Integracion territorial iirsa

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La integración territorial en el contexto de la iniciativa para la integración de la Infraestructura Regional Sudamericana

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Integracion territorial iirsa

  1. 1. XIV CICLO DE FORMACION MÓDULO: LA INTEGRACIÓN TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE LA INICIATIVA PARA LA INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL SUDAMERICANA – IIRSA MAYO 2010 Félix Wong Presidente Javier Azpur Coordinador Ejecutivo Equipo del Área de Participación y Formación: José López Anita Montenegro Esteli Reyes Yuri Gómez Contenido: Gustavo Guerra García Anita Montenegro Coordinación de edición: Anita Montenegro Diseño y diagramación: Annett Bernedo Propuesta Ciudadana: Calle León de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima Teléfonos: 6138313 / 6138314 Telefax: 6138315 www.participaperu.org.pe propuest@desco.org.pe
  2. 2. CONTENIDO INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 4 I. LA IIRSA EN EL CONTEXTO DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA ....... 5 1.1. Marco general de la IIRSA y su importancia en el contexto de la integración sudamericana .................................................................. 5 1.2. Los actores nacionales, internacionales y locales: los grupos de interés y los grupos de presión ......................................................... 10 1.3. Los condicionantes del proceso de integración ................................ 15 1.4. Ventajas de la Lógica Andina (Norte - Sur) y la Lógica Perú Brasil (Este - Oeste) .................................................................. 17 II. LA REGIONALIZACIÓN Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN CURSO ...................................................................................... 18 2.2. El proceso de regionalización en el contexto de la integración sudamericana y la IIRSA ................................................................... 18 2.2. Las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) ................................. 20 2.3. Propuesta de región piloto ............................................................... 21 III. LAS MACRORREGIONES Y SU RELACIÓN CON LA IIRSA: IMPLICANCIAS Y PERSPECTIVAS ................................................................................. 23 3.1. Agenda INTERNOR ............................................................................ 24 3.2. Agenda de la MACROSUR ................................................................. 25 3.3. Agenda de CENSUR ........................................................................... 26 3.4. Agenda del CIAM .............................................................................. 27 APUNTES FINALES ................................................................................... 29 BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................... 31 3
  3. 3. INTRODUCCIÓN LA INTEGRACIÓN FÍSICA DE LOS TERRITORIOS DEL CONTINENTE SUDAME- RICANO NO HABÍA SIDO IMPULSADA CON TANTA DECISIÓN POR LOS PAÍ- SES DEL SUR COMO HASTA HACE UNA DÉCADA CON EL NACIMIENTO DE LA INICIATIVA PARA LA INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL SUDAMERICANA – IIRSA, QUE COMPROMETE A 12 PAÍSES, ENTRE ELLOS EL PERÚ, CON LA CONECTIVIDAD DE LOS TERRITORIOS EN LOS CAMPOS DE VIA- LIDAD, TELECOMUNICACIONES Y ENERGÉTICO. El Perú tiene la oportunidad de convertirse en el gran centro logístico de Sudamérica por su ubicación estratégica, que lo coloca al centro de llegada de otros países para el acceso a las rutas comerciales del Pacífico, y es en este contexto que los espacios macrorregionales del norte, centro y sur que con- forman el país cobran un significado relevante. El ámbito del macrosur representa una plataforma de articulación con los países vecinos de Chile, Brasil y Bolivia y es nuestra entrada al mercado in- ternacional. Asimismo, la IIRSA integrará departamentos del norte y la Ama- zonía con el sur de Ecuador conformando así un eje que pone en situación expectante las potencialidades que ofrecen la biodiversidad de la selva y la puesta en valor de los recursos naturales y de turismo de playa en la costa norte. Por otro lado, el macrocentro es un eje estratégico que integra terri- torios de la costa, sierra y selva y despliega el potencial agropecuario, en hidrocarburos y minería. La IIRSA plantea desafíos en torno al ordenamiento territorial, que obligan no sólo al análisis de la realidad local sino inevitablemente del escenario con- tinental. Desde esa perspectiva, se hace necesario que la gestión territorial en los tres niveles de gobierno procese las oportunidades y riesgos de la ini- ciativa en el país. Además, las estrategias de integración social y económica así como de inserción competitiva en lo global, no deben estar divorciadas de las dinámicas socioeconómicas de las macrorregiones. En ese sentido, el debate público sobre el modelo de regionalización resulta clave en la gestión del territorio, pues asegura el desarrollo interno para una mejor integración y la proyección al exterior. El Grupo Propuesta Ciudadana elabora esta separata como parte del material de estudio del XIV ciclo de formación dirigido a representantes de la sociedad civil regional. La estructura del documento consta de tres partes. En la prime- ra se caracteriza el proceso de integración sudamericana y cómo se ubica la IIRSA en este proceso, señalando su importancia, principales orientaciones y componentes. La segunda parte, describe el estado del proceso de regionali- zación y las iniciativas en curso de integración territorial, destacando el papel de las Juntas de Coordinación Interregional. La tercera y última parte, analiza las implicancias y perspectivas de la IIRSA para el desarrollo macrorregional tomando como ámbito de referencia las Juntas de Coordinación Interregional. 4
  4. 4. I. LA IIRSA EN EL CONTEXTO DE LA INTEGRACIÓN SUDAMÉRICA 1.1. Marco general de la IIRSA y su im- la identificación de cuellos de botella y portancia en el contexto de la integra- eslabones de conexión inexistentes, y ción sudamericana la preservación del ambiente y los recursos sociales. 1.1.1. IIRSA: origen y componentes La IIRSA ha elaborado el Plan de Acción para la Inte- La Iniciativa para la Integración de la Infraestructu- gración de la Infraestructura Regional Suramericana ra Regional Sudamericana (IIRSA) es un proyecto de (discutido y aprobado por las más altas autoridades integración regional que busca la integración y mo- de los países sudamericanos en diciembre del año dernización de la infraestructura física del espacio 2000), que contiene sugerencias y propuestas con sudamericano, para una inserción competitiva, efi- un horizonte de diez años, para ampliar y moder- ciente y equitativa de nuestra región en el contexto nizar la infraestructura física de América del Sur, en de la globalización. especial en las áreas de energía, transporte y comu- La IIRSA tiene su origen en la Primera Cumbre de nicaciones con la finalidad de configurar Ejes de In- Presidentes de América del Sur, celebrada entre el tegración y de Desarrollo Económico (EID). 30 de agosto y el 1 de septiembre de 2000 en Bra- silia, allí los jefes de Estado observaron que el im- 1.1.2. Ubicación e importancia de la IIRSA en pulso de la integración transfronteriza se fortalece el contexto de integración sudamericana por ser una resultante, entre otros factores, de la proximidad geográfica, de la identidad cultural y de Tras el fracaso para lograr procesos de integración la consolidación de valores comunes, considerando comercial más efectivos entre la Comunidad Andina como prioritaria la identificación de obras de infra- de Naciones (CAN) y el MERCOSUR, la IIRSA resulta estructura de interés bilateral y regional cuya ejecu- ser el proceso que más ha logrado influir en la toma ción debe comprender tres componentes: de decisiones de políticas públicas de los países. Ac- tualmente, la iniciativa en el contexto de UNASUR, a) Transportes: aéreo, vial, ferroviario y acuático es el proceso de integración más activo y que más (puertos e hidrovías). recursos ha movilizado, al ser el único tema en el b) Energía: electricidad e hidrocarburos. que los doce presidentes sudamericanos mantie- c) Telecomunicaciones nen acuerdos operativos para completar corredores de integración. Los proyectos de infraestructura de integración de- Cabe destacar que contrasta de forma muy signifi- ben ser compartidos por los gobiernos, por el sec- cativa, la capacidad de los países para avanzar en tor privado y por las instituciones financieras mul- materia de infraestructura y la poca capacidad para tilaterales, entre las que destacan la Corporación avanzar en resolver los cuellos de botella de la in- Andina de Fomento (CAF), el Fondo Financiero para tegración relacionados a convergencia de políticas el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y el y eliminación de otras barreras arancelarias y para- Banco Interamericano de Desarrollo (BID), además arancelarias. de algunos inversionistas privados. La IIRSA es, en cierta medida, el reflejo de la hege- monía del enfoque de planificación territorial que Las prioridades de la iniciativa son: Brasil –con sus 40 años de tradición planificadora– el mejoramiento de la infraestructura exportó como idea principal a toda Sudamérica. Así, en áreas de alto tráfico, la alianza de intereses que respalda la iniciativa es la planificación y construcción de infraestruc- compleja y está liderada por los ministros de infra- tura en áreas de alto potencial de desarrollo, estructura o transportes, las agencias multilaterales 5
