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Manual de Ibon sobre Ayuda y Desarrollo a la Efectividad: Será Busán un Punto de Encuentro Clave?
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Manual de Ibon sobre Ayuda y Desarrollo a la Efectividad: Será Busán un Punto de Encuentro Clave?

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IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda

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  • 1. Manual de IBOn sOBreayuda y desarrOllO de la efectIvIdad:¿serÁ Busan un PuntO de encuentrO clave? IBON International
  • 2. iiiCopyright© IBON International 2011Algunos Derechos ReservadosIBON International tiene los derechos de esta publicación. Se podrán citar partes deesta publicación siempre que IBON, como fuente, haya dado su consentimiento yreciba copias del trabajo en el que aparezca la cita.IBON International es la división internacional de la IBON Foundation, Inc. IBONInternacional, como ONG, responde a la necesidad internacional de apoyo en materiade investigación y educación para los movimientos del pueblo, empoderamiento paralas comunidades, promoción, así como de vinculación de las anteriores a iniciativasy redes internacionales.IBON International promueve e implementa programas internacionales, desarrolla yalberga redes internacionales, promueve y participa en campañas internacionales depromoción, y abre sedes regionales y nacionales allí donde existe una necesidad. IBON International3rd Floor Centro IBON114 Timog Avenue, Quezon CityFilipinas 1103Tel: +632 9277060 al 62 ext. 202Fax: +632 9276981Sítio Web: http://iboninternational.org/
  • 3. iv Tabla de ContenidosINTRODUCCIÓN 1CApíTUlO 1. El CAmINO hACIA BUSAN ES SINUOSO 4CApíTUlO 2. EvAlUANDO El éxITO DE lA CAmpAñA 12 SOBRE lA EFICACIA DE lA AyUDACApíTUlO 3. DESARROllO DE lA EFECTIvIDAD y 30 RESUlTADOSCApíTUlO 4. ApROpIACIÓN NACIONAl INClUSIvA 45CApíTUlO 5. FORTAlECImIENTO DE lA EFICACIA DE 54 lA AyUDACApíTUlO 6. CAlIDAD DE lA AyUDA EN El mARCO 63 ExTENDIDO DE lA FINANCIACIÓN DEl DESARROllOCApíTUlO 7. DESARROllO DE lA CApACIDAD, 76 SITUACIONES DE FRAGIlIDAD y SECTORES ClAvECApíTUlO 8. CREANDO UNA NUEvA ARQUITECTURA 90 DE lA AyUDAREFERENCIAS 102
  • 4. 1INTRODUCCIÓNEl IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda va a tener lugardel 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011 en la ciudad surcoreanade Busan. Estará organizado por el Grupo de Trabajo y versará sobrela Efectividad de la Ayuda. Dos mil representantes de los gobiernosde los países desarrollados y en desarrollo, redes de la sociedad civil,académicos, representantes del sector privado y otros grupos se reuniránpara hacer un balance del proceso de mejora de la calidad de la ayudadesarrollado desde 2003 y cerrar las negociaciones para un nuevo acuerdosobre la reforma de la cooperación para el desarrollo.Tras el llamamiento realizado por el Consenso de monterrey de 2002 auna mejora de las políticas y las estrategias de desarrollo para “aumentar laefectividad de la ayuda”, así como a un desarrollo de nuevos compromisospara aumentar la ayuda al desarrollo, el Comité de Ayuda al Desarrollo(CAD-OCDE) decidió crear un Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de laAyuda (GT-Efic.). Este grupo lo que hizo fue desarrollar y continuar lacampaña por una mayor eficacia de la ayuda, una idea a menudo destacadaen los Foros de Alto Nivel (FAN).El primer grupo se reunió en Roma en 2002 y se centró en la coordinacióny la harmonización de los donantes, al que siguió el de parís en 2005, enel que se realizó la histórica Declaración de parís. Dicha declaración urgíaa los gobiernos y a las agencias multilaterales a adoptar cinco principiossobre eficacia en la ayuda. Contiene indicadores específicos, una agenda,unas acciones que los donantes y los gobiernos receptores tienen comoobjetivo y una fecha tope de implementación, 2010.Aunque las organizaciones de la sociedad civil (OSC) consideran quelos cinco principios son un paso adelante, no pueden dejar de criticar laDeclaración de París y la agenda global sobre la eficacia de la ayuda porcentrarse en exceso en los aspectos técnicos y en aquellos relacionados
  • 5. 2con los procedimientos de ayuda, en lugar de centrarse en aspectos máscruciales como la condicionalidad política, la ayuda condicionada y lapropiedad, que favorecen los desequilibrios de poder en las relacionesbasadas en la ayuda. la agenda de reforma de la ayuda de la Dp siguepresentando deficiencias a la hora de paliar las condiciones políticas yeconómicas subyacentes que hacen de la pobreza y la desigualdad unarealidad persistente para la mayoría de la población mundial.Durante el tercer FAN, en Accra, Ghana, se realizó una evaluación sobreel proceso de implementación de la Dp. Dicho foro se centró en los retostécnicos, institucionales y políticos que conllevan los principios de la Dp.Durante el FAN3 se redactó la Agenda de Acción de Accra, que pretendíatratar temas como la apropiación nacional, la construcción de unosacuerdos más eficaces y globales, y conseguir los objetivos de desarrollo.la sociedad civil se convertía en una pieza clave para mejorar las reformaspropuestas por la Dp, como la ampliación de la apropiación nacional paraincluir a ella misma o a los parlamentarios. Sin embargo, la agenda deAccra se quedó corta, dado que no incluyó asuntos fundamentales como laayuda condicionada o la condicionalidad de los donantes, dado que estosúltimos decidieron eludir ambos temas.El Manual de IBON sobre AOD y Desarrollo de la Efectividad (2009)da un repaso a estos dos periodos de reforma en la eficacia de la ayuda,que van de Roma a parís/Accra, y articula las razones por las que hayque cambiar el concepto de eficacia de la ayuda por el de desarrollo dela efectividad, y transformar la arquitectura de ayuda global en una querespete la soberanía y la igualdad, que se base en los derechos humanos, lajusticia social y la sostenibilidad.La sociedad civil sostiene que la agenda de reforma de la eficacia dela ayuda sigue siendo inadecuada y estando demasiado centrada en lagestión y la entrega de la ayuda, en lugar de en mostrar fehacientementeel impacto que tiene en el desarrollo de las comunidades pobres ymarginadas. por lo tanto, el próximo FAN de la ciudad surcoreana deBUSAN, que tendrá lugar en noviembre de este año, será fundamental nossólo porque intentará sacar conclusiones de parís y Accra, sino tambiénporque presentará la siguiente pregunta a la comunidad internacional deldesarrollo:¿Se introducirá en Busan la tercera generación de reformas que cambie laeficacia de la ayuda por el desarrollo de una efectividad que dé relevancia
  • 6. 3a los derechos humanos, la justicia social, la igualdad de género y lasostenibilidad ecológica, así como que permita ampliar el proceso dedesarrollo?por otro lado, la situación actual, con múltiples crisis persistentes, nosobliga a aplicar un enfoque más global en lo que a la efectividad en lacooperación para el desarrollo se refiere. Esta situación presenta nuevostemas y debates, además de ideas aún más innovadoras en el contextoglobal del desarrollo y el desarrollo financiero. Aumenta la necesidad detrabajar junto con más actores del mundo del desarrollo y crear nuevosmecanismos de gobierno en temas de ayuda que atraigan a nuevos actoresdentro de una arquitectura horizontal de cooperación para el desarrollo.Este manual pretende establecer los asuntos y los temas fundamentales atener en cuenta en Busan, los ya expuestos por la sociedad civil, pero quefueron poco tenidos en cuenta en anteriores FAN, y los nuevos que se hanpresentado y que deben ser sometidos a examen, así como, además depresentar algunas ideas iniciales para el después de Busan.Como se destacará posteriormente en este informe, tras meses deconsultas y esfuerzos titánicos por aunar puntos de vista y propuestasque nos permitan realizar una reforma en profundidad de los sistemas deayuda, se ha hecho público un documento preliminar con los resultados.Dicho documento se encuadra en el contexto de “la eficacia de la ayuda”posterior a la Declaración de parís.En este documento preliminar se tratan numerosos temas que serviráncomo punto de partida para el proceso de negociación. Esperamos que estemanual ayude a concretar los numerosísimos asuntos que se pretendenincluir en el documento final de Busan, así como la postura que mantienenlas OSC. Aunque en este manual se hace a menudo referencia a las posturade Better Aid, IBON se hace responsable del contenido de este manual.En cierto sentido, Busan representa un punto decisivo para la cooperaciónpara el desarrollo y para los sistemas de ayuda. Es un reto para las partesimplicadas decidir el camino a coger, dado que puede conducirles tanto ala consecución de avances reales, como a un alejamiento del largo caminopara mejorar la calidad de la ayuda y la cooperación internacional.Antonio Tujan Jr.Editor
  • 7. 4CAPÍTULO 1EL CAMINO HACIA BUSAN ES SINUOSO1.1 ¿Cómo ha cambiado el mundo después de París y Accra?la euforia posterior al éxito del Foro de Alto Nivel de Accra, en el quese redactó la Agenda de Accra para la Acción (AAA), se vio prontoremplazada por la pesadumbre de la crisis financiera de 2008. Una crisisde proporciones colosales afectaba al mundo, sacudía los cimientos de laeconomía global, afectaba a la economía de los países, a sus sistemas deproducción y distribución, y agravaba además otras crisis que discurríanen paralelo, la alimentaria, la sanitaria, la energética y la climática.A pesar de los grandes esfuerzos realizados por los estados para suavizarel impacto de la crisis económica, así como de los optimistas que dicenque la economía mundial está en una senda de recuperación, la crisisfinanciera aún no se ha acabado. Hay datos que nos indican que losproblemas que nos llevaron a la crisis de 2008 siguen coleando.Con niveles desempleo mucho más altos que los de 2008, y de deudapública en rápido ascenso, los países desarrollados están siendo cada vezmás conscientes de que cualquier posible amenaza, como una escalada enel precio del petróleo, una quiebra del sistema bancario, o un impago dela deuda soberana, podría llevar a la economía mundial a una crisis aúnmayor.la crisis energética sigue empeorando por el continuo aumento de lademanda, que sobrepasa la oferta y supedita a la economía a los vaivenesen el precio del petróleo, el gas y la electricidad. Un artículo sobre la
  • 8. 5crisis energética, que citaba proyecciones del Departamento de Energíade EE.UU., afirmaba que, teniendo en cuenta los niveles de 2007, laproducción de energía tendría que aumentar en un 29%, hasta los 187.520millones de kilowatios, hasta 2025 para satisface la demanda anticipada deenergía (Klare 2011).Dos acontecimientos dramáticos sucedidos en 2011 han empeorado lacrisis. El primero, las revueltas y protestas de la “primavera Árabe”en Oriente próximo y el Norte de África, que están causando fuertesdesequilibrios y dudas en suministro mundial de petróleo. El segundo, elaccidente nuclear posterior al terremoto de Japón, que además de causaruna disminución de la producción de energía y desequilibrios en todo elmundo, ha llevado a que varios países desarrollados se cuestionen el usode la energía nuclear y hayan decidido parar los planes de expansión de laenergía nuclear. Todo esto aumenta la presión sobre la oferta y la demandade los combustibles fósiles tradicionales (Klare 2011).por otro lado, la crisis alimentaria no sólo no ha cesado, sino que haempeorado en 2011. Todo ello después que causara disturbios y lasgrandes manifestaciones en 2008. El informe OCDE-FAO perspectivasde la Agricultura 2010-2019 prevé un continuo aumento del precio de losproductos básicos agrícolas durante la próxima década. Se llegará inclusoa un aumento en términos reales de entre el 15 y el 40% sobre los preciosde 1997-2006 (OCDE-FAO 2011). Un informe del programa mundialde Alimentos describió recientemente en un documento infográfico lagravedad de la situación con la siguiente frase: “El aumento del preciode los alimentos ha relegado a 44 millones de personas [dos veces lapoblación de Australia] a condiciones de pobreza y extrema pobreza desdejunio de 2010” (programa mundial de Alimentos de la ONU, 2011).lester Brown, del Instituto de política de la Tierra, ha alertado de que lacrisis alimentaria puede empeorar por una combinación de los siguientefactores: el cambio climático, la disminución de los recursos hídricosy de la tierra cultivable, la presión demográfica, cambios en el uso de latierra, la expansión de la industria de los biocombustibles y las inversionesespeculativas. Brown declaró que “a menos que los gobiernos cambienel concepto de seguridad, y sustituyan las inversiones en gastos militarespor inversiones para combatir los efectos del cambio climático, el mundose tendrá que enfrentar, sin lugar a duda, a un futuro con una mayorinestabilidad climática y una volatilidad en el precio de los alimentos”(Brown 2011).
  • 9. 6 Montaña rusa en el precio de los alimentos entre Septiembre de 2007 y Abril de 2011 Protestas en Burkina Faso, Indonesia, Gabón, Camboya, Costa de Marfil, Bangladesh, Egipto y Haití El Índice de precios de la FAO Los países prohíben llega a su punto máximo las exportaciones Pakistán es golpeado por el monzón Por primera vez el número de hambrientos se sitúa por encima de los 1.000 millones La sequía y los fuegos diezman la cosecha de cereales en Rusia May Feb Jun Feb En Jun Abr 07 08 08 09 10 10 10 Fuente: Organización para la Agricultura y la AlimentaciónEstas múltiples crisis han hecho revertido los logros que se habíanconseguido en muchos países en desarrollo y han minado gravementelos esfuerzos mundiales por los Objetivos de Desarrollo AcordadosInternacionalmente (ODAI), incluyendo los Objetivos de Desarrollo delmilenio (ODm).Estas crisis también nos han demostrado que no se puede seguirmanteniendo las políticas de crecimiento, eficacia y libre mercado como
  • 10. 7base del desarrollo. De hecho, no han servido para asegurar la igualdadsocial, el trabajo digno, la igualdad de género, los derechos y el bienestarde todos.1.2 ¿Qué cambios políticos y de políticas ha propiciado esta crisis?El duro revés que ha supuesto la crisis financiera, económica, energética ymedioambiental ha propiciado un giro político hacia gobiernos y partidosmás conservadores, especialmente en los países del norte.Dicho cambio ha traído consigo la implantación en los países del nortede las denominadas medidas de austeridad, que los países del sur llevantiempo teniendo que aplicar como parte de los programas de AjusteEstructural. Entre los puntos fundamentales de dichos planes de austeridadse encuentran una subida de los impuestos y de los ingresos del estado,grandes recortes del gasto público, especialmente de los programas quesustentan el estado del bienestar, de los servicios públicos, de la ayuda aldesarrollo, y de otros gastos sociales.la negativa situación económica y las medidas de austeridad han afectadode manera directa a la ayuda al desarrollo. los gobiernos de la mayoría delos países donantes, entre los que se incluye EE.UU., Japón, y parte de losestados miembro de la UE, ponen ahora un gran énfasis en garantizar a loscontribuyentes que la ayuda oficial no va a disminuir las inversiones queel país necesita, que se va a utilizar correctamente, y que se hace por supropio beneficio, garantizando un amplio apoyo social a la continuidad dela ayuda.Como declara el informe del CAD OCDE “hoja de ruta hacia Busan”: han cambiado muchas cosas desde la aprobación de la Declaración de parís en 2005. Se han complicado las perspectivas en el mundo del desarrollo… al mismo tiempo que nuevos retos para el desarrollo a escala global, como la inseguridad alimentaria, el cambio climático, o nuevos conflictos, han surgido e ido evolucionado. La crisis económica y financiera ha hecho que, ahora más que nunca, se analicen exhaustivamente los presupuestos de ayuda, dado que los contribuyentes de los países donantes exigen resultados por la ayuda prestada (DCD-CAD OCDE 2011).
  • 11. 8la Declaración de parís contó con el apoyo de los principales paísesdonantes europeos cuando se aprobó en 2005. los gobiernos de estospaíses permitieron progresivos acercamientos para conseguir una mayoreficacia de la ayuda. Esta postura europea continuó hasta foro de Accra en2008, lo que hizo que disminuyera la resistencia de otros países donantescomo EE.UU. y Japón a alcanzar nuevos compromisos.Sin embargo, dicho apoyo se ha reducido considerablemente en 2011.Esto se debe principalmente a la llegada de gobiernos dominados por elcentroderecha a los principales países europeos, como en Alemania, paísesBajos, Suecia, Dinamarca, Finlandia y Reino Unido.Dichos partidos políticos han demostrado menos interés en conseguir laDp y los compromisos de la AAA, mientras que la Comisión Europea seha distanciado hasta el momento de las discusiones previas a Busan. Ungrupo de países europeos siguen mostrandomientras tanto, el gobierno de EE.UU. ha reestructurado su AOD y hapuesto un mayor énfasis en “la innovación y la supervisión implacablede los resultados” (USAID 2011). Además, Japón ha decidido reducir supresupuesto de AOD para el año fiscal 2011, argumentando la necesidadde fondos para la reconstrucción de los daños causados por terremoto.los hechos antes comentados han llevado a que los principales paísesdonantes a utilizar unos criterios más exhaustivos para revisar, reorientary marcar una mejor agenda sobre la eficacia de la ayuda. En enero de2011, por ejemplo, siete de los mayores países donantes han formado eldenominado “Grupo de Donantes con Ideas Afines” (GDIA), que pretendecentrar su agenda de ayuda en tres puntos fundamentales: (a) “resultados yrentabilidad del dinero invertido”; (b) “transparencia y responsabilidad”; y(c) “cooperación con el sector público.”Canada, Dinamarca, Alemania, Suecia, Reino Unido y EE.UU., que sontodos miembros del mencionado GDIA, tienen una gran influencia entrelos países donantes, dado que aportan el 54% del total de la Ayuda Oficialal Desarrollo (AOD) del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. laposición de los miembros del GDIA podría cambiar el discurso sobre laayuda previo al foro de Busan. los países donantes podrían centrarse másen intervenciones verticales, en proyectos y programas que den resultadosrápidos y perceptibles. Ello les permitiría no tener que enfrentarse al retode llevar a cabo las reformas que figuran, o están de forma tácita, en la
  • 12. 9Declaración de parís y en la AAA. Dichas reformas son a más largo plazosy más complejas de aplicar.1.3 ¿Qué asuntos relacionados con la ayuda preceden a Busan?El Iv FAN tiene ante sí la titánica tarea de enfrentarse a múltiplesproblemas relacionados con el desarrollo de la eficiencia. Tras laexpiración en 2010 de los compromisos recogidos en la Declaraciónde parís, llega el momento de que la comunidad del desarrollo hagaun balance tanto sobre su implementación, como sobre los resultadosobtenidos. Dicho balance permitirá definir nuevos compromisos sobrela forma de implementar las reformas que permitan el desarrollo de laeficiencia, así como fijar objetivos. Hay un amplio consenso en que sedebe profundizar en el desarrollo de la efectividad, que se centra en lagestión y en la entrega de ayuda, para mejorar los resultados basadosen los derechos humanos y poder tratar temas que influyan en losresultados del desarrollo. Temas tales como: la coherencia política en eldesarrollo, una gestión financiera eficaz que favorezca el aumento y elaprovechamiento de la ayuda, una financiación eficaz para luchas contra elcambio climático, la mejora de la cooperación Sur-Sur como referencia decooperación para el desarrollo, etc.Estas necesidades, fortalecer la implementación del desarrollo de laefectividad, afrontar y ahondar en problemas más amplios a través deldesarrollo de la efectividad, y desarrollar una arquitectura de cooperacióny gobernanza, son apenas tres ejemplos de la gran cantidad de asuntosrelacionados con la reforma de la ayuda que han surgido durante lapreparación para Busan.muchos son los temas de la primera categoría que han saltado a lapalestra: la vinculación a los sistemas de países, la harmonizacióny la cooperación, la propiedad democrática, la transparencia y laresponsabilidad de todos los actores, la condicionalidad política, la ayudacondicionada y la asistencia técnica, y el desarrollo de las capacidades.Algunos de los temas incluidos en la segunda categoría son: los enfoquesbasados en los derechos humanos, el empoderamiento de las mujeresy en la igualdad de los sexos, el trabajo digno, la participación y lainclusión de los más marginados, la coherencia política, el conflicto y lafragilidad, unos estados eficaces y el desarrollo de institucional (el papel
  • 13. 10de los parlamentos y del gobierno local), una estrategia para acabar conla dependencia de la ayuda, y la financiación de la lucha contra el cambioclimático.los siguientes son algunos de los temas que se incluyen en la terceracategoría: la gobernanza en el sector de la ayuda y posibles sucesoresal GT, mecanismos para supervisar nuevos compromisos, objetivos eindicadores, mecanismos de transparencia internacional, participaciónactiva de todas las partes involucradas, incluyendo como socios a lospaíses en desarrollo, las osc y su transparencia, y el sector privado y otrosactores no gubernamentales.Dado el gran número de asuntos y temas sugeridos al secretariado del GT,se ha decidido incluir la “Carta de los Copresidentes del GT-Efic.”, Anexo1 con fecha 29 de abril de 2011, entre los temas generales que se llevarán alas sesiones de Busan. Tendrá la siguiente distribución (Grupo de Trabajosobre la Eficacia de la Ayuda 2011):1. Resultados y Transparencia: Análisis de los resultados del desarrollo; seguimiento y evaluación; marcos nacionales y mundiales para favorecer la transparencia de las partes.2. Evaluación sobre el terreno de la calidad de la ayuda: Transparencia; previsibilidad de la ayuda; complementariedad de las acciones de los donante.3. Propiedad: liderazgo de los países; desarrollo de las capacidades; creación de un campo de cultivo para la participación de los gobiernos receptores y de los actores no gubernamentales.4. Situaciones de conflicto, fragilidad y posibles riegos: prevención de los conflictos y fortalecimiento de la paz; financiación de la seguridad; ayuda humanitaria y de respuesta ante los desastres.5. Aprovechamiento de la ayuda para conseguir otras fuentes de financiación para el desarrollo: Mejora de la fiscalidad del país; unión de la AOD a otras herramientas de financiación del desarrollo, así como a las inversiones privadas con ánimo de lucro; cooperación Sur-Sur; Financiación Internacional de la lucha contra el Cambio Climático (FICC).
  • 14. 116. Sistemas y marcos para una supervisión de la eficacia de la ayuda y del desarrollo de la efectividad; marcos de implemetación liderados por los países; una gobernanza para el sector de la ayuda global.El siguiente capítulo de este manual se centrará secuencialmente en unaselección de asuntos importantes que giran en torno a los seis temas antesenumerados, y que se han lanzado para dar forma al discurso de Busan.
  • 15. 12CAPÍTULO 2EVALUANDO EL ÉXITO DE LA CAMPAÑASOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA2.1 ¿Cuáles son los retos a la hora de evaluar la campaña sobre la eficacia de la ayuda?La valoración de los éxitos y fracasos de la campaña sobre la eficaciade la ayuda no es una tarea sencilla. A parte de analizar el progreso dedeterminados compromisos y objetivos decididos en parís (2005) y Accra(2008), hay que hacer un análisis en profundidad de los conceptos delmarco de referencia. También deben tenerse en cuenta los diferentes losintereses en juego y los contextos específicos.Nos encontramos con la dura tarea, incluso si utilizamos indicadores demedición y verificación, de tener que atribuir determinados éxitos dela campaña sobre la eficacia de la ayuda a los compromisos acordadosen parís y Accra. No se debe simplemente a la complejidad técnica detener que cuantificar la eficacia de conceptos multidimensionales, quetienen distinta procedencia y a menudo no son lineales. Sigue sin llegarsea un acuerdo sobre conceptos en disputa, y algunos de los principiossiguen siendo demasiado generales, de tal manera que una terminología,considerada como importante, tiene diferentes significados para lasdistintas partes involucradas en el campo del desarrollo.Existió en parís, y en cierta medida en Accra, una marcada tendenciaa rechazar acuerdos muy específicos y compromisos que implicaranobjetivos de obligado cumplimiento. No es sorprendente, por lo tanto, quese realicen evaluaciones de los acuerdos de parís y Accra con diferentes
  • 16. 13perspectivas. Dada la desproporción de poder dentro del sistema deayuda global y la ausencia de un organismo independiente que pidaresponsabilidades a todos los actores implicados, es un gran reto hacerque se cumplan los compromisos y realizar una medición fidedigna de suaplicación, independientemente de lo genérica o lo específica que sea.la valoración que se realiza de los éxitos y los fracasos varía entrelos países donantes y los receptores, así como entre los miembros delas dos partes, dado que las expectativas sobre la reforma de la ayudatambién eran diferentes. Aún así, debe evaluarse la actuación de las dospartes de manera conjunta, ya que al formar parte de una comunidad taninterrelacionada, el compromiso y la voluntad política de una parte tieneinfluencia en la actuación de la otra.2.2 ¿Qué han destacado las evaluaciones?Desde el comienzo de la implementación de la Dp en 2005, hasta laAAA en 2008 y posteriormente, varios donantes, países, think tanksindependientes y plataformas de OSC han realizado evaluaciones sobreel proceso de implementación. la evaluación de dos fases realizada porun equipo de evaluación independiente, que concluyó con la redaccióndel documento La Evaluación de la Declaración de París (Informe Final)(EDp), ha sido hasta el momento la más amplia en lo que a alcancegeográfico y periodicidad se refiere.la Fase 1 del EDp intentó documentar los cambios acontecidos en losprincipales procesos, la firma de acuerdos entre actores del desarrollo,así como las buenas prácticas resultantes de estos cambios. la Fase 2pretendía evaluar la relevancia y la influencia que ha tenido la DP sobrela eficacia de la ayuda, los resultados del desarrollo, y los factores quepuedan haber supuesto una mejora o un empeoramiento.los gobiernos, las instituciones multilaterales, y las organizaciones dela sociedad civil han hecho esfuerzos parecidos para llevar a cabo unaevaluación independiente, no sólo de los asuntos vinculados a la eficaciade la ayuda, sino también de otros. Better Aid y Reality of Aid, porejemplo, han realizado un seguimiento casi continuo de los indicadores deparís y Accra, y han presentados informes de evaluación realizados conotras partes involucradas (Better Aid 2010b).por lo tanto, en años recientes, ha empezado a saberse mejor el gradode éxito que han tenido los actores del desarrollo en la reforma de la
  • 17. 14ayuda. Seis años después de parís, se ha progresado muy poco en temasfundamentales, a pesar de tener unos objetivos bien definidos, y de que lospaíses donantes y receptores afirmaran que las iniciativas para mejorar laeficacia habían empezado ya antes de 2005. Como reconoce el documentode la CAD “hoja de ruta hacia Busan”: Aunque los resultados del Informe de Seguimiento de la Declaración de parís no estarán disponibles hasta mitad de año, está claro ya que el nivel de implementación de parte de los compromisos va a estar por debajo de los estándares acordados. Como se ha destacado arriba, los primeros datos de la Evaluación de la Declaración de parís dan validez a los principios de parís, pero apuntan a un fracaso de en la implementación de los acuerdos (DCD-CAD OCDE 2011).por otro lado, los acuerdos de parís y Accra han ayudado, sin lugar aduda, a dar importancia a escala mundial, al más alto nivel y de formacontinuada, al creciente clamor de los países receptores y de las OSCsobre la necesidad de una reforma de calado en el campo de la ayuda,incluso antes de 2005. El mismo CAD ha destacado que Accra estimuló laaparición de otros acuerdos relacionados con la eficacia de la ayuda, comola Declaración de Bogotá para la cooperación Sur-Sur, la Declaración deDili de Abril de 2010, y los principios de Estambul para el Desarrollo de laEficiencia (DCD-CAD OCDE 2011).Accra tuvo especial éxito a la hora en favorecer el reconocimiento delas OSC como actores del desarrollo de pleno derecho. El reto posteriora Accra, sin embargo, era convertir dicho reconocimiento teórico en unentorno propicio, en plataformas de participación y en una representaciónen procesos de desarrollo. los resultados de Accra son, a este respecto,desiguales y no demasiado impresionantes.La campaña sobre la eficacia de la ayuda ha tenido, sin duda, influenciaen el desarrollo de un panorama político en el que están presentes lasdiferentes multiples actores en el campo del desarrollo, a pesar de losdiferentes intereses y los factores contextuales a los que se enfrentan. Elreto para OSC, si embargo, sigue siendo conservar el impulso y ampliarel campo de acción en el que llevar a cabo reformas del sistema deayuda, enfrentarse a los viejos paradigmas y sistemas predominantes, loscuales están enraizados en intereses, nacionales, internacional y de lasorganizaciones.
