Educação                                                  sem fronteiras                                      SERVIÇO     ...
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AULA 1 — A Base do Pensamento Econômico            Nossa Missão, Nossos Valores               ____________________  A Anha...
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AULA 1 — A Base do Pensamento Econômico                                     Sumário                               ________...
AULA 4  Condições de trabalho e respostas profissionais. A relação assistente social e usuários  dos serviços sociais .......
AULA 1 — A Base do Pensamento EconômicoUNIDADE DIDÁTICA – CONSELHOS POPULARES E CIDADANIAAULA 1  Contexto da cidadania ......
AULA 1 — Contexto da Cidadania                                    Módulo                      SOCIEDADE E                 ...
Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadania    Apresentação   Caro acadêmico,   A Unidade Didática Conselhos Popula...
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AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadania                                              AULA        ...
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AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadania      clusões, desigualdades, discriminações etc. Sua     ...
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AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadaniadanças culturais na sociedade, que constroem uma          ...
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  1. 1. Educação sem fronteiras SERVIÇO SOCIAL Autores Edilene Maria de Oliveira Araújo Elisa Cléia Pinheiro Rodrigues Nobre Helenrose Aparecida da Silva Pedroso Coelho Maria Aparecida da Silva Maria Roney de Queiroz Leandro 5 www.interativa.uniderp.br www.unianhanguera.edu.br Anhanguera Publicações Valinhos/SP, 200900 - Servico Social - 5 Sem.indd 1 1/5/09 3:52:57 PM
  2. 2. © 2009 Anhanguera Publicações Ficha Catalográfica produzida pela Biblioteca Central da Proibida a reprodução final ou parcial por qualquer meio de impressão, em forma idêntica, Anhanguera Educacional resumida ou modificada em língua portuguesa ou qualquer outro idioma. Impresso no Brasil 2009 S514 Serviço social / Edilene Maria de Oliveira Araújo ...[et al]. - Valinhos : Anhanguera Publicações, 2009. 224 p. - (Educação sem fronteiras ; 5). ISBN: 978-85-62280-06 1. Serviço social – Processo de trabalho. 2. Serviço social – Cidadania. I. Araújo, Edilene Maria de Oliveira. II. Título. III. Série. ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A. CDD: 360 CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DE CAMPO GRANDE/MS Presidente Prof. Antonio Carbonari Netto Diretor Acadêmico Prof. José Luis Poli Diretor Administrativo Adm. Marcos Lima Verde Guimarães Júnior CAMPUS I Reitor ANHANGUERA PUBLICAÇÕES Prof. Guilherme Marback Neto Vice-Reitor Diretor Profa. Heloísa Gianotti Pereira Prof. Diógenes da Silva Júnior Pró-Reitores Pró-Reitor Administrativo: Adm. Marcos Lima Verde Guimarães Júnior Gerente Acadêmico Pró-Reitora de Graduação: Prof. Paulo de Tarso Camillo de Carvalho Prof. Adauto Damásio Pró-Reitor de Extensão, Cultura e Desporto: Prof. Ivo Arcângelo Vendrúsculo Busato Gerente Administrativo Prof. Cássio Alvarenga Netto PROJETO DOS CURSOS Administração: Prof. Wilson Correa da Silva / Profa. Mônica Ferreira Satolani ANHANGUERA EDUCACIONAL S.A. Ciências Contábeis: Prof. Ruberlei Bulgarelli UNIDERP INTERATIVA Enfermagem: Profa. Cátia Cristina Valadão Martins / Profa. Roberta Machado Pereira Diretor Letras: Profa. Márcia Cristina Rocha Prof. Ednilson Aparecido Guioti Pedagogia: Profa. Vivina Dias Sol Queiroz / Profa. Líliam Cristina Caldeira Serviço Social: Profa. Maria de Fátima Bregolato Rubira de Assis / Coodernação Profa. Ana Lucia Américo Antonio Prof. Wilson Buzinaro Tecnologia em Gestão e Marketing de Pequenas e Médias Empresas: Profa. Fabiana Annibal Faria de Oliveira COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA Tecnologia em Gestão e Serviço de Saúde: Profa. Irma Marcario Profa. Terezinha Pereira Braz / Profa. Eva Maria Katayama Negrisolli / Tecnologia em Logística: Prof. Jefferson Levy Espíndola Dias Profa.Evanir Bordim Sandim / Profa. Maria Massae Sakate / Tecnologia em Marketing: Prof. Jefferson Levy Espíndola Dias Profa. Lúcia Helena Paula Canto (revisora) Tecnologia em Recursos Humanos: Prof. Jefferson Levy Espíndola Dias00 - Servico Social - 5 Sem.indd 2 1/5/09 3:52:57 PM
  3. 3. AULA 1 — A Base do Pensamento Econômico Nossa Missão, Nossos Valores ____________________ A Anhanguera Educacional completa, em 2009, 15 anos. Desde sua fundação, buscou a ino-vação e o aprimoramento acadêmico em todas as suas ações e programas. É uma Instituição deEnsino Superior comprometida com a qualidade dos cursos que oferece e privilegia a preparaçãodos alunos para a realização de seus projetos de vida e sucesso no mercado de trabalho. A missão da Anhanguera Educacional é traduzida na capacitação dos alunos e estará semprepreocupada com o ensino superior voltado às necessidades do mercado de trabalho, à adminis-tração de recursos e ao atendimento aos alunos. Para manter esse compromisso com a melhorrelação qualidade/custo, adotou-se inovadores e modernos sistemas de gestão nas instituições deensino. As unidades no Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,Santa Catarina, São Paulo e Rio Grande do Sul preservam a missão e difundem os valores daAnhanguera. Atuando também no Ensino à Distância, a Anhanguera Educacional orgulha-se de poder es-tar presente, por meio do exemplar trabalho educacional da UNIDERP Interativa, nos seus pólosespalhados por todo o Brasil. Boa aprendizagem e bons estudos! Prof. Antonio Carbonari Netto Presidente — Anhanguera Educacional iii
  4. 4. Apresentação ____________________ A Universidade Anhanguera/UNIDERP, ao longo de sua existência, prima pela excelência nodesenvolvimento de seu sólido projeto institucional, concebido a partir de princípios modernos,arrojados, pluralistas, democráticos. Consolidada sobre patamares de qualidade, a Universidade conquistou credibilidade de par-ceiros e congêneres no País e no exterior. Em 2007, sua entidade mantenedora (CESUP) passoupara o comando do Grupo Anhanguera Educacional, reconhecido pelo seu compromisso coma qualidade do ensino, pela forma moderna de gestão acadêmico-administrativa e pelos seuspropósitos responsáveis em promover, cada vez mais, a inclusão e ascensão social. Reconhecida por sua ousadia de estar sempre na vanguarda, a Universidade impôs a si maisum desafio: o de implantar o sistema de ensino a distância. Com o propósito de levar oportuni-dades de acesso ao ensino superior a comunidades distantes, implantou o Centro de Educaçãoa Distância. Trata-se de uma proposta inovadora e bem-sucedida, que em pouco tempo saiu das fronteirasdo Estado do Mato Grosso do Sul e se expandiu para outras regiões do País, possibilitando oacesso ao ensino superior de uma enorme demanda populacional excluída. O Centro de Educação a Distância, atua por meio de duas unidades operacionais, a UniderpInterativa e a Faculdade Interativa Anhanguera(FIAN), em função dos modelos alternativos ofe-recidos e seus respectivos pólos de apoio presencial, localizados em diversas regiões do País e ex-terior, oferecendo cursos de graduação, pós-graduação e educação continuada e possibilitando,dessa forma, o atendimento de jovens e adultos com metodologias dinâmicas e inovadoras. Com muita determinação, o Grupo Anhanguera tem dado continuidade ao crescimento daInstituição e realizado inúmeras benfeitorias na sua estrutura organizacional e acadêmica, comreflexos positivos nas práticas pedagógicas. Um exemplo é a implantação do Programa do Livro-Texto – PLT, que atende às necessidades didático-pedagógicas dos cursos de graduação, viabilizaa compra pelos alunos de livros a preços bem mais acessíveis do que os praticados no mercado eestimula-os a formar sua própria biblioteca, promovendo, dessa forma, a melhoria na qualidadede sua aprendizagem. É nesse ambiente de efervescente produção intelectual, de construção artístico-cultural, deformação de cidadãos competentes e críticos, que você, acadêmico(a), realizará os seus estudos,preparando-se para o exercício da profissão escolhida e uma vida mais plena em sociedade. Prof. Guilherme Marback Neto
  5. 5. AULA 1 — A Base do Pensamento Econômico Autores ____________________ EDILENE MARIA DE OLIVEIRA ARAÚJOGraduação: Serviço Social – Faculdades Unidades Católica de Mato Grosso – FUCMT – 1986 Especialização: Formação de Formadores em Educação de Jovens e Adultos – Universidade Nacional de Brasília – UNB – 2003 Especialização: Gestão de Iniciativas Sociais – Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ – 2002 ELISA CLÉIA PINHEIRO RODRIGUES NObRE Graduação: Serviço Social – Universidade Católica Dom Bosco, UCDB – 1992 Especialização em Políticas Sociais – Universidade do Estado e da Região do Pantanal – UNIDERP – 2003 Mestrado em Educação – Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, UFMS – 2007 HELENROSE APARECIDA DA SILVA PEDROSO COELHO Graduação: Ciências Sociais/Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP, Campinas /SP – 1982 Graduação: Psicologia/Universidade Católica Dom Bosco – UCDB, Campo Grande/MS – 1992 Graduação: Direito/Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Região do Pantanal – UNIDERP, Campo Grande/MS – 2004 Especialização: Gestão Judiciária Estratégica Centro Federal de Educação Tecnológica de Mato Grosso, CEFETMT – 2007 Mestrado: A Construção dos Sentidos de Promoção e Prevenção de Saúde na Mídia Impressa – UCDB – Campo Grande/MS, 2006 MARIA APARECIDA DA SILVA Graduação: Serviço Social/Faculdades Unidas Católicas Dom Bosco – FUCMT/ Campo Grande-MS – 1984 Especialização: Educação na Área da Saúde/Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro/RJ, 1985 Mestrado: Saúde Coletiva/Universidade Federal de Mato Grosso do Sul – Campo Grande/MS, 1998 MARIA RONEY DE QUEIROZ LEANDRO Graduação: Serviço Social/Faculdades Unidas Católicas Dom Bosco – FUCMT/Campo Grande-MS/1987 Especialização: Saúde Pública – Escola Nacional de Saúde Pública/Fundação Oswaldo Cruz/1993 v