  5. 5. y las empresas internacionales de la construcción, siendo la definición de la Agenda de Implementa- “IIRSA es el reflejo de la hegemonía ción Consensuada la que establece los proyectos del enfoque de planificación prioritarios de consenso de Sudamérica, sin duda territorial que Brasil exportó como su principal logro. idea principal a toda Sudamérica” Gracias al apoyo del BID, de la CAF y FONPLATA, la iniciativa es un proceso integrador con un soporte técnico de primer nivel, que permite que se reali- buir una mayor parte de los beneficios del comercio ce un conjunto amplio de estudios con visión sud- en la región y proteger a su economía de las fluctua- americana en diferentes materias. Los actores que ciones en los mercados globales. respaldan la IIRSA ayudan a que las decisiones im- pulsadas estén más ligadas a los proyectos de infra- b) Ejes de Integración y Desarrollo - EID estructura que a los procesos sectoriales (procesos En concordancia con la visión geo-económica de la a través de los que se busca alcanzar la convergen- región, el espacio suramericano es organizado en cia normativa para la integración). torno a franjas multinacionales que concentran flu- jos de comercio actuales y potenciales que buscan 1.1.3. Principales orientaciones de la IIRSA establecer un estándar mínimo común de calidad de servicios de infraestructura de transporte, energía y El objetivo principal de la iniciativa es el desarrollo telecomunicaciones a fin de apoyar las actividades de la infraestructura regional en un marco de com- productivas específicas de cada franja o Eje de Inte- petitividad y sostenibilidad crecientes, que permita gración y Desarrollo. La provisión de estos servicios generar las condiciones necesarias para alcanzar un busca promover el desarrollo de negocios y cadenas patrón de desarrollo estable, eficiente y equitati- productivas con grandes economías de escala a lo vo, identificando los requerimientos de tipo físico, largo de estos ejes, bien sea para el consumo inter- normativo e institucional requeridos y procurando no de la región o para la exportación a los mercados mecanismos de implementación que fomenten la globales. Estos ejes representan entonces una refe- integración física a nivel continental en los próximos rencia territorial para el desarrollo sostenible amplio diez años. de la región. La IIRSA contempla los siguientes principios orien- El ordenamiento y desarrollo armónico del espacio tadores1 : sudamericano facilitará el acceso a zonas de alto po- tencial productivo actualmente aisladas o subutiliza- a) Regionalismo abierto das por la deficiente provisión de servicios básicos de América del Sur es concebida como un espacio geo- transporte, energía o telecomunicaciones. económico plenamente integrado, para lo cual es preciso reducir al mínimo las barreras internas al co- c) Sostenibilidad económica, social, ambiental y mercio y los cuellos de botella en la infraestructura político - institucional y en los sistemas de regulación y operación que sus- El proceso de integración económica del espacio tentan las actividades productivas a escala regional. suramericano debe tener por objetivo el desarro- llo de calidad superior, y este sólo podrá ser alcan- Al mismo tiempo que la apertura comercial facili- zado respetando cuatro elementos: (i) Sostenibili- ta la identificación de sectores productivos de alta dad económica, proporcionada por la eficiencia y competitividad global, la visión de América del Sur la competitividad en los procesos productivos; (ii) como una sola economía permite retener y distri- Sostenibilidad social, proporcionada por el impacto visible del crecimiento económico sobre la calidad 1 IIRSA: Informe del Comité de Coordinación Técnica CCT. A la Se- de vida de la población en general; (iii) Sostenibi- gunda Reunión de Presidentes de América del Sur. Anexo 3, agosto lidad ambiental, que implica el uso racional de los de 2002. recursos naturales y la conservación del patrimonio 6
  6. 6. ecológico para generaciones futuras; y (iv) Sosteni- países, más allá de lo específicamente relacionado bilidad político - institucional, que consiste en crear con la infraestructura. condiciones para que los diversos agentes públicos y privados de la sociedad puedan y quieran contri- g) Coordinación público - privada buir al proceso de desarrollo e integración. Los desafíos del desarrollo de la región plantean la necesidad de compartir la coordinación y los lide- d) Aumento del valor agregado de la producción razgos entre los gobiernos (en sus distintos niveles) El desarrollo y la integración regional no deben ser y el sector empresarial privado, incluyendo la pro- simplemente para producir más de lo que tradicio- moción de asociaciones público - privadas para el nalmente hemos producido, sino que debe ser un financiamiento de proyectos de inversión, así como proceso de mejoramiento constante de la calidad y consultas y cooperación para el desarrollo de un productividad de los bienes y servicios (mediante la ambiente regulatorio adecuado para la participa- innovación y la generación de conocimiento), para ción significativa del sector privado en las iniciativas que la economía genere cada vez más riqueza para de desarrollo e integración. Esta noción de liderazgo la sociedad. Como parte del proceso de integración compartido, promueve el diseño de fórmulas inno- regional, nuestras economías deben reorientarse y vadoras de financiamiento, ejecución y operación conformar cadenas productivas en sectores de alta de proyectos “estructurantes” (aquellos que hacen competitividad global, capitalizando las diversas posible la viabilidad de otros proyectos), compar- ventajas comparativas de los países de la región y tiendo riesgos y beneficios y coordinando las accio- fortaleciendo la complementariedad de sus econo- nes de cada parte. mías para generar valor agregado en la producción que se traduzca en beneficios amplios para todos. e) Tecnologías de la información El uso intensivo de las más modernas tecnologías de informática y comunicaciones permite promover “Los desafíos del desarrollo de la re- la transformación total de los conceptos de distan- gión plantean la necesidad de com- cia y espacio a fin de superar barreras geográficas partir la coordinación y los lideraz- y operativas dentro de la región, acercando a la gos entre los gobiernos” economía sudamericana a los grandes motores de la economía mundial. La difusión y uso intensivo de estas tecnologías apoya una transformación no 1.1.4. Enfoque de desarrollo territorial de solo de los sistemas productivos, sino también del la IIRSA funcionamiento general de la sociedad, incluyendo los sistemas educativos, la provisión de servicios a) Integración física públicos y de gobierno, y la organización misma de La visión territorial de la IIRSA parte de la percep- la sociedad civil. ción común de los obstáculos geográficos para el desarrollo que existe en Sudamérica (el bosque f) Convergencia normativa amazónico, los grandes ríos interiores, el pantanal, Como parte de los requisitos para viabilizar las in- las zonas más afectadas por la actividad de las FARC, versiones en infraestructura regional, es necesaria etc.). Siendo la integración física la base del desa- la voluntad política de los gobiernos para promo- rrollo territorial continental y una estrategia para ver y facilitar el diálogo entre las autoridades re- enfrentar los desafíos de la globalización, la infraes- guladoras y de planificación de los países con el fin tructura en energía, transporte y telecomunicacio- de lograr compatibilidad entre las reglas que rigen nes debe partir de esta concepción. y orientan las actuaciones de la iniciativa privada. La integración comporta un desafío para los gobier- Este diálogo entre autoridades contribuye también nos en la planificación de un desarrollo territorial a la convergencia de visiones y programas entre los inclusivo, que afiance los procesos de integración 7
  7. 7. en las zonas emergentes el desarrollo de la infra- “La iniciativa (IIRSA) no pretende estructura requiere que el enfoque de la iniciativa modificar los modelos económicos esté acompañado de una visión de desarrollo y de de los países andinos o de los uso productivo de la infraestructura. territorios amazónicos que están fuertemente relacionados a La integración física entonces se sustenta en esta actividades extractivas.” visión de negocios. Sin embargo, esta perspectiva tendría sus límites si es que no es asumida dentro de una visión de desarrollo territorial más integral y interna sobre la base de una adecuada organización amplia que promueva y respete los medios de vida del territorio, sustentada en el reconocimiento de sostenible de la población y que ubique lo económi- las potencialidades locales y de la realidad geopolí- co en función a los objetivos de desarrollo social y tica y geoeconómica del continente. de uso sostenible del territorio. b) Visión de negocios y desarrollo económico Una visión comercial y económica del desarrollo El enfoque de la IIRSA se sustenta en una visión de que sea asumida no como parte de la agenda, sino negocios, pues parte de identificar las actividades como la agenda de desarrollo en sí misma, condu- económicas más importantes (actuales y potencia- ce a la asignación de recursos naturales de acuerdo les), y pretende mejorar el acondicionamiento físico a la lógica del mercado. En ese sentido, los territo- para optimizar las actividades actuales y el desarro- rios tendrían valor por su capacidad productiva, por llo del potencial de las nuevas inversiones. La inicia- asegurar el flujo continuo de mercaderías, alentan- tiva no pretende modificar los modelos económicos do la productividad y competitividad de áreas al in- de los países andinos o de los territorios amazóni- terior del continente. En esta perspectiva se busca cos fuertemente relacionados a actividades extrac- la ocupación de los “espacios vacíos” u “ociosos” tivas. y superar los llamados “obstáculos naturales” que Como señalamos