  • 18. 152.3 ¿Cuáles son los límites del marco y de los indicadores de París/Accra?Tanto la Dp como la AAA han conseguido mejorar la coherencia a la horade definir los principios de la eficacia de la ayuda. Pero la inexactituddel marco y las declaraciones cambiantes dejan demasiado a la voluntadde cada grupo. Tanto la Dp como la AAA han establecido una serie deprioridades que no son ni lo suficientemente específicas, ni están sujetas aun calendario que obligue a los donantes y a los países (receptores) a hacerprogresos reales. A nivel práctico, la progresiva implementación del marcode la eficacia de la ayuda está poniendo al descubierto sus limitaciones yflaquezas inherentes y demostrables.En todas las evaluaciones previas, y hasta llegar al FAN4, se han utilizadolos doce indicadores de progreso de la Dp y los compromisos de la AAApara evaluar el progreso de la agenda de reforma de la ayuda. las OSCestán al día, desde primera hora, de las deficiencias del marco, incluyendolos compromisos y los indicadores. la Dp y la AAA utilizan, sin unarazón objetiva, un enfoque limitado y no han incorporado suficientesrecomendaciones de las OSC, que servirían para afrontar asuntos como lapobreza, la desigualdad el cambio climático, etc.El informe de Evaluación de la Declaración de parís (EDp) enfatizóque las evaluaciones nacionales de la Fase 2 destacaban los mismosasuntos que en Accra. El plazo marcado y los resultados atestiguan queno se ha tenido suficientemente la importancia de la tarea que tenían querealizar los países socios. Al mismo tiempo, la gran atención prestada alos 12 indicadores de progreso (y dado que las exigencias puede ser, enocasiones, demasiado altas y gravosas para las capacidades financierasreales de algunos países), ha ayudado a crear la impresión de que estosindicadores son, aparentemente, el santo grial de la campaña de eficaciade la ayuda. De ahí que se corra el riesgo de comprometer el desarrolloglobal, que es por los que se debería preocupar la eficacia de la ayuda.Además, la práctica cada vez más común de realizar intervencionesestándar para reformar el sistema de ayuda, es un indicador de queexisten riesgos inherentes a la adopción e imposición de un modelo decooperación para el desarrollo que “valga para todos”.la OCDE, el Banco mundial y el FmI crearon la metodología paraobtener los indicadores, los valores de referencia y los objetivos para2010. El proceso de seguimiento también lo gestiona la OCDE. En
  • 19. 16resumen, el método de evaluación se hizo, por lo general, a gusto deldonante. Ello tiene un impacto significativo en cualquier evaluaciónque se realice con este marco, dado incluso los objetivos y los valoresde referencia utilizados para medir los progresos desde 2005 se fijaronutilizando las analíticas de los países donantes sobre conceptualización,puntuación, ponderación… como se demostró en la publicación de laOCDE de 2005.Sigue poniéndose en cuestión si los indicadores de progreso son fiablesy representativos. mientras que hubo un esfuerzo para hacer que lametodología fuera trasparente, no ha habido una justificación satisfactoriasobre la elección de los doce indicadores, en lugar de otros aspectos dela eficacia de la ayuda que podrían ser iguales o incluso más importantespara conseguir los obtener los resultados esperados. Estos indicadoresson poco ambiciosos y muestran una falta de compromiso por parte de lasprincipales partes involucradas, especialmente los países donantes y losreceptores, que son los que realizan la mayor parte de las transacciones (sibien es cierto que de forma desigual) del proceso de desarrollo.Con las advertencias anteriores en mente, este capítulo ha analizado elprogreso de implementación de la Dp, y ha considerado que los logrosobtenidos en el marco de la Dp y la AAA siguen siendo mediocres, tanto anivel cuantitativo (Tabla 1) como cuantitativo.2.4 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo del volumen de la ayuda y su distribución?la OCDE ha destacado que los países receptores de ApD han conseguidoen 2010 un incremento del 6,5 por ciento en sus compromisos comoreceptores. Sin embargo, la organización también afirma que inclusohabiendo un incremento, algunos de los países donantes siguen estandopor debajo de los objetivos fijados (OCDE 2011).Si observamos la posición que ocupa la Ayuda Oficial al Desarrolloen términos de asignación de recursos de los países DAC, podremoscomprobar que el organigrama de flujos clasificado por tipos del año 2009(figura 1), demuestra que los flujos privados en términos de mercadosuponen más de la mitad de los recursos totales (inversiones directas,créditos de exportación privados, títulos de agencias multilaterales einversión de la cartera bilateral). por otro lado, la AOD supone sólo el30% del desembolso neto total de los países DAC. Estos números son
  • 20. 17Tabla 1. Indicadores de desarrollo de la Declaración de París y objetivos para 2010 INDICADORES DE PROGRESO OBJETIVOS PARA 2010 PROPIEDAD 1. Los Socios tienen estrategias de desarrollo operativo Al menos el 75% de los países socios tienen estrategias de desarrollo operativo. VINCULACIÓN 2. Sistemas de países fiables a) La mitad de los países socios han subido, como mínimo, un nivel en la escala de desarrollo basada en la Política de Gestión Financiera del País y la Evaluación Institucional. b) Un tercio de los países socios han subido, como mínimo, un nivel en la escala de cuatro niveles utilizada para evaluar el rendimiento de los sistemas de contratación. 3. El flujo de ayuda se vincula a las prioridades nacionales Se ha reducido a la mitad el porcentaje de ayuda a los gobiernos que figura fuera del presupuesto del gubernamental. Al menos el 85% de la ayuda se incluía en el presupuesto. 4. Fortalecer las capacidades mediante un esfuerzo coordinado. El 50% de la cooperación técnica se materializa a través de programas coordinados coherente con las estrategias de desarrollo nacional. 5a. Utilización de sistemas de gestión financiera pública Todos o el 90% de los donantes utilizan los sistemas GFP para socios; Una reducción de uno o dos tercios en el porcentaje de ayuda a aquel sector público que no utilice los sistemas GFP. 5b. Utilización de los sistemas nacionales de contratación Todos o el 90% de los donantes utilizan los sistemas de contratación para países socios. Una reducción de uno o dos tercios en el porcentaje de ayuda a aquel sector público que no utilice los sistemas de contratación para socios. 6. Fortalecer las capacidades mediante la no utilización de estructuras Una reducción de dos tercios el número de unidades de ejecución de de implementación paralela proyectos paralelos (UEPP) 7. La ayuda es más predecible Se ha reducido a la mitad el porcentaje de ayuda que se deja de emplear durante el año fiscal para el que fue consignada. 8. La ayuda no es condicional Existe un progreso continuo a lo largo del tiempo HARMONIZACIÓN 9. Utilización de acuerdos o procedimientos comunes El 66% de la ayuda se ofrece en base a programas. 10. Favorecer un análisis compartido El 40% de las visitas que los donantes hacen sobre el terreno son conjuntas. El 66% de los análisis se realizan de manera conjunta. GESTIONAR PARA CONSEGUIR RESULTADOS 11. Marcos orientados a resultados Reducir en un tercio el número de países que no tienen marcos de evaluación del comportamiento que sean transparentes y verificables. RESPONSABILIDAD MUTUA 12. Responsabilidad en ambas partes, es decir, que am bas partes sean Todos los países socios llevan actualmente a cabo evaluaciones mutuas evaluadas.indicativos de la tendencia dominante que prefiere las inversiones privadasen términos de mercado a la AOD.El desglose por categoría de los fondos de la AOD nos cuenta algo similar.Como muestra la Figura 2, una gran proporción de los recursos van a parara contribuciones a instituciones multilaterales como la UE, la AID y losbancos regionales (que pueden cubrir una gran variedad de instrumentosfinancieros y modalidades), así como a la cooperación técnica (Que siguesiendo un asunto pendiente de la Dp y la AAA, dado que es condicionaday no coordinada).En lo que respecta a los sectores, un simple vistazo al flujo de ayudadurante 2009 nos dará una imagen sobre hacia donde van los recursos.la Figura 3 demuestra que los donantes dan prioridad a los sectores dealto rendimiento (Ahorro para los gobiernos y la sociedad civil), como alas infraestructuras, por ejemplo: el transporte y las comunicaciones, laenergía, así como otras infraestructuras económicas. Estos son tambiénlos sectores que se considera que tienen un mayor impacto político,
  • 21. 18lo que hace que sean los promovidos por los gobiernos nacionales.Los sectores que benefician más a las mujeres o a los pobres, como laeducación, el suministro de agua, los servicios sanitarios y la salud, nocuenta con el mismo nivel de apoyo por parte de los donantes. Al habertomado esta medida, la campaña para la eficacia de la ayuda no ha servidopara cambiar la forma de los flujos de ayuda de forma efectiva, ni paragarantizar que los pobres entre los pobres sean los beneficios directos de laayuda.2.5 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la propiedad?la cuestión del liderazgo de los países sobre su política y proceso dedesarrollo, no sólo materializado en un programa de desarrollo, sinotambién a través del liderazgo ejercido por el ejecutivo sobre sus socios dedesarrollo, sigue teniendo una desigual implementación en los diferentespaíses. La campaña de eficacia de la ayuda ha servido para conseguir unamayor concienciación, no sólo de los países en desarrollo, sino tambiénde los donantes en lo que respecta al papel fundamental que juega elliderazgo de los países en la cooperación para el desarrollo.Además, la definición de propiedad del país como principio que debegobernar la eficacia de la ayuda ha evolucionado de París a Accra.mientras que en la Dp era un concepto que se centraba en la falta desimetría existente entre donantes y gobiernos receptores, en la AAA se haampliado y ahora reconoce el papel fundamental que juegan otros actoresy multiples actores para conseguir el desarrollo. (vea el Capítulo 5 paramás información sobre el actual discurso sobre propiedad del país).Este punto de vista más inclusivo le da, más que nada, un valor intrínsecoa la participación de la ciudadanía como propietarios del desarrollo, yva más allá de destacar la mera existencia de estrategias de desarrollonacional, que se realizan a menudo sin gran intervención de losciudadanos.En el panorama actual, sin embargo, siguen faltando más estrategias dedesarrollo que tengan un enfoque de abajo arriba. mientras que la fase 2de la EDp apuntaba a que una mayoría de los países estaban aplicandoestrategias de desarrollo, sigue sin haber logros en la propiedad en muchasáreas en las que se realiza una evaluación cualitativa.
  • 22. 19 Otros Flujos Subvenciones Ayuda Oficial Flujos Privados Oficiales de Agencias al Deserrollo en Términos de Privadas Mercado Voluntaria (a largo plazo); Figura 1. Desembolso total de APD por categorías, porcentaje del total del flujo de recursos de los países que receptores de APD.Figure 2. Total net disbursements of DAC countries by ODA type as per cent of total netdisbursements on ODA (2009)
  • 23. 20En primer lugar, sigue latente entre los gobiernos receptores la cuestiónde la necesidad de una colaboración con la sociedad de mayor calado yamplitud para darle forma a las estrategias de desarrollo. En aquelloslugares en los que se realizaron consultas públicas, la frecuencia y elnúmero sugieren que son mayoritariamente simbólicas y se consideran unsimple procedimiento. por ejemplo, los gobiernos pueden decidir todavíasi incorporan las sugerencias de las OSC en sus planes de desarrollo ono. De hecho, en la Fase 2 los resultados de la evaluación sugieren quees escasa la participación de las OSC a la hora de formular y realizar unseguimiento de las estrategias de desarrollo. Esto pone en cuestión elcompromiso, tanto de los gobiernos donantes como de los receptores, deapoyar un proporcionar y apoyar un entorno que permita un proceso de dedesarrollo verdaderamente inclusivo, que debe todavía concretarse.En Segundo lugar, que haya estrategias de desarrollo no significa que seconsidere la reducción de la pobreza, la igualdad de género, los derechoshumanos, la justicia social, o la lucha por conservar el medio ambientecomo una parte fundamental de dichas estrategias. la Evaluación deBetter Aid de noviembre de 2009 sobre la AAA destacó que, a partedel reconocimiento de dicho agenda, hacía falta que los donantes y losgobiernos consignaran fondos y rindieran cuentas (Better Aid 2010b). En tercer lugar, y enlazando con el siguiente principio de la pD que va aser tratado, hay que destacar que los donantes son cada vez más reticentesa aceptar estas estrategias de desarrollo. los países donantes culpan a losreceptores de debilidades como: la falta de liderazgo en los gobiernos a lahora de alinear las intervenciones de los donantes con las prioridades delos países, así como de tener no un sistema de SyE o tener uno poco eficaz.Dichas actitudes alimentan el círculo vicioso que torpedea la propiedad yel desarrollo de las capacidades.2.6 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la vinculación? ¿QUÉ ES LA VINCULACIÓN? En la Declaración de París, los donantes se comprometían a basar “todo su apoyo en las estrategias nacionales de desarrollo, en las instituciones y procedimientos de los países socios. Específicamente, los donantes se comprometían a alinearse con las estrategias de los socios, utilizar sistemas de países fortalecidos, y
  • 24. 21 14.0 12.5 12.6 12.0 9.3 9.5 10.0 7.9 8.0 6.8 7.2 5.9 6.3 6.0 3.3 4.0 1.6 1.7 2.0 2.0 0.0 Comercio y turismo; Industria, minería y construcción; Población; Suministro de Aguas y sanitarios; Agricultura; Otras infraestructuras/servicios sociales; Multisectorial; Energía; Transporte y comunicaciones; Gobierno y sociedad civil;Figura 3. APD media, IFI e Instituciones UE de AOD por sectores (porcentaje del total) ayuda condicionada. Los países socios se comprometían a fortalecer sus capacidades con el apoyo de los donantes. Los donantes y los socios se comprometían, de manera conjunta, a fortalecer la capacidad de gestión financiera pública y el sistema nacional de contratación (DP 2005, párrafos 16-31).los compromisos de la pD y la AAA sobre vinculación se alcanzaronpara apoyar las estrategias de desarrollo de los países, fortalecersus sistemas e instituciones, reducir los costes de las transaccionesasociadas a la gestión y administración de los programas de AOD parafavorecer una colaboración inclusiva y efectiva. los donantes tambiénse comprometieron a reducir el número de unidades de ejecución deproyectos paralelos (UEpp).las evaluaciones a nivel de país y de donante proporcionaros resultadosdesiguales sobre la consecución de los compromisos. Sin embargo, losresultados generales dejaron una imagen más bien sombría.Como se destacó anteriormente, la vinculación que hacen los donantesde la ayuda a la utilización de los sistemas de países, son fundamentalespara fortalecer el desarrollo de la propiedad y de las capacidadesinstitucionales.
  • 25. 22los donantes han vinculado, levemente, la ayuda a las prioridades de lospaíses, debido principalmente a la falta de capacidad de estos para haceruna estrategia de desarrollo con programas operacionales a financiar, unapriorización clara de los sectores y sistemas eficaces de SyE para obtenerresultados.De acuerdo con la Fase 2 de la EDp, aunque sigue subiendo la utilizaciónde los sistemas de países, sigue estando por debajo de los objetivos de2010. También destacó la omnipresente reticencia de los donantes a usarlos sistemas de países, incluso cuando existían marcos y sistemas viables.las razones fundamentales para esta continua dependencia de los donantesen sus propios sistemas son: (1) La falta de fiabilidad de los sistemasde países y su fracaso para cumplir los estándares internacionales y (2)Asuntos relacionados con la gobernanza, especialmente la corrupción. lamanifiesta aversión de los donantes y de las agencias por los riesgos hacontribuido a hacer imposible la adopción de los sistemas de países paraprocesos de desarrollo.Se ha conseguido mejorar la fortaleza de los sistemas de los paísesmediante reformas legales y el desarrollo de las capacidades de lasinstituciones. hay que destacar, sin embargo, que el fortalecimientode las instituciones puede guardar relación con otros muchos factores,como el impacto gradual de intervenciones anteriores, o la madurezde las instituciones. Sigue siendo un reto identificar cuáles de estascontribuciones han ayudado en la campaña para la eficacia de la ayuda.El nivel en el momento de la entrada ha determinado también losdiferentes niveles de éxito en este campo. Algunos países necesitan mástrabajo de base, como en los marcos legales, mientras que otros estánmás avanzados, pero necesitan todavía un continuo desarrollo de lascapacidades.Los objetivos de 2010 no han tenido suficientemente en cuenta lavariabilidad entre los diferentes países y han pasado por alto el hechode que la construcción de instituciones requiere estrategias de reformacoordinadas y a largo plazo.Tampoco se cumplió el compromiso de los donantes de reducir en dostercios la utilización de las UEpp. la razón para utilizar las agenciasgubernamentales existentes, en lugar de estructuras paralelas paragestionar e implementar las actividades de desarrollo financiadas porla AOD, es permitir maximizar el aprendizaje a través de la práctica y
  • 26. 23apoyar la capacidad de desarrollo. A menudo, sin embargo, la falta depreparación y de capacidad para ocuparse de proyectos complejos conprocesos complejos, convierte su gestión en una carga para las agenciasinvolucradas, en lugar de una oportunidad para aprender a través de laexperiencia. Esto muestra, asimismo, los efectos que tiene no contarcon la participación de la ciudadanía a la hora de diseñar los proyectosy programas, así como no enmarcarlos, al principio del proceso dedesarrollo, en unas medidas de desarrollo de las capacidades más amplias.En lo que respecta a los costes derivados de las transacciones, lasevaluaciones no presentaron ninguna evidencia de que los costes se hayanreducido como resultado de una mayor vinculación.la previsibilidad de la ayuda es importante, dado que afecta a lavinculación que hacen los receptores de ayuda a unas prioridades, tiene unimpacto sobre la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos ylas obligaciones con el cambio de año fiscal, y ayuda a evitar costes extrasrelacionados con los las transacciones. En años recientes, la previsibilidadde la ayuda ha mejorado, supuestamente, a través de los compromisossectoriales y plurianuales de los donantes. Sin embargo, continúan losretrasos en el desembolso de los fondos por el incumplimiento de losrequisitos de desembolso por parte de los receptores.los donantes y los receptores mantienen posturas diferentes sobre elprogreso conseguido en los compromisos sobre la ayuda condicionada.La falta de estadísticas fiables hace sea casi imposible medir el progresoen este campo. Los donantes afirman en sus evaluaciones que estánprogresando en la consecución de una ayuda no condicionada, aunqueno muestran pasos concretos para conseguir que así sea. Algunos paísesreceptores lo ponen en entredicho, e insisten en que ha aumentado, o no hacambiado desde 2005. las exigencias impuestas por los donantes para lacontratación, por ejemplo en Camboya, hacen pensar en que toda la ayudaes condicionada. los países donantes no han hecho caso tampoco de losllamamientos de la AAA para que publiquen información relacionada conla condicionalidad de la AOD.2.7 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la harmonización? ¿Qué es la harmonización? La harmonización consiste en racionalizar los procedimientos utilizados por los donantes para simplificar la eficacia en la entrega
  • 27. 24 de la ayuda y, por consiguiente, mejorarla. Este principio para mejorar la eficacia de la ayuda fue adoptado por primera vez, de forma explícita, durante el primer Foro de Alto Nivel celebrado en Roma en 2003. La harmonización pretende, a través de la mejora en la coordinación y el desarrollo de misiones de análisis sobre el terreno, reducir las trabas innecesarias y los procesos que pudieran aprovechar el esfuerzo colectivo de los donantes. La AAA pone énfasis en la complementariedad y la cooperación para reducir la fragmentación de la ayuda en los países en desarrollo, así como la carga sobre los mismos. Esto tiene importancia en el aspecto de que cada vez hay más donantes que destinan una reducida ayuda a varios países que, por su parte, pueden no tener el nivel de mano de obra y de recursos financieros necesarios para dar cabida a las numerosas misiones de los donantes (Adaptación del FAN1 2003).No hay evidencias de que los donantes hayan tenido un progresosustancial en la consecución de los objetivos de 2010 en el campo de laharmonización. De hecho, las evaluaciones muestran que las políticas, losprocedimientos y la forma de operar de los donantes no han cambiado,en lo más mínimo, desde 2005. las misiones conjuntas de donantes y lostrabajos de análisis son limitados. En muchos países sigue existiendo unagran fragmentación de la ayuda.por otra parte, es difícil conseguir la descentralización de donantes. losprocedimientos internos siguen estando excesivamente centralizados ysiendo demasiado burocráticos, lo que lleva a retrasos y costes adicionales.Esto se conecta con el hecho de que los costes de las transacciones no sehan reducido como se indicaba en los compromisos de la pD.los donantes también se comprometen a aumentar la canalización defondos de la AOD hacia programas, supuestamente diseñados por losgobiernos receptores, a través de un apoyo presupuestario directo. Comolos donantes han empezado a utilizar enfoques sectoriales (ES), se puededecir que se han hecho algunos progresos en este campo. Sin embargo,los progresos siguen siendo limitados, como muestra la evidencia de quelos donantes siguen siendo reacios a utilizar los sistemas del país, comola gestión financiera pública (GFP), y con una limitada vinculación dela ayuda a las prioridades del país en lo que respecta a las estrategiasnacionales de desarrollo. los programas son por le general más complejos
  • 28. 25y requieren una mayor cantidad de recursos que los proyectos. Es deesperar, por lo tanto, que algunos de los países sigan prefiriendo buscarasistencia para el desarrollo de proyectos, que se desarrollan más rápido,pero que puede que no sean ni tan relevantes ni de tanta importanciaestratégica como los programas. Fue poca la asistencia para programas en2009. Del total de la AOD bilateral, la asistencia para programas suponíasólo el 5% de la ApD. las instituciones de la UE supusieron el 11,7%del total de la financiación multilateral, mientras que todos los bancos dedesarrollo regional juntos sumaban un 0,4%.2.8 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la gestión para conseguir resultados? ¿QUÉ ES LA GESTIÓN ENFOCADA A RESULTADOS? La gestión enfocada a resultados, uno de los compromisos de cooperación de la Declaración de París, implica gestionar e implementar la ayuda de tal forma que se centre en los resultados deseados y utilice información para mejorar la toma de decisiones. En la Declaración de París, los países socios se comprometían a fortaleces los vínculos entre sus estrategias de desarrollo y los procesos presupuestarios, así como a establecer marcos de cobertura y evaluación centrados en los resultados. Los donantes, por otro lado, se comprometían a trabajar con los países socios para vincular estrategias y resultados, y así depender de los sistemas de país de los países socios (DP 2005, párrafo 43-46). En resumen, la gestión enfocada a resultados obliga a los países donantes y receptores a desarrollar o aumentar los sistemas centrados en los resultados, que vinculan las inversiones a los resultados, permitiendo así una mejor gestión de la ayuda, dado que se crea un sistema de recolección de datos que sirve de guía para la toma de decisiones. Se supone que las intervenciones de desarrollo escogidas han sido diseñadas para obtener los resultados previamente identificados en los marcos de seguimiento de los resultados.la Fase 2 de las evaluaciones destacó que ha habido mejoras en campode la gestión enfocada a resultados, ya que los donantes han desarrollado,y mejorado mediante indicadores de medición, los marcos de evaluaciónde los resultados. mientras que los países han hecho progresos en el
  • 29. 26seguimiento de estadísticas sociales desglosadas, han tenido pocosresultados en el seguimiento centrado en los resultados. En aquelloslugares en los que ya hay sistemas en funcionamiento, se vio que faltabauna implementación sistemática.Esto está, una vez más, ligado a la debilidad que tienen a la hora dedesarrollar las capacidades, así como a una propiedad que dificulta que lospaíses receptores puedan dar permiso a los parlamentos, los organismoscompetentes, los gobiernos locales, y las OSC para utilizar sistemas deSyE más compatibles con los recursos y las capacidades locales. (veael capítulo 3 para un análisis más detallado de la Gestión enfocada a losresultados).2.9 ¿Cuáles han sido los progresos a la hora de rendirse cuentas?El progreso, de donantes y receptores, en el campo de la responsabilidadmutua ha sido lento, pero la Fase 2 de la evaluación destaca que hay cadavez un mayor reconocimiento de la importancia de la responsabilidadmutua hacia los parlamentos, así como de estos hacia los ciudadanos y lasOSC. ¿QUÉ ES LA RESPONSABILIDAD MUTUA? La responsabilidad mutua, tal como se expresa en la Declaración de París, implica que tanto los donantes como los receptores tienen que rendir cuentas sobre sus resultados en materia de desarrollo, así como ser transparentes sobre la utilización de los recursos para el desarrollo. (DP 2005, párrafos 47-50)los compromisos recogidos en este principio de la Dp, que deberíanbasarse en la reciprocidad, no recogen la preocupación existente porla asimetría de poder existente entre países donantes y receptores.Actualmente, por ejemplo, los donantes pueden exigir a los gobiernosreceptores que den una determinada información públicamente, mientrasellos mantienen la opción de facilitar sólo una cantidad de informaciónlimitada. Esta desigualdad apareció justo dentro de la Fase 2 del procesode evaluación, en el que no se valoró la responsabilidad de los donantes.Sin embargo, la responsabilidad sigue estando en manos de ambaspartes, incluso cuando esto está lejos de ser verdad. los países donantesni siquiera se han molestado en hacer un acercamiento estratégico parafortalecer la responsabilidad mutua.
