Educação sem fronteiras: serviço social

Educação
sem fronteiras

SERVIÇO
SOCIAL

Autores
Edilene Maria de Oliveira Araújo
Elisa Cléia Pinheiro Rodrigues Nobre
Helenrose Aparecida da Silva Pedroso Coelho
Maria Aparecida da Silva
Maria Roney de Queiroz Leandro

5
www.interativa.uniderp.br
www.unianhanguera.edu.br

Anhanguera Publicações
Valinhos/SP, 2009

00 - Servico Social - 5 Sem.indd 1 1/5/09 3:52:57 PM

© 2009 Anhanguera Publicações
Ficha Catalográfica produzida pela Biblioteca Central da
Proibida a reprodução final ou parcial por qualquer meio de impressão, em forma idêntica, Anhanguera Educacional
resumida ou modificada em língua portuguesa ou qualquer outro idioma.
Impresso no Brasil 2009
S514 Serviço social / Edilene Maria de Oliveira Araújo ...[et al]. - Valinhos :
Anhanguera Publicações, 2009.
224 p. - (Educação sem fronteiras ; 5).

ISBN: 978-85-62280-06

1. Serviço social – Processo de trabalho. 2. Serviço social –
Cidadania. I. Araújo, Edilene Maria de Oliveira. II. Título. III. Série.

ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A. CDD: 360
CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DE CAMPO GRANDE/MS

Presidente
Prof. Antonio Carbonari Netto

Diretor Acadêmico
Prof. José Luis Poli

Diretor Administrativo
Adm. Marcos Lima Verde Guimarães Júnior

CAMPUS I

Reitor ANHANGUERA PUBLICAÇÕES
Prof. Guilherme Marback Neto
Vice-Reitor Diretor
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Pró-Reitores
Pró-Reitor Administrativo: Adm. Marcos Lima Verde Guimarães Júnior Gerente Acadêmico
Pró-Reitora de Graduação: Prof. Paulo de Tarso Camillo de Carvalho Prof. Adauto Damásio
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Busato Gerente Administrativo
Prof. Cássio Alvarenga Netto

PROJETO DOS CURSOS
Administração: Prof. Wilson Correa da Silva / Profa. Mônica Ferreira Satolani
ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A. Ciências Contábeis: Prof. Ruberlei Bulgarelli
UNIDERP INTERATIVA Enfermagem: Profa. Cátia Cristina Valadão Martins /
Profa. Roberta Machado Pereira
Diretor Letras: Profa. Márcia Cristina Rocha
Prof. Ednilson Aparecido Guioti Pedagogia: Profa. Vivina Dias Sol Queiroz / Profa. Líliam Cristina Caldeira
Serviço Social: Profa. Maria de Fátima Bregolato Rubira de Assis /
Coodernação Profa. Ana Lucia Américo Antonio
Prof. Wilson Buzinaro Tecnologia em Gestão e Marketing de Pequenas e Médias Empresas:
Profa. Fabiana Annibal Faria de Oliveira
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA Tecnologia em Gestão e Serviço de Saúde: Profa. Irma Marcario
Profa. Terezinha Pereira Braz / Profa. Eva Maria Katayama Negrisolli / Tecnologia em Logística: Prof. Jefferson Levy Espíndola Dias
Profa.Evanir Bordim Sandim / Profa. Maria Massae Sakate / Tecnologia em Marketing: Prof. Jefferson Levy Espíndola Dias
Profa. Lúcia Helena Paula Canto (revisora) Tecnologia em Recursos Humanos: Prof. Jefferson Levy Espíndola Dias

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AULA 1 — A Base do Pensamento Econômico

Nossa Missão, Nossos Valores
____________________

A Anhanguera Educacional completa, em 2009, 15 anos. Desde sua fundação, buscou a ino-
vação e o aprimoramento acadêmico em todas as suas ações e programas. É uma Instituição de
Ensino Superior comprometida com a qualidade dos cursos que oferece e privilegia a preparação
dos alunos para a realização de seus projetos de vida e sucesso no mercado de trabalho.
A missão da Anhanguera Educacional é traduzida na capacitação dos alunos e estará sempre
preocupada com o ensino superior voltado às necessidades do mercado de trabalho, à adminis-
tração de recursos e ao atendimento aos alunos. Para manter esse compromisso com a melhor
relação qualidade/custo, adotou-se inovadores e modernos sistemas de gestão nas instituições de
ensino. As unidades no Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,
Santa Catarina, São Paulo e Rio Grande do Sul preservam a missão e difundem os valores da
Anhanguera.
Atuando também no Ensino à Distância, a Anhanguera Educacional orgulha-se de poder es-
tar presente, por meio do exemplar trabalho educacional da UNIDERP Interativa, nos seus pólos
espalhados por todo o Brasil.

Boa aprendizagem e bons estudos!

Prof. Antonio Carbonari Netto
Presidente — Anhanguera Educacional

iii

Apresentação
____________________

A Universidade Anhanguera/UNIDERP, ao longo de sua existência, prima pela excelência no
desenvolvimento de seu sólido projeto institucional, concebido a partir de princípios modernos,
arrojados, pluralistas, democráticos.
Consolidada sobre patamares de qualidade, a Universidade conquistou credibilidade de par-
ceiros e congêneres no País e no exterior. Em 2007, sua entidade mantenedora (CESUP) passou
para o comando do Grupo Anhanguera Educacional, reconhecido pelo seu compromisso com
a qualidade do ensino, pela forma moderna de gestão acadêmico-administrativa e pelos seus
propósitos responsáveis em promover, cada vez mais, a inclusão e ascensão social.
Reconhecida por sua ousadia de estar sempre na vanguarda, a Universidade impôs a si mais
um desafio: o de implantar o sistema de ensino a distância. Com o propósito de levar oportuni-
dades de acesso ao ensino superior a comunidades distantes, implantou o Centro de Educação
a Distância.
Trata-se de uma proposta inovadora e bem-sucedida, que em pouco tempo saiu das fronteiras
do Estado do Mato Grosso do Sul e se expandiu para outras regiões do País, possibilitando o
acesso ao ensino superior de uma enorme demanda populacional excluída.
O Centro de Educação a Distância, atua por meio de duas unidades operacionais, a Uniderp
Interativa e a Faculdade Interativa Anhanguera(FIAN), em função dos modelos alternativos ofe-
recidos e seus respectivos pólos de apoio presencial, localizados em diversas regiões do País e ex-
terior, oferecendo cursos de graduação, pós-graduação e educação continuada e possibilitando,
dessa forma, o atendimento de jovens e adultos com metodologias dinâmicas e inovadoras.
Com muita determinação, o Grupo Anhanguera tem dado continuidade ao crescimento da
Instituição e realizado inúmeras benfeitorias na sua estrutura organizacional e acadêmica, com
reflexos positivos nas práticas pedagógicas. Um exemplo é a implantação do Programa do Livro-
Texto – PLT, que atende às necessidades didático-pedagógicas dos cursos de graduação, viabiliza
a compra pelos alunos de livros a preços bem mais acessíveis do que os praticados no mercado e
estimula-os a formar sua própria biblioteca, promovendo, dessa forma, a melhoria na qualidade
de sua aprendizagem.
É nesse ambiente de efervescente produção intelectual, de construção artístico-cultural, de
formação de cidadãos competentes e críticos, que você, acadêmico(a), realizará os seus estudos,
preparando-se para o exercício da profissão escolhida e uma vida mais plena em sociedade.

Prof. Guilherme Marback Neto


Autores
____________________

EDILENE MARIA DE OLIVEIRA ARAÚJO
Graduação: Serviço Social – Faculdades Unidades Católica de Mato Grosso – FUCMT – 1986
Especialização: Formação de Formadores em Educação de Jovens e Adultos –
Universidade Nacional de Brasília – UNB – 2003
Especialização: Gestão de Iniciativas Sociais –
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ – 2002

ELISA CLÉIA PINHEIRO RODRIGUES NObRE
Graduação: Serviço Social – Universidade Católica Dom Bosco, UCDB – 1992
Especialização em Políticas Sociais – Universidade do
Estado e da Região do Pantanal – UNIDERP – 2003
Mestrado em Educação – Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, UFMS – 2007

HELENROSE APARECIDA DA SILVA PEDROSO COELHO
Graduação: Ciências Sociais/Universidade Estadual de
Campinas – UNICAMP, Campinas /SP – 1982
Graduação: Psicologia/Universidade Católica
Dom Bosco – UCDB, Campo Grande/MS – 1992
Graduação: Direito/Universidade para o Desenvolvimento do
Estado e da Região do Pantanal – UNIDERP, Campo Grande/MS – 2004
Especialização: Gestão Judiciária Estratégica
Centro Federal de Educação Tecnológica de Mato Grosso, CEFETMT – 2007
Mestrado: A Construção dos Sentidos de Promoção e
Prevenção de Saúde na Mídia Impressa – UCDB – Campo Grande/MS, 2006

