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Una estrategia para el control centralista de la zonificación ecológica económica

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Desde su primera línea estratégica, el fortalecimiento de capacidades, la norma contradice el objetivo. Lo primero que hace es establecer que la aprobación de los procesos de ZEE por el gobierno …

Desde su primera línea estratégica, el fortalecimiento de capacidades, la norma contradice el objetivo. Lo primero que hace es establecer que la aprobación de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local requiere la conformidad técnica del Minam. Con ello se desconoce la autonomía de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitución. Asimismo se contradice las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y de las municipalidades, las cuales determinan como competencias de ambos niveles de gobierno la planificación y el ordenamiento del territorio de sus respectivas jurisdicciones.

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  • 1. 5Julio 2011 Una estrategia para el control centralista de la zonificación ecológica económica Elaborado por: Programa de Incidencia Grupo Propuesta Ciudadana 1. El marco normativo Mediante la Resolución Ministerial 140-2011-MINAM, del 25 de junio de 2011, el Ministerio del Ambiente (Minam) publicó en el enlace de consultas públicas de su página web la Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica (ENZEE) y fijó un plazo de diez días útiles para recibir opiniones y sugerencias, el cual venció el 11 de julio. La propuesta se ha elaborado en el marco del Reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), emitido el año 2004, que establece como parte de las funciones del Minam la elaboración concertada de la estrategia. Luego de incumplir este mandato durante todo el período gubernamental, lo que evidencia un claro desinterés en el tema, a pocas semanas de dejar el mando se publica una propuesta y se otorgan diez días para que opinen los gobiernos subnacionales, las universidades y la población en general. Un punto de partida muy malo para un instrumento de primera importancia política. No se ha tomado en cuenta que diferentes gobiernos subnacionales vienen trabajando en la elaboración de estudios de ZEE y de planes de ordenamiento territorial (OT), sin contar para ello con un marco orientador nacional y concertado que dé coherencia a las acciones en departamentos y municipios. Los lineamientos de política para el OT, publicados en febrero de 2010 por el Minam, no son un instrumento concertado a nivel intergubernamental y su contenido se caracteriza por la generalidad. 1 Nota de Información y Análisis | Julio de 2011
  • 2. El reciente documento del Minam establece que la aplicación de la estrategia de ZEE es válida para todo el territorio nacional y que debe ser cumplida, durante los próximos diez años, por el gobierno nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales y locales, así como por el sector privado. El objetivo declarado de la estrategia es “Facilitar la elaboración e implementación de la ZEE en los tres niveles de gobierno y lograr que las diversas instituciones públicas y privadas en el ámbito nacional, sectorial, regional y local, utilicen este instrumento técnico orientador de la planificación y la gestión del territorio”. 2. Los puntos críticos de la propuesta Desde su primera línea estratégica, el fortalecimiento de capacidades, la norma contradice el objetivo. Lo primero que hace es establecer que la aprobación de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local requiere la conformidad técnica del Minam. Con ello se desconoce la autonomía de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitución. Asimismo se contradice las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y de las municipalidades, las cuales determinan como competencias de ambos niveles de gobierno la planificación y el ordenamiento del territorio de sus respectivas jurisdicciones. El planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad establecer procedimientos que permitan la injerencia del gobierno central en los procesos de ZEE y OT que desarrollan los gobiernos subnacionales. En esa misma perspectiva, el documento otorga al Minam la responsabilidad de implementar la ZEE y define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras en los ámbitos político- administrativos de su competencia. Con ello se contradice el Reglamento de ZEE vigente, en el cual se determina que la autoridad ambiental tiene un rol rector, es decir de orientación, de definición de reglas generales y de evaluación de los procesos. Asimismo, con la propuesta se consolida un enfoque centrado en la dimensión ambiental, la cual es relevante, pero es una