en los principios orientadores, la impiden el avance de los capitales. Bajo esa idea, IIRSA concibe el territorio a partir de Ejes de Inte- algunos señalan que la Cordillera de los Andes se gración y Desarrollo - EID que deben articular áreas vería como un obstáculo y las selvas tropicales de la separadas principalmente por conexiones viales Amazonía como espacios vacíos. (Olivo; 2009; 8). inexistentes o por severos cuellos de botella insti- tucionales (como ocurre en los pasos de frontera), c) Prioridad al eje de integración este - oeste que generan un alto costo logístico y de transpor- En el escenario continental las prioridades de las te. Al interior de cada eje se estructuran grupos de articulaciones este - oeste, respecto de las articula- proyectos que se corresponden con una visión de ciones norte - sur se evidencian en el destino de las negocios y que se articulan alrededor de un proyec- inversiones establecidas por los países sudamerica- to ancla que es el que les da sentido económico. nos en el marco de la Agenda de Implementación Los proyectos de los grupos deben generar siner- Consensuada de la IIRSA, Es así que los corredores gias horizontales (economías de escala) o sinergias Amazonas Norte, Amazonas Sur y Amazonas Centro verticales (economías de alcance). La IIRSA identifica dos tipos de grupos de proyec- “En el Perú, los proyectos tos, los que corresponden a territorios consolidados relacionados a corredores económicamente y los que corresponden a territo- económicos de norte - sur (Tarapoto rios emergentes. En la mayor parte de los casos, los - Tingo María, redes de concesión territorios consolidados económicamente requie- de la Panamericana Norte y ren que la infraestructura se ajuste a la demanda Longitudinal de la Sierra Sur) por el mayor movimiento económico y apunte a fueron desplazados por la prioridad eliminar los cuellos de botella (congestión, diver- dada a los corredores este - oeste.” gencia normativa internacional etc.). Mientras que 8
  8. 8. que unen al Perú con Brasil totalizan inversiones por ceánica del Sur la licitación se hizo en tiempo récord US$ 1,600 millones, mientras que las inversiones y sólo con un estudio de factibilidad, en contra de la priorizadas del Eje de Integración y Desarrollo Andi- tradición de este tipo de proyectos en el Perú y sin un no que articulan territorios en la lógica norte - sur, conocimiento cabal de los costos de inversión. sólo totalizan US$ 19 millones para todos los países de la CAN. Ello, a pesar que las perspectivas del co- Actualmente, los recursos comprometidos en los pa- mercio de norte - sur son mejores que el comercio gos diferidos involucrados en las asociaciones público de los países andinos con las ciudades de Manaus, - privadas son cuantiosos tanto para el proyecto de Cuiaba, Río Branco y Porto Velho. la Interoceánica del Sur (US$ 1,500 millones) como para el Amazonas Norte (US$ 350 millones). Así, es- Es importante señalar que los corredores este - oes- tos proyectos de la IIRSA no sólo desplazaron a los te son de alcance sub-regional, pues por las dife- demás corredores de la Agenda de Implementación rencias de los costos en los fletes es mucho más Consensuada sino que, además, los compromisos de barato exportar al Brasil por mar que por tierra. Es los pagos anuales determinaron que haya poco es- aún más complicado el comercio con las ciudades pacio presupuestal para nuevos proyectos de gran del Brasil cuando se requieren transbordos por los envergadura por varios años. ríos Ucayali, Huallaga, Marañón, Putumayo, Napo o Amazonas. Como iremos detallando a lo largo de este capítulo, existen múltiples factores geoeconómicos, políticos y En el mediano plazo, es posible que las enormes ex- de economía política que explican las principales de- pectativas que muchos líderes regionales y locales cisiones de asignación de recursos. Una lectura sobre (gubernamentales y privados) tienen respecto de la la prioridad del eje este-oeste, nos la brinda Olivo, evolución del comercio con el Brasil por conexiones quien señala que los ejes propuestos en la IIRSA ten- terrestres o bimodales (río - carretera) no se cumplan drían armonía o subsidiariedad con las vocaciones y que los países andinos vuelvan a mejorar la aten- productivas en territorios brasileños: “En el Perú se ción de sus vías norte - sur y a resolver los graves pro- ha avanzado en obras viales del EID amazónico y en blemas de sus pasos de frontera. el EID Perú - Brasil - Bolivia y aún no se ha trabajado lo suficiente en el EID andino ni en el EID Interoceá- En el Perú, los proyectos relacionados a corredores nico Central. No obstante los ejes cercanos a la zona económicos de norte - sur (Tarapoto - Tingo María, sur de Brasil o que vincularán al sur de Brasil con el redes de concesión de la Panamericana Norte y Lon- Pacífico tienen más proyectos en ejecución en este gitudinal de la Sierra Sur) fueron desplazados por la mismo periodo...” (Olivo; 2008;9). prioridad dada a los corredores este - oeste. Aunque estos ejes buscan una integración transversal (costa - Los Ejes de Integración y Desarrollo de la IIRSA sierra - selva), en algunos casos, el efecto de integra- Actualmente existen diez Ejes de ción y el impacto al desarrollo puedan ser menores Integración y Desarrollo en funcionamiento: que en los corredores del Eje Andino (norte - sur). → Eje Andino → Eje Amazonas → Eje Perú - Brasil - Bolivia De hecho, la obra de integración transversal este - → Eje Interoceánico Central → Eje Capricornio oeste más importante, la denominada Interoceánica → Eje Andino del Sur → Eje de la Hidrovía Paraguay - Paraná del Sur, no estaba entre las prioridades del Plan In- → Eje MERCOSUR - Chile termodal de Transportes de Mediano Plazo del Mi- → Eje del Escudo Guyanés → Eje del Sur nisterio de Transportes y Comunicaciones peruano, por tener un impacto económico y social menor al Eje Andino. Conecta los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN): Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Venezuela de otros corredores económicos, pero su realización (actualmente separado de la CAN). fue acelerada y se comprometieron significativos re- Los dos grandes ejes viales que articulan los centros urbanos de estos países son los longitudinales: carretera Panamericana cursos a través de asociaciones público - privadas. En en la costa y carretera Marginal de la Selva. Al eje costero se efecto, en el caso específico de la Carretera Intero- articulan los puertos y aeropuertos principales de los países 9
  9. 9. 1.2. Los actores nacionales, internacio- participantes. La cartera de proyectos del eje identifica ocho grupos de proyectos viales, uno de integración energética y nales y locales: los grupos de interés y uno de sistemas de comunicaciones. los grupos de presión 2 Eje Amazonas. onstituido por una franja territorial con una fun- ción de conexión bioceánica y multimodal entre el litoral Pacífi- 1.2.1. Actores nacionales co del Perú, Ecuador y Colombia, y el litoral Atlántico de Brasil. Enlaza los puertos de Paita en el norte del Perú, Esmeraldas en Ecuador y Tumaco en Colombia, con los puertos brasileños Palacio de Gobierno de Manaus (fluvial sobre el río Amazonas), Belén y Macapá. Los ríos conectores son el Huallaga, el Marañón, el Ucayali y el La IIRSA ha estado en la agenda de las decisiones Amazonas en el Perú; el Putumayo y el Napo en el Ecuador; el públicas al más alto nivel de gobierno del Perú des- Putumayo en Colombia; y el Ica, el Solimoes y el Amazonas en Brasil, con una extensión total de 6 mil kilómetros navegables. de el año 2004. Entre el 2001 y el 2003, la gestión Los siete grupos de proyectos que conforman el eje se relacio- en relación a la iniciativa se mantuvo en los minis- nan con accesos a hidrovías. terios de Transportes y Comunicaciones, Energía y Eje Perú - Brasil - Bolivia. Franja territorial transversal que Minas y Relaciones Exteriores. En este período, los conecta puertos fluviales del oeste brasileño con los puertos marítimos del Pacífico sur peruano. El eje abarca siete departa- recursos para inversión eran escasos y las decisio- mentos de la macrorregión sur del Perú (Arequipa, Moquegua, nes de gobierno para utilizar mecanismos novedo- Tacna, Puno, Cusco, Apurímac y Madre de Dios), dos departa- mentos del oriente de Bolivia (Beni y Pando) y cuatro estados sos de financiamientos estaban congeladas. A partir del noroeste de Brasil (Acre, Rondonia, Amazonas y Mato Gros- de 2004, varios factores impulsaron al primer nivel so). El eje posee en su cartera tres grupos de proyectos, uno de los cuales incluye la carretera Interoceánica del Sur del Perú. de la agenda presidencial peruana para implemen- Eje Interoceánico Central. Tiene un carácter transversal. Co- tar la IIRSA. necta la costa pacífica desde el sur del Perú y el norte de Chile con la costa sur de Brasil, atravesando casi toda la extensión Uno de los factores más importantes para este im- de Bolivia, todo el territorio de Paraguay y los estados de Mato Grosso, Paraná, Río de Janeiro y Sao Paulo en Brasil. La cartera pulso fue el acercamiento entre los presidentes del de proyectos de este eje se organiza en cinco grupos, uno de Perú y Brasil y la consecuente intensificación de las los cuales involucra al Perú, conectando Ilo - Matarani con Des- aguadero y La Paz. relaciones bilaterales, fortalecidas por la culmina- ción de la carretera brasilera y el Puente Internacio- nal que articulan las ciudades de Río Branco y Porto Velho con el poblado fronterizo de Iñapari en la sel- GRÁFICO N° 1: va sur del Perú. EJES DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO Otro factor estuvo ligado a la necesidad del gobier- no de proyectar un liderazgo respecto a proyectos importantes. El régimen del presidente Alejandro Toledo requería mejorar su imagen ante la opinión pública, de allí, su interés especial en iniciar las obras del proyecto Amazonas Norte (con impacto en toda la macro región norte) y el proyecto de la Interoceánica del Sur (con impacto en toda la ma- crorregión sur). Los mecanismos formales e informales de persua- 1. Eje Andino sión de los constructores brasileros y peruanos in- 2. Eje del Escudo Guayanés teresados en reactivar el sector de la construcción a 3. Eje del Amazonas 4. Eje Perú-Bolivia-Brasil partir de mecanismos novedosos de financiamien- 5. Eje Interoceánico Central tos que permitieran “escapar” de los rígidos límites 6. Eje de la Hidrovía Paraguaya-Paraná establecidos por el Ministerio de Economía y Finan- 7. Eje de Capricornio 8. Eje MERCOSUR - Chile 9. Eje del Sur 2 Esta sección es una actualización de un artículo publicado en 10. Eje Andino del Sur INTAL. Guerra-García, Gustavo. “Economía Política, infraestructura e integración: El caso peruano. En INTAL Integración y Comercio Nº 28. Fuente: www.iirsa.org 10