  • 30. 27 Durante la evaluación, la mayoría de los países estimaron que laDeclaración de París no tuvo una influencia directa en la mejora de latransparencia y la responsabilidad, aunque podrían depender también defactores sociales e institucionales. Así que, aunque se ha progresado pocopara favorecer la transparencia y la responsabilidad, no se puede atribuirdirectamente a la Dp, ya que las mejoras pueden ser el resultado de otrasmejoras llevadas a cabo con anterioridad a la implementación de la Dp.Algunos gobiernos han introducido y, en algunos casos, han fortalecidomecanismos tales como nuevas leyes y otras reformas legales con el fin defomentar una mayor transparencia y responsabilidad entre sus ciudadanosy donantes (lo que supone un buen avance). pero tales mecanismos todavíatendrán que superar los desafíos de la plena aplicación, lo que conlleva unmayor compromiso con los parlamentos, ciudadanos y OSC para mejorarla sensibilización y participación públicas. ésta es una función de un modomás inclusivo de apropiación de país que aún tiene que institucionalizarseentre la mayoría de los países socios.2.10. ¿Cómo suma la eficacia de la ayuda en términos de resultados de desarrollo?El progreso de la aplicación de los compromisos de parís y Accrano debería buscarse únicamente en las reformas de los gobiernos, enrelaciones reequilibradas entre multiples actores en el desarrollo nien nuevos incentivos para producir mejores prácticas de ayuda. loscompromisos, aunque limitados, están en realidad dirigidos al núcleo delos desafíos y restricciones permanentes en la arquitectura actual de laayuda con el fin de aumentar al máximo las ganancias de la Ayuda Oficialal Desarrollo en la entrega de resultados de desarrollo. por lo tanto, lavaloración del éxito de la campaña de eficacia de la ayuda siempre debeir acompañada de una evaluación de su contribución a los logros de losresultados de desarrollo sostenible.las conclusiones generales de las evaluaciones de la Fase 2, se muestranexplícitamente cautelosas al recalcar que no puede encontrarse unarelación directa entre la puesta en marcha de la Declaración de parís ylos resultados de desarrollo pero sí resulta evidente que la campaña de laDeclaración de parís ha creado algunas “contribuciones razonables para lamejora de los resultados” a través de varias vías de reforma (Wood et al.2011, 44).
  • 31. 28En términos de contribuciones a la construcción institucional, resultadifícil asociarla de forma directa a mejoras o cambios en la puesta enpráctica de la Declaración de parís. Tampoco existía evidencia delconocimiento entre los gobiernos donantes y los receptores de los posiblesefectos contraproducentes de la puesta en práctica de la Declaración deparís en las instituciones locales.Accra ha tomado un nuevo y definitivo paso adelante en el reconocimientode las OSC como agentes de desarrollo en su propio derecho (de hecho,un paso importante en la concreción del principio básico de apropiaciónparticipativa del país). Sin embargo, se mantiene reducida la medida enque este reconocimiento se ha traducido en principio en una inclusión ycompromiso activos en los procesos de los países.El vínculo entre la campaña de eficacia de la ayuda y los resultadosde desarrollo importantes, tales como los Objetivos de Desarrollo delmilenio, parece ser poco claro según los agentes de desarrollo en estafase. Sin vías que conecten a ambos, la consecución de los indicadores deresultados independientes se convierte en objetivos paralelos identificablesde forma casi independiente. Se puede conseguir cierto progresoal proponer a los pobres, mujeres y vulnerables como beneficiariosde proyectos o programas, pero los gobiernos y donantes ya se hancomprometido a esto antes incluso del comienzo de la campaña de eficaciade la ayuda.CONCLUSIÓNmás allá de una evaluación detallada de los éxitos y fracasos de lacampaña de eficacia de la ayuda, este capítulo ha tratado de arrojar luzsobre los asuntos clave que rodean el marco, la falta de logros de losdonantes, agencias y países y la contribución mínima de los principiosde parís y Accra a los resultados de desarrollo. mientras que puede quesea cierto que una evaluación completa puede no ser viable en esta fase,pueden extraerse lecciones importantes y recogerse una imagen emergentedel proceso general del nivel actual de resultados y compromiso. Se haprogresado muy poco en apartados críticos donde se debería progresarsi tomamos como referencia los objetivos definidos. Este rendimientomediocre refleja, entre otras cosas, la falta de compromiso y los diferentesniveles de capacidades de los países donantes y receptores. Una vez más,se resaltan las limitaciones del discurso de eficacia de la ayuda y que sudebilidad no es irrelevante. la apertura y amplitud de la Declaración ha
  • 32. 29contribuido a los logros poco alentadores tanto de los donantes como delos países. Al centrarse en un ejercicio de procedimiento de la gestión de laayuda ampliamente burocrático se ha seguido marginando en el proceso dedesarrollo a los auténticos dueños del desarrollo, la población.
  • 33. 30CAPÍTULO 3DESARROLLO DE LA EFECTIVIDAD YRESULTADOS3.1. Gestión de resultados: ¿una nueva aproximación al desarrollo?Los países del norte han respondido a la crisis económica y financierade los últimos años principalmente instalando gobiernos conservadorese imponiendo la austeridad fiscal. Estas tendencias han llevado (a suvez) a una fuerte renovación de la agenda de la ayuda “orientada a losresultados” (léase los resultados a corto plazo) entre los principales paísesdonantes mientras sus presupuestos de ayuda son objeto de un examenexhaustivo por parte de sus ciudadanos que demandan “resultados” de laayuda proveniente de sus impuestos. (DCD-CAD OCDE 2011)Este enfoque más nítido sobre los resultados es diferente de la orientaciónde los resultados de la eficacia de la ayuda. La Declaración de París exigeuna gestión más sólida de los resultados de desarrollo, obligando a losdonantes y países socios a trabajar juntos para organizar la ayuda de formaque se obtengan resultados de desarrollo y utilizando la información sobrelos resultados para avanzar en la toma de decisiones. Estos compromisosfueron agrupados bajo el principio de la Declaración de parís de “Gestiónenfocada a resultados” de GR7 (Dp 2005, párrafos 43-46).Bajo el título “GR7”, los países socios esperan crear estructuras rentablesde evaluación de actuación e información orientadas a resultados, mientraslos donantes se comprometen a utilizar estos sistemas nacionales y seabstienen de exigir información independiente (Dp 2005, párrafos 44-45).la demanda del enfoque GR7 se renovó más tarde conforme a la Agenda
  • 34. 31de Accra para la Acción (AAA) en 2008, volviéndose a hacer hincapiéen una mayor transparencia y responsabilidad sobre todos los recursos dedesarrollo (AAA 2008, párrafos 22-23).Desde la perspectiva de las OSC que durante mucho tiempo hanimpulsado un desarrollo basado en los derechos humanos, igualdad degénero, justicia social y sostenibilidad, este reclamo de un enfoque delos resultados basado en los derechos humanos representa un paso en ladirección correcta pero no es muy reciente. Incluso antes de la Dp y laAAA, la agenda de las OSC, en sus compromisos con otras multiplesactores del desarrollo, incluían la búsqueda de resultados sustanciales,considerados fundamentales al abordar el continuo fracaso de la ayuda aldesarrollo.3.2. ¿Por qué es fundamental el enfoque de los “resultados de desarrollo basado en los derechos humanos”?Un enfoque de los resultados basado en los derechos humanos resultaesencial para toda la población, en especial para los pobres y marginados,con el fin de reclamar sus derechos al desarrollo. Sólo unos resultadosconcretos en desarrollo pueden ofrecer una solidez en la práctica de suderecho al desarrollo, como consagra la Declaración sobre el Derechoal Desarrollo (ONU 1986). Estos resultados deben llegar no solamentecomo bienes y servicios materiales, o ingresos elevados, sino tambiénen forma de justicia social y económica y de la capacidad de los pobresy marginados para comprometerse y dar forma a la práctica y la política(Realidad de la Ayuda 2010).Como tal, el enfoque de resultados basado en los derechos humanosdesempeña un papel fundamental en el contexto más amplio de losresultados de desarrollo (un papel que supera el carácter especialmentetecnocrático del enfoque GR7 expresado en parís. la exigencia deresponsabilidades como componente importante del enfoque de resultados,en la que Accra hace importantes avances, ya que la responsabilidadasegura que los resultados no son meros objetivos en sí mismos sino querealzan la ciudadanía disfrutando de que ésta exija responsabilidades sobrelos recursos de desarrollo y ayuda a través de una creciente transparencia yla implicación de los parlamentos en la sociedad civil.
  • 35. 323.3. ¿Por qué resulta fundamental una agenda de resultados para la eficacia de la ayuda?Los principios de eficacia de la ayuda de la DP y la AAA así comounos resultados de desarrollo basados en los derechos humanos estánintrínsecamente conectados:primero, un enfoque basado en resultados sujeto a los resultados dedesarrollo fortalece la propiedad de la agenda de desarrollo mientras quelos resultados de desarrollo actúan cada vez más en base al interés de lapoblación. Además, contribuye a hacer más efectivas las institucionesde gobierno aumentando la responsabilidad pública. Centrarse en losresultados proporciona unos incentivos poderosos que contribuyen a laeficacia de todos los recursos públicos con el fin de conseguir resultadosde desarrollo.Segundo, y relacionado con la apropiación, una agenda de resultadosdefine cómo pueden establecerse mecanismos esenciales para laresponsabilidad pública, mejorando por lo tanto el suministro de ayuda asectores donde realmente es importante.Tercero, una agenda de desarrollo basada en resultados comparte la agendade la Gestión enfocada a Resultados, mientras que al mismo tiempo llevaun paso más allá este principio de parís y Accra porque centrarse en losresultados significa fundamentalmente centrarse exclusivamente en eldesarrollo, generando calidad de vida y oportunidades para colmar elpotencial humano.Cuarto, una agenda de resultados de desarrollo basada en los derechoshumanos responde a las preocupaciones sobre el uso eficaz del dólar deayuda si nuestra principal preocupación en el desarrollo es la reducciónde la pobreza y lograr los Objetivos de Desarrollo del milenio (ODm).Con el apoyo del consenso internacional, los ODm, un subgrupodentro del conjunto más amplio de Objetivos de Desarrollo AcordadosInternacionalmente (ODAI), proporcionan el actual marco dominante paramedir los resultados de desarrollo y como tal podría representar un útilconjunto de puntos de referencia. Definición de los resultados de desarrollo desde la perspectiva de una Organización de la Sociedad Civil Los resultados sostenibles en ayuda y desarrollo necesitan centrarse en la población y abordar las causas fundamentales así como los
  • 36. 33 síntomas de pobreza, desigualdad y marginación. El desarrollo de la efectividad en relación con la ayuda se entiende como una serie de políticas y prácticas que llevan a cabo agentes de desarrollo que prolongan el impacto de la ayuda y la cooperación al desarrollo sobre las capacidades de poblaciones pobres y marginadas con el fin de que comprendan sus derechos y alcancen los Objetivos de Desarrollo Acordados Internacionales (ODAI).Sin embargo, y aparte de la crítica al enfoque de los Objetivos deDesarrollo del milenio, los donantes tienden a centrarse en indicadoresmacroeconómicos y limitan los marcos de ayuda a lo que ellos consideransobre el terreno.En cambio, los resultados deberían definirse de forma más clara y deberíanreflejar una evaluación más sistemática del impacto de las actividades dedesarrollo utilizando como referencia los derechos humanos, la justiciasocial, la igualdad de género y la sostenibilidad.3.4. ¿Cómo ven los resultados los donantes?hoy en día, la agenda de resultados es principalmente propiedad de losdonantes y está impulsada por ellos. Con una participación total en ayudadel 70 por ciento (véase gráfico 1), los donantes de OCDE APD ejercenuna tremenda influencia sobre el diseño de la agenda de ayuda en generaly sobre la agenda de resultados en concreto. De forma alarmante, losdonantes continúan viendo los resultados a través de unas lentes con unenorme filtro que los distrae del desarrollo real. Los bloques de donantescomo el “Grupo de ideas afines” (véase capítulo 1) y varias institucionesmultilaterales transmiten un color distinto a los resultados de la agendacentrándose en la regla de oro del “value for money” (que simplementesignifica que el dinero de la ayuda debe emplearse de una maneraque evite riesgos y genere unos costes mínimos frente a unos valoresde rendimiento máximos). los inversores se muestran, por supuesto,familiarizados con esta regla, que simplemente significa buscar un altogrado de beneficios sobre las inversiones.3.5 ¿Cuáles son algunas críticas al enfoque del “value for money”?En esencia, cada vez más donantes tienden ahora a equiparar el enfoquede resultados con “value for money” (vFm) ya que cada vez más
  • 37. 34 Multilateral No-APD, 1% OCDE APD, Fondos globales, 2% bilateral: 44% Bilateral No-APD, 10% OCDE APD, Privado, 15%: multilateral: 28% Figura 1. Origen de las acciones de ayuda 2008 Fuente: ONU 2011enmarcan la ayuda y la agenda de resultados desde la perspectiva de uninversor (lo que implica el cálculo de riesgos y tasas de rentabilidad).mientras que los resultados de desarrollo deberían consistir en garantizarque cada dólar de ayuda gastado se dirige a la mejora de las vidas depobres y marginados, los donantes se muestran más propensos a convertirla agenda de resultados, cuando no les es favorable, en el ejercicio máscómodo y tecnocrático de otorgar el mayor “valor” al dinero de loscontribuyentes y basarlo en el interés del país del donante.la retórica del vFm resulta contradictoria y atrasada en el contexto de lapráctica del desarrollo. Reformularlo en la pregunta ”¿valor para quién?”lleva a cuestiones más profundas sobre las relaciones de poder existentes.Sin duda alguna, si el valor máximo se persigue por el dinero de loscontribuyentes de los países donantes, entonces viola el propio conceptode ayuda al prometer una “rentabilidad sobre las inversiones” en lugarde una transferencia voluntaria de recursos para catalizar el desarrollodonde más se necesita. El vFm también está atrasado en el sentido de quehace poco por abordar los desequilibrios históricos que suponen la basedel subdesarrollo en muchos países. El desarrollo es un derecho humanoy los países más desarrollados tienen la obligación moral y jurídica deemplear la ayuda para catalizar el desarrollo en los países pobres y ayudara corregir tales desequilibrios. Al acogerse al vFm, los donantes reducenla ayuda simplemente a otro modo de transacción financiera mientrasque incumplen en sus obligaciones jurídicas y morales de extender estederecho humano.
  • 38. 353.6 ¿Por qué la supervisión y evaluación de los resultados no deberían estar impulsadas por donantes?“No todo lo que pude medirse es importante ni todo lo que es importantepuede medirse”. Albert Einstein.han saltado alarmas de que la agenda de resultados de desarrollo estásiendo, en general, secuestrada por estrechos intereses de donantes queutilizan la regla del vFm como tapadera. En lugar de trazar caminosconcretos hacia un auténtico desarrollo humano en todas las partes delmundo, la amenaza para recuperar el dominio tras parís y Accra es unreplanteamiento de los resultados de desarrollo cuantificable a corto plazolo suficientemente creíble como para atraer los objetivos y procesos dedesarrollo. por lo tanto, los ejercicios de Supervisión y Evaluación (SyE)están siendo objeto de una atención cada vez mayor por parte de losdonantes y han llevado a una obsesión excesiva por el uso de indicadoresde rendimiento para los resultados de desarrollo.por supuesto, la supervisión y evaluación de los resultados de desarrolloson herramientas útiles para medir logros, compartir conocimiento yconstruir sobre la experiencia. por tanto, la Supervisión y Evaluaciónson necesarias para rendir cuentas sobre los resultados. Sin embargo,la constante obsesión por la SyE lleva a situaciones problemáticas quesocavan otros compromisos de parís y Accra, tales como la apropiaciónnacional y la capacidad de desarrollo.la puesta en práctica de sistemas de SyE hace que inevitablementesurja la cuestión de quién decide qué resultados son necesarios, cómodeberían conseguirse y, por tanto, qué indicadores son más importantes ynecesitan de un seguimiento. Existe también el peligro de que los métodosrequeridos dentro del marco de SyE puedan ser contraproducentes en elsentido de que puedan debilitar la capacidad de los gobiernos de los paísesreceptores y accionistas locales para explorar enfoques alternativos dedesarrollo y reconocer la exigencia de responsabilidad sobre sus accionesen ese aspecto (Big push Back 2011).A nivel del programa o proyecto, los donantes a menudo necesitan laimplementación de agencias o gobiernos locales para desarrollar sistemasque sean claramente compatibles con los recursos y capacidades locales.Estos sistemas requieren normalmente información que no siempre es
  • 39. 36factible de recoger o, en caso de serlo, impone una enorme carga sobreambas unidades de seguimiento y codificación.Además, un enfoque excesivo sobre SyE para hacer un seguimiento deresultados apreciables tenderá a apartar o empañar por completo procesosque no son fáciles de cuantificar. Los acercamientos a la visión generaly los sistemas de adaptación local, que reflejan esfuerzos positivos haciaun asunto con tantas complejidades, son ignorados en general. Si laayuda debería servir realmente como catalizador para el desarrollo, existela necesidad de centrarse en los procesos generales de desarrollo y nosimplemente en los resultados apreciables a corto plazo. por consiguiente,es necesario entender los resultados en un espacio de tiempo a largo plazoajustado al contexto local. La iniciativa de gran impulso “Pruebas sólidas, datos rigurosos, pruebas concluyentes, valor del dinero y toma de decisiones basada en la evidencia. Términos tentadores que prometen claridad de una vez por todas sobre lo que funciona y lo que debería ser financiado en desarrollo internacional. Sin embargo, tras estos términos yace un mundo de luchas de definición, valores, prioridades y visiones del mundo. Y el espacio para las opciones múltiples parece estar decreciendo. Ciertos tipos de formas de saber el impacto son consideradas más legítimas que otras por aquellos que controlan los gastos”. En respuesta a estos problemas, el gran impulso se ha establecido como una red de practicantes que identifican y comparten estrategias para estimular a los proveedores de fondos para que adopten enfoques adicionales y útiles con el fin de producir un impacto en la evaluación e información de los programas y proyectos internacionales de ayuda (Big Push Back 2011).3.7 ¿Cómo pueden los procesos de SyE trabajar para el desarrollo?hacer un seguimiento y evaluar los procesos tiene un lugar dentro dela agenda de resultados de desarrollo, pero sus funciones positivas sólopueden aumentarse al máximo en el contexto de ayuda fundamental yreforma. Para hacer la SyE una herramienta útil y eficaz es necesarioenmarcarla en procesos participativos y propios de los países.
  • 40. 37los países en desarrollo necesitan su propio espacio de política ysistemas, para ser capaces de definir, perseguir y evaluar los resultados dedesarrollo por ellos mismos sin intervención exterior. Al mismo tiempo,los “campeones” de entre los países donantes pueden ayudar a establecery mejorar la agenda de resultados y los procesos liderados por países.De forma adicional, la agenda de resultados y los procesos de SyE seven mejorados también si los gobiernos adoptan políticas participativasgarantizando la participación de todos los grupos de la sociedad dentro delmarco de apropiación democrática.En el ejercicio de la apropiación democrática, los gobiernos nacionales(que incluyen los parlamentos y los ayuntamientos), las Organizacionesde la Sociedad Civil y otros accionistas de desarrollo deberían en realidadexplorar e innovar los sistemas SyE que trabajan en oposición a aquellosexcesivamente sofisticados en los que los donantes requieren receptorespero son impracticables.Incluso en los países donde la propiedad y la harmonización no sonespecialmente fuertes, y dado el caso de que las intervenciones dedesarrollo todavía son llevadas a cabo bajo algún orden de prioridades,permitir cierto grado de flexibilidad sobre el terreno puede que sea lamejor opción durante un tiempo, siempre que se reciba apoyo local y semantenga dentro de las normas aceptadas globalmente. Esta flexibilidadresulta crucial para conseguir resultados que la población necesitarealmente.3.8 ¿A qué nos referimos con desarrollo de la efectividad? ¿Por qué es la progresión lógica de una agenda de eficacia de la ayuda basada en los resultados?la base fundamental del desarrollo de la efectividad es darse cuenta deque en el mundo moderno la pobreza no está basada en la absoluta faltade recursos sino en unas relaciones sociales injustas, donde el podereconómico y político se concentra en manos de unos pocos y a costa dela mayoría. Justificar esta mala administración significa darse cuentadel papel central de los derechos humanos, que incluye el derecho aldesarrollo a través de una recuperación del equilibrio de las relaciones depoder dentro y entre las naciones y los pueblos.
