Agenda para el Nuevo Gobierno
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Like this? Share it with your network

Share

Agenda para el Nuevo Gobierno

on

  • 1,022 views

Estamos a pocos días de la instalación del nuevo gobierno, lo cual pone a la orden del día el debate sobre el sentido y los alcances de las políticas que éste debe llevar adelante. El tema ...

Estamos a pocos días de la instalación del nuevo gobierno, lo cual pone a la orden del día el debate sobre el sentido y los alcances de las políticas que éste debe llevar adelante. El tema adquiere especial importancia en
la actual coyuntura porque el triunfo de Gana Perú se sustenta en la oferta
de hacer realidad un conjunto de cambios para avanzar hacia la inclusión
y la democratización. Una dimensión en la que cobra pleno sentido la
oferta de la gran transformación es respecto de la institucionalidad estatal
para mejorar de manera sustantiva su capacidad de formular e implementar
políticas públicas y de prestar mejores servicios a la población, en
particular aquella sumida en la pobreza y exclusión.

Statistics

Views

Total Views
1,022
Views on SlideShare
1,022
Embed Views
0

Actions

Likes
0
Downloads
20
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Agenda para el Nuevo Gobierno Document Transcript

  • 1. PRESENTACIÓN Estamos a pocos días de la instalación del nuevo gobierno, lo cual pone a la orden del día el debate sobre el sentido y los alcances de las políticas que éste debe llevar adelante. El tema adquiere especial importancia en la actual coyuntura porque el triunfo de Gana Perú se sustenta en la oferta de hacer realidad un conjunto de cambios para avanzar hacia la inclusión y la democratización. Una dimensión en la que cobra pleno sentido la oferta de la gran transformación es respecto de la institucionalidad estatal para mejorar de manera sustantiva su capacidad de formular e imple- mentar políticas públicas y de prestar mejores servicios a la población, en particular aquella sumida en la pobreza y exclusión. Presidenta del Directorio: Molvina Zeballos La reforma del Estado es una palanca fundamental para promover proce- Consejo Directivo: sos de desarrollo que permitan reducir las profundas brechas de nuestra Juan Rheineck sociedad. La única reforma significativa en curso es la descentralización. Miguel Abramonte Juan Catacora Es una transformación que permite acercar las decisiones a la población, Félix Wong que brinda mejores condiciones para su protagonismo en las decisiones y Coordinador Ejecutivo: genera los elementos necesarios para organizar la estructura pública en Javier Azpur función de las características y condiciones de nuestra diversidad territorial. Comité Operativo: Eduardo Ballón Si bien la descentralización se inició hace casi una década, su situación Epifanio Baca hoy es de estancamiento. El segundo quinquenio del presidente Alan Fernando Romero Cinthia Vidal García se ha quedado en la retórica y no ha dado ningún paso significativo Anita Montenegro hacia su consolidación. Por el contrario, se mantiene una alta concentra- Autores: ción de las decisiones y del manejo de los recursos públicos, propósito Eduardo Ballón en el que resalta la estrategia sistemática del MEF para controlar el uso Javier Azpur Epifanio Baca de los fondos asignados a los gobiernos regionales y locales. Incluso la Cinthia Vidal transferencia de recursos significativos para inversiones tiene origen en José Carlos Vera leyes anteriores a este gobierno, como las del canon y del FONCOMUN. Juan Narváez Gustavo Ávila En ese marco general de la descentralización, publicamos la presente Coordinación de publicación: José Carlos Vera cartilla como una forma de aportar a la profundización del proceso y de Nelly Carrasco reafirmar nuestro compromiso con la democratización de la sociedad y el Corrección de estilo: Estado. Juana Iglesias Diseño y Diagramación: En el primer texto se presentan en forma sintética los aspectos más rele- Luis de la Lama vantes para materializar un nuevo pacto nacional por la descentralización Renzo Espinel y la inclusión. Señalamos un conjunto de orientaciones que buscan ser Impresión: una base para el diálogo entre el gobierno nacional, los gobiernos regio- Tarea Asociación Gráfica Educativa nales y las municipalidades. Este proceso intergubernamental debe in- Tiraje: cluir a las fuerzas políticas representadas en el Congreso, así como a 4,000 ejemplares representantes de la sociedad organizada y de los sectores productivos. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional N° 2011-07929 A partir de esta propuesta marco, en la cartilla se incluyen nueve artículos Primera Edición Lima, julio del 2011 que hacen un diagnóstico y precisan propuestas en varios puntos críticos de la agenda descentralista: el relanzamiento de la frustrada regionaliza- ción; la superación de los límites de la gestión regional, producto del confuso esquema institucional de nuestra descentralización; los desequi- librios entre regiones; el diseño de sistemas de planeamiento local, re- gional y nacional; el impulso a la descentralización fiscal, a la efectiva gestión descentralizada del presupuesto público en los tres niveles de gobierno y a la gestión por resultados; la modificación del marco norma- tivo de la participación ciudadana para profundizar la democratización; el modelo primario-exportador y sus efectos en las regiones. Esperamos que los textos sean de utilidad para quienes deben tomar lasLas opiniones expresadas enesta publicación son de los decisiones en los tres niveles de gobierno y el Congreso, así como paraautores y no necesariamente los actores sociales e institucionales interesados y comprometidos conexpresan el punto de vista deUSAID. la reforma descentralista y participativa del Estado.
  • 2. Aportes para un nuevo pacto nacional por la descentralización y la inclusiónLa descentralización es la única que consideramos fundamenta- importante fortalecer las asocia-reforma esencial de la transición les en agenda de trabajo entre los ciones representativas de los go-a la democracia que se mantiene gobiernos regionales y locales biernos subnacionales.y que ha dado pasos hacia su con el nuevo gobierno.consolidación, a pesar de las ten- 2. Se requiere la gestión descen-siones y de la resistencia de sec- tralizada del Presupuesto Gene-tores políticos y económicos que PARA CONSOLIDAR LA ral de la República, para lo cualse benefician del centralismo. La REFORMA DESCENTRALISTA es imprescindible desmontar loselección de un nuevo gobierno, mecanismos administrativos im-con una explícita voluntad de cam- 1. Institucionalizar un mecanis- puestos en los últimos cinco añosbio, es una oportunidad para re- mo de conducción concertada con la finalidad de recentralizar ellanzar y profundizar el proceso y del proceso de descentralización manejo de los recursos. Es ne-superar el estancamiento propi- y de la gestión intergubernamen- cesario afirmar la autonomía deciado por el segundo gobierno tal, integrado por las asociacio- gestión entre los tres niveles deaprista. Con ese objetivo es im- nes representativas de los go- gobierno y fortalecer la capacidadportante construir una agenda biernos regionales y locales. Es de diseño e implementación decompartida entre los gobiernos necesario modificar el reglamen- programas y proyectos. No se re-regionales y locales, con el go- to del Consejo de Coordinación quiere solo aumentar los montosbierno nacional, la cual debe Intergubernamental (CCI) para de gasto, sino principalmente suorientar el diálogo de corto y me- convertirlo en una instancia efec- calidad, lo que implica mejorar eldiano plazo para una conducción tiva de articulación entre los dis- nivel profesional de los gestoresconcertada de la reforma. tintos niveles de gobierno. Asimis- de las inversiones prioritarias de mo, es de primera importancia alcance regional y provincial. LosNuestra propuesta parte de afir- constituir instancias de conduc- recursos para hacer más eficien-mar que lo que se requiere con ción de procesos de desarrollo te- tes las inversiones no son unurgencia son medidas para pro- rritorial entre el gobierno regional gasto corriente, como arbitraria-mover las inversiones, pero que y locales de cada departamento, mente los define el Ministerio devayan de la mano con políticas con la participación de las orga- Economía y Finanzas (MEF), sinoefectivas de redistribución social nizaciones sociales más repre- una mejor forma de asignar losy territorial de la riqueza, así sentativas. recursos públicos para un efecti-como de mecanismos legítimos vo impacto en la provisión de losde consulta y de construcción so- Para que el CCI pueda constituir- servicios que requiere la pobla-cial de una nueva forma de orde- se en un verdadero órgano de ción. Junto a ello se debe incenti-nar el territorio. En ese marco, la conducción, debe conformar una var la transparencia y acentuar losdescentralización es indispensa- secretaría ejecutiva, con las fun- mecanismos de evaluación y con-ble para transformar el Estado, a ciones y recursos necesarios trol.fin de dotarlo de mayores capa- para implementar las orientacio-cidades para la prestación de nes y acuerdos concertados. Es La adecuada asignación de losservicios de calidad y para la for- preciso que esté constituida por fondos públicos, que son de todamulación de políticas que impac- representantes de los tres nive- la sociedad, demanda establecerten en las condiciones de vida de les de gobierno y que los presi- los costos de las competenciasla población. dentes regionales y alcaldes ten- y funciones que corresponde gan interlocución permanente en desempeñar a los tres niveles deEn esta línea de ideas plantea- el más alto nivel del gobierno na- gobierno. Los gobiernos subna-mos al debate algunos temas cional. En este marco general es cionales no solo deben ser enti- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 3
  • 3. dades ejecutoras, sino participar propone que reciban más los de- tión unitaria y descentralizada es en la definición de los programas partamentos con mayores niveles parte de la necesaria transforma- prioritarios y en sus objetivos. Asi- de pobreza. Se trata de un meca- ción integral del Estado. Ello no mismo, para mejorar la calidad nismo sólido, desde el punto de se limita a un nuevo modelo or- del gasto público, hace falta re- vista técnico, y viable, desde la ganizativo sino que implica una orientar lo avanzado en la gestión perspectiva política. Es un intere- nueva cultura de gestión. Para ello presupuestal por resultados. sante y consistente planteamien- es ineludible definir el sentido y to para dialogar sobre la mejor los alcances de la autonomía de El impulso y apoyo a los proce- forma de responder al problema cada nivel de gobierno, precisar sos de reforma institucional de de inequidad que genera la ac- los roles en función de optimizar los gobiernos regionales es un tual distribución de los recursos los servicios que demanda la so- componente necesario para su- provenientes de la renta de las ac- ciedad y de restringir la injerencia perar sus serias trabas organiza- tividades extractivas. de los sectores en el marco de tivas y de procedimiento. Entre actuación de los gobiernos regio- otros, son urgentes los cambios 4. Elaborar un nuevo mapa para nales y locales. en las contrataciones públicas, en la asignación de las competen- la transparencia en la gestión pre- cias y funciones entre los tres 5. Avanzar hacia la articulación supuestal y en los mecanismos niveles de gobierno a fin de avan- de las macrorregiones median- de control del gasto de la Contra- zar hacia la construcción de ins- te el fortalecimiento de las Juntas loría General de la República. tancias regionales y locales con de Coordinación Interregional capacidad real para gobernar sus (JCI) y las mancomunidades en 3. Avanzar hacia un nuevo pacto territorios. El punto de partida es asuntos como: la formulación e fiscal que incremente los ingre- definir el sentido y los alcances implementación de proyectos de sos del Estado sobre la base de de los roles y competencias que inversión de impacto interregional un aporte más justo y equitativo le corresponden al gobierno na- y regional; el planeamiento y el or- de quienes más tienen y de la re- cional como órgano rector, así denamiento territorial; la consoli- ducción de la evasión tributaria. como en la prestación de asis- dación de la capacidad de inves- Desde ese punto de partida se tencia técnica y en la implemen- tigación y de generación de cono- debe avanzar en la descentrali- tación de mecanismos de se- cimiento de las universidades re- zación fiscal para asignar los in- guimiento y evaluación de