  10. 10. zas también fue un factor decisivo. Además, jugó un tuvo coordinada por el Ministerio de Transportes y papel importante el peso político de la Cámara de Comunicaciones (MTC) y los proyectos en la agenda Comercio Peruano - Brasilera, que tiene en el Perú del sector seguían los planteamientos de su Plan de mucho más influencia y capacidad de persuasión que Desarrollo: 1995 - 2006, esquema basado en la con- las cámaras Peruano - Ecuatoriana y Peruano - Boli- formación de tres circuitos viales básicos cuyas prio- viana. Esto también contribuyó a desnivelar la balan- ridades estaban sustentadas en criterios de densidad za a favor de los proyectos de integración este - oes- del tránsito, costos de inversión por Km. y potencial te, sobre los proyectos de integración norte - sur. de crecimiento económico regional. En ese contexto, las prioridades del plan de concesiones estaban en la En el proceso también existieron factores circuns- Panamericana Norte y Sur y en la culminación de las tanciales. Uno de ellos fue la oportunidad que brin- transversales: Arequipa - Juliaca, Rioja - Moyabamba - dó la reunión del Cusco en el año 2004, en la que Tarapoto, Abancay - Cusco y Tingo María - Pucallpa. se fundó la Comunidad Sudamericana de Naciones (posteriormente UNASUR) y la presión de las autori- A partir de 2003, se institucionaliza la coordinación dades regionales y locales que desde el sur peruano de la IIRSA en el Ministerio de Relaciones Exteriores consideraban que la Interoceánica era un proyecto (MRE), y desde la coordinación de la iniciativa con la emblemático para su desarrollo. Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE) se Finalmente, fue muy importante la presencia de empieza a crear mecanismos no convencionales de la empresa constructora internacional Norberto concesión para implementar los proyectos Amazonas Odebrecht que tenía entre sus planes de desarrollo Norte y Amazonas Sur que, por sus requerimientos de empresarial diversos megaproyectos para integrar inversión, difícilmente podían ser implementados con al Perú con el Brasil, entre estos destacaba la Inte- inversión pública. Como resultado de estos esfuerzos roceánica del Sur. y de los otros factores antes señalados, el gobierno del Perú encargó a la Agencia de Promoción de la In- Todos estos factores determinaron que se replan- versión Privada (PROINVERSIÓN) iniciar las operacio- teara drásticamente tanto el monto de las inversio- nes Amazonas Norte e Interoceánica del Sur. nes como el tiempo de ejecución de los proyectos. En este proceso, se privilegiaron los proyectos de la Frente a esta situación, el Ministerio de Economía y IIRSA sobre los proyectos de impacto local; se priori- Finanzas (MEF) –principalmente el Viceministerio de zaron las conexiones este - oeste (Perú - Brasil) y no Hacienda y la Dirección de Programación Multianual las conexiones andinas norte - sur (Perú - Ecuador y del Sector Público–, intentó controlar el proceso para Perú - Bolivia), eliminando además, las trabas que el evitar presiones fiscales insostenibles en el tiempo. Ministerio de Economía y Finanzas estableció para impedir las asociaciones públicas privadas promovi- das desde la Coordinación Nacional de la IIRSA y la Corporación Financiera para el Desarrollo (COFIDE). A su vez, al interior de los corredores este - oeste, “En Colombia y Ecuador, se impulsó los de mayor inversión aunque tuvieran las conexiones andinas son menor rentabilidad social y financiera. fundamentales, pero en Bolivia y Perú las conexiones más Posteriormente, durante el actual gobierno de Alan importantes son las vías de García, los proyectos de la IIRSA han sido los que han integración con el Brasil. Por ello, impulsado la ejecución de vías, en un contexto de abun- el Eje Andino no es priorizado en dancia de recursos, facilitando el apoyo a los proyectos su integridad y Perú y Ecuador de la iniciativa (interoceánicas norte y sur) a pesar que terminan compitiendo por el presupuesto se reformuló de US$ 890 millones a por abastecer a la principal ciudad lo menos US$ 1,500 millones y sigue subiendo. amazónica del Brasil (Manaus) a Los ministros y sus equipos técnicos través de diferentes corredores. Entre el 2001 y el 2002, la iniciativa de la IIRSA es- 11
  11. 11. Comunidad académica y profesional “La comunidad ambiental… Frente al proyecto de la Interoceánica del Sur, pro- no tuvo, ni tiene, mucha voz en yecto emblemático de la IIRSA, se polarizó la discu- relación a estos proyectos (del sión entre la comunidad de ingenieros (en donde IIRSA), a pesar de los riesgos las voces que más se escucharon fueron las de los ambientales involucrados.” líderes del Colegio de Ingenieros de Lima y de la Asociación Peruana de Caminos) que los respaldó y la comunidad de economistas, que cuestionó el El problema era que el esquema de financiamiento incumplimiento de las reglas del Sistema Nacional de la Interoceánica del Sur iba a generar pagos di- de Inversión Pública (SNIP). feridos por más del 50% de la inversión actual del sector transportes en los próximos 15 años. Comunidad ambiental La comunidad ambiental fue muy crítica a todos los A pesar de los intentos de la burocracia del MEF por procesos del proyecto del Gas de Camisea y frente a contener, retrasar o achicar la inversión de los pro- los principales proyectos mineros de costa y sierra, yectos de integración con Brasil, estos se ejecutaron pero no tuvo, ni tiene, mucha voz en relación a estos, con el respaldo de la presidencia de la República. a pesar de los riesgos ambientales involucrados. Cabe resaltar que el respaldo a los proyectos de in- Recién, en junio de 2006, 10 meses después de fir- tegración se ha mantenido durante la gestión del mado el contrato entre el Estado peruano y los con- presidente Alan García, que llegó a afirmar que el cesionarios, un grupo de ONG ambientales realiza- ex presidente Alejandro Toledo, había subvaluado ron una evaluación general de los posibles impactos los montos de inversión, facilitando así el aumento ambientales y sociales del proceso de la Interoceá- del presupuesto de los proyectos relacionados a los nica del Sur, que se ha constituido en una crítica corredores interoceánicos. muy dura tanto para las instancias sectoriales del gobierno del Perú como para la Corporación Andina Los constructores nacionales de Fomento (CAF). Los gremios de los constructores peruanos fueron bastante afectados durante la década de los 80 1.2.2. Actores internacionales por la reducción de la inversión pública (período 1985 - 1990). Por ello, la era de las reconstruccio- Brasil nes y rehabilitaciones de la Carretera Panamerica- La idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones na y sus transversales, en la década siguiente, los (hoy UNASUR) fue lanzada en el 2000 por el presi- tomó sin que pudieran mostrar muchas obras cons- dente Fernando Enrique Cardoso en una cumbre de truidas, afectando sus posibilidades para competir presidentes sudamericanos que estaba motivada con empresas internacionales. Además, las reglas por varios factores: de adquisiciones de los organismos internaciona- les favorecían la estructuración de licitaciones que - En primer lugar, como sugieren Rita Giacalone (Gia- evitaban los fraccionamientos, favoreciendo a las calone; 2006;75) y Manuel Mindreau (Mindreau; firmas internacionales por sus mayores economías 2002;11), para generar un liderazgo en la región ex- de escala. En este contexto, las constructoras inter- cluyendo a México. nacionales, principalmente brasileras, empezaron a dominar el mercado de la construcción. - En segundo lugar por una preocupación del desa- rrollo de los estados amazónicos del Brasil más le- En este proceso las empresas nacionales han teni- janos a los puertos del Atlántico (Amazonas, Acre, do una estrategia defensiva basada en lograr que el Rondonia), que requieren una salida marítima para Estado peruano establezca normas y directivas para este fin, por puertos del Pacífico de terceros países. que en los principales procesos constructivos de los Además, la experiencia del sistema de planificación proyectos interoceánicos se incluya la participación espacial denominado “Avanza Brasil”, generó con- de constructores nacionales. ciencia sobre las ventajas de la integración comer- 12