  • 41. 38partiendo de esta comprensión, el desarrollo de la efectividad consiste enla construcción y fortalecimiento de procesos a largo plazo para que lospaíses y pueblos reclamen su derecho al desarrollo mientras se garantizael tratamiento de las necesidades urgentes a corto plazo. En lugar deresultados rápidos pero insostenibles, el desarrollo de la efectividadproporciona un marco de acción más completo en la lucha contra lapobreza, la exclusión social, la desigualdad y la insostenibilidad. por tanto,se basa en garantizar los derechos de los pobres y marginados y atribuirlespoderes para que reclamen tales derechos. El marco esencial de desarrollode la efectividad se centra en cambiar las relaciones de poder y permitirlos derechos, colocando a los pobres y marginados en el propio centro deldesarrollo a través de procesos democráticos y participativos.El desarrollo de la efectividad como marco va mucho más lejos queun estrecho y tecnocrático enfoque del donante basado únicamente enla eficacia de la ayuda. Para hacer la ayuda verdaderamente eficaz ylograr auténticos resultados de desarrollo, la coherencia política globaly la reforma política deben perseguirse a través de un amplio frente queincluye comercio, inversión, migración, deuda, tributación, propiedadintelectual, cambio climático y seguridad, mientras que a los países endesarrollo debe permitírsele su propio espacio político en las mismasáreas.La eficacia de la ayuda ha fracasado por ahora al proporcionar resultadosde desarrollo. los motivos de este fracaso pueden encontrarse en lamanera tecnocrática y despolitizada en que la eficacia de la ayuda se definea menudo, que está separada de los procesos más amplios necesarios parael desarrollo.La eficacia de la agenda de ayuda impulsada por los donantes se centraprincipalmente en las relaciones donante-receptor y reduce el nexo a unasunto tecnocrático de mejora y gestión de la entrega de la ayuda, mientrasque el proceso de desarrollo completo debería ocuparse principalmente deldesarrollo de países y pueblos basado en la apropiación democrática y losderechos humanos.Esta agenda de eficacia de la ayuda presta además insuficiente atencióna las asimetrías de poder entre los países donantes y receptores,manifestadas en el hecho de que el proceso de eficacia de la ayudaoficial procedente del interior de la OCDE APD, el grupo de élite delos países donantes industrializados. El crecimiento de los nuevos
  • 42. 39donantes no pertenecientes a la ApD ni a países del sur en desarrollo hanavisado a estas relaciones de poder asimétrico para cambiar algo, perolas nuevas oportunidades para redefinir los socios de desarrollo (talescomo la cooperación sur-sur) tan sólo aumenta la necesidad de adoptar elmarco más amplio de desarrollo de la efectividad y una arquitectura decooperación de desarrollo global así como un mecanismo de gobierno dela ayuda.En un sentido más amplio, el desarrollo de la efectividad es el enfoquede resultados para el desarrollo de la población. El desarrollo de laefectividad trata de dar poderes a la población, en concreto a los excluidosy marginados, para reclamar sus derechos y fortalecer mecanismos degobierno para apoyar y defender los derechos de la población. por tanto,la eficacia del desarrollo aumenta y fortalece la agenda de resultados yeficacia a través del desarrollo de la población.El marco del desarrollo de la efectividad discute la cooperación aldesarrollo internacional de tres formas:► Primero, representa un movimiento aparte del enfoque tecnocrático de la agenda de eficacia de la ayuda dirigido al campo de las reformas sociales económicas y políticas.► Segundo, redirige la cooperación al desarrollo sobre el desarrollo autónomo y democrático de los países. Al poner en su sitio adecuado el papel de los donantes externos, la eficacia del desarrollo reequilibra la relación de cooperación al desarrollo y las prioridades de éste.► Tercero, un enfoque sobre los derechos humanos confronta y exige la reconfiguración de la arquitectura de cooperación al desarrollo actual.3.9 ¿Cuáles son los elementos principales del desarrollo de la efectividad?El desarrollo eficaz no es una solución rápida sino un proceso políticodemocrático a largo plazo que aborda las asimetrías corrientes del poderde manera que la mayoría que son pobres y marginados en los países endesarrollo sean capaces de reclamar sus derechos. para que el desarrollosea eficaz, la cooperación al desarrollo y la ayuda deberían basarse en lossiguientes elementos principales del marco de desarrollo de la efectividad:
  • 43. 401 Atribución de poder a los pobres y marginados, tales como mujeres, para reclamar sus derechos y promocionar su inclusión social. Soluciones sólidas a la pobreza, el hambre y la desigualdad pueden lograrse sólo cuando los pobres son de forma colectiva los líderes del cambio. Esto exige un proceso de atribución de poder, basado en la apropiación democrática, donde la población tiene acceso y control sobre los recursos productivos y donde participan y lideran el proceso de desarrollo. Esta estrategia necesita estar basada y ligada a los derechos humanos y necesita ser socialmente participativa. la cooperación al desarrollo necesita también adherirse a la igualdad de género y al logro de los derechos de la mujer, vinculada a la atribución de poder.2 Justicia para transformar las sociedades para la igualdad, rendición de cuentas y justicia social. la pobreza frente a la plenitud global está basada principalmente en relaciones sociales injustas dentro y entre los países. Una desigualdad cruda y creciente, donde el 1% de los más ricos del mundo posee el 40% de los activos globales, mientras que el 50% de los más pobres tiene que compartir el 1% de la riqueza global (ONU Wider 2008), es la manifestación de esta injusticia. Si la ayuda se dirige a la pobreza, es necesario rectificar la injusticia global de acceso a los recursos a través de una auténtica reforma agraria y el acceso universal a bienes y servicios universales, por ejemplo. la cooperación al desarrollo también necesita corregir las desigualdades históricas existentes como la esclavitud, el colonialismo y la destrucción ecológica y bien podría empezar cancelando la totalidad de la deuda ilegítima.3 Sostenibilidad para promocionar y hacer posible la creación de sociedades sostenibles. Con esta finalidad, la cooperación al desarrollo necesita promocionar la apropiación pública y democrática de los recursos y apoyar la capacidad de construcción que hace posible la sostenibilidad a largo plazo de un camino al desarrollo ecológicamente responsable.4 Igualdad y solidaridad para cultivar la solidaridad entre los países para un desarrollo a largo plazo. la desigualdad y un desarrollo impar entre los países son hechos innegables. En cuanto a esto, la cooperación al desarrollo necesita moverse hacia la solidaridad entre los países y alejarse de las relaciones patrocinador-cliente, donde la ayuda
  • 44. 41 representa una expresión concreta de este principio en lugar de una donación caritativa.5 Soberanía que respete el desarrollo democrático independiente. la cooperación al desarrollo necesita respetar la soberanía de la población a través de la propiedad democrática y la independencia nacional. Necesita liberarse de la interferencia exterior y defender la integridad territorial mientras mantiene la capacidad de relacionarse con otros países como iguales.6 Autosuficiencia y autonomía de los países para fomentar el desarrollo basado en recursos locales y crear condiciones en las que la ayuda no sea ya una necesidad institucionalizada. En este sentido, la cooperación al desarrollo debería ayudar a los países en desarrollo respetando su derecho democrático a la autodeterminación. Actualmente existen muchos acuerdos de desarrollo internacionales que entran en vigor a través de una condicionalidad sujeta a préstamos y a las imposiciones de la Ayuda Oficial al Desarrollo a los países en desarrollo relacionadas con objetivos y estrategias de desarrollo. Sin embargo, respecto a la autosuficiencia y la autonomía, la ayuda debería apoyar el desarrollo impulsado por la población.la realización del desarrollo de la efectividad requiere una revisiónfundamental de la actual arquitectura de la ayuda hacia un sistemamultilateral equitativo de instituciones guiadas por normas y convencionesuniversalmente aceptadas (véase Capítulo 8).3.10 ¿Cómo difieren las opiniones sobre el desarrollo de la efectividad entre los agentes de desarrollo?El concepto de desarrollo de la efectividad, como sucede con la teoría y lapráctica en el desarrollo en general, difiere de forma sustancial entre losagentes y ha evolucionado con el tiempo. El Banco mundial, por ejemplo,lleva utilizando el término desde la década de los 90 en su Revisión Anualde Desarrollo de la efectividad.Como desafío a la Declaración de parís y para analizar la representaciónde las Organizaciones de la Sociedad Civil sobre los pobres y marginadosen los países en desarrollo, IBON presentó en 2006 un llamamiento aun desarrollo de la efectividad basado en los derechos humanos. En un
  • 45. 42manual de IBON (2007), se procedió a explicar que mientras la agendade eficacia de la ayuda puede verse como la base para la reforma de laAyuda Oficial al Desarrollo, la eficacia de la ayuda debe ser cuantificadaentre las Organizaciones de la Sociedad Civil “en función de las líneas dedesarrollo de la efectividad y los derechos humanos”.También en 2007, en un documento político redactado para preparar lasposiciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el FAN3 deAccra, el Grupo de Dirección Internacional (del cual IBON era miembro)planteó la cuestión sobre si “la agenda y el proceso ofrecen un desarrollode la efectividad real” y prosiguió explicando que las Organizaciones de laSociedad Civil están promocionando “un avance en la agenda de eficaciade la ayuda, de manera que aborde los asuntos de todos los accionistasen el proceso de desarrollo… las únicas verdaderas medidas de eficaciade la ayuda son su contribución a la reducción sostenida de la pobrezay las desigualdades y su apoyo a los derechos humanos, democracia,sostenibilidad medioambiental e igualdad de género”. (Grupo de Direcciónde la Sociedad Civil Internacional 2007).En el período previo al FAN4 de Busan, las Organizaciones de la SociedadCivil discutieron ampliamente sobre la necesidad de trasladarse desdela eficacia de la ayuda hacia un concepto más amplio de desarrollo de laefectividad. Sin embargo, a diferencia de los principios de eficacia de laayuda, que se consagraron en parís (2005) y Accra (2008) a pesar de lasáreas de ambigüedad, no existe actualmente un consenso internacionaloficial sobre lo que el desarrollo de la efectividad implica actualmente oqué implicaciones pudiera tener en términos prácticos y políticos sobre eldesarrollo.Como consecuencia, las interpretaciones del término difieren de formaconsiderable entre los agentes de desarrollo. para algunos, el desarrollode la efectividad es lo mismo que la eficacia de la ayuda. Para otros, eldesarrollo de la efectividad tiene un alcance mucho mayor, abarcandotodos los sectores que afectan al desarrollo y requieren cambiosfundamentales que van más allá del sistema de cooperación al desarrollointernacional tal como existe hoy en día.Algunas definiciones de donanteLas definiciones de donante varían de forma considerable y tambiénevolucionan y cambian con el tiempo. Las siguientes definiciones y
  • 46. 43significados de desarrollo de la efectividad están, por tanto, sujetasa cambios y deberían ilustrar la diversidad de los distintos enfoquesal desarrollo de la efectividad en lugar de definir el término de formaconcreta.El glosario de evaluación de la Ayuda Pública al Desarrollo definela eficacia como “la medida en que se alcanzan los objetivos de laintervención del desarrollo o esperan ser alcanzados, teniendo en cuenta suimportancia relativa” (APD 2010). Quibria (2004, 3) lleva esta definiciónde la ApD más allá en un documento de trabajo para el BAD (BancoAfricano de Desarrollo) y argumenta que el desarrollo de la efectividad“se refiere simplemente a la eficacia de la ayuda al fomentar el desarrollo”.principalmente, el autor continúa usando el desarrollo de la efectividad yla eficacia de la ayuda indistintamente.En 2003, el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pNUD)se refirió al término de esta forma: “El desarrollo de la efectividad serefiere a una cuestión fundamental sobre cómo alcanzar los Objetivos deDesarrollo del milenio. Se trata de factores y condiciones para ayudara las vidas de las personas”. (p. 6). El pNUD considera el conceptoprincipalmente como un proceso que produce resultados y debería sertomado como una medida de desarrollo. Otras publicaciones del pNUD,principalmente de la Oficina de Evaluación del PNUD, se hacen ecode esta opinión sobre el desarrollo de la efectividad como medida quehace un seguimiento del progreso hacia los objetivos de desarrolloaunque otras organizaciones tienen una visión parecida acerca de susignificado. En muchos casos, el desarrollo de la efectividad se usa en elcontexto de medición de la eficacia de las actividades de las institucionesdel desarrollo, tales como el “la Revisión Anual del Desarrollo de laEfectividad” del Banco Mundial o la revisión anual de la Oficina de laAgencia Australiana de Desarrollo de la Efectividad.Una tipología inicialEl Instituto Norte-Sur (INS) ha tratado recientemente de contextualizarla vasta literatura y los significados de el desarrollo de la efectividad, ycategorizarlos en cuatro grupos principales que no son “ni mutuamenteexcluyentes ni exhaustivos, y algunos agentes de desarrollo mantieneninterpretaciones que coinciden con las categorías”. (Kindornay 2011, 10)
  • 47. 441 Según el INS, el desarrollo de la efectividad puede verse primero como eficacia organizacional. Esto es entendido por la mayoría de donantes e instituciones multilaterales como una referencia a la eficacia de los propios programas y políticas de las agencias de desarrollo y como medida de los logros de los objetivos internos.2 En la próxima categoría de significado, el desarrollo de la efectividad se define como la coherencia de los esfuerzos de desarrollo y reconoce que otros factores que no constituyen ayuda también influyen en los procesos de desarrollo. por consiguiente, existe un énfasis sobre la coherencia política por parte de varios sectores tales como el comercio, seguridad e inmigración. El INS argumenta que algunos donantes bilaterales, Sociedades de la Organización Civil y, por ejemplo, el Foro de Cooperación al Desarrollo de la ONU se suman a esta visión sobre el desarrollo de la efectividad.3 En la tercera categoría, el INS describe el desarrollo de la efectividad como “los resultados de desarrollo de la ayuda”. Este grupo se centra en medir los resultados de las intervenciones de ayuda y resultados que la ayuda persigue. Según el INS, esta idea es aceptada por organismos multilaterales tales como UNIFEm y el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE) pero también por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que sin embargo parecen haber evolucionado su entendimiento de el desarrollo de la efectividad según la plataforma BetterAid hacia el último y más amplio de los cuatro grupos del INS.4 El último grupo cataloga el desarrollo de la efectividad como los resultados de desarrollo generales y sostiene que esta visión es la más completa ya que coincide con otras áreas, centrándose principalmente en procesos y resultados de desarrollo globales en lugar de resultados de ayuda específicos. Aquí a la ayuda se le supone la aceptación de una segunda función como catalizador y complemento al desarrollo alternativo.
  • 48. 45CAPÍTULO 4APROPIACIÓN NACIONAL INCLUSIVA4.1 ¿Qué significa apropiación nacional?la idea general de “apropiación nacional” se encuentra en una posicióncentral entre los principios que sirven de base en la Declaración de parísde 2005 y los elaborados para la Agenda de Acción de Accra de 2008. Estosignifica que los países receptores deben ejercer un liderazgo eficaz sobresus respectivas estrategias, políticas y programas de desarrollo basados ensus propias necesidades y utilizar sus propios sistemas para seleccionar eintegrar la ayuda (IBON 2009).El principio de apropiación nacional surge en contraste con elpredominante en décadas anteriores, en las que el país donante manteníaun control sustancial sobre la ayuda imponiendo sus propias estrategias,políticas y sistemas de desarrollo (lo que significaba un control sobre losprocesos de toma de decisiones relacionados con aquellas actividades dedesarrollo que financiaba. Tan solo se permitía un estrecho espacio políticopara países receptores, si es que lo permitía.La definición de apropiación nacional en la Declaración de París no fuemuy completa, pero al menos supuso un paso adelante. Sin embargo,incluso en su puesta en práctica hubo vacíos sustanciales entre loscompromisos declarados por los países donantes y sus prácticasreales. Siguieron problemas de condicionalidad, ayuda condicionada yprevisibilidad. Esto se traduce en una débil apropiación en muchos paísesmenos desarrollados y dependientes de ayuda. En el Informe de Realidadde la Ayuda 2010:
  • 49. 46 La condicionalidad, la antítesis de la apropiación, sigue viva y presente en 2010. Varias organizaciones internacionales tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han revisado sus prácticas y gobiernos como Reino Unido y Noruega han introducido políticas que limitan seriamente la condicionalidad. Sin embargo, los receptores aún conceden espacio político a los donantes y prometen reformas específicas determinadas por los donantes para recibir financiación. El Banco Mundial y el FMI siguen siendo los máximos culpables, haciéndose sin duda cada vez más poderosos desde la crisis financiera pero no son los únicos (La Realidad de la Ayuda 2010).4.2 ¿Por qué debería ser más inclusiva la apropiación nacional?A pesar del reconocimiento positivo de la Declaración de parís sobrela apropiación nacional, ésta enmarcó el principio como un atributode gobierno del país socio, y se aplicó sólo a un limitado subgrupo deinstituciones de gobierno del país (concretamente, sólo al gobiernonacional o incluso simplemente el departamento ejecutivo del gobiernonacional del país receptor de la ayuda).Claramente, esto no resultó suficiente, ya que el sector ejecutivo de ungobierno nacional no tiene el monopolio del diseño de la vía de desarrollode un país ni de la movilización de todos los recursos a lo largo de esa vía.los procesos de desarrollo de un país incluyen otros sectores y niveles degobierno, tales como los parlamentos, instituciones superiores de controly ayuntamientos; ellos incluyen además otros agentes no estatales talescomo organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación.los agentes no estatales son actores igualmente importantesen el desarrollo del país ya que de forma colectiva, representancircunscripciones considerables; ejercen la capacidad independiente demovilizar los recursos; y proporcionan una función contrarrestadora yfiscalizadora en situaciones en las que el gobierno cojea por corrupción ydefectos burocráticos.Como se explica en el estudio Alliance 2015: “la idea tras este conceptoes simple: sólo cuando los donantes, países receptores, sociedad civil yparlamentos sean capaces de participar y trabajar en colaboración para
  • 50. 47diseñar y poner en práctica las políticas será posible garantizar los mejoresy más sostenibles resultados posibles”. (pereira 2011)Un modo más inclusivo de apropiación nacional debe incluir a este grupomás amplio de multiples actores para asegurar que se involucran en todoel proceso nacional de formulación, puesta en marcha y evaluación de lapolítica y programas de desarrollo. Este modo de apropiación significa enesencia apropiación democrática, no sólo por parte del gobierno del paísreceptor (incluso si disfruta de un mandato democrático, que no siempre esel caso) referente al funcionamiento efectivo de las diferentes institucionesdel estado involucrado en el proceso de desarrollo, sino por su ciudadanía,especialmente los pobres y marginados y sus organizaciones, quienesdeben participar plenamente en el proceso nacional de desarrollodemocrático.En respuesta a las limitaciones de la Declaración de parís, la Agenda deAcción de Accra fortaleció aún más la noción de apropiación nacionalcomprometiendo a los países donantes a un amplio diálogo político a nivelnacional con el fin de ayudar al país receptor a fortalecer su capacidad paraalcanzar el desarrollo y emplear los sistemas del país. Al mismo tiempo, laAAA comprometió también a los donantes a trabajar más estrechamentecon parlamentos y ayuntamientos así como organizaciones de la sociedadcivil, institutos de investigación, medios y el sector privado (IBON 2009).los principios de Estambul para la efectividad del desarrollo de lasOrganizaciones de la Sociedad Civil (elaborados en septiembre de 2010,véase más abajo) persiguen presionar por la dotación. Durante y despuésde Busan, las organizaciones de la sociedad civil que apoyan los principiosde Estambul quieren que la apropiación democrática sea reconocida como“la ayuda central y el principio del desarrollo”, que las multiples actoresdel desarrollo deben poner en práctica de forma que los compromisos deparís y Accra puedan avanzar y fortalecerse.4.3 ¿Cuál es la función de enfoque de las Organizaciones de la Sociedad Civil al garantizar la apropiación democrática en el desarrollo?Asegurar el papel de las Organizaciones de la Sociedad Civil comocomponente básico de la apropiación democrática resulta crucialpara alcanzar el desarrollo de la efectividad, precisamente porque las
  • 51. 48Organizaciones de la Sociedad Civil pueden amplificar la voz de lospobres y marginados en los procesos de desarrollo. Su papel clave esabordar los asuntos clave que importan más a los pobres y marginadostales como los derechos humanos, igualdad de género, justicia social ysostenibilidad.más allá de la Declaración de parís, las AAA reconocieron que lasorganizaciones de la sociedad civil suponen “una rasgo esencial de lademocracia” y son “actores de desarrollo independientes en su propioderecho”. Este cambio importante en la posición de los países donantescontenido en la AAA puede apreciarse mejor si se compara con la visióntradicional prevaleciente de que las OSC eran meros proveedores deservicios en favor de los gobiernos y donantes o instrumentos que actúancomo perros guardianes en contra de la corrupción. En la AAA, en elpárrafo 20 así como en otras secciones, se reconocen las funciones y vocesextendidas de las OSC y su inclusión en el debate sobre la reforma de laayuda.Esta función normativa de las OSC fortalece el desarrollo de la efectividadde los procesos de desarrollo y ayuda y, en concreto, garantiza mejoresresultados de desarrollo, transparencia activa, gestión y responsabilidadde los resultados de desarrollo. En los asuntos en que las OSC sonparticipantes activos en la formulación de políticas, tales como la ayudacondicionada, la condicionalidad de la política y condicionalidadesfiduciarias excesivas y previsibilidad de la ayuda , éstos son gestionadosde manera más fácil para el beneficio del país.Actualmente, la puesta en práctica e institucionalización de las consultasy la facilitación de vías para la participación se encuentran limitadas,solo en los primeros pasos hacia un proceso de desarrollo participativo einclusivo. la participación de las OSC, por ejemplo, se limita a rápidasconsultas de informes y planes de desarrollo y a las valoraciones que yahan sido redactadas, una forma bastante parecida a través de la cual losdonantes simplemente presentan documentos de colaboración estratégica alos gobiernos en lo que se denomina proceso consultivo y participativo.Esta función y participación de las Organizaciones de la Sociedad Civilen la apropiación democrática se pone en marcha en varios niveles yaspectos de la cooperación al desarrollo y los procesos de desarrollo delos países. los organismos y mecanismos internacionales requieren de laplena participación de las OSC como agentes de desarrollo en su propio
  • 52. 49derecho, a pesar de que disfruten como entidades no gubernamentalesde los mismos derechos y privilegios debido a su función concreta en eldesarrollo y procesos de cooperación al desarrollo.Este papel focal de las OSC está incluido en todos los procesosde desarrollo puestos en marcha por las instituciones ejecutivas,parlamentarias, jurídicas y de supervisión así como las institucionessupremas de auditoría. las funciones de las OSC en la apropiacióndemocrática toman muchas formas que incluyen participación comocolaboradores/contribuyentes, críticos, agentes autónomos en laformulación de políticas así como facilitadores para la participacióny consulta ciudadana en varios procesos. Cuando sea apropiado, laparticipación de las OSC debería ser presentada en todos los procesos(desde la formulación de políticas y estrategias, diseño y planificaciónde programas y proyectos, procesos de aprobación e implementación yprocesos de seguimiento y evaluación).4.4 ¿Cuál es el papel de los estados e institucioneseficaces tales como parlamentos y ayuntamientosen la garantía y mejora de la apropiacióndemocrática?Cada vez más, el discurso sobre la eficacia de la ayuda se diversifica yfusiona en un discurso asociado (el de los estados eficaces y su presuntocontrario, los estados débiles). El concepto básico es que “la construcciónde estados eficaces … [resulta] crítica para la ayuda eficaz que reducela pobreza y ayuda a lograr los Objetivos de Desarrollo del milenio”(Centro de Investigación del Desarrollo 2006). Servir de base al discursoes la premisa a menudo tácita por la que un estado eficaz debe regenerarde forma continua su relación con su ciudadanía, y crear a partir de ellasu mandato legal y apoyo político dentro del contexto de los procesosdemocráticos.Construir un estado eficaz requiere el desarrollo de sus institucionesclave, no solamente por el bien de la estabilidad sino para mejorar lacapacidad del país para perseguir sus objetivos de desarrollo y garantizarla apropiación democrática. los parlamentos y ayuntamientos podríanfuncionar como pilares de la apropiación democrática porque, pororden legal, funcionan como fuentes de políticas útiles y deben estarbasados en las circunscripciones locales. Un estado eficaz también
  • 53. 50implica el compromiso activo de otras instituciones sociales aparte de lasinstituciones de gobierno formales.En muchos países, los parlamentos y ayuntamientos reciben solamenteuna función en los procesos de desarrollo, a pesar de formar parte delgobierno. Otras partes tales como los medios, think tanks y el sectorprivado involucrados en el desarrollo se enfrentan también a limitacioneso problemas a la hora de implicarse en políticas y programas de desarrollo.Donde las políticas, programas y proyectos de desarrollo no rinden cuentasni son transparentes, éstos son impulsados por los donantes o padecen unatradición impulsada por estos últimos. En este caso la responsabilidad yel papel de otros sectores e instituciones de gobierno son abandonados eincluso evitados por ser demasiado molesto o problemáticos. los donantesy su ejecutivo socio a menudo toman el camino de menor resistencia omenos complicaciones donde los resultados son a menudo limitados,problemáticos e insostenibles.En concreto, el parlamento puede convertirse en un importante agente dedesarrollo ejerciendo al máximo sus distintas funciones y actividades yaque están relacionadas con el desarrollo y la cooperación al desarrollo ycontribuyen a ambos:► Primero, en el ejercicio de su función de representación y en su contribución a la legislación, el parlamento (como organismo colegiado, a través de comités apropiados a pesar de sus miembros individuales) puede dirigir investigaciones y consultas sobre políticas, estrategias, y leyes propuestas de desarrollo y puede facilitar la participación de las OSC y otros grupos de ciudadanos.► Segundo, el parlamento en el ejercicio de su función básica, que es la de legislación, puede elaborar nuevas leyes y revisar y enmendar antiguas con el fin de proporcionar un marco legal e implementar mecanismos para desarrollar políticas y estrategias.► Tercero, el parlamento ejerce la función de legislación financiera del desarrollo, como la aprobación de presupuestos, préstamos y leyes sobre movilización de recursos. Así, éste puede ofrecer solidez a las estrategias y programas de desarrollo del país reflejando correctamente sus prioridades en el plan financiero anual y a largo plazo del gobierno.► Finalmente, el parlamento tiene una función de supervisión, que básicamente significa que tiene el poder de mantener la responsabilidad
  • 54. 51 del sector ejecutivo sobre sus acciones y correspondientemente, el poder de revisar, hacer un seguimiento, o supervisar la puesta en marcha ejecutiva de las políticas de estado y el trabajo relacionado de las agencias ejecutivas.En determinados sistemas de gobierno político existe también la prácticade la acción de desarrollo parlamentaria (favoritismo), que capacitaa los legisladores individuales para definir los programas y apoyar suimplementación con una sustancial cantidad de fondos domésticos eincluso fondos pertenecientes a la Ayuda Oficial al Desarrollo.Todos estos procesos parlamentarios diferentes abren nuevos canalespotenciales para el compromiso de las OSC y la participación y voz de losciudadanos en la gobernanza del desarrollo, que va desde la relativamentesencilla rutina de individuos y grupos enviando peticiones a susrepresentantes parlamentarios para una acción específica relacionada conel desarrollo, a la participación en foros de alto nivel sobre formulación depolíticas y estrategias durante audiencias y sesiones legislativas.4.5 ¿Cuáles son los papeles de los gobiernos locales en el desarrollo?los gobiernos locales traen contribuciones distintivas a los procesos dedesarrollo en virtud de:► Su estrecho conocimiento de las condiciones y necesidades locales, sociales, culturales y ambientales.► Sus estrechas conexiones con una diversa selección de grupos locales de ciudadanos y por tanto su capacidad de agrupar a diferentes multiples actores.► Su mandato legal y experiencia real como entidades corporativas que pueden aumentar los impuestos, entrar en transacciones y operar servicios públicos, y► Sus vínculos administrativos con niveles de gobierno más altos y otros vínculos institucionales entre sí (a través de asociaciones de gobierno locales y contactos con ciudades hermanadas).por tanto, los gobiernos locales pueden desempeñar un papel esencial en eldesarrollo. pueden transmitir diversas perspectivas locales y dimensionesen la formulación de estrategias y políticas nacionales. pueden asegurar
  • 55. 52que el diseño y la puesta en marcha del programa se adapten a las variadascondiciones locales, optimizar el uso de recursos locales y minimizarel impacto medioambiental adverso. pueden dirigir un seguimiento yevaluación local de los programas con un grado alto de detalle cualitativo.los gobiernos locales pueden facilitar también una amplia participaciónde la ciudadanía local y sus OSC en todo el proceso de desarrollo desdela planificación y puesta en práctica hasta el SyE. Son normalmentemás receptivos a sus votantes locales y se encuentran en mejor posiciónpara negociar con los grupos de ciudadanos locales que con agencias delgobierno central. Esto les coloca en una buena posición para fortalecerlas conexiones o salvar las distancias entre el gobierno central y lascomunidades locales y, en general, para avanzar en los procesos a nivelnacional y de apropiación democrática.4.6 ¿Cómo puede la activación del entorno garantizar la apropiación democrática?Crear y activar el entorno para las OSC y otras multiples actores clavesresulta esencial para la promoción de la apropiación democrática.En la Alianza 2015 se afirma: “la sociedad civil requiere espaciolegal, económico y político para ser capaz de organizar en [OSC] ycomprometerse de forma efectiva con la creación de políticas y procesosde consulta… En el caso particular del desarrollo, esto significa que laspolíticas de desarrollo sean adoptadas por aquellos que se supone van abeneficiarse de ellas”. (Pereira 2011)El elemento más importante en un entorno de activación para las OSC esun sistema jurídico y legal operante gobernado por procesos democráticos,lo que debe garantizar que se protejan los derechos de organización dela ciudadanía, los derechos de expresión e información y el derecho aparticipar en asuntos públicos. El hecho de que los sistemas democráticosprotejan realmente los derechos de los ciudadanos resulta claramente laresponsabilidad principal de los gobiernos socios.En la práctica, muchos gobiernos continúan imponiendo medidas porlas cuales las OSC resultan hostigadas, intimidadas, criminalizadas yexcluidas de los procesos de gobierno. En algunos países, las típicas OSCson consideradas oposición o disidencia política, y sus funciones en elgobierno y el desarrollo se ven reducidas o rechazadas.