MARIA APARECIDA DA SILVA
Graduação: Serviço Social/Faculdades Unidas
Católicas Dom Bosco – FUCMT/ Campo Grande-MS – 1984
Especialização: Educação na Área da Saúde/Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro/RJ, 1985
Mestrado: Saúde Coletiva/Universidade Federal
de Mato Grosso do Sul – Campo Grande/MS, 1998

MARIA RONEY DE QUEIROZ LEANDRO
Graduação: Serviço Social/Faculdades Unidas
Católicas Dom Bosco – FUCMT/Campo Grande-MS/1987
Especialização: Saúde Pública – Escola Nacional
de Saúde Pública/Fundação Oswaldo Cruz/1993

v


Sumário
____________________
MÓDULO – PROCESSO DE TRAbALHO EM SERVIÇO SOCIAL

UNIDADE DIDÁTICA – ESTÁGIO SUPERVIONADO EM SERVIÇO SOCIAL
AULA 1
O diagnóstico como ferramenta de trabalho do serviço social ......................................... 3
AULA 2
Projetos sociais: solucionando problemas .......................................................................... 10

UNIDADE DIDÁTICA – PROCESSO DE TRAbALHO EM SERVIÇO SOCIAL
AULA 1
Trabalho e relações sociais na sociedade contemporânea ................................................. 19
AULA 2
Divisão social do trabalho ................................................................................................... 24
AULA 3
Produção social e valor ........................................................................................................ 29
AULA 4
Trabalho assalariado, capital e propriedade ........................................................................ 37
AULA 5
Processos de trabalho e produção da riqueza social ........................................................... 43
AULA 6
O trabalho coletivo – trabalho e cooperação ...................................................................... 48
AULA 7
Trabalho produtivo e improdutivo ...................................................................................... 52
AULA 8
A polêmica em torno da crise da sociedade do trabalho .................................................... 59
AULA 9
Trabalho e sociedade em rede .............................................................................................. 65

UNIDADE DIDÁTICA – ESTRATÉGIAS DE TRAbALHO EM SERVIÇO SOCIAL
AULA 1
A inserção do assistente social nos processos do trabalho e as estratégias de trabalho
em serviço social ................................................................................................................... 75
AULA 2
Trabalho e serviço social: demandas tradicionais e demandas atuais ................................ 78
AULA 3
O redimensionamento da profissão: o mercado, as condições de trabalho, as
perspectivas e competências profissionais........................................................................... 81

vii

AULA 4
Condições de trabalho e respostas profissionais. A relação assistente social e usuários
dos serviços sociais ............................................................................................................... 86
AULA 5
As demandas e a intervenção profissional no âmbito das relações entre o estado e a
sociedade ............................................................................................................................... 89
AULA 6
A dimensão ético-política da prática profissional e o serviço social como instrumento
de cidadania e garantia de direitos....................................................................................... 92
AULA 7
Estratégia profissional e instrumental técnico-operativo utilizados no desempenho do
trabalho profissional – Parte 1 ............................................................................................. 95
AULA 8
Estratégia profissional e instrumental técnico-operativo utilizados no desempenho do
trabalho profissional – Parte 2 ............................................................................................. 99
AULA 9
Instrumentos, metodologias e técnicas utilizados pelo serviço social na busca de
respostas as demandas do trabalho...................................................................................... 103

SEMINÁRIO INTEGRADO...................................................................................................... 108

MÓDULO – SOCIEDADE E CIDADANIA

UNIDADE DIDÁTICA – TERCEIRO SETOR E SERVIÇO SOCIAL
AULA 1
Considerações históricas sobre a emergência do terceiro setor ......................................... 111
AULA 2
Terceiro setor: conceitos, objetivos e características ........................................................... 114
AULA 3
Questões sociais, serviço social e as relações com o terceiro setor ..................................... 118
AULA 4
Organizações de interesse público e legislações pertinentes .............................................. 122
AULA 5
As organizações de interesse público e a gestão das políticas sociais ................................. 127
AULA 6
Responsabilidade social e suas dimensões........................................................................... 131
AULA 7
Voluntariado ......................................................................................................................... 135
AULA 8
O voluntariado no terceiro setor.......................................................................................... 140
AULA 9
Financiamento do terceiro setor .......................................................................................... 144


UNIDADE DIDÁTICA – CONSELHOS POPULARES E CIDADANIA
AULA 1
Contexto da cidadania .......................................................................................................... 153
AULA 2
Participação e controle social: instâncias de cidadania....................................................... 159
AULA 3
Conselhos de políticas públicas: assistência social .............................................................. 169
AULA 4
Conselhos de políticas públicas: saúde ................................................................................ 174
AULA 5
Conselhos de defesa de direitos: do idoso e da pessoa com deficiência ............................. 179
AULA 6
Conselhos de defesa de direitos: da criança e do adolescente (ECA)................................. 187
AULA 7
Conselhos de defesa de direitos: da mulher ........................................................................ 192
AULA 8
Conselhos de defesa de direitos: do indígena e do negro ................................................... 199
AULA 9
Atuação do profissional na efetivação do controle social ................................................... 207

SEMINÁRIO INTEGRADO...................................................................................................... 215

ix

AULA 1 — Contexto da Cidadania

Módulo

SOCIEDADE E
CIDADANIA

Professora e MSc. Elisa Cléia Pinheiro Rodrigues Nobre
Professora e MSc. Maria Aparecida da Silva

151

Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadania

Apresentação

Caro acadêmico,
A Unidade Didática Conselhos Populares e Cidadania está estruturada em 9 aulas, acompanhadas por tex-
tos que abordam as lutas dos movimentos sociais e grupos organizados da sociedade civil, ou seja, explicitam
os marcos históricos, as referências teóricas e os limites para o processo de consolidação dos Conselhos das
Políticas Públicas e Conselhos de Defesa dos Direitos no Brasil.
Portanto, iremos debater em cada aula os seguintes temas:
Aula 1, Contexto da Cidadania no Espaço das Políticas Públicas e dos Conselhos de Defesa dos Direitos;
Aula 2, Histórico da Participação e de Controle Social no Cenário Nacional e as Influências Externas; Aula
3, Conselhos de Políticas Públicas: Assistência Social; Aula 4, Conselhos de Políticas Públicas: Saúde; Aula 5,
Conselhos de Defesa de Direitos do Idoso e Pessoas com Deficiências; Aula 6, Conselhos de defesa de Direitos
da Criança e Adolescente; Aula 7, Conselhos de defesa de Direitos da Mulher; Aula 8, Conselhos de Defesa de
Direitos do Indígena e do Negro; e Aula 9, Atuação do Profissional na Efetivação do Controle Social.
É importante, meu caro aluno, que você leia todos os textos referentes à unidade que fazem parte do livro
e/ou aqueles que serão postados no portal, bem como debater e realizar os estudos em grupo recomendados
no final de cada aula.
As oportunidades de debates, leituras das obras originais, estudos coletivos e individual levarão você, com
certeza, a se reconhecer e reconhecer a sua responsabilidade como profissional, seu poder de ter sua “voz”
escutada e de se sentir investido da capacidade de propor e de contribuir com a população no processo de
tomada de consciência, não de uma consciência abstrata, discursiva, mas de uma decisão de adoção de ino-
vações que apontam para novas práticas capazes de reverter o quadro de desigualdades e discriminações que
ainda reina no Brasil.
Boa sorte e bom estudo, estamos juntos!

Professora MSc. Maria Aparecida da Silva

152


AULA

____________________ 1
CONTEXTO DA CIDADANIA

Conteúdo
• Síntese histórica e conceitual da cidadania
• Breve descrição sobre a consolidação da cidadania no contexto da expansão do capitalismo no cená-
rio internacional e nacional
• Contribuição dos movimentos sociais para o surgimento e legitimação da cidadania no Brasil
• A Constituição Federal de 1988. Leis federais, leis orgânicas na definição de princípios norteadores
da conduta administrativa e pedagógica

Unidade Didática – Conselhos Populares e Cidadania
• Os limites e possibilidades dos organismos colegiados e participação da sociedade civil na gestão dos
espaços que permitem a consolidação da cidadania e a conquista dos direitos fundamentais

Competências e habilidades
• Analisar e caracterizar a cidadania na consolidação do capitalismo e suas implicações, sua importân-
cia enquanto conquista dos direitos fundamentais da sociedade civil
• Descrever o processo da consolidação da cidadania nas diferentes décadas no Brasil, explicitando as
contradições/concessões e as conquistas da sociedade civil
• Reconhecer a necessidade do compromisso dos trabalhadores do serviço social no fortalecimento
dos processos que representam fincar bases, matérias, interlocuções e produção de saberes em torno
de interesses coletivos, especialmente no tocante à capacitação dos representantes dos usuários
• Conhecer os limites e as possibilidades dos organismos colegiados e da participação da sociedade civil
na gestão dos espaços que permitem a consolidação da cidadania e a conquista dos direitos humanos

Atividade em grupo com professor local e auto-estudo
• Comentar as afirmações de Marx e Marshall e destacar as suas diferenças
• Com base no texto, descrever a cidadania no decorrer do processo histórico da consolidação do ca-
pitalismo
• Explicitar o caráter da cidadania em cada década no Brasil
• Em que medida os movimentos sociais contribuíram para a incorporação da cidadania pela Consti-
tuição Federal de 1988
• Tomando o texto como referência, diga em que medida os direitos humanos e a cidadania se conver-
gem
• Comentar a questão: Será possível conquistar uma cidadania plena no atual cenário do Brasil?