  6. 6. AULA 1 — A Base do Pensamento Econômico Sumário ____________________MÓDULO – PROCESSO DE TRAbALHO EM SERVIÇO SOCIALUNIDADE DIDÁTICA – ESTÁGIO SUPERVIONADO EM SERVIÇO SOCIALAULA 1 O diagnóstico como ferramenta de trabalho do serviço social ......................................... 3AULA 2 Projetos sociais: solucionando problemas .......................................................................... 10UNIDADE DIDÁTICA – PROCESSO DE TRAbALHO EM SERVIÇO SOCIALAULA 1 Trabalho e relações sociais na sociedade contemporânea ................................................. 19AULA 2 Divisão social do trabalho ................................................................................................... 24AULA 3 Produção social e valor ........................................................................................................ 29AULA 4 Trabalho assalariado, capital e propriedade ........................................................................ 37AULA 5 Processos de trabalho e produção da riqueza social ........................................................... 43AULA 6 O trabalho coletivo – trabalho e cooperação ...................................................................... 48AULA 7 Trabalho produtivo e improdutivo ...................................................................................... 52AULA 8 A polêmica em torno da crise da sociedade do trabalho .................................................... 59AULA 9 Trabalho e sociedade em rede .............................................................................................. 65UNIDADE DIDÁTICA – ESTRATÉGIAS DE TRAbALHO EM SERVIÇO SOCIALAULA 1 A inserção do assistente social nos processos do trabalho e as estratégias de trabalho em serviço social ................................................................................................................... 75AULA 2 Trabalho e serviço social: demandas tradicionais e demandas atuais ................................ 78AULA 3 O redimensionamento da profissão: o mercado, as condições de trabalho, as perspectivas e competências profissionais........................................................................... 81 vii
  7. 7. AULA 4 Condições de trabalho e respostas profissionais. A relação assistente social e usuários dos serviços sociais ............................................................................................................... 86AULA 5 As demandas e a intervenção profissional no âmbito das relações entre o estado e a sociedade ............................................................................................................................... 89AULA 6 A dimensão ético-política da prática profissional e o serviço social como instrumento de cidadania e garantia de direitos....................................................................................... 92AULA 7 Estratégia profissional e instrumental técnico-operativo utilizados no desempenho do trabalho profissional – Parte 1 ............................................................................................. 95AULA 8 Estratégia profissional e instrumental técnico-operativo utilizados no desempenho do trabalho profissional – Parte 2 ............................................................................................. 99AULA 9 Instrumentos, metodologias e técnicas utilizados pelo serviço social na busca de respostas as demandas do trabalho...................................................................................... 103SEMINÁRIO INTEGRADO...................................................................................................... 108MÓDULO – SOCIEDADE E CIDADANIAUNIDADE DIDÁTICA – TERCEIRO SETOR E SERVIÇO SOCIALAULA 1 Considerações históricas sobre a emergência do terceiro setor ......................................... 111AULA 2 Terceiro setor: conceitos, objetivos e características ........................................................... 114AULA 3 Questões sociais, serviço social e as relações com o terceiro setor ..................................... 118AULA 4 Organizações de interesse público e legislações pertinentes .............................................. 122AULA 5 As organizações de interesse público e a gestão das políticas sociais ................................. 127AULA 6 Responsabilidade social e suas dimensões........................................................................... 131AULA 7 Voluntariado ......................................................................................................................... 135AULA 8 O voluntariado no terceiro setor.......................................................................................... 140AULA 9 Financiamento do terceiro setor .......................................................................................... 144
  8. 8. AULA 1 — A Base do Pensamento EconômicoUNIDADE DIDÁTICA – CONSELHOS POPULARES E CIDADANIAAULA 1 Contexto da cidadania .......................................................................................................... 153AULA 2 Participação e controle social: instâncias de cidadania....................................................... 159AULA 3 Conselhos de políticas públicas: assistência social .............................................................. 169AULA 4 Conselhos de políticas públicas: saúde ................................................................................ 174AULA 5 Conselhos de defesa de direitos: do idoso e da pessoa com deficiência ............................. 179AULA 6 Conselhos de defesa de direitos: da criança e do adolescente (ECA)................................. 187AULA 7 Conselhos de defesa de direitos: da mulher ........................................................................ 192AULA 8 Conselhos de defesa de direitos: do indígena e do negro ................................................... 199AULA 9 Atuação do profissional na efetivação do controle social ................................................... 207SEMINÁRIO INTEGRADO...................................................................................................... 215 ix
  9. 9. AULA 1 — Contexto da Cidadania Módulo SOCIEDADE E CIDADANIAProfessora e MSc. Elisa Cléia Pinheiro Rodrigues Nobre Professora e MSc. Maria Aparecida da Silva 151
  10. 10. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadania Apresentação Caro acadêmico, A Unidade Didática Conselhos Populares e Cidadania está estruturada em 9 aulas, acompanhadas por tex-tos que abordam as lutas dos movimentos sociais e grupos organizados da sociedade civil, ou seja, explicitamos marcos históricos, as referências teóricas e os limites para o processo de consolidação dos Conselhos dasPolíticas Públicas e Conselhos de Defesa dos Direitos no Brasil. Portanto, iremos debater em cada aula os seguintes temas: Aula 1, Contexto da Cidadania no Espaço das Políticas Públicas e dos Conselhos de Defesa dos Direitos;Aula 2, Histórico da Participação e de Controle Social no Cenário Nacional e as Influências Externas; Aula3, Conselhos de Políticas Públicas: Assistência Social; Aula 4, Conselhos de Políticas Públicas: Saúde; Aula 5,Conselhos de Defesa de Direitos do Idoso e Pessoas com Deficiências; Aula 6, Conselhos de defesa de Direitosda Criança e Adolescente; Aula 7, Conselhos de defesa de Direitos da Mulher; Aula 8, Conselhos de Defesa deDireitos do Indígena e do Negro; e Aula 9, Atuação do Profissional na Efetivação do Controle Social. É importante, meu caro aluno, que você leia todos os textos referentes à unidade que fazem parte do livroe/ou aqueles que serão postados no portal, bem como debater e realizar os estudos em grupo recomendadosno final de cada aula. As oportunidades de debates, leituras das obras originais, estudos coletivos e individual levarão você, comcerteza, a se reconhecer e reconhecer a sua responsabilidade como profissional, seu poder de ter sua “voz”escutada e de se sentir investido da capacidade de propor e de contribuir com a população no processo detomada de consciência, não de uma consciência abstrata, discursiva, mas de uma decisão de adoção de ino-vações que apontam para novas práticas capazes de reverter o quadro de desigualdades e discriminações queainda reina no Brasil. Boa sorte e bom estudo, estamos juntos! Professora MSc. Maria Aparecida da Silva 152
