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Proyecto de derogaciones Proyecto de derogaciones Document Transcript

  • 1Honorable Cámara de Diputados de la NaciónProyecto de LeyEl Senado y la Cámara de Diputados, reunidos en Congreso, sancionan con fuerza deLEYArtículo 1º: Deróganse las leyes 26.080, 26.122, 26.124 –en cuanto modifica el artículo37 de la ley 24.156-, 26.854 y 26.855.Artículo 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
  • 2FUNDAMENTOSA través del presente proyecto de ley, procuramos que se retorne a la normalidadinstitucional –al menos en sus aspectos más relevantes-, a través de la derogación deuna serie de leyes mediante las cuales el gobierno en la última década ha intentado,lográndolo en buena medida, la anulación de la división de poderes y la concentracióntotal del poder en el Ejecutivo.Los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández Kirchner, con sus mayoríasparlamentarias, han profundizado la deformación del sistema presidencialista queintentó reencauzarse mediante la reforma constitucional de 1994.1. Supresión del Congreso de la Nación y apropiación de sus facultades.Necesaria derogación de la ley 26.122Ambos gobiernos han logrado colocar al Congreso en el rol más mínimo que se conozcaen su historia, limitando su función en la actualidad a tratar únicamente los proyectosde ley enviados por el Poder Ejecutivo y a hacerlo además de manera “express”, sindebate en las comisiones y sin modificaciones en sus textos.Para ello han echado mano precisamente de los principales mecanismos que eranutilizados con anterioridad de la reforma constitucional de 1994 para minimizar el roldel Congreso en favor del hiperpresidencialismo: el dictado de decretos de necesidad yurgencia y el ejercicio de la delegación legislativa. La reforma constitucional pretendiólimitar estas dos prácticas a través de los artículos 76 y 99 inciso 3º incorporados a lanueva constitución. Allí se establecieron importantes limitaciones. Por el artículo 76 sedispuso que la delegación de facultades del Congreso al Ejecutivo sólo puede realizarseen caso de “emergencia” y siempre debe sujetarse al “plazo” necesario para remediarlay a las “bases” de actuación que fije el Congreso en la ley delegante. En esto último, laConvención Constituyente adoptó la doctrina jurisprudencial elaborada por la Corte delos Estados Unidos seguida por nuestro Alto Tribunal en relación a que sólo puede serválida la transferencia de facultades cuando ello se encuentra enmarcado en un“estándar inteligible”. Por último, los decretos emitidos por el Ejecutivo en ejercicio dela delegación (decretos delegados) deben ser revisados por el Congreso en un plazobreve, debiendo ratificarlos o rechazarlos.En materia de decretos de necesidad y urgencia (DNU) –práctica alarmante entre 1989y 1994 por su volumen y sus contenidos- la Constitución los acotó al supuesto en quefuera imposible la reunión del Congreso por circunstancias anormales y siempre queactúe inmediatamente después ratificando o rechazando la medida legislativa delEjecutivo. En este caso la Convención Constituyente también adoptó criterios expuestospor la Corte Suprema, en especial el vinculado a la causa habilitadora de los DNU: debetratarse de una situación en que sea absolutamente imposible que las Cámaras sesiones
  • 3(como ejemplificó la Corte luego de 1994, por “ataques bélicos” o “desastres naturales”–conf. fallos “Verrocchi” (1999) y “Consumidores Argentinos” (2010)-.En relación a la delegación legislativa, la Corte Suprema, en la causa "Colegio Públicode Abogados de Capital Federal vs. EN – PEN – ley 25.414 – dto. 1204/01 s/amparo",Fallos: 331:2406, 2009, ha sido categórica cuando, al analizar el tópico de la delegaciónlegislativa, señaló que con un "lenguaje firme y explícito la Constitución Nacionalprohíbe al Presidente de la República, como regla general, emitir disposiciones decarácter legislativo, sea a iniciativa propia (artículo 99.3, segundo párrafo), sea porvirtud de la delegación que, en su favor, haga el Congreso (artículo 76, primera parte).Añade la sentencia de nuestro máximo Tribunal que la "letra del texto constitucional(artículos 99.3 y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la ConvenciónConstituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario alejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una práctica normal y, por laotra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ellosí puede tener lugar. La definición de la regla general y de los casos excepcionales en elmismo texto constitucional así como el procedimiento que finalmente se adoptó paraasegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos objetivos básicosque rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y lamayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal. De todo ello se desprendeque dicho procedimiento debe ser puesto en práctica por los tres poderes del Estado,cada uno en el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por vía dedeformaciones interpretativas, inconsistencias o desequilibrios entre las diversasfinalidades buscadas con la reforma de la estructura del gobierno federal"(considerando 9).Posteriormente, en el considerando 12 del mismo fallo, expresa la Corte que "a partirdel sentido que se buscó asignar al texto constitucional argentino y de lascaracterísticas del modelo seguido, se desprende que 1°) la delegación sin bases estáprohibida y 2°) cuando las bases están formuladas en un lenguaje demasiadogenérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunalessi el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por elPresidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras elCongreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate". Esta conclusión, agrega,"resulta insoslayable apenas se advierte que la delegación sin bases está prohibidaprecisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexión entre ladelegación del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad administrativa".Así, "por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas,sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativaque podrá el Ejecutivo ejercer válidamente".No obstante las limitaciones impuestas en el art. 76 CN, y las que surgen de lasinterpretaciones que de aquel ha realizado la Corte Suprema, el oficialismo de los