Duração
2h/a – via satélite com o professor interativo
2h/a – presenciais com o professor local
6h/a – mínimo sugerido para auto-estudo

153


CIDADANIA: O QUE VEM A SER? A Suíça, por exemplo, é um país que assegura os
A cidadania deve ser entendida como objeto de direitos humanos e o próprio direito. Em nosso país,
análise, entendendo que o “sentido da cidadania” é esses direitos fundamentais não estão inteiramente
múltiplo, dependendo da perspectiva cognitiva dos assegurados, e esse início de século está pródigo de
grupos sociais contemplados, variável no tempo e exemplos de violação desses direitos considerados
espaço. Contudo, na medida em que novas identi- básicos. Nem que todos os habitantes do planeta
dades se afirmam como resultados dos processos tenham vivido a plena cidadania, essa instituição
sociais, nova posturas de direitos tornam-se objeto social tem como uma das suas funções precípuas o
de reivindicação, imprimindo novo sentido de ci- compromisso de assegurar esses direitos.
dadania. Assim sendo, o Estado, administrado por repre-
No conceito de nação, a cidadania aparece revis- sentantes da própria cidadania, mesmo quando
ta em seus fundamentos e, no contexto mundial, leva suas nações à guerra sem precedentes, quando
pode-se afirmar que tende a ser, em parte, substi- não assegura as condições básicas de sobrevivência
tuída pelos diretos humanos (Bobbio, 1992). No das populações vulneráveis, ou ainda quando esta-
atual contexto de desenvolvimento do capitalismo belece normas coercitivas, cobra taxas exacerbadas
quando a cada dia surgem diferentes formas de rede impostos, ele o faz no sentido evidenciado nas
lações políticas e sociais mediadas pelas tecnologias práticas discursivas de garantir seus direitos como
da informação e de comunicação, como compreen- cidadãos.
der a prática de direitos cívicos quando levados a É importante verificar que a vinculação entre
cabo valendo-se desses recursos? Em que medida cidadania e direitos humanos perpassa também as
os direitos humanos e a cidadania convergem? Será análises da crítica marxista ao Estado e ao Direito:
possível conquistar uma cidadania plena no atual as reservas de Marx aos “direitos burgueses” consa-
cenário do Brasil? grados nas declarações norte-americana e francesa
do século XVIII prendiam-se à percepção de que,
Caro acadêmico, o propósito desta aula é repen-
ao protegerem a propriedade privada como um tri-
sarmos as questões referentes à cidadania em tem-
buto natural e inalienável, elas estabeleciam uma
pos de reconstrução das relações sociais, políticas,
igualdade jurídica puramente formal, legitimando
econômicas e culturais, e tentar desvelarmos as ten-
a exploração capitalista do proletariado. Com isso, a
dências das interações decorrentes desse processo
cidadania política seria, pois, a seu ver, uma estraté-
com as práticas individuais e/ou coletivas na luta
gia do capitalismo para administrar a mais-valia em
pela conquista da implantação das políticas públi-
território estanque, ocultando a luta de classe, cuja
cas e dos direitos fundamentais no Brasil.
solução seria possível com a revolução proletária.
Marshall (1950), cientista social que realizou
CIDADANIA E DIREITOS HUMANOS: LIMITES E análises não-marxistas, afirma que, após observar
POSSIBILIDADES as experiências britânicas e norte-americanas, iden-
Segundo Reis (2006), desde a superação do abso- tifica elementos articuladores da cidadania moder-
lutismo com o advento dos Estados modernos, os na. Assim, os direitos civis conquistados no século
conceitos de soberania e cidadania são vinculados à XVIII, os direitos políticos no século XIX e os direi-
idéia de direitos humanos, enquanto outros fatores, tos sociais no século XX seriam instrumentos legais
como localidade, identidade e história comum, in- de luta para a conquista dos direitos econômicos e
fluenciam na construção da nacionalidade. A noção sociais sem recurso à revolução.
de cidadania reporta-se à nação como espaço de rea- Marshall (1967) analisa a evolução histórica da
lização individual e coletiva, politicamente organiza- noção de cidadania na Inglaterra centrando-se em
da no Estado soberano, nacional ou plurinacional. três elementos:

154


1. Direitos civis em primeiro lugar – O elemento civis, políticos e sociais constitui, ainda hoje, privi-
civil que é a liberdade individual de escolha de légio dos países de democracias modernas ociden-
pensamento, religião etc., e o direito de defen- tais sob a experiência do Welfare State ou Estado de
dê-los. Bem-Estar Social. Por outro lado, essa tese é negada
2. Direitos políticos – O componente político que frente às experiências dos últimos decênios, quando
se refere ao direito de participar como eleitor se pode aferir o exacerbamento das desigualdades
ou autoridade política de uma dada organiza- sociais em países centrais da Europa e dos Estados
ção social. Unidos, e sem falar no grupo de países periféricos,
3. Direitos sociais – Só passaram a fazer parte do incluindo o Brasil.
conceito de cidadania em meados do século Prezado acadêmico, antes de avançar, você não
XX: o elemento social que se refere ao direito tem uma preocupação? Saber como o Brasil se co-
de viver como coletivo, de acordo com os pa- loca hoje em relação à conquista e ao exercício da
drões prevalecentes na sociedade. cidadania? Pois bem.
Covre (1991) afirma que Marshall analisa o apa- A luta pela cidadania brasileira consegue visibili-
recimento dos direitos civis, políticos e sociais, cor- dade social a partir do Estado autoritário de Vargas
respondendo, cada um deles respectivamente, às (1930-1945). Nesse período, paralelamente à cria-
etapas do capitalismo: mercantilismo, liberalismo ção das condições para o desenvolvimento do esta-
e monopolismo. Nesses diferentes momentos, o di- do burguês, foram outorgadas as leis sociais para os
trabalhadores, estabelecendo-se assim os limites e
reito de reivindicar tais direitos processou-se bem
condições de funcionamento da força de trabalho.
mais do que o seu atendimento.
Sem dúvida, essa mesma legislação estabelece as
Caro acadêmico, vale aqui uma ressalva: a impor-
condições e os limites sociais e políticos para atua-
tância dessa interpretação de Marshall está, parti-
ção dos assalariados (Costa, 1988).
cularmente, no fato de que o autor vincula o de-
Portanto, na conjuntura autoritária do governo
senvolvimento do conceito de cidadania ao desen-
Vargas, que por um lado continha um discurso pre-
volvimento simultâneo do capitalismo, pontuando
ocupado em atender aos direitos sociais dos traba-
o caráter de contradições e confrontos entre esse
lhadores, por outro se utilizava como estratégia da
modo de desigualdades sociais e, paradoxalmente,
tutela que controlava e enfraquecia as classes traba-
fomentador da luta contra a desigualdade inerente:
lhadoras ao dividi-las. Isso porque, se de um lado
a luta pela cidadania. Podemos verificar que, embo-
as condições do processo produtivo em andamento
ra a cidadania pouco tivesse feito para diminuir as
refletiam as desigualdades sociais, por outro, a legis-
desigualdades sociais no final do século XIX, não
lação trabalhista, sindical e previdenciária promul-
podemos negar que ela abriu caminhos para criação
gada naquele período, de inspiração fascista, tinha
de políticas mais igualitárias no século XX.
como modelo o corporativismo e o caráter perse-
Outra questão importante, nessa divisão dos di- guidor e supressor dos conflitos sociais.
reitos referidos por Marshall, serve apenas para fins
Nesse cenário, a cidadania iniciava a sua confi-
de análise. Isso porque, para que os direitos civis
guração no Brasil, já marcada pelas desigualdades.
e/ou sociais sejam efetivamente atendidos, eles de- Embora para Scherer (1987), na história, a existên-
vem existir interligados, uma vez que dependem do cia de pressão por parte dos trabalhadores como
cumprimento dos direitos políticos e vice-versa. reivindicação de direitos de cidadania é anterior a
1930. Deve-se considerar que a trajetória de luta
CIDADANIA NO BRASIL: PASSADO E PRESENTE pela conquista desse status está marcada pela ante-
Em alguns estudos brasileiros sobre a cidadania cipação do Estado em agir de forma tutelar, incor-
fica a constatação de que o exercício dos direitos porando gradualmente as reivindicações das classes