las po- gionales. gresos tributarios entre los tres líticas públicas y las inversiones. niveles de gobierno a partir de cri- Este es un paso necesario para La regionalización debe ser una terios e indicadores claros y pre- dar forma a un adecuado equili- política de Estado, sustentada en visibles. Es una medida impos- brio y concertación entre políticas el fortalecimiento del CEPLAN, tergable para establecer un sis- nacionales y regionales. La nue- como eje ordenador de un siste- tema de financiamiento sosteni- va distribución del poder debe ma nacional y descentralizado de ble y equitativo, que afirme al mis- ofrecer mejores condiciones para planificación; en la formulación de mo tiempo la autonomía y capa- una acción complementaria en- un plan nacional de ordenamien- cidad de gestión planificada de tre los tres niveles de gobierno. to territorial, conducido de ma- los gobiernos subnacionales. Es Es también una condición para nera concertada por el sistema de también una referencia para su- que los gobiernos regionales planificación, que defina el rol de perar los desequilibrios territoria- sean efectivos canales de diálo- cada nivel de gobierno; en la for- les de la actual asignación de re- go y negociación de las deman- mulación de una estrategia na- cursos y salir, así, del manejo ab- das e intereses de amplios sec- cional de regionalización, que se solutamente discrecional del MEF. tores de la población que hoy no oriente a dinamizar procesos encuentran otro medio que la mo- económicos y sociales que sus- La propuesta de coparticipación vilización social. tenten la formación, en el media- de la Asamblea Nacional de Go- no plazo, de nuevas demarcacio- biernos Regionales (ANGR) plan- La nueva distribución del poder nes políticas. tea el establecimiento de criterios requiere cambios sustantivos en de asignación para el conjunto de los niveles subnacionales de go- 6. Para fortalecer la participa- los ingresos fiscales, entre otros, bierno, así como en la estructura ción ciudadana en el proceso de los de población y los indicado- y el funcionamiento del gobierno descentralización es necesario res sociales y económicos. Se nacional. Hacer realidad la ges- revisar el marco normativo para4 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 4. hacerlo más flexible y coherente planes de ordenamiento territorial competencias de los gobiernosa la luz de la experiencia acumu- y de la zonificación económica y regionales y locales hacia el sec-lada. Asimismo se debe promo- ecológica de sus territorios. Este tor y reforzar a las direcciones yver la articulación de los proce- debe ser el marco de referencia gerencias agrarias. Asimismo, essos entre los distintos niveles de para los procesos de negociación, preciso revisar y ajustar las estra-gestión. La adecuación de los consulta y concesión de los pro- tegias nacionales de desarrollomecanismos de participación a yectos extractivos, en los cuales rural y de seguridad alimentarialas características de cada nivel se requiere la participación de los para que se ejecuten en forma co-de gobierno y de cada realidad gobiernos regionales y locales de ordinada entre los tres niveles desocial es un paso impostergable cada territorio, así como la defini- gobierno. En el marco de las es-para darles legitimidad y capaci- ción de sus competencias en la trategias nacionales y en concer-dad de convocatoria. Lo es tam- gestión del sector. tación con los gobiernos locales,bién favorecer su eficacia, para lo es fundamental que los gobiernoscual es ineludible asegurar la re- Urge institucionalizar la consulta regionales formulen planes de de-presentatividad de los participan- previa y hacerla obligatoria para sarrollo agrario que den prioridadtes y reducir la discrecionalidad todas las concesiones y contra- a la pequeña agricultura.de las autoridades en relación con tos vinculados a estas activida-los acuerdos. des. En esa perspectiva es im- La pequeña producción debe ser prescindible que el ordenamien- una prioridad de los distintos ni-La consolidación de estos meca- to territorial y la zonificación eco- veles e instancias del Estado. Esnismos democratizadores re- nómica y ecológica se construyan necesario definir de manera con-quiere de transparencia y acceso desde una perspectiva integral, certada los objetivos y estrategiasa la información. Es preciso esta- para lo cual la PCM y el CEPLAN nacionales, incrementar la asig-blecer sanciones efectivas a las son entidades fundamentales. nación de los recursos y mejorarautoridades que incumplen con Asimismo, es indispensable la capacidad de gestión de loslas normas, adecuar el funciona- suspender las nuevas concesio- gobiernos subnacionales. Es im-miento de los gobiernos regiona- nes y generar un organismo es- prescindible pasar de la retóricales y locales para generar y pro- pecializado y autónomo para los de los últimos 20 años a la acciónveer información de calidad e in- estudios de impacto ambiental. política a favor de este sector, decentivar la demanda de informa- gran importancia económica en lación por la población. Este es un Es importante orientar el aumen- mayoría de las regiones. En ellas,instrumento fundamental para la to de los ingresos del Estado so- y en sus localidades, se concen-lucha contra la corrupción y para bre la renta de las actividades ex- tran los más altos niveles de po-mejorar la calidad de la inversión tractivas hacia la formación de breza y las condiciones de vida dey de las políticas públicas regio- recursos humanos y al logro de la población campesina y rural lanales. las metas sociales y económicas ubican en situación de exclusión. establecidas en cada región. Es necesario implementar políticas Los planes de inversión en infra-PARA MEJORAR LOS EFECTOS y normas que permitan incremen- estructura en ese sector deben se-EN SECTORES PRIORITARIOS tar el aporte regional y local en las guir los lineamientos de los pla- actividades extractivas, en particu- nes agrarios para lograr una ma-7. La contribución de las activi- lar el empleo y la provisión de ser- yor integración a los mercados ydades extractivas al desarrollo vicios. Hace falta replantear las mejorar las condiciones tecnoló-inclusivo de las regiones y locali- funciones de los gobiernos regio- gicas de su producción. Parale-dades es uno de los principales nales y del gobierno nacional lamente es esencial impulsar po-desafíos que debe enfrentar el para enfrentar con efectividad el líticas que incentiven y faciliten laEstado a través de los tres nive- serio problema de la minería in- asociación de los pequeños agri-les de gobierno. Hace falta definir formal. cultores para mejorar su capaci-y fortalecer el rol rector del gobier- dad de negociación y de genera-no nacional en el ordenamiento 8. La descentralización debe ser ción de valor agregado, así comoterritorial y, al mismo tiempo, afir- un instrumento trascendente para mecanismos de financiamientomar el papel protagónico de los la promoción del desarrollo rural que promuevan la inversión degobiernos regionales y locales en y de la pequeña agricultura. Se los pequeños y medianos agri-la formulación concertada de los requiere definir claramente las cultores. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 5
  • 5. Límites de la gestión regional y propuestas para avanzar en su institucionalidad y eficiencia Desde una perspectiva de en- foque territorial del desarrollo, el surgimiento del nivel regional de gobierno es importante porque puede actuar como una correa de transmisión entre lo nacio- nal y lo local, tanto para parti- cularizar y articular las políti- cas nacionales, como para en- marcar y vertebrar los proce- sos locales. Crear el nivel intermedio impli- ca transformar la estructura del Estado y distribuir poder. La des- centralización es un proceso polí- tico complejo porque compartir po- der supone transferir atribuciones, capacidades y recursos del gobier- no nacional a los niveles subnacio- nales, y la pérdida –como la obten- ción– de poder puede generar re- sistencias y conflictos en los múlti- ples actores involucrados en el pro- las inconsistencias del marco nor- 3. Direcciones regionales prove- ceso, más aún cuando en el inte- mativo que le dio origen, es una su- nientes de los sectores. rior de cada región o localidad hay perposición y combinación de tres diversidades, fragmentaciones, estructuras diferentes, una nueva A esta ya compleja combinación se conflictos, culturas contrapuestas y y dos preexistentes: añaden los proyectos especiales escasa experiencia de diálogo ins- transferidos por el INADE, como titucionalizado. 1. La estructura directiva del go- órganos desconcentrados, a los bierno regional: i) Consejo Re- gobiernos regionales. gional ii) Presidencia regional y LIMITACIONES PARA LA gerencias regionales y iii) Con- En un informe1 para la Comisión GESTIÓN REGIONAL sejo de Coordinación Regional. de Descentralización del Congre- so de la República, Raúl Molina Los actuales gobiernos regionales 2. Los gobiernos regionales se resalta tres limitaciones de dise- nacieron con lo que podríamos lla- instalaron sobre la base de los ño organizacional como las más mar un mal de origen, ya que su Consejos Transitorios de Admi- importantes que enfrentan los go- organización interna, producto de nistración Regional (CTAR). biernos regionales: 1 Raúl Molina. Sistematización de experiencias de reforma institucional en gobiernos regionales. Estudio desarrollado para USAID/Perú ProDescentralización a solicitud del Grupo de Trabajo de la Comisión de Descentralización, Regiona- lización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República. Lima, octubre 2010.6 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 6. Consejos regionales débiles fren- alcaldes y representantes de la existen procesos de evaluación yte a la presidencia sociedad civil. en muchos casos no están claros los indicadores de desempeñoEs claro que consejos regionales Una estructura directiva desequi- que se espera medir. La provisiónintegrados por entre 7 y 25 miem- librada y poco eficiente de gerentes públicos a través debros son pequeños para cumplir la Autoridad Nacional del Serviciosu función de producción norma- Los gobiernos regionales cuentan Civil (SERVIR) es una iniciativa in-tiva y fiscalización. Además, el con gerencias regionales que en teresante, pero aún no logra tenerConsejo carece de una instancia apariencia son equivalentes, pero el alcance y la legitimidad suficien-sólida de apoyo técnico y admi- cuya naturaleza es diferente. Las tes para solucionar el problema;nistrativo. de desarrollo social, de desarrollo el pedido de gerentes públicos si- económico, de recursos naturales gue estando sujeto a la discrecio-Si bien como producto de la modi- y de medio ambiente tienen com- nalidad del titular de la región.ficación legislativa (Ley 29470), en petencias en campos de acciónmuchos Gobiernos Regionales hay regional y sectorial; mientras que No podemos dejar de mencionar elpresidentes regionales con mino- las de infraestructura y planea- inconcluso proceso de delimitaciónría en el Consejo, esto más que miento, presupuesto y acondicio- de competencias y distribución deafectar la gobernabilidad implica namiento territorial son transver- funciones entre los tres niveles depara los presidentes un esfuerzo sales a la gestión del gobierno re- gobierno, que la Presidencia deladicional para negociar y llegar a gional. Consejo de Ministros alarga inex-arreglos institucionales con los con- plicablemente.sejeros, los cuales no siempre sonuna oposición articulada a la ges- UNA ESTRUCTURA OPERATIVAtión presidencial. CONFUSA Y OPACA RETOS Y PROPUESTAS PARA LAS NUEVASLos Consejos de Coordinación La estructura operativa subordina- ADMINISTRACIONESRegional no pueden cumplir su da a las gerencias, responsable REGIONALESrol como órganos consultivos y de la ejecución de las políticas yde coordinación con las munici- de la prestación de los servicios, A la luz de las experiencias de re-palidades y la sociedad civil. proviene de los CTAR y de las di- forma institucional llevadas a cabo recciones sectoriales. Las ahora por algunos gobiernos regiona-Sus funciones se superponen y direcciones regionales mantienen les, queda claro que la clave escompiten con las de las autorida- su estructura e identidad sectorial, que sean ellos mismos los quedes elegidas y con otros espacios sobre todo en sectores fuertes diseñen la manera más eficientecomo el presupuesto participati- como educación y salud. Además de organizarse y descentralizarvo2. Se encuentran además bajo la relación de poder entre los sec- sus servicios y decisiones en lala discrecionalidad de las autori- tores y las entidades regionales jurisdicción bajo su responsabili-dades, con un número de sesio- es bastante asimétrica. dad. En ese sentido, algunasnes limitado (dos reuniones anua- orientaciones que se pueden des-les), carecen de recursos para su prender del análisis previo y quefuncionamiento y enfrentan la exi- LIMITACIONES DE LOS han sido planteadas en el infor-gencia de registro público de las SISTEMAS NACIONALES me citado anteriormente, son lasorganizaciones participantes de siguientes:un ya fragmentado y poco repre- Dentro del Sistema Nacional desentativo tejido social a nivel re- Gestión de Recursos Humanos a. Organizar el gobierno regio-gional. coexisten una multiplicidad de re- nal mediante ajustes en las es- gímenes laborales con beneficios tructuras orgánicas y procedi-A ello se suma que la no participa- y derechos diferenciados. La ma- mientos administrativos.ción de los consejeros regionales yoría de planes nacionales de ca-en los CCR les resta utilidad como pacitación llevados a cabo se limi- • Fortalecer el Consejo Regio-canal institucional de comunicación ta al nivel informativo y no trascien- nal. Se debe fortalecer la ca-entre el Consejo Regional y los de a las instituciones, además no pacidad de producción norma-2 Los CCR, al ser considerados por la Ley 28056 de formulación presupuestaria, como un agente participante más en el proceso de presupuesto participativo, pierden legitimidad y representatividad, tal como ya lo señaló Luis Chirinos en Participación Ciudadana en Gobiernos Regionales, el caso de los Consejos de Coordinación Regional. Grupo Propuesta Ciudadana. Nov 2004. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 7