  12. 12. cial y su relación con los avances en la infraestructu- bleció un año después de terminadas las negocia- ra económica (Silveira; 2002). ciones entre la CAN y el MERCOSUR y sobre esa base se formó UNASUR. Los principales problemas - En tercer lugar, para el gobierno del Brasil existía la de las negociaciones entre ambos eran: i) un comer- necesidad de contrapesar los efectos negativos sobre cio interregional insignificante causado por la orien- sus exportaciones manufactureras generadas por el tación extrarregional de las exportaciones de todos Tratado de Libre Comercio con América del Norte. los países (los andinos priorizando el mercado de los EE.UU. y los del sur priorizando Europa, y ii) las En la cumbre, Cardoso propuso y logró la aproba- principales exportaciones de los socios de Brasil son ción de un programa de infraestructura económica productos naturales que tienen importantes niveles (energía, transportes y telecomunicaciones), deno- de protección en los países andinos. Por ello, a pe- minado Iniciativa para la Integración Regional Sud- sar de su proteccionismo, Brasil es una economía americana (IIRSA). Los presidentes sudamericanos al más complementaria a la Comunidad Andina que el crear la IIRSA establecieron dos instancias principa- resto de las economías de MERCOSUR. les: el Consejo de Dirección Ejecutiva (CDE), formado por los ministros de Infraestructura de los 12 países Ministros de Infraestructura de la IIRSA sudamericanos y el Consejo de Coordinación Técnica Los ministros de Infraestructura de los países sud- (CCT), conformado por el BID, la CAF y FONPLATA. americanos conforman el Comité de Dirección Eje- cutiva (CDE) de la IIRSA. Esta instancia lidera el pro- Los otros países vecinos ceso de articulación en estrecha coordinación con Chile participa con el Perú en un eje ya desarrollado el Comité de Coordinación Técnica (CCT), al que se por este último, el Interoceánico Central, más en una le delegó el papel de secretaría técnica de todo el competencia contra el Perú por el tráfico de Bolivia proceso. El interés de muchos de los ministros es hacia los puertos, que en una posición de cooperación común ya que tienen necesidad de aumentar su e integración con los territorios del sur. Cabe destacar capacidad de maniobra fiscal para financiar total o que la integración entre Chile y Perú está priorizada en parcialmente los proyectos de integración física. Las los acuerdos de integración comercial y no está funda- autoridades ministeriales y sus equipos han logrado mentalmente relacionada a la infraestructura. concertar –con el apoyo del CCT– la conformación de 10 Ejes de Integración y Desarrollo y, a su vez, han En Colombia y Ecuador por el norte y Bolivia por acordado la estructuración de los grupos de proyec- el sur, son los socios de Perú en el Eje de Integra- tos al interior de cada eje. Al propio tiempo y con ción y Desarrollo Andino. En Colombia y Ecuador, el soporte del comité han concluido la discusión de las conexiones andinas son fundamentales, pero en una visión estratégica de integración física regional.3 Bolivia y Perú las conexiones más importantes son las vías de integración con el Brasil. Por ello, el Eje Consejo de Coordinación Técnica (CCT) de la IIRSA Andino no es priorizado en su integridad y Perú y El CCT está conformado por el Banco Interameri- Ecuador terminan compitiendo por abastecer a la cano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de principal ciudad amazónica del Brasil (Manaus) a Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desa- través de diferentes corredores. rrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), este ór- gano cumple un papel muy importante pues busca Los países de la CAN y del MERCOSUR en el contex- dar consistencia y capacidad técnica a los procesos to de UNASUR La Comunidad Sudamericana de Naciones se esta- 3 La Visión Estratégica de la IIRSA ya ha sido definida y puede ser vista en su página web (www.iirsa.org). El enfoque propone escena- rios en función del nivel de crecimiento de la economía mundial y “Los intereses de la integración el grado de integración subregional. La Visión proyecta el comercio internacional de los pares de países que van a contar con más rela- están muy bien alineados con los ciones comerciales, fundamenta la importancia de la infraestructura intereses de los empresarios de la económica para aprovechar las oportunidades económicas en una política de regionalismo abierto y sustenta que Sudamérica estará construcción.” mejor preparada para competir en el escenario internacional con un mayor grado integración. 13
  13. 13. de la IIRSA, tanto para aquellos relacionados a los proyectos de inversión (Ejes de Integración y Desa- “A pesar del largo tiempo de su rrollo, grupos de proyectos) como a aquellos pro- conformación, la CAN tiene grandes cesos relacionados con los denominados procesos problemas para unificar políticas sectoriales, que son temas institucionales y norma- y ejercer coerción sobre sus tivos en los que se tiene por meta enfrentar y re- decisiones andinas (normas andinas solver los cuellos de botella que traban el comercio vinculantes entre los países)”. y la convergencia normativa entre las naciones de Sudamérica. nica, que tenía dos alternativas: una por Cusco y Empresarios de la IIRSA y las coaliciones de intereses otra por Puno. La presión fue muy importante y el Los acuerdos en el contexto de la IIRSA y de la Co- gobierno en busca de paz social y gobernabilidad munidad Sudamericana de Naciones estaban ali- ofreció ejecutar un plan de inversiones ascendente neados con los intereses de las multinacionales de a US$ 240 millones, de los cuales US$ 110 millones la construcción, principalmente las brasileras, que se invertirían en la variante de Cusco y US$ 130 mi- operaban en los países andinos. Según los expertos llones en la variante de Puno. Posteriormente, se en comercio internacional, esos acuerdos son nece- conformó una comisión tripartita entre el gobierno sarios cuando la escala nacional es pequeña, pero la y los representantes de las sociedades civiles de escala global es muy grande para que las empresas Cusco y Puno para redactar los términos de referen- compitan con éxito. En estos casos, las empresas cia del estudio de prefactibilidad. presionan para que sus gobiernos trabajen en pro de acuerdos regionales. - En la región Ucayali, el Frente de Defensa de los Intereses de Ucayali organizó una protesta violenta La hipótesis conceptual se ha cumplido y los intere- por las demoras en la ejecución del pavimentado ses de la integración están muy bien alineados con de la Carretera Tingo María - Pucallpa y la imple- los intereses de los empresarios de la construcción. mentación del Puerto de Pucallpa y otros temas de Además; los empresarios internacionales han logra- agenda regional. do constituir alianzas amplias con sus proveedores peruanos y brasileros, con entidades financieras, - En Loreto, el Frente Patriótico organizó protestas con las firmas de consultoría e ingeniería, líderes y negoció un amplio conjunto de obras y proyectos de opinión pública, burócratas y políticos de primer para la Amazonía norte, dentro de las cuales estaba el nivel. Así, han logrado que los procesos de contra- pavimentado de la Carretera Tarapoto - Yurimaguas, tación –más allá de las críticas respecto del posible parte importante del Corredor Amazonas Norte. sobredimensionamiento y sobrevalorización de los proyectos– sean irreversibles. - En el departamento de Amazonas, una alianza de comunidades nativas Aguarunas y Huambisas con 1.2.3. Actores locales un amplio sector de colonos se unieron para exigir la pavimentación de una de las variantes del Corre- Los frentes regionales dor Amazonas Norte, entre Bagua y Sarameriza, en Desde los primeros días del gobierno del Presidente las orillas del río Marañón. Alejandro Toledo, los frentes regionales (organizacio- nes de la sociedad civil promovidas por miembros de Resulta paradójico que durante el período 2001 - movimientos sociales y partidos políticos con carac- 2002, mientras la protesta social estaba muy ligada terísticas anti-mercado y anti-globalización), se pre- a las demandas por carreteras, el presupuesto de pararon para organizar protestas contra la ejecución transportes se había recortado a sus niveles más de proyectos emblemáticos en las regiones: bajos desde 1997. El mejoramiento de estos presu- puestos, la descentralización y el inicio de los con- - En el sur, los frentes regionales se organizaron en tratos con asociaciones público privadas permitie- competencia por el trazo de la Carretera Interoceá- ron que se reduzca el nivel de conflictividad. 14
  14. 14. En el período 2006 - 2009, la presión de los fren- siones y la precariedad de la caja fiscal, por muchos tes sobre la infraestructura perdió dinamismo y la años, las conexiones sierra - selva en dirección este agenda de las protestas migró a temas ambientales - oeste no fueron priorizadas. y sectoriales. No obstante, el apoyo del gobierno a los corredores este - oeste se mantuvo firme, así En los últimos años de la década de los 90 y en el como la facilitación de las decisiones para atender período 2000 - 2003 se realizaron muchos esfuerzos los requerimientos de los constructores brasileños. de acercamiento e intercambio de opiniones con la participación de i) el sector empresarial brasilero Los gobiernos regionales y locales ligado a la construcción, ii) los estados brasileros in- En enero de 2003, se concreta el proceso de regio- teresados en salir por los puertos del Pacífico (Acre, nalización y la transferencia de los consejos transi- Rondonia y Amazonas), iii) las Cámaras de Comercio torios regionales (dependencias del gobierno na- del Sur del Perú, y; iv) los gobiernos regionales de cional) a los nuevos gobiernos regionales genera un Cusco, Puno y Arequipa. importante proceso de distensión. Estas iniciativas generaron gradualmente una opinión A partir del período 2003 - 2004, la iniciativa relacio- favorable entre las élites peruanas sobre las posibili- nada a los principales proyectos transversales de la dades de integración con el Brasil a través de una co- IIRSA la toma el gobierno, que los implementa a tra- nexión terrestre por Iñapari y conexiones bimodales vés de PROINVERSIÓN, logrando ambos, generar es- que tuvieran como destino a la ciudad de Manaus. pacios de articulación y negociación, consiguiendo el apoyo de los gobiernos regionales y municipales. Todos estos esfuerzos contribuyeron al tránsito de Prueba de este proceso son los pronunciamientos las visiones geopolíticas a visiones geoeconómicas públicos de los alcaldes de las regiones del sur en del desarrollo. La IIRSA y las visiones de desarrollo apoyo a la Interoceánica del Sur, en los momentos descentralizado sobre la base de corredores de in- en que la comunidad académica y algunos medios tegración internacional consolidaron estos esfuer- de comunicación criticaban que los procedimientos zos y fueron factores cruciales para viabilizar los del SNIP no se habían cumplido. proyectos de integración. 