Your SlideShare is downloading. ×
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Ksrf decision123427
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

Ksrf decision123427

37,996

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
37,996
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
4
Actions
Shares
0
Downloads
6
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Именем Российской Федерации ПОСТАНОВЛЕНИЕКОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по делу о проверке конституционности Федерального закона«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.Савенко город Санкт-Петербург 14 февраля2013 года Конституционный Суд Российской Федерации в составе ПредседателяВ.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря,Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой,С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой,В.Г.Ярославцева, с участиемпредставителей обратившейся в Конституционный СудРоссийской Федерации группы депутатов Государственной Думы –депутатов Государственной Думы Е.Б.Мизулиной иВ.Г.Соловьева,гражданинаЭ.В.Савенко и его представителя – адвокатаГ.С.Лаврентьева,полномочногопредставителя Государственной Думы вКонституционном Суде Российской ФедерацииД.Ф.Вяткина, представителяСовета Федерации–доктора юридических наукА.С.Саломаткина,
  • 2. 2полномочного представителя Президента Российской Федерации вКонституционном Суде Российской ФедерацииМ.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции РоссийскойФедерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3,пунктом 3 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99Федерального конституционного закона «О Конституционном СудеРоссийской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционностиФедерального закона«О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Поводом к рассмотрению дела явилисьзапрос группы депутатовГосударственной Думы и жалоба гражданина Э.В.Савенко.Основанием крассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе отом, соответствует ли Конституции Российской ФедерацииоспариваемыйФедеральный закон как в целом – по порядку его принятияГосударственной Думой, так и по содержанию отдельных норм. Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объясненияпредставителей сторон, выступления приглашенных в заседаниепредставителей:от Министерства юстиции Российской Федерации –М.А.Мельниковой, от Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации – В.К.Михайлова,исследовав представленные документы и иныематериалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил: 1. Группа депутатов Государственной Думы, обратившаяся вКонституционный Суд Российской Федерации с запросом в порядке статьи125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, оспариваетконституционность Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «Овнесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
  • 3. 3правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» по порядку принятия и посодержанию отдельных норм; гражданин Э.В.Савенко, обратившийся вКонституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушениесвоих конституционных прав в порядке статьи 125 (часть 4) КонституцииРоссийской Федерации, оспаривает конституционность одного из положенийназванного Федерального закона, которое входит и в предмет обращениягруппы депутатов Государственной Думы. Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации,руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «ОКонституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по запросу ижалобе в одном производстве. 1.1.Группа депутатов Государственной Думы просит признатьФедеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в целом несоответствующим статьям 3, 72 (пункт «к» части 1), 76 (часть 2), 94 и 101(часть 4) Конституции Российской Федерации, поскольку полагает,чтосущественные нарушения требованийчасти второй статьи 56, статьи 109,частитретьей статьи 114, статьи 118, частей пятой и седьмой статьи 119ичастей седьмой и тринадцатой статьи 123 Регламента ГосударственнойДумы,допущенныепри прохождении данного Федерального законавГосударственной Думе, выходят за рамки внутренней организации работызаконодательного органа,а потому имеют конституционно-правовое значениеипредставляют собой очевидные и достаточные основания для его признанияне соответствующим Конституции Российской Федерации по порядкупринятия. Несоблюдение требованийРегламента Государственной Думывыразилось, как утверждают заявители,в следующем.Во-первых,соответствующий законопроект – притом чтопо своему содержанию онотносится к актам, регулирующим вопросы совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации, –не направлялся для
  • 4. 4представления отзывов в законодательные (представительные) и высшиеисполнительные органы государственной власти субъектов РоссийскойФедерации ни до, ни после рассмотрения в первом чтении.Во-вторых,концепция законопроекта, который изначально вносился авторами и былпринят в первом чтении как проект федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях», во втором чтении подверглась принципиальномупересмотру, в результате чего он был дополнен положениями,затрагивающими порядок проведения публичных мероприятий и тем самымобусловливающими внесение изменений не только в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях, но и в Федеральныйзакон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях».В-третьих, была нарушенапроцедура рассмотрения законопроекта Государственной Думой, а именно: входе обсуждения поправок к законопроекту во втором чтениипродолжительность гарантированного депутатамГосударственной Думы –авторам поправок трехминутного выступления по каждой поправке в целяхее обоснования дважды сокращалась (сначала до одной минуты, затем дотридцати секунд); в третьем чтении законопроект был принят безпредставления депутатам его окончательного текста (вопреки тому, чтопринятие закона в целом в один день с принятием законопроекта во второмчтении допускается только при наличии его окончательного текста); врезультате существенного сокращения сроков внесения законопроекта нарассмотрение Государственной Думы и представления поправок к немупосле его принятия в первом чтении (вкупе с нарушениями иныхустановленных сроков) вся законодательная процедура в ГосударственнойДуме заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней. Кроме того, группа депутатов Государственной Думы полагает, чтостатьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3) Конституции РоссийскойФедерациине соответствуютследующие положения статьи 1Федерального
  • 5. 5законаот 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, вносящей изменения в КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях, и статьи 2данного Федерального закона, вносящей изменения в Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которые,по мнению заявителей, содержат необоснованные и чрезмерные ограниченияправа на свободу мирных собраний, не обусловленныеконституционнопризнаннымицелями и посягающие на само существоданного конституционного права: пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 – в той мере, в какой имипредусматривается чрезмерное увеличение размеров административныхштрафов за нарушение установленного порядка организации и проведенияпубличного мероприятия, а именно до трехсот тысяч рублейдля граждан и дошестисот тысяч рублей для должностных лиц; пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 – в той мере, в какой имипредусматривается чрезмерное по продолжительности (до двухсот часов)административное наказание в виде обязательных работ; пункт 5 статьи 1 – в той мере, в какой им необоснованно увеличивается(до одного года) срок давности привлечения к административнойответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях; пункт 7 статьи 1 и абзацычетвертый и пятый подпункта «в» пункта 1статьи 2 – в той мере, в какой ими предусматриваются возложение наорганизатора публичного мероприятия фактическиневыполнимойобязанности принять меры по недопущению превышенияуказанного в уведомлении о проведении публичного мероприятияпредполагаемого количества его участников и ответственность заневыполнение этой обязанности, закрепление которой к тому же влечетопасность превышения заявленной численности участниковпубличногомероприятия в результате провокационных действий со стороныпротивников его проведения;
  • 6. 6 пункты 7 и 8 статьи 1 иподпункт «г» пункта 1 статьи 2 – в части,возлагающей ответственность за вред, причиненныйучастникамипубличногомероприятия, на организатора публичного мероприятия, а по существу –перекладывающей на него всю полноту ответственности за любые эксцессыво время проведения публичного мероприятия без учетатого, что охранапорядка во время собраний, митингов, демонстраций, шествий ипикетирований требует специальных (особых) знаний, навыков иполномочий, присущих полицейской деятельности; пункт 7 статьи 1, подпункт «г» пункта 1, пункты 6 и 8 статьи 2 – в тоймере, в какой ими предусматривается обязательное согласование проведенияпубличного мероприятия и тем самым, по сути, вводится разрешительныйпорядок реализации права на организацию и проведение собраний, митингов,демонстраций, шествий и пикетирований; подпункт «а» пункта 1 статьи 2 – в той мере, в какой имустанавливается запрет для лица, два и более раза привлекавшегося кадминистративной ответственности за административные правонарушения,связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, бытьорганизатором публичного мероприятия; пункт 3 статьи 2 – в части, касающейся регулированияпикетирования,проводимого одним участником, избыточностькоторогоможет привести к ликвидации этой формы реализации права насвободу мирных собраний; подпункт «а» пункта 4 статьи 2 – в той мере, в какой он, наделяяорганы исполнительной власти субъектов Российской Федерацииполномочием определять для проведения публичных мероприятийспециально отведенные места, не указывает ни вид соответствующегонормативного правового акта, ни критерии, которыми долженруководствоваться орган исполнительной власти при принятии такого акта, врезультате чего открываются широкие возможности для дополнительного
  • 7. 7существенного ограничения права на свободу мирных собраний на уровнесубъектов Российской Федерации. Что касаетсяряда положений Федерального закона от 8 июня 2012 года№ 65-ФЗ, которые, как утверждают авторы запроса, не уточняют, за какиенарушения установленного порядка организации или проведения публичногомероприятия его организатор может быть привлечен к административнойответственности (пункт 7 статьи 1), не содержат критериев разграниченияобязательных работ как вида административного наказания и обязательныхработ, назначаемых в соответствии с Уголовным кодексомРоссийскойФедерации за совершение преступления, не раскрывают содержаниепонятий«неоднократный отказ от выполнения обязательных работ» и«неоднократный невыход лица на обязательные работы без уважительныхпричин», не определяют механизм согласования перечня организаций, вкоторых лица, подвергнутые за совершение административногоправонарушения обязательным работам, отбывают данный видадминистративного наказания (пункт 17 статьи 1), то, по мнению заявителей,эти положения подлежат проверке с точки зрения соответствиявытекающему из принципов правового государства, равенства,справедливости и верховенства права требованию определенности, ясности,непротиворечивости правовой нормы и ее согласованности с системойдействующего правового регулирования (статья 4, часть 2; статья 15, части 1и 4; статья 19, часть 1,Конституции Российской Федерации). Между тем пункт 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года№ 65-ФЗ и, соответственно, изложенная в его редакции статья 20.2 КоАПРоссийской Федерации в части, предусматривающей административнуюответственность за нарушение установленного порядка организации либопроведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования,имеют бланкетный характер, а потому оценка степени определенностисодержащихся в них понятийдолжна осуществляться, как неоднократноуказывал Конституционный Суд Российской Федерации, исходя не только из
  • 8. 8самого текста закона, используемых формулировок, но и из их места всистеме нормативных предписаний; регулятивные нормы, непосредственнозакрепляющие те или иные правила поведения, не обязательно должнысодержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы,устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение(Постановление от 27 мая 2003 года № 9-П, определения от 21 апреля 2005года № 122-О, от 1 декабря 2009 года № 1486-О-О, от 28 июня 2012 года№1253-О и др.). Поскольку из содержания статей 1 и 3 Федерального закона «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» вовзаимосвязи с другими его положениями с очевидностью следует, чтопорядок организации и проведения упомянутых в нем публичныхмероприятий устанавливается названным Федеральным законом и инымизаконодательными актами Российской Федерации, относящимися кобеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций,шествий и пикетирований, а в предусмотренных им случаях – нормативнымиправовыми актами, издаваемыми Президентом Российской Федерации (часть4статьи 8), Правительством Российской Федерации (часть 1статьи 11) иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть2статьи 7, части 11, 22, 3 и 31статьи 8 и часть 1 статьи 11), КонституционныйСуд Российской Федерации не усматривает неопределенности в вопросе оконституционности пункта 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012года № 65-ФЗ в указанном заявителями аспекте, а следовательно,производство по запросу в этой части в силу взаимосвязанных положенийчасти второй статьи 36 и пункта 2 части первой статьи 43 Федеральногоконституционного закона «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации» подлежит прекращению. Равным образом это относится и к пункту 17 статьи 1 Федеральногозакона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, которым глава 32 КоАП РоссийскойФедерации дополнена статьей 32.13, предусматривающей порядок
  • 9. 9исполнения постановления о назначении обязательных работ в качествеадминистративного наказания, в том числе в случае уклонения от егоотбывания. Как таковые указанные законоположения не имеют цельюзакрепление критериев отграничения данного вида административногонаказания от аналогичного вида уголовного наказания – различия,касающиеся оснований назначенияэтих санкций, их сроков, круга лиц, ккоторым они не могут применяться, последствий уклонения от их отбыванияи других характеристик, прямо зафиксированы всоответствующихположениях уголовного законодательства изаконодательства об административных правонарушениях. Не усматривается какая-либо неопределенность и в отношенииусловий, с которыми связывается привлечение к административнойответственности лица, уклоняющегося от отбывания назначенного емуадминистративного наказания в виде обязательных работ путемнеоднократного отказа от их выполнения и (или) неоднократного невыходана обязательные работы без уважительных причин:по смыслурассматриваемых законоположений, административная ответственностьможет наступать лишь в случае, если лицо, которому назначено данноеадминистративноенаказание, отказывается от выполнения обязательныхработ и (или) не выходит на эти работы более одного раза без уважительныхпричин;при этом отсутствие специального указания на то, какие именнопричины являются уважительными, означает, что таковыми могут бытьпризнаны любые обстоятельства (болезнь, смерть близких родственников,действие непреодолимой силы и т.п.), наличие которых с достаточнойясностью исключает отнесение соответствующих действий (бездействия) куклонению от отбывания обязательных работ. Введенное пунктом 17 статьи 1 Федерального законаот 8 июня 2012года № 65-ФЗ правило, прямо устанавливающее, что виды обязательныхработ и перечень организаций, в которых данное административноенаказание отбывают подвергнутыеему лица, определяются органами
  • 10. 10местного самоуправления по согласованию с территориальными органамифедерального органа исполнительной власти, уполномоченного наосуществление функций по принудительному исполнению исполнительныхдокументов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, вовзаимосвязи с указанием на то, что виды обязательных работ, длявыполнения которых требуются специальные навыки или познания, не могутопределяться в отношении лиц, не обладающих такими навыками илипознаниями, такжене содержит неопределенности, препятствующей, помнению заявителей, уяснению механизма согласования перечня организаций,где отбываются обязательные работы. Неконституционность положений пункта 7 статьи 1 и подпункта «г»пункта 1,пунктов 6 и 8 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года №65-ФЗ заявители усматривают в том, что они ограничивают право на свободумирных собраний, вводя, по существу,разрешительный порядок егореализации. Между темни пункт 7 статьи 1данного Федерального закона,устанавливающий административную ответственность за нарушение порядкаорганизации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествияили пикетирования, ни подпункт «г» пункта 1 его статьи 2, возлагающий наорганизатора публичного мероприятия в случае неисполнения им своихобязанностей гражданско-правовую ответственность за вред, причиненныйего участниками,ни пункт 8 статьи 2, определяющий, что одним изоснований прекращения публичного мероприятия является неисполнение егоорганизатором соответствующих обязанностей (часть 4 статьи 5 Федеральногозакона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»),сами по себе не затрагивают вопросов, касающихся согласования проведениясобраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Следовательно,конституционность положений пункта 7 статьи 1,подпункта «г» пункта 1 и пункта 8 статьи 2 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗ в указанном заявителями аспекте (как вводящихразрешительный порядок реализации права на свободу мирных собраний) не
  • 11. 11может быть предметом проверки по настоящему делу с точки зрения общихтребований, предъявляемых к обращениям в Конституционный СудРоссийской Федерации статьей 37 Федерального конституционного закона«О Конституционном Суде Российской Федерации», а потому производствопо запросу в этой части также подлежит прекращению. 1.2. Гражданин Э.В.Савенко оспаривает конституционность подпункта«а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ,дополнившего часть 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» пунктом 1 1, согласнокоторому не может быть организатором публичного мероприятия лицо,имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершениеумышленного преступления против основ конституционного строя ибезопасности государства или преступления против общественнойбезопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшеесяк административной ответственности за административные правонарушения,предусмотренныестатьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18, 20.29 КоАПРоссийской Федерации, в течение срока, когда оно считается подвергнутымадминистративному наказанию. Как следует из представленных Конституционному Суду РоссийскойФедерации материалов, со ссылкой на оспариваемую норму Департаментрегиональной безопасности города Москвы отказал подавшей уведомление опроведении 31 июля 2012 года митинга и демонстрации группе граждан, всостав которой входилЭ.В.Савенко, в согласовании проведения этихпубличных мероприятий. 31 июля 2012 года в отношении Э.В.Савенко,задержанного на месте проведения имипубличного мероприятия, былсоставлен протокол об административном правонарушении,предусмотренномчастью 1 статьи 20.2 «Нарушение установленного порядкаорганизации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествияили пикетирования» КоАП Российской Федерации.Постановлениеммирового судьи судебного участка № 423 Тверского района города Москвы
  • 12. 12от 9 августа 2012 года, оставленным без изменения решением Тверскогорайонного суда города Москвы от 26 сентября 2012 года, он был признанвиновным в совершении данного административного правонарушения: какуказано в мотивировочной части постановления, Э.В.Савенко неоднократнов течение года привлекался к административной ответственностизаправонарушения, предусмотренные статьями 19.3 и 20.2 КоАП РоссийскойФедерации, а потому, взяв на себя в рамках срока, когда лицо считаетсяподвергнутым административному наказанию, функции по организациипубличного мероприятия, прямо нарушил запрет, введенный подпунктом «а»пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ. По мнению Э.В.Савенко, примененное судом законоположение несоответствует статьям 19 (части 1 и 2), 31, 50 (часть 1), 54 (часть 1) и 55(часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку умаляет правоуказанной в нем категории граждан, к числу которых относится и самзаявитель, собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги идемонстрации, шествия и пикетирование, ставит их в неравное положение сдругими гражданами и устанавливает дополнительную ответственностьвопрекиконституционному запрету повторного осуждения за одно и то жепреступление, а также распространяет свое действие на лиц, которые былипривлечены к административной ответственности за указанные в немправонарушения до вступления в силу Федерального законаот 8 июня 2012года № 65-ФЗ. 1.3.Таким образом, исходя из требований статей 36, 37, 74, 84, 85, 96 и97 Федерального конституционного закона «О Конституционном СудеРоссийской Федерации», предметом рассмотрения Конституционного СудаРоссийской Федерации по настоящему делу является Федеральный законот 8июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в целом –с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации по
  • 13. 13порядку принятия Государственной Думой, а также следующие положенияданного Федерального закона: подпункт «а» пункта 1 статьи 2, запрещающий лицу, два и более разапривлекавшемуся к административной ответственности за административныеправонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считаетсяподвергнутым административному наказанию, быть организаторомпубличного мероприятия; пункт 6 статьи 2, разрешающий проведение предварительной агитациис момента согласования с органом исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации или органом местного самоуправления места и (или)времени проведения публичного мероприятия; пункт 7 статьи 1 и абзацычетвертый и пятыйподпункта «в» пункта 1статьи 2 – в части, возлагающей на организатора публичного мероприятияобязанность принять меры по недопущению превышения указанного вуведомлении о проведении публичного мероприятия количества участниковпубличного мероприятия, если превышение количества таких участниковсоздает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности,безопасности участников данного публичного мероприятия или других лицлибо угрозу причинения ущерба имуществу, и предусматривающейадминистративную ответственность организатора публичного мероприятияза неисполнениеуказанной обязанности; подпункт «г» пункта 1 статьи 2, устанавливающий гражданско-правовую ответственность организатора публичного мероприятия в случаенеисполнения им предусмотренных законом обязанностей за вред,причиненный участниками публичного мероприятия; пункт 3 статьи 2, допускающий возможность признания решением судапо конкретному гражданскому, административному или уголовному делусовокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником,
  • 14. 14объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичныммероприятием; подпункт «а» пункта 4 статьи 2, наделяющий органы исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации полномочием определятьспециально отведенные места для проведения публичных мероприятий; пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 – в части, предусматривающей занарушение установленного порядка организации либо проведенияпубличногомероприятияилиорганизацию не являющегося публичным иногомассового мероприятия,повлекшего нарушение общественного порядка,административный штраф для граждан в размере до трехсот тысяч рублей идля должностных лиц – до шестисот тысяч рублей; пункты 4, 7, 8, 9 и 10статьи 1 – в части, закрепляющей возможностьприменения за совершение административных правонарушенийобязательных работ как вида административного наказания и определяющейсрок, на который они назначаются; пункт 5 статьи 1 – в части, устанавливающей срок давности привлеченияк административной ответственности за нарушение законодательства особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях; пункты 7 и 8 статьи 1 – в части, предусматривающей возложениеадминистративной ответственностиза повлекшие причинение вредаздоровью человека или имуществу нарушение установленного порядкаорганизации либо проведенияпубличного мероприятияили организациюиного массового мероприятия,повлекшего нарушение общественногопорядка, на их организаторов. Конституционность указанных законоположений в иных аспектахзаявителями не оспаривается, а потому Конституционным Судом РоссийскойФедерации в настоящем деле не проверяется. 2. Закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации правограждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводитьсобрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является
  • 15. 15одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статусаличности в Российской Федерации как демократическом правовомгосударстве, в числе основ конституционного строя которого признаютсяидеологическое и политическое многообразие и многопартийность и накотором лежит обязанность обеспечивать защиту, включая судебную, прав исвобод человека и гражданина (статья 1, часть 1; статья 2; статья 13, части 1и 3; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 64 КонституцииРоссийской Федерации).Во взаимосвязи с иными правами и свободами,гарантированными Конституцией Российской Федерации, прежде всего еестатьями 29, 30, 32 и 33, данноеконституционное правообеспечиваетгражданам реальную возможность посредством проведения публичныхмероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования)оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самымспособствовать поддержанию мирного диалога между гражданскимобществом и государством, что не исключает протестного характера такихпубличных мероприятий,который может выражаться в критике какотдельных действий и решений органов государственной власти и органовместного самоуправления, так и проводимой ими политикив целом.Соответственно, предполагается,что реагирование публичной власти наорганизацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий ипикетирования должно быть нейтральными во всяком случае –внезависимости от политических взглядов их инициаторов и участников –нацеленным на обеспечение условий (как на уровне законодательногорегулирования, так и в правоприменительной деятельности) дляправомерного осуществления гражданами и их объединениями права насвободу мирных собраний, в том числе путем выработкичетких правил ихорганизации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограниченийправ и свобод граждан в демократическом правовом государстве. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации вПостановлении от 18 мая 2012 года № 12-П, исходя из провозглашенной в
  • 16. 16преамбуле Конституции Российской Федерации цели утверждениягражданского мира и согласия и учитывая, что в силу своей природыпубличные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия ипикетирование) могут затрагивать права и законные интересы широкогокруга лиц – как участников публичных мероприятий, так и лиц, внихнепосредственно не участвующих, – государственная защита гарантируетсятолько праву на проведение мирных публичных мероприятий, которое, темне менее, может быть ограничено федеральным законом в соответствии скритериями, предопределяемыми требованиями статей 17 (часть 3), 19 (части1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации,на основе принципаюридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности,т.е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основконституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законныхинтересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасностигосударства. Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права, в том числе закрепленными во Всеобщей декларацииправ человека, согласно пункту 1 статьи 20 которой каждый человек имеетправо на свободу мирных собраний, и в Международном пакте огражданских и политических правах, статья 21 которого, признавая право намирные собрания, допускает введение обоснованных ограничений данногоправа, налагаемых в соответствии с законом и необходимых вдемократическом обществе в интересах государственной или общественнойбезопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственностинаселения или защиты прав и свобод других лиц. Право на свободу мирных собраний определено также в статье 11Конвенции о защите прав человека и основных свобод как не подлежащееникаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом инеобходимы в демократическом обществе в интересах национальнойбезопасности и общественного порядка, в целях предотвращения