  • 7. tiva y de representación de los neral sino a la presidencia mis- servicios de capacitación ahí consejeros. Para ello es nece- ma, sea más interesante. donde las instituciones los re- sario desarrollar capacidades quieren. Todo esto va de la en los Consejeros Regionales, • La gerencia estratégica. Se mano con una reforma del sis- dotándolos de asesoría técnica plantea, eliminar las gerencias tema de gestión de recursos y legal, y de una secretaría regionales estandarizadas e in- humanos del Estado en su con- como soporte técnico y admi- dicar qué direcciones regiona- junto: unificar progresivamente nistrativo. les pueden recomponerse en los regímenes laborales inter- concordancia con campos de nos de cada institución, reducir • Fortalecer y reformar los CCR competencia regional. el patronaje y clientelismo, me- y otros órganos consultivos. canismos de transparencia Los CCR, podrían ser el núcleo • La estructura operativa. Encar- (mérito e igualdad), simplificar final de un sistema de mecanis- gada de proveer los servicios el sistema de gestión de com- mos de participación y consul- públicos, debe ser claramente pensaciones, entro otros. ta ciudadana, organizado tanto delegada a las unidades des- temática (pocos temas para no concentradas de las direcciones c. Mejorar el marco institucio- dispersar prioridades) como te- regionales, articulando la acción nal. Resulta claro que para rritorialmente (articulándose a regional en cada ámbito subre- poder implementar las reco- espacios de nivel provincial y gional o provincial desde un en- mendaciones e iniciativas de distrital), en los cuales deberían foque territorial de desarrollo. reforma institucional que solu- participar los consejeros regio- cionen las limitaciones para la nales. b. Fortalecer y potenciar capa- gestión de los gobiernos regio- cidades humanas. El desafío nales son necesarias algunas • La estructura directiva del está en desarrollar capacidades reformas básicas en el marco gobierno regional. No multipli- locales para la gestión pública normativo de la descentraliza- car los órganos de apoyo y descentralizada en cada uno de ción, las que van de la mano asesoramiento. Además, está los departamentos, éste proce- con la necesidad de consensos claro que una sola gerencia so debe ser progresivo y per- y sumas de voluntades políticas general no se da abasto para sistente, estar al alcance de las al más alto nivel y en los tres manejar la complejidad y el ta- instituciones y responder a sus poderes del Estado. Para ello maño de un gobierno regional, necesidades específicas. es necesaria una visión com- tal vez el esquema de trabajo partida del camino por el que de gerencias-ministerios, que • Debe estimularse la oferta y debe discurrir la reforma para reportan no sólo al gerente ge- demanda descentralizadas de asegurar su profundización.8 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 8. Relanzar y reorientar el proceso de la regionalización gia concertada que reorientara el proceso, pero el gobierno se limitó a tomar medidas aisladas y sin sentido claro, muchas de las cua- les no pasaron de ser declaracio- nes efectistas. El presidente Gar- cía se comprometió a fines de 2006 —como parte de la revolución descentralista— a varias medidas que debían impulsar la regionali- zación, entre ellas: el fortalecimien- to de las Juntas de Cooordinación Interrregional (JCI), la creación de mancomunidades municipales y la conformación de regiones piloto. Solo se ha llevado a la práctica la propuesta de las mancomunida- des, para lo cual se ha promulga-La regionalización debía ser par- regionalización se explica en mu- do la ley y su respectivo reglamen-te de la profundización de la refor- cho a que se careció de un pro- to. Si bien se requieren ajustes,ma descentralista. La integración yecto con la claridad y fuerza sufi- se trata de un proceso que se hade dos o más departamentos de- ciente para transformarse en polí- iniciado y que los gobiernos loca-pendía fundamentalmente de la tica de Estado. A la clase política les promueven en diversos depar-decisión política de las autorida- gobernante le faltó visión estraté- tamentos del país. La otra deci-des de transitar por este camino y gica para valorar la importancia de sión tomada en cinco años deel factor decisivo para conformar superar la fragmentación territorial gobierno fue la eliminación formalla región era la voluntad democrá- y de construir regiones como refe- de los plazos establecidos en latica de la población de cada de- rentes de gobierno, con la capaci- norma para realizar el segundopartamento, expresada en un re- dad y las condiciones suficientes referendo de conformación de re-ferendo. El diseño de los pasos para superar nuestras enormes giones.del proceso incidió en el cumpli- brechas territoriales. Por ello, elmiento de requisitos formales y fracaso del referendo de 2005 tras- En cuanto a las regiones piloto,administrativos. ciende las explicaciones coyuntu- nunca se dieron el trabajo de pre- rales centradas en errores tácti- sentar un proyecto de ley que defi-El modelo de regionalización tuvo cos o de campaña, que sin duda niera sus objetivos o los procedi-algunas deficiencias estructura- existieron. La abrumadora derro- mientos y criterios para llevarlas ales: el rol marginal de las provin- ta hizo evidente la inviabilidad del la práctica. Se trató de un anunciocias y la imposición de los depar- diseño de regionalización plantea- efectista, frente al cual ni los pro-tamentos como único punto de do en el actual marco normativo pios funcionarios encargados dereferencia para la construcción descentralista. la descentralización sabían quéregional; la incomprensión del hacer. Tampoco se hizo nada sus-papel de las ciudades en las nue- tantivo para fortalecer las JCI, sal-vas formas de articulación del te- EL INMOVILISMO COMO vo brindar cierto apoyo para pro-rritorio; la subvaloración de la iden- RESPUESTA mover actividades conjuntas y ha-tidad departamental y de los inte- cer estudios, además de aportarreses de sus liderazgos políticos. El segundo gobierno de Alan Gar- limitados recursos para sus se-Estos problemas se agravan por cía fue crítico de la forma como se cretarías técnicas.la fragmentación y crisis de los planteó la regionalización y en elpartidos nacionales. discurso insistió en la urgencia de El ordenamiento territorial (OT) y avanzar hacia una nueva organiza- la zonificación económica y ecoló-Reconociendo la envergadura de ción territorial. Hubiera sido nece- gica (ZEE) son instrumentos rele-estos problemas, el fracaso de la sario proponer al país una estrate- vantes para dar forma a una políti- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 9
  • 9. ca de Estado orientada a la regio- INICIATIVAS SIGNIFICATIVAS tipo de actividades e inversiones nalización. Hasta la creación del PERO INSUFICIENTES que son compatibles con las po- Ministerio del Ambiente, ambos tencialidades y aptitudes produc- temas estaban fuera de la agen- En estos años, los gobiernos re- tivas, y con el adecuado manejo da gubernamental. Lamentable- gionales han presentado propues- de los recursos naturales en los mente, la norma emitida por el tas para la consolidación de las espacios que conforman el terri- ministerio no responde a la nece- JCI como instancias de planea- torio nacional. Si bien es evidente sidad de constituir un sistema miento territorial y de formulación y la negativa del gobierno nacional, nacional de OT y de ZEE. Se trata ejecución de proyectos. Tres go- debemos reconocer que los go- de un tema políticamente delica- biernos regionales —San Martín, biernos regionales tampoco han do para un gobierno que ha he- La Libertad y Amazonas, con el apo- dejado escuchar voces fuertes y cho de la gran inversión y de la yo del de Cajamarca— decidieron sostenidas en ese sentido. promoción de las industrias ex- dar un paso adelante, acordaron tractivas uno de los pilares de la conformar una mancomunidad de Los gobiernos subnacionales han política económica. En ese senti- regiones y presentaron un proyec- mostrado también iniciativas en do podemos afirmar que el gobier- to de ley al Congreso. Desafortu- relación con el planeamiento. Al- no y, en particular, el presidente nadamente, las propuestas sobre gunos gobernantes han empren- Alan García no tienen ninguna dis- las JCI solo han recibido manifes- dido procesos de reforma institu- posición para abrir un espacio de taciones de interés y la promesa cional para dar forma a mecanis- negociación que ponga en cues- de estudiar la forma más adecua- mos regionales de planificación, tión este eje del modelo. da para llevarlas a la práctica, pero pues constatan sus grandes limi- el tema tampoco ha merecido la taciones para promover políticas El planeamiento es otro aspecto atención del Congreso, a pesar de significativas en función del desa- importante para la regionalización. los planteamientos hechos por los rrollo departamental, así como Es nulo el avance en la construc- gobiernos regionales a través de para identificar y formular proyec- ción del sistema nacional y des- su Asamblea. tos de real trascendencia e impac- centralizado de planificación, y el to. Esto se debe a la ausencia de gobierno carece de la voluntad En esa misma perspectiva, los voluntad política para hacer uso de para avanzar en esa perspectiva. gobiernos regionales han actua- la autonomía en este terreno, pero Durante más de tres años no se do sobre el ordenamiento territo- también a la falta de un referente tomó ninguna decisión sobre la rial y la zonificación económica y institucional integrado nacional- conformación del Centro Nacional ecológica. Los gobiernos regiona- mente, en el cual sustentar sus de Planificación (Ceplan) y, al ha- les tienen competencias en rela- decisiones. En este caso, no bas- cerlo, se lo configuró como un cen- ción con el OT y la ZEE, pero estos ta la autonomía que la Constitu- tro de reflexión, análisis y aseso- instrumentos carecen de un mar- ción y las leyes otorgan a los go- ría, sin poder efectivo para orien- co institucional definido y de una biernos subnacionales, ya que no tar las decisiones de política pú- política nacional que oriente sus hay plan regional viable si este no blica y de asignación de los re- alcances y procedimientos. A pe- articula a las instancias locales y cursos fiscales. Es positivo que sar de ello hay instancias creadas si, a su vez, no está integrado a un el Ceplan cuente con un docu- y normas promulgadas por los proyecto nacional. mento que plantea objetivos y pro- gobiernos regionales para imple- puestas de mediano y largo pla- mentar procesos de ordenamien- zo; sin embargo, sin una estruc- to territorial, lo cual es positivo por- ELEMENTOS PARA AVANZAR tura institucional que defina el rol que han sentado bases en un HACIA LA REGIONALIZACIÓN de cada nivel de gobierno y el ca- tema estratégico para el debate rácter vinculante de lo que se sobre un modelo de desarrollo 1. Hace falta un amplio debate acuerda de manera concertada, el que responda