  • 4últimos 10 años persistió en mantener y prorrogar todas las delegaciones existentes asu llegada, y cristalizó una de ellas –quizás la más importante- en una disposición decarácter permanente, que es la contenida en el art. 37 de la ley 24.156 de acuerdo con eltexto que recibiera de la ley 26.124 que aquí proponemos derogar. Allí se establece lapotestad del Jefe de Gabinete para modificar el presupuesto nacional todos los años.Ahora, los recursos de la sociedad son destinados discrecionalmente por el Jefe deGabinete, de manera súbita, arbitraria e indeliberada. Ello es inconstitucional porresultar violatorio del artículo 76 de la Constitución Nacional, y es gravemente ofensivodel sistema democrático en un aspecto muy sensible a la participación ciudadana y alcontrol de la opinión pública, como es el gasto del Estado.El gobierno ha concretado otras leyes de delegación legislativa al margen del art. 76 CN.Por ejemplo la ley 26.095 que faculta al Poder Ejecutivo a fijar “cargos específicos” enlas tarifas de gas natural, que es un impuesto disfrazado, sin límites de fijación, sinplazo y sin justificación en un estado de emergencia.En materia de decretos de necesidad y urgencia, la situación llegó a un máximo nivel degravedad institucional a propósito del dictado del decreto de necesidad y urgencia nº2010/2009 (pago de obligaciones externas con reservas líquidas del Banco Central). Apoco de su sorpresivo dictado, la Presidenta de la Nación cesanteó al Presidente delBanco Central de la República Argentina por su negativa a ejecutar el decreto, fundadaen la Carta Orgánica del Banco Central (ley 24.144) que establece que el organismo norecibe “instrucciones” de ningún tipo por parte del Poder Ejecutivo, marcando así suindependencia y autonomía en el ejercicio del resguardo de las reservas monetariasdelegado por el Congreso de la Nación. Cabe destacar que la cesantía del Presidente delBanco Central se dispuso mediante otro decreto de necesidad y urgencia, pues la leyseñala que dicha facultad corresponde al Congreso, y sin respetar el elemental derechode defensa del acusado, tal como garantiza la ley 24.144.Seguidamente, la Presidenta se arrogó, con expreso apoyo de sus líderesparlamentarios, la función exclusiva de convocar al Congreso a sesiones extraordinariaspara tratar aquel decreto legislativo, para justificar su omisión de hacerlo, y a tenor delo cual forzó a legisladores de la oposición a tener que acudir a la Justicia para evitar laejecución de la medida, creando una insólita situación de conflicto de poderes. Luegode que la jueza de primera instancia en lo contencioso administrativo federal de laCapital Federal María José Sarmiento dispusiera una medida cautelar de suspensióndel decreto, la Presidenta, Néstor Kirchner y todas las figuras del oficialismo realizarondeclaraciones públicas atacando con virulencia la decisión judicial, utilizando laPresidenta expresiones tales como “jueza delivery” y el ex Presidente Kirchner, “partidojudicial”. Asimismo, tal cual fue ampliamente difundido por aquellos días, la juezaSarmiento fue objeto de presiones y actos de intimidación tales como elestacionamiento de un patrullero de la Policía Federal en la puerta de su domicilio, sin
  • 5que llegara a conocerse jamás los motivos y el autor de la instrucción que causó dichoaccionar policial.Posteriormente, la maniobra con la cual la Presidenta eludió la resolución de la Justiciay logró finalmente imponer la ejecución del objeto de aquel decreto de necesidad yurgencia fue de una gravedad institucional inusitada: en el acto de apertura de sesionesordinaria del Congreso de la Nación del 1º de marzo de 2010, anunció el dictado de unnuevo decreto, reemplazante del anterior, que disponía exactamente la misma medida.No sólo constituye un contrasentido inadmisible anunciar un DNU en AsambleaLegislativa (toda vez que dichos decretos suponen como única justificación laimposibilidad de que el Congreso se reúna en sesiones, cosa que allí mismo estabaocurriendo), sino que además se logró evitar la actuación oportuna de la Justicia en larevisión de la legalidad del decreto, el cual se ejecutó inmediatamente luego de dictado.Estas y otras prácticas de cercenamiento total del control parlamentario y judicial sobreel ejercicio de facultades legislativas por parte del Ejecutivo, pudieron ser realizadasgracias a que el oficialismo sancionó en el año 2006 la ley 26.122, reglamentaria deltrámite de revisión de los decretos delegados y de necesidad y urgencia.Allí se establecieron dispositivos que permitieron soslayar todos los límitesconstitucionales y jurisprudenciales. Los presidentes Kirchner y Fernández de Kirchneremitieron decretos de necesidad y urgencia de manera desenfrenada y sin controlparlamentario, e impulsaron –con éxito- el uso indiscriminado de la delegaciónlegislativa.Dichas herramientas incluidas en la mencionada ley para evitar el control son dos. Enprimer lugar, la ley omite establecer un plazo expreso para el pronunciamiento delCongreso, lo cual permite que un DNU o un decreto delegados permanezcan vigentessine die, por años, sin que el Congreso lo trate. Eso es lo que ha ocurrido con la mayoríade los decretos legislativos de emergencia. Por otro lado, la ley dispone que el rechazode ambos tipos de decreto requiere la voluntad de las dos Cámaras (conf. artículo 24; esdecir que la aprobación o el mero silencio de una de las Cámaras permite la vigencia yaplicación del decreto). Esta previsión da lugar al gobierno por decreto, pues bastagozar de mayoría en una de las dos cámaras (y por lo tanto su aprobación, o su merosilencio) para tener garantizada la vigencia y aplicación de los DNU. En otros términos,la ley establece que el silencio, la indeterminación o la discrepancia de ambas cámarasdel Congreso son favorables a la vigencia de los decretos legislativos, cuando la regladebiera ser la contraria: si el Congreso no logra la voluntad ratificatoria en un plazobreve, los decretos legislativos debieran caer de la misma maneraEn tales condiciones, al operar la ley 26.122 como valladar de un oportuno y verdaderocontrol del Congreso sobre las facultades legislativas de excepción otorgadas alEjecutivo por la Constitución, consideramos preferible la derogación de dicha ley,retrotrayéndose la situación a su estado anterior regido por los principios