  • 17. 17беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности илизащиты прав и свобод других лиц. Европейский Суд по правам человека всвоей практике исходит из того, что в демократическом обществе свободасобраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли,совести и религии составляет основу такого общества (постановления от 25мая 1993 года по делу «Коккинакис (Kokkinakis) против Греции», от 20февраля 2003 года по делу «Джавит Ан (DjavitAn) против Турции», от 23октября 2008 года по делу «Сергей Кузнецов против России» и др.); онокасается как закрытых, так и публичных собраний, а равно собраний вопределенном месте и публичных шествий и может осуществлятьсяотдельными их участниками и организаторами (постановление от 31 марта2005 года по делу «Адали (Adaly) против Турции»);государство, в своюочередь, должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущихнарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу«Баранкевич против России»); при этом важно, чтобы публичные властипроявляли определенную толерантность по отношению к мирным собраниямдаже тогда, когда они могут вызвать некоторое нарушение обыденной жизни,включая помехи уличному движению, так как иначе свобода собранийлишилась бы своего содержания (постановления от 15 ноября 2007 года поделу «Галстян (Galstyan) против Армении», от 17 мая 2011 года по делу«Акгёл и Гёл (AkgolandGol) против Турции», от 10 июля 2012 года по делу«Берладир и другие против России» и др.). Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, еслионо не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законныхцелей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека иосновных свобод, и не является необходимым в демократическом обществедля достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом поправам человека как нарушение данной статьи (постановление от 14 февраля2006 года по делу «Христианско-демократическая народная партия(ChristianDemocraticPeople’sParty) против Молдовы»); более того, реальное
  • 18. 18уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанностиневмешательства со стороны государства в ее осуществление, – оно можетбыть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективнуюреализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц,придерживающихся непопулярных взглядов или принадлежащих кменьшинствам (постановления от 2 июля 2002 года по делу «Уилсон иНациональный союз журналистов (WilsonandtheNationalUnionofJournalists) идругие против Соединенного Королевства», от 20 октября 2005 года по делу«Политическая партия «УраниоТоксо» (OuranioToxo) и другие противГреции» и от 21 октября 2010 года по делу «Алексеев против России»). Законодательные, организационные и иные меры,предпринимаемыеорганами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права насвободу мирных собраний, не должны приводить к чрезмерномугосударственному контролю за деятельностью организаторов и участниковпубличных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениямисвободного проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий ипикетирования. Вместе с тем, принимая во внимание природугарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права,предполагающую исключительно мирный способ выражения гражданамисвоих взглядов и их доведения до соответствующих адресатов, в случаях,когда организаторы или участники публичного мероприятия ведут себядеструктивно, в частности явно намереваютсясовершить или, более того,совершают какие-либо действия, угрожающие общественному порядку и(или) общественной безопасности, государство – во исполнениесвоейконституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина– должно использовать для недопущения и пресечения проявлений, неотвечающих существу права на мирные собрания, все законные средства. Таким образом, гарантированное Конституцией Российской Федерациии названными международно-правовыми актами как составной частьюправовой системы Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции
  • 19. 19Российской Федерации) право граждан Российской Федерации собиратьсямирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия ипикетирование не является абсолютным и может быть ограниченофедеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностейпри обязательном соблюдении принципов необходимости,пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые имограничения не посягали на само существо данного конституционного праваи не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своихвзглядов, мнений и требований посредством организации и проведениямирных публичных акций. Соответственно, такой федеральный закондолжен обеспечиватьвозможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний иодновременно – соблюдение надлежащего общественного порядка ибезопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основебаланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, содной стороны, и третьих лиц – с другой, исходя из необходимостигосударственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и неучаствующих в публичном мероприятии), в том числе путем введенияадекватных мер предупреждения и предотвращения нарушенийобщественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а такжеустановления эффективной публично-правовой ответственности за действия,их нарушающие или создающие угрозу их нарушения. В этих целях федеральный законодатель, реализуя предоставленныеему Конституцией Российской Федерации полномочия по регулированию изащите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункты «в», «м»;статья 72, пункт «б» части 1; статья 76, части 1 и 2), установил вФедеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях» порядок организации и проведения таких публичныхмероприятий.Дополнения и уточнения, внесенные в этот порядокФедеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, направлены, как
  • 20. 20следует из пояснительной записки к проекту данного Федерального закона,на достижение необходимого баланса прав и интересов организаторов иучастников публичных мероприятий, с одной стороны, и граждан, которые всвязи с проведением таких мероприятий испытывают затруднения вреализации своих конституционных прав, – с другой. 2.1. Подпунктом «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗ часть 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена пунктом11 , согласно которому не может быть организатором публичногомероприятия лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость засовершение умышленного преступления против основ конституционногостроя и безопасности государства или преступления против общественнойбезопасности и общественного порядка либо два и более разапривлекавшееся к административной ответственности за административныеправонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считаетсяподвергнутым административному наказанию. Предъявление к инициаторам проведения собраний, митингов,демонстраций, шествий и пикетирований особых требований обусловлено тем,что одной из основных целей любого публичного мероприятия являетсяпривлечение общественного внимания и, следовательно, оно объективнозатрагивает интересы значительного числа граждан (как принимающих впубличном мероприятии непосредственное участие, так и претерпевающих теили иные последствия его проведения), чем создается потенциальная опасностьнарушения общественного порядка.Исходя из этого федеральный законодательввел запрет в течение определенного срока быть организатором публичногомероприятия для лиц, неоднократно (два и более раза) привлекавшихся кадминистративной ответственности за следующие предусмотренные КодексомРоссийской Федерации об административных правонарушениях деяния,характер, а также неоднократность совершения которых позволяют усомниться
  • 21. 21в возможности таких лиц организовать и, главное, провести мирное публичноемероприятие с соблюдением установленного законом порядка: нарушениезаконодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетировании (статья 5.38); неповиновение законному распоряжениюсотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю заоборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органовфедеральной службы безопасности, сотрудника органов государственнойохраны, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций поконтролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учрежденияуголовно-исполнительной системы (статья 19.3);мелкое хулиганство (статья20.1); нарушение установленного порядка организации либо проведениясобрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статья 20.2);организация массового одновременного пребывания и (или) передвиженияграждан в общественных местах, повлекших нарушение общественногопорядка (статья 20.22); пропаганда и публичное демонстрирование нацистскойатрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики илисимволики экстремистских организаций (статья 20.3); блокированиетранспортных коммуникаций (статья 20.18); производство и распространениеэкстремистских материалов (статья 20.29). Административная ответственность за некоторые из упомянутыхадминистративных правонарушений, как вытекает из статей 2.1, 2.10, 19.3,20.2, 20.22, 20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, можетприменяться как к гражданам, так и к политическим партиям, общественнымобъединениям и религиозным объединениям (их региональным отделениям ииным структурным подразделениям), обладающим статусом юридическоголица.Однако запрет, введенный в отношении лиц, совершивших такиеадминистративные правонарушения, подпунктом «а» пункта 1 статьи 2Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, как следует извзаимосвязанных положений части 1 и пунктов 11 и 2 части 2 статьи 5Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
  • 22. 22пикетированиях», может бытьраспространен исключительно на гражданРоссийской Федерации, достигших к томуже определенного возраста,поскольку в силу прямого указания закона политическая партия, другоеобщественное объединение и религиозное объединение, их региональныеотделения и иные структурные подразделения не могут быть организаторомпубличного мероприятия только в случае, если ихдеятельностьприостановлена или запрещена либо если они ликвидированы вустановленном законом порядке. Иное истолкование подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федеральногозакона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ не только расходилось бы со смысломчастей 1 и 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях», но и – в нарушение статей 13(часть 4) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующихравенство общественных объединений перед законом, – приводило бы кобъективно неоправданной дифференциации общественных объединений всфере реализации права на свободу мирных собраний в зависимости отналичия (отсутствия) у них статуса юридического лица, притом что в системедействующего правового регулирования право политических партий,другихобщественных объединений и религиозных объединений (ихрегиональных отделений и иных структурных подразделений) бытьорганизатором публичного мероприятия не обусловлено обладанием этимстатусом. По своей юридической природе запрет быть организатором публичногомероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административнойответственности за соответствующиеадминистративные правонарушениявтечение срока, когда лицо считается подвергнутым административномунаказанию, является мерой административного принуждения обеспечительногохарактера, направленной на предотвращение нарушений общественногопорядка и безопасности граждан при организации и проведении собраний,митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.Как таковаяэта мера не
  • 23. 23сопряжена с повторным наказанием гражданина за совершенные имадминистративные правонарушения, и, следовательно, ееприменениенеможет свидетельствовать об отступлении от требования статьи 50 (часть 1)Конституции Российской Федерации, по смыслу которого никто не должендважды нести ответственность за одно и то же правонарушение. Ни по преследуемым целям, ни по содержанию вводимых ограниченийправовое регулирование, установленное подпунктом «а» пункта 1 статьи 2Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, не посягает на самосущество права на свободу мирных собраний, поскольку несоздаетнепреодолимых преград для организации и проведения публичногомероприятия и не препятствует участию в нем гражданина, в отношениикоторого применен соответствующий запрет: такой гражданинограничивается только в праве быть организаторомпубличных мероприятий,и только на определенный период; он не лишается права принимать участиев публичных мероприятиях и сохраняет возможность обращаться спросьбами об их организации к иным гражданам, а также к политическимпартиям, другим общественным объединениям и религиознымобъединениям, их региональным отделениям и иным структурнымподразделениям;ему не воспрещается оказывать содействие организаторампубличных мероприятий, в том числе выполнять в качестве лица,уполномоченного организатором, распорядительные функции поорганизации и проведению публичного мероприятия, как это предусмотренопунктом 3 части 3 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях». При этом в силу статей 1 (часть 1), 2, 17 (части 1 и 2), 18 и 55 (часть 3)Конституции Российской Федерации, обязывающих исходить из такойинтерпретации нормы, которая в наименьшей степени обременяет права изаконные интересы граждан, и статьи 4.6 КоАП Российской Федерации,предусматривающей, что лицо, которому назначено административноенаказание за совершение административного правонарушения, считается
  • 24. 24подвергнутым данному наказанию втечение одного года со дня окончанияисполнения постановления о его назначении, исключается такоеистолкование и применение рассматриваемого законоположения, прикотором значение не придается ни временному интервалу, имевшему местомежду первым и последующими случаями привлечения лица кадминистративной ответственности, ни результату административногопреследования – независимо от того, чем оно завершилось:назначениемадминистративного наказания, прекращением производства по делу обадминистративном правонарушении, в томчисле ввиду истечения срокадавности привлечения к административной ответственности, освобождениемлица, совершившего административное правонарушение, отадминистративной ответственности с объявлением ему устного замечания. Следовательно, подпункт «а» пункта 1 статьи 2 Федерального законаот 8 июня 2012 года № 65-ФЗ – по своему конституционно-правовомусмыслу в системе действующего правового регулирования – предполагает,что запрет быть организатором публичного мероприятия может иметь местов отношении конкретного лицатолько в случае, когда повторное привлечениеего к административной ответственности за соответствующееадминистративное правонарушениесостоялось в пределах срокаадминистративной наказанности, т.е. в период, когда лицо считаетсяподвергнутым административному наказанию за ранее совершенное имадминистративное правонарушение, и повлекло назначениеадминистративного наказания. Иное приводило бы к не отвечающемутребованиям необходимости, соразмерности и пропорциональностиограничению права на свободу мирных собраний, митингов и демонстраций,шествий и пикетирования и тем самым противоречило бы статьям 31 и 55(часть 3) Конституции Российской Федерации. Что касается распространения запрета быть организатором публичногомероприятия – наряду с лицами, совершившими определенныеадминистративные правонарушения, – на лиц, имеющих неснятую или
  • 25. 25непогашенную судимость за совершение умышленного преступления противоснов конституционного строя и безопасности государства или преступленияпротив общественной безопасности и общественного порядка, то приопределении оснований применения этого запрета и сроков его действия вотношении указанных категорий граждан федеральный законодательучелразличную степень общественной опасности соответствующихпротивоправных деяний и лиц, ихсовершивших: если на граждан,признанных виновными в совершении административных правонарушений,предусмотренных статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАПРоссийской Федерации, данный запрет распространяется лишь в случае,когда они привлекались к административной ответственности неоднократно(два и более раза), и лишь в течение одного года со дня окончанияисполнения постановления оназначении административного наказания, то кгражданам, совершившимуказанные преступления, он применяется безкаких-либо дополнительных условий, притом что такой гражданин лишаетсяправа быть организатором публичного мероприятия на гораздо болеепродолжительный срок, поскольку, например, судимость в отношении лиц,осужденных за особо тяжкие преступления, погашается только по истечениивосьми лет после отбытия наказания (статья 86 УК Российской Федерации). Таким образом, положение подпункта «а» пункта 1 статьи 2Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, вводящее запрет бытьорганизатором публичного мероприятиялицу, два и более разапривлекавшемуся к административной ответственности за административныеправонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считаетсяподвергнутым административному наказанию, не противоречит КонституцииРоссийскойФедерации, посколькупо своему конституционно-правовомусмыслув системе действующего правового регулирования означает, чтоуказанный запретможет иметь место только в случае, когда повторноепривлечение лица к административной ответственности за соответствующее
  • 26. 26административное правонарушениесостоялось в пределах срокаадминистративной наказанности за ранее совершенное им административноеправонарушение и повлекло назначение административного наказания, итолько на время, в течение которого данное лицо считаетсяподвергнутымадминистративному наказанию, что не препятствует емуобращаться с просьбами об организации публичного мероприятия к инымгражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям ирелигиозным объединениям (их региональным отделениям и инымструктурным подразделениям) и не лишает его возможности приниматьучастие в публичных мероприятиях, в том числе в качестве лица,уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнятьраспорядительные функции по его организации и проведению. 2.2. Пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ вносит изменение в часть 1 статьи 10 Федерального закона «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в силу которогобеспрепятственное проведение предварительной агитации о публичноммероприятии допускается с момента согласования с органом исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации или органом местногосамоуправления места и (или) времени проведенияпубличного мероприятия,а не с момента подачи уведомления о его проведении, как предусматривалосьранее. Как следует из Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях»,уведомление опроведениипубличного мероприятия (за исключением собрания ипикетирования, проводимого одним участником) подается его организаторомв орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органместного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дняпроведения публичного мероприятия; при проведении пикетированиягруппой лиц уведомление может подаваться в срок не позднее трех дней додня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или)
  • 27. 27нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями) – непозднее четырех дней до дня его проведения; порядок подачи уведомления опроведении публичного мероприятия регламентируется соответствующимзаконом субъекта Российской Федерации (части 1и 2 статьи 7); не требуетсятакже предварительное уведомление о проведении публичных мероприятий вспециально отведенных местах, которые определяются органамиисполнительной власти субъекта Российской Федерации,если численностьлиц, участвующих в таком публичном мероприятии,не превышаетпредельную численность, которая устанавливается законом субъектаРоссийской Федерации и не может быть менее ста человек (часть 11 статьи 8). Возложение на организатора публичного мероприятия обязанностиподать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятияпреследует цель заблаговременно довести до соответствующих органовпубличной власти необходимую информацию о форме, месте (маршрутедвижения), времени начала и окончания публичного мероприятия,предполагаемом количестве его участников, способах (методах) обеспеченияобщественного порядка и организации медицинской помощи, а также оборганизаторах и лицах, уполномоченных выполнять распорядительныефункции по организации и проведению публичного мероприятия. Впротивном случае органы публичной власти, не имея адекватногопредставления о планируемом публичном мероприятии, его характере имасштабах, лишаются реальной возможности исполнить возложенную на нихКонституцией Российской Федерации, прежде всего ее статьей 2,обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина ипринять необходимые меры, в том числе профилактические иорганизационные,направленные на обеспечение безопасных как длясамихучастников публичного мероприятия, так и для иных лиц условийпроведения публичного мероприятия. По мнению Европейского Суда по правам человека, уведомительный(и даже разрешительный) порядок организации публичного мероприятия
  • 28. 28обычно не посягает на существо права на свободу собраний и не являетсянесовместимым со статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основныхсвобод; он не только позволяет примирить это право, в частности, с правомна свободное передвижение и законными интересами других лиц, но ислужит предотвращению беспорядков и преступлений, а также даетвозможность властям принять разумные и целесообразные меры дляобеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иногомероприятия политического, культурного и иного характера;при этомЕвропейский Суд по правам человека полагает, что перед ним не стоитзадача стандартизации существующих в Европе систем, к числу которыхотносится и российский порядок, определяемый как уведомлениеисогласование (постановления от 5 декабря 2006 года по делу «Оя Атаман(OyaAtaman) против Турции», от 18 декабря 2007года по делу«НуреттинАльдемир (NurettinAldemir) и другие против Турции», от 7 октября2008 года по делу «Мольнар (Molnar) против Венгрии» и от 10 июля 2012года по делу «Берладир и другие против России»). Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествияхи пикетированиях» обязывает орган исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации или орган местного самоуправления в течение трехдней со дня получения уведомления (а при подаче уведомления о проведениипикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения – вдень его получения) довести до сведения организатора публичногомероприятия обоснованное предложение об измененииместа и (или) временипроведения публичного мероприятия, а также предложения об устраненииорганизатором публичного мероприятия несоответствия указанных вуведомлении целей, форм и иных условий проведения публичногомероприятия требованиям данного Федерального закона, а равноинформацию об установленной норме предельной заполняемости территории(помещения) в месте проведения публичного мероприятия (пункты 1, 2 и 4части 1 статьи 12);при этом отказ в согласовании проведения публичного
  • 29. 29мероприятия допускается только в случаях, если уведомление о егопроведении подано лицом, которое в соответствии с данным Федеральнымзаконом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если вуведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указаноместо, в котором данным Федеральным законом или законом субъектаРоссийской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается(часть 3 статьи 12). Как следует изправовой позиции, сформулированнойКонституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля2009 года № 484-О-П,понятие «согласование проведения публичногомероприятия с органом публичной власти»– по своему конституционно-правовому смыслу – не предполагает, что орган публичной власти может посвоему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия илиизменить его цели, место, время или форму;он вправе лишь предложитьизменить место и (или) время его проведения, причем такое предложениедолжно быть мотивированным и вызываться либо необходимостьюсохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненноважных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либонеобходимостью поддержания общественного порядка, обеспечениябезопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц,которые могут находиться в месте его проведения в заявленноеорганизатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающеезаконодательное определение которых ограничивало бы дискрециюпубличной власти по реализации своих конституционных обязанностей. При согласовании публичного мероприятияуполномоченныепредставители публичной власти должны привести веские доводы вобоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленномместе и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно всвязи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, ипредложить организаторампубличного мероприятия такой вариант, который
  • 30. 30позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование ивыдвижение участниками публичного мероприятия своихтребований, в томчисле политических, и их доведение до соответствующих адресатов.Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должныпредпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможногокомпромисса на основе баланса интересов, с тем чтобыреализоватьсвоеконституционное правона свободу мирных собраний. Аналогичного подходапри оценке процедуры согласования публичного мероприятия иобязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский Судпо правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти незапрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное местопроведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либоубедительных причин предложение властей, позволяющее им провести своемероприятие в другом месте, в особенности если оно находится в центрегорода и явно больше по размерам (постановление от 10 июля 2012 года поделу «Берладир и другие против России»). При недостижении согласия с органом исполнительной властисубъекта Российской Федерации или органом местного самоуправленияотносительно места и (или) времени проведения публичного мероприятияорганизаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права всудебном порядке. Разрешая такой спор, суд – исходя из критериев,закрепленных встатье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, –оценивает соответствующие решения и действия органа публичной власти сточки зрения их правомерности и обоснованности, с тем чтобы в каждомконкретном случае не допустить несоразмерного ограничения права,гарантируемого статьей 31 Конституции Российской Федерации;приэтомсудебное рассмотрение должно быть осуществлено на основаниидействующего процессуального законодательства в максимально короткийсрок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в сфере избирательныхправ, т.е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия, –в