1.3. Los condicionantes del proceso de inte- 1.3.2. La ausencia de una agresiva agenda gración comercial 1.3.1. Las visiones geopolíticas Desde 1969, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) ha intentado sin éxito, articularse como una unión Durante décadas, uno de los principales problemas aduanera. A pesar del largo tiempo de su conforma- para avanzar con los procesos de integración estuvo ción, la comunidad tiene grandes problemas para uni- asociado a visiones geopolíticas existentes al interior ficar políticas y ejercer coerción sobre sus decisiones de las élites de los institutos armados y de la Canci- llería peruana (Ministerio de Relaciones Exteriores). “El avance de la integración Las pérdidas de territorios que el Perú ha sufrido con comercial es limitado y por ello, el o sin guerras con países vecinos como Colombia, Bra- centro de gravedad de la articulación sil y Chile son cicatrices importantes que afectaron la de esta nueva comunidad (UNASUR) visión de las autoridades relacionadas a la defensa nacional y a las relaciones exteriores y determinaron gira en torno a la Agenda de la adopción de posiciones defensivas relacionadas a Implementación Consensuada la integración, principalmente con Brasil. de la IIRSA que es un programa concertado de inversiones que tiene Factores como el relativo desarrollo desigual y la entre sus proyectos emblemáticos a penetración cultural fueron también considerados, la Interoceánica del Sur.” generando resistencias. Como resultado de estas vi- 15
  15. 15. Entre los proyectos que se implementaron como aso- “…muchas reglas del juego ciaciones público - privadas beneficiados por estos se cambiaron para alterar la procesos destacan: el Proyecto Olmos, el Proyecto Co- institucionalidad y viabilizar los rredor Vial Amazonas Norte (Paita - Yurimaguas) y el proyectos de integración este - oeste proyecto Amazonas Sur (Iñapari - Puerto Marítimo). (Amazonas Norte y Amazonas Sur) impulsados por la IIRSA.” 1.3.4. Las visiones desde el interior en el contexto de la descentralización andinas (normas andinas vinculantes entre los países). En noviembre de 2002 se elige por primera vez nue- Adicionalmente, la vocación por exportar extra-re- vas autoridades regionales. Estas nuevas autoridades, gionalmente de los países andinos, genera que para los frentes regionales y un nuevo Congreso elegido la mayoría de ellos sus principales socios comercia- en el 2001 sobre la base de un sistema electoral múl- les sean EE.UU., Europa y Asia, siendo las exporta- tiple, impulsaban un consenso descentralista muy ciones intracomunitarias menores al 12% del total importante conectado con las opiniones públicas de de sus exportaciones y comercio. Por ello, la agenda la gran mayoría de los peruanos. Además, desde la de integración andina tiende a estar subordinada a cooperación internacional, las mesas de concerta- las negociaciones internacionales principalmente ción de lucha contra la pobreza (gobierno y sociedad con socios comerciales que se encuentran fuera del civil) y las redes de la sociedad civil se vigilaba y apo- continente del sur. yaba los avances del proceso de descentralización. Del mismo modo, también ha habido dificultades Este contexto fue, por lo tanto, terreno fértil para para alcanzar acuerdos de integración entre los paí- proyectos con un alto impacto para un desarrollo ses andinos y MERCOSUR. A pesar de estos proble- descentralizado, logrando así, un nivel importante mas en agosto del 2003 se firmó el acuerdo entre de respaldo en la opinión pública. Este factor fue MERCOSUR y Perú y, en diciembre del mismo año decisivo para definir la voluntad presidencial, con se firma el Acuerdo de Complementación Económi- el incentivo de conectarse con una corriente impor- ca 59 entre MERCOSUR, de un lado, y Colombia y tante de opinión pública. Ecuador del otro. Estos acuerdos son la base comercial para la confor- De esta manera, los sectores del Poder Ejecutivo lo- mación de la Comunidad Sudamericana de Nacio- graron viabilizar dos de los tres principales proyectos nes - UNASUR, aunque el avance de la integración de la IIRSA de integración este - oeste, doblegando a comercial es limitado y por ello, el centro de grave- los mandos medios del Ministerio de Economía y Fi- dad de la articulación de esta nueva comunidad gira nanzas que se resistían a su implementación como en torno a la Agenda de Implementación Consen- señalamos anteriormente. suada de la IIRSA que es un programa concertado de inversiones que tiene entre sus proyectos em- 1.3.5. Las restricciones presupuestales, las blemáticos a la Interoceánica del Sur. restricciones del sistema nacional de inver- sión pública y otras restricciones institu- 1.3.3. Un gobierno contra las cuerdas cionales En el periodo del 2001 al 2004, el gobierno del pre- En el período 2001 - 2004, existieron muchas restric- sidente Alejandro Toledo, estuvo acorralado por su ciones para encaminar proyectos públicos de gran política fiscal y por las promesas incumplidas que envergadura. La principal era de carácter fiscal y el generaban movilizaciones con demandas difíciles primer problema era que el gobierno tenía planeado de satisfacer. Esta situación y la necesidad de salir reducir el déficit fiscal de 3.5% del PBI a menos de del arrinconamiento político, impulsó la búsqueda 1%. Al propio tiempo, las amortizaciones de la deu- de mecanismos de financiamiento novedosos para da y la presión por las pensiones subieron dramáti- implementar proyectos de inversión con altos bene- camente y el grueso de los nuevos ingresos públicos ficios relacionados a regiones específicas del país. se destinó a los aumentos de profesores, policías y 16
  16. 16. personal médico, sectores que no recibían aumentos 1.4. Ventajas de la Lógica Andina (Norte - reales desde principios de la década de los 90. Todo Sur) y la Lógica Perú Brasil (Este - Oeste) ello dejó poco espacio para expandir la inversión. Las principales ventajas de los proyectos de integra- Las enormes restricciones fiscales impulsaron la im- ción norte - sur son las siguientes: plementación de mecanismos novedosos de finan- ciamiento, con ellos los proyectos que no eran fi- a) Todos los proyectos principales han pasado por el nancieramente rentables fueron empaquetados en SNIP y han enfrentado mecanismos más rigurosos asociaciones público - privadas y el gobierno pudo de evaluación y cuentan con rentabilidades sociales dar inicio a proyectos de inversión viales sin afectar más altas que los proyectos en los corredores de la la contabilidad del déficit fiscal ni el riesgo país. Los Interoceánica Norte y de la Interoceánica Sur. pagos del sector público involucrarían subsidios di- feridos tanto a la inversión como al mantenimiento, b) Quito, Loja, Cuenca y el sur de Colombia son zo- pero la factura se pagaría recién después del 2008. nas más densas que las ciudades que se van a inte- Además de los problemas fiscales, los grandes pro- grar gracias a la Interoceánica del Sur (Río Branco y yectos de inversión debían cumplir los requisitos Porto Velho). del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), un programa implementado para controlar su ren- c) La Paz de la misma forma, es una ciudad mucho tabilidad social. Por ello, proyectos de grandes di- más importante que las ciudades del Brasil cercanas mensiones en zonas de baja densidad tenían pocas a la Interoceánica del Sur. probabilidades de lograr obtener la rentabilidad mínima esperada en los estudios de preinversión, d) Es muy difícil lograr que existan productos renta- pero algunos proyectos de la IIRSA con estas carac- bles para un comercio de larga distancia entre Pai- terísticas lograron ser exonerados del SNIP. 4 ta y Manaus, o entre Chiclayo y Manaus. De hecho, Perú (dos corredores), Colombia (un corredor) y En este contexto, muchas reglas del juego se cam- Ecuador (dos corredores) tienen ese objetivo, pero biaron para alterar la institucionalidad y viabilizar será difícil alcanzar economías de escala por los so- los proyectos de integración este - oeste (Amazonas brecostos, la necesidad de transbordos (carretera - Norte y Amazonas Sur) impulsados por la IIRSA. río), y por la existencia de corredores que compiten por un mismo mercado. Complementariamente a la exoneración del SNIP los cambios más importantes comprendieron: i) la e) Por ausencia de economías de escala es casi im- modificación de los límites de la Ley de Endeuda- posible que el comercio Asia - Miami - Manaus sea miento, lo que motivó la renuncia del Viceministro transferido a un esquema Asia - Callao - Manaus o de Hacienda, ii) la modificación de las normas del Paita - Callao - Manaus. sistema de adquisiciones y iii) la modificación de las normas que establecían impedimentos para contra- f) La población y las actividades económicas están tar con el Estado, ya que uno de los postores tenía mucho más asentadas en la lógica norte - sur que un juicio pendiente con el Estado. en la lógica este - oeste. No obstante las ventajas citadas, es innegable que los corredores este - oeste favorecen a las pobla- ciones más aisladas del país localizadas en zonas de 4 El proyecto del Amazonas Sur (Iñapari Puerto Marítimo), tenía frontera con Brasil, por tanto la construcción de es- estas características y la firma consultora que realizó el estudio de factibilidad basó sus beneficios en una discutible expansión agraria tas vías tendrá un efecto de equidad y favorecerá su en el departamento de Madre de Dios por efecto de la inversión en desarrollo. Del mismo modo, la integración entre la la carretera. Todo indicaba que el proyecto sería objetado por las selva y la sierra, permitirá que exista un mayor con- instancias de revisión del SNIP, pero con el respaldo del Presidente de la República, los ministros de Economía y Finanzas y Transportes trol sobre actividades como la tala de madera ilegal y Comunicaciones se exoneró de la revisión técnica al proyecto vial y el narcotráfico. más grande de la historia del país. 17