mejor a nuestra di- nacional sobre la regionaliza- documento no tiene ningún efec- versidad territorial. ción, que parta de un enfoque to político. territorial y que aborde aspec- Estos instrumentos normativos tos como el patrón de acumu- Estando casi al final de su man- tienen serias limitaciones para lación, la inclusión social y la dato, es claro que el gobierno no reflejarse en una efectiva gestión sostenibilidad ambiental. Es ha tenido interés en presentar al territorial. Es una dimensión com- imprescindible vincular la re- país un proyecto de regionaliza- pleja para los gobiernos subna- gionalización con la necesaria ción. Desde inicios de este año cionales, pues significa asumir reforma integral del Estado, la se ha anunciado la elaboración de como objetivo político que el go- equidad social, el diálogo in- un Plan Nacional de Regionaliza- bierno nacional concierte con los tercultural y la eficacia de las ción, pero hasta hoy no se cuenta gobiernos regionales la estrategia políticas públicas. Partiendo con una propuesta aprobada por más adecuada para el uso del te- de esta visión articuladora se el Consejo de Ministros. rritorio. Implica dialogar sobre el puede y se debe promover un10 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 10. nuevo consenso político y so- interdepartamentales. Los vincule los recursos fiscales cial orientado a romper la si- proyectos de conformación de con resultados. Se debe dotar tuación de estancamiento en regiones y los consensos de al Ceplan de las capacidades la que se encuentra la regio- los actores económicos, so- e instrumentos de seguimien- nalización y que puede poner ciales y políticos deben traba- to y evaluación de la calidad e en cuestión su legitimidad y jarse en el marco de estas ins- impacto del gasto público y de viabilidad. La conformación del tancias. No se trata de hacer las políticas en los tres nive- Grupo Intergubernamental so- de cada macrorregión un es- les de gobierno. bre Regionalización es un pri- pacio de gobierno, sino de ge- mer paso, aunque insuficien- nerar condiciones para que se Tanto o más trascendente que te y tardío. avance en esa perspectiva. En el Ceplan es avanzar hacia el este espacio de articulación Sistema Nacional de Planea-2. Es imprescindible el diseño y macrorregional en necesario miento, que debe articular a la elaboración concertada de precisar el rol y promover la los diversos niveles de gobier- un plan nacional de regionali- participación de las manco- no. Teniendo en cuenta que el zación, que parta de conside- munidades municipales. avance del gobierno nacional rarlo un proceso complejo en este terreno es práctica- pues se trata de la construc- 4. En esta lógica pueden cobrar mente nulo, es primordial apo- ción de regiones y no única- sentido las denominadas re- yar las iniciativas de más de mente de una nueva demarca- giones piloto. Hoy carecen de una decena de gobiernos re- ción política. Por lo mismo, se contenido y de diseño norma- gionales de conformar los avanzará a ritmos diferentes tivo. En el marco de las JCI, las Centros de Planeamiento Re- que obligan a tener una visión regiones piloto podrían cons- gional (Ceplar). Estos deben integrada de corto, mediano y tituirse entre aquellos depar- estar acompañados por meca- largo plazo. tamentos que tomen la deci- nismos de planeamiento y co- sión de avanzar hacia su inte- ordinación macrorregional en Este instrumento debe conver- gración. Ello significará definir el marco de las JCI, y deben tirse en una política de Estado plazos muy precisos para la ser un soporte para la planifi- que se exprese en un marco existencia de las regiones pi- cación departamental. normativo que guíe la acción loto, incrementar sus roles y de los distintos niveles de go- funciones en camino a la con- 6. Nuestra gran diversidad geo- bierno y que incluya orientacio- formación de una nueva de- gráfica y cultural, así como la nes para la promoción del de- marcación política, y estable- profunda desigualdad de sarrollo económico y la equi- cer los procedimientos para nuestra sociedad requieren de dad social, al igual que otros tomar decisiones. planes de ordenamiento terri- aspectos como: las condicio- torial como instrumentos bási- nes y características para ini- 5. La regionalización requiere la cos de la gestión regional y ciar un proceso de integración; construcción del Sistema Na- nacional. Determinar nuestras los incentivos económicos, fis- cional de Planeamiento (SNP) potencialidades y su ubicación, cales e institucionales para la y ello implica replantear de ma- e identificar los riesgos natu- conformación de regiones; los nera sustantiva el Ceplan. Se rales que nos amenazan es marcos institucionales para le debe dotar de las compe- ineludible para la formulación avanzar en la regionalización; tencias necesarias para con- de un modelo de desarrollo al- el rol de los gobiernos regio- ducir un plan nacional que in- ternativo. Los gobiernos regio- nales, municipalidades, orga- tegre nuestra diversidad terri- nales y locales han desarrolla- nizaciones empresariales y torial. Un centro de análisis y do diversas iniciativas para dar sociales, universidades, parti- propuesta es absolutamente forma a planes de ordenamien- dos y movimientos políticos en insuficiente para los desafíos to o de gestión del territorio, al- los procesos de integración. que debemos enfrentar como gunas de las cuales son orde- sociedad en un mundo cre- nanzas. El marco normativo3. Un primer paso significativo cientemente globalizado, con promulgado por el Minam otor- para la regionalización es el una presencia determinante ga a este ministerio la facultad fortalecimiento de las Juntas de las grandes corporaciones del OT y de la ZEE en el territo- de Coordinación Interregional. transnacionales. La asigna- rio nacional. El diseño obvia la Se debe facilitar su capacidad ción de los recursos entre to- competencia otorgada en este para diseñar e implementar dos los niveles de gobierno terreno a los gobiernos regio- proyectos interdepartamenta- debe ser competencia del Ce- nales en su ley orgánica, y debe les, para planificar a partir de plan. Para ello es necesario modificarse para avanzar a un un enfoque territorial macrorre- coordinar entre los tres nive- sistema en el cual el ministe- gional y para formular políticas les de gobierno un diseño que rio cumpla un rol rector. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 11
  • 11. Brechas económicas entre regiones y el nuevo rol del Estado LA HETEROGENEIDAD DE LA mo, el PBI per cápita en el año seis departamentos con creci- ECONOMÍA PERUANA 2010 superó los US$ 5.000, mientos promedio anuales supe- aproximadamente el doble del riores al de Lima. D esde una perspectiva ma- año 2000. croeconómica, el crecimiento eco- Sin embargo, desde un enfoque nómico es un componente funda- En este contexto, entre los años territorial, el centralismo económi- mental, aunque no suficiente, para 2001 y 2009 las economías de mu- co de la capital peruana es aún alcanzar el desarrollo del país. Al chos departamentos crecieron a ta- abrumador. De acuerdo a la infor- respecto, el desempeño que ha sas importantes (ver cuadro 1), mación mostrada en el cuadro 2, venido teniendo el Perú en los úl- destacando Ica, Ayacucho, Cus- el departamento de Lima generó timos años ha permitido que su co, La Libertad, Arequipa, San Mar- más de la mitad del VAB nacional Producto Bruto Interno (PBI) ex- tín, Lima, Madre de Dios, Piura y en el año 2009, situación que se perimente incrementos significa- Amazonas, que presentan tasas de ha mantenido casi invariable en los tivos, los cuales, entre los años incremento de su Valor Agregado últimos diez años a pesar del alto 2006 y 2010, alcanzaron una tasa Bruto (VAB) por encima del prome- crecimiento experimentado por promedio anual de 7,2%. Asimis- dio nacional. Adicionalmente, hay muchos departamentos. Muy por Cuadro 1 Cuadro 2 Crecimiento promedio del VAB Estructura del VAB por departamentos Departamento Promedio 2001-2009 Grupos Departamento 2009 Grupos Ica 8,23% Grupo I Lima 52,286% Grupo I Ayacucho 6,75% Arequipa 5,731% Cusco 6,70% La Libertad 4,833% La Libertad 6,27% Piura 4,069% Grupo II Arequipa 6,00% Áncash 3,701% San Martín 5,72% Grupo II Ica 3,154% Lima 5,54% Junín 3,142% Madre de Dios 5,39% Cajamarca 2,816% Piura 5,34% Lambayeque 2,714% Amazonas 5,29% Cusco 2,669% Apurímac 4,84% Puno 2,149% Tumbes 4,77% Loreto 1,906% Áncash 4,73% Moquegua 1,344% Ucayli 4,72% Tacna 1,310% Lambayeque 4,35% San Martín 1,292% Grupo III Moquegua 4,31% Ayacucho 1,066% Puno 4,14% Grupo III Ucayali 1,059% Junín 3,79% Pasco 1,055% Cajamarca 3,75% Huánuco 0,959% Tacna 3,73% Huancavelica 0,820% Loreto 3,53% Amazonas 0,649% Pasco 3,22% Tumbes 0,451% Huánuco 3,13% Apurímac 0,450% Grupo IV Huancavelica 2,12% Grupo IV Madre de Dios 0,376% Nacional 5,29% Fuente: INEI – Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Elaboración Propia.12 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 12. Cuadro 3Relación entre ingresos promedio y VAB por trabajador Rango de Relación ingreso Ingreso promedio Valor agregado / relación promedio / valor mensual de la PEA PEA por mes ingresos / Departamento agregado por ocupada (soles) (soles) valor trabajador agregado Año 2009 Año 2009 Año 2009 Apurímac 462,0 488 95% Amazonas 615,5 714 86% Más de 60% Huánuco 532,2 619 86% San Martín 739 889 83% Ucayali 772,2 1208 64% Tumbes 781,1 1251 62% Junín 745,6 1320 56% Loreto 704,3 1316 54% Puno 432,2 808 53% Cajamarca 558,2 1047 53% Madre de Dios 1247,2 2373 53% Entre 40% y Cusco 676,8 1321 51% 59% Ayacucho 494,6 1003 49% Lambayeque 648,6 1363 48% La Libertad 855,7 1823 47% Huancavelica 436,7 977 45% Tacna 1086,2 2447 44% Piura 716,5 1654 43% Lima 1262,6 3057 41% Arequipa 999,5 2887 35% Entre 0% y Ica 830,1 2406 35% 39% Pasco 721,9 2145 34% Áncash 711,4 2155 33% Moquegua 1256,1 5538 23% Perú 910,3 2136 43%Fuente: MTPE – PEEL - INEI – Compendio estadístico 2010.Elaboración propia.debajo de Lima, los departamen- bastante bajos en el Perú, además ral es alta y que cada sol gastadotos de Arequipa, La Libertad, Piu- existe mucha dispersión de mon- en salarios genera un alto valor dera, Áncash, Ica y Junín contribuye- tos entre los diferentes departa- producción. Por el contrario, si elron al VAB nacional en porcenta- mentos del país (ver cuadro 3). ratio es elevado, entonces la pro-jes superiores al 3%, pero inferio- Esta situación se torna particular- ductividad laboral es baja y el ren-res al 6%. Los casos más críticos mente grave en contextos de eco- dimiento por cada sol gastado enson los departamentos de Tumbes, nomías con poca capacidad pro- salarios es pequeño, por lo cual laApurímac y Madre de Dios, cuyas ductiva, cuyos VAB promedio por mayor parte del valor de la produc-economías generan menos del trabajador son reducidos. ción es utilizado en pagar salarios,0,5% del VAB. generando así muy pocas posibi- Al dividir el ingreso promedio men- lidades para la inversión en capi- sual por trabajador entre el VAB tal, la innovación y la mejora tec-LA DISPERSIÓN DE LOS promedio mensual por trabajador, nológica.INGRESOS LABORALES Y LA se obtiene un ratio que mide el por-PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO centaje del valor de la producción De acuerdo a la información mos- del departamento que es utilizado trada en el cuadro 3, correspon-En general, los ingresos prome- en salarios. Si el ratio es bajo, ello diente al año 2009, existen seisdio mensuales por trabajador son significa que la productividad labo- departamentos cuya relación en- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 13