  • 31. 31противном случае судебная защита во многом теряла бы смысл, чтонедопустимо в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации(Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля2009 года № 484-О-П). Адресованное организатору публичного мероприятия требованиесогласования его проведения – по смыслу взаимосвязанных положенийпункта 7 статьи 2, статьи 7, части 1 статьи 10 и статьи 12 Федеральногозакона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях» – не означает, что орган исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации или орган местного самоуправления, получивуведомление, во всяком случае обязан отреагировать на него посредствомдоведения до организатора своих предложений об изменении места и (или)времени проведения публичного мероприятия. Напротив, убедившись вотсутствии обстоятельств, исключающих возможность его проведения (часть3 статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетированиях»), соответствующий орган публичной властидолжен предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы оносостоялось в заявленном организатором месте и в запланированное время, ине пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли быоправдать необходимость отступлений от предложений организаторапубличного мероприятия. При этом публичное мероприятие должносчитаться согласованным не только после получения подтверждения органаисполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местногосамоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленныйзаконом срок не довели до организатора публичного мероприятияпредложение об изменении места и (или) времени его проведения. Иное не только противоречило бы предписаниям самого Федеральногозакона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях», согласно которым организатор публичного мероприятиявправе проводить его в месте и во время, указанные в уведомлении о
  • 32. 32проведении, если они не были изменены в результате согласования с органомисполнительной власти субъекта Российской Федерации или органомместного самоуправления (часть 3 статьи 5), но и несоответствовало быКонституции Российской Федерации, которая исходит из того, что права исвободы человека и гражданина являются непосредственно действующими иопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельностьзаконодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статья18), и допускает ограничение конституционных прав и свобод, включаяправо на свободу мирных собраний (статья 31), лишь в случаях, когда этонеобходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороныстраны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Данный вывод имеет универсальное значение для оценки правовогорежима организации и проведения публичных мероприятий, в том числе вотношениивведенного пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗположения о проведении предварительной агитации опубличном мероприятии с момента согласования с органом исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации или органом местногосамоуправления места и (или) времени его проведения. Увязывание начала агитационного периода спроцедурой согласованияпубличного мероприятия, а не подачи уведомления о его проведении, как этоимело место до вступленияуказанного Федерального закона в силу, неозначает установление разрешительного порядкареализации гражданамиРоссийской Федерации права,гарантированного им статьей 31 КонституцииРоссийской Федерации. Внесенное федеральным законодателем изменениеобусловлено тем, что до момента согласования места и (или) временипроведения таких публичных мероприятий, как митинг, демонстрация,шествие или пикетирование группой лиц, любую информацию о них нельзясчитать полностью и окончательно достоверной– притом что после подачиуведомленияв орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации
  • 33. 33или орган местного самоуправления не исключается возможность отказаорганизатора публичного мероприятия от его проведения, что возлагает нанего обязанность принять меры по прекращению предварительной агитациии информированию заинтересованных субъектов о принятом решении (часть5 статьи 10 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетированиях»),– а потому распространение призывов принятьучастие в мероприятии, место и время проведения которого еще несогласованы, может ввести граждан и их объединения в заблуждение. Приэтом в случаях, когда проведение публичных мероприятий не требует подачисоответствующего уведомления, а следовательно, и согласования (часть 11статьи 7 и часть 11 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), их организаторы вправеначинать вести предварительную агитацию в любое удобное для себя время. Разрешение проводить предварительную агитацию о публичноммероприятии с момента согласования с соответствующим органомпубличной власти места и (или) времени его проведения не означает, что доэтого момента организатор публичного мероприятия не вправераспространять о нем никакие сведения: в силу статьи 4 Федерального закона«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» неисключается оповещение о публичном мероприятии его возможныхучастников– как до, так и после подачи в орган исполнительной властиРоссийской Федерации или орган местного самоуправлениясоответствующего уведомления.Оповещение возможных участниковпубличного мероприятия – в отличие от предварительной агитации, которая,по смыслу правовой позиции, выраженной Конституционным СудомРоссийской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П,имеет целью побудить граждан и их объединения принять участие впубличном мероприятии, – позволяет его организаторам заблаговременнодовести до возможных участников публичного мероприятия информацию опланируемых митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, а также,
  • 34. 34в случае необходимости, о ходе согласования. Осуществляя такоеоповещение, организатор публичного мероприятия вправе любым способомраспространять сведения о целях, форме, заявленных месте и временипроведения, предполагаемом количестве участников и других деталяхпубличного мероприятия, однако эти сведения не должны содержатьприглашений и призывов принять в нем участие. Следовательно,– с учетом того, что с моментасогласования публичногомероприятия предварительная агитация может проводиться через средствамассовой информации, устные призывы, распространение листовок, плакатови объявлений, а также посредством использования иных не запрещенныхзаконодательством Российской Федерации форм агитации, благодаря чемуорганизаторы публичного мероприятия имеют практически неограниченнуювозможность распространения информации о месте и времени егопроведения в целях привлечения общественного внимания кпубличномумероприятию и побуждения граждан (их объединений) к участию в нем, –федеральный законодатель, внося вправовое регулирование изменение,касающееся начала беспрепятственного проведения предварительнойагитации о публичном мероприятии,не вышел зарамки своихдискреционныхполномочий, определенные Конституцией Российской Федерации, в томчисле ее статьями 17 (часть 3), 29 (часть 4), 31 и 55 (часть 3). Соответственно, пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012года № 65-ФЗ,допускающий беспрепятственное проведение предварительнойагитации о публичном мероприятии с момента согласования с органомисполнительной власти субъекта Российской Федерации или органомместного самоуправления места и (или) времени его проведения, непротиворечит Конституции Российской Федерации, поскольку– по своемуконституционно-правовому смыслу в системе действующего правовогорегулирования –не предполагает введение разрешительного порядкаорганизации публичных мероприятий и не препятствует организаторупубличного мероприятия до момента согласования места и (или) времени его
  • 35. 35проведения осуществлять оповещение возможных участников публичногомероприятия о его предполагаемых целях, форме, месте, времени и иныхусловиях проведения. Этим с федерального законодателя не снимается обязанность внести –исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетомнастоящего Постановления – изменения в регулирование сроковрассмотрения судами споров, возникающих в связи с согласованием места и(или) времени проведения публичных мероприятий, с тем чтобы обеспечитьразрешение таких споров до заявленной организатором даты проведенияпланируемого публичного мероприятия. 2.3. Конституционность положений пункта 7 статьи 1 и абзацевчетвертого и пятого подпункта «в» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от8 июня 2012 года № 65-ФЗподвергается сомнению группой депутатовГосударственной Думы в части, предусматривающей возложение наорганизатора публичного мероприятия обязанности принять меры понедопущению превышения указанного в уведомлении о проведениипубличного мероприятия количества его участников и устанавливающейадминистративную ответственность за ее невыполнение. Вопрос об оценке конституционности требований, возлагающих наорганизатора обязанность указания в уведомлении о проведении публичногомероприятия предполагаемого количества его участников, уже былпредметом рассмотрения Конституционного Суда РоссийскойФедерации.Как следует из изложенной им в Постановлении от 18 мая 2012года № 12-П правовой позиции, от адекватного представления о возможнойчисленности участников публичного мероприятия в значительной степенизависит выбор, в том числе посредством согласования, места (мест) егопроведения, а также, в случае необходимости, маршрутов движения егоучастников;соответственно, организатор публичного мероприятия долженособенно взвешенно, продуманно и ответственно подходить к определениюпотенциального количества его участников, учитывая актуальность и
  • 36. 36общественную значимость вопроса, по поводу которого, исходя изопределенных статьей 2 Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» целей публичногомероприятия, предполагается свободное выражение и формирование мнений,выдвижение требований;в противном случае весьма затруднительно (илиневозможно) оценить, позволит ли избранное место проведения публичногомероприятия (будь то собрание, митинг, демонстрация, шествие илипикетирование) всем желающим реализовать свое право на мирное, т.е. ненарушающее общественный порядок и общественную безопасность, непричиняющее вреда правам и законным интересам других лиц и несоздающее угрозу причинения такого вреда, участие в публичноммероприятии, а уполномоченным органам государственной власти илиместного самоуправления – принять необходимые и обоснованные меры, какпрофилактические, так и организационные, включая выделение адекватныхсил и средств, для обеспечения при его проведении общественного порядкаибезопасности граждан. Возложение на организатора публичного мероприятия обязанностипринять меры по недопущению превышения числа участниковпубличногомероприятия, указанного в уведомлении о его проведении, если превышениеколичества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или)общественной безопасности, безопасности участников данного публичногомероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу,направлено на обеспечение общественного порядка и безопасности граждани предполагает использование организатором публичногомероприятия всехдоступных ему возможностей для того, чтобы количество участниковпубличного мероприятия не превышало заявленное в уведомлении или, покрайней мере, несмотря на имеющееся превышение, в том числе с учетомнормы предельной заполняемости территории (помещения) в местепроведения публичного мероприятия, не создавалось угрозы общественной
  • 37. 37безопасности, жизни и здоровью граждан, причинения ущерба имуществуфизических и юридических лиц. Вместе с тем следует учитывать, что обеспечение общественногопорядка и безопасности граждан, а также соблюдение законности припроведении публичного мероприятия возложено – в соответствии с пунктом5 части 1статьи 12, пунктами 2 и 3 части 2 статьи 13и частью3 статьи 14Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях» – не только на организаторапубличного мероприятия, но ина уполномоченных представителей органа исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации или органа местного самоуправления и органавнутренних дел, которые обязаны оказывать организатору публичногомероприятия содействие в его проведении. Поэтому при разрешениивопроса, были ли организатором публичного мероприятия предпринятысвоевременные и необходимые меры для предотвращения участия в нембольшего, чем было обозначено в уведомлении, количества граждан, важноучитывать реакцию указанных уполномоченных лицна допущенноепревышение численности участников публичного мероприятия, посколькуименно они в первую очередь должны в случае необходимости, а именноеслитакое превышение создает угрозу общественному порядку ибезопасности граждан, принять в рамках своей компетенциисоответствующие меры. Само по себе участие в публичном мероприятии большего, чемизначально было заявлено его организатором, количества участников –притом что право на свободу мирных собраний гарантировано каждомугражданину и никто, включая организатора публичного мероприятия, неможет препятствовать гражданам в его правомерной реализации – неявляется достаточным основанием для привлечения организаторапубличного мероприятия к административной ответственности. Такаяответственность может наступать только в том случае, когда превышениезаявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия
  • 38. 38и создание тем самым действительной угрозы общественной безопасности иправопорядку были обусловлены действиями(бездействием) организаторапубличного мероприятия или когда организатор публичного мероприятия,допустив превышение количества его участников, не принял, в том числе потребованию уполномоченного представителя органа исполнительной властисубъекта Российской Федерации илиоргана местного самоуправления либоуполномоченного представителя органа внутренних дел, направленные наограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии меры,которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», чтоповлекло возникновение угрозы общественномупорядку и (или)общественной безопасности, безопасности участников публичногомероприятия и других лиц либо угрозы причинения ущерба имуществу. В силу вытекающего из статьи 49 Конституции Российской Федерациипринципа презумпции невиновностиобязательным условием привлечения кадминистративной ответственности организатора публичного мероприятия заучастие в этом публичном мероприятии большего, чем было указано вуведомлении о его проведении, количества участников является наличие егонепосредственной вины в превышении предполагаемого числа участниковпубличного мероприятия. При этом – поскольку лицо, привлекаемое кадминистративной ответственности, не обязано доказывать своюневиновность, а неустранимые сомнения в виновности такого лица должнытолковаться в его пользу – при разрешении вопроса о применении корганизатору публичного мероприятия административных санкций особоевнимание должно уделяться выяснению того, имелась ли у него объективнаявозможность составить адекватное представление о подлинном числеучастников публичного мероприятия.Кроме того, привлечение организаторапубличного мероприятия к административной ответственности занеисполнение указанной обязанности не исключает правовой оценкидействий (бездействия) и решений уполномоченных представителей органа
  • 39. 39исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации или органа местногосамоуправления либо органа внутренних дел, в том числе на предмет ихответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей по оказаниюсодействия организатору публичного мероприятия и обеспечениюобщественного порядка и безопасности граждан при его проведении. Исходя из этого положения пункта 7 статьи 1 и абзацев четвертого ипятого подпункта «в» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012года № 65-ФЗ в части, возлагающей на организатора публичногомероприятия обязанность принять меры по недопущению превышенияуказанного в уведомлении о проведении публичного мероприятияколичестваего участников, если такое превышение создает угрозу общественномупорядку и (или) общественной безопасности, безопасности участниковданного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причиненияущерба имуществу, и предусматривающей административнуюответственность организатора публичного мероприятия за неисполнениеданной обязанности, не противоречат Конституции Российской Федерации,поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системедействующего правового регулированияэти положения: предполагают использование организатором публичного мероприятиявсех доступных ему возможностей для того, чтобы количество участниковпубличного мероприятия не превышало заявленное в уведомлении о егопроведении или, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, втом числе с учетом нормы предельной заполняемости территории(помещения) в месте проведения публичного мероприятия, не создавалоугрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, жизни издоровью граждан, а такжепричинения ущерба имуществу физических июридических лиц; предусматривают наступление административной ответственностиорганизатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанноститолько в случае, если превышение заявленного в уведомлении количества
  • 40. 40участников публичного мероприятия и создание тем самым угрозыобщественной безопасности и правопорядку были обусловленынепосредственно действиями(бездействием) организатора публичногомероприятия или еслион, допустив превышение количества участниковпубличного мероприятия, не принял, в том числе по требованиюуполномоченного представителя органа исполнительнойвласти субъектаРоссийской Федерации или органа местного самоуправлениялибоуполномоченного представителя органа внутренних дел, направленныена ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии меры,которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», чтоповлекло возникновение угрозы общественному порядку и (или)общественной безопасности, безопасности участников публичногомероприятия и других лиц либо угрозыпричинения ущерба имуществу. не исключают привлечения к ответственностиуполномоченныхпредставителей органа исполнительной власти субъектаРоссийской Федерацииили органа местного самоуправления либо органавнутренних дел за ненадлежащее исполнение ими полномочий по оказаниюсодействия организатору публичного мероприятия и обеспечениюобщественного порядка и безопасности граждан при его проведении. 2.4. Подпунктом «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗ статья 5 Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» была дополнена частью 6,согласно которой организатор публичного мероприятия в случаенеисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 той же статьи,несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненныйучастниками публичного мероприятия; возмещение вреда осуществляется впорядке гражданского судопроизводства. В соответствии с частью 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в редакции
  • 41. 41Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ)при проведениисогласованного публичного мероприятия его организатор обязан, вчастности, обеспечивать соблюдение условий проведения публичногомероприятия, указанных в уведомлении о его проведении или измененных врезультате согласования с органом исполнительной власти субъектаРоссийской Федерацииили органом местного самоуправления (пункт 3),требовать от участников публичного мероприятия соблюденияобщественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия,прекращения нарушения закона (пункт 4), обеспечивать в пределах своейкомпетенции общественный порядок и безопасность граждан, а в случаях,предусмотренных данным Федеральным законом, выполнять эту обязанностьсовместно с уполномоченным представителем органа исполнительной властисубъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления иуполномоченнымпредставителеморгана внутренних дел, выполняя при этомвсе их законные требования (пункт 5), приостанавливать публичноемероприятие или прекращать его в случае совершения его участникамипротивоправных действий (пункт 6), обеспечивать соблюдениеустановленной органом исполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации или органом местного самоуправления нормы предельнойзаполняемости территории (помещения) в месте проведения публичногомероприятия (пункт 7), принять меры по недопущению превышенияуказанного вуведомлении количества участников публичного мероприятия,если превышение количества таких участников создает угрозуобщественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасностиучастников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозупричинения ущерба имуществу (пункт 71), обеспечивать сохранностьзеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений,оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведенияпубличного мероприятия (пункт 8), довести до сведения участниковпубличного мероприятиятребование уполномоченного представителя органа
  • 42. 42исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местногосамоуправления о приостановлении или прекращении публичногомероприятия (пункт 9), иметь отличительный знак организатора публичногомероприятия, а также обеспечить наличие такого знака у лиц,уполномоченных им выполнять распорядительные функции по организациии проведению публичного мероприятия (пункт 10), требовать от участниковпубличного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использоватьмаски, средства маскировки и иные предметы, специально предназначенныедля затруднения установления личности (пункт 11). Возложение на организатора публичного мероприятия столь широкогокруга обязанностей обусловлено тем, что исходящая от него инициативареализации– в той или иной допускаемой законом форме – права на свободумирных собраний объективно предполагает его заинтересованность впринятии всех возможных мер для того, чтобы проводимое им публичноемероприятие достигло своей цели и не повлекло нарушение общественногопорядка и общественной безопасности, прав и свобод как участниковпубличного мероприятия, так и лиц, не принимающих в нем участия, а такжеуничтожение или повреждение имущества физических и юридических лиц.Неисполнение этих обязанностей, тем более если оно причинило вредохраняемым законом ценностям (объектам), может служить основанием дляпривлечения организатора публичного мероприятия к юридическойответственности. Конституция Российской Федерации, прямо закрепляя принцип вины вотношении уголовной ответственности (статья 49) и устанавливая, что никтоне может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершенияне признавалось правонарушением (статья 54, часть 2), вместе с тем неисключает и возможность привлечения физических и юридических лиц кгражданско-правовой ответственности за действия (бездействие) другихлиц.Осуществляя соответствующее правовое регулирование,федеральныйзаконодатель связан вытекающими из статей 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 55
  • 43. 43(часть 3) Конституции Российской Федерации критериями обоснованности,пропорциональности, соразмерности и справедливости вводимыхограничений прав и свобод граждан, включая охраняемое законом правособственности (статья 35, часть 1,Конституции Российской Федерации), атакже требованиями Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека иосновных свобод, статья 1 которого, признавая право каждого физическогоили юридического лица на уважение своей собственности, исходит из того,что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересахобщества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципамимеждународного права. Действующее гражданское законодательство, устанавливая в качествеобщего условия наступления гражданско-правовой ответственности правило,согласно которому вред, причиненный личности или имуществу гражданина,а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежитвозмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (пункт 1 статьи1064 ГК Российской Федерации),допускает возложение обязанностивозмещения вреда и на лицо, не являющееся его причинителем. Так, согласностатье 1068 ГК Российской Федерации юридическое лицо или гражданинвозмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых(служебных, должностных) обязанностей (пункт 1), а хозяйственныетоварищества и производственные кооперативы – вред, причиненный ихучастниками (членами) при осуществлении последнимипредпринимательской, производственной или иной деятельноститоварищества или кооператива (пункт 2). Как в этом, так и в других случаях(статьи 1073–1076 ГК Российской Федерации) требование возмещенияущерба, причиненного действиями иных лиц, обусловлено тем, чтопривлекаемые к гражданско-правовой ответственности граждане(юридические лица) и лица, являющиеся непосредственнымипричинителямивреда, находятся в устойчивых правоотношениях, например трудовых,служебных либо семейных, в силу своей юридической природы
  • 44. 44предполагающих ту или иную степень ответственности одних субъектовсоответствующих правоотношений(работодателей, родителей, опекунов идр.) за действия других (работников, несовершеннолетних, недееспособных). Между тем проведение собрания, митинга, демонстрации, шествия илипикетированияс необходимостью предполагает возможность участия в нихнеопределенного кругалиц, среди которых с большой долей вероятностимогут оказаться и случайные –не известные организатору публичногомероприятия– люди. Данное обстоятельство имеет принципиальноеюридическое значение для уяснения характера взаимоотношенийорганизатора и участников публичного мероприятия, которые,самостоятельно и добровольно принимая решение участвовать в нем,должны выполнять все законные требования организатора публичногомероприятия (уполномоченных им лиц), уполномоченного представителяоргана исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органаместного самоуправленияи уполномоченного представителя органавнутренних дел, а также соблюдать общественный порядок и регламентпроведения публичного мероприятия. Исходя из этого при выявлении фактовнарушения участниками публичного мероприятия указанных обязанностей,предусмотренных пунктами 1 и 2 части 3статьи 6 Федерального закона «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», – темболее если такое нарушение причинило ущерб чужому имуществу – именноони и должны нести юридическую ответственность, в том числе возмещатьвред,причиненный их действиями физическим и юридическим лицам. Право на свободу мирных собраний, будучи общепризнаннойдемократической ценностью, нуждается в особой защите, поскольку с егопомощью достигается формирование и выражение мнений и требованийразнообразных политических сил и общественных групп и тем самымсоздаются необходимые предпосылки для обеспечения обратной связиграждан (их объединений) с институтами публичной власти. Поэтому – дажепринимая во внимание то обстоятельство, что реализация данного права
  • 45. 45объективно связана с очевидными рисками, опасность наступления которыхсущественно возрастает в случае неисполнения организаторами публичныхмероприятий своих обязанностей, – государство не должно, несмотря напреследуемые превентивные цели, вводить такие санкции за вред,причиненный участниками публичного мероприятия, которые заведомоставили бы его организатора в положение стороны, несущей гражданско-правовую ответственность за действия других лиц вне зависимости отналичия (отсутствия) его вины в причинении вреда. Само по себе неисполнение организатором публичного мероприятияобязанностей,предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»,притомчто обязанность по охране общественного порядка и обеспечениюбезопасности граждан лежит прежде всего на органах публичной власти, неможет служить достаточным основанием для возложения на негогражданско-правовой ответственности за вред, причиненный участникамипубличного мероприятия, – в противном случае он вынужден был быотвечать и за такие действия, которые не зависели от исполнения(неисполнения) им своих обязанностей и не могли им контролироваться, в товремя как непосредственные причинители вреда (как участники публичногомероприятия, так и иные лица) оставались бы безнаказанными. Вместе с тем нельзя не учитывать, что Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не тольковозлагает на организатора публичного мероприятия соответствующиеобязанности, реализуемые в установленных законом случаях совместно суполномоченным представителем органа исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации или органа местного самоуправления иуполномоченным представителем органа внутренних дел (пункт 5 части 4статьи 5), но и предоставляетемуправообращаться к уполномоченномупредставителю органа внутренних дел с просьбой удалять с места