  • 56. 53A su vez, muchas OSC han afrontado con éxito medidas represoras ypolíticas de exclusión al confiar en sus electorados locales así comoinvocar a instrumentos de derechos humanos internacionales parareclamar su propio espacio democrático. Sin embargo, para que las OSCaumenten su papel de desarrollo, tales firmes acciones directas deben guiarfinalmente a un gobierno a la defensa de los procesos democráticos y losderechos de los ciudadanos.Incluso con sistemas jurídicos y legales favorables, otros elementosresultan cruciales para que exista un entorno que permita las OSC.primero, como explica BetterAid, los países donantes y los gobiernos delos países receptores deben “comprometerse y trabajar de forma activacon las OSC para poner en práctica los estándares mínimos, basados enlos principios de Estambul y en las normas internacionales de los derechoshumanos, para permitir que las OSC alcancen todo su potencial comoagentes de desarrollo”. (BetterAid 2011b)Unos estándares mínimos autorizadores deben aparecer en línea conlos derechos humanos internacionales, “que incluyen la libertad deasociación, la liberta de expresión, el derecho a operar de forma libre a unainterferencia del estado injustificada, el derecho a comunicar y cooperar,el derecho a buscar y obtener financiación y el deber de protección delEstador”. (BetterAid 2011b). Un pacto entre las diferentes multiplesactores para poner en práctica estos estándares mínimos resulta crucial.Finalmente, las OSC (y otras multiples actores clave) pueden desarrollarsu función solo en la medida en que tienen la capacidad suficiente (queen los países en desarrollo no es una condición automática). por tanto,los donantes y los gobiernos necesitan apoyar actividades adaptadashacia el desarrollo de la capacidad de las OSC en los países en desarrollo.las propias OSC deben fortalecer su propia gobernanza y mecanismosde responsabilidad con el fin de incrementar no sólo su propia eficaciade funcionamiento sino también su credibilidad y legitimidad (vea lassecciones 7.1 y 7.2 en el capítulo 7 para una discusión más detallada deldesarrollo de la capacidad).
  • 57. 54CAPÍTULO 5FORTALECIMIENTO DE LA EFICACIA DELA AYUDA5.1 ¿Por qué es importante la calidad de la ayuda?la actual crisis multidimensional ha puesto aún más de relieve lanecesidad de la eficacia de la ayuda, aunque sólo sea para asegurar quese cumplen los Objetivos de Desarrollo Acordados a Nivel Internacional(ODAI).No obstante, para que esto suceda, la ayuda debe distribuirse demanera eficaz y responsable, como parte de una estrategia de desarrollomás amplia. Es necesario, por lo tanto, mejorar la calidad de la ayuda paraque se ajuste a las aspiraciones, a los objetivos y, finalmente, para lograrresultados allí donde más importa.En la Declaración de parís (Dp) del año 2005 los donantes del CADcoincidieron por primera vez en la necesidad de mejorar sus compromisosmediante la reforma de las prácticas de los donantes. El programa deAcción de Accra (AAA) de 2008 reafirmó los objetivos de la DP, queimplicaban una mayor concentración en la eficacia de la ayuda. A pesar desus limitaciones y de las diferencias sobre su aplicación (véase capítulo 2),los dos acuerdos han ayudado a que avance el diálogo sobre la eficacia yla calidad de la ayuda.El tema de la calidad de la ayuda es fundamental para el proceso dedesarrollo, ya que permite abordar los aspectos no cuantificables deldesarrollo. El discurso sobre la calidad de la ayuda debe centrarse enun enfoque basado en los derechos humanos, que le proporcione unoscriterios más amplios y claros sobre la calidad, a saber, la reducción dela pobreza, la igualdad de género, la justicia social y la sostenibilidad
  • 58. 55ambiental, que se encuentran en el corazón mismo del esfuerzo dedesarrollo. Sin embargo, será imposible conseguir un enfoque basado enlos derechos humanos si no se presta la atención necesaria a la eficaciade la gestión, así como si no hay una vinculación de la ayuda a unosresultados. Dicho enfoque debe ser cada vez más inclusivo en el marcomás amplio que constituye la eficacia del desarrollo.5.2 ¿Cuáles son los asuntos fundamentales enrelación a la calidad de la ayuda?Ayuda condicionadala ayuda condicionada es aquella que requiere que los países receptorescompren bienes y servicios del país donante. los estudios muestran quela condicionalidad de la ayuda aumenta los costes entre un 25 y un 60por ciento. mientras que el AAA habla de unos objetivos orientados a ladesvinculación de la ayuda, al menos el 30 por ciento de la cooperacióntécnica y aproximadamente el 50 por ciento de la ayuda alimentaria sigueestando vinculada a los países donantes. la desvinculación de la ayuda esesencial, ya que permite que una mayor cantidad fondos de los donantesalcancen realmente al país receptor y contribuyan al desarrollo.para acabar con la ayuda condicionada es necesario, en primer lugar, quelos donantes den información detallada sobre sus operaciones en los paísesen desarrollo. El fin de la ayuda condicionada debe venir acompañadode un compromiso por parte de los donantes, como estados Unidos y laUnión Europea, de acabar con la desvinculación de la ayuda alimentaria yla asistencia técnica. LA PETICIÓN PRINCIPAL DE BETTERAID EN MATERIA DE AYUDA CONDICIONADA Desvincular completamente todo tipo de ayuda: Poner fin a todas las prácticas formales e informales de ayuda condicionada, incluida la ayuda alimentaria y la asistencia técnica, así como dar preferencia a las adquisiciones locales y regionales. Las adquisiciones a empresas locales son fundamentales para tener un mayor impacto en el crecimiento del sector productivo nacional. Es necesario también que más fondos vayan a parar a los países del programa. Las políticas de adquisición deben fomentar la mejora de las condiciones de vida los pobres, el trabajo digno (en cumplimiento
  • 59. 56 con los convenios de la OIT), su inclusión social, así como ser medioambientalmente sostenibles. Fuente: BetterAid 2011bPrevisibilidadPara los países en desarrollo, la previsibilidad de los flujos de ayuda esfundamental para elaborar estrategias de desarrollo sostenibles a largoplazo, marcos presupuestarios a medio plazo y presupuestos anuales.Incluso para los países que reciben cantidades relativamente pequeñasde ayuda, la previsibilidad es importante para planificar una inversiónsectorial que contribuya al esfuerzo general para el desarrollo. Después deque parís comenzara a abordar el problema de la imprevisibilidad, Accradio el siguiente paso, instando a los donantes a aumentar la previsibilidadplurianual. PROGRAMA DE ACCIÓN DE ACCRA: COMPROMISOS DE PREVISIBILIDAD 26. En la Declaración de París, acordamos que se necesita una mayor previsibilidad en el envío de flujos de ayuda, a fin de permitir que los países en desarrollo realicen una planificación y una gestión eficaces de sus programas de desarrollo a corto y medio plazo. Como prioridad, tomaremos las siguientes medidas a fin de mejorar la previsibilidad de los flujos de ayuda: a) Los países en desarrollo fortalecerán los procesos de planificación presupuestaria para gestionar recursos internos y externos, y mejorarán los vínculos entre los gastos y los resultados a medio plazo. b) A partir de este momento, los donantes suministrarán información oportuna y completa sobre compromisos anuales y desembolsos efectivos, a fin de que los países en desarrollo puedan registrar con exactitud todos los flujos de ayuda en sus estimaciones presupuestarias y sistemas contables. c) Desde ahora, los donantes proporcionarán regularmente a los países en desarrollo información oportuna y regular sobre sus gastos recurrentes durante los próximos tres a cinco años y/o planes de ejecución que contengan, al menos, asignaciones de recursos indicativas que los países en desarrollo puedan integrar en sus marcos macroeconómicos y de planificación a medio
  • 60. 57 plazo. Los donantes solucionarán todo inconveniente que impida proporcionar tal información. d) Los países en desarrollo y los donantes trabajarán juntos a escala internacional para encontrar la forma de realizar mayores mejoras en la previsibilidad de los flujos de ayuda a medio plazo, incluyendo el desarrollo de instrumentos para medir esa dicha previsibilidad. Fuente: Programa de Acción de Accra (2008)No obstante, la ayuda sigue siendo, hasta el momento, volátil eimpredecible en gran parte, con un promedio de entre el 65 y el 70 porciento del desembolso de los flujos de ayuda durante el año en que sepresupuestan.Sin embargo, no obstante, la ayuda sigue siendo mayoritariamente volátile impredecible, ya que sólo se desembolsa entre el 65 y el 70 por cientode los flujos de ayuda presupuestados. Mientras que se ha producidoun aumento notable del seguimiento del trabajo de la OCDE, se sigueechando en falta una cobertura del trabajo de los países en desarrollo(ONU 2010).En el período previo a Busan, organizaciones de la sociedad civil, comolas de la plataforma BetterAid, han hecho un llamamiento claro a lacomunidad de cooperación y desarrollo internacional para que cumplacon el compromiso de Accra de mejorar la previsibilidad de la ayuda.Consideran que debe hacerse mediante el establecimiento de tramosde financiación, predecibles entre los tres y cinco años, para los paísesreceptores.Condicionalidadla gran mayoría de los donantes sigue imponiendo normas decondicionalidad para el desembolso de la ayuda. Recientemente, se hanimpuesto condicionalidades incluso a naciones desarrolladas en crisis,como Islandia y Grecia. la práctica de imponer condiciones normativas,que suelen pasar por la introducción de una larga lista de políticas de libremercado, limita el espacio político de los países en desarrollo, mina sucrecimiento agrícola e industrial, y empeora, en gran medida, la pobrezay el desempleo (políticas de liberalización y la privatización). A pesar deque Accra cuestionara la condicionalidad, se ha producido un inesperadoaumento de políticas de condicionalidad después de la crisis financiera de
  • 61. 582008. Esto se debió a la necesidad de los países de pedir préstamos al FmIy a otros bancos multilaterales de desarrollo.Desde París y Accra, en definitiva, las condicionalidades no sólo no sehan reducido, sino que han aumentado, se han hecho más onerosas, y hancambiado su forma. De hecho, los compromisos de vinculación de la Dp ydel AAA han generado nuevos tipos de condicionalidades.A pesar de que se ha demostrado que las antiguas condicionalidadeshan fracasado y son incompatibles con el principio de propiedad,siguen surgiendo nuevos acuerdos condicionales a medida que losactores del desarrollo se enfrentan a la reducción y la eliminación de lacondicionalidad.En lugar de que el cumplimiento de las condicionalidades permita elacceso a los fondos, lo que se propone es un sistema de objetivos y metasque permita una colaboración en el campo de la ayuda. las políticas decondicionalidad, por otro lado, se deben rechazar siempre, incluso si seenmarcan como buenas intenciones. (Tujan 2008)Fragmentación, división del trabajola fragmentación de la ayuda en múltiples proyectos y la proliferación deproveedores a través del aumento de los fondos verticales (véase Capítulo7) han creado tensiones adicionales en la ya desgastada capacidad de losgobiernos de países en desarrollo. Cada vez más, los países en desarrollose encuentran en una situación en la que una multitud de donantes lesproporcionan cantidades relativamente pequeñas de fondos o serviciosespecializados. Esta excesiva fragmentación trae problemas tanto alos donantes como a los receptores, como los conflictos en torno a lasprioridades de desarrollo, o el incremento de los costes derivados de lastransacciones.los donantes han respondido, en primer lugar, disminuyendo el número depaíses beneficiarios con prioridad, que son los que recibirán más fondos.ya se haya hecho de forma intencionada o no, esta práctica ha dado lugara una concentración de los llamados “países mimados por los donantes”,mientras que, al mismo tiempo, se ha reducido la previsibilidad de laayuda para los “huérfanos de países donantes”.En segundo lugar, los donantes también han procurado reducir su númerooperaciones conjuntas dentro de un determinado país o sector, a través dela llamada “división del trabajo”. Si bien esto podría haber conducido a
  • 62. 59una reducción de los costes derivados de las transacciones, parece cadavez más evidente que la calidad de los servicios no ha mejorado, mientrasque el número de donantes sigue siendo relativamente elevado.la fragmentación sigue suponiendo una pesada carga para los gobiernosde los países en desarrollo. para reducir la fragmentación de los donantes,se necesita un proceso armonizado que esté impulsado por el país yque se base en los principios de parís sobre apropiación, vinculación yla armonización. las pruebas han demostrado que cuando se aplica deesta manera, se han alcanzado grandes mejoras en la reducción de lafragmentación.5.3 ¿Por qué son esenciales la transparencia y la responsabilidad?la responsabilidad mutua y la transparencia son dos factores esencialesque van de la mano, y que pueden aumentar, en gran medida, el impactode la ayuda y de la cooperación al desarrollo. la responsabilidad resultacrucial para asegurar que la cooperación al desarrollo cumpla consus objetivos a través de los resultados establecidos en las estrategiasnacionales de desarrollo individual. la transparencia es la base de laresponsabilidad mutua, ya que garantiza que la información necesariallegue a todas las multiples actores. Su fin es analizar los resultados dedesarrollo y responsabilizar a los donantes y a los gobiernos receptores.La responsabilidad mutua y nacionalA pesar de que Accra ha promovido la responsabilidad mutua como unelemento fundamental de la eficacia de la ayuda, se ha progresado poco eneste terreno. Un gran obstáculo es que, pese a los esfuerzos durante Accray los posteriores para lograr la participación de los gobiernos donantes yreceptores, estos no han puesto la información al servicio de otros actoresclave, como las OSC, ni siquiera, en muchos casos, al de los parlamentoso las autoridades locales.la responsabilidad nacional, que aunque está relacionada con la mutuatiene una dinámica más compleja, es la que tienen el gobierno, elparlamento, los medios de comunicación, las autoridades locales y losciudadanos. Desde la perspectiva de la gobernanza global, el principiofundamental de la responsabilidad nacional es la relación entre el Estadoy sus ciudadanos, con el primero aspirando a obtener la legitimidad de susciudadanos.
  • 63. 60Desde la perspectiva de la ayuda al desarrollo, la responsabilidad nacionales un aspecto fundamental de la democracia, que implica la participaciónciudadana y de las múltiples multiples actores en todas las etapas, desdela formulación e implementación de las estrategias nacionales hastala supervisión y evaluación de programas y proyectos. Como tal, laresponsabilidad nacional sienta las bases para la responsabilidad mutua yresulta absolutamente fundamental para el proceso de desarrollo.Un obstáculo es que muchos donantes siguen teniendo miedo deapoyar los procesos nacionales, que casi no entienden y que pueden algobierno socio. Un documento de referencia de la OCDE ha reconocidoparcialmente el problema, declarando que “resulta evidente la importanciade fortalecer la responsabilidad nacional... [pero] el apoyo de los donantesha sido limitado, ad hoc y mal coordinado”. El documento proseguíaexplicando que un punto débil es el fracaso de los donantes a la hora de“diseñar programas de apoyo que se basen en una sólida comprensiónde las complejidades sobre el terreno en torno a las políticas y a lagobernanza.” (OECD 2009)La responsabilidad mutuala responsabilidad nacional considerarse como la base de laresponsabilidad mutua entre donantes y gobiernos asociados a nivelnacional. más allá de esto, sin embargo, yace la necesidad de establecermarcos fuertes de responsabilidad basados en procesos dirigidos por lospaíses y en la inclusión de todos las multiples actores.Con todo, para llevar a cabo la responsabilidad mutua no serán suficienteslos mecanismos a escala nacional que involucren a los donantes y a lospaíses asociados. Esto se debe a que la naturaleza misma de la ayudacrea una relación intrínsecamente desequilibrada. por lo tanto, se pone demanifiesto la necesidad de un tercero, un facilitador, a fin de reequilibrarla.Se crea la figura del facilitador a modo de un mecanismo internacional quepueda hacer respetar la responsabilidad mutua.Transparenciala falta de transparencia en el sistema de ayudas representa un obstáculofundamental, ya que impide el flujo de información y la precisión de losanálisis que se necesitan en cada etapa del proceso de cooperación aldesarrollo, socavando así su eficiencia y eficacia. La transparencia tambiénes importante incluso en el sentido práctico de la prestación de ayuda,
  • 64. 61ya que permite la armonización y la coordinación entre los donantes ycontribuye al alcance de mejores resultados. Con todo, para aprovecharlos beneficios de una total transparencia, debe ser aplicada de maneraoportuna, integral y comparable.Tanto la Dp como el pAA han reconocido el importante papeldesempeñado por la transparencia en el logro de la eficacia de la ayuda,un proceso que dio lugar a la creación de la Iniciativa Internacional deTransparencia de la Ayuda (IATI, por sus siglas en inglés).No obstante, un estudio realizado por la iniciativa publish What youFund (2010) sobre el estado actual de la transparencia de la ayuda, nopudo extraer conclusiones significativas porque constató una carencia deinformación comparable y primaria sobre la transparencia de la ayuda. porlo tanto, no resultó posible “evaluar los niveles de disponibilidad públicapara una amplia gama de tipos de información (incluyendo las estrategiasde ayuda, políticas, procedimientos, flujos, condiciones, valoracionesy evaluaciones; información sobre las adquisiciones, documentos deconsulta y procedimientos de integridad) en cuanto a su integridad,oportunidad y contrastabilidad”.El estudio tuvo que limitarse a concluir que “actualmente no es posibleevaluar la transparencia de la ayuda de los donantes con el grado de detalleque sería deseable” mientras que, al mismo tiempo, “sabemos lo suficientepara estar convencidos de que hay espacio para la mejora de todos losindicadores evaluados”.De todos modos, la iniciativa publish What you Fund instó a todos losdonantes a facilitar la disponibilidad de la información (puesto que yahan demostrado que pueden hacerlo), y hacerlo de acuerdo a una normacomún, tales como los estándares de IATI. Recordando a los donantesel próximo FAN4 en Busan, el documento afirma que sus indicadoresde transparencia “están estrechamente relacionados con los objetivos devinculación de parís para la ayuda en el presupuesto y la previsibilidad”, yque para los receptores de ayudas más dependientes “las discusiones sobrela propiedad del proceso de desarrollo continúan siendo vanas a falta deinformación útil sobre la ayuda” (publish What you Fund 2010).
  • 65. 62 LA PETICIÓN PRINCIPAL DE BETTERAID EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Que todos los actores de la ayuda se unan a los mayores estándares de apertura y transparencia aplicables a los actores de la ayuda. Poner en práctica los mecanismos de transparencia de la ayuda y hacerlos accesibles, en cumplimiento de las normas de la Iniciativa Internacional de Transparencia de la Ayuda (IATI, por sus siglas en inglés) y rindiendo cuentas con respecto a los presupuestos públicos, que en definitiva son los recursos gubernamentales para el desarrollo. La eficacia del desarrollo y de la ayuda necesita que se proporcione a los gobiernos de los países en desarrollo información sobre la ayuda, una información que sea oportuna, integral, independiente del género y contrastable, a disposición de todos los ciudadanos, tanto en los países donantes como en los países en desarrollo. Las OSC están trabajando con los Principios de Estambul sobre la Eficacia del Desarrollo de las OSC, así como con otras iniciativas nacionales específicas y mundiales para elaborar una serie de normas que regulen la responsabilidad de las OSC y su transparencia. Fuente: BetterAid 2011b
  • 66. 63CAPÍTULO 6CALIDAD DE LA AYUDA EN EL MARCOEXTENDIDO DE LA FINANCIACIÓN DELDESARROLLO6.1 ¿Cómo de importante es la ayuda para eldesarrollo?muchos podrían argumentar que los países pobres están mejor sin ayuda.Después de todo, son pocos fondos en comparación con otros recursosfinancieros para el desarrollo, y trae consigo infinidad de problemas ymales, como las condicionalidades, o la dependencia del exterior paraconseguir el despegue económico.Una importante defensora de esta tesis es Dambisa moyo. En su libroDead Aid: Why Aid is Not Working and how There is Another Way forAfrica (2009) (Ayuda muerta: ¿por qué la ayuda no funciona y qué otraalternative tiene África?) moyo sostiene que la ayuda ha perjudicadoa África, en lugar de ayudarla a reducir la pobreza y promover elcrecimiento. por lo tanto, esta debe ser eliminada en favor de otras fuentesde financiación del desarrollo.los países ricos se comprometieron en 1970, a través de la resolución2626 de Naciones Unidas, a aumentar la AOD para los países en desarrolloun 0,7 por ciento del la RNB. Sin embargo, la AOD supuso sólo a un 0,33por ciento de la RNB durante la década de los 70, e incluso cayó a unmínimo histórico del 0,22 por ciento en 1997. Desde entonces, los flujosnominales de ayuda se han duplicado desde los aproximadamente 62 milmillones de dólares en 2002, a los 128 mil millones de dólares en 2009.pero esta cantidad sigue siendo sólo el 0,32% de la media ponderada de
  • 67. 64la RNB de los países del CAD (OCDE 2011). También debe tenerse encuenta que las últimas cifras de 2008 muestran que sólo el 54 por cientode la AOD son ayudas programables por los país, aquellas cuyos finesdeciden los países receptores y no los donantes (OCDE 2010c).Aunque estas cifras pueden parecer impresionantes, se reducen cuando selas analiza desde una perspectiva más amplia. Desde un punto de vistaeconómico global, la AOD desempeña un papel más bien secundario.En 2009, la AOD supuso sólo el 0,2 por ciento de total del pIB mundialacumulado. En ese mismo año, la AOD supuso aproximadamente un 0,5por ciento del total del comercio mundial de mercancías. para utilizar unindicador diferente, la inversión extranjera directa (IED), superó a la AODen un porcentaje total de diez a uno (Bm 2011a). El África subsahariana,posiblemente la región más pobre y con mayores carencias del mundo,recibió alrededor de 45 mil millones de dólares en AOD en 2009. El pIBregional de esta zona empobrecida asciende aproximadamente a los 946mil millones de dólares para el mismo año, lo que significa que la ayudaen porcentaje de pIB total de la región representó sólo el 4,7 por ciento.por otro lado, un estudio de Integridad Financiera Global (IFG) constatóque entre 2000 y 2008, los países en desarrollo perdieron un promedioanual comprendido entre los 725 y los 810 mil millones de dólares porflujos financieros ilícitos, lo que incluye el capital obtenido ilegalmente,el transferido o el utilizado, así como las salidas privadas de recursosfinancieros no registradas, tales como la evasión de impuestos o losprecios de transferencia por parte de las empresas multinacionales.Esas salidas se estimaron en alrededor de 1.300 millones en 2009, quefue considerado como el peor año. El GFI estima que sólo en África sepierden al menos 148 mil millones al año. Aproximadamente el 60 porciento de estas salidas ilegales son el resultado de una mala tarificacióndel comercio por parte de las multinacionales, el 35 por ciento provienede actividades delictivas, y un 3 por ciento de la corrupción política (GFI2011). Esto significa que la salida global de flujos financieros ilegalesrepresenta más de seis veces el total anual de AOD. Porcentaje que supuso la AOD en 2009 en relación a PIB mundial 0.2% Comercio mundial 0.5% Inversión extranjera directa 10% Flujos financieros ilegales de países en desarrollo 10% Fuentes: WB 2011a; GFI 2011
  • 68. 65Sin embargo, las AOD siguen constituyendo una fuente importante definanciación para el desarrollo, ya que es capaz de proporcionar a lospaíses recursos suficientes para los objetivos previstos. Podrían ser, porejemplo, ayuda financiera para proveer servicios gubernamentales yservir a las necesidades de presupuesto. podría proporcionar los recursosnecesarios para implementar algunas iniciativas que juegan un papelcatalizador, como el desarrollo institucional o la creación de otras fuentesde ingresos, nacionales o externas, o para compensar otros aspectos de lafinanciación del desarrollo.para que la cooperación al desarrollo y las AOD cumplan su papel, laeficacia del desarrollo también debe interpretarse como la utilizacióneficaz de las AOD en el amplio contexto de la gestión financiera para eldesarrollo y otros asuntos “más allá de la ayuda”, reduciendo al final elpapel general de las AOD o las estrategias para la extinción de las ayudas.6.2 ¿Cuáles son los asuntos “más allá de las ayudas”? ¿Qué los vincula a la coherencia de políticas?Desde un punto de vista nominal y como porcentaje de los indicadoresde economía mundial, podría parecer que las ayudas juegan un papel másbien limitado. por lo tanto, aparte de asuntos concernientes únicamentea las ayudas, hay otros factores que deberían jugar un gran papel enel desarrollo. Desde luego, las perspectivas para los países en vías dedesarrollo se ven modificadas por una gran variedad de diferentes asuntosy preocupaciones. por un lado, la gobernanza nacional y las decisionespolíticas suelen ejercer un gran impacto en el proceso de desarrollo. porotro lado, las políticas externas pueden limitar la medida del éxito con quelas decisiones nacionales pueden guiar dicho proceso.Estos factores se conocen como asuntos “más allá de las ayudas”, a lasque los donantes consideran resultado de la globalización. por ello, losdonantes ven asuntos como el comercio, la inversión en migración, elcambio climático, la seguridad y la tecnología como factores importantesen las perspectivas de los países en vías de desarrollo (OCDE 2008).Cosa interesante, está cada vez más aceptado entre los donantes que losasuntos “más allá de las ayudas” son importantes para las perspectivas dedesarrollo de los países receptores de ayuda y, por tanto, aceptan tambiénque las políticas que trascienden las propias ayudas deben ser coherentes,con objetivos y propósitos para el desarrollo a más largo plazo.