155


populares, como sugere Paoli (1983), dizendo que a nos, rurais e o refortalecimento dos sindicatos que
luta se dá em dois sentidos: apontavam na perspectiva de se ampliar a cidadania:
1. Primeiro, não permitindo que o movimento luta pelo direito da posse da terra, pela igualdade
operário se organizasse de forma autônoma e entre os gêneros, contra a discriminação racial, por
2. Segundo, reduzindo as questões “não relevan- direito a creches, pela demarcação das áreas indíge-
tes”, isto é, fora do projeto de dominação. nas, pelo direito da expressão social e política, pela
participação nas decisões do poder, entre outras.
Essa questão é mais bem esclarecida no ponto de
vista de Cohn (1996). A autora trata do conceito de Caro acadêmico, neste âmbito de discussão pode-
cidadania num sistema de estratificação ocupacio- mos ter a clareza do caminho árduo da construção
nal definido como norma legal. Conforme essa lógi- da cidadania no Brasil, as suas contradições internas
ca, são considerados cidadãos os trabalhadores que e para que sentidos ela aponta a depender de quem
a serve. “A cidadania constitui o fundamento de legi-
se encontram engajados na produção e cujas ocupa-
timidade do poder político que pode traduzir-se em
ções sejam definidas por leis reconhecidas.
um efeito de mascaramento responsável pela produ-
Esse processo promove o aparecimento de uma
ção social de forma normativa e acrítica. Mas, por
cidadania hierarquizada, uma vez que a cidadania
outro lado, seu conhecimento, contraditoriamente,
está embutida na profissão, na ocupação do traba-
foi imprescindível para a constituição, organização e
lhador, e os direitos dos cidadãos restringem-se aos
luta das classes dominadas” (FLEURY, 1989).
direitos do lugar que ocupa no processo produti-
Vale dizer que a luta e a organização da classe
vo legalizado. Nesse sentido, aqueles que estão fora
trabalhadora que se vinha reconstruindo no pós-
do processo produtivo, cuja ocupação a lei “desco-
64 continua na Nova República, uma vez que nela
nhece”, são considerados pré-cidadãos pelo Estado
não há espaço para o exercício pleno da cidadania.
(Sposati et al., 1995).
A Nova República herdou as instituições do Estado
Nas décadas seguintes, até o regime militar, a Novo e da Ditadura Militar, aplicando as restrições
sociedade civil ficou de fora do processo e passa do exercício da cidadania com a proibição de greve
ser considerada perigosa aos interesses do bloco no e da sindicalização dos servidores públicos, entre
poder e, por isso, tutelada e vigiada pelo Estado. outros atos antidemocráticos. Diante desse cenário,
Assim, a ditadura suprime drasticamente a limita- o Brasil seguia mergulhado nas imensas desigual-
da cidadania conquistada pela classe trabalhadora dades que excluem grande parte dos cidadãos do
antes de 1964. usufruto dos benefícios do desenvolvimento, numa
Os partidos políticos e o Poder Legislativo fica- violação dos direitos fundamentais.
ram imobilizados, assim como as possibilidades de Felizmente, é importante enfatizar que, nas ulti-
representação dos direitos civis (democracia repre- mas décadas no Brasil, houve uma grande virada. A
sentativa). Os movimentos sociais, em suas várias Constituição Federal de 1988 adotou como princi-
instâncias, foram calados pelas pressões e persegui- pio geral a cidadania e previu instrumentos concre-
ções, extermínios, torturas e exílio de suas lideran- tos para sua consolidação por meio do exercício da
ças e desmantelamento de suas organizações. Por democracia participativa. Leis federais, leis orgâni-
outro lado, cria-se um vasto aparelho institucional cas estaduais e municipais passaram a regulamentar
de políticas sociais sob a égide da ideologia do de- o direito constitucional à participação por meio de
senvolvimento e segurança nacional. conselhos deliberativos, com composição paritária,
Apesar do discurso dirigido à política de benefí- entre representantes do poder executivo e de insti-
cios sociais, no período de 1970-80 constatava-se a tuições da sociedade civil.
elevação das tensões sociais dentro dessa conjuntu- A partir daí, o processo de reconstrução da cida-
ra, com a emergência dos movimentos sociais urba- dania vem se fortalecendo, reconhecendo seus es-

156


paços. A sociedade civil toma consciência dos direi- dentes nas relações sociais, políticas, culturais, eco-
tos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais nômicas e éticas, entre outras no lugar onde esse
mediante o avanço crescente na estruturação dos novo pacto ético seja assumido pelos sujeitos livres
conselhos de políticas públicas e conselhos dos di- e iguais entre si, sem deixar de chamar ao compro-
reitos dos grupos específicos (idoso, mulher, criança misso os trabalhadores sociais no fortalecimento
e adolescente, índio, entre outros). Essas estruturas dos processos que representam fincar bases mate-
colegiadas são exigências constitucionais em dife- riais, interlocuções e produção de saberes em torno
rentes níveis das administrações federal, estaduais e de interesses coletivos.
municipais. Lembrando que a Constituição Federal de 1988
As instâncias colegiadas são frutos colhidos a par- define expressamente os princípios da legalidade,
tir das lutas, das demandas populares e da pressão impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên-
da sociedade civil pela redemocratização do país, cia como norteadores da conduta administrativa e
isso em se falando de redemocratização do ponto pedagógica dirigida à consecução do bem comum,
de vista de Gohn (2007), que não se pode deixar de da garantia dos direitos e sob essa perspectiva en-
considerar: contra sua interface com a cidadania, cujo sentido é
• A incorporação de novos atores na gestão das múltiplo, dependendo da perspectiva cognitiva dos
políticas públicas nas instâncias colegiadas tem grupos sociais contemplados, variável no tempo e
ocorrido em cenário de tensão e conflitos de espaço.
interesses. Se por um lado os espaços constru- Finalizando, o grande desafio da política de direi-
ídos pelo público não-estatal são conquistas tos humanos e cidadania é garantir, de fato, o acesso
de setores organizados, por outro são também à participação consciente e plena dos representantes
parte de estratégias de recomposição de poder da sociedade civil nas instâncias colegiadas, estabe-
de grupos políticos e econômicos em luta pela lecer um conjunto de ações e instrumentos capazes
hegemonia do poder. de produzir condições para a promoção dos direitos
• Enquanto os representantes da sociedade civil humanos na efetivação do compromisso político
buscam democratizar os espaços conquista- com a eqüidade, a justiça e a cidadania.
dos, por meio de lutas pelo acesso às informa-
ções, por eqüidade e igualdade nas condições
de participação, priorizando sempre na cida- + SAIBA MAIS
dania a questão dos direitos, os outros lutam • Nova República:
por atribuir aos novos atores um perfil de ci- Com o término do regime militar, iniciou-se a Nova
dadãos/consumidores, com destaque para suas República, em termos políticos, com a chamada
obrigações, ressignificando a cidadania pelo transição democrática. Na Nova República, começa
lado dos deveres. Essa tensão é mais evidente a abertura política no Brasil. A eleição do primeiro
em âmbito local, onde os atores sociais se re- civil após o período de exceção se deu em 1985, ainda
lacionam mais diretamente com o espaço em indiretamente, por meio de um Colégio Eleitoral.
que se reconfiguram as formas e culturas polí- http://www.tse.gov.br/institucional
ticas tradicionais marcadas pelo clientelismo e • Absolutismo é um sistema político onde uma pessoa
patrimonialismo. (monarca) é detentora do poder absoluto. Thomas
Hobbes dizia que, pelo fato do Estado ter salvado a
CONSIDERAÇÕES FINAIS civilização da barbárie, a população deveria ceder ao
mesmo todos os seus direitos. Entre alguns exemplos
As considerações feitas neste texto pressupõem
de monarcas absolutistas, podemos citar Henrique
que a cidadania deve-se dar no espaço da ruptura
VIII, que governou a Inglaterra no século XVII, e Luís
com as práticas corporativas, competitivas e exclu-

157


XIV, que governou a França entre 1643 e 1715. Esse úl- • Público não-estatal: São organizações ou formas
timo é conhecido por uma frase sua que revela muito de controle “públicas”, porque estão voltadas ao
bem a essência do absolutismo: “O Estado sou eu.” interesse geral; são “não-estatais” porque não
http://www.mundoeducacao.com.br fazem parte do aparato do Estado, seja porque
• Marshall divide os direitos de cidadania em três ca- não utilizam servidores públicos ou porque não
tegorias: direitos civis, que surgiram na Inglaterra coincidem com os agentes políticos tradicionais.
no século XVIII; direitos políticos, que surgiram no A expressão Terceiro Setor pode considerar-se
século XIX; e direitos sociais – por exemplo, a edu- também adequada na medida em que sugere uma
cação, saúde, fundo de desemprego e reforma – que terceira forma de propriedade entre a privada e
se estabeleceram no século XX. Para Marshall, o cul- a estatal, mas se limita ao não-estatal enquanto
minar do ideal de cidadania é o Estado-Providência produção, não incluindo o não-estatal enquanto
Socialdemocrata. Ao garantir direitos civis, políticos controle. A expressão não-governamental é um
e sociais a todos, o Estado-Providência assegura que anglicismo, que reflete uma confusão entre Es-
todos os membros da sociedade podem participar tado e governo; finalmente, a expressão sem fins
plenamente na vida comum da sociedade. lucrativos. Consulte:
http://:www.pedroleite.pro.br/TEXTOS/Cidadania http://www.bresserpereira.org.br