  • 46. 46проведения публичного мероприятия граждан, не выполняющих законныетребования его организатора (пункт 3 части 2 статьи 14). Тем самымв поддержании общественного порядка и общественнойбезопасностиво время проведенияпубличного мероприятия его организаторуотводится особая роль, предполагающая необходимость проявлениянадлежащей заботы о соблюдении всеми гражданами, принимающимиучастие в собрании, митинге, демонстрации, шествии илипикетировании,условийи регламентапроведения публичного мероприятия.Поэтому возложение на организатора публичного мероприятия гражданско-правовой ответственности допустимо лишь в случае его уклонения –сопряженного с неосмотрительностью или, более того, с преднамереннымидействиями, имевшими последствием причинение участниками публичногомероприятия вреда физическим и (или) юридическим лицам, – от исполненияобязанностей по поддержанию общественного порядка и охранебезопасности граждан.Если же организатор публичного мероприятиядействует с разумной осмотрительностью, не уклоняется от возложенных нанего обязанностей и собственным поведениемне провоцирует нарушениеучастниками публичного мероприятия общественного порядка, бремявозмещения причиненного во время его проведения вреда должны нестиисключительно непосредственные причинители вреда, а не организаторпубличного мероприятия. Европейский Суд по правам человека в своих решениях неоднократноподчеркивал, что свобода участия в мирном собрании имеет такое важноезначение, что лицо не может быть подвергнуто наказанию – даже из числанаиболее мягких – за участие в публичном мероприятии, которое не былозапрещено, если только само не совершило каких-либо порицаемыхдействий; конкретные лица, участвующие в таком мероприятии, должнынести ответственность за свои действия (постановления от 26 апреля 1991года по делу «Эзлен (Ezelin) против Франции» и от 23 октября 2008 года поделу «Сергей Кузнецов против России»). На недопустимость привлечения
  • 47. 47организаторов публичных мероприятий к ответственности за действиядругих лиц, в том числе повлекшие за собой причинение имущественноговреда, обращается внимание и в Руководящих принципах ОБСЕ –Венецианской комиссии о свободе мирных собраний (приняты Венецианскойкомиссией 4 июня 2010 года),согласно которым организаторы не должныпривлекаться к ответственности ни за действия отдельных участников, ни задействия не участвовавших впубличном мероприятии лиц или агентов-провокаторов; вместо этого должна существовать индивидуальнаяответственность для любого лица, если оно лично совершаетправонарушение (пункт 5.7); на организаторов не следует возлагатьответственность за действия отдельных участников или распорядителей,которые должны нести ответственность в индивидуальном порядке, если онивиновны в правонарушении или невыполнении законных требованийсотрудников правоохранительных органов (пункт 197); если собраниеперерастает в серьезные публичные беспорядки, то ответственность запричинение ущерба лежит на государстве, а не на организаторах собранияили распорядителях; ни при каких условиях организаторов законного имирного собрания не следует привлекать к ответственности за то, чтособрание причинило ущерб другим лицам (пункт 198). Возложение на организатора публичного мероприятия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный участником публичногомероприятия, по сути,обязывает его возмещать вреддаже тогда,когда егопричинение не связано с действиями (бездействием) самого организаторапубличного мероприятия. Соответственно, уже при подаче уведомленияорганизатор публичного мероприятия ставится перед выбором – либопринять на себя обязательство возместить любой вред, который может бытьпричинен участниками публичного мероприятия, либо воздержаться отосуществления гарантированного ему статьей 31 Конституции РоссийскойФедерации права, что не только несовместимо с общепризнаннымидемократическими стандартами свободы мирных собраний, но и не
  • 48. 48согласуется с общимипринципами юридической ответственности, в томчислесправедливости, соразмерности и пропорциональности, поскольку оказывает,по существу, сдерживающее воздействие на реализацию права на свободумирных собраний и приводит к необоснованному ограничениюимущественных прав лица, являющегося организатором публичногомероприятия. Таким образом, подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Федерального законаот 8 июня 2012 года № 65-ФЗ не соответствует Конституции РоссийскойФедерации, ее статьям 31, 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой онпредполагает наступление гражданско-правовой ответственностиорганизатора публичного мероприятия – в случае неисполнения имобязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», – завред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимостиот проявления им надлежащей заботы о поддержании общественногопорядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда. 2.5. Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года №65-ФЗ статья 7 Федерального закона «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена частью 1 1, согласнокоторой уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником,не требуется; минимальное допустимое расстояние между лицами,осуществляющими одиночное пикетирование, определяется закономсубъекта Российской Федерации; указанное минимальное расстояние неможет быть более пятидесяти метров;совокупность актов пикетирования,осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом иобщей организацией, может быть признана решением суда по конкретномугражданскому, административному или уголовному делу одним публичныммероприятием. Содержащееся в названных законоположениях указание на то, чтопикетирование, проводимое одним участником, не требует предварительного
  • 49. 49уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерацииили органа местного самоуправления, лишь дублирует предписание части 1статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетированиях», из которого следует, что организатор такогопикетирования не обязан подавать соответствующее уведомление, и кактаковое не только не препятствует организации одиночных пикетов, но ипозволяет без какого-либо вмешательства государства проводить их в любыхместах и в любое время, если иное прямо не установлено законом. Поскольку такая форма публичного мероприятия, как одиночноепикетирование, может использоваться гражданами практически безограничений, федеральный законодатель в целях предотвращенияорганизации под видом пикетирования, осуществляемого одним участником,коллективных публичных акций обязаллиц, осуществляющих одиночноепикетирование, соблюдать установленное законом субъекта РоссийскойФедерации минимальное допустимое (но не более пятидесяти метров)расстояние, с тем чтобы предупредитьуклонение организатора такогопубличного мероприятия, как пикетирование группой лиц, от процедурыуведомления о его проведении, что, в свою очередь, препятствовало быорганам исполнительной власти и органам местного самоуправлениясвоевременно принять адекватные меры по обеспечению надлежащегопорядка реализации соответствующей гражданской инициативы, а также поподдержанию общественной безопасности и охране прав и законныхинтересов участников публичного мероприятия и иных лиц. Вместе с тем даже при соблюдении минимального допустимогорасстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование,особенно в крупных городах, не исключаются злоупотребления правом насвободу мирных собраний посредством организации под видом отдельныходиночных пикетов коллективных публичных акций. Если несколькопикетов, каждый их которых формально подпадает под признакиодиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и
  • 50. 50общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеютдруг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые (илиболее того – идентичные) наглядные средства агитации и выдвигают общиетребования и призывы, то они могут восприниматься и оцениваться, в томчисле с точки зрения соответствия установленному порядку организации ипроведения публичных мероприятий, как пикетирование, осуществляемоегруппой лиц. Признание совокупности актов одиночного пикетирования однимпубличным мероприятиемможет иметь место, как это предусмотрено частью11 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетированиях», только в рамках судебной процедуры,использование которойпри решении данного вопроса – по смыслу правовойпозиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации вряде решений (Постановление от 16 октября 1997 года № 14-П, определенияот 14 января 2000 года № 2-О, от 2 июля 2009 года № 1006-О-О и др.), –снеобходимостью предполагает участие суда как беспристрастного инезависимого арбитра и тем самым во многом предопределяет уровеньзащищенности конституционного права граждан на одиночноепикетирование. Принимая соответствующее решение, суд должен убедиться в том, чтосовокупность актов одиночного пикетирования представляет собой неслучайное совпадение действий отдельных пикетчиков, а объединеннуюединым замыслом и общей организацией акцию, и избегать квалификациипикетирования, осуществляемого одним участником, в случае проявления кнему обычного внимания со стороны заинтересовавшихся его действиямилиц в качестве одного публичного мероприятия.При этом в силу вытекающейиз статей 2, 17 (часть 3) и 18 Конституции Российской Федерациипрезумпции правомерности действий каждого гражданина,воспользовавшегося на предусмотренных законом условиях правом наодиночное пикетирование, обязанность доказывания того, что проведение
  • 51. 51несколькими лицами одиночных пикетов изначально было задумано иобъединено единым замыслом и общей организацией и представляет собойне что иное, как скрытую форму коллективного публичного мероприятия,должна лежать на тех субъектах, которые инициировали рассмотрение в судеконкретного гражданского, административного или уголовного дела. Впротивном случае не обеспечивались бы надлежащие гарантии реализациигражданами права на одиночное пикетирование, что– в нарушение статей 17(часть 3), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации – приводилобы к чрезмерному ограничению права на свободу мирных собраний. Таким образом, положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона от 8июня 2012 года № 65-ФЗ, устанавливающие требование о соблюдениилицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимальногодопустимого расстояния между ними и предусматривающие возможностьпризнания совокупности актов пикетирования, проводимого однимучастником, объединенных единым замыслом и общей организацией,решением суда по конкретному гражданскому, административному илиуголовному делу одним публичным мероприятием, не противоречатКонституции РоссийскойФедерации, поскольку – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – онинаправлены на воспрепятствование злоупотреблению правом не уведомлятьорганы публичной власти о проведении одиночного пикетирования, неопровергают презумпцию правомерности действий гражданина,соблюдающего установленный порядок проведения одиночногопикетирования, и предполагают признание совокупности одиночных пикетоводним публичным мероприятием только на основании судебного решения итолько в случае, если судом будет установлено, чтоэти пикеты изначальнобыли объединены единым замыслом и общей организацией и непредставляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков. 2.6. Подпунктом «а» пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗ статья 8 Федерального закона «О собраниях, митингах,
  • 52. 52демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена частью 11, согласнокоторой органы исполнительной власти субъектов Российской Федерацииопределяют единые специально отведенные или приспособленные дляколлективного обсуждения общественно значимых вопросов и выраженияобщественных настроений, а также для массового присутствия граждан дляпубличноговыражения общественного мнения по поводу актуальныхпроблем преимущественно общественно-политического характера места(специально отведенные места); порядок использования специальноотведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельнаячисленность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление опроведении которых не требуется, устанавливаются законом субъектаРоссийской Федерации, при этом указанная предельная численность неможет быть менее ста человек. Возможность наделения органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации названным полномочием вытекает из КонституцииРоссийской Федерации, еестатьи 72 (пункт «б» части 1), относящейзащитуправ и свобод человека и гражданина, а также обеспечениезаконности, правопорядка и общественной безопасности к сфере совместноговедения Российской Федерации и ее субъектов, и статьи 76 (часть 2), посмыслу которой предполагается наличие у субъектов Российской Федерацииправа принятия по предметам совместного ведения собственных –соответствующих федеральным законам – законов и иных нормативныхправовых актов. Как неоднократно отмечал Конституционный СудРоссийской Федерации, субъекты Российской Федерации, таким образом,имеют возможность наряду с основными гарантиями прав граждан,закрепленными федеральным законом, установить в своем законе или иномнормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав,направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмових реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и ссоблюдением конституционных требований о непротиворечии законов
  • 53. 53субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимостиограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежелифедеральный закон; во всяком случае, осуществляя такое регулирование,законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедурыи условия, которые искажают само существо тех или иных конституционныхправ, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основеКонституции Российской Федерации федеральными законами, а такжевводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, посколькутаковые – в определенных Конституцией Российской Федерации целях ипределах – может устанавливать только федеральный законодатель(постановления от 21 июня 1996 года № 15-П, от 18 июля 2012 года № 19-П идр.). Соответственно, в Федеральном законе «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в редакции Федеральногозакона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) особо оговаривается, что приопределении специально отведенных мест и установлении порядка ихиспользования должны обеспечиваться возможность достижения целейпубличных мероприятий, транспортная доступность специально отведенныхмест, возможность использования организаторами и участниками публичныхмероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм иправил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий,других лиц; в случае направления организаторами нескольких публичныхмероприятий уведомлений об их проведении в специально отведенныхместах в одно и то же время очередность использования таких местопределяется в зависимости от времени получения соответствующегоуведомления органом исполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации или органом местного самоуправления (часть 1 2статьи 8);послеопределения органом исполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации в установленном порядке специально отведенных местпубличные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах; это не
  • 54. 54исключает проведение публичного мероприятия вне специально отведенныхмест, причем и в таком случае в согласовании проведения публичногомероприятия может быть отказано, лишь если уведомление подано лицом,которое в соответствии с законом не вправе быть организатором публичногомероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведенияпубличного мероприятия указано место, где данным Федеральным закономили законом субъекта Российской Федерации проведение публичныхмероприятий запрещается (часть 21 статьи 8 и часть 3 статьи 12). Приведенные законоположения, как следует из их содержания вовзаимосвязи с иными положениями Федерального закона «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»,имеют цельюсоздание дополнительных условий для беспрепятственной реализациигражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в томчисле без предварительного направления в органы публичной властисоответствующего уведомления при условии, что количествопредполагаемых участников публичного мероприятия непревышаетпредельную численность, установленную законом субъектаРоссийской Федерации:они предоставляют всем заинтересованным лицамальтернативные возможности при выборе места проведения публичногомероприятия, позволяюторганам публичной власти заблаговременно принятьнеобходимые меры для обеспечения в специально отведенных местахобщественного порядка и безопасности граждан и вместе с тем непрепятствуют организаторам публичного мероприятия избрать иное местоего проведения;содержащиеся в них требования ориентируют органыисполнительной власти субъектов Российской Федерации на такоеиспользование предоставленных им полномочий при определениипространственно-территориального расположения специально отведенныхмест, которое наиболее полно отвечает природе и предназначениюпубличных мероприятий.
  • 55. 55 Исходя из этого подпункт «а» пункта 4 статьи 2 Федерального законаот 8 июня 2012 года № 65-ФЗ – в той мере, в какой он направлен на созданиедополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами иих объединениями права на свободу мирных собраний, – не противоречитКонституции Российской Федерации. Несмотря на отсутствие в рассматриваемых законоположенияхуказания на то, какой конкретно орган исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации уполномочен определять специально отведенные дляпроведения публичных мероприятий места, они в любом случае являютсядостаточными для организации соответствующей работы высшимисполнительным органом государственной власти субъекта РоссийскойФедерации,а следовательно, его бездействие в отношении данного вопросаможет быть обжаловано в суд.При этом – даже при отсутствии прямыхпредписаний, устанавливающих сроки определения специально отведенныхмест, – следует учитывать, что поскольку в силу части 4 статьи 3Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ порядок использованиятаких мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численностьлиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведениикоторых не требуется, должны быть установлены законом субъектаРоссийской Федерации, принятым и введенным в действие до 1 января 2013года, то и сами такие местак данному моменту уже должны быть определеныво всех субъектах Российской Федерации. Не уточняя, необходимо ли при определении специально отведенныхмест обеспечивать их наличие в каждом муниципальном образовании, и неоговаривая, какой должна быть минимально допустимая норма ихпредельной заполняемости, подпункт «а» пункта 4 статьи 2 Федеральногозакона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, по существу, неограничиваетусмотрение органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации прирешении этого вопроса. В результате – в нарушениеконституционных принципов правового государства и верховенства закона –
  • 56. 56не исключается определение на всей территории субъекта РоссийскойФедерации лишь единичных специально отведенных мест, а следовательно,не гарантируютсясвязанные с наличием таких мест дополнительныевозможности проведения публичных мероприятий не только в каждомпоселении (населенном пункте), но и, более того, в каждом городском округеи муниципальном районе, что в условиях значительного размера территориисубъекта Российской Федерации – даже при формальном соблюдениитребования транспортной доступности, как не конкретизированного поформе и времени реализации,– может привести к существенномунеравенству юридических условий осуществления гражданами права насвободу мирных собраний в зависимости от места жительства. Таким образом, подпункт «а» пункта 4 статьи 2 Федерального законаот 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в части, наделяющей органы исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации полномочием определять единыеспециально отведенные или приспособленные для проведения публичныхмероприятий места, не соответствует Конституции Российской Федерации,ее статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3), в той мере, в какойим – вопрекивытекающим из Конституции Российской Федерации требованиямопределенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования –нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдениеравенства юридических условий реализации гражданами права на свободумирных собраний при определении органами исполнительной властисубъектов Российской Федерации специально отведенных илиприспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чемпорождается возможность его неоднозначного истолкования, аследовательно, и произвольного применения. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требованийКонституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления –внести необходимые изменения в правовое регулирование определенияспециально отведенных мест. Впредь до внесения в правовое регулирование
  • 57. 57соответствующихизменений органам исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации при определении специально отведенных дляпроведения публичных мероприятий мест следует исходить изнеобходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округеи муниципальном районе. 3. Определяя порядок реализации гражданами и их объединениямиправа на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий ипикетирования, федеральный законодатель, как это следует из статей 15(часть 2), 31, 55 (часть 3), 71 (пункты «в», «м»), 72 (пункты «б», «к» части 1)и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерациив их взаимосвязи,вправе предусматривать за нарушение правил организации и проведенияпубличных мероприятий административную ответственность, следуяприэтом общим принципам юридической ответственности, которые имеютконституционное значение и по своей сути относятся к основамконституционного правопорядка. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РоссийскойФедерации, юридическая ответственность, по смыслу статьи 54 (часть 2)Конституции Российской Федерации, может наступать только за те деяния,которые законом, действующим на момент их совершения, признаютсяправонарушениями; наличие состава правонарушения является необходимымоснованием для всех видов юридической ответственности, а его признаки,прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретныхсоставов правонарушений, должны согласовываться с конституционнымипринципами демократического правового государства, включая требованиесправедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическимилицами как субъектами юридической ответственности;при этомобщепризнанным принципом привлечения к юридической ответственностиво всех отраслях права являетсяналичие вины как элемента субъективнойстороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно бытьвыражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно в
  • 58. 58законе (постановления от 25 января 2001 года № 1-П, от 17 июля 2002 года №13-П, от 18 мая 2012 года № 12-П и др.). Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений имеры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связанвытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерациикритериями необходимости, пропорциональности и соразмерностиограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, атакже обязан соблюдатьгарантированное статьей 19 (часть 1) КонституцииРоссийской Федерации равенство всех перед законом, означающее, чтолюбое административное правонарушение, а равно санкции за егосовершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом,чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы – в случаенеобходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый могпредвидеть административно-правовые последствия своих действий(бездействия). В противном случае может иметь место противоречиваяправоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственнойзащиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольногопреследования и наказания. Соответственно, устанавливаемые в законодательстве обадминистративных правонарушениях правила применения мерадминистративной ответственности должны не только учитывать характерправонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но иобеспечивать учет причин и условий его совершения, а такжеличностиправонарушителяи степени его вины, гарантируятем самымадекватность порождаемых последствий (в том числе для лица,привлекаемого к ответственности) тому вреду, который причиненврезультате административного правонарушения, не допуская избыточногогосударственногопринуждения и обеспечивая баланс основных правиндивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защителичности, общества и государства от административных
  • 59. 59правонарушений;иное – в силу конституционного запрета дискриминации ивыраженных в Конституции Российской Федерации идей справедливости игуманизма – было бы несовместимо с принципом индивидуализацииответственности за административные правонарушения (постановленияКонституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года № 3-П, от 13 марта 2008 года № 5-П,от 27 мая 2008 года № 8-П, от 13 июля 2010года № 15-П, от 17 января 2013 года № 1-П и др.). Таким образом, при реализации правотворческих полномочий в сфереустановления административной ответственности за нарушениезаконодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетировании федеральный законодатель обладает в отношенииконструирования составов конкретных административных правонарушений,определенияи изменениявида и размера санкций за их совершение,назначаемых физическим и юридическим лицам при их привлечении кадминистративной ответственности,широкой дискрецией, которая, однако,ограничена вытекающими из статей 1 (часть 1), 19 (часть 1), 49, 54 и 55(часть 3) Конституции Российской Федерации принципами и требованиями,образующими в совокупности исходные начала института административнойответственности в правовой системе Российской Федерации. 3.1. Конституционность взаимосвязанных положенийпунктов 3,6, 7, 8,9 и 10 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗоспаривается в той части, в какой внесенные ими в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях изменения повышаютразмеры административных штрафов за административные правонарушения,связанные с организацией либо проведением публичных мероприятийилииных массовых мероприятий,повлекших нарушение общественного порядка,для граждан – до трехсот тысяч рублей, для должностных лиц – до шестисоттысяч рублей. В соответствии с Кодексом Российской Федерации обадминистративных правонарушениях административный штраф является
  • 60. 60одним из основных видов административных наказаний, устанавливается засовершение административных правонарушений, предусмотренных даннымКодексом и законами субъектов Российской Федерации,может применяться –как в судебном, так и в административном порядке – и к физическим, и кюридическим лицам (статья 3.2 ичасть 1статьи 3.3);будучи денежнымвзысканием, административный штраф, по общему правилу, выражается врублях, не должен быть менее ста рублей иустанавливается для граждан вразмере, не превышающем пяти тысяч рублей, а в случаях,предусмотренныхстатьями 5.38, 20.2, 20.22, 20.18, частью 4 статьи 20.25данного Кодекса, – трехсот тысяч рублей; для должностных лиц – пятидесятитысяч рублей, а в случаях, предусмотренных статьей 5.38, частями 1–4 статьи20.2, статьями 20.22 и 20.18 данного Кодекса,– шестисот тысяч рублей (части1 и 2 статьи 3.5). Анализ статьи 5.38 «Нарушение законодательства о собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»,статьи20.2«Нарушение установленного порядка организации либо проведениясобрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»,статьи20.22«Организация массового одновременного пребывания и (или)передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушениеобщественного порядка» и статьи20.18 «Блокирование транспортныхкоммуникаций» КоАП Российской Федерации показывает, чтопредусмотренные ими административные правонарушения так или иначесопряжены с нарушениями правил организациилибо проведения публичныхмероприятий. В определенной степени это относится и к части 4 статьи 20.25«Уклонение от исполнения административного наказания» КоАПРоссийской Федерации, предусматривающей ответственность за уклонениеот отбывания обязательных работ, поскольку административное наказание ввиде обязательных работ в системе действующего правового регулированияустановлено только за административные правонарушения,предусмотренные статьями 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской Федерации.