  11. 11. AULA 1 — Contexto da Cidadania AULA ____________________ 1 CONTEXTO DA CIDADANIAConteúdo• Síntese histórica e conceitual da cidadania• Breve descrição sobre a consolidação da cidadania no contexto da expansão do capitalismo no cená- rio internacional e nacional• Contribuição dos movimentos sociais para o surgimento e legitimação da cidadania no Brasil• A Constituição Federal de 1988. Leis federais, leis orgânicas na definição de princípios norteadores da conduta administrativa e pedagógica Unidade Didática – Conselhos Populares e Cidadania• Os limites e possibilidades dos organismos colegiados e participação da sociedade civil na gestão dos espaços que permitem a consolidação da cidadania e a conquista dos direitos fundamentaisCompetências e habilidades• Analisar e caracterizar a cidadania na consolidação do capitalismo e suas implicações, sua importân- cia enquanto conquista dos direitos fundamentais da sociedade civil• Descrever o processo da consolidação da cidadania nas diferentes décadas no Brasil, explicitando as contradições/concessões e as conquistas da sociedade civil• Reconhecer a necessidade do compromisso dos trabalhadores do serviço social no fortalecimento dos processos que representam fincar bases, matérias, interlocuções e produção de saberes em torno de interesses coletivos, especialmente no tocante à capacitação dos representantes dos usuários• Conhecer os limites e as possibilidades dos organismos colegiados e da participação da sociedade civil na gestão dos espaços que permitem a consolidação da cidadania e a conquista dos direitos humanosAtividade em grupo com professor local e auto-estudo• Comentar as afirmações de Marx e Marshall e destacar as suas diferenças• Com base no texto, descrever a cidadania no decorrer do processo histórico da consolidação do ca- pitalismo• Explicitar o caráter da cidadania em cada década no Brasil• Em que medida os movimentos sociais contribuíram para a incorporação da cidadania pela Consti- tuição Federal de 1988• Tomando o texto como referência, diga em que medida os direitos humanos e a cidadania se conver- gem• Comentar a questão: Será possível conquistar uma cidadania plena no atual cenário do Brasil?Duração2h/a – via satélite com o professor interativo2h/a – presenciais com o professor local6h/a – mínimo sugerido para auto-estudo 153
  12. 12. Unidade Didática — Conselhos Populares e CidadaniaCIDADANIA: O QUE VEM A SER? A Suíça, por exemplo, é um país que assegura os A cidadania deve ser entendida como objeto de direitos humanos e o próprio direito. Em nosso país,análise, entendendo que o “sentido da cidadania” é esses direitos fundamentais não estão inteiramentemúltiplo, dependendo da perspectiva cognitiva dos assegurados, e esse início de século está pródigo degrupos sociais contemplados, variável no tempo e exemplos de violação desses direitos consideradosespaço. Contudo, na medida em que novas identi- básicos. Nem que todos os habitantes do planetadades se afirmam como resultados dos processos tenham vivido a plena cidadania, essa instituiçãosociais, nova posturas de direitos tornam-se objeto social tem como uma das suas funções precípuas ode reivindicação, imprimindo novo sentido de ci- compromisso de assegurar esses direitos.dadania. Assim sendo, o Estado, administrado por repre- No conceito de nação, a cidadania aparece revis- sentantes da própria cidadania, mesmo quandota em seus fundamentos e, no contexto mundial, leva suas nações à guerra sem precedentes, quandopode-se afirmar que tende a ser, em parte, substi- não assegura as condições básicas de sobrevivênciatuída pelos diretos humanos (Bobbio, 1992). No das populações vulneráveis, ou ainda quando esta-atual contexto de desenvolvimento do capitalismo belece normas coercitivas, cobra taxas exacerbadasquando a cada dia surgem diferentes formas de re- de impostos, ele o faz no sentido evidenciado naslações políticas e sociais mediadas pelas tecnologias práticas discursivas de garantir seus direitos comoda informação e de comunicação, como compreen- cidadãos.der a prática de direitos cívicos quando levados a É importante verificar que a vinculação entrecabo valendo-se desses recursos? Em que medida cidadania e direitos humanos perpassa também asos direitos humanos e a cidadania convergem? Será análises da crítica marxista ao Estado e ao Direito:possível conquistar uma cidadania plena no atual as reservas de Marx aos “direitos burgueses” consa-cenário do Brasil? grados nas declarações norte-americana e francesa do século XVIII prendiam-se à percepção de que, Caro acadêmico, o propósito desta aula é repen- ao protegerem a propriedade privada como um tri-sarmos as questões referentes à cidadania em tem- buto natural e inalienável, elas estabeleciam umapos de reconstrução das relações sociais, políticas, igualdade jurídica puramente formal, legitimandoeconômicas e culturais, e tentar desvelarmos as ten- a exploração capitalista do proletariado. Com isso, adências das interações decorrentes desse processo cidadania política seria, pois, a seu ver, uma estraté-com as práticas individuais e/ou coletivas na luta gia do capitalismo para administrar a mais-valia empela conquista da implantação das políticas públi- território estanque, ocultando a luta de classe, cujacas e dos direitos fundamentais no Brasil. solução seria possível com a revolução proletária. Marshall (1950), cientista social que realizouCIDADANIA E DIREITOS HUMANOS: LIMITES E análises não-marxistas, afirma que, após observarPOSSIBILIDADES as experiências britânicas e norte-americanas, iden- Segundo Reis (2006), desde a superação do abso- tifica elementos articuladores da cidadania moder-lutismo com o advento dos Estados modernos, os na. Assim, os direitos civis conquistados no séculoconceitos de soberania e cidadania são vinculados à XVIII, os direitos políticos no século XIX e os direi-idéia de direitos humanos, enquanto outros fatores, tos sociais no século XX seriam instrumentos legaiscomo localidade, identidade e história comum, in- de luta para a conquista dos direitos econômicos efluenciam na construção da nacionalidade. A noção sociais sem recurso à revolução.de cidadania reporta-se à nação como espaço de rea- Marshall (1967) analisa a evolução histórica dalização individual e coletiva, politicamente organiza- noção de cidadania na Inglaterra centrando-se emda no Estado soberano, nacional ou plurinacional. três elementos: 154
  13. 13. AULA 1 — Contexto da Cidadania 1. Direitos civis em primeiro lugar – O elemento civis, políticos e sociais constitui, ainda hoje, privi- civil que é a liberdade individual de escolha de légio dos países de democracias modernas ociden- pensamento, religião etc., e o direito de defen- tais sob a experiência do Welfare State ou Estado de dê-los. Bem-Estar Social. Por outro lado, essa tese é negada 2. Direitos políticos – O componente político que frente às experiências dos últimos decênios, quando se refere ao direito de participar como eleitor se pode aferir o exacerbamento das desigualdades ou autoridade política de uma dada organiza- sociais em países centrais da Europa e dos Estados ção social. Unidos, e sem falar no grupo de países periféricos, 3. Direitos sociais – Só passaram a fazer parte do incluindo o Brasil. conceito de cidadania em meados do século Prezado acadêmico, antes de avançar, você não XX: o elemento social que se refere ao direito tem uma preocupação? Saber como o Brasil se co- de viver como coletivo, de acordo com os pa- loca hoje em relação à conquista e ao exercício da drões prevalecentes na sociedade. cidadania? Pois bem. Covre (1991) afirma que Marshall analisa o apa- A luta pela cidadania brasileira consegue visibili-recimento dos direitos civis, políticos e sociais, cor- dade social a partir do Estado autoritário de Vargasrespondendo, cada um deles respectivamente, às (1930-1945). Nesse período, paralelamente à cria-etapas do capitalismo: mercantilismo, liberalismo ção das condições para o desenvolvimento do esta-e monopolismo. Nesses diferentes momentos, o di- do burguês, foram outorgadas as leis sociais para os trabalhadores, estabelecendo-se assim os limites ereito de reivindicar tais direitos processou-se bem condições de funcionamento da força de trabalho.mais do que o seu atendimento. Sem dúvida, essa mesma legislação estabelece as Caro acadêmico, vale aqui uma ressalva: a impor- condições e os limites sociais e políticos para atua-tância dessa interpretação de Marshall está, parti- ção dos assalariados (Costa, 1988).cularmente, no fato de que o autor vincula o de- Portanto, na conjuntura autoritária do governosenvolvimento do conceito de cidadania ao desen- Vargas, que por um lado continha um discurso pre-volvimento simultâneo do capitalismo, pontuando ocupado em atender aos direitos sociais dos traba-o caráter de contradições e confrontos entre esse lhadores, por outro se utilizava como estratégia damodo de desigualdades sociais e, paradoxalmente, tutela que controlava e enfraquecia as classes traba-fomentador da luta contra a desigualdade inerente: lhadoras ao dividi-las. Isso porque, se de um ladoa luta pela cidadania. Podemos verificar que, embo- as condições do processo produtivo em andamentora a cidadania pouco tivesse feito para diminuir as refletiam as desigualdades sociais, por outro, a legis-desigualdades sociais no final do século XIX, não lação trabalhista, sindical e previdenciária promul-podemos negar que ela abriu caminhos para criação gada naquele período, de inspiração fascista, tinhade políticas mais igualitárias no século XX. como modelo o corporativismo e o caráter perse- Outra questão importante, nessa divisão dos di- guidor e supressor dos conflitos sociais.reitos referidos por Marshall, serve apenas para fins Nesse cenário, a cidadania iniciava a sua confi-de análise. Isso porque, para que os direitos civis guração no Brasil, já marcada pelas desigualdades.e/ou sociais sejam efetivamente atendidos, eles de- Embora para Scherer (1987), na história, a existên-vem existir interligados, uma vez que dependem do cia de pressão por parte dos trabalhadores comocumprimento dos direitos políticos e vice-versa. reivindicação de direitos de cidadania é anterior a 1930. Deve-se considerar que a trajetória de lutaCIDADANIA NO BRASIL: PASSADO E PRESENTE pela conquista desse status está marcada pela ante- Em alguns estudos brasileiros sobre a cidadania cipação do Estado em agir de forma tutelar, incor-fica a constatação de que o exercício dos direitos porando gradualmente as reivindicações das classes 155