* ANOTAÇÕES

158

AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadania

AULA

____________________ 2
PArTICIPAÇãO E CONTrOLE SOCIAL:
INSTâNCIAS DE CIDADANIA

Conteúdo
• Contextualização dos conceitos de participação e de controle social
• Uma síntese histórica da origem dos movimentos sociais no Brasil e suas principais conquistas
• Os limites e possibilidades no avançar dos movimentos sociais em busca da conquista da cidadania
• As principais instâncias de participação e controle social hoje no Brasil

Unidade Didática – Conselhos Populares e Cidadania
• O significado da descentralização das políticas públicas e da gestão dos serviços e as possibilidades do
controle social

Competências e habilidades
• Analisar e compreender os diferentes momentos do processo de construção dos mecanismos de par-
ticipação e do controle social
• Avaliar e discutir o papel atual e potencial das instâncias de participação e do controle social na ges-
tão das políticas públicas
• Analisar, sob as diferentes visões de alguns estudiosos, a proposta de controle social inserida nas
políticas sociais, especialmente no tocante ao aspecto da cooptação e institucionalização buro-
crática
• Utilizar os referenciais teóricos metodológicos da participação e do controle social na sua prática
cotidiana

Atividade em grupo com professor local e auto-estudo
• A partir do texto, destacar e comentar os conceitos de participação e de controle social
• Tomar com base os conceitos de participação, controle social e identificar os pressupostos que os
fundamentam
• Que mudanças foram responsáveis para a institucionalização e o desenvolvimento da democracia
direta? Quais os mecanismos mais populares que viabilizam esse tipo de participação?
• Liste os principais instrumentos de controle social, escolha um deles e faça comentários sobre sua
importância

Duração
2h/a – via satélite com o professor interativo
2h/a – presenciais com o professor local
6h/a – mínimo sugerido para auto-estudo

159


CONCEITUALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO E DO políticos, históricos e culturais. O propósito dessa
CONTROLE SOCIAL aula não é fazer uma discussão teórica conceitual da
participação, mas sim contextualizá-la no cenário
“É preciso compreender o presente não apenas
das políticas públicas no Brasil.
como presente de limitações, mas como presente
de “possibilidades.”
Segundo Gohn (2007), há algumas formas de en-
Paulo Freire tender a participação, seus significados e estratégias
distintas, e que são consideradas clássicas: liberal, au-
Será necessário fazer uma breve reflexão sobre toritária, revolucionária e democrática, entre outras.
algumas definições acerca da participação e do con- • Concepção liberal – Busca sempre a cons-
trole social para poder caracterizar de forma mais tituição de uma ordem social que assegure
direta os seus instrumentos de controle e em que a liberdade individual. A participação tem o
contexto a sua efetivação encontrará praticidade: propósito de fortalecer a sociedade civil para
a) Controle social – Para seu conhecimento, o con- evitar as ingerências do Estado – seu controle,
trole social é definido como a capacidade que tem tirania e interferência na vida individual. Nessa
a sociedade organizada de intervir nas políticas concepção, as principais ações devem se dirigir
públicas, interagindo com o Estado na definição para evitar os obstáculos burocráticos à parti-
de prioridades e na elaboração dos planos de ação cipação, ampliar os canais de informação entre
nos três níveis de governo. Essa definição é fruto os cidadãos para que possam manifestar suas
da reflexão de alguns pesquisadores e também demandas, antecipando as decisões do poder
está contemplada em vários documentos da área público.
de saúde, infância, assistência social e sistema de • Concepção autoritária – É aquela orientada
informação, entre outros. Essa perspectiva pode para a integração e o controle social da socie-
ser ampliada com outras ponderações. Confor- dade e da política. Ocorre em regimes polí-
me o dispositivo legal da Constituição Federal ticos autoritários de massa de direita, como
de 1988 e das Leis Orgânicas das Políticas Pú- o fascismo; de esquerda, como as grandes
blicas, a sociedade controla avaliando os objetivos, demonstrações de massa em celebrações e
processos e resultados das ações. comemorações nos regimes socialistas. Pode
Com essa constatação, podemos remeter a dois ocorrer também em regimes democráticos
pressupostos fundamentais: o desenvolvimento da representativos como um derivativo, que é a
cidadania e a construção do espaço democrático. participação de natureza cooperativa, tendo
Espaço onde o controle social se apresenta como re- como exemplo a participação nas políticas
sultado da conquista da sociedade civil é concebido públicas, quando se estimula, de cima para
como um instrumento e uma expressão de cidada- baixo, a promoção de programas com o obje-
nia. Além do pilar fiscalizador das ações públicas, o tivo de suplantar os conflitos.
controle social tem uma grande relevância na indi- • Concepção revolucionária – A participação se
cação de caminhos, de idéias e da promoção da par- estrutura em coletivos organizados para lutar
ticipação efetiva da comunidade nas formulações de contra as relações de dominação e pela divisão
prioridades e diretrizes para as políticas públicas. do poder político. O sistema partidário é um
b)Participação: representações e significados ator fundamental nessa concepção, pois tem a
– Afinal, o que é participação? Como ela acon- missão de formar quadros qualificados.
tece e como é entendida no dia-a-dia da socie- • Concepção democrática – A participação tem
dade? como pilar o fortalecimento da sociedade civil
Inúmeros teóricos abordam a questão da parti- para a construção de caminhos que apontem
cipação e seus significados nos diferentes contextos para nova realidade social, sem injustiças, ex-

160


clusões, desigualdades, discriminações etc. Sua tórios criados sobre temas e problemas em situações
marca forte é o pluralismo; os partidos polí- de conflitos, litígios e disputas. As ações desenvol-
ticos não são mais importantes que os movi- vem um processo social e político-cultural que cria
mentos sociais; e os agentes de organizações da uma identidade coletiva ao movimento, a partir de
participação social são múltiplos. interesses em comum.”
Essa concepção engloba uma grande variedade Os movimentos sociais surgem em um processo
de experiências associativas relevantes no processo de lutas econômicas, culturais e políticas, e o seu
participativos, como: grupos de jovens, idosos, mu- desenvolvimento abarca interesses não somente po-
lheres, moradores, entre outros. Todos os cidadãos pulares, mas também de luta pelo poder, e, por meio
que integram os grupos no processo participativo de suas demandas reivindicatórias, pode ocorrer o
são considerados como “sujeitos sociais”. Não se fortalecimento da sociedade civil.
trata, portanto, de indivíduos lutando individual- Como é do nosso conhecimento, no cenário bra-
mente. A participação tem caráter plural, coletivo, sileiro o processo participativo popular aconteceu
articula-se com o tema da cidadania e dos direitos dentro de uma tradição autoritária e excludente, a
humanos. partir da colonização portuguesa, da escravidão, do
No Brasil, nas ultimas décadas, várias experiên- império, de modo que seu povo foi sempre manti-
cias se constituíram sob a inspiração dessa partido à margem, como um estrangeiro em sua própria
cipação, como exemplo: programas do Fórum do terra, à margem da política.
Orçamento Participativo e também os diferentes A participação foi conquistada nas diversas fa-
fóruns de participação popular: Reforma Urbana, ses e tipos de movimentos sociais que percorrem a
Meio Ambiente etc. História do Brasil, desde as primeiras resistências
A manifestação mais concreta de participação indígenas e negras, como a Confederação dos Ta-
dessa natureza, com ênfase na participação política moios e os Quilombos, passando pelos chamados
nas democracias, é o voto e as participações nas ati- movimentos camponeses, como Canudos, pelas
vidades políticos-partidárias. lutas abolicionistas, pela Independência, pelas re-
Prezado acadêmico, para melhor compreensão voltas urbanas contra a carestia, as mobilizações de
desses conceitos de controle social e da participação inquilinos e tantas outras.
na prática, faremos uma retrospectiva do processo O movimento operário, de inspiração anarquis-
histórico das lutas e demandas dos movimentos so- ta e socialista, juntamente com o movimento cam-
ciais, no contexto das políticas públicas. ponês e os movimentos urbanos, vem caracterizar
o que neste século chamamos de “movimentos so-
BREVE HISTÓRICO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS ciais”.
Para analisar o exercício da participação popular
e do controle social, é preciso mergulhar na historia Mesmo reprimida como “caso de polícia”, ocupando
dos movimentos sociais, nos quais os representantes apenas as páginas policiais, a participação popular
das entidades sociais estão inseridos na qualidade sempre existiu, desde que existem grupos sociais ex-
de usuários da assistência social, saúde, educação, cluídos que se manifestam e demandam ações ou po-
entre outras. Na perspectiva de Gohn (in BARBO- líticas governamentais.
SA, 1989, BITTAR, 2005): “Movimentos sociais são
ações coletivas de caráter sociopolítico, construídas É importante saber que os anos 50 e 60 são mar-
por atores sociais pertencentes a diferentes classes cados por intensa mobilização social expressada no
e camadas sociais. Eles politizam suas demandas e movimento sindical, sufocado pela ditadura militar.
criam um campo político de força social na socieda- Na ausência de espaços legítimos de negociação de
de civil. Suas ações estruturam-se a partir de reper- conflitos, o cotidiano, o local de moradia, a periferia,