  • 61. 61 При этом максимальный размер административного штрафа (дляграждан – до трехсот тысяч рублей, для должностных лиц – до шестисоттысяч рублей) установлен исключительноза нарушение порядка организациилибо проведения публичных мероприятий или организацию иных массовыхмероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, результатомкоторыхстало причинение вреда здоровью человека или имуществу, если онине содержат уголовно наказуемого деяния (части 4 и 6 статьи 20.2и часть 2статьи 20.22 КоАП Российской Федерации),а также за организацию илипроведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации,шествия, пикетированияили активное участиев них в непосредственнойблизости от территорииядерной установки, радиационного источника илипункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, если этоосложнило выполнение работниками указанных установки, источника илипункта своих служебных обязанностей или создало угрозу безопасностинаселения и окружающей среды (часть 7 статьи 20.2 КоАП РоссийскойФедерации). Указанные деянияотносятся к числу наиболее серьезныхадминистративных правонарушений: как посягающие на права, свободы изаконные интересы физических и юридических лиц, безопасностьокружающей среды, общественный порядок и общественную безопасность,они по степени своей общественной опасности тяготеютк уголовнонаказуемым деяниям и свидетельствуют об утрате публичным или иныммассовым мероприятием мирного характера, являющегося непременнымусловием реализации права на свободу собраний, митингов и демонстраций,шествий и пикетирования. Этим обусловливается возможностьиспользования более строгих – соразмерных современным социально-политическим реалиям – административных наказаний за совершениеподобного рода административных правонарушений, в том числепосредством повышения размеров административных штрафов каксредствареагирования на нарушение установленного порядка организации либо
  • 62. 62проведения публичного мероприятия или на организацию иногомассовогомероприятия,повлекшего нарушение общественного порядка,отсутствие которого в системе административных наказаний могло бысерьезно осложнить надлежащую административно-правовую охрану прав исвобод человека и гражданина и эффективное предупреждение агрессивныхдействий, посягающих на общественный порядок и общественнуюбезопасность, права и свободы физических и юридических лиц. Введение повышенных размеров административных штрафов засовершение административных правонарушений, связанных с организациейлибо проведением публичных мероприятийили иных массовыхмероприятий,повлекших нарушение общественного порядка, не означает, чтоих максимальные размерыдолжны применяться всегда, когдасоответствующее административное правонарушение повлекло причинениевреда здоровью человека или имуществу либо наступление иных указанныхв статьях 20.2 и 20.22КоАП Российской Федерации последствий.Разрешаявопрос о размере административного штрафа за совершениеправонарушений, предусмотренных частями 4, 6 и 7статьи 20.2 и частью 2статьи 20.22 КоАП Российской Федерации, суд в соответствии с указаниемчасти 2 статьи 4.1 данного Кодекса должен учитывать форму публичного илииного массового мероприятия и количество его участников, значимостьдопущенных нарушений правил его организации и проведения, масштаб ихарактер причиненногоими вреда, а также иные обстоятельства и применятьмаксимальный размер административного штрафа, только если наложениеадминистративного штрафа в меньшем размере не позволяет надлежащимобразом обеспечить предупреждение совершения новых нарушений каксамим правонарушителем, так и другими лицами. В противном случае несоблюдались бы вытекающие из статьи 55 (часть 3) Конституции РоссийскойФедерации требования необходимости и соразмерностипри ограниченииправ и свобод человека и гражданина, обращенные, по смыслу ее статьи 18,
  • 63. 63не только к федеральному законодателю, но и к правоприменителям, в томчисле судам. Исходя из этого увеличение размеров административного штрафа (дляграждан – до трехсот тысяч рублей, для должностных лиц – до шестисоттысяч рублей) за совершение административных правонарушений, связанныхс организацией либо проведением публичных мероприятийили иныхмассовых мероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, неможет рассматриваться как не имеющее необходимого конституционногообоснования. Будучи направленным на обеспечение дифференциацииадминистративной ответственности и наказания, оно не выходит за рамкидискреционных полномочийзаконодателя и тем самым – особенно принимаяво внимание, что для всех случаев установления для граждан повышенногоразмера административного штрафа Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях предусматривает возможностьприменения альтернативного административного наказания, – непротиворечит Конституции Российской Федерации. Иным образом обстоит дело с минимальным размеромадминистративного штрафа за нарушение порядка организации либопроведения собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования илиорганизацию иных массовых мероприятий,повлекших нарушениеобщественного порядка:для граждан он во всех случаях превышает пятьтысяч рублей и составляет от десяти тысяч рублей (статья 5.38, части 1 и 5статьи 20.2, часть 1 статьи 20.22 КоАП Российской Федерации) до стапятидесяти тысяч рублей (части 6 и 7 статьи 20.2, часть 2 статьи 20.22КоАПРоссийской Федерации);что касается должностных лиц, то по отношению кним минимальный размер административного штрафа за отдельные видынарушений установленного порядка организации либо проведенияпубличных мероприятий или организацию иных массовыхмероприятий,повлекших нарушение общественного порядка, может либоравняться пятидесяти тысячам рублей (часть 3 статьи 20.2 и часть 1 статьи
  • 64. 6420.22КоАП Российской Федерации), либо быть больше и составлять от стапятидесяти тысячрублей (статья 20.18 КоАП Российской Федерации) дотрехсот тысяч рублей (часть 2 статьи 20.22КоАП Российской Федерации). Такое законодательное регулирование на практике приводит к тому,что минимальный размер административного штрафа за совершениеправонарушения, связанного с организацией либо проведением публичныхмероприятийили иных массовых мероприятий,повлекших нарушениеобщественного порядка, устанавливается либо на уровне максимальногоразмера, предусмотренного Кодексом Российской Федерации обадминистративных правонарушениях(часть 1 статьи 3.5) для всех другихадминистративных правонарушений,либо многократно превышает его. Врезультате при применении за указанные административныеправонарушения даже минимально возможного размера административногоштрафа граждане и должностные лица вынуждены нести денежные потери,нередко превосходящие уровень их среднемесячной заработной платы. Согласно части 1 статьи 4.1 КоАП Российской Федерацииадминистративное наказание за совершение административногоправонарушения назначается в пределах, установленных законом,предусматривающим ответственность за соответствующее административноеправонарушение. По существу, это означает, что орган (должностное лицо),уполномоченный рассмотреть дело об административном правонарушении,не только не вправе назначить лицу, привлекаемому к административнойответственности, наказание, не предусмотренное санкцией соответствующейнормы, но и выйти за пределы, в том числе нижние, установленного закономнаказания. Последовательное применение данного общего правиланазначения административных наказаний при наложении штрафов засовершение административных правонарушений, связанных с нарушениемустановленного порядка организации либо проведения публичныхмероприятийили с организацией иных массовых мероприятий, повлекшихнарушение общественного порядка, может – при определенных
  • 65. 65обстоятельствах – противоречить целям административной ответственностии приводить к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан. Как прямо закреплено КодексомРоссийской Федерации обадминистративных правонарушениях, административное наказание являетсяустановленной государством мерой ответственности за совершениеадминистративного правонарушения, применяется в целях предупреждениясовершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так идругими лицами и не имеет целью унижение человеческого достоинствафизического лица, совершившего административное правонарушение, илипричинение ему физических страданий (статья 3.1); при назначенииадминистративного наказания физическому лицу учитываются характерсовершенного им административного правонарушения, личность виновного,его имущественное положение, обстоятельства, смягчающиеадминистративную ответственность, и обстоятельства, отягчающиеадминистративную ответственность (часть 2 статьи 4.1). Соблюдение этих –вытекающих из конституционных принципов равенства,пропорциональности и соразмерности – требований призвано обеспечитьиндивидуализацию наказания лиц, виновных всовершенииадминистративных правонарушений, и одновременно недопустить того, чтобы при применении административной ответственностиподвергались сомнению вера в добро и справедливость и умалялосьохраняемое государством достоинство личности (преамбула; статья 19, части1 и 2; статья 21, часть 1; статья 55, часть 3,Конституции РоссийскойФедерации). Между тем в случаях, когда нижний предел административныхштрафов, предусмотренных за нарушение порядка организации либопроведения публичныхмероприятийили организацию иных массовыхмероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, равняетсямаксимальному размеру штрафа, по общему правилу составляющему дляграждан пять тысяч рублей, а для должностных лиц – пятьдесят тысяч
  • 66. 66рублей, или, более того, превосходит его, обеспечение индивидуального –учитывающего не только характер и последствия совершенногоправонарушения, но и личность виновного и его имущественное положение –подхода к определению размера административного штрафа становитсякрайне затруднительным, а зачастую и невозможным. Наиболее ощутимо этопроявляется по отношению к должностным лицам, которые за совершениеуказанных административных правонарушений могут быть подвергнутытолько административным штрафам, а также к тем категориям граждан, ккоторым в соответствии с Кодексом Российской Федерации обадминистративных правонарушенияхне могут применяться альтернативныенаказания в виде административного ареста (часть 2 статьи 3.9) илиобязательных работ (часть 3 статьи 3.13). В таких случаях единственным известным действующемузаконодательству об административных правонарушениях вариантом,позволяющим избежать чрезмерного (избыточного) ограниченияимущественных прав физических лиц при привлечении ихкадминистративной ответственности за нарушение установленного порядкаорганизации либо проведения публичногомероприятияили организациюиногомассового мероприятия,повлекшего нарушение общественногопорядка, является предусмотренная статьей 2.9 КоАП Российской Федерациивозможность освобождения от административной ответственности прималозначительности административного правонарушения. Однако ееиспользование– особенно еслинарушение порядка организациилибопроведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетированияили организация массового одновременного пребывания и (или)передвижения граждан в общественных местах повлекли за собойпричинение вреда здоровью человека или имуществу– допустимо лишь висключительных случаях, поскольку иное способствовало бы формированиюатмосферы безнаказанности и было бы несовместимо с принципомнеотвратимости ответственностиправонарушителя.
  • 67. 67 В силу этого, не имея возможности при назначении лицу,совершившему административное правонарушение, предусмотренноестатьями 5.38, 20.2, 20.22 или 20.18 КоАП Российской Федерации,административного штрафа определить его размер ниже низшего предела,установленного за соответствующее административное правонарушение,судьи вынуждены исходить из минимально возможного размера санкции,который для граждан составляет десять тысячрублей, а для должностных лиц–пятьдесят тысяч рублей.В такой ситуации применение административногоштрафа за нарушение установленного порядка организации либо проведенияпубличногомероприятияили организацию иногомассовогомероприятия,повлекшего нарушение общественного порядка, не позволяетво всех случаях в полной мере учесть все имеющие существенное значениедля индивидуализации административной ответственности обстоятельства,характеризующие как само административное правонарушение, так иличность правонарушителя, и тем самым – по смыслу правовой позиции,сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации вПостановлении от 17 января 2013 года № 1-П, – не исключает превращениеадминистративного штрафа из меры воздействия, направленной напредупреждение правонарушений, в инструмент чрезмерного ограниченияправа собственности граждан, несовместимого с требованиямисправедливости при назначении административного наказания. Соответственно, установлениеза совершение гражданами идолжностными лицами административных правонарушений, связанных сорганизацией либо проведением публичных мероприятийили иных массовыхмероприятий, повлекших нарушение общественногопорядка,административных штрафов, нижний предел которых равняется илипревышает максимальный размер административного штрафа,предусмотренный Кодексом Российской Федерации об административныхправонарушенияхза любые другие административные правонарушения,несоразмерно – вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции
  • 68. 68Российской Федерации – ограничивает право частной собственности,находящееся под защитой статьи 35 (часть 1) Конституции РоссийскойФедерации, и не отвечает принципу индивидуализации ответственности,императивным требованием которого является обеспечение условий дляназначения справедливого и соразмерного наказания за административноеправонарушение. Таким образом, взаимосвязанные положения пунктов 3, 6, 7, 8, 9 и 10статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в части,устанавливающей за совершение административных правонарушений,предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП РоссийскойФедерации, административные штрафы для граждан в размере до трехсоттысяч рублей и для должностных лиц – до шестисот тысяч рублей,соответствуют Конституции РоссийскойФедерации, а в части,устанавливающей за совершение указанных административныхправонарушений минимальные размеры штрафов для граждан от десятитысяч рублей и для должностных лиц – от пятидесяти тысяч рублей, несоответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3),в той мере, в какой они– в системедействующего правового регулирования, не допускающего назначениеадминистративного наказания ниже низшего предела соответствующейадминистративной санкции, – не позволяютнаиболее полно учесть характерсовершенного правонарушения, имущественное положениеправонарушителя, а также иные имеющие существенное значение дляиндивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечитьназначение справедливого и соразмерного наказания. Федеральному законодателю надлежит – исходя изтребованийКонституции Российской Федерации и с учетом настоящегоПостановления –внести необходимыеизменения в правовое регулированиеминимальных размеров штрафов за административные правонарушения,предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской
  • 69. 69Федерации.Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях надлежащих измененийразмерадминистративного штрафа, назначаемого за указанныеадминистративныеправонарушениягражданам и должностным лицам,можетбыть снижен судомниже низшего предела, установленного за совершениесоответствующего административного правонарушения. 3.2. Пунктом 4 статьи 1Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ глава 3 КоАП Российской Федерации была дополнена статьей 3.13,согласно которой обязательные работы как вид административногонаказания, назначаемого судьей, заключаются в выполнении физическимлицом, совершившим административное правонарушение, в свободное отосновной работы, службы или учебы время бесплатных общественнополезных работ (часть 1), устанавливаются на срок от двадцати додвухсотчасов и отбываются не более четырех часов в день (часть 2), не применяютсяк беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет,инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным навоенные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникаморганов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительнойсистемы, Государственной противопожарной службы, органов по контролюза оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенныхорганов (часть 3).Пунктами 7–9 статьи 1 указанного Федерального законаобязательные работы были включены в качестве санкции за совершениеадминистративных правонарушений, предусмотренных статьями 20.2, 20.22 и20.18 КоАП Российской Федерации. Практика законодательного регулирования юридическойответственности за административные правонарушения,сложившаяся послепринятия Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях, показывает, что закрепленный в его статье 3.2 переченьвидов административных наказаний не рассматривается как закрытый иможет дополняться и уточняться федеральным законодателем, обладающим
  • 70. 70широкой дискрецией в установлении способствующих наиболееэффективному достижению целей административной ответственности на томили ином конкретно-историческом этапе развития государства мерреагирования на совершение административных правонарушений. В связи сэтим само по себе расширение Федеральным законом от 8 июня 2012 года №65-ФЗ перечня видов административных наказаний путем включения в негообязательных работ не может расцениваться как несоответствующееКонституции Российской Федерации. Вместе с тем, закрепляя виды административных наказаний иустанавливая правила их назначения и исполнения, федеральныйзаконодатель обязан учитывать, что в Российской Федерации права исвободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласнообщепризнанным принципам и нормам международного права и всоответствии с Конституцией Российской Федерации, и не допускать изданиезаконов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека игражданина (статья17, часть 1; статья 55, часть 2,Конституции РоссийскойФедерации).Исходя из этого и в силу конституционного признания свободытруда применение административного наказания в виде обязательных работ,предполагающее привлечение отбывающих такое наказание лиц кбесплатному общественнополезному труду, невозможно без соблюдениястатьи 37 (часть 1)Конституции Российской Федерации, согласно которойкаждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду,выбирать род деятельности и профессию. Наличие в Конституции Российской Федерации прямого запретапринудительного труда (статья 37, часть 2) и отсутствие указания на запретобязательного труда не обусловлено какими-либо существеннымиразличиями между ними, а, напротив, должно рассматриваться какпризнание того, что обязательный труд является не чем иным, как аналогомпринудительного труда. Не проводят различий между принудительным иобязательным трудом корреспондирующие приведенным конституционным
  • 71. 71предписаниям положения Международного пакта о гражданских иполитических правах (пункт 3 статьи 8) и Конвенции о защите прав человекаи основных свобод (пункт 2 статьи 4), согласно которым никто не долженпривлекаться к принудительному или обязательному труду. При этом, по смыслу пункта 3 статьи 4 Конвенции о защите правчеловека и основных свободво взаимосвязи с ее статьей 5,всякая работа,которую обычно должно выполнять лицо, законно подвергнутоезадержанию, заключению под стражу (аресту) либо содержанию под стражейили условно освобожденное от такого заключения, не может рассматриватьсякак отступление от запрета принудительного или обязательноготруда.Поскольку данное исключение напрямую не увязано с применениемпринуждения только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых всовершении преступления, его значение не ограничивается сферойуголовного преследования, что подтверждается и позицией ЕвропейскогоСуда по правам человека, который, рассматривая в деле «Штуммер(Stummer) против Австрии» определения принудительного (обязательного)труда, содержащиеся в документах Международной организациитруда, какотправную точку для толкования статьи 4 Конвенции, пришел к выводу, чтоне следует упускать из виду особые свойства Конвенции, которая являетсяживым инструментом, подлежащим толкованию «в свете понятий,превалирующих в настоящее время в демократических государствах»(постановление от 7 июля 2011 года). Именно в таком контексте и необходимо оценивать отнесение тех илииных работ, назначаемых в качестве наказания за совершениепротивоправного деяния, к сфере принудительного (обязательного) труда,который, как следует из подпункта «с» пункта 2 статьи 2 Конвенции МОТ1930 года № 29 о принудительном труде, не включает в себя всякую работуили службу, требуемую от какого-либо лица вследствие присуждениярешением судебного органа, при условии, что эта работа или служба будутпроизводиться под надзором и контролем государственных властей и что
  • 72. 72такое лицо не будет передано в распоряжение частных лиц, компаний илиобществ.Принятый в 2007 году Международнойорганизацией трудаОбщийобзор (доклад), касающийся Конвенции МОТ1930 года № 29 опринудительном труде и Конвенции МОТ1957 года № 105об упразднениипринудительного труда, также исходит из того, что исключение из общегозапрета, установленного пунктом 2 статьи 4 Конвенции о защите правчеловека и основных свобод,может иметь форму обязательного труда втюрьме либо труда, требуемого в результате назначения иных видовнаказания, таких как осуждение к общественным (по терминологии Общегообзора)работам (пункт 48); под конвенционный запрет принудительноготруда не подпадают общественные работы, если они удовлетворяютнеобходимым условиям, а именно являются мерой наказания, назначаемойисключительно судом, и выполняются для государства или его структур –администраций, регионов, публичных служб, учреждений и др.(пункт 125). Введение обязательных работ как вида административного наказания,назначаемого исключительно в судебном порядке (часть 1 статьи 3.13 КоАПРоссийской Федерации) и состоящего в выполнении лицом, подвергнутымэтому административному наказанию, бесплатных общественнополезныхработ в местах, определяемых органами местного самоуправления посогласованию с территориальными подразделениями соответствующихфедеральных органов исполнительной власти (часть 2 статьи 32.13 КоАПРоссийской Федерации), обеспечивает – на основе баланса частныхипубличных начал – такое реагирование государства на совершениеадминистративных правонарушений, которое, с одной стороны, не связано свторжением в имущественные права граждан и не влечет (в отличие отадминистративного ареста) лишение правонарушителя свободы, а с другой –не противоречит целям административной ответственности и не являетсянедопустимым способом принуждения к труду, к тому жеиспользуемомулишь в общественнополезных целях под контролемгосударственных органов.