  14. 14. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadaniapopulares, como sugere Paoli (1983), dizendo que a nos, rurais e o refortalecimento dos sindicatos queluta se dá em dois sentidos: apontavam na perspectiva de se ampliar a cidadania: 1. Primeiro, não permitindo que o movimento luta pelo direito da posse da terra, pela igualdade operário se organizasse de forma autônoma e entre os gêneros, contra a discriminação racial, por 2. Segundo, reduzindo as questões “não relevan- direito a creches, pela demarcação das áreas indíge- tes”, isto é, fora do projeto de dominação. nas, pelo direito da expressão social e política, pela participação nas decisões do poder, entre outras. Essa questão é mais bem esclarecida no ponto devista de Cohn (1996). A autora trata do conceito de Caro acadêmico, neste âmbito de discussão pode-cidadania num sistema de estratificação ocupacio- mos ter a clareza do caminho árduo da construçãonal definido como norma legal. Conforme essa lógi- da cidadania no Brasil, as suas contradições internasca, são considerados cidadãos os trabalhadores que e para que sentidos ela aponta a depender de quem a serve. “A cidadania constitui o fundamento de legi-se encontram engajados na produção e cujas ocupa- timidade do poder político que pode traduzir-se emções sejam definidas por leis reconhecidas. um efeito de mascaramento responsável pela produ- Esse processo promove o aparecimento de uma ção social de forma normativa e acrítica. Mas, porcidadania hierarquizada, uma vez que a cidadania outro lado, seu conhecimento, contraditoriamente,está embutida na profissão, na ocupação do traba- foi imprescindível para a constituição, organização elhador, e os direitos dos cidadãos restringem-se aos luta das classes dominadas” (FLEURY, 1989).direitos do lugar que ocupa no processo produti- Vale dizer que a luta e a organização da classevo legalizado. Nesse sentido, aqueles que estão fora trabalhadora que se vinha reconstruindo no pós-do processo produtivo, cuja ocupação a lei “desco- 64 continua na Nova República, uma vez que nelanhece”, são considerados pré-cidadãos pelo Estado não há espaço para o exercício pleno da cidadania.(Sposati et al., 1995). A Nova República herdou as instituições do Estado Nas décadas seguintes, até o regime militar, a Novo e da Ditadura Militar, aplicando as restriçõessociedade civil ficou de fora do processo e passa do exercício da cidadania com a proibição de greveser considerada perigosa aos interesses do bloco no e da sindicalização dos servidores públicos, entrepoder e, por isso, tutelada e vigiada pelo Estado. outros atos antidemocráticos. Diante desse cenário,Assim, a ditadura suprime drasticamente a limita- o Brasil seguia mergulhado nas imensas desigual-da cidadania conquistada pela classe trabalhadora dades que excluem grande parte dos cidadãos doantes de 1964. usufruto dos benefícios do desenvolvimento, numa Os partidos políticos e o Poder Legislativo fica- violação dos direitos fundamentais.ram imobilizados, assim como as possibilidades de Felizmente, é importante enfatizar que, nas ulti-representação dos direitos civis (democracia repre- mas décadas no Brasil, houve uma grande virada. Asentativa). Os movimentos sociais, em suas várias Constituição Federal de 1988 adotou como princi-instâncias, foram calados pelas pressões e persegui- pio geral a cidadania e previu instrumentos concre-ções, extermínios, torturas e exílio de suas lideran- tos para sua consolidação por meio do exercício daças e desmantelamento de suas organizações. Por democracia participativa. Leis federais, leis orgâni-outro lado, cria-se um vasto aparelho institucional cas estaduais e municipais passaram a regulamentarde políticas sociais sob a égide da ideologia do de- o direito constitucional à participação por meio desenvolvimento e segurança nacional. conselhos deliberativos, com composição paritária, Apesar do discurso dirigido à política de benefí- entre representantes do poder executivo e de insti-cios sociais, no período de 1970-80 constatava-se a tuições da sociedade civil.elevação das tensões sociais dentro dessa conjuntu- A partir daí, o processo de reconstrução da cida-ra, com a emergência dos movimentos sociais urba- dania vem se fortalecendo, reconhecendo seus es- 156
  15. 15. AULA 1 — Contexto da Cidadaniapaços. A sociedade civil toma consciência dos direi- dentes nas relações sociais, políticas, culturais, eco-tos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais nômicas e éticas, entre outras no lugar onde essemediante o avanço crescente na estruturação dos novo pacto ético seja assumido pelos sujeitos livresconselhos de políticas públicas e conselhos dos di- e iguais entre si, sem deixar de chamar ao compro-reitos dos grupos específicos (idoso, mulher, criança misso os trabalhadores sociais no fortalecimentoe adolescente, índio, entre outros). Essas estruturas dos processos que representam fincar bases mate-colegiadas são exigências constitucionais em dife- riais, interlocuções e produção de saberes em tornorentes níveis das administrações federal, estaduais e de interesses coletivos.municipais. Lembrando que a Constituição Federal de 1988 As instâncias colegiadas são frutos colhidos a par- define expressamente os princípios da legalidade,tir das lutas, das demandas populares e da pressão impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên-da sociedade civil pela redemocratização do país, cia como norteadores da conduta administrativa eisso em se falando de redemocratização do ponto pedagógica dirigida à consecução do bem comum,de vista de Gohn (2007), que não se pode deixar de da garantia dos direitos e sob essa perspectiva en-considerar: contra sua interface com a cidadania, cujo sentido é • A incorporação de novos atores na gestão das múltiplo, dependendo da perspectiva cognitiva dos políticas públicas nas instâncias colegiadas tem grupos sociais contemplados, variável no tempo e ocorrido em cenário de tensão e conflitos de espaço. interesses. Se por um lado os espaços constru- Finalizando, o grande desafio da política de direi- ídos pelo público não-estatal são conquistas tos humanos e cidadania é garantir, de fato, o acesso de setores organizados, por outro são também à participação consciente e plena dos representantes parte de estratégias de recomposição de poder da sociedade civil nas instâncias colegiadas, estabe- de grupos políticos e econômicos em luta pela lecer um conjunto de ações e instrumentos capazes hegemonia do poder. de produzir condições para a promoção dos direitos • Enquanto os representantes da sociedade civil humanos na efetivação do compromisso político buscam democratizar os espaços conquista- com a eqüidade, a justiça e a cidadania. dos, por meio de lutas pelo acesso às informa- ções, por eqüidade e igualdade nas condições de participação, priorizando sempre na cida- + SAIBA MAIS dania a questão dos direitos, os outros lutam • Nova República: por atribuir aos novos atores um perfil de ci- Com o término do regime militar, iniciou-se a Nova dadãos/consumidores, com destaque para suas República, em termos políticos, com a chamada obrigações, ressignificando a cidadania pelo transição democrática. Na Nova República, começa lado dos deveres. Essa tensão é mais evidente a abertura política no Brasil. A eleição do primeiro em âmbito local, onde os atores sociais se re- civil após o período de exceção se deu em 1985, ainda lacionam mais diretamente com o espaço em indiretamente, por meio de um Colégio Eleitoral. que se reconfiguram as formas e culturas polí- http://www.tse.gov.br/institucional ticas tradicionais marcadas pelo clientelismo e • Absolutismo é um sistema político onde uma pessoa patrimonialismo. (monarca) é detentora do poder absoluto. Thomas Hobbes dizia que, pelo fato do Estado ter salvado aCONSIDERAÇÕES FINAIS civilização da barbárie, a população deveria ceder ao mesmo todos os seus direitos. Entre alguns exemplos As considerações feitas neste texto pressupõem de monarcas absolutistas, podemos citar Henriqueque a cidadania deve-se dar no espaço da ruptura VIII, que governou a Inglaterra no século XVII, e Luíscom as práticas corporativas, competitivas e exclu- 157