  • 13. Cuadro 4 Tasa de crecimiento del VAB per cápita y variación de la tasa de pobreza monetaria Variación relativa de la tasa de pobreza monetaria (%) De -59% a -40% De -40% a -20% De -20% a 0% De 0% a 20% Ayacucho Arequipa Mayor a 6% Ica Cusco Lambayeque La Libertad Tasa de creci- miento del VAB Lima Piura Amazonas De 3,0% Apurímac per cápita Áncash Puno San Martín a 5,9% (Precios 1994) Ucayali Junín Tumbes anual compuesto Loreto 2004-2009 (%) Pasco Madre de Dios De 0% a 3% Tacna Huancavelica Moquegua Cajamarca Huánuco Fuente: INEI. Elaboración propia. tre ingreso promedio y valor agre- 2009, vio aumentada su tasa de tiva el accionar de los tres niveles gado por trabajador supera el pobreza en 5%. De otro lado, los de gobierno y concertando estra- 62%, siendo Apurímac el caso departamentos de Madre de Dios tegias de desarrollo con el sector más crítico al presentar un ratio y Moquegua muestran porcenta- privado. En este contexto, la eje- que alcanza el 95%. Por su parte, jes de crecimiento bajos pero han cución adecuada de tareas de pla- los departamentos de Arequipa, reducido su nivel de pobreza en neamiento a nivel regional e inte- Ica, Pasco, Áncash y Moquegua 50%, aproximadamente. rregional es un aspecto funda- tendrían las economías más pro- mental para la coherencia y sos- ductivas, con ratios que se en- tenibilidad de las políticas de de- cuentran entre el 23% y 35%. LA NECESARIA INTERVENCIÓN sarrollo territorial. DEL ESTADO Finalmente, resulta urgente tomar LA PERSISTENCIA DE LOS Evidentemente, elevar los niveles medidas que en el mediano pla- NIVELES DE POBREZA de desarrollo de los departamen- zo permitan: i) desarrollar conoci- tos del Perú no depende solamen- miento y tecnología que eleve el Dada la baja productividad labo- te del crecimiento de su produc- valor agregado de la producción ral de la mayoría de departamen- ción. La superación de los proble- en las regiones, ii) promover acti- tos, no es extraño comprobar que mas estructurales relacionados con vidades económicas que aprove- los altos crecimientos per cápita el centralismo económico, la baja chen las ventajas competitivas que de la mayoría de departamentos productividad y las elevadas tasas tiene nuestra biodiversidad, iii) no han significado reducciones de pobreza requieren de la inter- reducir el déficit de infraestructu- importantes en sus tasas de po- vención del Estado, quien debe di- ra regional para acercar los mer- breza monetaria (ver cuadro 4). El señar e implementar políticas de cados a los centros de producción caso más grave corresponde al desarrollo que respondan a la rea- y disminuir sus costos, iv) invertir departamento de Apurímac, el lidad y necesidades de cada depar- en el desarrollo de capital huma- cual, habiendo experimentado un tamento. Dicha intervención debe no, elevando la calidad de los ser- crecimiento promedio per cápita realizarse desde un enfoque terri- vicios públicos de educación y de 4,8% entre los años 2004 y torial, articulando en esta perspec- salud.14 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 14. El planeamiento regionalEL SISTEMA NACIONAL DE disuelto todo el Sistema Nacional los principales actores económi-PLANEAMIENTO de Planificación, incluyendo su cos y sociales del país, como las máximo organismo técnico y ope- políticas sectoriales que debenLas tareas de planeamiento, es- rativo: el Instituto Nacional de Pla- formular e implementar los minis-pecialmente a nivel regional e inte- nificación (INP). terios y los gobiernos subnacio-rregional, son instrumentos claves nales en sus respectivas jurisdic-para el diseño e implementación Posteriormente, en el año 2005, a ciones territoriales.adecuada y sostenida de las políti- finales del gobierno de Alejandrocas de desarrollo territorial. Lamen- Toledo, fue creado el Sistema Na-tablemente, hace casi dos décadas cional de Planeamiento Estratégi- LA PLANIFICACIÓN ENque el gobierno de Alberto Fujimo- co bajo la dirección del Centro Na- LAS REGIONESri efectuó un cambio en la orienta- cional de Planeamiento Estratégi-ción del rol del Estado en la socie- co (CEPLAN). El actual gobierno La debilidad del sistema nacionaldad, principalmente en lo que res- no ha desarrollado una política de de planeamiento es una restricciónpecta a los aspectos económicos. fortalecimiento institucional del muy importante que impide el ade-De esta manera, fueron implemen- CEPLAN, otorgándole atribucio- cuado desarrollo del planeamientotados procesos de reforma que nes muy débiles y un limitado pre- en las regiones del Perú. Sin em-concentraron las labores del Esta- supuesto, por lo cual este orga- bargo, a pesar de esta situación,do en la conducción de la política nismo no ha podido desempeñar sí es posible realizar mejoras quemacroeconómica, limitando ade- un rol efectivo en el desarrollo de permitan ir avanzando en la plani-más sus acciones en la formulación la planificación, tanto a escala na- ficación a escala regional.y ejecución de políticas sectoriales cional como regional. En particu-y eliminando sus funciones de pla- lar, aún no ha sido formulada ade- Al respecto, resulta fundamentalnificación y conducción del desa- cuadamente una estrategia nacio- que los gobiernos regionales cons-rrollo del país. Como consecuen- nal de desarrollo que pueda orien- tituyan sistemas de planeamientocia de estas reformas, en 1992 fue tar tanto el desenvolvimiento de estratégico, los cuales deben con- tar con dos características princi- pales: la primera consiste en dis- poner de mecanismos ágiles de coordinación política entre la alta dirección y el Consejo de Coordi- nación Regional, así como de ins- trumentos efectivos de consulta con representantes de los gobier- nos locales, del sector privado y de organizaciones de la sociedad ci- vil. La segunda característica está relacionada con el desarrollo de protocolos y mecanismos de carác- ter técnico dedicados a formular planes de desarrollo concertados. De otro lado, todo sistema regio- nal de planeamiento debe tener un Centro de Planeamiento Estra- tégico Regional (CEPLAR), que desempeñe el rol de organismo operativo y técnico. Su tarea prin- cipal radicaría en la formulación, actualización, ejecución, segui- miento y evaluación de los planes regionales concertados de media- no y largo plazo, así como de los PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 15
  • 15. presupuestos participativos anua- que articule las dimensiones sec- LA NECESARIA VOLUNTAD les. Mediante su accionar debería toriales, tendría el rol de contribuir POLÍTICA asegurarse la calidad técnica y el con la promoción de la inversión impacto social de los proyectos de privada y con la conformación de Finalmente, tanto la constitución inversión pública realizados por el diversas iniciativas productivas, de sistemas regionales de pla- gobierno regional; cautelando, siempre en el marco del respeto neamiento como la de los CE- además, que dichos proyectos al medio ambiente, la sostenibili- PLAR requieren de la voluntad sean concordantes con los objeti- dad de los recursos naturales, el política de la alta dirección del go- vos y la visión colectiva del desa- reconocimiento de los derechos bierno regional y del Consejo de rrollo regional. de las comunidades campesinas Coordinación Regional. Solamen- y nativas, así como a la normativi- te así podrán llevarse a cabo las En este sentido, otra tarea fun- dad que regula las relaciones la- reformas requeridas en los go- damental del CEPLAR consisti- borales. biernos regionales para que el ría en relacionar y coordinar los planeamiento pueda ser ejercido planes y presupuestos del go- En esta perspectiva, resultaría fun- de manera real y efectiva. Algunas bierno regional con los de las damental que el CEPLAR elabore de estas reformas están relacio- municipalidades provinciales y planes regionales de competitivi- nadas con cambios en la estruc- distritales. En la actualidad dicha dad y exportación, enfatizando las tura organizacional, la modifica- coordinación es casi inexistente, tareas orientadas a incrementar la ción de los procedimientos de lo que ha venido generando que productividad de la pequeña agri- asignación presupuestal, la incor- muchos gobiernos regionales cultura. Con la finalidad de evitar poración de mecanismos efecti- lleven a cabo proyectos de inver- duplicidades y conflictos operacio- vos de diálogo con las municipali- sión que, por su naturaleza y en- nales, estos planes deben dialo- dades, con las empresas privadas vergadura, deberían ser ejecuta- gar adecuadamente con diversos y con la sociedad civil, así como la dos por los gobiernos locales programas y proyectos especiales apertura hacia una visión macro- (ver gráfico Nº 1). relacionados con riego, almace- rregional del desarrollo que per- namiento de agua, interconexión mita superar las limitaciones que Asimismo, el CEPLAR, a partir de vial interprovincial, electrificación imponen las actuales demarcacio- un enfoque integral del territorio rural, etc. nes territoriales departamentales. Gráfico 1 Estructura orgánica del Sistema de Planeamiento Estratégico Regional (SPER)16 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 16. Propuestas para la democratización, la participación ciudadana y la transparenciaEL DIAGNÓSTICOUno de los aspectos más impor-tantes de la descentralización essu contribución a la democratiza-ción del país. La asociación de lareforma con la participación se ex-presó desde el inicio de la cons-trucción de dicho marco. La Ley27680 estableció el Consejo deCoordinación Regional (CCR) ydefinió un conjunto de criterios enesta perspectiva. Tanto esta nor-ma como la Ley de Bases de laDescentralización encuentran enel presupuesto participativo (PP)y en los planes de desarrollo con-certados (PDC) dos de los pilaresbásicos de la reforma. Simultá-neamente hay que recordar queuno de los avances instituciona-les de los últimos años fue la in-corporación de varias normas quefavorecen la transparencia y elacceso a la información como cri- sentantes de la sociedad civil y monitoreo de los proyectos, por-terios de actuación de las entida- la falta de recursos. que conforme se avanza en el ci-des públicas. Sin embargo, los clo presupuestario de los gobier-distintos mecanismos evidencian El PP es el mecanismo más exi- nos regionales y locales, el pesodiversos límites y la participación toso y masivo a pesar de no ser de los proyectos priorizados en elya no genera el mismo entusias- vinculante, con más de 340 mil PP disminuye. No obstante la in-mo. Los CCR y en menor medida agentes participantes a nivel na- corporación creciente de la socie-los Consejos de Coordinación cional. Todos los balances subra- dad civil a los equipos técnicos,Local (CCL), están atrapados en yan su carácter de proceso y su siguen predominando los funcio-su doble rol de instancia de coor- enfoque pro pobre, lo que supo- narios públicos, mientras que losdinación entre autoridades y su ne la expectativa de que su fun- comités de vigilancia, especial-condición de espacio de concer- cionamiento mejore en el tiempo, mente en regiones y provincias,tación con la sociedad civil, al ex- en la medida en que los partici- tienen una actividad muy restrin-tremo de que el interés de ésta pantes desarrollen capacidades gida porque no hay una delimita-por participar en ellos ha declina- para su interacción productiva, las ción clara de sus funciones ni unado. Las diferentes visiones sobre reglas de juego se ordenen cla- explicación cabal de su accionar.su rol y funciones entre autorida- ramente, la coordinación entre losdes y funcionarios públicos, pero niveles de gobierno se agilice y Hay que resaltar la importancia detambién en la sociedad civil, cons- se construyan confianzas entre otros espacios de participación ypiran contra ellos, a lo que se los involucrados, haciendo más concertación como los Consejossuma la poca atención de la ma- fluidos y flexibles los distintos mo- de Educación y Salud, pero tam-yoría de autoridades, la carencia mentos del proceso, pero espe- bién los de competitividad, de lade mandatos claros de los repre- cialmente la implementación y mujer y de reparaciones y recon- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 17