  • 73. 73 Уклонение от исполнения административного наказания в видеобязательных работ, которое может выражаться в неоднократных отказе отвыполнения работ, невыходе на обязательные работы без уважительнойпричины, нарушении трудовой дисциплины (часть 12 статьи 32.13 КоАПРоссийской Федерации), являетсясамостоятельным видомадминистративного правонарушения и влечет наложение административногоштрафа в размере от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей илиадминистративный арест на срок до пятнадцати суток(часть 4 статьи 20.25КоАП Российской Федерации). Сам по себе такой размер санкции зауклонение от отбывания обязательных работ, введенный Федеральнымзаконом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, не свидетельствует, вопрекиутверждению группы депутатов Государственной Думы, о трансформациисамой природы административной ответственности, приводящей к ееотождествлению с ответственностьюуголовной, тем более что применениезауклонение от обязательных работ административного ареста согласуется спозицией Международнойорганизациитруда,рассматривающейобщественныеработы «в первую очередь и прежде всего как альтернативу тюремномузаключению» (пункт 124 Общего обзора). Обязательные работы как вид административного наказания иобязательные работы, назначаемые в соответствии с Уголовным кодексомРоссийской Федерации за совершение преступлений, нельзя признатьидентичными наказаниями: обязательные работы, отбываемые всоответствии с Кодексом Российской Федерации об административныхправонарушениях,меньше по продолжительности, чем соответствующееуголовное наказание, которое назначается на срок от шестидесяти дочетырехсот восьмидесяти часов (часть вторая статьи 49 УК РоссийскойФедерации), а их назначение, хотя и производится по постановлению судьи,не влечет наступление судимости, которая как специфическое уголовно-правовое состояние сопряжена с гораздо большими – в сравнении с
  • 74. 74административной наказанностью– ограничениями прав и свобод, причем нетолько по срокам, но и по характеру негативных последствий. Отсутствуют основания и для вывода о конституционно значимойнесоразмерности ограничения прав и свобод лица, подвергнутого данномувиду административного наказания, поскольку, по смыслу взаимосвязанныхположений статей 20.25 и 32.13 КоАП Российской Федерации, назначениеадминистративного штрафа или административного арестаза уклонение отобязательных работ означает замену одного вида административногонаказания (его неотбытой части) другим видом административногонаказания, исключающую дальнейшее отбывание обязательных работ, – иноене соответствовало бы нашедшему отражение в статье 50 (часть 1)Конституции Российской Федерации общеправовому принципу nonbisinidem. Таким образом, установление Федеральным законом от 8 июня 2012года № 65-ФЗ в качестве вида административного наказания обязательныхработ, как не связанных с ограничением имущественных прав лица,подвергнутого данному административному наказанию, инепредполагающих лишение его свободы, – притом что они подлежатприменению только в случае, если лицо было признано виновным всовершении административного правонарушения в надлежащей судебнойпроцедуре, – не противоречит Конституции Российской Федерации. Вместе с тем согласно статье 1 Конвенции МОТ 1957 года № 105 обупразднении принудительного труда каждое государство,ратифицировавшееданную Конвенцию, обязуется не прибегать к какой-либоформе принудительного или обязательного труда в качестве средстваполитического воздействия или воспитания либо в качестве меры наказанияза наличие или выражение политических взглядов или идеологическихубеждений, противоположных установленной политической, социальной илиэкономической системе. Исходя из того что международные договоры Российской Федерацииявляются составной частью ее правовой системы и что права и свободы
  • 75. 75человека и гражданина признаются и гарантируются в РоссийскойФедерации согласно общепризнанным принципам и нормам международногоправа и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 15,часть 4;статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации), а такжепринимая во внимание, чтов системе действующего правовогорегулирования применение обязательных работ в качестве санкции за теадминистративные правонарушения, которые связаныисключительно сорганизациейлибо проведением публичных или иных массовыхмероприятий(статьи 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской Федерации), можетбыть расценено как средство подавления инакомыслия, в том числеполитического, введениеФедеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗданного вида административного наказания только за нарушениеустановленного порядка организации либо проведения публичногомероприятия или организацию иного массовогомероприятия,повлекшегонарушение общественного порядка(в том числе если такое правонарушениеносило сугубо формальный характер и не повлекло причинение вредаздоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либонаступление иных подобных последствий), не соответствует КонституцииРоссийской Федерации. Данный вывод не означает принципиальной невозможностииспользования обязательных работ как вида административного наказания, втом числе применительнок административным правонарушениям, связаннымс организацией либо проведением публичных или иных массовыхмероприятий. Однако в системе действующего правового регулированияобязательные работы – поскольку они могут быть назначены только занарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетировании –приобретают дискредитирующее данный видадминистративного наказания значение, поскольку неизбежновоспринимаются в качестве санкции за политическую активность, формойпроявления которой, хотя и незаконной, является, в частности, несоблюдение
  • 76. 76установленного порядка организации либопроведения публичныхмероприятийили организация иных массовыхмероприятий, повлекшихнарушение общественного порядка. Таким образом, взаимосвязанные положения пунктов 4, 7, 8, 9 и 10статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ,предусматривающие обязательные работы в качестве видаадминистративного наказания за нарушения, связанные с организацией либопроведением собраний, митингов, демонстраций, шествий ипикетированияилиорганизацией массового одновременного пребывания и(или) передвижения граждан в общественных местах,повлекших нарушениеобщественного порядка, соответствуют Конституции РоссийскойФедерациив той мере, в какойони не связаны с вторжением в имущественныеправа граждан, не предполагают лишение правонарушителя свободы и неявляются недопустимым способом принуждения к труду, и не соответствуютКонституции Российской Федерации, ее статьям 1(часть 1), 19 (часть 1), 31,37 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующегоправового регулирования назначение данного видаадминистративногонаказания допускается не только в случае причинения вреда здоровьюграждан, имуществу физических или юридических лицлибо при наступлениииных подобных последствий, но и при одном лишь формальном нарушенииустановленного порядка организации или проведения публичныхмероприятий. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требованийКонституции Российской Федерации и с учетом правовых позицийКонституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе внастоящем Постановлении,– внести необходимые изменения в правовоерегулирование административного наказания в виде обязательных работ.Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащихизмененийобязательные работы могут применяться в качествеадминистративного наказания за предусмотренные статьями 20.2, 20.22 и
  • 77. 7720.18 КоАП Российской Федерации административные правонарушения,только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществуфизических или юридических лицлибо наступление иных подобныхпоследствий. 3.3. Срок давности привлечения к административной ответственностипредставляет собой установленный в законодательстве об административныхправонарушениях период, по истечении которого лицо,совершившееадминистративное правонарушение, не может быть подвергнутоадминистративному наказанию. Закрепляя такие сроки и определяя правилаих исчисления, федеральный законодатель должен – руководствуясьвытекающим из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РоссийскойФедерации требованием соблюдения баланса частных и публичныхинтересов при осуществлении правового регулирования прав и свободчеловека и гражданина –создать условия,необходимыедля обеспечениянеотвратимости административной ответственности, и одновременно недопустить того, чтобы совершившие административные правонарушениялица– как физические, так и юридические – в течение неоправданнодлительного времени находились под угрозой возможностиадминистративного преследования и применения административногонаказания. До принятия Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ припривлечении к административной ответственности за совершениеадминистративных правонарушений, связанных с организацией либопроведением публичных или иных массовых мероприятий, применялосьобщееправило, в соответствии с которым постановление по делу обадминистративном правонарушении не может быть вынесено по истечениидвух месяцев (по делу об административном правонарушении,рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев) со дня совершенияадминистративного правонарушения. Пунктом 5 статьи 1 данногоФедерального закона в часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации,
  • 78. 78регулирующую давность привлечения к административной ответственности,было внесено дополнение, в силу которого срок давности привлечения кадминистративной ответственности за нарушение законодательства особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиисоставляетодин год со дня совершения административного правонарушения. Административные правонарушения, связанные с организацией либопроведением публичных или иных массовых мероприятий, совершаются, какправило, в условиях массового скопления (пребывания и (или)передвижения) людей, что серьезно затрудняет своевременное выявление каксамих правонарушений, так и лиц, их совершивших,а также сбордоказательств, необходимых для всестороннего выяснения обстоятельствкаждого дела о таком административном правонарушении и разрешения егов соответствии с законом (статья 24.1 КоАП Российской Федерации), темболее что законодательство об административных правонарушенияхнепредусматривает приостановления течения сроков давности привлечения кадминистративной ответственности (исключение составляютуказанные вчасти 5 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации случаи удовлетворенияходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу обадминистративном правонарушении, о рассмотрении дела по месту егожительства). Соответственно, значительные организационные, временные и иныезатраты, сопряженные с необходимостью обеспечить соблюдение принципанеотвратимости административного наказания, без чего невозможнаполноценная защита прав и свобод человека и гражданина, включая право насвободу мирных собраний, гарантированное статьей 31 КонституцииРоссийской Федерации и статьей 11 Конвенции о защите прав человека иосновных свобод,приводят к тому, что общего срока давности привлечения кадминистративной ответственности,предусмотренного частью 1 статьи 4.5КоАП Российской Федерации, далеко не всегда оказывается достаточнодлявыявления и наказания правонарушителя. К тому же годичный срок
  • 79. 79давности, введенный пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗприменительно к привлечению к административнойответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетировании,не является новеллой врегулировании сроковдавности привлечения к административнойответственности – он применяется в отношении ряда другихадминистративных правонарушений (нарушение законодательства о налогахи сборах, о выборах и референдумах, о пожарной безопасности и др.). Болеетого, за нарушение таможенного законодательства таможенного союза и(или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле онсоставляет два года, а за нарушение законодательства Российской Федерациио противодействии коррупции – шесть лет со дня совершенияадминистративного правонарушения. При этом, поскольку согласно части 2 статьи 1.7КоАП РоссийскойФедерации, конкретизирующей статью 54 (часть 1) Конституции РоссийскойФедерации, закон, устанавливающий или отягчающий административнуюответственность за административное правонарушение либо иным образомухудшающий положение лица, совершившего административноеправонарушение, обратной силы не имеет, годичный срок давностипривлечения к административной ответственности за нарушениезаконодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетировании, введенный пунктом5 статьи 1 Федерального закона от 8июня 2012 года № 65-ФЗ, не подлежит применению к лицам, совершившимсоответствующие административные правонарушения до вступленияданного Федерального закона в силу. Таким образом, пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012года № 65-ФЗ,увеличивающийсрок давности привлечения кадминистративной ответственности за нарушение законодательства особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании до одногогода со дня совершения административного правонарушения,направлен на
  • 80. 80обеспечение неотвратимости административной ответственности(с учетомспецифики обстоятельств, в которых совершаются соответствующиеадминистративные правонарушения), не предполагает ухудшения положенияпривлекаемых к административной ответственности лиц, совершившихадминистративные правонарушения до вступления данного Федеральногозакона в силу, и как таковой не противоречит Конституции РоссийскойФедерации. 3.4. Конституционность пункта 7 статьи 1 Федерального закона от 8июня 2012 года № 65-ФЗ, которымизложена в новой редакции статья20.2КоАП Российской Федерации, и пункта 8 статьи 1, которым в данныйКодекс введенастатья 20.22,оспаривается группой депутатовГосударственной Думы постольку, поскольку, по мнениюзаявителей,соответствующие положения Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях, а именно части 4 и 6 статьи 20.2ичасть 2 статьи 20.22,предполагаютвозложение на организатора публичногоили иного массового мероприятия административнойответственностизавред,причиненныйздоровью человека или имуществуучастниками этогомероприятия. Согласно части 4 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации в редакциипункта 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗнарушение организатором публичного мероприятия установленного порядкаорганизации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествияили пикетирования, а равно организация или проведение публичногомероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о егопроведении, повлекшие причинение вреда здоровью человека илиимуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовнонаказуемого деяния, влекут наложение административного штрафа награждан в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или обязательныеработы на срок до двухсот часов, на должностных лиц – от двухсот тысяч до
  • 81. 81шестисот тысяч рублей, на юридических лиц – от четырехсот тысяч доодного миллиона рублей. Согласно части 2 статьи 20.22 КоАП Российской Федерацииорганизация не являющегося публичным мероприятием массовогоодновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественныхместах, публичные призывы к массовому одновременному пребыванию и(или) передвижению граждан в общественных местах либо участие вмассовом одновременном пребывании и (или) передвижении граждан вобщественных местах, если массовое одновременное пребывание и (или)передвижение граждан в общественных местахповлекли нарушениеобщественного порядка или санитарных норм и правил, нарушениефункционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связилибо причинение вреда зеленым насаждениям либо создали помехидвижению пешеходов или транспортных средств либо доступу граждан кжилым помещениям или объектам транспортной или социальнойинфраструктуры, повлекшие причинение вреда здоровью человека илиимуществу,– при условии, что эти действия не содержатуголовнонаказуемого деяния, – влекут наложение административногоштрафа на граждан в размере от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысячрублей или обязательные работы на срок до двухсот часов, на должностныхлиц – от трехсот тысяч до шестисот тысяч рублей, на юридических лиц – отпятисот тысяч до одного миллиона рублей. При этом организатором неявляющегося публичным мероприятием массового одновременногопребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах всоответствии с примечанием к данной статье признается лицо, фактическивыполнявшее организационно-распорядительные функции по организацииили проведению указанного пребывания и (или) передвижения граждан вобщественных местах. Устанавливая административную ответственность, федеральныйзаконодательв силу имеющейся у него дискрецииможет по-разному, в
  • 82. 82зависимости от существа охраняемых общественных отношений,конструировать составы административных правонарушений и их отдельныеэлементы, в частности определять такой элемент состава административногоправонарушения, как объективная сторона, исходя из положенийфедерального закона, регламентирующего соответствующие отношения,которым противоправным деянием причиняется вред или создается угрозапричинения вреда(Постановление Конституционного СудаРоссийскойФедерации от 18 мая 2012 года № 12-П). Принимая во внимание существенное влияние, которое могутоказывать на оценку степени общественной опасности административныхправонарушений наступившие в результате их совершения негативныепоследствия, федеральный законодатель вправе на основе разграниченияформальных и материальных составов административных правонарушенийдифференцированно подходить к закреплению признаков их объективнойстороны. При этом в число признаков объективной стороны материальногосостава административного правонарушения наряду с самим деянием(действием или бездействием), а также местом, временем, способомсовершения и иными прямо указанными в диспозиции соответствующейнормы характеристиками его внешнего проявления обязательно включаетсянаступление вредных последствий. В таких случаях для привлечения лица кадминистративной ответственности недостаточно установить само ихналичие: необходимо доказать причинно-следственную связь между деянием(действием или бездействием) и наступившими последствиями, т.е.убедиться в том, что они явились результатом нарушения административно-правовых запретов именно лицом,привлекаемым к административнойответственности. Исходя из этого привлечение к административной ответственностиорганизатора публичного мероприятия либо не являющегося публичныммероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвиженияграждан в общественных местах на основании соответственно части 4 статьи
  • 83. 8320.2 или части 2 статьи 20.22 КоАП Российской Федерации возможно, толькоесли причинение вреда здоровью человека или имуществу явилосьнепосредственнымследствием противоправных действий или бездействия(притом что они не содержатпризнаков уголовнонаказуемого деяния)именносамого организатора соответствующего мероприятия – физического илиюридического лица, взявшего на себя обязательство по организации ипроведению публичного мероприятия или фактически выполнявшегоорганизационно-распорядительные функции по организации и проведениюне являющегося публичным мероприятием массового одновременногопребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах. По смыслу статей 49, 50 и 64 Конституции Российской Федерации и всилу конституционных требований справедливости и соразмерности,наличие вины является необходимым признаком состава правонарушения (и,соответственно, основанием привлечения к юридической ответственности), абремя ее доказывания возлагается, по общему правилу,на уполномоченныеорганы государства и их должностных лиц (постановленияКонституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года № 7-П, от25 апреля 2011 года № 6-П, от 18 мая 2012 года № 12-П идр.).Конкретизируя эти требования, Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях закрепляетпринцип презумпцииневиновности в сфере привлечения к ответственности за административныеправонарушения: согласно его статье 1.5 лицо подлежит административнойответственности только за те административные правонарушения, вотношении которых установлена его вина (часть 1); лицо, в отношениикоторого ведется производство по делу об административномправонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана впредусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законнуюсилу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело(часть 2); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого кадминистративной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть
  • 84. 844).При этом применительно к физическому лицу данный Кодекс признаетадминистративное правонарушение совершенным умышленно, если лицо,его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия(бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступлениятаких последствий или сознательно их допускало либо относилось к нимбезразлично (часть 1 статьи 2.2), и совершенным по неосторожности, еслилицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредныхпоследствий своего действия (бездействия), но без достаточных к томуоснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение такихпоследствий либо не предвидело возможности наступления такихпоследствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 статьи2.2);юридическое же лицо признается виновным в совершенииадминистративного правонарушения, если будет установлено, что у негоимелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которыхданным Кодексом или законами субъектов Российской Федерациипредусмотрена административная ответственность, но данным лицом небыли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи2.1). Приведенныезаконоположения имеют универсальное значение вправовом регулировании применения наказаний за совершениеадминистративных правонарушений и, следовательно, исключаютвозможность привлечения к административной ответственностиорганизатора публичного мероприятия на основании части 4 статьи20.2КоАП Российской Федерации, а организатора не являющегосяпубличным мероприятием массового одновременного пребывания и (или)передвижения граждан в общественных местах – на основании части 2 егостатьи 20.22 при отсутствии отвечающей указанным нормативнымхарактеристикам вины соответствующего физического или юридическоголица, доказанной в установленном законом порядке. Иная интерпретациянаказуемости действий (бездействия), формально подпадающих под
  • 85. 85признаки состава административного правонарушения, противоречила быпринципам презумпции невиновности и виновной ответственности,приводила бы к объективному вменению и в конечном счете – к отступлениюот вытекающих из Конституции Российской Федерации принциповправового государства, юридического равенства и справедливости(преамбула; статья 1, часть 1; статья 19, часть 1; статья 49). Таким образом, пункты 7 и 8 статьи 1 Федерального закона от 8 июня2012 года № 65-ФЗ в указанной части (часть 4 статьи 20.2 и часть 2 статьи20.22КоАП Российской Федерациисоответственно)не противоречатКонституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правовогорегулированияпредполагают наступление административнойответственности за предусмотренные ими административныеправонарушения только при наличии причинно-следственной связи междувиновными противоправными действиями (бездействием) организаторапубличного мероприятия или не являющегося публичным мероприятиеммассового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан вобщественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, инаступившими последствиями в виде причинения вреда здоровью человекаили имуществу. Что касается части 6 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации вредакции пункта 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, тоее положение, закрепляющее административную ответственность занарушение установленного порядка проведения собрания, митинга,демонстрации, шествия или пикетирования, повлекшее причинение вредаздоровью человека или имуществу, совершенное участником публичногомероприятия, если его действия (бездействие) не образуют уголовнонаказуемого деяния, распространяется,как прямо следует изего содержания,на лиц, являющихся участниками публичного мероприятия,и,соответственно, не может толковаться как возлагающее административную
  • 86. 86ответственность наего организатора как лицо, которое осуществляет именнофункции организации и проведения публичного мероприятия, за причинениевреда здоровью человека или имуществу участником данногопубличногомероприятия. 4. Конституционным признанием Российской Федерациидемократическим федеративным правовым государством с республиканскойформой правления, императивом которого является соблюдениеКонституции Российской Федерации и законов всеми органамигосударственной власти, органами местного самоуправления, должностнымилицами, гражданами и их объединениями, определяется особая значимостьдеятельности Федерального Собрания – парламента Российской Федерации изаконодательных (представительных) органов субъектов РоссийскойФедерации, как обладающих – в силу осуществления государственнойвластив Российской Федерации на основе разделения на законодательную,исполнительную и судебную – исключительными полномочиями попринятию законов (статья1, часть 1; статья 10; статья 11, часть 2; статья 15,часть 2,Конституции Российской Федерации). В развитие данныхположений, образующих основы конституционногостроя России, Конституция Российской Федерации устанавливает, чтопринятие и изменение федеральных законов,будучи предметом веденияРоссийской Федерации(статья 71, пункт «а»), относится к компетенцииГосударственной Думы, которую она реализует как в сфере веденияРоссийской Федерации, так и в сфере совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов (статья 76, части 1 и 2; статья 105, часть 1).Приосуществлении своих законодательных полномочий Государственная Думаобязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем нетолько прямо закрепленный статьями 104–108 Конституции РоссийскойФедерации, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных вРегламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается
  • 87. 87Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условияорганизации парламентской деятельности (статья 101, часть 4). Необходимымпроцессуальным элементом надлежащего, основанногона требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятияфедеральных законов являетсясоблюдение Государственной Думой процедурзаконодательной деятельности, что отвечает существу подлинного народногопредставительства, посколькугарантирует соответствие содержанияфедеральных законов свободному и осознанному волеизъявлению депутатов,призванных руководствоваться в своей деятельности принципаминезависимости и объективного выражения интересов избирателей, и темсамым в силу статей 3 (часть 2), 32 (части 1 и 2) и 94 КонституцииРоссийской Федерации согласуется с целями народовластия и обеспеченияучастия граждан – через своих представителей – в управлении деламигосударства (постановления Конституционного Суда Российской Федерацииот 22 января 2002 года № 2-П и от 29 октября 2010 года № 19-П). Нарушение Государственной Думой процедурных правил,вытекающих из Конституции Российской Федерации, позволяетконстатировать отход от ее требований. Вместе с тем – по смыслу правовыхпозиций, выраженных в постановленияхКонституционного Суда РоссийскойФедерации от 20 июля 1999 года № 12-П, от 5 июля 2001 года № 11-П и от 23апреля 2004 года № 8-П, –для оценки федерального закона на предметсоответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятияпринципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил,которые оказываютопределяющее влияние на принятие решения, т.е.основаны непосредственно напредписанияхее статей 104–108 либозакрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральныхзаконов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить,отражает ли принятое решение действительную волю законодателя, аследовательно – и представляемого им многонационального народа России.