entre diversos componentes que forman parte de estos enfoques e instrumentos. Es llamativo el uso que se hace de la participación como coartada para debilitar el rol de los gobiernos regionales y locales. Bajo el título de fortalecer las capacidades de las autoridades nacionales, regionales y locales en los procesos de ZEE se entrega al Minam la responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitación en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Lo que más llama la atención es que se define como los interlocutores de este proceso al Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)1 y a las comisiones técnicas regionales 1 Fue creado por el Decreto Supremo 087-2004-PCM, Reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica y su actual conformación quedó definida por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Está integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas públicas nacionales (IMARPE, SERNAMP, IIAP, SENAMHI, IGN, INDECI, COFOPRI, ONGEI, Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los2 Nota de Información y Análisis | Julio 2011
  • 3. (CTR); se deja así de lado a los gobiernos regionales y a las municipalidades. Las CTR se crean por ordenanza y están integradas por un representante del gobierno regional, por uno de la universidad, por dos representantes de los pueblos indígenas, dos de la empresa privada y dos de las ONG. Además, en este espacio participan las instancias de gobierno que otorgan autorizaciones sobre el uso del territorio, así como los alcaldes de las municipalidades provinciales y distritales. Como se constata, al igual que la CTCOT, se trata de un espacio pensado para concertar políticas y estrategias. Sin embargo, sin modificar su composición, la norma señala como responsabilidad de las CTR: evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de estudio; analizar la gestión de conflictos por superposición de áreas; participar de la supervisión y control social de las decisiones que se tomen en el territorio; monitorear las actividades y decisiones, así como sus impactos; articular las competencias de las instituciones públicas y privadas; adecuarse a las políticas de OT y utilizar la ZEE como instrumento orientador de las decisiones; participar en la elaboración de proyectos para desarrollar capacidades en OT; facilitar la ejecución de los planes y programas priorizados en los planes de OT. Todo esto lo harán con el apoyo directo del Minam, dejando de lado a las gerencias encargadas de estas funciones en el gobierno regional. Incluso se les encarga elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento, también con apoyo del Minam, en el que deberán definir “el ordenamiento estructural y funcional” entre sus miembros, lo que bien podría significar la intención de establecer relaciones de dependencia con el ministerio. Esta propuesta es un viraje radical del gobierno hacia la participación, sobre todo si tomamos en cuenta que en el Reglamento se definen solo dos funciones para las CTR: i) proponer, acompañar y coordinar el proceso de ZEE entre los sectores público, privado y la sociedad civil del departamento o municipio; ii) proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana, así como de difusión y capacitación. Es evidente que se trata de un viraje muy difícil de creer y que más parece orientado a limitar las atribuciones de los gobiernos regionales. En los hechos, el Minam asume un rol ejecutor en relación con las CTR y deja de lado su rol rector y normativo, lo cual plantea el alto riesgo de convertir a estas instancias en meros instrumentos de los objetivos del gobierno central. Pero el viraje participativo del gobierno va más allá y avanza hasta la definición de responsabilidades de lo que denomina subcomisiones técnicas, las cuales abarcan áreas sin duda relevantes y complejas: producción de información técnica y creación de sistemas de información; difusión y capacitación; concertación y participación; seguimiento y control en la aplicación de la ZEE y OT. Como se puede ver, son temas que demandan un alto nivel de especialización, lo cual puede facilitar que estas instancias técnicas sean dependientes del Minam. gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de La Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indígenas, dos de la empresa privada y dos de las ONG. Lo preside el Minam.3 Nota de Información y Análisis | Julio 2011
