervenció n mía ante el Congreso ni precisión que son necesarios en estosdefendí el referéndum para asuntos temas; parecía concebido "entre gallos yconstitucionales y legales. Es más, soy media noche".autor de la iniciativa que instituciona lizó Sin que el llamado Acuerdo de la Casa deel referéndum a nivel municipal. Pero soy Nariño sea ideal en la materia, por lopartidario del "referéndum- institución", menos tiene un "modus operandi" claro.del referéndum reglamentado, no del Porque el ideal entre otras cosas, sería"referendumsorpresa" o del "referéndum- que los, constituyentes fueran elegidosconfusión". popularmente, que se hubieran fijado conEn la primera clase de referéndum, el precisión los temas objeto de la reforma yreferendum- institución, bien sea sobre que hubiera concedido una mayor par-asuntos constitucionales o legales, el ticipación a los representantes de lasciudadano sabe siempre quién puede fuerzas económicas y sociales queconvocarlo, en qué fecha y sobre qué carecen de vocería en los partidostemas. Eso es lo democrático y lo que co- tradicionales. Pero hay que ser realistas: arresponde hacer en un estado de derecho. las fórmulas ideales les pasa lo mismoLo que no se acomoda en las reglas de un que a los pollos congelados: pasan laestado de derecho es el referéndum- mayor parte de su vida muertos.sorpresa. Porque no es posible aceptar
  • 153. Debate Crisis del régimen político…2. AP: El acuerdo para el Reajuste deberían concurrir todas las fuerzasinstitucional aparece como una políticas y sociales del país, como seformulación del Frente Nacional: ¿Qué buscó que sucediera en la primera etapaopina usted? del Gobierno Betancur. Cuando Rodrigo Escobar fue Ministro de Gobierno, reunióJaime Castro: a liberales, conservadores, anapistas,El gobierno del Presidente Barco, que demócratascristianos, comunistas,dice ser un gobierno de partido, tenía la socialistas, con el fin de lograr un acuerdoobligación política de hacer la reforma sobre los alcances de la reforma políticainstitucional aprove chando la que se llevaría al Congreso. Yo cambié elcomposición homogénea del gabinete y esquema. Decidí hablar con las fuerzaslas mayorías liberales en las dos Cámaras. que tenían representación parlamentaria,Sin embargo, las legislaturas de 1986 y poder político, y que estaban en1987 no mostraron ninguna actividad en condiciones de tomar decisiones.la materia; pasaron en blanco. El gobierno Si uno habla de consenso nacional debeno se hizo presente con proyectos de vincular a todas las vertientes políticas. Elcarácter constitucional o legal de alguna acuerdo ahora celebrado habla de lasimportancia. El Ejecutivo le decretó una fuerzas políticas más importantes delpausa al tema de la reforma política que país, no exclusivamente de la liberal y laya se había empezado a tratar y que ya conservadora.había adquirido alguna dinámica. No Lo que cuenta, a mi juicio, no es tantosostengo que antes de Barco se hubiese que to das las fuerzas políticas esténaprobado la re forma política que el país vinculadas a la elaboración de la reforma,necesita pero sí se ha bían tomado unas sino que su contenido sea tal que le dédecisiones que, por lo menos, indicaban cabida en las nuevas instituciones a todasel camino a seguir. las fuerzas económicas, sociales yMe refiero, por ejemplo, a las leyes sobre políticas. La elección popular de alcaldes,descentralización, a la ley de Partidos, la por ejemplo, fue aprobada por las mismasley sobre manejo comunitario de la fuerzas que están presentes ahora: Partidotelevisión y la ley de acceso ciudadano a Liberal, Partido Conservador, Nuevolos documentos públicos. El país tenía Liberalismo y Partido Comunista. Sinderecho a esperar que ese comienzo de embargo, es claro que se trató de unacamino instituc ional le inyectara al. Go- decisión que abrió las puertas a todas lasbierno, a los Partidos y al Congreso una fuerzas políticas, económicas y socialesespecie de dinámica de reforma política. que quisieran acogerse a sus reglas.Pero no fue así. Entonces, a falta de una AP: Pero ¿no es ilusorio separar lareforma de Partido, liberal y progresista, composición de la Comisión delque bien hubiera podido hacer el gobierno contenido de las reformas?y que habría repetido la experiencia del36, aunque referida a las circunstancias Jaime Castro:actuales, hay que hacer una refor ma de Puede ocurrir que los Partidos actúen conconsenso como la que debe salir en octu- miopía y que busquen instituciones quebre de este año. les garanticen el monopolio del poder. EsCuando hablo de consenso me refiero a una hipótesis que también podría sucederun acuerdo esencialmente bipartidista y aunque se le diera cabida a otras fuerzasno a un consenso nacional, porque si de políticas en la Comi sión, porque de todaseste último se tratara, - a su formación maneras habrá que ajustarse a la regla de