  16. 16. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadania XIV, que governou a França entre 1643 e 1715. Esse úl- • Público não-estatal: São organizações ou formas timo é conhecido por uma frase sua que revela muito de controle “públicas”, porque estão voltadas ao bem a essência do absolutismo: “O Estado sou eu.” interesse geral; são “não-estatais” porque não http://www.mundoeducacao.com.br fazem parte do aparato do Estado, seja porque• Marshall divide os direitos de cidadania em três ca- não utilizam servidores públicos ou porque não tegorias: direitos civis, que surgiram na Inglaterra coincidem com os agentes políticos tradicionais. no século XVIII; direitos políticos, que surgiram no A expressão Terceiro Setor pode considerar-se século XIX; e direitos sociais – por exemplo, a edu- também adequada na medida em que sugere uma cação, saúde, fundo de desemprego e reforma – que terceira forma de propriedade entre a privada e se estabeleceram no século XX. Para Marshall, o cul- a estatal, mas se limita ao não-estatal enquanto minar do ideal de cidadania é o Estado-Providência produção, não incluindo o não-estatal enquanto Socialdemocrata. Ao garantir direitos civis, políticos controle. A expressão não-governamental é um e sociais a todos, o Estado-Providência assegura que anglicismo, que reflete uma confusão entre Es- todos os membros da sociedade podem participar tado e governo; finalmente, a expressão sem fins plenamente na vida comum da sociedade. lucrativos. Consulte: http://:www.pedroleite.pro.br/TEXTOS/Cidadania http://www.bresserpereira.org.br * ANOTAÇÕES 158
  17. 17. AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadania AULA ____________________ 2 PArTICIPAÇãO E CONTrOLE SOCIAL: INSTâNCIAS DE CIDADANIAConteúdo• Contextualização dos conceitos de participação e de controle social• Uma síntese histórica da origem dos movimentos sociais no Brasil e suas principais conquistas• Os limites e possibilidades no avançar dos movimentos sociais em busca da conquista da cidadania• As principais instâncias de participação e controle social hoje no Brasil Unidade Didática – Conselhos Populares e Cidadania• O significado da descentralização das políticas públicas e da gestão dos serviços e as possibilidades do controle socialCompetências e habilidades• Analisar e compreender os diferentes momentos do processo de construção dos mecanismos de par- ticipação e do controle social• Avaliar e discutir o papel atual e potencial das instâncias de participação e do controle social na ges- tão das políticas públicas• Analisar, sob as diferentes visões de alguns estudiosos, a proposta de controle social inserida nas políticas sociais, especialmente no tocante ao aspecto da cooptação e institucionalização buro- crática• Utilizar os referenciais teóricos metodológicos da participação e do controle social na sua prática cotidianaAtividade em grupo com professor local e auto-estudo• A partir do texto, destacar e comentar os conceitos de participação e de controle social• Tomar com base os conceitos de participação, controle social e identificar os pressupostos que os fundamentam• Que mudanças foram responsáveis para a institucionalização e o desenvolvimento da democracia direta? Quais os mecanismos mais populares que viabilizam esse tipo de participação?• Liste os principais instrumentos de controle social, escolha um deles e faça comentários sobre sua importânciaDuração2h/a – via satélite com o professor interativo2h/a – presenciais com o professor local6h/a – mínimo sugerido para auto-estudo 159
  18. 18. Unidade Didática — Conselhos Populares e CidadaniaCONCEITUALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO E DO políticos, históricos e culturais. O propósito dessaCONTROLE SOCIAL aula não é fazer uma discussão teórica conceitual da participação, mas sim contextualizá-la no cenário “É preciso compreender o presente não apenas das políticas públicas no Brasil. como presente de limitações, mas como presente de “possibilidades.” Segundo Gohn (2007), há algumas formas de en- Paulo Freire tender a participação, seus significados e estratégias distintas, e que são consideradas clássicas: liberal, au- Será necessário fazer uma breve reflexão sobre toritária, revolucionária e democrática, entre outras.algumas definições acerca da participação e do con- • Concepção liberal – Busca sempre a cons-trole social para poder caracterizar de forma mais tituição de uma ordem social que asseguredireta os seus instrumentos de controle e em que a liberdade individual. A participação tem ocontexto a sua efetivação encontrará praticidade: propósito de fortalecer a sociedade civil para a) Controle social – Para seu conhecimento, o con- evitar as ingerências do Estado – seu controle, trole social é definido como a capacidade que tem tirania e interferência na vida individual. Nessa a sociedade organizada de intervir nas políticas concepção, as principais ações devem se dirigir públicas, interagindo com o Estado na definição para evitar os obstáculos burocráticos à parti- de prioridades e na elaboração dos planos de ação cipação, ampliar os canais de informação entre nos três níveis de governo. Essa definição é fruto os cidadãos para que possam manifestar suas da reflexão de alguns pesquisadores e também demandas, antecipando as decisões do poder está contemplada em vários documentos da área público. de saúde, infância, assistência social e sistema de • Concepção autoritária – É aquela orientada informação, entre outros. Essa perspectiva pode para a integração e o controle social da socie- ser ampliada com outras ponderações. Confor- dade e da política. Ocorre em regimes polí- me o dispositivo legal da Constituição Federal ticos autoritários de massa de direita, como de 1988 e das Leis Orgânicas das Políticas Pú- o fascismo; de esquerda, como as grandes blicas, a sociedade controla avaliando os objetivos, demonstrações de massa em celebrações e processos e resultados das ações. comemorações nos regimes socialistas. Pode Com essa constatação, podemos remeter a dois ocorrer também em regimes democráticospressupostos fundamentais: o desenvolvimento da representativos como um derivativo, que é acidadania e a construção do espaço democrático. participação de natureza cooperativa, tendoEspaço onde o controle social se apresenta como re- como exemplo a participação nas políticassultado da conquista da sociedade civil é concebido públicas, quando se estimula, de cima paracomo um instrumento e uma expressão de cidada- baixo, a promoção de programas com o obje-nia. Além do pilar fiscalizador das ações públicas, o tivo de suplantar os conflitos.controle social tem uma grande relevância na indi- • Concepção revolucionária – A participação secação de caminhos, de idéias e da promoção da par- estrutura em coletivos organizados para lutarticipação efetiva da comunidade nas formulações de contra as relações de dominação e pela divisãoprioridades e diretrizes para as políticas públicas. do poder político. O sistema partidário é um b)Participação: representações e significados ator fundamental nessa concepção, pois tem a – Afinal, o que é participação? Como ela acon- missão de formar quadros qualificados. tece e como é entendida no dia-a-dia da socie- • Concepção democrática – A participação tem dade? como pilar o fortalecimento da sociedade civil Inúmeros teóricos abordam a questão da parti- para a construção de caminhos que apontemcipação e seus significados nos diferentes contextos para nova realidade social, sem injustiças, ex- 160
  19. 19. AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadania clusões, desigualdades, discriminações etc. Sua tórios criados sobre temas e problemas em situações marca forte é o pluralismo; os partidos polí- de conflitos, litígios e disputas. As ações desenvol- ticos não são mais importantes que os movi- vem um processo social e político-cultural que cria mentos sociais; e os agentes de organizações da uma identidade coletiva ao movimento, a partir de participação social são múltiplos. interesses em comum.” Essa concepção engloba uma grande variedade Os movimentos sociais surgem em um processode experiências associativas relevantes no processo de lutas econômicas, culturais e políticas, e o seuparticipativos, como: grupos de jovens, idosos, mu- desenvolvimento abarca interesses não somente po-lheres, moradores, entre outros. Todos os cidadãos pulares, mas também de luta pelo poder, e, por meioque integram os grupos no processo participativo de suas demandas reivindicatórias, pode ocorrer osão considerados como “sujeitos sociais”. Não se fortalecimento da sociedade civil.trata, portanto, de indivíduos lutando individual- Como é do nosso conhecimento, no cenário bra-mente. A participação tem caráter plural, coletivo, sileiro o processo participativo popular aconteceuarticula-se com o tema da cidadania e dos direitos dentro de uma tradição autoritária e excludente, ahumanos. partir da colonização portuguesa, da escravidão, do No Brasil, nas ultimas décadas, várias experiên- império, de modo que seu povo foi sempre manti-cias se constituíram sob a inspiração dessa parti- do à margem, como um estrangeiro em sua própriacipação, como exemplo: programas do Fórum do terra, à margem da política.Orçamento Participativo e também os diferentes A participação foi conquistada nas diversas fa-fóruns de participação popular: Reforma Urbana, ses e tipos de movimentos sociais que percorrem aMeio Ambiente etc. História do Brasil, desde as primeiras resistências A manifestação mais concreta de participação indígenas e negras, como a Confederação dos Ta-dessa natureza, com ênfase na participação política moios e os Quilombos, passando pelos chamadosnas democracias, é o voto e as participações nas ati- movimentos camponeses, como Canudos, pelasvidades políticos-partidárias. lutas abolicionistas, pela Independência, pelas re- Prezado acadêmico, para melhor compreensão voltas urbanas contra a carestia, as mobilizações dedesses conceitos de controle social e da participação inquilinos e tantas outras.na prática, faremos uma retrospectiva do processo O movimento operário, de inspiração anarquis-histórico das lutas e demandas dos movimentos so- ta e socialista, juntamente com o movimento cam-ciais, no contexto das políticas públicas. ponês e os movimentos urbanos, vem caracterizar o que neste século chamamos de “movimentos so-BREVE HISTÓRICO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS ciais”. Para analisar o exercício da participação populare do controle social, é preciso mergulhar na historia Mesmo reprimida como “caso de polícia”, ocupandodos movimentos sociais, nos quais os representantes apenas as páginas policiais, a participação populardas entidades sociais estão inseridos na qualidade sempre existiu, desde que existem grupos sociais ex-de usuários da assistência social, saúde, educação, cluídos que se manifestam e demandam ações ou po-entre outras. Na perspectiva de Gohn (in BARBO- líticas governamentais.SA, 1989, BITTAR, 2005): “Movimentos sociais sãoações coletivas de caráter sociopolítico, construídas É importante saber que os anos 50 e 60 são mar-por atores sociais pertencentes a diferentes classes cados por intensa mobilização social expressada noe camadas sociais. Eles politizam suas demandas e movimento sindical, sufocado pela ditadura militar.criam um campo político de força social na socieda- Na ausência de espaços legítimos de negociação dede civil. Suas ações estruturam-se a partir de reper- conflitos, o cotidiano, o local de moradia, a periferia, 161