  • 17. El número de espacios de concertación institucionalizados crece 2004 2010 Número de regiones con espacios institucionalizados 21 25 Número de espacios institucionalizados 86 181 Algunos números sobre el presupuesto participativo • Total estimado de agentes participantes en el 2008: 340,000 en todo el país. • Los agentes participantes a nivel regional descendieron de 3,659 en el PP del 2009 a 2,897 en el correspondiente al 2011. • Las mujeres conforman apenas el 37% de agentes participantes distritales y el 31% en las regiones. • En lo que respecta al enfoque pro pobre (proyectos orientados a satisfacer necesidades elementales de salud, educación y saneamiento básico), 19 de 25 gobiernos regionales invierten entre el 25% y el 55% de sus presupuestos en estos sectores. ciliación, entre otros. No hay un ba- vil a la definición de prioridades, cionales, que debe ser respon- lance exacto de su funcionamien- quitándole la iniciativa de propo- sabilidad compartida de las se- to, pero expresan el interés de las ner proyectos, al establecer que cretarías de Descentralización y autoridades por generar espacios es el presidente regional o el al- Gestión Pública de la PCM, e in- de diálogo con sectores de la so- calde quien selecciona de la car- corporar a organizaciones espe- ciedad civil y la disposición de ésta tera de proyectos con viabilidad cializadas de la sociedad civil. Los a intervenir en la definición de las SNIP aquellos que se adecuan a gobiernos subnacionales requie- políticas públicas. las prioridades establecidas por ren contar con los recursos nece- los agentes participantes (Ins- sarios para asumir los costos bá- tructivo 2009); iii) retirar a los agen- sicos de la participación y simul- LA PROPUESTA tes participantes la capacidad de táneamente deben ordenar y prio- establecer prioridades, determi- rizar los diversos procesos parti- Las potencialidades de la partici- nando que estas las determina cipativos en sus territorios, dife- pación son evidentes pero los pro- el gobierno central para el presu- renciándolos claramente por su blemas que se observan y la pre- puesto por resultados, limitándo- carácter, su rol y sus alcances. Es tensión homogeneizadora de las los a pronunciarse sobre cuáles necesario que los mecanismos leyes que la organizan pueden priorizan de la lista nacional de propuestos se adapten al nivel de hacerla fracasar. La desazón de la resultados (Instructivo 2010). gobierno y a las características de sociedad civil, incluso con el PP, la sociedad en los que se imple- puede agravarse en el contexto de En principio, se trata de revisar mentan. Ello obliga a pensar en desmontaje del proceso inicial- todo el marco normativo buscan- mecanismos con énfasis diferen- mente previsto para el presu- do hacerlo más flexible y coheren- tes pero complementarios, que puesto participativo, que lo pue- te a la luz de la experiencia acu- van desde el nivel distrital hasta de condenar a la inutilidad. Éste, mulada y las limitaciones obser- el regional, cuya composición se que se dio en los últimos cuatro vadas. Hay que tratar de que sea define por orientaciones genera- años, ha tenido tres pasos 3 : i) orientador antes que reglamen- les, pero se operativiza de acuer- hacer que la etapa de compromi- tarista, adaptable a las distintas do a las realidades específicas. sos dependa del equipo técnico, realidades territoriales, culturales al establecer que los proyectos y de organización de nuestro país. Hay que entender que se trata de que entran a la priorización deben Se precisa de un programa de for- resolver varias cosas: i) la integra- tener código, si no viabilidad SNIP talecimiento de capacidades para ción de los procesos de planea- (Reglamento de la Ley Modifica- la formulación de políticas públi- miento y presupuesto; ii) la integra- toria de la Ley Marco del PP); ii) cas con participación, dirigido a ción de los niveles de planeamien- restringir el rol de la sociedad ci- autoridades y funcionarios subna- to para poder desarrollar una ges- 3 Sobre el particular, ver María Isabel Remy: Diagnóstico sobre la efectividad de los mecanismos participativos en el proceso participativo, documento de trabajo, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2010 (actualmente se encuentra en prensa).18 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 18. Nivel de Espacio de Participación de Función gobierno concertación sociedad civil Regional Consejo de Plan de Desarrollo Regional Con- 40% de representantes elegi- 24 GR Coordinación certado de cuatro años propuesto dos por sectores y/o pueblos y/ Regional por el gobierno elegido, precisando o corredores o cuencas. Se de- objetivos, metas e indicadores. fine en cada GR y su mandato Presupuesto Participativo Multianual. dura cuatro años. Provincial Asamblea de Ajuste anual del Plan de Desarrollo No tiene participación directa en 193 provincias alcaldes Provincial. este nivel que articula distritos. distritales Presupuesto Participativo Anual. Participa en el CCL de la capital de la provincia que, para este efecto, debe ser un distrito más. Distrital Consejo de Ajuste anual del Plan de Desarrollo Representantes elegidos en las 1,633 distri- Coordinación Local. Juntas de Delegados Vecinales tos193 capitales Local Presupuesto Participativo Anual. y Comunales. distritalestión territorial; iii) la participación porque los alcaldes distritales ne- de acceso a la información. El MEFflexible de la sociedad civil en los gocian sus proyectos puntuales y y los gobiernos regionales debe-procesos de planeamiento y pre- el provincial se concentra en el rían llevar adelante un programasupuesto; esto es, respondiendo a distrito capital– la idea básica es masivo de difusión y capacitaciónsus condiciones organizativas rea- garantizar el funcionamiento de un en el uso del SIAF y del aplicativoles; iv) la combinación de los es- CCL, reproduciéndose el sistema del presupuesto participativo.pacios de concertación con la figu- mediante una asamblea de los al-ra de los agentes participantes que caldes distritales con el provincial, Las autoridades regionales y loca-no se elimina, pero que se inscribe que articule estrategias de desa- les deben cerciorarse que el PPen una lógica temporal distinta rrollo y acuerde proyectos de al- sea sensible al género; es decir,(multianual en las regiones y anual cance provincial e interprovincial. que considere las necesidades yen los distritos y en las capitales El proceso del PP debe institucio- aportes diferenciados de hombresde provincia). Hay que lograr una nalizarse más claramente, y eso y mujeres en la planificación, eje-representación más variada y com- supone, en el corto plazo, asegu- cución, seguimiento y evaluaciónpleja en el CCR, que sería el refe- rar su articulación con los planes de recursos, distribuyéndolos enrente de la concertación del plan de desarrollo, así como el conoci- función del impacto diferencial quepropuesto por el gobierno entrante miento previo de los montos rea- generan. En idéntico sentido, de-(en realidad sus prioridades y es- les involucrados en el ejercicio, ben preocuparse por asegurar latrategias en relación a los planes que en el plano regional debiera participación de los diferentes pue-estratégicos de largo plazo, allá ser multianual, creando en todos blos y grupos étnicos que viven endonde existan), así como del pre- los casos un mecanismo de con- sus territorios, alentando un enfo-supuesto multianual. Cada año trol sobre la ejecución de los pro- que intercultural y empeñado en laesta instancia introduciría correc- yectos priorizados y planteándose inclusión de los sectores tradicio-ciones al presupuesto y organiza- la formulación de indicadores de nalmente excluidos y más vulnera-ría tanto la rendición de cuentas eficiencia que premien a los go- bles. Por su parte, la rendición decomo la información de lo actua- biernos que cumplen con el PP. cuentas debe ampliarse a los go-do, que serían analizadas y verifi- Se debe pensar asimismo en ar- biernos locales y en todos los ni-cadas por el Comité de Vigilancia ticular el proceso desde lo distri- veles debe apuntarse a que estea partir de un sistema de indicado- tal hasta lo regional, lo que impli- proceso se concentre en la infor-res. Como es obvio, el CCR dispon- ca calendarios diferenciados y en mación necesaria sobre lo actua-dría de recursos para cubrir los secuencia, además de la revisión do. Finalmente, y mientras no sepasajes y viáticos de sus integran- propuesta de las formas de repre- resuelvan los límites de accesibili-tes en cada reunión, además de sentación. La figura de los agen- dad, los portales de transparencia,una dieta mínima (incentivo) para tes participantes es buena en el cuyos contenidos tendrían que es-asegurar su participación. plano distrital y provincial, pero tandarizarse, deben ser comple- debe repensarse a mayor escala, mentados con otros medios creati-En el nivel provincial –que ha per- así como también buscar meca- vos y baratos, como los que usandido su papel de gestor territorial nismos más fáciles y amistosos muchos municipios rurales. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 19
  • 19. Más allá del modelo primario-exportador da de los países industrializados por nuestras materias primas. El rápido deterioro de los precios del petróleo y los minerales que se produjo entonces ratificó la volati- lidad del modelo primario-expor- tador frente a los vaivenes del mer- cado global. La continuidad del cre- cimiento de los denominados paí- ses emergentes y la respuesta concertada del G20 mediante el incremento sustantivo de la inver- sión pública, serían las razones que evitaron la amenaza de rece- sión global. Ello ocasionó un nue- vo incremento de los precios de las materias primas y un menor impacto de la crisis para el Perú. En nuestro país está planteado seguridad que se trata de ciclos LA APUESTA POR LA el debate sobre el sentido, los al- infinitos y que la sostenibilidad del CONTINUIDAD cances y la sostenibilidad de un crecimiento y la inclusión de las modelo que tiene a la inversión en mayorías se resolverán por si so- Este escenario de riesgo no ha actividades extractivas (minería, las. desaparecido y todo indica que gas y petróleo) como locomotora salir de la crisis tomará aún tiem- del crecimiento. En realidad, se Las elecciones del 2006 pusieron po; sin embargo, el gobierno y la trata de un viejo tema sobre la sos- en evidencia el malestar de un derecha en su conjunto persisten tenibilidad del carácter primario- enorme sector de la población en la continuidad del modelo pri- exportador de nuestra economía y que se sentía marginado del de- mario-exportador y descartan las sobre las condiciones de inser- sarrollo liderado por el sector ex- posiciones que no lo consideran ción en el mundo que nos deter- tractivo. Las recientes elecciones como una base sólida para el cre- mina esta opción. para elegir a los gobiernos regio- cimiento económico. nales muestran que esta realidad Producto de las transformaciones se mantiene y han ganado algu- Si bien nuestro país tiene un cier- en la estructura económica global, nos candidatos que expresan po- to nivel de diversificación, es inne- asistimos en los últimos años a siciones críticas en extremo al rol gable el peso sustantivo de la mi- un aumento sostenido de los pre- de estas industrias. La resisten- nería y los hidrocarburos. Más del cios de las materias primas en los cia social a las nuevas inversio- 60% de los ingresos por exporta- mercados internacionales, con lo nes, los conflictos que se gene- ciones proviene de las actividades cual hemos logrado obtener altas ran y la inestabilidad política que extractivas, el 25% de los ingre- tasas de crecimiento e incremen- estos traen hablan también de sos fiscales y más del 50% de los tar sustantivamente nuestros re- una base social y política sólida recursos de inversión de los go- cursos fiscales. Nuestro país ha de resistencia a un modelo que biernos regionales y locales. Para vivido momentos similares; no es tiene base en la extracción y ex- los próximos cuatro años se pro- la primera vez que disfrutamos de portación de las materias primas. yectan 36.000 millones de dóla- una bonanza fiscal y de floreci- res de inversión en estas activida- miento exponencial del consumo, La crisis desatada el año 2008 des. lo que genera la ilusión de estar puso en evidencia la precariedad camino al desarrollo. Al igual que de la economía global y lo riesgo- A pesar de las significativas movi- en esas oportunidades, nuestra so que resulta centrar nuestra es- lizaciones de los pueblos indíge- clase dirigente actúa hoy con la trategia de desarrollo en la deman- nas amazónicos y de una diversi-20 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 20. dad de sectores de la sociedad Otro factor que gana presencia en LA DESCENTRALIZACIÓN COMOrural en la costa y la sierra contra la agenda pública es la resisten- INSTRUMENTO DE CAMBIOlos nuevos proyectos mineros y de cia de los movimientos indígenas,hidrocarburos, y pese a la crecien- particularmente de la Amazonía, y A partir de los resultados del re-te importancia que adquiere la crí- de las poblaciones rurales de di- ciente proceso electoral regionaltica al extractivismo entre expertos versas regiones del país. Han co- y municipal asoma el debate so-y líderes, se mantiene la política brado visibilidad y cuestionan di- bre el rol de cada nivel de gobier-de concesiones para estas indus- rectamente a las actividades ex- no en la definición y puesta entrias a lo largo y ancho del territo- tractivas, exigen diálogo y concer- práctica de las políticas públicasrio nacional. tación en torno a alternativas de relacionadas con las actividades desarrollo que se sustenten en el extractivas. Es verdad que se re-En la campaña electoral hay un uso sostenible de recursos reno- quiere una sola política de Estadoaparente consenso sobre la impor- vables. en este terreno, pero es tambiéntancia de la educación, el conoci- verdad que los impactos, positi-miento y la consiguiente capacidad La continuidad de la pobreza y de vos y negativos, de estas activida-de innovación. El discurso a favor la exclusión en las zonas en don- des ocurren en territorios sobrede los