  • 154. Debate Crisis del régimen político…mayorías y minorías para efectos de se va a utilizar para esos efectos, pero estomar decisiones, y los Partidos Liberal y de suponer que será una ley. ElConservador tendrían siempre la mayoría. Legislativo también nombrará lasNo se puede concebir una Comisión en la personas de esa misma Comisión. Y laque no tengan el 60 o 70% de los votos. Rama Jurisdiccional se pronunciará sobreOtra solución sería excluir a las fuerzas la validez jurídica del procedimiento quetradicionales o quitarles el poder se adopte porque seguramente alguien ledecisorio. Esta fórmula parece bastante solicitará a la Corte y al Consejo deirreal porque los partidos tradicionales Estado, según los actos de que se trate,recogen la voluntad mayoritaria de los que se pronuncie sobre sucolombianos, le guste a uno o no. Si se constitucionalidad o legalidad.suspenden las eleccio nes durante diez Así se logra una efectiva participación deaños, y se llama después al electorado, la las distintas Ramas del Poder Público engente sigue siendo liberal y conservadora. todo el proceso y se logra a través deY en ninguna parte del mundo se hace decisiones suyas y no a través degobierno o se toman decisiones con base declaraciones de prensa de los miembrosen la opinión de quienes no participan. de las Mesas Directivas del Senado o deCualquier mecanismo que usted adopte la Cámara o de lo s Presidentes de la Corteconduce a que el control del proceso esté y del Consejo de Estado, que no tienenen manos de liberales y conservadores. capacidad para comprometer a lasNo creo que la bondad de las reformas Corporaciones que tan solo representanesté marcada por la composición de la para efectos de protocolo.Comisión. Los dos Partidos pueden hacer De otra parte, el acuerdo -si se cumple- lecosas importantes. ¿Por qué no? Lo va a permitir al país, en un corto término,fundamental de la refo rma es que cumpla contar con una reforma institucional que ados objetivos básicos: mo dernizar la lo mejor no sea la reforma del siglo, peroorganización del aparato estatal e sí una reforma vá lida, de consenso entreincorporar nuevos sectores económicos, los partidos, ante la verificación de que elsocia les y políticos a la vida institucional. Partido de Gobierno no la pudo o no laLo que importa no es quien lo haga. Lo quiso hacer con sus ideas y con susque interesa es que la reforma lo logre. hombres.Encuentro, pues, váli do el acuerdo 3. AP: ¿Cuáles deberían ser, en supolítico celebrado por el gobierno con la opinión, los temas centrales e ineludiblesoposición. A mi juicio es viable desde los de los que debe ría ocuparse la Comisiónpuntos de vista jurídico y político. de Reajuste?Es importante, además, que el Acuerdo Jaime Castro:vincule -como efectivamente sucede- las Los capítulos más importantes son:tres ramas del Poder Público. Así lo administración de justicia, reforma deldemostrará su desarrollo. La Rama Congreso, administració n regional yEjecutiva está presente a través del local. Creo que son los capítulos básicosPresidente de la República que suscribe el de la reforma. Dudo mucho de que logrenacuerdo y que posteriormente debe tomar acuerdos sobre reforma del 121, que traeotras decisiones. Estará presente el consigo discrepancias ideológicas. Va aCongreso porque será el cuerpo ser, pienso yo, más una reforma deencargado de convocar la Comisión carácter operativo y pragmático que deRedactora o como se le quiera llamar. No orden ideológico y dogmático.se dice en el documento qué instrumento