161


o gênero, a raça tornam-se espaços e questões públi- Artigo 1o, de que “todo poder emana do povo, que o
cas, lugares de ação política, constituindo sujeitos exerce indiretamente, por intermédio de seus repre-
com identidades e formas de organização diferentes sentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
daquelas do sindicato e do partido. Constituição”. Esta “Constituição Cidadã” prevê
Meus caros, os anos 70 foram, no Brasil, tempos a participação direta dos cidadãos por meio dos
de profundas mudanças econômicas e políticas, que chamados institutos de democracia direta ou semi-
provocaram a emergência vigorosa de novas de- direta, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa
mandas sociais. O Estado burocrático-autoritário, popular de lei, as tribunas populares, os conselhos
estabelecido com a ditadura militar, fechou, no en- e outros canais institucionais de participação popu-
tanto, até mesmo os precários canais de expressão lar. As mudanças na conjuntura política no início
e de negociação de interesses e conflitos mantidos dos anos 80 alteraram esse cenário.
pelo populismo. Uma nova concepção demandava não apenas
Veja bem, nesse contexto de ausência de canais de bens e serviços necessários para a sobrevivência coti-
interlocução emergem novos movimentos sociais diana, característica básica das ações dos movimen-
como captadores dessas novas demandas sociais. tos populares, que inscreviam suas demandas mais
Sua ação abre novos espaços para a ação política. no campo dos direitos sociais tradicionais: direito à
A partir dos anos 80 assiste-se no Brasil à emer- vida, acesso à comida, ao abrigo, e outras. O novo,
gência de inúmeras formas novas de organização e nos movimentos ecológicos, das mulheres, negros,
participação popular pelas quais se busca alterar a indígenas etc., se referia a outra ordem de demanda,
relação entre o Estado autoritário vigente no país relativa aos direitos sociais modernos, que apelam
após 64 e a sociedade civil. para a igualdade e a liberdade nas relações de raça,
Essa nova cultura participativa, construída pelos gênero e sexo.
movimentos sociais, coloca novos temas na agenda Você se lembra bem, os anos 90 foram conside-
pública, conquista novos direitos e o reconhecimen- rados os anos de crise e mudança. Crises internas
to de novos sujeitos de direitos, mas mantém, ainda, de militância, de participação, de credibilidade nas
uma posição exterior e antagônica ao Estado, pois políticas públicas, de confiabilidade e legitimidade
as experiências de diálogo e as tentativas de negocia- junto à própria população, e crises externas, decor-
ção realizadas até então levavam, sistematicamente, rentes da redefinição dos termos do conflito social
à cooptação ou à repressão. entre os diferentes atores sociais e entre a sociedade
Com a redemocratização do país e a nova Cons- civil e a sociedade política, tanto em termos nacio-
tituição Federal é incorporada a questão da partici- nais como em termo dos referenciais internacionais:
pação e do controle social como diretriz vinculada à queda do Muro de Berlim, fim da União Soviética,
política social. Os anos 90 são caracterizados como crise das utopias, ideologias etc. (GOHN, 1997).
um marco na história dos movimentos sociais. Mo- As políticas são formuladas para os segmentos
difica-se a agenda política dos governos e nesta só sociais, dentro de um recorte que privilegia os ato-
há lugar para a participação e para os processos de res sociais, que serão os parceiros, e não mais os seg-
descentralização construídos no interior da socie- mentos, segundo recorte das classes sociais. Tam-
dade política, por iniciativa dos dirigentes, segundo bém as arenas de negociações passam a ser dadas
critérios estabelecidos pelo Poder Público. pelo poder público.
A emergência dos chamados novos movimentos De acordo com Carvalho (1998), destacam-se,
sociais, caracterizada pela conquista do direito a ter nesse sentido, também os movimentos feministas,
direitos, do direito a participar da redefinição dos negros, de gays, lésbicas e travestis, dos povos in-
direitos e da gestão da sociedade, culminou com o dígenas, dos portadores de deficiência, ecologistas,
reconhecimento na Constituição de 1988, em seu como movimentos explicitamente voltados a mu-

162


danças culturais na sociedade, que constroem uma por meio de representantes eleitos) da pro-
cultura de tolerância e de respeito ao diferente, um dução de leis, via mecanismos institucionais
pensamento multicultural, que dá visibilidade a complementares à função legislativa, como o
padrões culturais minoritários e, por isso mesmo, referendo, o plebiscito e a iniciativa popular.
muito importante ao contínuo reconstruir da cul- b) O exercício direto do poder permite à popu-
tura que predomina numa sociedade. lação participar do processo de formulação
Meus caros, vamos tocando em frente o nosso de políticas públicas e do controle de sua
debate para falar de descentralização, participação execução, assim como de decisões e atos go-
popular e controle social no contexto das políticas vernamentais. Dentre os mecanismos mais
públicas. populares que viabilizam esse tipo de partici-
pação estão os conselhos gestores em todas as
DESCENTRALIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO POPULAR Unidades da Federação e nas mais diferentes
E CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DAS áreas, como saúde, assistência social, criança e
POLÍTICAS PÚBLICAS adolescência, idosos, entre outras.
Nas décadas de 70/80, os conselhos comunitários Portanto, caro acadêmico, vamos pensar a que se
e conselhos populares expressavam a dinâmica cor- deve essa tendência? Que mudanças foram respon-
relação de forças entre o Estado e a sociedade civil sáveis por sua institucionalização e desenvolvimen-
na luta pela participação no Poder Público e exer- to? E que idéias-força impulsionaram e sustentam
cício pleno de cidadania, e nos anos 90 abre-se um esse tipo de colegiado?
intenso processo de negociação e articulação, inau- A emergência dessa modalidade de conselhos
gurando-se um novo período na gestão e controle não se restringe ao Brasil. É parte de uma tendên-
da “coisa pública”. cia política mundial que emergiu após a Segunda
Os conselhos comunitários na década de 70, até Guerra e que responde às mudanças estruturais no
meados da de 80, eram criados pelo Poder Público sistema de produção e no mercado de trabalho, e
para negociar demandas populares. Por outro lado, também na estrutura da família e no padrão de po-
os conselhos populares se apresentavam como uma líticas públicas. Trata-se, portanto, de alterações nos
força política autônoma, independentemente do fundamentos econômicos, políticos e culturais, bem
Estado e dos partidos políticos, criados a partir dos como nas referências ideológicas de uma sociedade
próprios movimentos, com uma estrutura infor- que, desde os anos 70, deixou de ser eminentemente
mal, não institucionais, baseados em ações diretas, industrial nacional e regulada pelo Estado para ser
cuja visibilidade marcou a história de luta dos mo- pós-industrial global e desregulada ou guiada pelas
vimentos sociais urbanos. regras do mercado em conformidade com o ideário
A Constituição da República vigente, promulga- neoliberal em voga nesse momento.
da em 5 de outubro de 1988, apresenta organização Essas alterações contribuíram para o apareci-
colegiada realizando a combinação entre democra- mento de riscos sociais que rebaixam as condi-
cia direta e democracia representativa, preceituadas ções de vida e o status de cidadania de grandes
no artigo 1o, Parágrafo Único, da referida Constitui- parcelas da população, mas também estimulam
ção, nos seguintes termos: “Todo poder emana do a construção de estratégias para o seu enfrenta-
povo, que o exerce por intermédio de representantes mento. Faz parte desse enfrentamento a recente
eleitos ou diretamente.” Segundo Benevides (1999, defesa da ampliação da cidadania, dando-se es-
in Pereira, 2005), “novidade radical” no sistema po- pecial atenção aos mecanismos de democracia
lítico brasileiro, pois: direta, com suas propostas participativas e des-
a) O sentido do exercício do poder permite ao centralizadoras, dos quais os conselhos gestores
povo participar diretamente (e não apenas são peças fundamentais.