  • 69. 66Cada vez son más los donantes que admiten que sus propias políticasresultan incoherentes. por ejemplo, la UE y los EEUU subsidian a susgranjeros mientras instan a los países en vías de desarrollo a abrir suseconomías y exportar a los mercados agrícolas mundiales. para citar otroejemplo, se anima a los profesionales sanitarios a migrar y enviar remesasdel trabajo al extranjero, pese al impacto adverso en los sistemas sanitarioslocales (que son a menudo grandes receptores de ayuda extranjera).Un informe de la UE sobre coherencia de políticas (2007, 3) reconoceesta idea errónea y afirma: “…nuestras políticas pueden tener efectosindeseados: en cuanto a la inmigración, menos del 10% de los médicos deZambia que han recibido formación en su país natal siguen ejerciendo allíhoy en día, con las consecuencias que ello tiene en el sector sanitario”.Sin embargo, la coherencia de las políticas puede tener un significadodiferente para los donantes y para las OSC, debido a diferencias deperspectiva. los donantes tradicionales de entre los países desarrolladosdel hemisferio norte miden la coherencia de las políticas (o suincoherencia) basándose en lo coherente que es con su programa generalde políticas, que en los últimos 30 años se ha basado sobre todo en elparadigma neolibral de desarrollo. OSC y otros progresistas actoresdel desarrollo, por otra parte, piden coherencia de políticas dentro delcontexto más amplio de eficacia del desarrollo que se basa en los derechoshumanos, la igualdad de géneros, la equidad social y la sostenibilidad(ver Capítulo 3), que debe por tanto enmarcarse dentro de una nuevaarquitectura de la cooperación al desarrollo que se basa en la inclusión y lasoberanía (ver Capítulo 8).6.3 ¿Cuál es el papel catalítico de las ayudas y para qué tipo de desarrollo?Aunque el impacto directo de las ayudas en los principales problemas deldesarrollo como pobreza, desigualdad o sostenibilidad medioambiental hasido decepcionante, sigue jugando un papel importante como catalizadorque libera una más amplia variedad de recursos para el desarrollo. Enestos últimos años se ha redescubierto el gigantesco programa de ayudasque se creó tras la Segunda Guerra mundial para reconstruir una Europadestrozada por las guerras y catalizar el desarrollo económico (el planmarshall) como modelo para el enfoque “ayudas como catalizador”.Aunque las ayudas deberían jugar un papel catalítico (de iniciadordel desarrollo local y nacional) en lugar de disiparse en programas
  • 70. 67insostenibles que no atacan la raíz de la pobreza y el subdesarrollo, todavíaqueda por ver si el proceso catalítico beneficia a los sectores clave delpaís y aprovecha sus recursos de manera sostenible y equitativa, o si sólobeneficiará aun pequeño pero poderoso grupo de negocios con ánimo delucro, y por tanto se limita a agrandar los desequilibrios existentes y losobstáculos para el desarrollo.Un posible ejemplo es la manera en que las ayudas a Filipinas aumentótremendamente en la década de 1990, de las cuales la mayoría estabandirigidas a apoyar un programa acelerado para el desarrollo industrial yla reconstrucción agrícola para la exportación de cosechas de alto valor.Este aumento de ayudas como catalizador para el desarrollo de Filipinascoincidió también con la introducción agresiva de fórmulas neoliberalesdel FmI y el Banco mundial, incrementando así las cada vez mayoresreformas de ajuste estructural que comenzaron en la década de 1980,cuando Filipinas se convirtió en uno de los primeros países en recibirpréstamos de ajuste estructural.por supuesto, la gran preocupación de las OSC sobre el concepto deayuda como catalizador para el desarrollo es la naturaleza del desarrolloy de las estrategias que se están promoviendo por parte de donantes yaceptados por los países en vías de desarrollo: por una parte, se promueveny se financian estrategias de crecimiento mediante “filtración” que secentran en el desarrollo empresarial, mientras por la otra se promocionanla reestructuración neoliberal, el apoyo a la inversión extranjera y laproducción para exportar de productos de primera necesidad.para ser realmente útiles como catalizador para el desarrollo, las ayudasdeben enmarcarse en un enfoque basado en derechos, que haga hincapiéen el papel central de la población en el desarrollo, y que reconozcay respete la soberanía, la sostenibilidad y la coherencia con políticasexternas. Esto significa que las ayudas deberían promover y catalizarla consecución de un desarrollo autónomo y a favor de las personas,en lugar de un desarrollo dependiente que sea vulnerable a choqueseconómicos exógenos debido a las veleidades de los mercados mundialesde inversiones y de productos de primera necesidad. En otras palabras,el papel catalizador de las ayudas debe situarse dentro del concepto másamplio de la efectividad del desarrollo.
  • 71. 686.4 ¿Cuál es el papel actual del sector privado en el desarrollo?La recesión financiera mundial de estos últimos años ha renovado elinterés de los donantes en el papel del sector privado, visto como motordel crecimiento económico y por tanto contribuyente de una estrategiade “filtración” para el desarrollo. Los donantes ven las ayudas comouna manera de compensar otros flujos financieros de desarrollo, entrelos cuales se encuentran las iniciativas del sector privado que incluyeninversión extranjera, valoradas por su supuesta eficiencia, conocimientotécnico y capacidad de gestión. Aunque en la Declaración de parís y laAgenda Accra para la Acción se han hecho pocas y limitadas referenciasal sector privado, parece probable que pase a ser un tema prominente enel programa para el FAN4. El “Nuevo Grupo de Donantes Afines”, porejemplo, considera que movilizar el sector privado es esencial para laeficacia de las ayudas, aunque todavía hay ambigüedades sobre cómo serácontrolado y aprovechado el sector privado, o cómo se subordinará a losprincipios de la Dp y los compromisos de la AAA.Teniendo en cuenta la importancia otorgada por los donantes al sectorprivado, resulta interesante destacar que no hay una definción comúnde “sector privado”. Las definiciones de la OCDE parecen variar demanera considerable, incluyendo en ocasiones al mundo académico ycontribuyentes voluntarios no pertenecientes al sector gubernamentalformal, mientras que en otras ocasiones incluye a todos los participantesprivados, desde granjeros a pequeña escala hasta empresas multinacionales(Eurodad 2011).Aunque generalmente se da la idea de que las ayudas se dirigen sobretodo a proyectos sociales, ONG y gobiernos, otra forma menos conocidade ayudas se ha destinado al sector privado con ánimo de lucro. Estatendencia a que los fondos fluyan directamente e indirectamente al sectorprivado ha ido en aumento de manera importante desde el inicio del siglo21. Eurodad (2011) estima que aproximadamente un tercio del total de lasAOD se dirigen a empresas privadas a cambio de bienes y servicios dentrode la industria del desarrollo, y en torno al 60 por ciento de estas ayudasfluyen directamente de vuelta a los países donantes en forma de ayudascondicionadas.Esta confianza depositada en el sector privado en torno a la provisión delas ayudas suscita preguntas, que todavía no han sido respondidas del todo
  • 72. 69mediante análisis y datos fiables, en torno a la relación entre las ayudasy el sector privado. los donantes insisten en que hay que aprovechar laeficacia, el conocimiento y los recursos del sector privado para aumentarel aprovechamiento de las ayudas, y se esfuerzan así en mejorar laliberalización de cuentas de capital y la privatización de los activosestatales.las Asociaciones público-privadas se están volviendo cada vez máspopulares como parte de estrategias de los donantes, y también seestán adoptando en países en vías de desarrollo, como medio de sacarprovecho del sector privado en proyectos de desarrollo, especialmenteen el campo de las infraestructuras y la provisión de servicios públicos.Este enfoque está considerado cada vez más como otra manera más deprivatizar de manera furtiva, mientras que los resultados no proporcionanningún desarrollo digno de mención, especialmente para los pobres y losexcluidos (IBON 2010).6.5 ¿Qué reformas necesita el sector privado para ser “apto para el desarrollo”?No hay duda de que el sector privado tiene un papel que jugar enel crecimiento económico y el desarrollo de la sociedad, pero susoperaciones de negocio deben estar reguladas a la vez que se lasaprovecha para impulsar medios de vida sostenibles. la involucración delsector privado en el desarrollo debería ir acompañado por compromisosde observación de los estándares de autonomía democrática, trabajo dignoy derechos humanos, y por el apoyo a objetivos de desarrollo acordadosinternacionalmente. los fondos públicos, y especialmente el dinero delas ayudas, debería promover ante todo los medios de vida sosteniblesy catalizar un desarrollo económico productivo de empresas a pequeñaescala y de cooperativas que proporcionen beneficios directos e inmediatospara los pobres y los excluidos, antes de fluir a grandes empresas conánimo de lucro. El apoyo gubernamental al sector privado no deberíasocavar la legitimidad del estado y su papel esencial en la provisiónde bienes y servicios básicos a la población, como ocurre a menudo enproyectos que culminan en la privatización de operaciones e instalacionesde servicios públicos (BA 2011). En general, la involucración del sectorprivado en programas y proyectos financiados por las AOD debe alinearsecon los principios de eficacia del desarrollo.
  • 73. 70la adopción de la paliación de la pobreza como principio guía de sudeclaración de intenciones sería un primer paso para que el sectorprivado se comprometa a la consecución de los objetivos de desarrollointernacionalmente acordados. Como ocurrió con la adopción dedirectrices de eficacia del desarrollo de las OSC en los Principios deEstambul (2010), el siguiente paso lógico sería que el sector privadoadopte y se adhiera totalmente a los principios de eficacia de las ayudas yel desarrollo. Esta adhesión debe ser mensurable y ejecutable dentro de unmarco internacional acordado para la cooperación del sector privado parael desarrollo que adopte las convenciones internacionales y las normas dederechos humanos, trabajo digno e igualdad de género.6.6 ¿Cuál es el impacto de los flujos de ayudas al sector privado en países en desarrollo?Desde la década de 1980, la comunidad internacional ha canalizado fondospúblicos, destinados a financiar el desarrollo, hacia un sector privado quetenga base o esté operando en países en vías de desarrollo. Esta prácticapoco conocida ha aumentado de manera importante desde el inicio delsiglo. Proporcionar financiación para el desarrollo al sector privado essobre todo tarea de los Bancos multilaterales de Desarrollo (BmD) talescomo la rama de inversión privada del Banco mundial, la CorporaciónFinanciera Internacional (CFI), y las instituciones financieras de desarrollobilaterales (IFD). Estas organizaciones tienen capital social de losgobiernos nacionales y lo utilizan para aumentar la mayoría de sus fondosmediante préstamos de los mercados de capitales.mientras que en el comienzo de la década de 1990 los préstamosacumulados al sector privado fueron de aproximadamente US$ 4 milmillones por año, esta cifra se multiplicó por diez hasta llegar a los US$40 mil millones en 2007 (Griffiths et al. 2010). El alcance de este cambioresulta evidente al considerar que a principios de la década 2000, losBmD se dedicaban principalmente a préstamos al sector público (90 porciento de los flujos de cartera de los BMD) y sólo marginalmente al sectorprivado (10 por ciento). En 2007, esa cifra había cambiado a dos terciosen préstamos al sector público en contraste con un tercio en préstamos alsector privado (Eurodad 2010).Las razones detrás de este impulso hacia la financiación del sector privadopara el desarrollo sigue de cerca los argumentos para la participación en laCooperación público-privada (ppp, por sus siglas en inglés). Se basa en el
  • 74. 71supuesto de que una inversión pública relativamente pequeña en el sectorprivado puede provocar que el sector privado destine a cambio una mayorcantidad de fondos hacia proyectos de desarrollo. Los BMD justificansu papel en el desarrollo mediante el suministro de financiación a lasempresas privadas en los países en desarrollo con restricciones financierasy que de otra manera no tendrían acceso a este crédito. En consecuencia,los BmD argumentan que ejercen un papel importante de apoyo a lasempresas, principalmente pequeñas y medianas, en los países más pobrespara estimular el sector privado y, por ende, el desarrollo económico,donde de lo contrario la inversión no habría tenido lugar.los BmD y las IFD están obligados por mandato al desarrollo y sólodeberían apoyar actividades que palien la pobreza y contribuyan aldesarrollo, en particular en los países más pobres. Desafortunadamente,esta promesa rara vez se cumple.¿Dónde va el dinero?Si bien el mandato de los BmD requiere el apoyo de las regiones máspobres del mundo, los préstamos del sector privado de los BmD sehan centrado en los países de renta media, alcanzando el 80 por cientoentre 2003 y 2009. los países más pobres recibieron sólo una parterelativamente baja de los recursos de los mDB: entre 11 y 15 por cientodurante 2003 y 2008, y sólo el 7 por ciento en 2009 (perry 2011).¿Quién se beneficia?Citando el interesante ejemplo de la CFI, el más grande de todos los BmD,Eurodad (2010) muestra que mientras que la inversión de la CFI en lospaíses más pobres es relativamente equilibrada, la financiación canalizadahacia países de bajos ingresos no siempre se dirige a las empresas localesde estos países. Sólo alrededor del 16 por ciento de la inversión total de laCFI se destina a las empresas locales, mientras que la mayoría se canalizahacia las empresas de los países de la OCDE, en particular las empresasmultinacionales. Además, la CFI también proporciona fondos a empresasregistradas en paraísos fiscales, lo cual es especialmente preocupante yaque los países en desarrollo pierden miles de millones de dólares cada añodebido a los flujos financieros ilícitos.El supuesto objetivo de la CFI es proporcionar financiación a las empresasen países de bajos ingresos que tienen poco o ningún acceso al crédito,pero los datos previamente mencionados arrojan dudas sobre si la CFI
  • 75. 72está realmente atendiendo a estos sectores “desatendidos”. la mayorporción de financiación de la CFI se proporciona a las grandes empresasde los países ricos, siete de cada ocho receptor principal de crédito de laCFI −lo que constituye más de la mitad de la inversión total de la CFI enpaíses de bajos ingresos− cotizan en la bolsa de valores. Asimismo, laspruebas muestran que las grandes multinacionales no sufren limitacionesfinancieras, en particular cuando operan en sectores como la minería, elpetróleo y los servicios financieros.¿Qué sector recibe financiación?En favor de los pobres significa en favor del empleo. Sin embargo, losBMD tienden a la financiación de sectores intensivos en capital en lugarde en mano de obra. En 2009, los BmD en su conjunto proporcionaronmás del 40 por ciento de su apoyo financiero al sector de los serviciosfinancieros. Las empresas industriales recibieron alrededor del 15por ciento de la financiación de los BMD, al igual que las empresasdel petróleo y la minería, sectores que emplean a menos gente y confrecuencia causan grandes daños al medio ambiente. Entretanto, sectorescomo la agricultura y la pesca, que tienen mayor potencial de producirun considerable impacto en los medios de vida, recibieron el porcentajemás bajo de todos los sectores, con sólo el 5 por ciento del total de lafinanciación de los BMD (Perry 2011).¿Qué son los intermediarios financieros?En la lucha contra la pobreza, la mayoría de los BmD estipulan deforma explícita el objetivo de servir a las microempresas y a pequeñasy medianas empresas (pymES), debido a su papel en la creaciónde empleo y la reducción de la pobreza. la medida en que los BmDapoyan a las pymES es algo difícil de analizar, ya que gran parte deesta inversión no se produce directamente a través de los BmD, sino através de intermediarios financieros (IF). El uso de IF se ha incrementadosignificativamente en los últimos años, lo que explica la gran proporciónde financiación volcada al sector de los servicios financieros.Los BMD consideran que el desarrollo de los servicios financieros esesencial para una economía que funcione satisfactoriamente. Además, losBMD tienen dificultades para tratar directamente con las PYMES, debidoal gran número de pequeñas empresas y proyectos. He ahí la confianza delos BmD en los intermediarios para asumir el trabajo con las pymES, queincluyen bancos, empresas de leasing y de seguridad, fondos de garantía,
  • 76. 73instituciones de microfinanzas, y también fondos de capital de inversión ode riesgo.las principales preocupaciones se hallan en torno al uso de IF en lafinanciación del desarrollo. Los IF carecen de objetivos de desarrolloclaramente definidos, así como de experiencia y de conocimientos enproyectos de desarrollo. la supervisión externa de los IF no está bienestablecida y se basa casi exclusivamente en la libre presentación deinformes. la CFI, por ejemplo, invierte regularmente en institucionesfinancieras que tienen su sede en paraísos fiscales. En 2009, porejemplo, la CFI otorgó US$ 15 millones al Fondo para el medioAmbiente de China, que está registrado en las Islas Caimán, peroinvierte en China. Igualmente, los IF invierten en otras empresas ybancos para diversificar su cartera. De esta manera, los IF a menudoapoyan a empresas que pueden tener un impacto negativo sobre el medioambiente, las comunidades locales o el desarrollo en general. Debido a laconfidencialidad del cliente, los BMD no publican información detalladay contractual sobre su implicación con los IF. En consecuencia, dada estafalta de transparencia, es difícil evaluar el impacto de los IF y es imposibleresponsabilizarlos de sus acciones (proyecto Bretton Woods de 2010).¿Qué tipo de servicios de asesoramientoproporcionan los BMD?mientras que, supuestamente, el papel principal de los BmD en eldesarrollo consiste en otorgar financiación a los sectores marginados enlos países en desarrollo, una proporción significativa y creciente de lainversión de los BMD se dirige hacia la financiación de los servicios deasesoramiento. los servicios de asesoramiento de la CFI, por ejemplo,han aumentado considerablemente en los últimos años y ahora representanel 20 por ciento del total de sus flujos de cartera. El objetivo de losservicios de asesoramiento de la CFI es el sector privado. No obstante,aproximadamente la mitad de todos los servicios de asesoramiento estánpromocionando la liberalización de los regímenes de inversión de losgobiernos de los países en desarrollo (Eurodad 2010). Otro ejemplo es elBanco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que se relacionacon las empresas estatales para ayudarles a privatizar y reestructurar(Griffiths et al. 2010). El asesoramiento sobre políticas se ofrece de formagratuita, aunque los conflictos de intereses están presentes de manerafrecuente donde, por un lado, los BmD poseen acciones comerciales enempresas privadas y, por otro lado, presionan a los gobiernos sobre las
  • 77. 74áreas clave de inversión. En suma, la asistencia de este tipo da lugar a quela propiedad nacional de las estrategias de desarrollo y la búsqueda dealternativas de desarrollo sea un tema cuestionable.¿Son transparentes las operaciones de los BMD?En conclusión, los BmD tienen escasos antecedentes de transparencia,especialmente en lo que respecta a las actividades de financiación privada.los BmD argumentan que no pueden divulgar información detalladadel proyecto debido “confidencialidad comercial” para con el cliente.Esta falta de transparencia es especialmente preocupante, ya que losinstrumentos de parís y Accra comprometen claramente a las institucionesde desarrollo a la práctica de la transparencia y la responsabilidad comoherramientas básicas para la eficacia de la ayuda.6.7 ¿Cómo puede gestionarse eficazmente la financiación del desarrollo para su desarrollo independiente?De lo anterior, es evidente que la financiación del desarrollo,particularmente de los BmD al sector privado, tiene que ser radicalmentereplanteada. Entre las cuestiones clave que deben ser abordadas seencuentran las siguientes:► La asignación de la financiación para el desarrollo a los sectores privado y público debe estar basada en las necesidades de desarrollo local y regional y no en la demanda del mercado, como es práctica cada vez más habitual de los BmD. Además, los préstamos de los BmD para proyectos de desarrollo deben ser impulsados por los indicadores sociales y ambientales.► Los BMD deben reconocer la importancia del liderazgo local en el proceso de desarrollo y alinearse plenamente con los planes de desarrollo nacional. Las necesidades de financiación de los BMD tienen que estar plenamente en consonancia con las prioridades estipuladas por los planes nacionales establecidos a través de procesos democráticos. La meta de financiación tiene que ser reconducida de las grandes empresas extranjeras que operan desde paraísos fiscales a las PYMES que poseen su propiedad y operaciones en el territorio local► La decisión de cooperar con el sector privado en proyectos de desarrollo debe basarse en objetivos y métodos bien definidos para
  • 78. 75 conseguirlos, y con la debida atención al impacto medioambiental y social. El sector privado que participe en estos proyectos debe reajustarse en consecuencia (véase punto 6.5).► La financiación del desarrollo a través de IF, en caso de producirse, debe destinarse a grupos privados que operen y sean de propiedad local, con un énfasis claro en la prestación de servicios a los sectores pobres y marginados. Esto sólo puede lograrse mediante la fijación de exigencias y estándares mínimos de elegibilidad de IF para financiar el desarrollo. los IF también necesitan un modelo de negocio que tenga como objetivo la asistencia a los pobres y a la sostenibilidad del medio ambiente. los IF que participan en el desarrollo tienen que ser plenamente transparentes y responsables, al igual que debe establecerse un sistema de control efectivo para garantizar su interés por el desarrollo.La financiación del desarrollo debe insertarse en su totalidad en unaestructura integral de ayuda (véase Capítulo 8), donde un órganodemocrático de supervisión multilateral tenga el mandato, la capacidady el poder de controlar por completo y garantizar la responsabilidad delos BMD. El sector debe cumplir con la eficacia del desarrollo, la justiciasocial y los derechos humanos −en lugar de simplemente perseguir elcrecimiento económico.Una financiación para el desarrollo efectiva optimiza la ayuda, ayudandoa los países a lograr avances hacia un camino de desarrollo autónomo,que a su vez conduce al abandono de la ayuda. la implementación totaly coherente de la eficacia del desarrollo en todos los sectores presentaun camino hacia el abandono de la ayuda. lograr un cambio de contextoen la reforma de la ayuda es, por tanto, aceptar la eficacia del desarrolloorientada hacia la inclusión social y los derechos humanos.
  • 79. 76CAPÍTULO 7DESARROLLO DE LA CAPACIDAD,SITUACIONES DE FRAGILIDAD YSECTORES CLAVE7.1 ¿Cuál es el papel del desarrollo de capacidades en la eficacia de la ayuda?El reconocimiento de que el desarrollo de capacidades es un componentefundamental en el proceso más amplio de desarrollo no es una idea nueva.El sentido convencional del desarrollo dio por sentado que la ayuda a lospaíses en desarrollo les ayudaría indudablemente a adquirir habilidadesy a crear las instituciones esenciales. Estas instituciones y habilidadespermitirían entonces a los países receptores "promocionarse" desde sucondición de dependientes de la ayuda. Este escenario ideal, sin embargo,no se ha materializado en la gran mayoría de los países en desarrollo.Existe una gran variedad de razones para este fracaso, algunas de lascuales provienen del propio ámbito del desarrollo de capacidades −laforma en que se define, se traduce en objetivos concretos y se implementa.En el pasado, el desarrollo de capacidades ha sido considerado durantemucho tiempo como una mera técnica de transferencia de conocimientosmediante la capacitación, a menudo incluso implementada bajo un estilouniversal y generalista. Esto ha cambiado en los últimos años, dado queel concepto y la práctica del desarrollo de capacidades han avanzado,implicando mucho más que sólo la formación técnica y adoptando unmarco global más amplio. Se trata de cambios en el ámbito de la cultura ydel comportamiento social de los colectivos institucionales y particularesque optimizan las capacidades necesarias para alcanzar metas dedesarrollo.