  • 6constitucionales y los principios generales del derecho, y quedando sujetas los decretoslegislativos a los estándares surgidos de la jurisprudencia de los tribunales, hasta lasanción de una ley restrictiva de sus posibilidades y consagratorio de un controlparlamentario inmediato y efectivo, tal como establecen los artículos 76 y 99 inciso 3ºde la Constitución Nacional.Con ello, la situación de deformación del sistema republicano y supresión de ladeliberación democrática de las normas legislativas es igual a la que existía antes de1994. La ley 26.122 del kirchnerismo ha convertido el artículo 99 inciso 3º de laConstitución en letra muerta.Por ello resulta imprescindible su derogación a fin de contribuir a restaurar elequilibrio de poderes, sancionándose una ley nueva que satisfaga las exigencias de laletra y el espíritu de la Constitución Nacional.2. Superpoderes presupuestarios: derogación del Artículo 37 de la Ley24.156 (ley 26.124)El gobierno de los Kirchner convirtió en permanente una delegación legislativa alEjecutivo denominada desde la década de 1990 como la concesión de “superpoderes”.Por vía de la ley 26.124 (2006), incorporó el texto actualmente vigente del art. 37 de laley 24.156 (ley de administración financiera y sistemas de control del sector públiconacional), que establece: ―Art. 37. — ... El Jefe de Gabinete de Ministros puededisponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro deltotal aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas lasmodificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicacionesfinancieras y distribución de las finalidades.‖Como se advierte, la delegación que realiza el Congreso por esta precisión esinconstitucional pues no cumple con ninguno de los requisitos establecidos en elartículo 76, incorporado en 1994 precisamente para prohibir la delegación y acotarla asupuestos excepcionales. Debe mediar para ello un estado de “emergencia pública”, y elCongreso debe fijar “las bases de la delegación”, y el plazo por el cual se otorga elejercicio de las facultades legislativas al Ejecutivo.Nuevamente, por vía de una ley, se logró borrar la letra de la Constitución,transformando una situación anormal en un ejercicio ordinario del poder por el cual elEjecutivo puede hacer y deshacer el presupuesto nacional de gastos y recursos.El destino de los recursos que se discute y se aprueba democráticamente en el Congresotodos los años se transforma así en un dibujo que el Jefe de Gabinete de Ministrospuede modificar a su gusto con entera discrecionalidad, lo cual, al igual que todo lo
  • 7anterior, aniquila el régimen republicano y democrático, y el estado de derecho,consagrando el más puro decisionismo del Ejecutivo unipersonal.Por ello resulta imperioso derogar los mentados “superpoderes” presupuestarios yrealzar la labor del Congreso en la fijación del destino de los recursos públicos.3. Manipulación de la Justicia: derogación de las Leyes 26.080 y 26.855Con la sanción de la ley 26.080 en el año 2006, impulsada por la entonces senadoraCristina Fernández de Kirchner, se modificó la ley 24.937, orgánica del Consejo de laMagistratura, alterándose su conformación. Se pasó de 20 a 13 miembros, buscandoobtener el control del organismo, bajo el ropaje de perseguirse su eficiencia y agilidad.Los legisladores pasaron de ser 8 a 6, suprimiéndose la representación de las tercerasminorías en la Cámara de Diputados y en el Senado, y la representación de los juecespasó de 5 a 3, eliminándose la presencia del Presidente de la Corte Suprema. Asimismo,la representación de los abogados disminuyó de 4 a 2 miembros, siendo el sector másafectado por la reforma.Por otro lado, la ley también modificó la integración del Jurado de Enjuiciamiento demagistrados creado en el artículo 115 de la Constitución, que pasó de tener 9integrantes (3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados) a tener 6 (3 legisladores, 2 jueces y 1abogado).El efecto de tales modificaciones fue exactamente en sentido contrario a la finalidad dela reforma constitucional de 1994: se acentuó la participación político partidaria en elConsejo y en el Jury, y se disminuyó a la par la representación de los jueces y de losabogados.Ello consumó la abierta violación del art. 114 CN en cuanto prescribe que el Consejodebe integrarse de modo que se procure el equilibrio en la representación de losórganos políticos, de los jueces y de los abogados. Vale decir que mientras laConstitución establece con toda claridad literal que debe existir un equilibrio entre tres(órganos políticos, jueces y abogados), la ley 26.080 consagra el amplio predominio delos políticos (7 miembros entre Congreso y Ejecutivo) contra 3 jueces y dos abogados.El desbalance resultaba manifiesto, y ello provocó la reacción de toda la oposiciónpolítica, a través de un comunicado público realizado en conjunto, de las asociaciones ycolegios públicos de abogados del país y de la doctrina jurídica de manera muymayoritaria. Se interpusieron acciones judiciales de impugnación de la norma, variasde las cuales se encuentran en los estrados de la Corte para ser resueltas desde el año2007.Asimismo, la sanción de la ley 26.080 motivó un pronunciamiento del Comité deDerechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de fecha
  • 823/3/2010, en el cual señala: ―10. El Comité observa con preocupación que, a pesar delprincipio contenido en el artículo 114 de la Constitución respecto al equilibrio que debeimperar en la composición del Consejo de la Magistratura, existe en el mismo unamarcada representación de los órganos políticos allegados al Poder Ejecutivo, endetrimento de la representación de jueces y abogados. (Artículo 2 del Pacto). ElEstado Parte debe tomar medidas con miras a hacer efectivo el equilibrio previsto enel precepto constitucional en la composición del Consejo de la Magistratura, evitandosituaciones de control del Ejecutivo sobre este órgano‖ (Examen de los informespresentados por los estados partes con arreglo al artículo 40 del pacto. Observacionesfinales del Comité de Derechos Humanos.http://www.csjn.gov.ar/data/onuddhh2010-2014.pdf).También generó la reacción de grandísima parte de la comunidad académica delDerecho, de la oposición política en su totalidad -sin disidencias-, y de lasorganizaciones no gubernamentales y asociaciones de jueces y