  17. 17. II. LA REGIONALIZACIÓN Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN CURSO 5 2.1. El proceso de regionalización en el La regionalización es parte de la reforma contexto de la integración sudamericana descentralista y consiste en la organización del y la IIRSA territorio para garantizar una adecuada provisión de servicios públicos, promover la integración 2.1.1. La integración regional en la reforma socioecómica para generar recursos y aprovechar descentralista los existentes en un territorio, y construir progresivamente espacios de escala regional que Sin duda, la descentralización regional es la reforma sean económica, política y socialmente viables. 6 institucional más significativa del período 2001 - 2006, pues implicó un cambio positivo respecto Nuestro modelo constitucional de descentralización a la forma de distribución del poder estatal y apuesta por la conformación de regiones como un perfeccionamiento de los mecanismos de unidades de desarrollo territorial y de gobierno participación mediante los cuales la ciudadanía descentralizado. Es así que después de la instalación contribuye a la toma de decisiones. de los gobiernos regionales y de la transferencia de responsabilidades y recursos respectivos, el La transferencia de competencias y recursos hacia los proceso de descentralización debía continuar con la gobiernos regionales y locales que supuso la puesta conformación de regiones a través de la unión de en marcha de la descentralización, contribuyó a dos o más departamentos contiguos. dinamizar procesos socioeconómicos al interior del país y a posicionar a las nuevas instancias de La ley prevé la determinación de competencias gobierno en la conducción de la gestión del desa- y facultades adicionales además de incentivos rrollo territorial, siendo un importante contrapeso especiales a las futuras regiones, asimismo, al poder ejercido desde la capital. Actualmente mientras dure el proceso de integración, dos o más los gobiernos regionales y locales están en mejor gobiernos regionales podrán crear mecanismos capacidad de aprovechar las oportunidades que la de coordinación entre sí. Precisamente, en este integración regional puede generar. marco fueron creadas las Juntas de Coordinación Interregional y se está esbozando la propuesta de regiones piloto. Las normas e incentivos para promover la “La regionalización constituye integración de las regiones apuntan a promover el parte de la reforma descentralista desarrollo. En este sentido, las principales ventajas y consiste en la organización de la integración regional son: del territorio que garantice una adecuada provisión de servicios 5 Este capítulo constituye un resumen libre del texto: Desafíos de la públicos, promueva la integración Integración Regional - Evaluación Rápida de Campo. Proyecto USAID/ socioecómica que permita generar Perú ProDescentralización. Octubre 2009. Lima-Perú. h t t p : / / w w w. p r o d e s c e n t r a l i z a c i o n . o r g . p e / d o w n l o a d s / recursos y aprovechar los existentes documentos/0766226001266614481.pdf en un territorio, así como construir Los párrafos han sido adecuados en algunos casos a la lógica del pre- progresivamente espacios de escala sente documento. regional que sean económica, 6 Véase en la versión preliminar de la consultoría elaborada por política y socialmente viables.” Macroconsult para la Presidencia del Consejo de Ministros, para la formulación de una propuesta orientada a la efectivización del Plan Nacional de Regionalización. pp 5. Marzo, 2010. 18
  18. 18. contiguas, mediante referéndum. El mismo a) Genera economías de escalas administrativas, ya procedimiento es indicado para las provincias y que un único soporte administrativo puede respaldar distritos que, en su momento, decidan cambiar de las acciones no solo de un departamento, sino las actividades de varios departamentos integrados en una circunscripción regional. sola administración regional. En octubre de 2005 se realizó el primer referéndum para la conformación de regiones, con cinco b) Impulsa una planificación intermedia regional de un territorio más amplio, que puede aportar un adecuado propuestas que involucraron a 16 departamentos. nivel de planificación intermedia entre el nivel nacional Ninguna de las iniciativas logró alcanzar una votación y el local. favorable por lo que no se concretó el proceso (69% c) Mejora la capacidad de negociación de una instancia de los electores votó por el “No”, es decir no se de gobierno intermedio frente el gobierno nacional, pues conformaban las regiones y sólo en el departamento se representa a un mayor porcentaje de la población del de Arequipa se obtuvo una votación mayor al 50% país y se cuenta con más recursos para influir sobre las políticas públicas. más uno). Así, estos primeros resultados marcaron negativamente la integración regional. d) La regionalización puede favorecer la integración de los diferentes territorios y zonas de la región a fin de intensificar los flujos comerciales y los intercambios Diversos diagnósticos realizados y los analistas intrarregionales. consultados indican que algunos factores que e) La integración regional puede favorecer la existencia determinaron este resultado fueron: la poca de polos de desarrollo o centros urbanos importantes concertación con la ciudadanía; la poca claridad que contrapesen las economías de aglomeración que respecto a las reglas de funcionamiento de existen en Lima. las regiones a constituirse; la debilidad de los incentivos que se otorgarían a los departamentos que se integraran; así como la escasa información Por estas razones la integración regional es trasladada a la población. No obstante, tampoco importante, y los temores y obstáculos para ello, puede descartarse la posibilidad de que la apuesta dificultan la creación de regiones en el corto plazo. por la integración, prevista en la Constitución, no El desarrollo legal del concepto de mancomunidad despierte la misma convicción en todos los actores regional y un mejor funcionamiento de las Juntas regionales. de Coordinación Interregional, le pueden permitir al país conseguir algunas de las ventajas de la regionalización, antes de que exista un consenso “Se critica el modelo mismo de la político que permita la viabilidad de los procesos de regionalización por la ausencia de un integración. modelo de ordenamiento territorial deseado por el país, capaz de En el campo de la integración sudamericana, el orientar el proceso de integración en proceso de integración del territorio que supone función a las dinámicas económicas la regionalización es potencialmente consistente con la implementación de corredores económicos territoriales existentes, además por que interconectan los puertos de la costa con las la predominancia de un enfoque ciudades de la sierra y las ciudades y los centros administrativo y formal del proceso.” urbanos aislados de la selva peruana, en particular para impulsar los denominados corredores Entre otros aspectos en contra se señala también interoceánicos que tienen mucho apoyo de la el dejar para una etapa posterior la modificación opinión pública en el interior del país. de la circunscripción de provincias y distritos ya que impide avanzar en la reubicación de un 2.1.2 Primer intento para conformar regio- departamento a otro, que en determinadas zonas nes: referéndum 2005 del país permitiría solucionar el alejamiento y las dificultades de acceso.7 La Constitución delega a la voluntad ciudadana la decisión de constituir una región, es decir integrar dos o más circunscripciones departamentales 7 Idem. pp.8 19
  19. 19. Del mismo modo, se cuestiona que el mecanismo planteado (referéndum) podría no ser el más idóneo “El funcionamiento de las JCI es para lograr la integración regional. También se relevante en un contexto de transición critica el modelo mismo de la regionalización por la para la constitución de regiones, ausencia de un modelo de ordenamiento territorial es decir mientras se fomenta el deseado por el país, capaz de orientar el proceso tejido económico de los territorios en función a las dinámicas económicas territoriales y se preparan las condiciones para existentes, además por la predominancia de un constituirlos en regiones políticas.” enfoque administrativo y formal. Cabe indicar que originalmente, la Ley de Incentivos Por su parte, la Ley de Incentivos para la Integración y para la Integración y Conformación de Regiones Conformación de Regiones, Ley N° 28274, establece estableció que el proceso se daría por etapas, la que las juntas están integradas por dos o más primera mediante la integración o fusión de dos o gobiernos regionales, y tienen por objetivo la gestión más circunscripciones colindantes, estableciéndose estratégica de integración para la conformación de tres fechas –2005, 2009 y 2013– para realizar regiones sostenidas y para la materialización de los respectivos referéndums. La segunda etapa acuerdos de articulación microrregional, mediante permitiría que a las regiones ya constituidas convenios de cooperación dirigidos a conducir los se integren provincias o distritos contiguos. El proyectos productivos y de servicios, y alcanzar