163


Sposati (1997) coloca que a discussão do controle transformar conselhos, versão legal e burocratizada,
social supera a discussão da participação popular, a em uma forma democrática e transformadora?
qual não coloca claramente o exercício do protago- A força dos movimentos populares e sindicais é
nismo, enquanto o controle social já é presença em que determinará a ocorrência ou não, bem como
decisão, a presença em ação; não basta a participa- a qualidade da participação de representantes le-
ção, são necessárias a capacidade e a possibilidade gítimos e autônomos dos setores populares nos
de realizar a alteração, de influenciar. Conselhos. Como bem expressaram Sposati e Lobo
Os conselhos são espaços de participação direta (1992): “A construção democrática é mais palco de
e efetiva, mas a mobilização e a organização da luta uma relação de conflitos do que de consenso, o que
contra-hegemônica devem-se dar além deste lócus não é fácil nem de se admitir nem de se enfrentar.”
do poder do Estado, que são os conselhos, pois nes- Entretanto, orientados pelo princípio ético da to-
se espaço quem muitas vezes determina a hegemo- lerância e entendendo ou assumindo que se vive em
nia é o Estado. Segundo Bittar (1999): uma sociedade pluralista, com valores éticos dife-
c) O papel dos Conselhos deve ser aquele de não renciados, há que se enfrentar o desafio proposto.
apenas aderir às propostas advindas do Execu-
tivo (municipal, estadual ou federal), mas de se
LIMITES E POSSIBILIDADES
transformarem em instâncias de reflexão, da
Gohn (1997) chama a atenção para a possível dis-
crítica, da discórdia, da contradição e do ama-
torção dos Conselhos, que poderão ser “simples cor-
durecimento político de seus membros, deven-
do estar pautadas no exercício do pluralismo reias de transmissão de políticas sociais elaboradas
de idéias. por cúpulas”. Entretanto, reconhece o seu potencial
para alterar progressivamente a natureza do poder
É relevante e você deve estar atento que uma das
local à medida que se tornem atuantes fiscalizado-
exigências de controle social é o controle do fundo
res das ações do Poder Público e denunciadores de
público. É preciso entender de orçamento, pois essa
lobbies econômicos.
fase significa que o controle social não pode se li-
mitar a vigiar a democracia, é necessário construir Prezado acadêmico, essa participação implica
metas e propostas para consolidar as leis em direi- contradição: de um lado legitima a política do Esta-
tos efetivos. É hora de exercitar os fundamentos do do diante da população, por outro significa um canal
controle social: responsabilidade, compromisso so- para que as entidades populares disputem o controle
cial e publicização. e a destinação de verbas públicas. (VALLA, 1991).
A democracia exige a introdução do planejamen- Vários formatos de publicização foram sendo
to, supõe organização, definição de atribuições e de adotados ao longo dos últimos anos na perspectiva
responsabilidades. A interlocução coletiva supõe de ampliar o controle social: ouvidorias ou os car-
uma pedagogia de trabalho pautada no conflito, gos de ombudsman como espaço de interlocuções
nos jogos de negociação. Essa complexidade tam- e para contrapor decisões, audiências públicas, ple-
bém advém dos múltiplos sujeitos. Não basta ha- nárias, fóruns, comissões como esta, as conferências
ver representação da sociedade civil no Estado para municipais, estaduais e nacionais.
afirmar que está acontecendo a garantia do controle Em trabalho intitulado O Controle Social e Seus
social. É preciso vincular essa presença com outras Instrumentos, Cunha (2003) realiza a caracterização,
estratégias. conforme segue:
O espaço do controle social, ainda que institucio- Conselhos Gestores de Políticas Públicas – Con-
nalizado, não é meramente administrativo; é um es- selhos têm origem em experiências de caráter in-
paço político que põe em cena interesses imaginário formal sustentadas por movimentos sociais, como
e representações. O desafio que se coloca é: Como “conselho popular” ou como estratégias de luta

164


operária na fábrica, as “comissões de fábrica”. Essas diciário, basta que um direito ou interesse público
questões foram absorvidas pelo debate da Cons- esteja sendo lesado. A ação popular confere ao povo
tituinte e levaram à incorporação do princípio da a legitimidade para defender, via Poder Judiciário, o
participação comunitária pela Constituição, geran- interesse público e a garantia dos direitos coletivos.
do posteriormente várias leis que institucionalizam Ela se reserva à proteção do patrimônio público, à
os Conselhos de Políticas Públicas. moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
Ministério Público – A função do Ministério Pú- patrimônio histórico e cultural.
blico é a de guardião da sociedade, vigilante da or- Código do Consumidor – A proteção aos con-
dem e do respeito dos poderes públicos aos direitos sumidores, garantida na Constituição Federal e de-
assegurados aos cidadãos pela Constituição Federal. pois regulamentada pelo Código do Consumidor,
No tocante à saúde teve a sua atuação realçada, uma em muitos momentos se entrelaça com o direito à
vez que a Constituição tratou a saúde como servi- saúde e abre caminho valioso para o cidadão buscar
ço de relevância pública e incumbiu o Ministério no Poder Judiciário a proteção adequada, no caso
Público de zelar pela garantia da prestação desses de violação do seu direito à saúde. Os governos cria-
mesmos serviços. ram as Procuradorias do Consumidor para que os
Tribunal de Contas – É o órgão auxiliar do Con- cidadãos possam fazer suas reclamações.
gresso Nacional e da Assembléia Legislativa ao qual Defensoria Pública – Considerando que para se
compete a fiscalização contábil, financeira, orçamen- recorrer ao Poder Judiciário é necessário se fazer
tária, operacional e patrimonial da União, Estados e representar por advogado, a Constituição garantiu
Municípios, respectivamente, e das entidades da ad- aos que comprovarem insuficiência de recursos a
ministração direta e indireta, também nos três níveis assistência jurídica gratuita. É a Defensoria Pública
de governo. Todo cidadão tem o direito de denunciar o órgão competente para oferecer, gratuitamente,
aos Tribunais de Contas irregularidades e ilegalida- ao cidadão este serviço, a orientação e a defesa ne-
des verificadas contra o patrimônio público. cessárias para fazer valer seus direitos.
Ação Civil Pública – É um “processo” utilizado Legislativo – A articulação da sociedade com o
mediante representação do Ministério Público ou Poder Legislativo (níveis federal, estadual e muni-
por meio de associações legalmente constituídas cipal), por meio do Conselho de Saúde ou direta-
há pelo menos um ano. Para essa ação não have- mente pelas entidades associativas, cria as condições
rá adiantamento de custas, honorários periciais ou para a efetiva fiscalização do Poder Executivo. Além
quaisquer outras despesas. da parte legítima para as ações de interesse coletivo
Mandado de Segurança Coletivo – Serve para (ação civil pública e mandado de segurança), o Po-
proteger direito líqüido e certo, quando o responsá- der Legislativo dispõe das comissões parlamentares
vel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade inquérito como instrumento para investigação e
de pública ou agente de pessoa jurídica no exercício apuração de ilícitos civil ou criminal decorrentes do
de atribuições do Poder Público. Pode ser impetra- desrespeito ou omissão no cumprimento da legis-
do por partido político ou por organização de classe lação.
ou associação legalmente constituída e em funcio- Comissões – São órgãos fiscalizadores compos-
namento há pelo menos um ano. tos por representantes das partes interessadas, ser-
Mandado de Injunção – Pode ser usado quan- vindo como intermediárias para tratar de assuntos
do na falta de norma regulamentadora que possa que envolvam interesses comuns.
tornar inviável o exercício dos direitos e liberdades Orçamento Participativo – O Orçamento Parti-
constitucionais. cipativo surge da necessidade da interação entre a
Ação Popular – Todo cidadão, individualmente, participação popular e a participação governamen-
pode entrar com uma ação popular no Poder Ju- tal para que a comunidade possa opinar e decidir