  • 80. 77Tratándose de un tema transversal, el desarrollo de capacidades debeser incorporado en toda la gama de actividades de cooperación para eldesarrollo de los países receptores, e incluso también entre los paísesdonantes. En este sentido, el Consenso de El Cairo sobre el Desarrollode Capacidades (CCCD 2011) llamó recientemente a que el desarrollo decapacidades se halle "en el corazón de todos los esfuerzos de desarrolloimportantes" −una iniciativa que pone en relieve el papel del desarrollo decapacidades para todos los actores involucrados en la cooperación para eldesarrollo.7.2 ¿Por qué el desarrollo de capacidades es importante para la eficacia y cómo puede volverse más eficaz?Propiedad democráticaEn primer lugar, el desarrollo de capacidades también es esencial paralograr la propiedad inclusiva. Una fuerte voluntad política de los múltiplesactores de cada país y el reconocimiento por parte de los asociados parael desarrollo son elementos cruciales, pero no suficientes para que lapropiedad democrática se haga realidad.para lograr y mantener la propiedad real, todos los actores deldesarrollo (incluidos los gobiernos, parlamentos y las OSC) debenmejorar regularmente su capacidad de compromiso e intervención entodos los aspectos y fases del proceso de desarrollo. éste es un factorparticularmente importante para las OSC, especialmente entre los sectorespobres y marginados, quienes han sido tradicionalmente excluidos de latoma de decisiones y de los principales aspectos de la implementación.El desarrollo de capacidades se destacó en Accra en relación con lapropiedad, pero también se mencionó en extensas partes de la agendapara la eficacia de la ayuda. Por ejemplo, el AAA instaba a los donantesa utilizar los sistemas nacionales como primera opción, pero esta opcióntambién depende de las capacidades existentes. En consecuencia, eldesarrollo de capacidades es esencial para la agenda de la eficacia de laayuda, ya que abarca los cinco principios.por otro lado, una propiedad nacional inclusiva sólida sobre el desarrollode capacidades garantiza una cooperación adecuada y eficaz para lacreación de capacidad mientras que, a su vez, el fortalecimiento de la
  • 81. 78capacidad de los actores de desarrollo nacionales debe dar lugar a unapropiedad sólida. los múltiples actoresde los países deben asegurar lainclusión y la gestión eficaz de los objetivos, las formas, y los proveedoresde desarrollo de capacidades apropiados como componentes de programaso, en su caso, como proyectos independientes. la asistencia técnica nosólo debe basarse en la demanda, sino que también debe estar dirigida porlos países.Impulsado por la demandaEl contexto local es importante. Como tal, el desarrollo de capacidadesdebe adaptarse a las diferentes realidades entre países y dentro de losmismos. Esto significa que el desarrollo de capacidades debe estardirigido por la demanda y no por la oferta. los países en desarrollo hanexpresado su inquietud por la asistencia técnica impulsada por la ofertaproporcionada por los donantes y los han instado, en su lugar, a darrespuesta a las iniciativas basadas en necesidades (CCCD 2011, paísesAsociados 2011). En este sentido, la colaboración flexible y a largoplazo es esencial para que el desarrollo de capacidades contribuya a losresultados del desarrollo.Centrado en resultadosEl desarrollo de capacidades no debe convertirse en una obsesión porsí mismo, sino que debe adquirirse con el fin de lograr resultados dedesarrollo. Aunque los resultados visibles a corto plazo son importantes,esto no debe conducir a la desatención de los resultados a medio y largoplazo, muchos de los cuales no se pueden medir mediante indicadorescuantitativos (véase Capítulo 3, sobre la importancia de los resultados dedesarrollo basados en los derechos).la cooperación para el desarrollo sur-sur, o el incremento del número yla cuantía de las ayudas al desarrollo proporcionadas por los países endesarrollo mediante formas horizontales de cooperación, se ha abiertopaso como una forma innovadora y eficaz de asistencia técnica adecuada.la ventaja proporcionada por los asociados para el desarrollo de países endesarrollo es el conjunto de experiencias y perspectivas, que hacen que suasistencia técnica sea mucho más apropiada y efectiva.El creciente interés en la cooperación para el desarrollo sur-sur (CDSS)como componente clave de un paradigma de desarrollo alternativo escomo un soplo de aire fresco hacia Busan y más allá, también dentro de
  • 82. 79la práctica del desarrollo de capacidades. la CDSS tiene el potencial deestimular la “cooperación horizontal”, al tiempo que permite el desarrollode la capacidad mutua entre todos los actores. éstos tienen el potencial decrear las condiciones previas esenciales para una reforma fundamental deldesarrollo de capacidades que contribuya con la eficacia del desarrollo.7.3 ¿Qué son los Estados frágiles?Las estimaciones sugieren que más de mil millones de personas −un sextode la población mundial actual− viven en los llamados “Estados frágiles”,la mayoría de los cuales se encuentran en África, mientras que otros seencuentran en otros continentes. Estos países representan el 75 por cientodel déficit de los ODM (OCDE 2010a), y quedan por detrás de muchosotros países en otros indicadores sociales y económicos. En la mayoríade los casos, los Estados frágiles están plagados de violencia y conflictos,luchan por mantener las instituciones de gobierno, y no garantizan elsuministro de bienes y servicios esenciales a sus ciudadanos. la fragilidadafecta principalmente a los grupos más pobres y marginados, incluidosmujeres y niños.los Estados frágiles se ven particularmente afectados por las múltiplescrisis de las finanzas, los alimentos y el petróleo y, sin embargo, recibenuna ayuda desproporcionadamente menor, a la vez que se enfrentan auna mayor volatilidad e imprevisibilidad de los flujos de ayuda que otrospaíses de bajos ingresos. Incluso entre los países frágiles, la distribucióndesigual de ayuda parece aún más pronunciada. Del total de la AODdestinada a 43 países frágiles en el año 2008, más de la mitad fue a parara tan sólo seis países, con Irak y Afganistán como principales receptores(OCDE 2010a).Aunque no son lo mismo, hay una marcada relación entre Estados frágilesy el problema de la ayuda militarizada. En cualquier caso, en países enconflicto, el problema de la seguridad humana y el papel de las fuerzasde seguridad son preocupaciones importantes en lo que respecta a laefectividad de las ayudas. Especialmente desde el ataque del 11S, seda por hecho la correlación entre fragilidad y amenazas de seguridadcomo el terrorismo, lo que se ha convertido en un motivo clave para laintervención extranjera en Estados frágiles. Aunque esta presunción no essiempre cierta, ha tenido profundas consecuencias en la manera en que sedistribuyen las ayudas (patrick 2006). la participación de países donantesen la “guerra contra el terror” ha deformado considerablemente el perfil de
  • 83. 80ayuda a Estados frágiles, ya que los objetivos de seguridad de los donantesse han impuesto sobre un enfoque de desarrollo coherente y sobre lasprioridades más urgentes a nivel local (Care 2009).A nivel internacional no se ha acordado ninguna definición de “Estadofrágil”, aunque la descripción habitual de “Estado frágil” es “aquel incapazde garantizar la seguridad básica, mantener el gobierno de la ley y lajusticia, o proveer de servicios básicos y oportunidades económicas a susciudadanos” (mcloughlin 2010, 9). Se ha aducido que el término acarreaestigma y es impreciso, y que puede restar importancia a diferenciaspolíticas, sociales y económicas más relevantes entre Estados. Enreconocimiento de estas críticas, los donantes están usando cada vez máslos términos, más amplios, de “fragilidad” y “situaciones de fragilidad”.7.4 ¿Cómo abordan los donantes las situaciones de fragilidad?Sea cual sea la combinación de factores históricos, geopolíticos ydomésticos que arrastran a países a situaciones de fragilidad, estapreocupación se ha vuelto un tema destacado en la eficacia de la ayuday la cooperación para el desarrollo. El Banco mundial ha dedicadosu Informe de Desarrollo Mundial 2011 a “Conflicto, Seguridad yDesarrollo”, mientras que el Foro de Alto Nivel de Accra y ahora tambiénel Grupo de Trabajo han incluido a los Estados frágiles en la AAA y en lapropuesta de Declaración Final de Busan (OCDE 2011).los países donantes han adoptado alguno de los siguientes tres enfoquesante situaciones de fragilidad:Primero, en Accra, se han afirmado los principios de la OCDE-APDen torno a la “buena involucración en situaciones de fragilidad”,comprometiendo a los donantes a monitorizar sus operaciones. Buenainvolucración hace referencia a los principios de empezar con el contextoespecífico, sin causar perjuicio, centrándose en la formación del Estado ypriorizando la prevención, entre otras cosas (OCDE 2007b). Además, laefectividad requiere que, en situaciones de fragilidad, la cooperación aldesarrollo preste atención a las buenas prácticas, donde la ayuda deberíaser flexible, a largo plazo, armonizada e implementada de manera queaporte desarrollo a largo plazo. la AAA hizo hincapié especialmente en lanecesidad de armonización y uniformización al reforzar el control nacionaly la construcción de un Estado legítimo en situación de fragilidad.
  • 84. 81Segundo, los donantes han apoyado los enfoques de “gobierno completo”en situaciones frágiles, en las cuales la ayuda se lleva a cabo de maneracoherente y coordinada entre departamentos donantes, gobierno receptory organizaciones internacionales. los críticos señalan que este enfoque secentra sobre todo en coordinar las ayudas con otros objetivos de políticaexterior, como operaciones bélicas y de seguridad que pueden estar enconflicto directo con los objetivos de desarrollo.Tercero, y más reciente, los donantes hacen hincapié en la importanciade construir y reforzar instituciones legítimas de gestión pública comoestrategia principal contra la fragilidad, ya que se ha visto que losODm son difíciles de alcanzar sin dichas instituciones. Sin embargo,una profunda implicación de los donantes en tales procesos políticosnacionales es un asunto muy controvertido, ya que viola directamente laautonomía del país, limita el espacio para modelos de estado alternativos ypuede ser considerado como equivalente a una imposición extranjera.7.5 ¿Cómo debería proceder la cooperación al desarrollo en situaciones de fragilidad?Aunque los principios de Accra de buena involucración representan unprimer paso positivo, no hay duda de que se enfrentarán a desafíos alimplementar el desarrollo en terrenos muy inestables. Al mismo tiempo,la fragilidad no puede ser una excusa para que los donantes excluyan aalgunos países problemáticos de los beneficios de los principios de eficaciade ayuda y desarrollo, aduciendo que son difíciles de llevar a cabo ymantener. lo que está claro es que no se pueden dejar “las cosas comosiempre” en situaciones frágiles, que requieren atención especial.la Declaración de Dili (2010) representa por ahora el nivel de consensointernacional de países en vías de desarrollo y de los asociados bilateralesy multilaterales, así como de la sociedad civil, en el tratamiento deconflictos y fragilidad mediante el apoyo a procesos de consolidación dela paz y del estado liderados por los países. la Declaración amplía otrahecha el mismo día por el g7+, un bloque de países considerados estadosfrágiles, que también se reunieron en Dili para “representar la voluntad delos estados y regiones frágiles para reducir la pobreza, evitar el conflicto yproporcionar mejores condiciones para nuestra gente”.La Declaración de Dili identificó siete objetivos clave para la construcciónde paz y estado como peldaños para conseguir progreso en el desarrollo:
  • 85. 82► Promover asentamientos y procesos políticos inclusivos y diálogo social inclusivo.► Establecer y reforzar la seguridad y la protección básicas.► Conseguir una resolución pacífica de conflictos y el acceso a la justicia.► Desarrollar instituciones gubernamentales efectivas y responsables para facilitar la provisión de servicios.► Crear los cimientos para un desarrollo económico inclusivo, que incluya el sustento, empleo y gestión efectiva sostenibles de los recursos naturales.► Desarrollar capacidades sociales para la reconciliación y la coexistencia pacífica.► Promover la estabilidad y la cooperación regionales.La Declaración identificó varios desafíos a los que se enfrentan losestados frágiles en sus objetivos de consolidación de la paz y del Estado,que incluyen, entre otros, la falta de análisis de contexto y conflicto, ladesconfianza entre países en vías de desarrollo y los asociados para eldesarrollo, la incoherencia en la planificación, los enfoques que creanbolsas de exclusión y la débil protección de mujeres y niños en conflictosarmados.para ayudar a acelerar el progreso de consolidación de la paz y delEstado, y para profundizar la implementación del pD, de la AAA y de los“principios para la intervención internacional”, los signatarios de Dili secomprometieron a llevar a cabo las siguientes acciones (Declaración deDili 2010):► Establecer un mecanismo para posibilitar que las reuniones del g7+ sigan celebrándose.► Formular objetivos internacionales de consolidación de la paz y del Estado basados en esta Declaración.► Desarrollar una visión a largo plazo y a nivel de Estado para guiar la transformación de desarrollo.
  • 86. 83► Asegurar que los planes de desarrollo nacional integren objetivos de consolidación de la paz y del Estado y que establezcan claras prioridades que se puedan adaptar a las circunstancias y a su evolución.► Determinar la asignación de los recursos internacionales y gubernamentales en el país para asegurar la equidad entre regiones y grupos sociales y evitar la exclusión.► Iniciar revisiones conjuntas a nivel nacional del impacto de los procedimientos de adquisición y contratación de los colaboradores para el desarrollo sobre la economía local y el mercado de trabajo, así como en la capacidad local.► Iniciar el diálogo con instituciones expertas en el desarrollo de capacidades estadísticas nacionales.► Donde la ONU no tenga un mandato de coordinación internacional, establecer un acuerdo de dirección a nivel nacional de coordinación de asociados para el desarrollo, con el objetivo de dirigir el diálogo con los gobiernos sobre prioridades en el desarrollo. Establecer términos claros de referencia para cumplir con este acuerdo, de acuerdo con la Declaración de parís y la AAA.Aunque la Declaración de Dili representa un importante paso paraarticular las necesidades de aplicación de principios de efectividad de lasayudas en situaciones de fragilidad, las organizaciones de la sociedad civilque tienen una amplia experiencia en trabajar en tales situaciones y estána menudo en primera línea de vulnerabilidad también tendrán que recalcarsus propias preocupaciones. éstas incluyen:► Reforzar tanto la responsabilidad de los donantes como la inclusión de los múltiples actores locales en los procesos de toma de decisiones, así como desarrollar la capacidad civil local para implicarse, con el debido entendimiento y consideración hacia instituciones informales y las formas de orden y autoridad dentro del contexto local.► Prestar especial atención a la inclusión social, especialmente de sectores vulnerables y marginados, incluyendo minorías y mujeres.► Garantizar que la reconstrucción del Estado está impulsada por la demanda, y por tanto sólo puede ser llevada a cabo involucrando y reconociendo el importante papel de los ciudadanos y la sociedad civil en todos los diálogos a nivel nacional e internacional.
  • 87. 84La ayuda no es suficiente para resolver los complejos problemas deldesarrollo. Esto es especialmente cierto en situaciones de fragilidad. paratratar con estados de fragilidad es necesario un enfoque coherente quecombine ayudas, comercio, inversiones, finanzas y asuntos generales depolítica económica internacional tales como los flujos financieros ilícitos.las reformas de las ayudas para situaciones de fragilidad deben basarse enla sensibilidad hacia los conflictos y un enfoque de derechos humanos enel suministro de ayudas.las situaciones de fragilidad son situaciones especiales que requieren unacomprensión aún más detallada del contexto local e histórico. En estassituaciones, la ayuda debe ser guiada con implicación democrática y dederechos humanos y una especial atención en las partes más marginadasy vulnerables de la población. los principios de desarrollo siguen siendoválidos en este contexto, ya que aseguran una especial atención a losafectados por la fragilidad, la población.7.6 ¿Cómo debería beneficiar la reforma de las ayudas a la agricultura y al sector rural?pese a la rápida urbanización, la mayor parte de la población mundialsigue viviendo en áreas rurales. la distribución de la pobreza es muydesigual, y aproximadamente el 75 por ciento del total de gente pobreque vive con menos de 1$ al día viven en zonas rurales. la agriculturaes la fuente principal de ingresos para los pobres de áreas rurales y entorno al 86 por ciento de las personas de áreas rurales dependen de ellapara su sustento, lo que da trabajo a unos 2.500 millones de personas entodo el mundo. Así, un sector agrario más dinámico e inclusivo tiene elpotencial de reducir considerablemente la pobreza rural y acercarse másal cumplimiento del primer ODm de reducir a la mitad la pobreza y elhambre para el año 2015 (WB 2008).por desgracia, la agricultura ha ido perdiendo importancia poco a pocoen las ayudas y la cooperación al desarrollo desde principios de 1980.Al mismo tiempo, los precios en alza de los alimentos han dejado, porprimera vez en la historia, a más de mil millones de personas hambrientas.El olvido de la agricultura por parte de los donantes es incomprensible,teniendo en cuenta la importancia del sector y la cada vez mayor extensiónde la crisis alimentaria. Desde mediados de la década de 1980, las AOD ala agricultura han disminuido en un 43 por ciento. En 2007-2008, el totalde las AOD al sector fue de sólo 7.200 millones de dólares. Aunque el
  • 88. 85total de las ayudas aumentó en ese mismo periodo, las AOD sectorialesa la agricultura han disminuido aún más rápidamente que su cantidaden dólares. mientras que en la década de 1980 la cuota de ayudas a laagricultura de los miembros del CAD alcanzaba su máximo del 17 porciento, para 2007-2008 había caído a sólo un 6 por ciento, lo que revela ladesatención de los donantes al sector (OECD 2010b).Este problema de desatención a la agricultura en la distribución de ayudases una cara del asunto. Sin embargo, el aumento de la financiaciónal sector debe respetar los principios de efectividad de la ayuda y deldesarrollo. Accra señaló la importancia de que las ayudas se comprometancon la agricultura, pero no estableció objetivos concretos y mensurables.por tanto, la atención especial a la agricultura y el desarrollo rural debeformar parte integral de toda Declaración Final del Foro que trate estosdefectos.Mensajes para BusanRecientes consultas de OSC sobre “Efectividad de la Ayuda y elDesarrollo en la Agricultura y el Desarrollo Social” en Asia y África hanresaltado varios mensajes importantes para Busan sobre el ADR, a saber:Primero, los programas que apoyan la autosuficiencia alimentariamediante y para las comunidades rurales (incluyendo granjeros a pequeñaescala, pescadores, pastores y gente indígena) deben ser una prioridadpara los donantes. hay que canalizar los recursos hacia programas quefortalezcan la tenencia de la tierra e institucionalicen la redistribuciónde tierras a productores de alimentos a pequeña escala. Debe retirarse elapoyo de la ADO a políticas y proyectos que contribuyan a la ocupaciónglobal de tierras, incluyendo la apropiación de tierras de gente ruralmarginada. las políticas de ayudas que apoyen la agricultura empresarialinsostenible, los monocultivos, el vertido de insumos agrícolas tóxicos,el cultivo de OmG y otras tecnologías agropecuarias de orientacióncorporativa deben ser reemplazados por políticas de promoción de unareforma agraria auténtica, la soberanía alimentaria, el uso de variedades desemillas locales y el cultivo ecológico y a pequeña escala.Segundo, el apoyo de los donantes al AOD debe basarse en un enfoquey unas políticas orientados a las personas y centrados en los derechoshumanos, con una reforma agraria auténtica, el reconocimiento de losderechos a la tierra, el agua, el consentimiento libre, previo e informado,
  • 89. 86semillas, crédito, tecnología apropiada, salud y condiciones laboralesseguras y dignas, así como sueldos decentes. Se necesita una gestiónbasada en derechos (basada en el cumplimiento de tratados y declaracionesde obligado cumplimiento internacional) y el potenciamiento de lascomunidades y los sectores rurales. los donantes deben evitar losprogramas de ayuda ligada, asistencia técnica impuesta por los donantes,y todas aquellas prácticas que socavan y debilitan la producción ycomercialización agrícola local.Tercero, los donantes deben apoyar la apertura de canales para laparticipación de las OSC que representan a las comunidades de personasrurales e indígenas, incluyendo organizaciones de mujeres y movimientossociales, democratizando así la implicación en el desarrollo en laADR. Todos los principales interesados deben rendir cuentas ante lascomunidades rurales. Es necesario institucionalizar estructuras consultivasa nivel nacional para diseñar planes de acción sobre la efectividad deayudas y de desarrollo en la ADR. En el propio FAN4 de Busan, hay queabrir dichos canales para facilitar la participación efectiva de las OSCde comunidades rurales marginadas, incluyendo a mujeres de diversossectores.por último, el apoyo de los donantes a la ADR debe promover losderechos de las mujeres de áreas rurales y la justicia de género, atendiendoespecialmente a la diversidad de perspectivas de las organizaciones y loscolectivos de las mujeres de áreas rurales marginadas. Es necesario queen todos los aspectos de la ADR se respeten y se traten el papel de lasmujeres indígenas y de áreas rurales en la conservación del conocimientoy el cultivo tradicional, su conocimiento del entorno, las preocupacionesrelacionadas con la salud y el bienestar, así como el derecho a acceder,poseer y controlar tierras y otros recursos.7.7 ¿Cómo debería beneficiar la reforma de las ayudas al sector sanitario?la sanidad es necesaria para el desarrollo, tanto porque tiene un impactodirecto en el bienestar de cada uno de los miembros de la sociedad,como por ser un derecho humano fundamental, pero también asegurauna población y una economía productivas. Sin embargo, la prestaciónuniversal de atención sanitaria básica todavía está lejos de ser unarealidad.
  • 90. 87En estos últimos años, el sector sanitario ha recibido una atención globaly asistencia externa relativamente grandes. las ayudas al sector sanitariohan tenido un marcado aumento tras haberse estancado durante las décadasde 1980 y 1990. Entre 1980 y 2007, el crecimiento anual de la AOD hasido de en torno al 10 por ciento en el sector sanitario, pero la mayor partede dicho crecimiento ha sido en estos últimos años. Entre 2000 y 2007, lasayudas para la sanidad crecieron en un 17 por ciento anual (OCDE 2009).la sanidad se ha convertido en un “sector marcador” para la efectividadde las ayudas. En la actualidad, el progreso en sanidad está universalmenteconsiderado un indicativo esencial del nivel de desarrollo, especialmentepara medir el éxito de los Objetivos de Desarrollo del milenio, ya que lasanidad está directamente relacionada con tres de sus ocho objetivos. laOCDE también usa indicadores de salud para llevar a cabo un seguimientode las mejoras en la efectividad de las ayudas a través de su Equipo deTrabajo de Sanidad como Sector marcador (ET SSm).En ese sentido, los éxitos iniciales e incompletos de la reforma de lasayudas y la campaña de efectividad de las ayudas ya han beneficiado a lasensibilización en torno a la sanidad, cuando no ha conseguido mejorasreales en indicadores de salud. El problema es que, debido al fenómeno delos fondos verticales, puede de hecho haber “demasiado de algo bueno”.la ayuda humanitaria se centra más y más en el sector sanitario, yaproximadamente la mitad de toda la ayuda privada se está invirtiendoen sanidad global (Sridhar y Tamashiro 2010). Sin embargo, debidoal enfoque de “fondos verticales”, la ayuda sanitaria se distribuyeespecialmente en forma de programas muy específicos que se ocupan deenfermedades o problemas sanitarios muy concretos. Aunque los fondosverticales han aumentado el gasto total en sanidad, las OSC señalan queva acompañado de una fragmentación generalizada, falta de armonizacióny distorsión de las prioridades nacionales en cuanto a sanidad. porejemplo, la prominencia del Fondo mundial de lucha contra el SIDA,la Tuberculosis y la malaria puede llevar a que los fondos para el vIh/SIDA dominen el sector sanitario, incluso en países donde puede que lasaltas tasas de mortalidad y morbilidad tengan otras causas (Realidad de lasAyudas 2008).
  • 91. 887.8 ¿Cómo debería beneficiar al sector educativo la reforma de las ayudas?la educación es un derecho humano, obviamente crucial para eldesarrollo, y de hecho se suele considerar una precondición para losprocesos de desarrollo y democracia, abriendo oportunidades para que lagente consiga salir de la pobreza, se valgan por ellos mismos y puedanexigir sus otros derechos humanos, y puedan aplicar sus conocimientos yhabilidades para mejorar la calidad de vida general.la importancia de la educación primaria como derecho humano básicoestá reflejado en el segundo ODM y en las conferencias mundiales deEducación para Todos (EpT) en 1990 y 2000. Sin embargo, aunquelas AOD para la educación han aumentado progresivamente desdeel inicio del siglo xxI, ha disminuido drásticamente hasta formaraproximadamente un 9 por ciento del total de ayudas en 2008 (EpT 2010).Como parte de los principios de efectividad de las ayudas, a los donantesse les ha exigido coordinar sus esfuerzos y reducir la duplicación a travésde una mejora de la división del trabajo. El énfasis que se ha puesto enlos últimos tiempos en resultados y las situaciones fiscales ajustadas hallevado a muchos donantes a reducir sus operaciones en países en víasde desarrollo y en sectores en los que se involucran, especializándoseen prioridades. El problema, sin embargo, es que el compromiso de losdonantes se está reduciendo de manera descoordinada, lo que puederesultar en una reducción en el apoyo a la educación. En Zambia, porejemplo, los dos mayores contribuidores bilaterales, el Reino Unido yholanda, están retirando su ayuda, cuando el 20 por ciento de los niños noha tenido oportunidad de recibir ningún tipo de educación básica. EL RETO DE LA EDUCACIÓN TRANSFORMADORA La globalización está modernizando el mundo a pasos agigantados, pero ésta contrasta con la pobreza y el subdesarrollo generalizados. La globalización promete al mundo una integración más cercana, y sin embargo es la causante de la ruptura de familias, comunidades y sociedades. La globalización habla de oportunidades ilimitadas y de retos no sólo económicos o políticos, sino más bien orientados hacia la educación. Del mismo modo que la educación es un reflejo de la sociedad, la educación puede convertirse en un instrumento para transformar
  • 92. 89la sociedad. Las escuelas no tienen el poder para cambiar toda unasociedad, pero sí pueden utilizar el poder y la influencia que tienenpara colaborar con otros sectores en la creación de una sociedaddonde la gente pueda apreciar su verdadero potencial como sereshumanos.La educación transformadora no sólo consta de métodos y técnicas.Es una crítica a una sociedad que moldea la educación en base a losintereses de los que tienen el poder. Haciendo un esfuerzo, a travésde la educación podemos entender nuestro contexto social, paracomprender que las fuentes de nuestros problemas van mucho másallá del aula y tienen su origen en la sociedad y en el mundo.La educación transformadora presupone que la transformaciónincluye un contexto fuera del aula. Es un modo de reconocer quela lucha por cambiar nuestra sociedad no tiene lugar dentro dela escuela, aunque la ésta sí sea un elemento de la lucha por elcambio.Texto tomado del Acuerdo de Educación para el Desarrollo de IBON,disponible en: http://70.85.145.34/~ibon/about/iped.htm
  • 93. 90CAPÍTULO 8CREANDO UNA NUEVA ARQUITECTURADE LA AYUDA GLOBAL8.1 ¿Qué significa arquitectura de ayuda la global?A lo largo del siglo XX, el flujo de ayuda oficial para el desarrollode países desarrollados a países en desarrollo creó unas relacionesinstitucionales y unas normativas políticas que gobiernan el sistema deayuda, las cuales se basaban principalmente en conexiones bilateralesentre los países donantes y los receptores, y conexiones multilateralesentre países donantes, además de otros procesos de la ONU relacionados.Estas relaciones bilaterales y multilaterales generaron finalmente unasinstituciones, políticas y normativas de alcance mundial que ahora recibenel nombre colectivo de “arquitectura de la ayuda”, también denominada“gobernanza del desarrollo” por aquéllos que quieren destacar un marcomás amplio de la cooperación del desarrollo y de la efectividad del mismo.Puede que el uso de la palabra “arquitectura” no sea la más fielrepresentación de la forma casi desbaratada en la que evolucionaron estasinstituciones, políticas y estándares. pero desde una perspectiva másamplia, si observamos la historia de la ayuda en la última mitad de siglo,ciertamente puede verse como una arquitectura con una lógica interna apesar de su funcionamiento incoherente e incluso caótico.8.2 ¿Cuál es el estado actual de la arquitectura de la ayuda global?Desde luego, en los últimos 60 años se han registrado cambiossustanciales en el sistema de ayuda. Algunos aspectos de los paradigmas
  • 94. 91dominantes del desarrollo han evolucionado y la balanza del poder oscilaentre varios países. Todo esto ha dado lugar a cambios significativos en losmecanismos y modalidades de ayuda, los cuales representan un esfuerzocontinuado para reparar y renovar la arquitectura actual.Aún hay asimetrías básicas subyacentes en el poderSin embargo, sigue habiendo asimetrías básicas subyacentes en el poderentre un pequeño grupo de países desarrollados del norte y un grupomucho mayor de países subdesarrollados o en vías de desarrollo del sur.Son esos mismos poderosos países donantes los que dirigen los entesmultilaterales que siguen dominando el sistema de ayuda, tales como laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).Estas asimetrías en el poder siguen obstaculizando el consensointernacional, no sólo en temas de ayuda sino también en el comercio, laliquidación de deudas, la financiación y los regímenes de inversión. Alotro lado del tablero, los países en desarrollo tienen que hacer grandísimosesfuerzos para asegurar su soberanía en el trazado de su propia vía dedesarrollo y la reclamación de su propio espacio político, pero con muchafrecuencia fracasan en el intento.mientras los tradicionales donantes del norte mantienen su dominio,algunos países del sur como China, India, venezuela y Arabia Sauditahan surgido como nuevos socios de asistencia al desarrollo. Estasfuentes alternativas de ayuda están mostrando su influencia y han creadoesperanzas de que la cooperación para el desarrollo sur-sur (CDSS) seconvierta en un agente principal en el sistema global de ayuda. (leer abajoinformación más detallada sobre la CDSS)La creciente complejidad, la proliferación de los donantes yla fragmentación de la ayudaAhora todo el mundo reconoce que el sistema de ayuda global se estávolviendo cada vez más incontrolablemente complejo, e incluso caótico,debido a la proliferación de los donantes e instrumentos de ayuda,la creciente fragmentación de la ayuda y la incoherencia política delconjunto.Según el IDA (2007), el número medio de donantes por país ha crecidode unos 12 en la década de 1960 a unos 33 en el período de 2001-2005.para complicar aun más las cosas, hay más de 230 organizacionesinternacionales, fondos y programas. Además, as cantidades medias de
  • 95. 92asistencia a países de ingresos bajos y medios han disminuido duranteel mismo período, excluyendo a los países menos desarrollados. laproliferación de donantes y la fragmentación de la ayuda han llegadoacompañadas de una significante “verticalización de los fondos”o destinación de los recursos de ayuda a usos específicos o paraorganizaciones de propósitos concretos que no pueden expandirse paracubrir las faltas de ayuda en otros sectores.Se ha descrito este sistema como una “compleja expansión institucional”de organizaciones internacionales, embajadas, agencias gubernamentales,inversores, contratistas, fundaciones, OSC, medios de comunicacióny gabinetes estratégicos que fuerzan diferentes tipos de políticas yestándares (Killen y Rogerson 2010). Esta situación aumenta los costes detransacción donante-receptor y disminuye sustancialmente la eficacia de laayuda.Sin lugar a duda, un componente importante de la creciente complejidaden la arquitectura de la ayuda global es la incoherencia de políticasentre las diversas instituciones globales, cada una de las cuales tienesu propio mandato, sus condiciones de admisión y su espacio político.Está el sistema de la ONU, que abarca varios organismos de tratado yagencias especializadas, incluyendo el Banco mundial y el FmI, ademásde bloques institucionalizados de estados miembros u organizacionesintergubernamentales como el Grupo de los 77 y algunas formacionesregionales. Existen también bloques de estados institucionalizados fuerade la ONU, como el G-8, el G-20 o la OCDE.Tal y como declaraba una nota de debate de Better Aid, “la arquitecturadel desarrollo actual... es una amalgama de diversas instituciones creadasen diferentes momentos históricos con mandatos y herramientas que sesuperponen, mecanismos de contabilidad confusos, participación limitaday falta de legitimidad”. (Better Aid 2011a)han surgido varias iniciativas internacionales, especialmente en la últimadécada tras el fracaso del denominado consenso de Washington, paraintentar poner solución a la incoherencia de políticas. Estas iniciativasllevaron a un compromiso global a obtener unos ODCI (Objetivosde Desarrollo Convenidos Internacionalmente) y ODm (Objetivos deDesarrollo del Milenio) y, finalmente, a seguir los principios de la eficaciade la ayuda y la cooperación por el desarrollo según lo establecido en laDeclaración de parís (2005) y el Agenda Accra para la Acción (2008).