mecanismo establecido para esta segunda etapa su integración para la conformación de regiones también fue el referéndum, aunque las fechas (artículo 3°). fueron señaladas para los años 2009 y 2013, en Cuando se inició la actual gestión gubernamental, simultáneo con los procesos de la primera etapa. en julio de 2006, se habían creado 10 JCI; aunque Este cronograma daba por hecho que en el 2005 se ninguna de ellas realizó actividades concretas. formaría(n) alguna(s) región(es). Sólo INTERNOR realizó reuniones periódicamente. En mayo de 2009, se aprueba la Ley N° 29379 que Actualmente, tres de ellas realizan actividades que modifica la legislación sobre la regionalización. Entre involucran a 19 gobiernos regionales: otros aspectos, la nueva norma eliminó los plazos para la realización de los referéndums establecidos Junta de Coordinación Interregional del Norte en el artículo 15 de la Ley de Incentivos para la y Oriente - INTERNOR (Amazonas, Cajamarca, Integración y Conformación de Regiones. Con ello, Lambayeque, Piura, San Martín, Tumbes, An- actualmente se cuenta con una norma flexible cash y La Libertad). que deja a la voluntad de las circunscripciones territoriales la definición del momento que Consejo Interregional Amazónico - CIAM (Amazo- consideren oportuno para someter a consulta su nas, Loreto, Madre de Dios, Ucayali y San Martín). intención integracionista. Consejo Interregional Centro Sur - CENSUR 2.2. Las Juntas de Coordinación (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Interregional (JCI) Ica, Junín, Lima y Pasco). 2.2.1. El marco legal de las JCI Los presidentes de los gobiernos regionales que La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° conforman las tres JCI han manifestado en diversos 29867, establece que a iniciativa de los gobiernos momentos su voluntad por concretar objetivos; sin regionales o del Consejo Nacional de Descentralización embargo no existen proyectos conjuntos en ejecu- (Secretaría de Descentralización de la PCM), aquellos ción. Uno de los obstáculos para que se realicen podrán establecer de común acuerdo, las Juntas de fue la legislación que previó mecanismos de ejecu- Coordinación Interregional (artículo 91). ción presupuestal conjunta. Esta limitación habría 20
  20. 20. sido superada por la Ley N° 29379, promulgada el do sustento a una visión nacional de ordenamien- 12 de junio de 2009 que modifica la Ley de Bases to territorial coherente con el desarrollo inclusivo de Descentralización y la Ley de Incentivos para la y sostenible, necesaria como marco del proceso de Integración y Conformación de Regiones, y que es- regionalización del país. tablece, entre otras disposiciones, que las Juntas de Coordinación Interregional pueden crear unidades Asimismo, debemos subrayar que el proceso de ejecutoras a cargo de uno de los gobiernos regio- creación de las actuales JCI coincide con la tenden- nales que las integran. Con esta norma se espera cia de conformación de tres grandes macrorregio- que las juntas existentes puedan implementar sus nes en el país: Norte, Centro y Sur. iniciativas compartidas de integración. La nueva dinámica transversal del territorio perua- no que conecta la costa, sierra y selva, acorde con el 2.2.2. Importancia de las JCI en la integra- desarrollo de territorios económicos 8 estimulados ción regional por el actual escenario de la globalización, expresa- do en los procesos de integración física continental Como se ha señalado, las JCI, constituyen un meca- impulsada a través de la IIRSA así como los acuerdos nismo de coordinación y cooperación interregional comerciales de libre comercio, ha conducido a una destinado a facilitar la integración, y su funciona- creciente articulación de los grandes espacios ma- miento es relevante en un contexto de transición crorregionale que debe ser fortalecida por las jun- para la constitución de regiones, es decir “mientras tas dentro de una agenda renovada de integración se fomenta el tejido económico de los territorios y regional. se preparan las condiciones para constituirlos en re- giones políticas.” (Santa Cruz; 2007; 30). 2.3. Propuesta de región piloto Como alternativa a los resultados del referéndum De lo anterior se desprende el sentido de las juntas de 2005 el presidente de la República anunció la en el proceso de regionalización, que está orientado creación de una región piloto. Sin embargo, hasta a facilitar un proceso gradual, ordenado y sostenible el momento no existen avances normativos para la hacia la conformación de regiones por integración puesta en marcha de esta iniciativa, aunque sí exis- de los actuales departamentos. Sin embargo, este ten voluntades políticas expresadas en acuerdos de principio de gradualidad fue alterado con el intento los presidentes regionales. de conformarlas en un plazo muy corto, forzando el proceso de instalación de estructuras políticas ad- En efecto, en diciembre de 2007 los presidentes re- ministrativas que no encontraron finalmente el res- gionales de Amazonas y San Martín manifestaron su paldo en la población en el referéndum del 2005. voluntad de constituir una región piloto. Asimismo, a través del Acuerdo Regional N° 011-2008-GR-LL, Promover que las juntas se conformen como la pri- el Gobierno Regional de La Libertad ha expresado mera fase de la planificación mancomunada de modo su voluntad de integrarse a la Región Piloto Amazo- que los ministerios y gobiernos departamentales pla- nas - San Martín. nifiquen el desarrollo subsidiariamente a lo acordado en el espacio macrorregional, permitiría refundar los procesos de planificación así los gobiernos regionales 8 Francisco Santa Cruz define territorio económico como “un es- y el país pueden aprovechar las oportunidades que pacio natural sometido a un proceso de construcción de relaciones los procesos de integración abren. económicas o de mercado. Ello configura estructuras de producción y distribución con impactos sociales y con posibilidades de desatar un proceso de construcción o re-construcción de relaciones políticas. Es decir, se trata de una estructura espacial en transición, en donde las Las JCI deben contribuir al debate público para la relaciones económicas transitan o se dirigen a desembocar en rela- formulación de propuestas de organización territo- ciones políticas. No obstante, dicha transición puede resultar más o menos prolongada, dependiendo de diversas condiciones específicas rial en concordancia con las vocaciones económicas en escala nacional y regional.” (Santa Cruz; 2007; 16). El desarrollo del productivas y las características socio culturales y territorio económico, explica Santa Cruz, se ve acelerada y estimulada por los procesos de globalización, teniendo un impacto en la forma de biodiversidad de cada espacio territorial, dan- como se modela el territorio y se define el uso de los recursos. 21
  21. 21. da en el informe de proceso “La Descentralización “Las regiones piloto deben ser en el Perú” elaborado por la Secretaría de Descen- el primer paso de la integración tralización, documento que la describe como “la regional y las juntas interregionales circunscripción territorial que proviene de la inte- deben ser el primer paso de la gración transitoria de dos o más departamentos planificación territorial que alimente contiguos. (…) es una entidad pública con adminis- el trabajo de CEPLAN y que permita tración especial (por su condición temporal), sujeta la concertación de las juntas con el a los controles administrativos como toda entidad gobierno nacional.” del Estado”. Sin embargo, esta definición requiere tener un respaldo normativo para que la denomi- nada región piloto sea una entidad legalmente re- Posteriormente, en diciembre de 2008, los presi- conocida. dentes regionales de Ancash, Huánuco y Ucayali y Las regiones piloto requieren que las normas se los principales grupos de interés local de estos tres modifiquen para poder diseñar e implementar pro- departamentos, firmaron un acta en la que también yectos de forma conjunta. En consecuencia, debe manifestaron su interés de constituirse en región perfeccionarse la normativa de las mancomunida- piloto. Luego con el apoyo de la Presidencia del des municipales y, por analogía, aplicarse a la crea- Consejo de Ministros avanzaron en el diseño de una ción de mancomunidades regionales. La posición propuesta de expediente técnico que establece los del MEF, ha sido permitir esta facilidad sólo para criterios básicos y estrategias de la futura región. las regiones piloto, pero debería ser para todas las regiones. Se requiere entonces, desarrollos legales Si bien la voluntad política puede ser considerada que permitan la ejecución de proyectos de manco- como el punto de partida para formar una región, munidades regionales a través de unidades ejecuto- será necesario por un lado, transitar por la senda de ras mancomunitarias con autonomía administrati- la concertación al interior de los departamentos in- va, que reciban fondos comunes y ejecuten obras y volucrados, el saneamiento de límites departamen- programas en todo el espacio de la mancomunidad tales y la adecuación normativa correspondiente regional sin restricciones por límites administrativos para que la integración prospere. Por otro lado, se al interior de esta. debe reforzar las tendencias de integración y arti- culación existentes (de infraestructura, corredores Las regiones piloto deben ser el primer paso de la económicos, sociales) impulsadas por los gobiernos integración regional y las juntas interregionales de- regionales y locales. ben ser a su vez, el primer paso de la planificación territorial que alimente el trabajo de CEPLAN y que Es preciso anotar que la única definición de región permita la concertación de las juntas con el gobier- piloto con la que se cuenta oficialmente es la inclui- no nacional. 22

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