  20. 20. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadaniao gênero, a raça tornam-se espaços e questões públi- Artigo 1o, de que “todo poder emana do povo, que ocas, lugares de ação política, constituindo sujeitos exerce indiretamente, por intermédio de seus repre-com identidades e formas de organização diferentes sentantes eleitos ou diretamente, nos termos destadaquelas do sindicato e do partido. Constituição”. Esta “Constituição Cidadã” prevê Meus caros, os anos 70 foram, no Brasil, tempos a participação direta dos cidadãos por meio dosde profundas mudanças econômicas e políticas, que chamados institutos de democracia direta ou semi-provocaram a emergência vigorosa de novas de- direta, como o plebiscito, o referendo, a iniciativamandas sociais. O Estado burocrático-autoritário, popular de lei, as tribunas populares, os conselhosestabelecido com a ditadura militar, fechou, no en- e outros canais institucionais de participação popu-tanto, até mesmo os precários canais de expressão lar. As mudanças na conjuntura política no inícioe de negociação de interesses e conflitos mantidos dos anos 80 alteraram esse cenário.pelo populismo. Uma nova concepção demandava não apenas Veja bem, nesse contexto de ausência de canais de bens e serviços necessários para a sobrevivência coti-interlocução emergem novos movimentos sociais diana, característica básica das ações dos movimen-como captadores dessas novas demandas sociais. tos populares, que inscreviam suas demandas maisSua ação abre novos espaços para a ação política. no campo dos direitos sociais tradicionais: direito à A partir dos anos 80 assiste-se no Brasil à emer- vida, acesso à comida, ao abrigo, e outras. O novo,gência de inúmeras formas novas de organização e nos movimentos ecológicos, das mulheres, negros,participação popular pelas quais se busca alterar a indígenas etc., se referia a outra ordem de demanda,relação entre o Estado autoritário vigente no país relativa aos direitos sociais modernos, que apelamapós 64 e a sociedade civil. para a igualdade e a liberdade nas relações de raça, Essa nova cultura participativa, construída pelos gênero e sexo.movimentos sociais, coloca novos temas na agenda Você se lembra bem, os anos 90 foram conside-pública, conquista novos direitos e o reconhecimen- rados os anos de crise e mudança. Crises internasto de novos sujeitos de direitos, mas mantém, ainda, de militância, de participação, de credibilidade nasuma posição exterior e antagônica ao Estado, pois políticas públicas, de confiabilidade e legitimidadeas experiências de diálogo e as tentativas de negocia- junto à própria população, e crises externas, decor-ção realizadas até então levavam, sistematicamente, rentes da redefinição dos termos do conflito socialà cooptação ou à repressão. entre os diferentes atores sociais e entre a sociedade Com a redemocratização do país e a nova Cons- civil e a sociedade política, tanto em termos nacio-tituição Federal é incorporada a questão da partici- nais como em termo dos referenciais internacionais:pação e do controle social como diretriz vinculada à queda do Muro de Berlim, fim da União Soviética,política social. Os anos 90 são caracterizados como crise das utopias, ideologias etc. (GOHN, 1997).um marco na história dos movimentos sociais. Mo- As políticas são formuladas para os segmentosdifica-se a agenda política dos governos e nesta só sociais, dentro de um recorte que privilegia os ato-há lugar para a participação e para os processos de res sociais, que serão os parceiros, e não mais os seg-descentralização construídos no interior da socie- mentos, segundo recorte das classes sociais. Tam-dade política, por iniciativa dos dirigentes, segundo bém as arenas de negociações passam a ser dadascritérios estabelecidos pelo Poder Público. pelo poder público. A emergência dos chamados novos movimentos De acordo com Carvalho (1998), destacam-se,sociais, caracterizada pela conquista do direito a ter nesse sentido, também os movimentos feministas,direitos, do direito a participar da redefinição dos negros, de gays, lésbicas e travestis, dos povos in-direitos e da gestão da sociedade, culminou com o dígenas, dos portadores de deficiência, ecologistas,reconhecimento na Constituição de 1988, em seu como movimentos explicitamente voltados a mu- 162
  21. 21. AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadaniadanças culturais na sociedade, que constroem uma por meio de representantes eleitos) da pro-cultura de tolerância e de respeito ao diferente, um dução de leis, via mecanismos institucionaispensamento multicultural, que dá visibilidade a complementares à função legislativa, como opadrões culturais minoritários e, por isso mesmo, referendo, o plebiscito e a iniciativa popular.muito importante ao contínuo reconstruir da cul- b) O exercício direto do poder permite à popu-tura que predomina numa sociedade. lação participar do processo de formulação Meus caros, vamos tocando em frente o nosso de políticas públicas e do controle de suadebate para falar de descentralização, participação execução, assim como de decisões e atos go-popular e controle social no contexto das políticas vernamentais. Dentre os mecanismos maispúblicas. populares que viabilizam esse tipo de partici- pação estão os conselhos gestores em todas asDESCENTRALIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO POPULAR Unidades da Federação e nas mais diferentesE CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DAS áreas, como saúde, assistência social, criança ePOLÍTICAS PÚBLICAS adolescência, idosos, entre outras. Nas décadas de 70/80, os conselhos comunitários Portanto, caro acadêmico, vamos pensar a que see conselhos populares expressavam a dinâmica cor- deve essa tendência? Que mudanças foram respon-relação de forças entre o Estado e a sociedade civil sáveis por sua institucionalização e desenvolvimen-na luta pela participação no Poder Público e exer- to? E que idéias-força impulsionaram e sustentamcício pleno de cidadania, e nos anos 90 abre-se um esse tipo de colegiado?intenso processo de negociação e articulação, inau- A emergência dessa modalidade de conselhosgurando-se um novo período na gestão e controle não se restringe ao Brasil. É parte de uma tendên-da “coisa pública”. cia política mundial que emergiu após a Segunda Os conselhos comunitários na década de 70, até Guerra e que responde às mudanças estruturais nomeados da de 80, eram criados pelo Poder Público sistema de produção e no mercado de trabalho, epara negociar demandas populares. Por outro lado, também na estrutura da família e no padrão de po-os conselhos populares se apresentavam como uma líticas públicas. Trata-se, portanto, de alterações nosforça política autônoma, independentemente do fundamentos econômicos, políticos e culturais, bemEstado e dos partidos políticos, criados a partir dos como nas referências ideológicas de uma sociedadepróprios movimentos, com uma estrutura infor- que, desde os anos 70, deixou de ser eminentementemal, não institucionais, baseados em ações diretas, industrial nacional e regulada pelo Estado para sercuja visibilidade marcou a história de luta dos mo- pós-industrial global e desregulada ou guiada pelasvimentos sociais urbanos. regras do mercado em conformidade com o ideário A Constituição da República vigente, promulga- neoliberal em voga nesse momento.da em 5 de outubro de 1988, apresenta organização Essas alterações contribuíram para o apareci-colegiada realizando a combinação entre democra- mento de riscos sociais que rebaixam as condi-cia direta e democracia representativa, preceituadas ções de vida e o status de cidadania de grandesno artigo 1o, Parágrafo Único, da referida Constitui- parcelas da população, mas também estimulamção, nos seguintes termos: “Todo poder emana do a construção de estratégias para o seu enfrenta-povo, que o exerce por intermédio de representantes mento. Faz parte desse enfrentamento a recenteeleitos ou diretamente.” Segundo Benevides (1999, defesa da ampliação da cidadania, dando-se es-in Pereira, 2005), “novidade radical” no sistema po- pecial atenção aos mecanismos de democracialítico brasileiro, pois: direta, com suas propostas participativas e des- a) O sentido do exercício do poder permite ao centralizadoras, dos quais os conselhos gestores povo participar diretamente (e não apenas são peças fundamentais. 163