  • 155. Debate Crisis del régimen político…Luis Carlos Sáchica: actores, otros ingredientes, problemas1. ¿Qué ventajas o desventajas tiene el distin tos, proyecciones diferentes. Laacuerdo para el Reajuste institucional fórmula del cogobierno bipartidarioadoptado finalmente por el gobierno, por excluyente parece ago tada. Ahora se tratasobre el plebiscito y la Constituyente no de una recuperación de la legitimidad,inicialmente propuestos? de una restauración institucio nal, como entonces, sino de encontrar las bases dePara mí, tenía mejores perspectivas la un pacto político que comprometa a todapropuesta inicial. Porque desataba un la nación, que ya no está totalmenteproceso renovador, a partir de una encuadrada en el esquema bipartidista.decisión incontenible y manifiesta de Además, nuestra situación y suscambio, el plebiscito, con campo abierto soluciones no están ya confinadas a lopara que la constituyente instrumentara meramente político. Queramos o no, setodas las reformas constitucionales nece- inscriben en el orden social. Deuda social,sarias. No era utópico pensar en la miseria absoluta, son conceptos queposibilidad de un cambio político plantean otro tratamiento.profundo, si la constituyente así nacida Quizás lo común a ambas situaciones es,hubiera tenido, como se que ría, una tan solo, el imperativo del acuerdo y laconformación nacional y pluralista, esto necesidad de contar con el pueblo, con sues, con la presencia de todos los consenso.colombianos, enderezada a conseguirfórmulas justicie ras de incorporación al 3. Teniendo en cuenta los mecanismossistema de los marginados e inconformes previstos para la conformación de laque condujeran a la paz. No se Comisión de Reajuste Institucional: ¿Creeembotellaba la iniciativa plebiscitaria ni Ud. que puede esperarse una respuestase tasaban sus ímpetus reformadores. El adecuada a las causas de laacuerdo que la sustituyó es un complejo inconformidad actual?laberinto de li mitaciones y controles quepuede llevar a una reforma constitucional En esta materia no se puede anticiparmás, de orden técnico y operativo, que no nada cierto. Cualquier conjetura esremueva los obstáculos del cambio para aventurada. El procedimiento escogido,lograr el "Estado nuevo" que reclamamos se podría decir, revela la preocupacióntodos, y no un simple reforzamiento del por dar a ese cuerpo una articulación conEstado existente. Sin duda, es distinto el la representación democrática, con elpueblo en plebiscito, valga la expresión, Congreso nacional, con los partidosdecidiendo, que el pueblo en referéndum, políticos en él representados y con ellegitimando lo que otros decidieron por gobierno mismo que impulsa lasél. reformas. Es lógico que un procedimiento2. El acuerdo para el Reajuste tan dilatado procura que se configure unainstitucional aparece como una asamblea con gran representatividad,reformulación del Frente Nacional: ¿Qué independientemente del origen de lasopina Ud. al respecto? postulaciones. No puede ser de otra manera. Lo contrario, quitaría sentido a laEs una repetición imposible, en mi adopción de un procedimientoopinión. La coyuntura es distinta. extraordinario de reforma. De lo cual seVivimos una circunstancia más desprende que, seguramente, lo que seconflictiva que en 1957. Hay nuevos quiere es añadir a la representación de los
  • 156. Debate Crisis del régimen político…partidos la de las demás fuerzas sociales poder electoral, las relacio nes entre elsignificativas, en busca de una poder estatal y el de los medios deconvergencia nacional. Así lo entiendo comunicación masiva y los derivados deyo. la ciencia y la tecnología, así como la incorporación de nuevos modos de4. ¿Cuáles deberían ser, en su opinión, los relación entre Estado y sociedad, contemas centrales de los que debería miras a mayor participación, concertaciónocuparse la Comisión de Reajuste y diálogo constructivo.Institucional? 5. ¿Qué función debería jugar la CorteSon en mi enfoque: la articulación del Supre ma de Justicia en el régimenEstado con lo internacional, rompiendo su político colombia no?clausura provinciana; por fuerza, unnuevo concepto del orden público, en En el plano político, la que la tradición ytodas sus dimensiones, y los mecanismos la Constitución le asignaron desde 1910:para su mantenimiento, sin encasillar la de garante de la constitucionalidad,todos sus problemas en un manejo pura- traducido en el poder de invalidar lasmente represivo; una revisión de los decisiones del Congreso y del Presidenteprincipios rectores de la economía y sus de la República que contraríen las normasmecanismos directivos, a fin de eliminar constitucionales. Pero no como un poderconfusión ideológica y conceptual y de negativo, controlista, que impide hacer,hacer claridad sobre la naturaleza de este un contra-poder. Sino abierto al cambio.régimen; el reforzamiento de la Tomando la Constitución como elprotección a los derechos y las libertades vehículo para el desarrollo político deltradicionales, una redefinición más actual país y no como instrumento conservadorde los mismos y la ampliación de esta y