  • 4. El intento de debilitar el rol de los gobiernos subnacionales se oculta en esta norma bajo el rótulo de fortalecer las capacidades de los tomadores de decisión. En realidad, lo que se busca es recentralizar la definición de los lineamientos, criterios e indicadores para evaluar y priorizar la inversión pública en los diversos niveles, incluidos los presupuestos participativos. La responsabilidad central recae nuevamente en el Minam, que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en algunos casos, con el Centro de Planeamiento Estratégico (Ceplan), así como con las comisiones técnicas regionales o locales. Los gobiernos regionales y locales no han sido considerados en el proceso. Cosa similar sucede en el establecimiento de lineamientos para orientar la inversión privada, para lo cual se dispone la participación del Minam, del MEF, de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), de Pro Inversión, de los ministerios de Producción, de Turismo y Comercio Exterior, de Energía y Minas, de Agricultura y de Cultura, así como de la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinación con el CTCOT y las comisiones técnicas regionales. Pero el problema no está solo en esta actitud claramente centralista y excluyente de los gobiernos subnacionales, sino en la intención de considerar los resultados de la ZEE solo como recomendaciones que orienten la inversión pública y privada, con lo cual se abre la posibilidad de que con este propósito se desvirtúe el artículo 23 del Reglamento de la ZEE, que establece con meridiana claridad el carácter obligatorio de la ZEE y que a la letra dice: “Una vez aprobada la Zonificación Ecológica y Económica- ZEE, las diversas instituciones públicas en el ámbito nacional, regional y local, deberán utilizar de manera obligatoria la ZEE como instrumento de planificación y de gestión del territorio. Con el fin de garantizar su difusión se (…) remitirá el documento aprobado a todos los sectores y niveles de gobierno con competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre uso del territorio o recursos naturales.” En la misma línea se inscriben las acciones relacionadas con los denominados proyectos de interés nacional. La estrategia plantea enfatizar que la ZEE señala recomendaciones para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, con lo cual se relativiza nuevamente el carácter obligatorio de la ZEE una vez que ha sido aprobada. Con una perspectiva similar, la estrategia propone realizar campañas de comunicación y difusión para que se entienda que la ZEE no debe ser un freno para el desarrollo nacional y que su propósito es solo proveer información para disminuir el riesgo financiero, social y ambiental de una inversión de gran envergadura. Con la finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de interés nacional, se encarga al Minam, el MEF, la PCM, Ceplan y a los sectores que correspondan, el establecimiento de mecanismos para articular la ZEE a la formulación de planes de OT y de desarrollo a nivel sectorial, regional y local. Se señala que en estos procesos4 Nota de Información y Análisis | Julio 2011
  • 5. deberán participar los gobiernos regionales involucrados. Sin embargo, la norma no incluye explícitamente a estas instancias de gobierno en la decisión fundamental, que es construir los criterios mínimos para definir políticas públicas y proyectos de interés nacional a fin de evitar conflictos. A pesar de esta actitud excluyente, la norma afirma el principio de la concertación con la sociedad civil y las comunidades campesinas y nativas, así como el de la articulación intergubernamental con los gobiernos regionales y locales. Obviamente se deja sin precisar bajo qué mecanismos se hará y se excluye de la norma a las instancias existentes, como el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). Ni siquiera se hace referencia a la aplicación del Convenio 169 de la OIT. Para que no quede duda de la voluntad de facilitar los denominados proyectos nacionales se plantea la elaboración y aprobación de una directiva nacional y de un manual, en los que se definan los mecanismos y procedimientos para la formulación e implementación de la ZEE en las unidades territoriales donde existan o se hayan priorizado proyectos de interés nacional. Se señalan explícitamente los megaproyectos IIRSA, Camisea, Inambari, San Gabán, los de trasvase y los transfronterizos. Asimismo se hace referencia a los proyectos de hidrocarburos o mineros en zonas de conservación o en territorios indígenas o de comunidades campesinas. No podía quedar fuera la agricultura a gran escala con cultivos industriales para la producción de alimentos y biocombustibles, así como los proyectos de forestación o infraestructura productiva. Es decir, todos los temas de interés de la gran inversión son de interés nacional y en función de ellos es que deben ajustarse los procesos de ZEE. La voluntad centralista de esta norma se expresa también en la creación de un registro de especialistas en ZEE como rol del Minam. En principio, contar con el registro puede contribuir a mejorar la calidad de los procesos de ZEE y sus productos. El problema es cuando se plantea un registro nacional pues, aunque no se precise, la acreditación sería centralizada por el ministerio. Nuevamente, el Minam asume un rol ejecutivo, cuando su función es definir los criterios técnicos mínimos que deberían cumplir los profesionales o instituciones para ser acreditados, según las diversas especialidades requeridas. 