165


como aplicar/canalizar recursos para as áreas que pesquisas e discussões, trazendo-os a público (por
precisam ser priorizadas. Dessa forma, a sociedade meio de mobilizações, passeatas, congressos, meios
torna-se agente das decisões públicas. de comunicação etc.), elas se tornam espaços de
Audiência Pública – Uma audiência pública é o controle social, pois promovem a integração entre a
procedimento de consulta à sociedade ou a grupos comunidade, a academia e os Poderes Públicos, sen-
sociais interessados em determinado problema ou do fortes mecanismos de pressão junto ao Estado,
que estejam afetados por determinado projeto. É seja porque a vida política muito se constrói dentro
utilizado como canal de participação da comunida- do espaço acadêmico, seja porque a participação das
de nas decisões em nível local; um tipo de sessão universidades na vida pública do país se efetiva de
extraordinária onde a população pode se manifes- forma marcante.
tar, dando sua opinião e seu ponto de vista acerca Ouvidorias Independentes – A implantação de
de um determinado assunto, levando o responsá- Ouvidorias Independentes se concretiza como mais
vel pela decisão a ter acesso aos mais variados po- uma forma de controle social, já que possuem o in-
sicionamentos. Tais inferências não determinam a tuito de se firmarem como interlocutores entre a so-
decisão, pois têm caráter consultivo apenas, mas a ciedade civil e os órgãos públicos responsáveis pela
autoridade, mesmo desobrigada a segui-las, deve constatação e defesa dos direitos da população que,
analisá-las a propósito de aceitá-las ou não. porventura, sejam violados, sem a vinculação efeti-
Monitoramento Autônomo – Muitos dos instru- va junto a nenhum órgão do Poder Público.
mentos utilizados não surgiram com bases jurídicas Partidos Políticos – Por vezes os parlamentares
legais para efetuar o controle social, mas acabam acolhem as denúncias de irregularidades ou queixas
por intervir diretamente com sua participação nos oriundas do cidadão e, em seu nome ou em nome
ditames pertinentes a um instrumento de controle. do próprio partido, exige abertura nas instâncias
Sindicatos – Ainda que os sindicatos tenham, superiores do poder para as devidas constatações,
muitas vezes, como objetivo principal o beneficia- o que lhes dá um caráter de controlador social das
mento de determinada classe dentro da sociedade, ações públicas.
todas as resoluções que possam advir a partir de
uma negociação junto à classe patronal ou ao Es- COMENTÁRIOS FINAIS
tado são resultados que vão abarcar a população Chegou a hora de concluirmos. É preciso discu-
como um todo. Dessa forma, os sindicatos se apre- tir o direcionamento que se deseja dar às políticas
sentam como meio de controle social, uma vez que sociais. Caso contrário, o campo do controle social
pressionam as instâncias superiores para se chegar a fica muito restrito. A vigilância não deve se dar so-
um determinado fim público. mente naquilo que o Governo faz, pois o campo das
ONGs – Como veículos mediadores entre o Esta- omissões da ação governamental é muito maior do
do e a sociedade civil, muitas ONGs objetivam exa- que o campo das ações propriamente ditas. Entre-
tamente a construção de atividades para o controle tanto, é necessário ter claro que a inclusão na agenda
social. Por meio da conscientização da comunidade/ estatal de garantias de direitos é limitada pelo pró-
público em que estão inseridas, várias organizações prio processo de acumulação capitalista, que amplia
buscam, junto ao Ministério Público e a outros es- a exclusão e aprofunda as desigualdades sociais.
paços do Poder Público, mover ações/processos que Vale ressaltar a importância dos fóruns de parti-
pressionem o Estado, quando este, nos atributos das cipação popular, específicos e ou de articulação das
suas funções, desrespeita direitos constitucional- políticas em todos os níveis de governo. Um exem-
mente adquiridos pela população. plo concreto, no caso da política da assistência so-
Universidades – Já que as universidades são for- cial que prevê o controle pelos conselhos, os planos
madoras de opinião e concretizam os seus estudos, plurianuais e os anuais são elaborados pelo gestor,

166


levados para análise e aprovação dos conselhos, e
só depois encaminhados para a aprovação do Poder + SAIBA MAIS
Legislativo.
• Movimento anarquista: no Brasil, era a ação de gru-
Na esfera federal, os governos afirmavam reco- pos anarquistas que se desdobravam em células or-
nhecer a democracia parlamentar, desqualificando gânicas, comunas, grupos, centros de estudos, uniões
sindicatos e movimentos sociais como “represen- e federações. O movimento anarquista não decorria
tantes do atraso” e suas manifestações como preju- apenas da organização de operários para operários,
diciais à democracia, desconstruindo e esvaziando também era composto pela ação de indivíduos que
canais participativos como conselhos e conferências combatiam o capitalismo, almejava a destruição do
nacionais, estimulando a destituição de direitos tra- Estado e a reconstrução de um novo tipo de forma-
balhistas, previdenciários e sociais, fazendo deles ção social, descentralizada horizontalmente e au-
políticas compensatórias e filantrópicas, além de togestionária. Confira as principais obras historio-
gráficas que versam sobre o movimento anarquista
reduzir os gastos sociais.
no Brasil. No início do século XX, o anarquismo e
Devemos registrar que, com a implantação da
o anarcossindicalismo eram tendências majoritárias
Constituição Federal de 1988, o reconhecimento entre o operariado, culminando com as grandes gre-
desses espaços dialógicos, momento do encontro ves de 1917, em São Paulo, e 1918-1919, no Rio de
da sociedade civil e governo, vem se modificando, Janeiro. (http://www.histedbr.fae.unicamp.br/)
abrindo perspectivas democráticas inéditas no Bra- • Cooptação: Ato ou efeito de cooptar, agregar, asso-
sil e quem sabe em outros países. ciar. Atrair (alguém) para seus objetivos. Escolher ou
Por fim, hoje o país de cultura autoritária e de unir-se a (alguém), como companheiro, parceiro ou
tradição clientelista aprende um novo jeito de cúmplice, para um empreendimento ou ação con-
construir a esfera pública, partilhando o poder e junta. (http://www.dicionarioinformal.com.br)
democratizando a vida social. Novas possibilida- Descentralização: A descentralização política con-
des de intervenção popular nos equipamentos pú- siste na criação de entes com personalidade jurídica
blicos de proteção social são possíveis. As comis- que possuem competência legislativa dentro de seu
sões de bairro, os conselhos de gestão dos serviços âmbito territorial. É o que determina o Art. 18 da CF
ao definir a organização político-administrativa da
e programas, os núcleos comunitários e grupos
República Federativa do Brasil, conferindo, ao final,
de cidadania constituem espaços mais flexíveis e
autonomia às suas pessoas políticas. Autonomia para
menos formalizados de participação coletiva de
legislar, para gerir seus recursos financeiros arrecada-
usuários. dos, enfim, cada um possui atribuições que não serão,
De qualquer forma, é importante frisar que não salvo casos que a própria Constituição prevê, alvo de
é possível fazer previsões sobre a participação no interferência de outro. Como exemplo: “O Estado de
Brasil. O que se deve fazer concretamente é: in- São Paulo não poderá criar lei que é de competência
vestir fortemente na qualificação dos movimen- do Município de Santos, e vice-versa.” A descentrali-
tos sociais e de outros atores da sociedade civil, zação política cria, para cada uma delas, uma pessoa
para uma ação propositiva e capaz de contribuir administrativa. Por isso, no Art. 18 da CF, preferiu o
para fortalecer a cultura democrática e participa- legislador constituinte organizar o Estado política e
tiva, implementar políticas inovadoras quanto à administrativamente, por não se conceber a existên-
cia de uma sem a outra. Assim, são pessoas políticas e
melhoria das condições de vida de toda a popu-
administrativas a União, os Estados, o Distrito Fede-
lação e à democratização dos processos de gestão.
ral e os Municípios, todos autônomos entre si. (http://
Potencializar as ações da sociedade, suas práticas
www.direitonet.com.br.)
democráticas e ampliadoras da cidadania e com
Democracia Direta: Existem duas formas de os
elas alargar e fortalecer as possibilidades da par-
cidadãos exercerem a responsabilidade cívica da
ticipação social.

167


democracia. Uma delas é pelo voto direto, denomi- presentativa se referem à diferenciação entre diri-
nada democracia direta. As primeiras democracias gentes e dirigidos, perdendo assim, de certa forma,
foram diretas, como a de Atenas, por exemplo, na uma das características principais da democracia: a
qual o povo se reunia nas praças e ali tomava deci- igualdade. Para alguns, essa forma de sistema polí-
sões políticas. Nesse caso, os cidadãos não delegam tico tende a criar a impressão da existência de uma
o seu poder de decisão, mas, de fato, o exercem. A categoria especial de pessoas dotadas de capacidades
democracia direta também é denominada democra- especificas para governar, separando, de certa forma,
cia participativa. Um exemplo atual dessa forma de a política da vida cotidiana. (http://www.brasilesco-
organização política é o Orçamento Participativo, la.com/sociologia/democracia-representativa.)
na qual as reuniões comunitárias, destinadas a sub- • “Ombudsman”: É uma palavra sueca que significa re-
meter os recursos públicos, são abertas aos cidadãos. presentante do cidadão. Designa, nos países escandina-
(http://www.brasilescola.com/sociologia/democra- vos, o ouvidor-geral, função pública criada para canali-
cia-representativa.htm) zar problemas e reclamações da população. Na impren-
• Democracia Representativa: Diferentemente desse sa, o termo é utilizado para designar o representante dos
modelo, na democracia representativa ou direta os leitores dentro de um jornal. A função de ombudsman
cidadãos não exercem o poder diretamente, mas, de imprensa foi criada nos Estados Unidos nos anos 60.
sim, indiretamente, por intermédio de seus represen- Chegou ao Brasil num domingo, dia 24 de setembro de
tantes. Assim, em tese, os “representantes do povo” 1989, quando a Folha, numa decisão inédita na história
devem corresponder aos interesses de seus eleitores. do jornalismo latino-americano, passou a publicar se-
As principais críticas em relação à democracia re- manalmente a coluna de seu ombudsman.

* ANOTAÇÕES

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