  • 88. 88 Аналогичной позиции придерживается в своей практике ЕвропейскийСуд по правам человека, увязывая требование о соблюдении парламентскойпроцедуры при принятии решений, затрагивающих права и свободы,снедопустимостью нарушения решением палаты парламента принципаправовой определенности (постановлениеот 9 января 2013 года по делу«Александр Волков (OleksandrVolkov) против Украины»). Вопрос о том, нарушения какого рода имели место при принятиифедеральногозакона и, как следствие,адекватно ли егосодержание реальномуволеизъявлению депутатов, а значит, соответствует ли этот федеральныйзакон Конституции Российской Федерации по порядку принятия,– приналичии в каждом конкретном случае обращения, отвечающего критериюдопустимости, – подлежит разрешению Конституционным Судом РоссийскойФедерации.При этом Конституционный Суд Российской Федерации в силусвоей компетенции, установленной статьей 125 Конституции РоссийскойФедерации и Федеральным конституционным законом «О КонституционномСуде Российской Федерации», не связан обязанностью интерпретироватьлюбое нарушение установленной процедуры принятия федеральногозаконакак свидетельствоего неконституционности, –иное означало быосуществление фактической проверки соответствия федерального законапопорядку принятия не Конституции Российской Федерации, а инымнормативным правовымактам. 4.1. В соответствии с правовой позицией, выраженной вПостановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля2004 года № 8-П, из Конституции Российской Федерации, в частности еестатей 71 (пункт «а») и 76, не следует обязательность направлениязаконопроектов по предметам совместного ведения субъектам РоссийскойФедерации и специальное рассмотрение их предложений ФедеральнымСобранием, но, поскольку проекты федеральных законов вносятся именно вГосударственную Думу и федеральные законы принимаютсяГосударственной Думой (статья 104, часть 2; статья 105, часть
  • 89. 891,Конституции Российской Федерации), сама Государственная Дума вправепредусмотреть в своем Регламенте положения о направлении законопроектовпо предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации длядачи предложений и замечаний. Соответствующие правиланарядусРегламентом Государственной Думы(статья 109, части вторая и пятая статьи118, части первая, пятая, седьмая и восьмая статьи 119) содержитФедеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункты1 и 4 статьи 264). Установление процедурных правил, предусматривающих направлениеГосударственной Думой законопроектов субъектам Российской Федерации,рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетахГосударственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих издепутатов Государственной Думы и представителей заинтересованныхсубъектов Российской Федерации, призвано обеспечить принятиефедерального закона, отражающего интересы и Российской Федерации, и еесубъектов (особенно в случаях, когда значительное их число высказываетсяпротив законопроекта вцелом либо против его существенных положений), ноодновременно не должно препятствовать реализации вытекающего из статей71 (пункт «а»), 94 и 105 Конституции Российской Федерации полномочияФедерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, втом числе по предметам совместного ведения. Требование о направлении субъектам Российской Федерации проектовфедеральных законов по предметам совместного веденияимеет цельюдостижение координации действий всех обладающих в силу КонституцииРоссийской Федерации (статья 76, часть 2) соответствующимизаконодательными полномочиями органовгосударственной власти, тем болеечто, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РоссийскойФедерации, федеративные отношения в силу своей природыне допускают
  • 90. 90реализацию федеральными органами власти принадлежащих им попредметам совместного ведения полномочий без соотнесения с интересамисубъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичнойвласти (постановления от 9 января 1998 года № 1-П, от 11 апреля 2000 года№ 6-П, от 3 февраля 2009 года № 2-П и от 15 ноября 2012 года № 26-П). Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанностьГосударственной Думы удовлетворить пожелания, выраженные субъектамиРоссийской Федерации, –проведение соответствующих процедурпредполагает выяснение и обсуждение их мнения для выработки возможноболее согласованного проекта федерального закона, а не получениеодобрения законопроекта либо отдельных его положений. Тем неменеенарушение Государственной Думойуказанного требования можетсвидетельствовать об отступлении от имеющих конституционное значениеправил принятияфедеральных законовпо предметам совместного ведения. Что касается Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ,проект которого, как следует из представленных материалов (и неоспаривается представителями Государственной Думы, Совета Федерации иПрезидента Российской Федерации), не направлялся субъектам РоссийскойФедерации ни на одной из стадий законодательного процесса, то при оценкеего соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятияГосударственной Думой необходимо учитывать сложную комплекснуюприроду предмета регулирования данного Федерального закона,охватывающего не толькосферу совместного веденияРоссийской Федерациии ее субъектов, но исферу ведения исключительно Российской Федерации. Основное предназначение Федерального законаот 8 июня 2012 года №65-ФЗ состоит в регулировании конституционного права собираться мирно,без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия ипикетированиепутем определения порядка и условий реализации данногоправа, а также в защите прав и законных интересовграждан при проведениипубличных мероприятий, т.е. им затрагиваетсяодновременно как сфера
  • 91. 91ведения Российской Федерации, а именно регулирование и защита прав исвобод человека и гражданина(статья 71, пункт «в», КонституцииРоссийской Федерации), так и сфера совместного ведения, а именно защитаправ и свобод человека и гражданина (статья 72,пункт «б» части 1,Конституции Российской Федерации). В части регулирования административной ответственности занарушение установленного порядка организации либо проведения собрания,митинга, демонстрации, шествия или пикетирования какинститутаадминистративного и административно-процессуального законодательства,составляющего предмет совместного ведения (статья 72, пункт «к» части 1,Конституции Российской Федерации) и в то же время неразрывно связанногос ограничением прав и свобод человека и гражданина, данный Федеральныйзакон в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РоссийскойФедерации также не может быть полностью выведен из сферы веденияРоссийской Федерации (статья 71, пункт «в», Конституции РоссийскойФедерации). Кроме того,Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ непредусматривает ни самостоятельного регулирования органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации соответствующихобщественных отношений, ни их обременения дополнительными к ранееустановленным исполнительно-распорядительнымиполномочиями,влекущими расходы бюджета. Возложение же на субъектыРоссийской Федерации таких полномочий, какопределение органамиисполнительной власти субъекта Российской Федерации единых специальноотведенных для проведения публичных мероприятий мест и установлениезаконом субъекта Российской Федерации порядка использования таких мест,норм их предельной заполняемости и предельной численности лиц,участвующих в публичных мероприятиях, уведомления о проведениикоторых не требуется, а также дополнительное определение мест, в которыхзапрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, по
  • 92. 92смыслу правовой позицииКонституционного Суда Российской Федерации,выраженнойв Постановлении от 27 апреля 1998 года № 12-П, следуетрассматривать как конкретизацию – путем установления федеральнымзаконом полномочий государственных органовсубъектов РоссийскойФедерации (что не исключается Конституцией Российской Федерации) –участия субъектов Российской Федерациив определении условий реализацииконституционногоправа на свободу мирных собраний, регулированиекоторого относится к сфере ведения Российской Федерации. Такое сочетание в Федеральном законе от 8 июня 2012 года № 65-ФЗразличных аспектов правового регулирования, объединенных единствомцелей и вместе с тем относящихся к ведению Российской Федерации иодновременно – к совместному ведениюРоссийской Федерации и еесубъектов, позволяет сделать вывод, что ненаправлениезаконопроектасубъектам Российской Федерации перед рассмотрением ГосударственнойДумой в первом и во втором чтениях не может служитьдостаточнымоснованием для признания его несоответствующимКонституции Российской Федерации по порядку принятия –тем болееучитывая, что претензии заявителей по настоящему делу к содержаниюконкретных положений данного Федерального закона преимущественносводятся к установлению необоснованных и чрезмерных, по их мнению,ограничений права на свободу мирных собраний, – и тем самымподтверждает, пусть косвенно,основное предназначение данногоФедерального закона именно как осуществляющего регулированиеназванного конституционного права,составляющее предмет веденияРоссийской Федерации. Кроме того, имея в виду, что Федеральный закон от 8 июня 2012 года№ 65-ФЗ не был оспорен органами законодательной и исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации, следует предположить, что егосодержание в целом не расходится с представлением субъектов РоссийскойФедерации относительно такого правового регулирования, интересы которых
  • 93. 93к тому же, по смыслу правовой позиции, сформулированнойКонституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 июля2012 года № 17-П, нет оснований считать неучтенными их представителями вСовете Федерации(статья 95, часть 2,Конституции Российской Федерации),одобрившимиданный Федеральный закон6 июня 2012 года. Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации внастоящем деле не усматривает оснований для признания Федеральногозакона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в связи с несоблюдениемГосударственной Думой требования о направлении законодательным(представительным) и высшим исполнительным органам государственнойвласти субъектов Российской Федерации законопроекта по предметусовместного ведения перед его рассмотрением в первом и втором чтенияхнесоответствующим Конституции Российской Федерациипо порядку принятия,что не исключает возможности усовершенствования законодательныхпроцедур, в том числе посредством внесения изменений в РегламентГосударственной Думы, применительно к принятию федеральных законов,положения которых относятся к предметам как федерального, так исовместного ведения. 4.2. Согласно части первой статьи 118 Регламента ГосударственнойДумы при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается егоконцепция, дается оценка соответствия основных положений законопроектаКонституции Российской Федерации, его актуальности и практическойзначимости. Деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения исобственно каждое из чтений, как отметил Конституционный СудРоссийской Федерации в Постановлении от 5 июля 2001 года № 11-П, имеютзначение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативныхрешений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленногосодержания подлинному волеизъявлению законодателя;принятие актапоследовательно в каждом из трех чтений – при их различном назначении в
  • 94. 94едином нормотворческом процессе – является также гарантией учетаисходной позиции субъектов законодательной инициативы, посколькуизменение концепции акта не может происходить на этапе внесенияпоправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения непоявлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепциирешений;нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре,приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющеена судьбу акта в целом, свидетельствует о неконституционности такого акта нетолько по порядку принятия, но, в конечном счете, и по содержанию норм. Имеющимися в настоящем деле материалами подтверждается, что вГосударственную Думу былвнесен и принят в первом чтениипроектфедерального закона «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях». Вместе с тем впостановлении Государственной Думы от 22 мая 2012 года № 397-6 ГД «Опроекте федерального закона№ 70631-6 «О внесении изменений в КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях» было прямоуказано, что при подготовке данного законопроекта к рассмотрениюГосударственной Думойво втором чтении должны быть учтены поправки,предусматривающие дополнение законопроекта новой статьей, посвященнойвнесению изменений в Федеральный закон «Особраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Таким образом, концепцияФедерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ уже по итогам первогочтения была рассчитана на правовое регулирование как вопросовответственности за административные правонарушения, так и правилорганизации и проведения публичных мероприятий. В силу указанных обстоятельств – тем более что частью второй статьи121 Регламента Государственной Думы прямо допускается изменениеназвания законопроекта в процессе второго чтения – Конституционный СудРоссийской Федерации не находит подтверждения тому, что в данном случаеимели место такие нарушения установленной Регламентом Государственной
  • 95. 95Думы процедуры законодательной деятельности, которые повлекли за собойконцептуальные изменения законопроекта после его принятия в первом чтении. 4.3. В соответствии с Регламентом Государственной Думызаконопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, непозднее чем за 14 дней до его внесения на рассмотрение ГосударственнойДумы (часть третья статьи 114);депутаты – авторы поправок к законопроектуимеют право на не более чем трехминутное выступление по каждой поправкев целях ее обоснования (часть вторая статьи 56, часть седьмая статьи 123);голосование по принятию закона в целом в день принятия законопроекта вовтором чтении может быть проведено только при наличии окончательноготекста законопроекта (часть тринадцатая статьи 123). Как следует из представленных Конституционному Суду РоссийскойФедерации материалов, отступления от некоторых из указанных требованийРегламента Государственной Думы при принятии рассматриваемогоФедерального закона имели место. Однако, оценивая их, необходимоучитывать, что в современной парламентской деятельности нередкиситуации, когда депутаты, находящиеся в оппозиции, пытаются затянутьпринятие закона, против которого они возражают,апарламентскоебольшинство, соответственно, стремится ускорить прохождениезаконопроекта. Это актуализирует потребность в регламентных нормах,обеспечивающих возможность адекватного противодействия попыткамискусственного блокирования законодательного процесса и одновременногарантирующих разумные сроки рассмотрения и принятия законов, с темчтобы воля парламентского большинства, презюмируемая как воля народа,могла быть реализована с помощью имеющихся в его арсенале правовыхсредств. Регламент Государственной Думы предусматривает ряд процедур,направленных на оптимизацию сроков законодательного процесса:так,председательствующий по истечении установленного временипредупреждает об этом выступающего, а затем вправе прервать его
  • 96. 96выступление (часть третья статьи 56), с согласия большинстваприсутствующих на заседании депутатов Государственной Думы он можетустановить общую продолжительность обсуждения вопроса, включенного впорядок работы заседания Государственной Думы (часть пятая статьи56).Отступления же от стандартных парламентских процедурприпрохождениив Государственной Думепроекта рассматриваемогоФедерального закона, на наличие которых указывают авторы запроса,лишены такого рода правовой основы, поскольку в системе действующегорегламентного регулирования специальные нормы о возможности ускорениярассмотрения проекта федерального закона отсутствуют. Любое нарушение парламентских процедур, чем бы оно нимотивировалось и ни объяснялось, не может восприниматься каксовместимое с правилами осуществления законодательной деятельности,прямо установленными Регламентом Государственной Думы, и как таковоене может быть признано допустимым, даже если воля парламентскогобольшинства, выраженная в соответствующем федеральном законе(в данномслучае – в Федеральном законе от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ), скорее всего,получилабы подтверждение и при неукоснительном следовании требованиямРегламента Государственной Думы как в части действующей процедурыпрохождения законопроектов, так и – если бы порядок принятияфедеральных законов был скорректирован в сторону сокращения еепродолжительности – в части, наделяющей депутатов ГосударственнойДумы обширными полномочиями по изменению регламентных норм (частипервая и вторая статьи 217) и самостоятельному определению порядкарассмотрения вопросов, не предусмотренных Регламентом ГосударственнойДумы(часть третья статьи 217). Вместе с тем следует учитывать, чтопроцедурныеправила, нарушенныев процессе принятия рассматриваемого Федерального закона,не относятся кчислу непосредственно конкретизирующих предписания статей 104–108Конституции Российской Федерации и не направлены на урегулирование
  • 97. 97таких существенных элементов порядка принятия федеральных законов, безнеукоснительного соблюдения которых невозможно с достоверностьюопределить, отражает ли принятое законодательное решение действительнуюволю депутатовГосударственной Думы.Отступление от них не моглопривести к последствиям, способным исказить предназначение и результатзаконодательного процесса и тем самым поставить под сомнениеконституционность данного Федерального закона по порядку принятия.Приэтом едва ли можно считать нарушенными права парламентской оппозиции:в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению депутатамиГосударственной Думы и членами Совета Федерации было внесено 430поправок, а при рассмотрении во втором чтении ни один из депутатов –авторов поправок (при наличии у всех депутатов, как того требует РегламентГосударственной Думы, таблиц поправок, рекомендованных ответственнымкомитетом к принятию или отклонению) не был лишен права навыступление. Кроме того, по информации Комитета по регламенту иорганизации работы Государственной Думы, окончательный текстзаконопроекта перед его принятием в третьем чтении был подготовлен идоступен для всех депутатовГосударственной Думы, притомчто во второмчтении текст законопроекта не претерпел каких-либо изменений и былпринят в редакции, предложенной ответственным комитетом. Более того,сама острота имевшей место парламентской дискуссии, интенсивностьпротиводействия принятию данного Федерального закона со стороныпарламентского меньшинства красноречиво свидетельствуют о том, чтосодержание законопроекта не могло остаться без внимания и осознаниядепутатов, проголосовавших как «за», так и «против». Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерацииприходит к выводу, что отступления от предписаний РегламентаГосударственной Думы, допущенные при принятии Федерального закона от8 июня 2012 года № 65-ФЗ, по своему характеру не могут рассматриватьсякак повлекшие такое несоблюдение установленного порядка реализации
  • 98. 98Государственной Думой законодательных полномочий, которое ставит подсомнение конституционность данного Федерального закона по порядкупринятия.Данный вывод, тем не менее, не освобождает ГосударственнуюДуму от обязанности установить в своем Регламенте нормы, определяющиеусловия и порядок принятия решения о возможности сокращения(ускорения) процедуррассмотренияпроекта федерального закона, а такжепределы такого сокращения (ускорения). 4.4. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации неусматривает достаточных оснований для признания Федерального закона от8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» несоответствующим Конституции Российской Федерации по порядку егопринятия Государственной Думой. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второйстатьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 87 и 100 Федеральногоконституционного закона «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил: 1. Признать положение подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федеральногозакона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», вводящее запретбыть организатором публичного мероприятия лицу, два и более разапривлекавшемуся к административной ответственности заадминистративные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3,20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когдалицо считается подвергнутым административному наказанию, непротиворечащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему
  • 99. 99конституционно-правовому смыслу в системе действующего правовогорегулирования данное положение означает, что указанный запрет можетиметь место только в случае, когда повторное привлечение лица кадминистративной ответственности за соответствующее административноеправонарушениесостоялось в пределах срока административнойнаказанности за ранее совершенное им административное правонарушениеиповлекло назначение административного наказания, и только на время, втечение которого данное лицо считается подвергнутым административномунаказанию, что не препятствует ему обращаться с просьбами об организациипубличного мероприятия к иным гражданам, политическим партиям, другимобщественным объединениям и религиозным объединениям (ихрегиональным отделениям и иным структурным подразделениям) и нелишает его возможности принимать участие в публичных мероприятиях, втом числе вкачестве лица, уполномоченного организатором публичногомероприятия выполнять распорядительные функции по его организации ипроведению. 2. Признать пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях»,допускающийбеспрепятственное проведение предварительной агитации о публичноммероприятии с момента согласования с органом исполнительной властисубъекта Российской Федерации или органом местного самоуправленияместа и (или) времени его проведения, не противоречащим КонституцииРоссийской Федерации, поскольку он – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – непредполагает введение разрешительного порядка организации публичныхмероприятий и не препятствует организатору публичного мероприятия домомента согласования места и (или) времени его проведения осуществлять
  • 100. 100оповещение возможных участников публичного мероприятия о егопредполагаемых целях, форме, месте, времени и иных условиях проведения. 3. Признать положения пункта 7 статьи 1 и абзацев четвертого и пятогоподпункта «в» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, возлагающей наорганизатора публичного мероприятия обязанность принять меры понедопущению превышения указанного в уведомлении о проведениипубличного мероприятия количестваего участников, если такое превышениесоздает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности,безопасности участников данного публичного мероприятия или других лицлибо угрозу причинения ущерба имуществу, и предусматривающейадминистративную ответственность организатора публичного мероприятияза неисполнение данной обязанности, не противоречащими КонституцииРоссийской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовомусмыслу в системе действующего правового регулирования эти положения: предполагают использование организатором публичного мероприятиявсех доступных ему возможностей для того, чтобы количество участниковпубличного мероприятия не превышало заявленное в уведомлении о егопроведении или, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, втом числе с учетом нормы предельной заполняемости территории(помещения) в месте проведения публичного мероприятия, не создавалоугрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, жизни издоровью граждан, а также причинения ущерба имуществу физических июридических лиц; предполагают наступление административной ответственностиорганизатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанноститолько в случае, если превышение заявленного в уведомлении количестваучастников публичного мероприятия и создание тем самым угрозы
  • 101. 101общественной безопасности и правопорядку были обусловленынепосредственно действиями(бездействием) организатора публичногомероприятия или еслион, допустив превышение количества участниковпубличного мероприятия, не принял, в том числе по требованиюуполномоченного представителя органа исполнительнойвласти субъектаРоссийской Федерации или органа местного самоуправления либоуполномоченного представителя органа внутренних дел, направленные наограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятиимеры,которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», чтоповлекло возникновение угрозы общественному порядку и (или)общественной безопасности, безопасности участников публичногомероприятия и других лиц либо угрозыпричинения ущерба имуществу; не исключают привлечения к ответственностиуполномоченныхпредставителей органа исполнительной власти субъектаРоссийской Федерацииили органа местного самоуправления либо органавнутренних дел за ненадлежащее исполнение ими полномочий по оказаниюсодействия организатору публичного мероприятия и обеспечениюобщественного порядка и безопасности граждан при его проведении. 4. Признать подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Овнесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующимКонституции Российской Федерации, ее статьям 31, 35 (часть 1) и 55 (часть3), в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовойответственности организатора публичного мероприятия – в случаенеисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях», – за вред, причиненный участниками публичногомероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о
  • 102. 102поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинениитакого вреда. 5. Признать положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона «Овнесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях», устанавливающие требованиео соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование,минимального допустимого расстояния между ними и предусматривающиевозможность признания совокупности актов пикетирования, проводимогоодним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией,решением суда поконкретному гражданскому, административному илиуголовному делу одним публичным мероприятием, не противоречащимиКонституции Российской Федерации, поскольку – по своемуконституционно-правовому смыслу в системе действующего правовогорегулирования – они направлены на воспрепятствование злоупотреблениюправом не уведомлять органы публичной власти о проведении одиночногопикетирования, не опровергают презумпцию правомерности действийгражданина, соблюдающего установленный порядок проведения одиночногопикетирования, и предполагают признание совокупности одиночных пикетоводним публичным мероприятием только на основании судебного решения итолько в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначальнобыли объединены единым замыслом и общей организацией и непредставляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков. 6. Признать подпункт «а» пункта 4 статьи 2 Федерального закона «Овнесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, наделяющей органыисполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочиемопределять единые специально отведенные или приспособленные дляпроведения публичных мероприятий места, не соответствующим
  • 103. 103Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1и 2), 31 и 55(часть 3), в той мере, в какой им – вопреки вытекающим из КонституцииРоссийской Федерации требованиям определенности, ясности инедвусмысленности правового регулирования – нормативно не закрепляютсякритерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условийреализации гражданами права на свободу мирных собраний при определенииорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерацииспециально отведенных или приспособленных для проведения публичныхмероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначногоистолкования, а следовательно, и произвольного применения. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требованийКонституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления –внести необходимые изменения в правовое регулирование определенияспециально отведенных мест. Впредь до внесения в правовое регулирование соответствующихизменений органам исполнительной власти субъекта Российской Федерациипри определении специально отведенных для проведения публичныхмероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких месткак минимум в каждом городском округе и муниципальном районе. 7. Признать взаимосвязанные положения пунктов 3, 6, 7, 8, 9 и 10статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: в части, устанавливающей за совершение административныхправонарушений, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2 2 и 20.18 КоАПРоссийской Федерации, административные штрафы для граждан в размере дотрехсот тысяч рублей и для должностных лиц – до шестисот тысяч рублей,соответствующими Конституции Российской Федерации; в части, устанавливающей за совершение указанныхадминистративных правонарушений минимальные размеры штрафов для
  • 104. 104граждан – от десяти тысяч рублей и для должностных лиц – от пятидесятитысяч рублей, не соответствующими Конституции Российской Федерации, еестатьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они –в системе действующего правового регулирования, не допускающегоназначение административного наказания ниже низшего пределасоответствующей административной санкции, – не позволяютнаиболее полноучесть характер совершенного правонарушения, имущественное положениеправонарушителя, а также иные имеющие существенное значение дляиндивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечитьназначение справедливого и соразмерного наказания. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требованийКонституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления –внести необходимые изменения в правовое регулирование минимальныхразмеров штрафов за административные правонарушения, предусмотренныестатьями 5.38, 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской Федерации. Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях надлежащих изменений размерадминистративного штрафа, назначаемого за указанные административныеправонарушения гражданам и должностным лицам, может быть сниженсудом ниже низшего предела, установленного за совершениесоответствующего административного правонарушения. 8. Признать взаимосвязанные положения пунктов 4, 7, 8, 9 и 10 статьи1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»,предусматривающие обязательные работы в качестве видаадминистративного наказания за нарушения, связанные с организацией либопроведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетированияили организацией массового одновременного пребывания и (или)
  • 105. 105передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушениеобщественного порядка: в той мере, в какой они не связаны с вторжением в имущественныеправа граждан, не предполагают лишение правонарушителя свободы и неявляются недопустимым способом принуждения к труду, соответствующимиКонституции Российской Федерации; в той мере, в какой в системе действующего правового регулированияназначение данного видаадминистративного наказания допускается нетолько в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физическихили юридических лицлибо при наступлении иных подобных последствий, нои при одном лишь формальном нарушении установленного порядкаорганизации или проведения публичных мероприятий, не соответствующимиКонституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1), 31,37 (часть 2) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит – исходя из требованийКонституции Российской Федерации и с учетом правовых позицийКонституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе внастоящем Постановлении,– внести необходимые изменения в правовоерегулирование административного наказания в виде обязательных работ. Впредь до внесения в правовое регулирование надлежащихизмененийобязательные работы могут применяться в качествеадминистративного наказания за предусмотренные статьями 20.2, 20.22 и20.18 КоАП Российской Федерации административные правонарушения,только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществуфизических или юридических лицлибо наступление иных подобныхпоследствий. 9. Признать пункт 5 статьи 1 Федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не противоречащим
  • 106. 106Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в немположение,увеличивающее срок давности привлечения к административнойответственности за нарушение законодательства о собрания, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетировании до одного года со днясовершения административного правонарушения, по своемуконституционно-правовому смыслу направленона обеспечениенеотвратимости административной ответственности (с учетом спецификиобстоятельств, в которых совершаются соответствующие административныеправонарушения) и не предполагает ухудшения положения привлекаемых кадминистративной ответственности лиц, совершивших административныеправонарушения до вступления данного Федерального закона в силу. 10. Признать пункты 7 и 8 статьи 1 Федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, предусматривающейадминистративную ответственность за повлекшие причинение вредаздоровью человека или имуществу нарушение установленного порядкаорганизациилибо проведения публичного мероприятияили организацию неявляющегося публичным мероприятием массового одновременногопребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах,повлекших нарушение общественного порядка, если соответствующиедействия (бездействие) организатора такого мероприятия не содержатуголовно наказуемого деяния,не противоречащими Конституции РоссийскойФедерации, посколькупо своему конституционно-правовому смыслу всистеме действующего правового регулирования они предполагаютнаступление административной ответственности за предусмотренные имиадминистративные правонарушения только при наличии причинно-следственной связи между виновными противоправными действиями(бездействием) организатора публичного мероприятия или иного массовогомероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, и
  • 107. 107наступившими последствиями в виде причинения вреда здоровью человекаили имуществу. 11. Признать Федеральный закон «О внесении изменений в КодексРоссийской Федерации об административных правонарушениях иФедеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях» не противоречащим Конституции Российской Федерациипо порядку его принятия Государственной Думой. 12. Конституционно-правовой смысл положений пунктов 5, 7 и 8статьи 1, подпункта «а» и абзацев четвертого и пятого подпункта «в» пункта1, пунктов 3 и 6 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений вКодекс Российской Федерации об административных правонарушениях иФедеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях», выявленный в настоящем Постановлении, являетсяобязательным на всей территории Российской Федерации для всехпредставительных, исполнительных и судебных органов государственнойвласти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений,организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Любое иное истолкование указанных законоположенийне будетсоответствовать их действительному смыслу и недопустимо вправоприменительной практике,как противоречащее КонституцииРоссийской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 31 и 55(часть 3). Акты, основанные на истолковании указанных законоположений,расходящемся с их ограничительным конституционно-правовым смыслом,выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящемПостановлении, не могут применяться и подлежат отмене как несоответствующие статье 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации,статьям 6, 79 и 80 Федерального конституционного закона «ОКонституционном Суде Российской Федерации».