  • 96. 93Pero estos principios y obligaciones clave para la eficacia de la ayudano acaban de dar lugar a sistemas coherentes o a un verdadero progresoglobal (tal y como se ha mostrado en los capítulos anteriores).Esto se debe a que toda la arquitectura global de la gobernanza en lacooperación por la ayuda y el desarrollo se ve obstaculizada por una faltade voluntad política para hacer cumplir los compromisos de parís y Accray hacer frente de forma efectiva a los retos que presenta el desarrollo demuchos países del mundo. la arquitectura actual, encadenada a defectosde diseño y paradigmas anticuados, está claramente incapacitada paradirigir a los países del mundo hacia una eficacia de la ayuda y unacooperación por el desarrollo que triunfen más allá de parís y Accra.8.3 ¿Cómo están respondiendo los principales actores del desarrollo?El sistema de la ONU ha empezado a colocar sus varios organismos a lacabeza del proceso de creación de una nueva arquitectura del desarrollo.los puntos fuertes de la ONU en este aspecto son que ésta goza de unmandato global amplio y tradicional de la gran mayoría de los estadosnación del mundo y tiene una arquitectura interna del desarrollo muyavanzada, incluyendo varias docenas de organismos de la ONU activos enel área del desarrollo.Algunas iniciativas recientes de la ONU se han centrado en la promociónde las reformas políticas y de la coherencia en la arquitectura de la ayudainternacional, principalmente a través del Foro de las Naciones Unidassobre Cooperación para el Desarrollo (FNUCD). Este foro está siendopaulatinamente articulado para convertirse en la “plataforma ideal paraprofundizar en el consenso y desarrollar una hoja de ruta clara” sobrelos problemas de la cooperación para el desarrollo. (Akyüz 2009; UNECOSOC 2010). ¿Cuál es el mandato del FNUCD? La Cumbre Mundial del 2005 ordenó al ECOSOC convocar un Foro de Cooperación para el Desarrollo (FCD) de alto nivel que se reúne cada dos años para revisar las tendencias y el progreso en la cooperación internacional para el desarrollo, promover una creciente coherencia entre las actividades de los diferentes socios del desarrollo, y fortalecer la normativa y la relación operativa en la labor de la ONU.
  • 97. 94 El Foro busca promover la cooperación internacional para el desarrollo con el fin de acelerar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo Convenidos Internacionalmente (ODCI), incluyendo los ODM. Se ha convertido en un importante punto de encuentro para el diálogo político global sobre la cantidad, calidad y eficacia de la ayuda, y sobre la coherencia política. Da la oportunidad a Estados Miembros, ONG, parlamentarios, ayuntamientos y al sector privado de compartir conocimientos sobre el modo de incrementar los resultados de la cooperación para el desarrollo de cara a los ODM. Para fomentar un diálogo coordinado y dirigido con los interesados en los objetivos y en la agenda del proceso de preparación para el FCD bienal de alto nivel, el Secretario General Adjunto de UNDESA ha establecido un grupo informal de asesores para el Foro. Un papel esencial de los miembros del grupo es el de promover la participación activa de actores influyentes, expertos, gabinetes estratégicos y redes en diferentes regiones para la preparación del FCD. También se pide a los miembros que promuevan las asociaciones con otras organizaciones relacionadas como muestra de apoyo al mandato del Foro. El DCF bienal de alto nivel se ha reunido dos veces, en 2008 y 2010. En la actualidad se está preparando la próxima reunión de alto nivel para el 2012. Fuente: Sitio web de ONU ECOSOCpor otra parte, el Grupo de los 77 (G-77), establecido en 1964 por 77países en desarrollo que posteriormente formaron su propia estructurapermanente dentro del sistema de la ONU, también está fortaleciéndosecomo un actor emergente en el desarrollo. Con un número de 131 paísesmiembros, en la actualidad es la mayor organización intergubernamentalde países en desarrollo dentro de la ONU y tiene el objetivo específico deayudar a los países del sur a promover sus intereses económicos colectivosy mejorar su capacidad conjunta de negociación sobre los asuntoseconómicos internacionales en el sistema de la ONU.Además, la emergencia de China como una gran economía ha convertidoa ésta en una fuente alternativa a la AOD y a otros tipos de finanzas parael desarrollo, tal y como se refleja ahora en África de forma evidente. Susprácticas de ayuda son atractivas para los países menos desarrollados,
  • 98. 95ya que China es conocida por no imponer condiciones políticas a losgobiernos receptores, utiliza sistemas simplificados que facilitan lastransacciones y ofrece precios bajos de obtención a pesar de su ayudacondicionada.Algunos estudios recientes especulan sobre la posibilidad de que elascenso de China como donante alternativo desafíe la dominación de losdonantes del norte. Sin embargo, otros estudios no consideran que hayauna diferencia esencial entre las prácticas de ayuda de China y las de losdonantes del norte, lo cual se aplicaría también a las reformas de la ayudaque se piden a los donantes principales (Bräutigam 2010).En los últimos años China también se ha alineado de forma másprominente con el G-77 en busca de una postura común frente a losretos de la economía global y la cooperación para el desarrollo. másconcretamente, China y el G-77 han hecho una presión conjunta paraque se hagan reformas en la gobernanza global de las institucionesinternacionales financieras y de desarrollo “para la inclusión total depaíses en desarrollo en la toma de decisiones y el establecimiento denormas en la economía internacional.”Esto lleva a una consideración seria de la cooperación sur-sur como unposible desvío de la dominación de los donantes del norte tradicionales.8.4 ¿Cuál es el papel de la cooperación sur-sur?Durante una buena parte de los últimos 60 años, la ayuda tradicionalha estado enmarcada dentro de las relaciones norte-sur. Sin embargo,en la última década ha surgido la Cooperación para el Desarrollo sur-sur (CDSS) como una posible alternativa a las corrientes de ayudatradicionales norte-sur. los llamados países BRICS (Brasil, Rusia, India,China y Sudáfrica) han aumentado sus pIB a un ritmo constante y por lotanto han crecido sus capacidades como fuentes de ayuda a otros paísesdel sur.Debido a que la cooperación sur-sur tiene sus raíces en las luchascomunes anticoloniales y postcoloniales del siglo xx, marcada por unmultilateralismo tan progresista como la conferencia de Bandung de1955 o el movimiento de los países No Alineados, suele esperarse de losdonantes del sur que practiquen unas políticas de la ayuda más equitativas.Esto sucede especialmente con China, India y venezuela, que son vistoscomo campeones de los países no alineados y en desarrollo.
  • 99. 96Sin embargo, un informe especial de Reality of Aid sobre la CDSS mostróque los donantes del sur también han registrado prácticas similarmenteproblemáticas, tales como la ayuda condicionada, la falta de transparenciay rendición de cuentas, los modos no inclusivos de titularidad nacional yla no sostenibilidad. El informe de RoA declaraba: “En pocas palabras, laayuda se utiliza como una herramienta para la diplomacia, la inversión yel fomento de la exportación por parte de los principales países donantes,incluyendo los donantes emergentes del sur”. (Reality of Aid 2010, 11-13)No obstante, algunos donantes del sur ofrecen también claras ventajas alos países receptores. Tal y como se ha señalado antes en el caso de China,ésta rara vez impone condiciones de macroeconomía o de gobernanza.También tienen menos requisitos de procedimiento, lo que significaque los desembolsos son más rápidos y hay una mayor previsibilidad.Algunas formas de cooperación sur-sur están aportando beneficiosdirectos a la gente, especialmente en los países menos desarrollados,gracias al desarrollo de capacidades especialmente en salud, educación ycooperación técnica. (Reality of Aid 2010, 13-17)8.5 ¿Qué componentes deberían formar la nueva arquitectura de la ayuda?mientras que las nuevas iniciativas multilaterales están llevando a unanecesidad cada vez más evidente de una nueva arquitectura de la ayuda,especialmente tras parís y Accra, los planos de esta nueva arquitecturano nos van a llover del cielo y los ladrillos que la construyan no sevan a colocar solos. Todos los múltiples actores, especialmente lospobres y marginados en países en desarrollo que son quienes más sepueden beneficiar, deben redoblar sus esfuerzos para impulsar reformasfundamentales en el sistema global de la cooperación para el desarrollo ypara la creación de una nueva arquitectura inclusiva, democrática, basadaen los derechos, equitativa y justa que gobierne el sistema reformado.para esto es crucial que los países en desarrollo reivindiquen y reclamen lapropiedad de sus esfuerzos de desarrollo y que promuevan uno inclusivoy democrático, instando a su vez a los países donantes a que se adhierana este principio de la propiedad democrática. En otras palabras, lasrelaciones de ayuda deben equilibrarse en favor de los países en desarrolloen lugar de los donantes. También se deben reconstruir la afiliación yla participación para garantizar una representación completa de ramasgubernamentales así como de las OSC y otros actores. Como afirmaba
  • 100. 97UNDESA: Colocar el problema de la apropiación nacional en el centrodel escenario de la nueva arquitectura de la ayuda significa “poner a lospaíses receptores en el asiento del conductor”, un sitio tradicionalmentereservado a los países donantes.partiendo del principio de la apropiación nacional, una nueva arquitecturadebe dar prioridad a las estrategias de desarrollo nacionales y garantizaruna asignación y dirección de corrientes de ayuda basada en lasnecesidades (y no en el deseo de los donantes). Estas estrategias dedesarrollo, modeladas por procesos democráticos e inclusivos, deberíanservir como marco para la coherencia política a nivel nacional y paraidentificar los déficits de ayuda que las corrientes de ayuda puedansubsanar.El modelado de la nueva arquitectura global no debería limitarse a laselección de una de las instituciones ya existentes y la transformaciónde su mandato legal y de su ámbito operativo. más bien, el proceso debecomenzar con la adopción por parte de todos los países y otros actoresglobales de unas normas y unos convenios universalmente aceptados comolos principios de referencia de la cooperación para el desarrollo.muchos de estos principios ya están incluidos en varios acuerdosinternacionales, incluídos varios convenios, declaraciones y cartas de laONU forjados y ratificados en las últimas décadas. Éstos, por supuesto,incluyen la Declaración de parís y el programa de Acción de Accra, entremuchos otros. Una vez pasado Busan, todos los países y otros actores deldesarrollo deben buscar un nuevo convención con principios vinculantesque incluyan indicadores cuantificables, ejecutables y con plazos precisos.De hecho, en anticipación de Busan, un amplio grupo de OSC parael desarrollo agrupado en BetterAid ha propuesto un Convenio deCooperación para el Desarrollo que podría servir como el mandato paraun nuevo sistema internacional de cooperación para el desarrollo que sealegítimo, inclusivo y coherente, y que promueva un desarrollo “que seaequilibrado socialmente y sostenible”. (BetterAid 2011a)En el centro de esta nueva arquitectura global debe haber un organismomultilateral que asegure la representación de todos los actores deldesarrollo al tiempo que permita a los países en desarrollo ejercersu influencia como mayoría. Este nuevo sistema, a pesar de tener unalcance global, debe incluir también los niveles local y regional. lasiniciativas bilaterales y regionales pueden aún desempeñar un rol esencial
  • 101. 98para lograr encontrar inquietudes comunes, para el beneficio mutuoy para complementar y fortalecer los objetivos y esfuerzos globalesmultilaterales. Propuesta de BetterAid para un Convenio de Cooperación para el Desarrollo BetterAid propone que un pilar clave del nuevo sistema sea un Convenio de Cooperación para el Desarrollo que conformaría la base para un sistema internacional de cooperación para el desarrollo legítimo y responsable. El Convenio será el elemento fundador de un sistema inclusivo y responsable para la promoción coherente de un desarrollo socialmente equilibrado y sostenible. El Convenio confirmará que todos los estados y actores (ONG y OSC incluídas) tienen un deber y un compromiso de asistencia y respeto mutuos. Esto aportará un marco para la creación de un sistema internacional coherente. El Convenio busca fortalecer los compromisos con los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, recurriendo a estándares comunes de cumplimiento, estableciendo un sistema de rendición de cuentas independiente y mejorando la coordinación internacional de todos los actores. La transparencia total de datos, condiciones y decisiones formará también parte de los principios clave de una arquitectura más democrática y responsable. Esto hará que los compromisos de desarrollo sean más vinculantes y posibilitará una evaluación y un seguimiento independientes, con posibles sanciones en casos de incumplimiento. El Convenio trazará los pilares de la gobernanza de un nuevo “paisaje” de la cooperación para el desarrollo para hacer una transición de la fragmentación a la convergencia en lo que respecta al número y a mandatos de organizaciones multilaterales. También establecerá las responsabilidades, los deberes y los derechos de los diferentes actores del desarrollo. El Convenio detallada las nuevas estructuras de gobernanza que reducirán la complejidad y clarificarán las líneas de responsabilidad de un sistema internacional reformado. El Convenio será negociado por todos los actores del desarrollo (incluyendo las organizaciones de la sociedad civil), cada uno de los cuales tendrá una afiliación
  • 102. 99 completa en el sistema. El proceso de una negociación tan inclusiva y multipartita dentro del marco de la ONU dará al nuevo sistema legitimidad total. Fuente: BetterAid 2011aA medida que se aproxima el FAN4, una amplia gama de OSC se preparanpara avanzar esta exhaustiva agenda post-Busan proponiendo que elproyectado la apropiación nacional como el principio fundamental deldesarrollo y relacionando éste con otros principios como el enfoque deldesarrollo basado en los derechos, la igualdad de género, el trabajo dignoy la justicia social, así como el reconocimiento de las OSC como actoresdel desarrollo en pleno derecho. Dicho pacto de Busan debería incluir unmecanismo obligatorio de rendición de cuentas para el seguimiento de loscompromisos del FAN4, que involucraría por igual a todos los interesados,gobiernos socios, donantes, instituciones multilaterales, parlamentarios,ayuntamientos y sociedad civil (BetterAid 2011b).8.6 ¿Qué papel debería desempeñar la ONU en la nueva arquitectura de la ayuda?Sea cual sea la nueva forma que adopten los organismos reformadospara la eficacia de la ayuda y el desarrollo tras Busan, el sistema de laONU debe desempeñar un papel esencial para ayudar a garantizar queel nuevo sistema tenga un enfoque del desarrollo basado en los derechosy sea legítimo. los organismos competentes de la ONU y las agenciasrelacionadas deberían presentarse como los actores clave de este nuevosistema, ejercitando sus mandatos legales para garantizar el cumplimientode los convenios y normas universalmente aceptados en temas como losderechos de las mujeres, la igualdad de género, las normas laborales y unaagenda de trabajo decente. Deben seguir una práctica de inclusión de losactores del desarrollo en todos los organismos relevantes.El FNUCD podría tomar el liderazgo junto con el Grupo de Trabajosobre la Eficacia (GT-Ef), ya sea en las preparaciones para Busan o enla implementación de cualquier Convenio o pacto que salga del FAN4(BetterAid 2011b). Alternativamente, se puede establecer una organizaciónsucesora del GT-Ef que incluya a todos los interesados bajo el auspicio delECOSOC en colaboración con el CAD.
  • 103. 100La definición del papel del FMI y del Banco Mundial en una arquitecturade la ayuda reformada supone un problema ya que, aunque sonformalmente parte del sistema de la ONU, estas instituciones de BrettonWoods siguen sus propias normas de toma de decisiones según el principiode “un dólar, un voto”, a diferencia de la mayoría del resto de organismosde la ONU, que siguen el principio de “un país, un voto”. para que el FmIy el Bm desempeñen un papel en la arquitectura de la ayuda reformada,ellos también deben dar un nuevo enfque a sus mandatos y objetivos, asícomo someter sus programas y políticas a una revisión por parte de laONU a través de un organismo inclusivo y democrático.
  • 104. 101
  • 105. 102REFERENCIASAAA. 2008. Agenda Accra para la Acción. Declaración emitida el 4 de Septiembre por Jefes de Estado e instituciones multilaterales en el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado los días 2-4 de Septiembre de 2008 en Accra, Ghana. Accesible 26 de Junio de 2011 en http://siteresources.worldbank.org/ACCRAExT/Resources/4700790- 1217425866038/AAA-4-SEpTEmBER-FINAl-16h00.pdfAkyüz, yilmaz. 2009. “El papel de las Naciones Unidas en la gobernanza económica mundial.” Accesible el 24 de Junio de 2011 en http://www.southcentre.orgBetterAid. 2010a. “Cooperación para el desarrollo: No sólo ayudas”. Accesible el 23 de Junio de 2011 en http://www.betteraid.org/images/Documents/dev%20coop%20not%20aid_english. pdfBetterAid. 2010b. “Evaluación de la Agenda Accra para la Acción desde el punto de vista de una sociedad civil”. Documento de políticas presentado por el Grupo de Coordinación de BetterAid para la reunión albergada por OCDE-DAC de Wp-EFF en Diciembre de 2009, publicado el 10 de Febrero de 2010. Accesible el 27 de Junio de 2011 en http://www. betteraid.org/en/betteraid-policy/betteraid-publications/policy-papers/248-an-assessment-of- the-accra-agenda-for-action-from-a-civil-society-perspective.htmlBetterAid. 2010c. “Documento de políticas sobre cooperación para el desarrollo sur-sur”. Accesible el 23 de Junio de 2011 en http://www.betteraid.org/images/Documents/dev%20coop%20 not%20aid_english.pdfBetterAid. 2011a. “haciendo que la cooperación para el desarrollo sea justa: principios y pilares de la gobernanza”. Accesible el 22 de Junio de 2011 en http://betteraid.org/en/betteraid- policy/betteraid-publications/policy-papers/401-making-development-cooperation-just- governance-principles-and-pillars.htmlBetterAid. 2011b. “OSC en el camino a Busan: mensajes y propuestas principales”. Documento presentado conjuntamente con el Foro Abierto para la Eficacia de Desarrollo de OSC. Accesible el 23 de Junio de 2011 en http://www.betteraid.org/en/betteraid-policy/betteraid- publications/policy-papers/447-cso-asks-on-the-road-to-busan.html.Big push Back, página web. 2011. Accesible el 8 de Junio de 2011 en http://bigpushback. wordpress.com/Bm. 2008. “Informe de desarrollo mundial, agricultura y reducción de la pobreza”. Accesible desde http://econ.worldbank.org/WBSITE/ExTERNAl/ExTDEC/ExTRESEARCh/ExTWDRS/ ExTWDR2008/0,,cont entmDK:21501332~pagepK:64167689~pipK:64167673~t heSitepK:2795143,00.htmlBm. 2011. “Datos del Banco mundial”. Accesible el 16 de Junio de 2011 en http:// ddp-ext.worldbank.org/ext/ddpreports/viewSharedReport?&CF=&REpORT_ ID=9147&REQUEST_TypE=vIEWADvANCED.Bräutigam , Deborah. 2010. “China, África y la arquitectura de la Ayuda Internacional.” Accesible el 26 de Junio de 2011 en http://www.american.edu/sis/faculty/upload/Rev-working-paper- china-africa-aid-architecture-August-2010.pdf
  • 106. 103Brown, lester. 2011. “la gran crisis alimentaria de 2011.” Accesible el 15 de Junio de 2011 en http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/01/10/the_great_food_crisis_of_2011Busan FAN4, página web. “Cooperación sur-sur”. Accesible el 20 de Junio de 2011 en http://www. aideffectiveness.org/busanhlf4/es/topics/south-south-cooperation.htmlCare International. 2008. “Reforma de la ayuda: Abordar conflictos y situaciones de fragilidad“. Care International.CCCD. 2011. “Consenso de El Cairo en desarrollo de capacidades.”Centro de Investigaciones para el Desarrollo. 2006. “Construcción de Estados efectivos: Adoptar la perspectiva del ciudadano”. Accesible el 4 de Julio de 2011 en http://www.dfid.gov.uk/r4d/ pDF/Outputs/DRC_brochure.pdfComité de Gestión de Realidad de las Ayudas. 2010. “Cooperación sur-sur: ¿Un desafío para el sistema de ayudas?”. Accesible el 23 de Junio de 2011 en http://www.realityofaid.org/roa- reports/index/secid/373/South-South- Development-Cooperation-A-challenge-to-the- aid-system.CONCORD. 2011. “Documento de debate para el diálogo estructurado hacia nuevos instrumentos para OSC.” Accesible el 19 de Junio de 2011 en http://www.coordinationsud.org/ wp-content/uploads/concord_discussion_paper_on_new_instruments_for_csos_-_ march_2011-2.pdfDAC. 2010. “Glosario de términos clave en la gestión basada en la evaluación y los resultados”. Accessed 20 June 2011 at http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdfDeclaración de Dili. 2010. “Declaración de Dili: Una nueva visión para la consolidación de la paz y del Estado”. Emitido durante el Diálogo Internacional sobre consolidación de la paz y del estado en dili, Timor-leste el 10 de Abril de 2010. Accesible el 4 de Julio de 2011 en http:// www.oecd.org/dataoecd/12/30/44927821.pdfEpT. 2010. “visión general de la ayuda total para la educación 2002-2008”. Informe de seguimiento mundial de Educación para Todos.EU. 2007. Informe de EU sobre coherencia de políticas para el desarrollo. Documento de trabajo de la Comisión COM (2007) 545 final. Accesible el 26 de Junio de 2011 en http://ec.europa.eu/ development/icenter/repository/publication_Coherence_DEF_en.pdfEurodad. 2010. “Desarrollo desviado: Cómo la Corporación financiera internacional no alcanza a los pobres”. Ellmers B., molina N. y Touminen v.Eurodad. 2011. “Efectividad de las ayudas y el sector privado: Recomendaciones clave para el Wp- EFF”.Eyben, Rosalind and Irene Guijt. 2011. “lanzando el Big push Forward”. página web de The Big push Forward, 10 de Abril, http://bigpushback.wordpress.com/.Foro de Alto Nivel 1. 2003. Declaración de harmonización de Roma. Firmado por los líderes de instituciones de desarrollo y países asociados en Roma, Italia, el 25 de Febrero de 2003. Accesible el 27 de Junio de 2011 en http://www.who.int/hdp/publications/1b_rome_declaration.pdf
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