abogados. En particular,la Asociación de Abogados de Buenos Aires inició una acción de amparo por lamanifiesta inconstitucionalidad de la ley 26.080. La demanda de la AABA está centradaen la violación al artículo 114 de la Constitución Nacional y señala: ―La inserción delConsejo de la Magistratura en el Poder Judicial descarta que pueda ser válidamentehegemonizado por los poderes políticos (PEN y PL). Se quiebra, de esta forma y poruna parte, el principio republicano de equilibrio e independencia de los poderes, alquedar una fracción del Poder Judicial (el Consejo de la Magistratura) en relación dedependencia con los departamentos políticos del gobierno‖(http://www.aaba.org.ar/inst0256.htm).La causa iniciada por dicha demanda se encuentra en los estrados de la Corte Supremadesde el día 6/11/06, sin que hasta el momento haya tenido tratamiento y resolución(ver:http://www.csjn.gov.ar/expcon/documentos/expedientes/datos_expe.jsp).Como ejemplos de la opinión mayoritaria de la doctrina jurídica en relación a la ley26.080 pueden citarse las siguientes opiniones: Javier Barraza sostuvo que “Sipensamos que por equilibrio debe entenderse que los cuerpos políticos ostenten lamayoría absoluta en la conformación del Consejo de la Magistratura, como lo hace laley 26.080, habremos dado muerte a la ilusión de conformar una nueva justicia,independiente y ajena a los avatares y vicisitudes de la política” (“Los desequilibrios dela ley. En torno al Consejo de la Magistratura y su modo de conformación”, Barraza,Javier Indalecio, LA LEY 2006-D, 594). Por su parte, María A. Gelli opinó: ―Si algofaltara en el proyecto para mostrar de qué modo se abroquela el poder político endefensa de su propio sector, basta examinar la cuestión de las remociones de losintegrantes del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamientoprovenientes de ese ámbito. En efecto, los jueces, los abogados y el académicointegrantes del Consejo y los jueces y abogados que compongan los Jurados de
  • 9Enjuiciamiento pueden ser removidos por el voto de las tres cuartes partes de losmiembros totales de los respectivos organismos. En cambio, los integrantesprovenientes de la representación política sólo pueden ser removidos por cada una delas Cámaras del Congreso o por el Presidente de la Nación, según corresponda, previarecomendación del Consejo o del Jurado, a propuesta de las tres cuartas partes de susrespectivos miembros totales. Como se ve, la ley en caso de ser aprobada creará unnuevo fuero por extensión inconstitucional en el caso de los legisladores y unverdadero privilegio para el Poder Ejecutivo, en la persona de su representante elConsejo de la Magistratura‖ (“El Consejo de la Magistratura a la palestra. Las razones,el método y la subjetividad política de su enmienda”, Gelli, María Angélica, LA LEY2006-A , 1082).La ley 26.080 produjo el desbarajuste del Consejo de la Magistratura e hizo entrar enconflicto la normalidad en los procesos para la selección de candidatos a jueces ydisciplinarios y de acusación. Se dio el caso de concursos largamente demorados, comoconsecuencia del alto nivel de interés político en su resultado (vgr. concurso nº 140para cubrir las vacantes de los juzgados de primera instancia en lo penal federal de laCapital), y de otros donde se pretendió arribar a un final abrupto, con marcadadiscrecionalidad en la elección de los candidatos, como en el concurso para cubrir lavacante en el juzgado en lo civil y comercial federal nº 1, que debía resolver la causa“Grupo Clarín”, de marcada obsesión política para el gobierno. Por el otro lado,magistrados duramente cuestionados en su desempeño y que demostraron serprotectores del gobierno y de los actos de corrupción de los funcionarios, comoNorberto Oyharbide, a cargo de un juzgado en lo penal federal de la Capital, fueronabsueltos de las acusaciones de mal desempeño que tenían en su contra, precisamentepor los representantes del oficialismo en el Consejo (5 de 13, lo cual impidió siemprellegar a los 2/3 que habilitan una acusación para la remoción). Oyharbide sobreseyó entiempo récord al matrimonio Kirchner en la causa por enriquecimiento ilícito donde sedesoyeron las pericias que indicaban las inconsistencias de sus declaraciones juradas,se impidió la participación del entonces Fiscal Nacional de InvestigacionesAdministrativas, Dr. Manuel Garrido, y donde el fiscal natural de la causa omitió laapelación del sobreseimiento.La conformación del Consejo de la Magistratura de acuerdo con la ley 26.080 eragravísima, pero para sorpresa de toda la sociedad, en el mes de abril de 2013 laPresidenta anunció el envío al Congreso de un proyecto para una nueva modificaciónen el Consejo de la Magistratura, el cual se convertiría rápidamente en ley, y que resultaletal para la independencia judicial.Por dicha ley, ahora el Consejo tiene 19 miembros: 6 legisladores (persiste ladiscriminación de las terceras minorías en las cámaras), 3 jueces, 3 abogados, 1representante del Ejecutivo y 6 académicos. No sólo se mantiene el desequilibriorespecto de la paridad que establece el artículo 114 de la Constitución de legisladores,
  • 10jueces y abogados, sino que además se agrega un elemento insospechado ymanifiestamente inconstitucional: los miembros del Consejo ahora serán elegidos porvoto popular, en listas que acompañarán a las de Presidente y Vice y legisladores, y paralas cuales los partidos políticos no pueden presentar listas comunes de candidatos aconsejeros. Quien gane la elección obtendrá nada menos que 13 lugares en el Consejode la Magistratura (dos senadores, dos diputados, el representante del poder ejecutivo,dos jueces, dos abogados y cuatro miembros del ámbito académico o científico).A ello se agrega que ningún partido o alianza que no tenga reconocimiento en por lomenos 18 distritos electorales puede presentar listas de candidatos al Consejo de laMagistratura. Vale decir: un conjunto de disposiciones que establecen una politizaciónmáxima del Consejo de la Magistratura, cuya mayoría pasará a ser de aquí en másdecididamente “oficialista” y netamente partidaria, pues sus miembros surgirán de laboleta electoral oficializada por un partido político. No sólo eso: la ley además morigerala mayoría necesaria para seleccionar los candidatos a jueces en la elaboración de laterna que se somete a decisión del Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado deacuerdo con los arts. 99 inc. 4º y 114 CN, y la mayoría requerida para que el Consejosancione o acuse por mal desempeño a los magistrados ante el Jury de Enjuiciamiento.De acuerdo a este cóctel explosivo la mayoría partidaria oficialista en el Consejo de laMagistratura pasa a controlar con comodidad tanto la designación como eldisciplinamiento y la remoción de los jueces. No hace falta ser un experto para advertirque con todo ello la independencia judicial se encuentra en ciernes de ser aniquilada ycon ella el control judicial de constitucionalidad de las normas, la investigación ycondena de actos de corrupción y cualquier otra forma de control judicial sobre losórganos de gobierno político y los funcionarios. Se consagra el fin del sistemarepublicano, esta vez suprimiendo el normal desempeño del poder judicial.La Relatora Especial sobre independencia judicial de la Organización de las NacionesUnidas Gabriela Knaul exhortó en su momento al Gobierno de Argentina a quereconsidere el proyecto de ley de reforma del Consejo de la Magistratura. Sostuvo que―Al otorgar la posibilidad a los partidos políticos de proponer y organizar laselecciones de los consejeros, se pone en riesgo la independencia de los miembros delConsejo de la Magistratura, lo que compromete seriamente los principios deseparación de poderes y de la independencia del Poder Judicial, elementosfundamentales de toda democracia y de todo Estado de Derecho‖. Agregó que ―Ladisposición sobre la elección partidaria de los miembros del Consejo de laMagistratura es contraria al artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos y a los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura‖(http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13275&LangID=S).A su turno, Human RightsWatch expresó: ―Esta reforma le daría al partidogobernante en Argentina una mayoría automática en el Consejo que supervisa al
  • 11poder judicial, lo cual compromete gravemente la independencia de la justicia‖, señalóJosé Miguel Vivanco, director para las Américas de HRW(http://www.hrw.org/es/news/2013/04/24/argentina-debe-rechazar-injerencias-en-la-independencia-judicial).En representación de la opinión predominante en las ONG dedicadas al estudio delPoder Judicial, cabe citar el comunicado de la Asociación por los Derechos Civiles apropósito de la ley: “La ADC manifiesta su profunda preocupación por la orientacióngeneral de los cambios impulsados, ya que lejos están de democratizar la justicia y deatacar los problemas fundamentales que afectan al poder judicial. Por el contrario, elproyecto del Poder Ejecutivo nacional promueve la partidización de la administraciónde justicia y permite un control absoluto del partido de gobierno sobre el Consejo de laMagistratura, desvirtuando así el mandato constitucional y afectando gravemente elestado de derecho, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos y laindependencia de la justicia‖. ―La reforma al Consejo de la Magistratura es uno de losaspectos más preocupantes, ya que una vez más desconoce el mandato constitucionalde una composición equilibrada, asigna el control total del organismo al partido degobierno (mediante la eliminación las mayorías agravadas para la toma de lasdecisiones más sensibles), instaura el solapamiento de las elecciones de los consejeroscon los comicios presidenciales , y establece un mecanismo de dudosaconstitucionalidad para la elección de los representantes del estamento de los jueces,abogados y académicos. Las reformas parecen orientadas a eliminar toda barrerapráctica que afecte u obstaculice el control absoluto del Consejo por parte del partidoque coyunturalmente se encuentre en el gobierno‖(http://www.adc.org.ar/sw_contenido.php?id=986).La inmensa mayoría de las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones demagistrados y funcionarios, los colegios públicos de abogados, las Facultades deDerecho de las universidades nacionales, las academias de derecho y diversísimasinstituciones vinculadas con la Justicia en el país y en el extranjero expresaron surechazo a la mentada ley. La Federación Latinoamericana de Magistrados señaló quelos cambios "importan un grave peligro para la existencia misma de la RepúblicaArgentina", y alertó que los perjudicados serán los ciudadanos porque se "pretendesustituir a la Corte vaciándola de funciones".Los jueces de la Asociación de Magistrados Brasileños alertaron que la reforma "es unaafrenta al guardián de los derechos de los ciudadanos‖.La Asociación Nacional de Magistrados del Perú declaró por su parte que "deplora" laspropuestas del gobierno argentino, que "constituyen una violación a los principiosdemocráticos" y apuntan a un debilitamiento del Poder Judicial.La Asociación Nacional de Magistrados del Poder Judicial de Chile expresó su apoyo alos jueces argentinos "en su lucha contra los intentos de socavar su independencia", y
  • 12recordó que es ―consustancial al Estado de Derecho una Justicia independiente eimparcial, sujeta al imperio de la Constitución".En Paraguay, la Asociación de Jueces advirtió que ―se trata de coartar laindependencia del Poder Judicial" y que se trata de "un fenómeno que se da en todaAmérica latina", que "atenta contra uno de los pilares de la vida institucional delpaís".El caso argentino fue el foco de análisis en la reunión anual de la Unión Iberoamericanade Colegios y Agrupaciones de Abogados (UIBA), un organismo con sede en Madridque, en esta oportunidad, se reunió en el Colegio de Abogados de Portugal, en Lisboa.Al finalizar difundieron una declaración cargada de advertencias sobre la reforma. Lascríticas apuntaron a la elección popular del Consejo de la Magistratura. "Se contradicela esencia y letra constitucional de la composición de un consejo y un jurado deenjuiciamiento, que, por su naturaleza, deben mantener su equilibrio", señaló la UIBA.Y añadió que los profesionales y jueces "no pueden ser parte de una políticapartidaria". Otro aspecto cuestionado fue la limitación de las medidas cautelarescontra el Estado.La UIBA señaló que "la historia y la experiencia en la materia determinan que no esaconsejable ni razonable que se limiten o restrinjan por ley las medidas judicialescautelares". La fijación y la extensión de estas medidas son una "expresión de laindependencia del Poder Judicial