formalista.materia, incorporando "la tercera La Corte Suprema ha de ser el elementogeneración de derechos" y, finalmente, el de equilibrio en nuestro sistema políticoensanche de la base de la representación que, sin amenaza para la estabilidad, abrademocrática para reforzar la legitimidad. puertas al cambio. Porque la ConstituciónEn lo tocante a los nuevos derechos hay no es un fin. Su interpretación debe serque mencionar el derecho a la paz, al constructiva en el sentido de que susdesarrollo, a la conservación de los normas produzcan el efecto deseado enrecursos naturales y el patrimonio procura de unidad, concordia, libertad,histórico, así como la exigencia de un justicia, de manera que se hagan coincidirsistema generalizado de seguridad social la legalidad formal y la legitimidad, siny la defensa del poder adquisitivo de la , sacrificar ésta a la primera.moneda, para poner ejemplos de una Las interpretaciones jurisprudenciales queverdadera actualización. Definidas las esterilizan las instituciones, al impedir elorientaciones en cada campo, no será flujo de la vida, conducen a las rupturasdifícil determinar las fórmulas jurídicas y violentas y al paralelismo de los sectoreslos dispositivos pa ra hacer viables las informales de la actividad social con lasreformas. formas institucionalizadas.Quedan por fuera de esta enumeracióncuestio nes de tanta monta como elrestablecimiento del equilibrio entre lospoderes del Estado, la independencia del
  • 157. Bibliografía Temática Estudios políticos en Colombia… ESTUDIOS POLITICOS EN 1974 Londoño, R. y F. Velásquez. COLOMBIA 1970-1987 Proceso económico y jurídico-político de Colombia Ediciones Camilo, Bogotá.Francisco Leal Buitrago Kalmanovitz, Salomón. "Evolución de laAndrés Dávila Ladrondeguevara estructura agraria colombiana", en Cuadernos Colombianos, No. 3, Bogotá.I. Historia política Tirado Mejía, Alvaro. "Rivalidades por1970 Jaramillo Uribe, Jaime. Antología Colombia a comienzos del siglo XX", endel pensamiento político colombiano. Cuadernos Colombianos, No. 3, Bogotá.Banco de la República-Biblioteca Luis Zapata, Antonio. "Reforma burguesa yAngel Arango, Bogotá. revolución en Colombia", en Uno en Dos,Parra S., Rodrigo (editor). La No. 3, Bogotá.dependencia externa y el desarrollo 1975 Fals Borda, Orlando. Historia depolítico colombiano. Universidad Nacio - la cuestión agraria en Colombia. Editorialnal, Bogotá. La Rosca, Bogotá.1971 Mesa, Darío. Ensayos sobre Ocampo López, Javier. El procesohistoria política contemporánea Editorial ideológico de la emancipación enLa Carreta, Medellín. Colombia. Editorial Tercer Mundo,1972 Mesa, Darío y otros. Estructura Bogotá.política y agraria Editorial Estrategia, Melo, Jorge Orlando. "Colombia 1880-Bogotá. 1930: La República Conservadora—, enMesa, Darío. El problema agrario en Ideología y Sociedad, No. 12, Bogotá.Colombia, 19201960. Editorial Tigre de 1976 Caicedo, Edgar. ConflictosPapel, Medellín. sociales del siglo XIX en Colombia.Ocampo, José F. Dominio de clase en la Plaza y Janés Editores, Bogotá.ciudad colombiana Editorial La Oveja Colmenares, Germán. Cafi:Negra, Bogotá. Terratenientes, mineros y comerciantes.Vargas M., Gustavo. Colombia 1854: Universidad del Valle, Cali. Colcultura.Melo, los artesanos y el socialismo. La nueva historia de Colombia BibliotecaEditorial La Oveja Negra, Bogo tá. Básica Colombiana-Colcultura, Bogotá.1973 Delgado, Oscar (Compilador). Tirado Mejía, Alvaro. Aspectos socialesIdeologías y políticas agrarias en de las guerras civiles en Colombia.Colombia Tomo I. Editorial Tercer Mun- Bilioteca Básica Colombiana Colcultura,do, Bogotá. Bogotá.Leal Buitrago, Francisco. Estudio del Villegas, Jorge y José Yunis. Sucesoscomportamiento legislativo en Colombia. colombianos 1900-1924. Universidad deTomo I: Análisis Histórico del desarrollo Antioquia-CIE, Medellín. Varios autores.político nacional 1930-1970. Editorial "Una nueva imagen política de Bolivar",Tercer Mundo, Bogotá. en Hojas Universitarias, No. 5, Separata,Rincón, Víctor M. Manual de historia Universidad Central, Bogotá.política y social de Colombia. Editorial 1977 Araoz, Santiago. Historia delMundo Andino, Bogotá. Frente Nacional y otros ensayos. EditorialRojas R., Humberto y Alvaro Camacho Presencia, Bogotá.G. El Frente Nacional: Ideología y Gómez Buendía, Hernando. Alfonsorealidad Fondo Editorial Punta de Lanza, López Michelsen: Un examen crítico deBogotá. su pensamiento y su obra de gobierno.
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