  22. 22. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadania Sposati (1997) coloca que a discussão do controle transformar conselhos, versão legal e burocratizada,social supera a discussão da participação popular, a em uma forma democrática e transformadora?qual não coloca claramente o exercício do protago- A força dos movimentos populares e sindicais énismo, enquanto o controle social já é presença em que determinará a ocorrência ou não, bem comodecisão, a presença em ação; não basta a participa- a qualidade da participação de representantes le-ção, são necessárias a capacidade e a possibilidade gítimos e autônomos dos setores populares nosde realizar a alteração, de influenciar. Conselhos. Como bem expressaram Sposati e Lobo Os conselhos são espaços de participação direta (1992): “A construção democrática é mais palco dee efetiva, mas a mobilização e a organização da luta uma relação de conflitos do que de consenso, o quecontra-hegemônica devem-se dar além deste lócus não é fácil nem de se admitir nem de se enfrentar.”do poder do Estado, que são os conselhos, pois nes- Entretanto, orientados pelo princípio ético da to-se espaço quem muitas vezes determina a hegemo- lerância e entendendo ou assumindo que se vive emnia é o Estado. Segundo Bittar (1999): uma sociedade pluralista, com valores éticos dife- c) O papel dos Conselhos deve ser aquele de não renciados, há que se enfrentar o desafio proposto. apenas aderir às propostas advindas do Execu- tivo (municipal, estadual ou federal), mas de se LIMITES E POSSIBILIDADES transformarem em instâncias de reflexão, da Gohn (1997) chama a atenção para a possível dis- crítica, da discórdia, da contradição e do ama- torção dos Conselhos, que poderão ser “simples cor- durecimento político de seus membros, deven- do estar pautadas no exercício do pluralismo reias de transmissão de políticas sociais elaboradas de idéias. por cúpulas”. Entretanto, reconhece o seu potencial para alterar progressivamente a natureza do poder É relevante e você deve estar atento que uma das local à medida que se tornem atuantes fiscalizado-exigências de controle social é o controle do fundo res das ações do Poder Público e denunciadores depúblico. É preciso entender de orçamento, pois essa lobbies econômicos.fase significa que o controle social não pode se li-mitar a vigiar a democracia, é necessário construir Prezado acadêmico, essa participação implicametas e propostas para consolidar as leis em direi- contradição: de um lado legitima a política do Esta-tos efetivos. É hora de exercitar os fundamentos do do diante da população, por outro significa um canalcontrole social: responsabilidade, compromisso so- para que as entidades populares disputem o controlecial e publicização. e a destinação de verbas públicas. (VALLA, 1991). A democracia exige a introdução do planejamen- Vários formatos de publicização foram sendoto, supõe organização, definição de atribuições e de adotados ao longo dos últimos anos na perspectivaresponsabilidades. A interlocução coletiva supõe de ampliar o controle social: ouvidorias ou os car-uma pedagogia de trabalho pautada no conflito, gos de ombudsman como espaço de interlocuçõesnos jogos de negociação. Essa complexidade tam- e para contrapor decisões, audiências públicas, ple-bém advém dos múltiplos sujeitos. Não basta ha- nárias, fóruns, comissões como esta, as conferênciasver representação da sociedade civil no Estado para municipais, estaduais e nacionais.afirmar que está acontecendo a garantia do controle Em trabalho intitulado O Controle Social e Seussocial. É preciso vincular essa presença com outras Instrumentos, Cunha (2003) realiza a caracterização,estratégias. conforme segue: O espaço do controle social, ainda que institucio- Conselhos Gestores de Políticas Públicas – Con-nalizado, não é meramente administrativo; é um es- selhos têm origem em experiências de caráter in-paço político que põe em cena interesses imaginário formal sustentadas por movimentos sociais, comoe representações. O desafio que se coloca é: Como “conselho popular” ou como estratégias de luta 164
  23. 23. AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadaniaoperária na fábrica, as “comissões de fábrica”. Essas diciário, basta que um direito ou interesse públicoquestões foram absorvidas pelo debate da Cons- esteja sendo lesado. A ação popular confere ao povotituinte e levaram à incorporação do princípio da a legitimidade para defender, via Poder Judiciário, oparticipação comunitária pela Constituição, geran- interesse público e a garantia dos direitos coletivos.do posteriormente várias leis que institucionalizam Ela se reserva à proteção do patrimônio público, àos Conselhos de Políticas Públicas. moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao Ministério Público – A função do Ministério Pú- patrimônio histórico e cultural.blico é a de guardião da sociedade, vigilante da or- Código do Consumidor – A proteção aos con-dem e do respeito dos poderes públicos aos direitos sumidores, garantida na Constituição Federal e de-assegurados aos cidadãos pela Constituição Federal. pois regulamentada pelo Código do Consumidor,No tocante à saúde teve a sua atuação realçada, uma em muitos momentos se entrelaça com o direito àvez que a Constituição tratou a saúde como servi- saúde e abre caminho valioso para o cidadão buscarço de relevância pública e incumbiu o Ministério no Poder Judiciário a proteção adequada, no casoPúblico de zelar pela garantia da prestação desses de violação do seu direito à saúde. Os governos cria-mesmos serviços. ram as Procuradorias do Consumidor para que os Tribunal de Contas – É o órgão auxiliar do Con- cidadãos possam fazer suas reclamações.gresso Nacional e da Assembléia Legislativa ao qual Defensoria Pública – Considerando que para secompete a fiscalização contábil, financeira, orçamen- recorrer ao Poder Judiciário é necessário se fazertária, operacional e patrimonial da União, Estados e representar por advogado, a Constituição garantiuMunicípios, respectivamente, e das entidades da ad- aos que comprovarem insuficiência de recursos aministração direta e indireta, também nos três níveis assistência jurídica gratuita. É a Defensoria Públicade governo. Todo cidadão tem o direito de denunciar o órgão competente para oferecer, gratuitamente,aos Tribunais de Contas irregularidades e ilegalida- ao cidadão este serviço, a orientação e a defesa ne-des verificadas contra o patrimônio público. cessárias para fazer valer seus direitos. Ação Civil Pública – É um “processo” utilizado Legislativo – A articulação da sociedade com omediante representação do Ministério Público ou Poder Legislativo (níveis federal, estadual e muni-por meio de associações legalmente constituídas cipal), por meio do Conselho de Saúde ou direta-há pelo menos um ano. Para essa ação não have- mente pelas entidades associativas, cria as condiçõesrá adiantamento de custas, honorários periciais ou para a efetiva fiscalização do Poder Executivo. Alémquaisquer outras despesas. da parte legítima para as ações de interesse coletivo Mandado de Segurança Coletivo – Serve para (ação civil pública e mandado de segurança), o Po-proteger direito líqüido e certo, quando o responsá- der Legislativo dispõe das comissões parlamentaresvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autorida- de inquérito como instrumento para investigação ede pública ou agente de pessoa jurídica no exercício apuração de ilícitos civil ou criminal decorrentes dode atribuições do Poder Público. Pode ser impetra- desrespeito ou omissão no cumprimento da legis-do por partido político ou por organização de classe lação.ou associação legalmente constituída e em funcio- Comissões – São órgãos fiscalizadores compos-namento há pelo menos um ano. tos por representantes das partes interessadas, ser- Mandado de Injunção – Pode ser usado quan- vindo como intermediárias para tratar de assuntosdo na falta de norma regulamentadora que possa que envolvam interesses comuns.tornar inviável o exercício dos direitos e liberdades Orçamento Participativo – O Orçamento Parti-constitucionais. cipativo surge da necessidade da interação entre a Ação Popular – Todo cidadão, individualmente, participação popular e a participação governamen-pode entrar com uma ação popular no Poder Ju- tal para que a comunidade possa opinar e decidir 165