y la separación de poderes como efectivo control deequilibrio y balance de los otros poderes del Estado"(http://www.lanacion.com.ar/m1/1578122).El 15 de abril de 2013 la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la JusticiaNacional emitió el Comunicado Nro. 34/2013, en el cual sostiene que la ley ―promuevela partidización del Consejo de la Magistratura‖ y que “la nueva composición que sepropone no resulta respetuosa del equilibrio que la Constitución Nacional prescribe‖.A esto agrega: ―(se) pretende terminar con el carácter de Poder del Estado de laJusticia, haciendo depender a los jueces de un órgano dominado por la mayoríaelectoral circunstancial y con un sistema que permite la fácil selección o acusaciónsegún el criterio de ese partido que contará con las dos terceras partes del Cuerpo‖(Ver: http://www.cij.gov.ar/nota-11244-Comunicado-de-la-Asociacion-de-Magistrados-y-Funcionarios-de-la-Justicia-Nacional.html).Por su parte, la Federación Argentina de Colegios de Abogados (FACA), integrada pormás de 80 colegios de abogados, expresó su enérgico rechazo a la reforma de la ley delConsejo de la Magistratura que modifica la integración del cuerpo (ver:http://www.faca.org.ar/).En idéntico sentido, la posición oficial del Colegio Público de Abogados de la CapitalFederal, el más numeroso del país, ha sido también fulminante respecto de la
  • 13constitucionalidad de la reforma: ―El artículo 114 de la CN se convertiría en letramuerta en la medida en que todos serían resultantes de la elección popular y no ya losórganos cuya composición está previsto en la CN que así sea. El texto del artículo 114CN claramente establece que los órganos resultantes de la elección popular son sóloaquellos provenientes de tal elección, senadores y diputados por el poder legislativo yel poder ejecutivo. De lo contrario el texto no tendría ningún sentido. Para que noqueden dudas respecto a la influencia del sector político que este nuevo proyecto deley pretende, traducido a números significa que el nuevo Consejo de la Magistraturaquedará, en los hechos, sometido a la decisión de los dos jueces integrantes de la listaperteneciente al partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales, losdos abogados integrantes de la lista perteneciente al partido político que resulteganador en las elecciones nacionales, los cuatro académicos de la lista pertenecienteal partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales, los cuatrolegisladores que hubieran resultado elegidos por los presidentes de las Cámara deSenadores y Diputados a propuesta de los bloques del partido político que resulteganador en las elecciones nacionales y el representante elegido por el Presidente de laNación, perteneciente al partido político que resulte ganador en las eleccionesnacionales. El total de votos ―oficialistas‖ es de 13, sobre 6 que se corresponden a laprimera minoría según los resultados que obtuviera en las elecciones nacionales, porlo que queda palmariamente demostrado que la nueva norma propone un cuerpodependiente de los intereses políticos, que tendrá a su cargo la función de designar ydisciplinar a los integrantes del Poder Judicial de la Nación. No se olvide queconforme se prevé la apertura del proceso de remoción tendrá una mayoría absolutadel total de sus miembros, es decir, 10 integrantes que bien podrán ser todos de lamayoría. La elección de los magistrados el constituyente la delegó en la decisión detres estamentos: uno con influencias políticas electos por decisión popular para queactuara en equilibrio con los representantes de los jueces, abogados, elegidoslibremente por aquellos a quienes vienen a representar. Sostener lo contrario, ademásde pretender hacerle decir a la Constitución algo que claramente no dice, suponedesconocer los elementales principios de deben regir la elección y enjuiciamiento delos jueces, afectando la seguridad jurídica, la garantía de efectividad e imparcialidadde la justicia‖ (Dictamen del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal enviadoal Senado de la Nación con fecha 16/4/13:http://www.cpacf.org/files/acordadas/Nota%20Senadores%20y%20Diputados.pdf).En el mismo sentido se expresaron los Jueces de la Cámara Nacional de Apelacionesdel Trabajo calificando a las normas de inconstitucionales y afirmando que: ―lasmedidas obstaculizan la administración de Justicia, ponen en peligro laindependencia del Poder Judicial y conducen a la inadecuada politización del Consejode la Magistratura, todo lo cual afecta, en definitiva, la división de poderes y losderechos de los justiciables‖ y que ―la reforma del Consejo, que aumentará el númerode integrantes a través de la elección por el voto popular, viola el artículo 114 de la
  • 14Constitución, dado que el aumento de cargos políticos va en desmedro de las demásrepresentaciones‖En el ámbito académico, las opiniones fueron incluso más categóricas ahora que luegodel dictado de la ley 26.080 en relación a la gravedad institucional y lainconstitucionalidad de la nueva reforma al Consejo. Cabe citar las opiniones de dosProfesores Titulares Regulares de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho dela Universidad de Buenos Aires. Para el Profesor Daniel Sabsay: ―en su aspectoprincipal se opone a lo establecido en el artículo 114 de la Constitución. Así, sepropone la elección por sufragio universal de los representantes de jueces y deabogados, quitándoles a éstos una facultad exclusiva de decidir quienes losrepresentarán en el órgano de administración del Poder Judicial, al igual que losabogados. Recordemos que en el presente esta designación se concreta a través deuna elección organizada en cada caso por los organismos directivos de ambasactividades en la que toman parte en calidad de electorado magistrados y letrados dela Capital y de las provincias. Asimismo, se determina que los técnicos y científicostambién serán elegidos por sufragio y que no es necesario que se trate de abogados.Sorprende que dichas designaciones se lleven a cabo a través del mismoprocedimiento que para la elección de los integrantes de los poderes políticos. Esto es,recurriendo a la mediación de los partidos políticos por medio de boletas electorales.Parece que se ha olvidado que el Consejo integra el Poder Judicial y que a susmiembros se les prohíbe toda afiliación partidaria. Tampoco se