emprendedores y de las ac- de se explotan minerales e hidro- los que existen y tienen respon-tividades con capacidad para ge- carburos y en donde se dispone sabilidad autoridades elegidasnerar valor agregado es un lugar de la mayor cantidad de renta pú- por la ciudadanía.común en los discursos. No obs- blica generada por estas activida-tante, cuando se profundiza en el des, plantea las condiciones para Hay gobiernos regionales y loca-tema de las actividades extractivas que diversos sectores de la po- les que no parecen dispuestos ay se exigen propuestas para iniciar blación cuestionen su efectivo seguir tolerando que el gobiernoun camino de salida del modelo aporte al desarrollo de las econo- central y los grandes inversionis-primario-exportador, se constata mías locales y regionales. tas decidan sin consultarles so-que la estrategia gubernamental bre la viabilidad de los grandesde continuar y profundizar el rum- Hay una importante corriente en el proyectos de inversión. Hoy, partebo actual cuenta con el apoyo de país de crítica a sus impactos ne- del lenguaje cotidiano de las nue-casi todas las fuerzas políticas. gativos sobre el agua, la tierra, los vas autoridades regionales con- bosques, el aire y la biodiversidad, sidera parar las concesiones mi-TENDENCIAS CRÍTICAS a lo que se suma la preocupación neras, renegociar los proyectos en de amplios sectores por los efec- marcha y hacer zonificación y or-A pesar de la hegemonía de esta tos previsibles del calentamiento denamiento territorial antes detendencia en nuestra clase política global sobre el Perú. Se alteran los autorizar más exploración y extrac-y empresarial, se han abierto es- ciclos hídricos y se derriten los gla- ción.pacios para la crítica y la búsqueda ciares, lo que pone en cuestión lade políticas públicas que permitan sostenibilidad de nuestras fuen- La lógica consecuencia de esteconstruir escenarios y estrategias tes de agua para el consumo y la tipo de planteamiento es definir unalternativas de desarrollo. producción. Existe cada vez mayor rol activo de los gobiernos regio- conciencia que la minería consu- nales. Se deben precisar algunasExiste preocupación por la gran me y contamina grandes cantida- de sus actuales competencias —dependencia del presupuesto pú- des de agua cada vez más esca- como son el ordenamiento territo-blico de los ingresos provenien- sa. rial y la zonificación económica ytes de las actividades extractivas, ecológica— y ampliar su partici-en particular de los gobiernos sub- Estas dinámicas han creado el pación en las decisiones sobre elnacionales. La crisis del 2008 y espacio para la crítica al extracti- otorgamiento de concesiones y ensu impacto en el presupuesto fue- vismo y el debate sobre alternati- la consulta ciudadana. No se lesron una primera clarinada. La per- vas. Sin embargo, ninguna fuerza puede exigir responsabilidades sisistencia de la crisis global, pese política nacionalmente significati- no se da a los gobiernos subna-a la recuperación de la demanda va asume de manera sostenida, cionales un rol activo en la ges-y los precios de las materias pri- sistemática y estructurada la for- tión de los recursos naturales y lasmas, mantiene el tema en la agen- mulación de propuestas para actividades extractivas, medianteda. A ello se suman los crecientes modificar nuestra matriz primario- mecanismos intergubernamenta-cuestionamientos a la calidad de exportadora en un proceso de les que permitan construir con-las inversiones realizadas y su mediano y largo plazo. Por eso no sensos. Es así como la descen-desvinculación de planes y proyec- llama la atención que no se haya tralización es un proceso de pri-tos orientados a promover diná- logrado ubicar este tema en el mera importancia en el debatemicas productivas generadoras centro de la agenda electoral. sobre la necesidad de modelo dede valor agregado. desarrollo alternativo. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 21
  • 21. ELEMENTOS PARA UNA to a las sobreganancias de las gure la sostenibilidad de nues- ESTRATEGIA DE TRANSICIÓN industrias extractivas. tros recursos naturales y la preservación de nuestra biodi- Consideramos indispensable dar 2. Estrategias nacionales y regio- versidad. Se deben plantear forma a planteamientos novedo- nales orientadas a diversificar reglas y límites muy claros a sos en el marco de un proyecto nuestra producción para gene- las industrias extractivas. El te- que trascienda el modelo prima- rar empleo y en función de la rritorio debe ser pensado en rio-exportador. La envergadura de sostenibilidad. Aprendiendo de función de las posibilidades y los retos que este objetivo presen- nuestra historia, debemos potencialidades existentes en ta al Estado y a la sociedad requie- avanzar a la diversificación de las sociedades y en la econo- re de una gran voluntad transfor- nuestra producción y a la ofer- mía de cada provincia y depar- madora. El punto de partida es ta de bienes con valor agrega- tamento, así como de su ca- asumir que, modificar el patrón de do para el mercado internacio- pacidad para generar empleo desarrollo primario-exportador, nal, lo cual hace imprescindi- digno y sostenible. con profundas raíces históricas en ble mayor inversión de recur- nuestras sociedades, necesita sos en investigación y desa- 5. Acuerdo nacional para la refor- una estrategia que defina una ruta rrollo tecnológico. Los em- ma y el fortalecimiento del Es- de corto, mediano y largo plazo. prendimientos económicos tado. Poner la prioridad en el Es importante afirmar el rol prota- con base en el aprovecha- ser humano y el territorio impli- gónico del Estado y enfrentar el miento sostenible de nuestra ca mejorar la institucionalidad sentido común impuesto por el biodiversidad, el turismo, la pública para que actúe de ma- neoliberalismo, de que todo se agroindustria y la industria tie- nera efectiva como represen- soluciona con la mano invisible nen hoy abiertas oportunida- tante de los intereses de la po- del mercado y que las empresas des significativas en el merca- blación. Debemos hacer del se autorregulan mediante sus in- do mundial. Nuestro objetivo Estado un instrumento eficaz centivos y sanciones. en un futuro mediato debe ser de gestión al servicio de la po- que las actividades extractivas blación. La transparencia, el Algunos temas y orientaciones re- no representen nuestra princi- acceso a la información y la for- levantes en esta perspectiva son pal fuente de divisas. mación de una burocracia de los siguientes: alto nivel son aspectos funda- 3. Programas nacionales para la mentales en esta perspectiva. 1. Políticas efectivas para una identificación e implementa- nueva distribución de la renta ción de fuentes alternativas de 6. Acuerdo nacional para profun- proveniente de las actividades energía. Para un crecimiento dizar la descentralización y la extractivas a favor del Estado y económico sostenible e inclu- participación, afirmando la au- la sociedad. Este sector obtie- sivo es esencial priorizar la in- tonomía de las instancias sub- ne utilidades extraordinarias versión en formas alternativas nacionales de gobierno y el producto del incremento de los de generación de energía, as- protagonismo de la sociedad precios de los minerales. Los pecto que es hoy marginal en organizada. Es imperioso ingresos fiscales que genera la agenda gubernamental. El avanzar en la reforma descen- son significativos, pero insufi- gas debe tener un peso mayor tralista y fortalecer el rol de los cientes para responder a las en nuestra matriz energética gobiernos regionales y locales potencialidades y necesidades para reducir nuestra depen- en relación con las inversiones de los distritos y departamen- dencia del petróleo en los para actividades extractivas tos afectados por su actividad, próximos años. Este es un que se realizan en sus juris- muchos de ellos ubicados en- tema de primera importancia dicciones. Implica también pro- tre los más pobres de nuestro frente al calentamiento global fundizar los mecanismos de país. Es necesario aumentar y al riesgo de una crisis ener- participación ciudadana en la la participación que el Estado gética generalizada. gestión pública y en la vigilan- obtiene de estas rentas e in- cia de estas industrias, de tal crementar de manera signifi- 4. Plan nacional de regionaliza- modo que los ciudadanos ten- cativa la calidad y cobertura de ción y ordenamiento territorial gan instrumentos para influir los servicios básicos y el im- como instrumento para res- en las decisiones que impac- pacto de las políticas públicas. ponder a las características, tan decisivamente en sus vi- Se debe garantizar una asig- potencialidades y limitaciones das. La consulta previa, libre e nación más equitativa y prede- de nuestra diversidad geográ- informada es un aspecto inelu- cible de los ingresos fiscales fica. Hace falta una nueva or- dible para prevenir los conflic- entre todos los departamen- ganización del territorio, que tos y contribuir a una mejor re- tos. Un paso ineludible para ponga por delante la calidad lación entre el Estado, la so- ello es establecer un impues- de vida de las personas y ase- ciedad y la empresa.22 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 22. La gestión presupuestal en el Perú Una mirada en el marco de la descentralizaciónDesde el año 2003, los gobier- Evaluación del Presupuesto Institucional de Apertura por niveles denos regionales y las municipalida- gobierno (2003-2010)des vienen recibiendo crecientes En millones de nuevos soles y porcentajestransferencias de recursos prove-nientes del gobierno nacional, enel contexto del proceso de descen-tralización que les asigna nuevasfunciones y competencias. Sinembargo, dichas transferencias noson distribuidas sobre la base decriterios técnicos que promuevanla equidad entre las regiones, nien función de las responsabilida-des que actualmente tienen losgobiernos subnacionales. En sulugar, los fondos recibidos por re-giones y municipios dependen de Fuente: Leyes de Presupuesto Público Nacional.los montos históricos percibidos Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.anteriormente, de la capacidad de Para los años 2007 al 2010 se han retirado los recursos directamente recaudados, las donacio- nes y transferencias y el endeudamiento de los gobiernos regionales y locales, así como losgasto del gobierno central y de su impuestos municipales, de tal manera que podamos hacer comparables las cifras del períododiscrecionalidad, de la cantidad de considerado.transferencias asociadas a las in-dustrias extractivas y a la eventualcapacidad de negociación de las gionales y municipalidades no es- gobiernos subnacionales logranautoridades, principalmente regio- tarían demostrando capacidad ejecutar anualmente mayoresnales 4. para hacerlo. Sin embargo hay que cantidades de recursos que el año notar, como lo muestra el siguien- anterior.Así, dentro de esta dinámica de te grafico sobre inversión pública,negociación por mayores recursos, que estas instancias guberna-el gobierno nacional continuó con- mentales afrontan a lo largo delcentrando buena parte del presu- año incrementos importantes enpuesto. No obstante lo anterior, su presupuesto, muchas ve-constatamos que desde que se ini- ces no prevista. A pesar deció el proceso de descentralización ello, generalmente, loslos gobiernos regionales y munici-palidades han incrementado suparticipación en el presupuesto to-tal, pasando de 20% en el 2003 a31% en el 2009. En el 2010 estasituación se vio algo revertida.Con respecto a cómo fueron gas-tados estos recursos, existe el dis-curso, sobre todo del gobierno na-cional, de que los gobiernos re-4 Eduardo Ballón. Balance del proceso peruano de descentralización desde los gobiernos regionales. Lima: Escuela para el Desarrollo (EED), febrero 2008. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 23