  24. 24. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadaniacomo aplicar/canalizar recursos para as áreas que pesquisas e discussões, trazendo-os a público (porprecisam ser priorizadas. Dessa forma, a sociedade meio de mobilizações, passeatas, congressos, meiostorna-se agente das decisões públicas. de comunicação etc.), elas se tornam espaços de Audiência Pública – Uma audiência pública é o controle social, pois promovem a integração entre aprocedimento de consulta à sociedade ou a grupos comunidade, a academia e os Poderes Públicos, sen-sociais interessados em determinado problema ou do fortes mecanismos de pressão junto ao Estado,que estejam afetados por determinado projeto. É seja porque a vida política muito se constrói dentroutilizado como canal de participação da comunida- do espaço acadêmico, seja porque a participação dasde nas decisões em nível local; um tipo de sessão universidades na vida pública do país se efetiva deextraordinária onde a população pode se manifes- forma marcante.tar, dando sua opinião e seu ponto de vista acerca Ouvidorias Independentes – A implantação dede um determinado assunto, levando o responsá- Ouvidorias Independentes se concretiza como maisvel pela decisão a ter acesso aos mais variados po- uma forma de controle social, já que possuem o in-sicionamentos. Tais inferências não determinam a tuito de se firmarem como interlocutores entre a so-decisão, pois têm caráter consultivo apenas, mas a ciedade civil e os órgãos públicos responsáveis pelaautoridade, mesmo desobrigada a segui-las, deve constatação e defesa dos direitos da população que,analisá-las a propósito de aceitá-las ou não. porventura, sejam violados, sem a vinculação efeti- Monitoramento Autônomo – Muitos dos instru- va junto a nenhum órgão do Poder Público.mentos utilizados não surgiram com bases jurídicas Partidos Políticos – Por vezes os parlamentareslegais para efetuar o controle social, mas acabam acolhem as denúncias de irregularidades ou queixaspor intervir diretamente com sua participação nos oriundas do cidadão e, em seu nome ou em nomeditames pertinentes a um instrumento de controle. do próprio partido, exige abertura nas instâncias Sindicatos – Ainda que os sindicatos tenham, superiores do poder para as devidas constatações,muitas vezes, como objetivo principal o beneficia- o que lhes dá um caráter de controlador social dasmento de determinada classe dentro da sociedade, ações públicas.todas as resoluções que possam advir a partir deuma negociação junto à classe patronal ou ao Es- COMENTÁRIOS FINAIStado são resultados que vão abarcar a população Chegou a hora de concluirmos. É preciso discu-como um todo. Dessa forma, os sindicatos se apre- tir o direcionamento que se deseja dar às políticassentam como meio de controle social, uma vez que sociais. Caso contrário, o campo do controle socialpressionam as instâncias superiores para se chegar a fica muito restrito. A vigilância não deve se dar so-um determinado fim público. mente naquilo que o Governo faz, pois o campo das ONGs – Como veículos mediadores entre o Esta- omissões da ação governamental é muito maior dodo e a sociedade civil, muitas ONGs objetivam exa- que o campo das ações propriamente ditas. Entre-tamente a construção de atividades para o controle tanto, é necessário ter claro que a inclusão na agendasocial. Por meio da conscientização da comunidade/ estatal de garantias de direitos é limitada pelo pró-público em que estão inseridas, várias organizações prio processo de acumulação capitalista, que ampliabuscam, junto ao Ministério Público e a outros es- a exclusão e aprofunda as desigualdades sociais.paços do Poder Público, mover ações/processos que Vale ressaltar a importância dos fóruns de parti-pressionem o Estado, quando este, nos atributos das cipação popular, específicos e ou de articulação dassuas funções, desrespeita direitos constitucional- políticas em todos os níveis de governo. Um exem-mente adquiridos pela população. plo concreto, no caso da política da assistência so- Universidades – Já que as universidades são for- cial que prevê o controle pelos conselhos, os planosmadoras de opinião e concretizam os seus estudos, plurianuais e os anuais são elaborados pelo gestor, 166
  25. 25. AULA 2 — Participação e Controle Social: Instâncias de Cidadanialevados para análise e aprovação dos conselhos, esó depois encaminhados para a aprovação do Poder + SAIBA MAISLegislativo. • Movimento anarquista: no Brasil, era a ação de gru- Na esfera federal, os governos afirmavam reco- pos anarquistas que se desdobravam em células or-nhecer a democracia parlamentar, desqualificando gânicas, comunas, grupos, centros de estudos, uniõessindicatos e movimentos sociais como “represen- e federações. O movimento anarquista não decorriatantes do atraso” e suas manifestações como preju- apenas da organização de operários para operários,diciais à democracia, desconstruindo e esvaziando também era composto pela ação de indivíduos quecanais participativos como conselhos e conferências combatiam o capitalismo, almejava a destruição donacionais, estimulando a destituição de direitos tra- Estado e a reconstrução de um novo tipo de forma-balhistas, previdenciários e sociais, fazendo deles ção social, descentralizada horizontalmente e au-políticas compensatórias e filantrópicas, além de togestionária. Confira as principais obras historio- gráficas que versam sobre o movimento anarquistareduzir os gastos sociais. no Brasil. No início do século XX, o anarquismo e Devemos registrar que, com a implantação da o anarcossindicalismo eram tendências majoritáriasConstituição Federal de 1988, o reconhecimento entre o operariado, culminando com as grandes gre-desses espaços dialógicos, momento do encontro ves de 1917, em São Paulo, e 1918-1919, no Rio deda sociedade civil e governo, vem se modificando, Janeiro. (http://www.histedbr.fae.unicamp.br/)abrindo perspectivas democráticas inéditas no Bra- • Cooptação: Ato ou efeito de cooptar, agregar, asso-sil e quem sabe em outros países. ciar. Atrair (alguém) para seus objetivos. Escolher ou Por fim, hoje o país de cultura autoritária e de unir-se a (alguém), como companheiro, parceiro outradição clientelista aprende um novo jeito de cúmplice, para um empreendimento ou ação con-construir a esfera pública, partilhando o poder e junta. (http://www.dicionarioinformal.com.br)democratizando a vida social. Novas possibilida- Descentralização: A descentralização política con-des de intervenção popular nos equipamentos pú- siste na criação de entes com personalidade jurídicablicos de proteção social são possíveis. As comis- que possuem competência legislativa dentro de seusões de bairro, os conselhos de gestão dos serviços âmbito territorial. É o que determina o Art. 18 da CF ao definir a organização político-administrativa dae programas, os núcleos comunitários e grupos República Federativa do Brasil, conferindo, ao final,de cidadania constituem espaços mais flexíveis e autonomia às suas pessoas políticas. Autonomia paramenos formalizados de participação coletiva de legislar, para gerir seus recursos financeiros arrecada-usuários. dos, enfim, cada um possui atribuições que não serão, De qualquer forma, é importante frisar que não salvo casos que a própria Constituição prevê, alvo deé possível fazer previsões sobre a participação no interferência de outro. Como exemplo: “O Estado deBrasil. O que se deve fazer concretamente é: in- São Paulo não poderá criar lei que é de competênciavestir fortemente na qualificação dos movimen- do Município de Santos, e vice-versa.” A descentrali-tos sociais e de outros atores da sociedade civil, zação política cria, para cada uma delas, uma pessoapara uma ação propositiva e capaz de contribuir administrativa. Por isso, no Art. 18 da CF, preferiu opara fortalecer a cultura democrática e participa- legislador constituinte organizar o Estado política etiva, implementar políticas inovadoras quanto à administrativamente, por não se conceber a existên- cia de uma sem a outra. Assim, são pessoas políticas emelhoria das condições de vida de toda a popu- administrativas a União, os Estados, o Distrito Fede-lação e à democratização dos processos de gestão. ral e os Municípios, todos autônomos entre si. (http://Potencializar as ações da sociedade, suas práticas www.direitonet.com.br.)democráticas e ampliadoras da cidadania e com Democracia Direta: Existem duas formas de oselas alargar e fortalecer as possibilidades da par- cidadãos exercerem a responsabilidade cívica daticipação social. 167
  26. 26. Unidade Didática — Conselhos Populares e Cidadania democracia. Uma delas é pelo voto direto, denomi- presentativa se referem à diferenciação entre diri- nada democracia direta. As primeiras democracias gentes e dirigidos, perdendo assim, de certa forma, foram diretas, como a de Atenas, por exemplo, na uma das características principais da democracia: a qual o povo se reunia nas praças e ali tomava deci- igualdade. Para alguns, essa forma de sistema polí- sões políticas. Nesse caso, os cidadãos não delegam tico tende a criar a impressão da existência de uma o seu poder de decisão, mas, de fato, o exercem. A categoria especial de pessoas dotadas de capacidades democracia direta também é denominada democra- especificas para governar, separando, de certa forma, cia participativa. Um exemplo atual dessa forma de a política da vida cotidiana. (http://www.brasilesco- organização política é o Orçamento Participativo, la.com/sociologia/democracia-representativa.) na qual as reuniões comunitárias, destinadas a sub- • “Ombudsman”: É uma palavra sueca que significa re- meter os recursos públicos, são abertas aos cidadãos. presentante do cidadão. Designa, nos países escandina- (http://www.brasilescola.com/sociologia/democra- vos, o ouvidor-geral, função pública criada para canali- cia-representativa.htm) zar problemas e reclamações da população. Na impren-• Democracia Representativa: Diferentemente desse sa, o termo é utilizado para designar o representante dos modelo, na democracia representativa ou direta os leitores dentro de um jornal. A função de ombudsman cidadãos não exercem o poder diretamente, mas, de imprensa foi criada nos Estados Unidos nos anos 60. sim, indiretamente, por intermédio de seus represen- Chegou ao Brasil num domingo, dia 24 de setembro de tantes. Assim, em tese, os “representantes do povo” 1989, quando a Folha, numa decisão inédita na história devem corresponder aos interesses de seus eleitores. do jornalismo latino-americano, passou a publicar se- As principais críticas em relação à democracia re- manalmente a coluna de seu ombudsman. * ANOTAÇÕES 168

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