ha tenido en cuentaque el objetivo que se persiguió con la incorporación en 1994 del Consejo a laConstitución fue precisamente el despolitizar y de "despartidizar" a la Justicia. Hoycon esta modificación se produce lo inverso convirtiendo a los jueces en candidatos,obligándolos a formar parte de asociaciones partidarias. Ello así, en el futuroocurrirá algo similar a lo que sucede en el Legislativo en el que se consiguen lasmayorías a través de la disciplina partidaria. El problema es que los asuntos delPoder Judicial refieren a cuestiones de control, de equilibrio, en el que están en juegoel goce de derechos garantizados en la Constitución y en tratados internacionales.Ello así, semejante cambio no puede ser visto sino como un intento de dominar a laJusticia, en detrimento de los intereses de los justiciables‖. (La independencia de laJusticia en el abismo, elDial.com - DC1A36, 09/04/2013).Por su parte, para el Profesor Roberto Gargarella: ―la reforma sobre el Consejo de laMagistratura es la más seriamente inconstitucional de todas las presentadas. Lasviolaciones de la Constitución son, en este caso, numerosas, y aquí me concentrarésólo en algunas de ellas, relacionadas con el nombramiento de los nuevos consejeros.(...) la Constitución establece para el Consejo formas de representación profesional oespecial. Los "jueces" y "abogados" del artículo 114 deben ser elegidos por sus pares, ysería impensable, legalmente, optar por otro camino (como sería impensable aceptar,por ejemplo, que los representantes argentinos ante la ONU fueran elegidos por todos
  • 15los países del Mercosur o que los delegados de Italia o España ante la Corte Europeafueran designados por toda Europa)‖ (http://www.lanacion.com.ar/1577992-las-reformas-que-la-constitucion-condena).Por último, un grupo de organizaciones no gubernamentales especialmente dedicadas alos estudios y acciones en materia judicial emitió una opinión conjunta al encontrarselas leyes actuales de reforma al Consejo y sobre medidas cautelares en estado detratamiento parlamentario, titulada ―Comunicado de organizaciones sociales por lareforma judicial‖, en el cual se expresa: ―Los proyectos contienen numerosasdisposiciones inconstitucionales y otras que representan severos retrocesos enmateria de independencia judicial. Las organizaciones firmantes sostenemos que esnecesario un debate sobre el rol de la Justicia y reafirmamos nuestra vocación departicipar en cuanto seamos convocados. Consideramos que algunas de laspropuestas enviadas por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso suponen riesgosserios para el Estado de Derecho y la protección de los derechos individuales. Sobre lapropuesta de modificación de la conformación y funcionamiento del Consejo de laMagistratura: 1. El artículo 114 de la Constitución Nacional establece que el Consejodebe cuidar el balance entre ―la representación de los órganos políticos resultantes dela elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de lamatrícula federal‖. La norma explicita cuáles son los miembros que provienen de laelección directa y cuáles representan a los magistrados y a los abogados. El proyectoremitido quita esa representación a los letrados y a los jueces y se la da en exclusiva alpoder mayoritario. Una relectura de las discusiones de la Asamblea Constituyente y elorigen de la institución conforme lo muestra el derecho comparado otorgan mayorpeso al argumento a favor de la representación estamental. 2. La decisión de hacercoincidir la elección popular de sus miembros con las elecciones generales implicaráque la fuerza coyunturalmente mayoritaria que las gane domine el Consejo (contaríacon hasta 13 de los/as 19 consejeros/as). Ello pone en jaque el mecanismocontramayoritario de control judicial contemplado en nuestro diseño constitucional,que implica que los jueces son los encargados de evitar los potencialesavasallamientos de las mayorías y proteger los derechos de las minorías. 3. A su vez,la reducción de las mayorías necesarias para adoptar las resoluciones más relevantes–elegir jueces y removerlos- redundará en la posibilidad cierta de que una sola fuerzapolítica maneje a su arbitrio la totalidad de las decisiones de dicho organismo, lo cualtambién contraría el esquema previsto en la Constitución. 4. Canalizar todas lascandidaturas a través de partidos políticos implica que jueces/zas, abogados/as yacadémicos/as con vocación de servicio respecto de la administración del PoderJudicial se vean obligados a vincularse a fuerzas partidarias y, en consecuencia, aperder autonomía a la hora de adoptar decisiones que pudieran afectar sus intereses.Poderes políticos y jurisdiccionales se confunden al tener una misma forma deselección. Los candidatos deberán hacer campaña política y financiarla en cada unade las provincias del país (lo que a los jueces les quitará tiempo de su cargo). Esto va
  • 16en detrimento de la independencia judicial y el espíritu de la Constitución Nacional.Sobre la propuesta de limitar las medidas cautelares: 1. Las medidas cautelarestienden a hacer efectivo el derecho constitucional a la defensa en juicio y a protegercon eficacia derechos constitucionales vulnerados, tanto por privados como por elEstado nacional, las provincias o los municipios. Su restricción implica un retrocesoen la protección del derecho de las personas a una respuesta judicial oportuna. Lasmedidas cautelares fueron incorporadas para proteger a las personas de los abusosde Estado, han sido una herramienta clave utilizada en la historia de nuestro país ycorrigen la asimetría de poder entre el Estado y los particulares. Su limitaciónmenoscaba los derechos humanos cuya protección tanto nos costó conseguir. 2. A suvez, eliminar la caución juratoria en el otorgamiento de las medidas cautelares y laconsecuente exigencia de depositar las sumas de dinero necesarias para afrontarposibles daños y perjuicios derivados de la medida representa una manifiestaviolación al derecho de acceder a la justicia y a la igualdad ante la ley de quienes nocuentan con los recursos para hacerlo. En la práctica impide que puedan dictarsemedidas cautelares frente a obras de gran valor patrimonial (como, por ejemplo,inversiones mineras, hidroeléctricas y de infraestructura de cualquier tipo). 