3. Declaración de buenas intenciones Una característica de esta norma es que, junto a todos los elementos críticos, incluyen ―sobre todo en la tercera línea estratégica― un conjunto de declaraciones con las cuales no se puede estar en contra: Promover la inclusión en los currículos de los centros educativos la información generada por la ZEE, en el marco de una propuesta educativa ambiental.5 Nota de Información y Análisis | Julio 2011
  • 6. Fortalecer las capacidades de los operadores de justicia nacional, regional y local para que hagan cumplir la ZEE. Fortalecer la capacidad de difusión de información sobre la ZEE para propiciar la participación de los actores sociales en el proceso y contribuir a la concertación sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio. Integrar y concordar las normas sectoriales con los procesos de OT regionales y locales. Desarrollar con mayor detalle técnico las recomendaciones de las categorías de uso de la ZEE, con la finalidad de evitar confusiones en un mismo espacio. Fortalecer el ordenamiento jurídico mediante la formulación de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial, a través del Minam y del CTCOT. Crear espacios de diálogo y concertación inclusivos, multidisciplinarios e interinstitucionales como medio para prevenir, orientar y concordar acuerdos que contribuyan a la solución de los conflictos socioambientales. Estandarizar el sistema de información y monitoreo utilizado en los procesos de ZEE y OT para que la información sirva a la formulación de políticas, planes de desarrollo o de ordenamiento territorial, así como de proyectos de inversión pública en los tres niveles de gobierno y de la cooperación internacional. Planificar el desarrollo sostenible de los sistemas urbano-regionales en armonía con los espacios rurales. Entender y respetar los sistemas de organización comunal, la diversidad cultural, los conocimientos colectivos, las formas de uso y manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales. Apoyar el proceso de descentralización y regionalización mediante un espacio de diálogo y concertación para la aplicación de los principios rectores del proceso de regionalización y descentralización, articulándolos a los de la ZEE. Concertar con los países vecinos aspectos conceptuales y metodológicos sobre la zonificación en zonas limítrofes con el Perú. 4. Conclusión Como hemos podido constatar en esta somera revisión de la propuesta de estrategia, se trata de un intento de recentralizar las competencias y funciones vinculadas al ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica. Para ello no solo se violenta el reglamento en el cual se sustenta esta iniciativa, sino que incluso se va en sentido contrario a las leyes orgánicas vinculadas a la reforma descentralista. En esa perspectiva, es evidente que el objetivo de la norma es debilitar la capacidad de decisión política de las instancias subnacionales de gobierno, para lo cual se trabaja desde dos dimensiones: se fortalece el rol del Minam y del gobierno nacional; se distorsiona el sentido y los alcances de los mecanismos de concertación y participación ciudadana.6 Nota de Información y Análisis | Julio 2011
  • 7. La estrategia se orienta a preservar un serio error de enfoque sobre el ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica, que es centrar la atención en la dimensión ambiental, perdiendo de vista que se trata de procesos que deben ser integrales. No es por ello casual la práctica exclusión que se hace del Ceplan en esta estrategia, así como la nula referencia a la construcción y fortalecimiento del sistema nacional de planificación. Si bien es cierto que se requiere de una estrategia nacional sobre zonificación económica y ecológica, esta no puede ser impuesta de manera sorpresiva y haciendo de la supuesta consulta una mala broma. Esta propuesta no debe ser promulgada por el actual gobierno y debe ser desechada por el nuevo gobierno. Es fundamental hacer del ordenamiento territorial y de la zonificación una política de Estado, pero para ello se debe actuar con seriedad, transparencia y efectiva voluntad concertadora. Los primeros pasos en esa ruta podrían ser dar forma a un plan nacional concertado de ordenamiento territorial y delimitar con claridad las competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno en este terreno. Lima, julio de 20117 Nota de Información y Análisis | Julio 2011