  • 108. 108 13. Вынесенные в отношении гражданина СавенкоЭдуардаВениаминовичаправоприменительные решенияподлежат пересмотру, еслиони основаны на пункте 11части 2 статьи 5 Федерального закона «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (вредакции подпункта«а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях»)в истолковании, расходящемсяс его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящемПостановлении, и если для этого нет иных препятствий. 14. Настоящее Постановление окончательно, не подлежитобжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действуетнепосредственно и не требует подтверждения другими органами идолжностными лицами. 15. Настоящее Постановление подлежит незамедлительномуопубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательстваРоссийской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в«Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Конституционный Суд Российской Федерации№ 4-П Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г.Ярославцева
  • 109. 109 Группа депутатов Государственной Думы Российской Федерацииполагает, в частности, что Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях,митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в целом несоответствует статьям 3, 72 (пункт «к» части 1), 76 (часть 2), 94 и 101 (часть4) Конституции Российской Федерации в связи с нарушениемГосударственной Думой порядка его принятия. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14февраля 2012 года № 4-П Федеральный закон «О внесении изменений вКодекс Российской Федерации об административных правонарушениях иФедеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях ипикетированиях» признан не противоречащим Конституции РоссийскойФедерации по порядку его принятия. Полагаю, что оспариваемый Федеральный закон по порядку егопринятия в целом не соответствует Конституции Российской Федерации последующим основаниям. 1. Конституционное признание Российской Федерациидемократическим федеративным правовым государством с республиканскойформой правления, императивом которого является соблюдениеКонституции Российской Федерации и законов всеми без исключенияорганами государственной власти, органами местного самоуправления,должностными лицами, гражданами и их объединениями, предъявляетособые требования к деятельности федерального парламента изаконодательных (представительных) органов государственной властисубъектов Российской Федерации, обладающих – в силу осуществлениягосударственной власти в Российской Федерации на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную – исключительнымиполномочиями по принятию законов (статья 1; статья 10, часть 2; статья 15,часть 2, Конституции Российской Федерации).
  • 110. 110 Развивая данные образующие основы конституционного строяположения, Конституция Российской Федерации устанавливает, чтопринятие и изменение федеральных законов находится в ведении РоссийскойФедерации, относясь к компетенции Государственной Думы, реализуемой еюкак по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации (статья 71, пункт «а»; статья 76, части 1 и 2; статья 105, часть 1).При осуществлении своих законодательных полномочий ГосударственнаяДума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем нетолько прямо предусмотренный статьями 104–108 Конституции РоссийскойФедерации, но и вытекающий из иных ее положений и конкретизированныйв Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматриваетсяКонституцией Российской Федерации в качестве обязательного условияорганизации парламентской деятельности (статья 101, часть 4). Соблюдение Государственной Думой установленных правилзаконодательной деятельности является важным процессуальным элементомнадлежащего, основанного на требованиях Конституции РоссийскойФедерации порядка принятия федеральных законов, отвечая существуподлинного народного представительства, обеспечиваемого в том числеструктурой парламента и процедурами его деятельности, гарантируетсоответствие содержания федеральных законов свободному и осознанномуволеизъявлению депутатов, призванных руководствоваться в своейдеятельности принципами независимости и объективного выраженияинтересов избирателей, и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (часть 1 и2), 94 и 95 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации согласуется сцелями народовластия и обеспечения участия граждан – через своихпредставителей – в управлении делами государства (постановленияКонституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года № 2-П и от 29 октября 2010 года № 19-П).
  • 111. 111 По смыслу правовых позиций, выраженных в постановленияхКонституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года 12-П,от 5 июля 2001 года № 11-П и от 23 апреля 2004 года № 8-П, принципиальноезначение для оценки федерального закона на предмет соответствияКонституции Российской Федерации по порядку принятия при его проверкеКонституционным Судом Российской Федерации имеет нарушение толькотех правил, которые непосредственно связаны с предписаниями статей 104–108 Конституции Российской Федерации либо устанавливают такиесущественные условия порядка принятия федеральных законов, безсоблюдения которых невозможно с достоверностью определить, отражает липринятое законодательное решение действительную волю законодателя, аследовательно, и представляемого им многонационального народаРоссийской Федерации. Этой же позиции придерживается, по существу, иЕвропейский Суд по правам человека, в практике которого требование особлюдении парламентской процедуры при принятии решений,затрагивающих права и свободы, увязывается с недопустимостью нарушениярешением палаты парламента принципа правовой определенности(постановление от 9 января 2013 года по делу «Александр Волков (OleksandrVolkov) против Украины»). 1.1. Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»регулирует вопросы административной ответственности, производства поделам об административных правонарушениях, обеспечения правопорядка,общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина,т.е. те вопросы, которые отнесены к совместному ведению РоссийскойФедерации и ее субъектов (пункты «б» и «к» части 1 статьи 72 КонституцииРоссийской Федерации). В Постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П Конституционный СудРоссийской Федерации, опираясь на положения статей 71 (пункт «а») и 76
  • 112. 112Конституции Российской Федерации, пришел к выводу, что, хотя из них неследует необходимость обязательного направления законопроектов,относящихся к предметам совместного ведения, субъектам РоссийскойФедерации и специальное рассмотрение их предложений ФедеральнымСобранием, но, поскольку согласно Конституции Российской Федерациипроекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу(статья 104, часть 2) и федеральные законы принимаются ГосударственнойДумой (статья 105, часть 1), сама Государственная Дума – как в силусодержащихся в принятых в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации федеральных законов и иных правовых актов, так и пособственной инициативе – вправе предусмотреть в своем Регламентеположение о направлении законопроектов по предметам совместноговедения субъектам Российской Федерации для предложений и замечаний,что и получило отражение в его статьях 109, 118 и 119. Так, согласно требованиям статей 109 и 118 РегламентаГосударственной Думы, поскольку данный закон находится в совместномведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закондолжен направляться в законодательные (представительные) и высшиеисполнительные органы государственной власти субъектов РоссийскойФедерации. Действующее законодательство предусматривает определенныеособенности принятия федеральных законов по предметам совместноговедения Российской Федерации и ее субъектов. Так, в статье 26 4Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» (в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ)предусматривается, что проекты федеральных законов после их внесения вГосударственную Думу направляются в законодательные и высшиеисполнительные органы государственной власти субъектов Российской
  • 113. 113Федерации для предоставления ими в Государственную Думу втридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты; проектыфедеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении,направляются в законодательные органы государственной власти субъектовРоссийской Федерации для предоставления в Государственную Думупоправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок; причем доистечения этого срока рассмотрение данных законопроектов во второмчтении не допускается. Из материалов дела следует, что в первом чтении проект федеральногозакона № 70631-6 рассматривался 22 мая 2012 года; во втором чтении – 5июня 2012 года. Перерыв между первым и вторым чтением составил явноменее 30 дней. В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративноеустройство, предоставление ее субъектам возможности изложитьГосударственной Думе для обсуждения свою позицию относительнозаконопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективномуосуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности вданной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающейнаправление Государственной Думой законопроектов в субъекты РоссийскойФедерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний вкомитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий,состоящих из депутатов Государственной Думы и представителейзаинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когдазначительное число субъектов Российской Федерации высказывается противзаконопроекта в целом либо в значительной его части, призвано обеспечитьпринятие федерального закона, отражающего интересы как РоссийскойФедерации, так и ее субъектов. Ведь именно в законодательных процедурахреализуется законодательная функция парламента, наиболее объемная посвоему содержанию и наиболее важная по своему значению. Четкость этихпроцедур, их конституционная обоснованность определяет значимость
  • 114. 114парламента как высшего законодательного органа, является гарантиейдействия принципа разделения властей. Время от времени в теоретических рассуждениях, да и впредставленной законотворческой практике Государственной Думыпросматривается тенденция, согласно которой при принятии закона повопросам совместного ведения в нем доминантное значение имеетфедеральное регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина(статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации) впротивопоставлении «защиты прав и свобод человека и гражданина» (статья72, пункт «б» части 1, Конституция Российской Федерации). В связи с этимГосударственная Дума может не направлять в обязательном порядке проектыфедеральных законов в законодательные органы субъектов РоссийскойФедерации для предоставления поправок к указанным законопроектам. Полагаем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерациине может быть отдано преимущество собственно федеральномурегулированию при наличии вопросов совместного ведения, так как онивзаимосвязаны и регулируют единые по своей сути конституционныеправоотношения. Отсюда следует, что «регулирование и защита прав исвобод человека и гражданина» (статья 71, пункт «в», КонституцииРоссийской Федерации) и «защита прав и свобод человека и гражданина»(статья 72, пункт «б» части 1, Конституции Российской Федерации)представляют собой единый комплекс правового регулированияконституционных правоотношений, так как российское законодательстводолжно развиваться как единая, внутренне согласованная система правовыхактов федеративного государства. Разрыв единого правового регулирования,указанного выше, привел бы к рассогласованности субъектовзаконотворческого процесса, что, в свою очередь, ведет к грубейшимнарушениям конституционных прав и свобод человека и гражданина. Требование согласования федеральных законов с субъектамиРоссийской Федерации имеет целью достижение взаимоприемлемого
  • 115. 115решения путем координации интересов всех его участников, тем более чтоприрода федеративных отношений, обладающих в соответствии сКонституцией Российской Федерации (статья 76, часть 2) законодательнымиполномочиями по предметам совместного ведения государственных органов,как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, недопускает реализации федеральными органами власти принадлежащих им попредметам совместного ведения полномочий без соотнесения с интересамисубъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичнойвласти (постановления от 9 января 1998 года № 1-П, от 11 апреля 2000 года№ 6-П, от 3 февраля 2009 года № 2-П и от 15 ноября 2012 года № 26-П). Разумеется, что из этого не вытекает безусловная обязанностьГосударственной Думы удовлетворить все заявленные субъектамиРоссийской Федерации требования. Проведение соответствующих процедурпредполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РоссийскойФедерации для выработки возможно более согласованного проектафедерального закона. Федерализм невозможен без активногонепосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся всоставе Федерации. Если участие субъектов Федерации в федеральномзаконодательном процессе окажется слишком незначительным, это можетослабить у них стремление к развитию собственной законодательной базы ивообще поставить под сомнение федеративный характер государства. Исходя из этого – поскольку разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерациии органами государственной власти субъектов Российской Федерацииосуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным ииными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий(Конституция Российской Федерации, статья 11, часть 3) – неисполнениеГосударственной Думой соответствующей обязанности, по сути, приводит котступлению от имеющих конституционное значение правил принятияфедеральных законов по предметам совместного ведения и свидетельствует о
  • 116. 116несоблюдении Государственной Думой адресованной ей, равно как и инымсубъектам конституционно-правового общения, обязанности соблюдатьКонституцию Российской Федерации и законы. 2. Конституционность порядка принятия оспариваемого Федеральногозакона, как следует из запроса, подвергается сомнению и по мотивам того,что при его принятии были нарушены положения РегламентаГосударственной Думы (часть первая статьи 118), согласно которым прирассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция,дается оценка соответствия положений законопроекта КонституцииРоссийской Федерации, его актуальности и практической значимости. Изэтого следует, что принятый в первом чтении законопроект не можетподвергаться концептуальным изменениям на последующих стадияхзаконодательного процесса, поскольку иное приводило бы к искажению исамого порядка принятия федерального закона, и его предназначения. Так, из материалов дела следует, что в первом чтении проектфедерального закона № 70631-6, принятый депутатами ГосударственнойДумы в первом чтении 22 мая 2012 года, назывался «О внесении изменений вКодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»; внем предусматривалось только три изменения: первое – введение новоговида административного наказания – обязательные работы; второе –увеличение размера административного наказания за правонарушения,предусмотренные статьей 5.38 КоАП Российской Федерации; и третье –увеличение размера административного наказания за правонарушения,предусмотренные статьей 20.2 КоАП Российской Федерации. Проект федерального закона № 70631-6, принятый депутатамиГосударственной Думы во втором и третьем чтении одновременно 5 июня2012 года, уже назывался «О внесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Особраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и, какследует из названия, предусматривал изменения двух законов. Так, в Кодекс
  • 117. 117Российской Федерации об административных правонарушенияхпредлагались следующие изменения: введение нового видаадминистративного наказания – обязательные работы; изменение срокадавности привлечения к административной ответственности; увеличениеразмера административного наказания за правонарушения, предусмотренныестатьей 5.38 «Нарушение законодательства о собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетировании»; увеличение размераадминистративного наказания за правонарушения, предусмотренные статьей20.2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведениясобрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»; введениенового состава административного правонарушения (статья 20.2.2,предусматривающая административную ответственность за организациюмассового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан вобщественных местах, повлекших нарушение общественного порядка);изменение формулировок ряда элементов составов правонарушений,предусмотренных статьями 20.18 «Блокирование транспортныхкоммуникаций», 20.25 «Уклонение от исполнения административногонаказания»; внесение изменений в вопросы определения подсудности дел(статьи 23.1, 25.1); внесение изменений в статьи 27.2 и 27.3 в частиприменения такой меры обеспечения производства по делам обадминистративных правонарушениях, как доставление и административноезадержание; внесение изменений в статью 28.3 в части уточненияполномочий должностных лиц, составляющих протоколы обадминистративных правонарушениях; введение новой статьи, содержащеймеханизм исполнения постановления о назначении обязательных работ. В Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях,шествиях и пикетированиях» предлагались следующие изменения: введениеограничений по кругу лиц, которые могут быть организатором публичногомероприятия; существенное изменение объема прав и обязанностейорганизатора; введение его гражданско-правовой ответственности; введение
  • 118. 118новых запретов для участников публичных мероприятий; внесениеизменений в процедуру уведомления о проведении публичного мероприятия;введение ограничений по выбору места проведения публичногомероприятия; введение ограничений по времени проведения публичногомероприятия; введение дополнительного механизма согласования с органомисполнительной власти субъекта Российской Федерации или органомместного самоуправления места и (или) времени проведения; изменениеобъема обязанностей органа исполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации или органа местного самоуправления; расширение спискаоснований прекращения публичного мероприятия. Анализ предложенных поправок со всей очевидностью показывает, чтомежду первым и вторым чтениями произошло не только переименованиезаконопроекта, но и существенное изменение концепции законопроекта,расширение круга регулируемых отношений, что повлекло существенноеизменение объема конституционного права граждан на свободу собраний,митингов, шествий, демонстраций и пикетирования. Вместе с тем согласно статье 118 Регламента Государственной Думы,утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998года № 2134-II ГД (в редакции от 13 апреля 2012 года), концепциязаконопроекта обсуждается только на этапе первого чтения; во второмчтении возможно только обсуждение поправок (статья 123 Регламента). Приэтом следует иметь в виду, что всякие новации в виде поправок к тому илииному законодательному акту должны быть достаточно мотивированы, онине могут вноситься, рассматриваться и приниматься в хаотичном порядке,произвольно, без строгого соблюдения соответствующей специальнойпроцедуры, что, к сожалению, имело место при принятии данногозаконопроекта. Таким образом, очевидно, что между первым и вторым чтениямипроизошло не только переименование законопроекта, но и существенное
  • 119. 119изменение концепции законопроекта посредством расширения кругарегулируемых отношений. Деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения исобственно каждое из чтений имеют, как указал Конституционный СудРоссийской Федерации в Постановлении от 5 июля 2001 года № 11-П,значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативныхрешений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленногосодержания подлинному волеизъявлению законодателя в соответствии сположениями статей 3 и 94 Конституции Российской Федерации. Принятиеакта последовательно в каждом из трех чтений – при их различномназначении в едином нормотворческом процессе – является также гарантиейучета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, посколькуизменение концепции акта не может происходить на этапе внесенияпоправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения непоявлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепциирешений. Нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре,приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самымвлияющее на судьбу акта в целом, свидетельствует о неконституционноститакого акта не только по порядку принятия, но и, в конечном счете, по егосодержанию. На основании изложенного полагаю, что оспариваемый закон в целомпо порядку его принятия не соответствует Конституции РоссийскойФедерации, ее статьям 3, 72 (пункт «б»), 76 (часть 2), 94, 101 (часть 4), 104(часть 2), 105 (часть 1). В заключение хотелось бы сказать следующее. Принесение нажертвенный алтарь Государственной Думы Российской Федерацииконституционного права граждан на свободу собраний в угоду сиюминутныхжеланий по «скоростному» принятию закона, конечно же, не краситГосударственную Думу Российской Федерации и не добавляет ей авторитета,ведь по определению она должна являть собой образец соблюдения всех
  • 120. 120норм законотворческого процесса. Более того, с принятием произвольных,бессистемных поправок несовершенство Федерального закона «О внесенииизменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах,демонстрациях, шествиях и пикетированиях» становится все болееочевидным, что несет в себе опасность произвольного применения закона итем самым грозит нарушением конституционного права граждан на свободусобраний (статья 31 Конституции Российской Федерации). В связи с этимзвучат очень своевременно слова из Священного Писания: «И никто к ветхойодежде не приставляет заплаты из небеленой ткани, ибо вновь пришитоеотдерет от старого, и дыра будет еще хуже». 1 1 Мф.9.16.

×