3. Losabusos que en muchos casos se producen en el uso de las cautelares deben remediarsemediante una evaluación del comportamiento de los jueces y litigantes en el caso deque se trate, pero en modo alguno justifican la imposición de restricciones en elderecho a peticionar y obtener medidas de protección cautelar, especialmente cuandolos juicios duran varios años debido a la falta de tribunales y la burocracia de losprocedimientos‖ (suscribieron el comunicado las siguientes ONG: Asociación Civil porla Igualdad y la Justicia (ACIJ); Asociación por los Derechos Civiles (ADC), AsociaciónArgentina de Abogados Ambientalistas, CIPPEC (Centro de Implementación dePolíticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), Consumidores Libres, FundaciónAmbiente y Recursos Naturales (FARN), Fundación Directorio Legislativo Fundaciónpara el Desarrollo de Políticas Sustentables (FUNDEPS), Fundación para la Educación,la Ciencia y la Cultura (FECIC), Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia(FORES), Unidos por la Justicia y Fundación Poder Ciudadano; ver en:http://acij.org.ar/blog/2013/04/17/comunicado-de-organizaciones-sociales-por-la-reforma-judicial/).En suma, la derogación de las leyes 26.080 y 26.855 es prioritaria si se quiererecuperar el aspecto del sistema republicano referido a la independencia judicial y a laeficaz prestación del servicio de justicia.4. Limitación de las medidas cautelares contra el Estado: ley 26.854La ley 26.854 vino a regular inéditamente las medidas cautelares en las causas en lasque es parte o interviene el Estado nacional, imponiendo restricciones absolutamente
  • 17incompatibles con la tutela judicial efectiva establecida en la Convención Americana deDerechos Humanos, de jerarquía constitucional.La ley circunscribe el dictado de las mencionadas medidas cautelares para los casos deque sean parte sectores socialmente vulnerables, se encuentre comprometida la vidadigna, la salud o un derecho de naturaleza alimentaria o ambiental.Se establecen trámites dilatorios del dictado de la medida, tales como un plazo de 5 díaspara que el Estado produzca un informe previo a la cautelar, para que dé cuenta del“interés público comprometido por la solicitud”.Por su parte, se fija un plazo de vigencia máxima de las medidas cautelares, que nopodrá ser mayor a los seis (6) meses, y (3) meses en los procesos de amparo, salvo enlos casos de los derechos resguardados.Esta regulación de las cautelares importa un retroceso de 150 años, e importa dejar alos ciudadanos indefensos frente a la enorme diversidad de actividad estatal que puedecausar perjuicios a los derechos individuales más diversos.Como es sabido, la ley nacional de procedimientos administrativos nº 19.549 estableceen su artículo 12 que los actos estatales gozan de presunción de legitimidad y puedenser ejecutados de inmediato por parte del órgano que lo haya emitido. Frente a ello, lajurisprudencia de nuestros tribunales y muchas legislaciones del derecho comparadoprovincial e internacional han regulado el instituto de las medidas cautelares comomedio de suspender judicialmente la ejecutoriedad de un acto estatal frente al peligrode perjuicio irreparable que puede entrañar su aplicación afectando cualquiera de losderechos individuales y colectivos.La naturaleza protectora de la medida cautelar indica de modo elemental que suvigencia no puede estar limitada por plazos, sino que debe extenderse por todo eltiempo en que no exista un pronunciamiento judicial definitivo que establezca lalegalidad del acto estatal que se impugna.La duración prolongada de las medidas cautelares no es una circunstancias deseable, yaque extiende una situación de incertidumbre legal en torno de un acto estatal. Sinembargo, no es limitando su vigencia temporal –que es equivalente a suprimir elinstituto- que se resuelve el problema, sino abreviando los tiempos de los procesosjudiciales. Para ello existen dos vías: la modificación de las normas procesales ymejoramiento de la administración de los tribunales (mayor número, aumento de lacantidad de personal, informatización de trámites, etc.), todo esto sobre lo cual elgobierno actual no ha impulsado una sola reforma.Esta limitación de las medidas cautelares contra el Estado deja inerme al ciudadanofrente a todo tipo de atropello o arbitrariedad que a cualquier órgano de laAdministración se le ocurra disponer y ejecutar de inmediato. La protección de los
  • 18derechos humanos que no sean a la vida digna, a la salud o cuando se trate decuestiones alimentarias ha sido eliminada como si se tratara de derechos de jerarquíainferior.Sobre este tema también se pronunció la Relatora Especial de la ONU, alertando: ―Laslimitaciones aprobadas a las medidas cautelares son contrarias a los artículos 2 y 14del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, entre otros estándares internacionalesrelevantes‖(http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13275&LangID=S) y Human RightsWatch expresó: ―Para asegurar que las medidas cautelaressean efectivas, los jueces necesitan tener flexibilidad para determinar su duración ycaracterísticas‖, agregando: ―La adopción de prohibiciones vagas y plazos rigurososen un país en el cual los juicios demoran varios años cercena el acceso a la justicia y aprocesos imparciales de los argentinos” señaló José Miguel Vivanco, director para lasAméricas de HRW (http://www.hrw.org/es/news/2013/04/24/argentina-debe-rechazar-injerencias-en-la-independencia-judicial).Como conclusión, el restablecimiento pleno del sistema republicano, de la normalidadinstitucional y del estado de derecho en la República Argentina requerirá de muchascorrecciones en los próximos años para revertir las múltiples violaciones a laConstitución producidas en los últimos 10 años. El camino hacia esareinstitucionalización debe comenzar necesariamente por la base del sistema jurídico,devolviendo al Congreso de la Nación y al Poder Judicial sus facultades naturales quehan sido cooptadas por el Poder Ejecutivo. Para ello, como prioridad, deben derogarselas leyes 26.122 y 26.124 en cuanto habilitan indiscriminadamente la función legislativadel Presidente, y las leyes 26.080, 26.855 y 26.854 en cuanto condicionan laindependencia de los magistrados y cercenan la protección judicial de los derechosbásicos.Por lo expuesto, solicitamos el tratamiento y aprobación del proyecto de ley que ha sidopuesto en consideración.