  • 23. Presupuesto y ejecución de inversiones en los tres niveles de gobierno (2009) En millones de soles y porcentajes Fuente: MEF – SIAF. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana. Ejecución de inversiones en los gobiernos regionales (2007-2010) En millones de soles y porcentajes Gobierno Regional 2007 2008 2009 2010 2007-2008 2008-2009 2009-2010 Amazonas 114 153 163 173 34% 7% 6% Áancash 353 858 1,359 1,427 143% 59% 5% Apurímac 60 105 133 314 75% 27% 136% Arequipa 188 263 386 431 40% 47% 12% Ayacucho 134 128 163 238 -5% 28% 46% Cajamarca 263 251 299 544 -5% 19% 82% Cusco 353 426 517 418 21% 21% -19% Huancavelica 174 205 189 274 18% -8% 45% Huánuco 72 81 98 230 13% 21% 135% Ica 53 106 129 177 98% 21% 38% Junín 169 211 226 186 25% 7% -18% La Libertad 172 265 293 373 54% 11% 27% Lambayeque 174 190 171 183 9% -10% 7% Loreto 161 125 150 427 -23% 20% 185% Madre de Dios 53 95 169 158 80% 79% -7% Moquegua 204 273 284 234 34% 4% -17% Pasco 194 261 279 170 34% 7% -39% Piura 236 226 407 411 -4% 80% 1% Puno 164 200 285 332 22% 42% 16% San Martín 283 262 230 227 -8% -12% -1% Tacna 197 350 366 307 78% 5% -16% Tumbes 67 96 129 201 43% 34% 57% Ucayali 133 203 232 181 52% 14% -22% Lima 102 180 231 231 76% 28% 0% Callao 61 76 200 159 25% 163% -20% Lima metropolitana 63 68 168 278 8% 146% 66% Fuente: MEF – SIAF. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana. En este contexto es importante non y regalías empezaron a cre- nos regionales que recibían redu- mencionar que existen varios as- cer hacia las zonas productoras cidos o nulos montos por canon. pectos por mejorar en la gestión de recursos naturales, el MEF ini- Esta compensación se ha venido presupuestal. A partir del 2006, ció una práctica de compensación realizando mediante transferen- cuando las transferencias por ca- que beneficiaba a aquellos gobier- cias directas del Tesoro Público o24 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 24. Transferencias per cápita vs. Transferencias per cápita vs. brechapobreza (2009) de inversión (2009)Fuente: Transparencia Económica / INEI.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.del Fondo de Compensación Re- no nacional de mayores recursos bierno nacional y de las autorida-gional (FONCOR)5. Sin embargo, en un año de elecciones regiona- des regionales. Resulta muy impor-estos recursos para las zonas no les. tante que el diseño de los progra-productoras no permiten una bue- mas estratégicos del presupuestona programación, puesto que es- Otro aspecto por tomar en cuenta por resultados se realice como par-tán asociados a la capacidad de es la inequidad en la distribución te de un proceso de coordinaciónnegociación con el MEF, siendo del presupuesto público. Al compa- intergubernamental, incorporandomínima su predictibilidad. Si au- rar las transferencias per cápita que activamente la participación de go-namos a esto que los recursos recibe cada región con los indica- biernos regionales y locales.por canon sufren también modifi- dores de pobreza y/o brechas decaciones, debido a los cambios inversión encontramos importantes En suma, con el paso de los añosen los precios de los commodi- diferencias. Observando los gráfi- los gobiernos regionales y munici-ties, los gobiernos regionales y cos que se muestran a continua- palidades cuentan con más recur-municipalidades terminan con pre- ción no se encuentra relación en- sos presupuestales, los cuales, asupuestos poco predecibles, con tre ambas variables, siendo clara- pesar del discurso oficial, vienenprogramación de gastos a espaldas mente las regiones más favoreci- siendo gastados de forma crecien-de la población y con escasa trans- das aquellas que reciben recursos te. Sin embargo, los mecanismosparencia. por canon. para captarlos no son los más ade- cuados, resultando en la prácticaAsí por ejemplo, en el presupuesto Una alternativa para mejorar la ges- poco predecibles y basados prin-público 2010 que aumentó en 13% tión presupuestal consiste en que cipalmente en la negociación polí-respecto al del año previo, el go- las unidades ejecutoras formulen tica. El presupuesto debe ser el ins-bierno nacional decidió incremen- presupuestos multianuales, que trumento de gestión que permita atar su presupuesto en 24,6% y dis- pueden estar enmarcados dentro las autoridades subnacionalesminuir el de las municipalidades en del proceso de descentralización cumplir con sus objetivos y metas,20,4%. Esta medida, fue implemen- fiscal6. Otro mecanismo es la im- por lo que debe ser programado detada por el Ejecutivo y el Congreso plementación progresiva del presu- una manera adecuada, sin perdera pesar de los reclamos y las pro- puesto por resultados. En la actua- de vista que hoy el principal desa-puestas de los alcaldes. La recen- lidad, la aplicación de este instru- fío por enfrentar no es seguir gas-tralización del presupuesto tuvo la mento enfrenta nudos críticos tando más, sino mejorar la calidadclara intención de proveer al gobier- como el poco compromiso del go- del gasto en su conjunto.5 «Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009)». Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, abril 2010.6 En particular, la propuesta de coparticipación tributaria formulada por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) permitirá que las regiones cuenten con presupuestos más predecibles y que las transferencias per cápita que reciban estén asociadas a sus necesidades de gasto. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 25
  • 25. La descentralización fiscal en el Perú: situación actual y propuesta transferencias efectuadas por el gobierno nacional. En los gobiernos regionales las principales fuentes de financia- miento son, en orden de impor- tancia: los recursos ordinarios del Tesoro Público, que son asigna- dos por el gobierno nacional se- gún sus propios criterios de dis- tribución; los recursos determina- dos, que tienen una regla prees- tablecida de asignación y com- prenden los recursos del canon (minero, petrolero, gasífero, hi- droenergético, pesquero y fores- tal), renta de aduanas, regalía mi- nera y FOCAM (Fondo de Desa- rrollo Socioeconómico del Proyec- to Camisea); luego, en una pro- porción muy pequeña, vienen las donaciones y transferencias, y los recursos obtenidos mediante cré- dito. En el caso de las municipalida- des, los ingresos más importan- La descentralización fiscal es el conjunto, no siendo siempre con- tes a nivel agregado son los re- proceso por el cual los gobiernos veniente conceder a los gobiernos cursos determinados (alrededor subnacionales adquieren atribu- subnacionales todas las atribu- del 70% del total) que incluyen al ciones y responsabilidades fisca- ciones fiscales. Este tema aún no canon y al Foncomun. Los recur- les que les permiten alcanzar ni- ha sido suficientemente debatido sos directamente recaudados re- veles crecientes de autonomía en en el Perú. presentan alrededor del 12% y el financiamiento de sus ingresos son relevantes en los municipios y, por consiguiente, en las deci- de las principales ciudades del siones sobre sus gastos. Este LOS RECURSOS FISCALES DE país. Los recursos ordinarios, así proceso es una de las reformas LOS GOBIERNOS REGIONALES Y como las donaciones y transferen- postergadas tanto por el anterior MUNICIPALIDADES cias, tienen peso pequeño y son gobierno como por el que culmi- muy fluctuantes, ambos con alta na. Los gobiernos regionales en el discrecionalidad del MEF. Perú no tienen atribuciones para Existen diversas formas o mode- recaudar ni administrar impues- La diferencia principal entre los re- los que se pueden utilizar para fi- tos propios, solamente pueden cursos determinados y los recur- nanciar las funciones de los go- cobrar tarifas por algunos servi- sos ordinarios consiste en que los biernos subnacionales. La elec- cios que prestan y recibir ingresos primeros pertenecen a los gobier- ción de un modelo de financia- por ventas de activos. En cambio nos regionales y municipalida- miento debe realizarse tomando las municipalidades pueden re- des, y sobre ellos el gobierno na- en cuenta la realidad de cada país, caudar algunos impuestos, entre cional solo actúa como ente recau- en especial el grado de desarro- los que destaca el impuesto pre- dador, estando obligado por ley a llo institucional y de las capacida- dial. En ambos casos, gran parte transferirlos a las regiones. En des de gestión del Estado en su de sus recursos proviene de las cambio los segundos, financian26 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 26. principalmente la mayor parte de A pesar que los gobiernos subna- des Básicas Insatisfechas (NBI);los gastos fijos o inerciales del cionales han ido asumiendo nue- sin embargo, las transferenciasEstado, como las planillas de vas funciones y competencias en per cápita de recursos ordinarioseducación y salud; sin embargo, la provisión de servicios públicos y de recursos determinados notambién se asignan para gastos para la población, su gasto co- consideran este criterio. Ello hade inversión, especialmente en rriente no ha aumentado en térmi- generado que regiones con gran-gobiernos regionales y locales nos relativos. Ello contrasta con des necesidades reciban un bajoque reciben poco o nada de trans- los gastos de capital, en donde la nivel de transferencias per cápitaferencias por canon. descentralización avanzó más cla- y viceversa. ramente, pues los gobiernos re- gionales y municipalidades au- La baja predictibilidad y la insufi-BALANCE DE LA mentaron su participación en tér- ciente transparencia de las trans-DESCENTRALIZACIÓN FISCAL minos absolutos y relativos. ferencias de recursos que recibenEN EL PERÚ los gobiernos subnacionales es Sin embargo, este avance en la otra característica del sistema ac-Escasos recursos tributarios y descentralización del gasto para tual que debe ser mejorado poralta concentración en el gobier- inversión pública no se debe a una esta reforma.no nacional decisión política a favor del proce- so, sino a la Ley del Canon queNo obstante el crecimiento econó- permitió canalizar crecientes re- LA COPARTICIPACIÓNmico en los últimos años, la pre- cursos provenientes de las rentas TRIBUTARIA: UN MODELOsión tributaria se ha mantenido re- de las industrias extractivas favo- ALTERNATIVO DElativamente baja en comparación recidas por precios altos, espe- FINANCIAMIENTO7con el resto de países latinoame- cialmente de los minerales.ricanos. En el Perú el promedio Para los gobiernos regionalesde 14% del PBI está por debajo Inequidad horizontal de las trans-del 18% que muestra Latinoamé- ferencias del gobierno nacional El modelo de coparticipación tri-rica. Ello se debe a alta informali- butaria se basa en la constitucióndad, a un conjunto de exoneracio- Existe desigualdad en las trans- de un único fondo de transferen-nes tributarias sectoriales y terri- ferencias per cápita que reciben cias denominado Fondo Regionaltoriales, así como a la evasión y los gobiernos subnacionales. La de Coparticipación (FRC), que seelusión tributarias. La esperada diferencia entre los gobiernos re- formaría sobre la base de los im-reforma en este ámbito ha sido gionales que reciben mayores y puestos recaudados por el gobier-una vez más postergada. menores transferencias per cápi- no nacional; luego estos serían ta es de 3 a 1. En el caso de los distribuidos en función de una fór-Débil avance en la descentraliza- gobiernos locales la diferencia en mula establecida con criterios deción del gasto las transferencias per cápita es de equidad. Este modelo de transfe- 10 a 1 en algunas regiones. rencias permite más transparen-Los gastos totales no financieros cia y predictibilidad en la asigna-se encuentran aún muy concen- Es claro que el esquema actual ción de recursos hacia los gobier-trados en el gobierno nacional, si- de distribución del canon ha con- nos regionales y municipalida-guiendo una tendencia similar al tribuido a la desigualdad descrita, des.comportamiento de los ingresos. que se da no solo entre departa-Sin embargo, entre los años 2003 mentos productores y no produc- El FRC estaría compuesto por ely 2008 se produce un incremento tores de recursos naturales, sino 25% del conjunto de los ingresosdel porcentaje de participación de también entre las provincias al in- tributarios netos (ITN) recaudadoslos gobiernos locales (de 11.3% a terior de los departamentos que por la SUNAT. No formarían parte21%), lo cual contrasta con el muy reciben los recursos del canon. de este fondo los ingresos no tri-ligero aumento en los gobiernos butarios como las regalías mine-regionales (de 18.7 a 21%). La par- Desde una perspectiva redistribu- ras y el canon petrolero.ticipación del gobierno nacional tiva es deseable que las transfe-pasó de 70% a 57.6% en dicho rencias per cápita tengan una re- Una vez determinado el monto deperíodo. lación positiva con las Necesida- los recursos del FRC, este se dis-7 El texto que sigue es un resumen del documento «Propuesta Técnico-Legal de Descentralización Fiscal». Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, julio de 2010. Lima, Perú. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 27
  • 27. tribuiría en cinco subfondos, de- Para las municipalidades pone la constitución de dos sub- terminados tomando en cuenta las cuentas: un fondo ordinario y un principales funciones que realizan La propuesta considera dos lí- fondo de estabilización. El prime- los gobiernos regionales, así neas de acción: una primera de ro consiste en un promedio de lo como su importancia en el presu- fortalecimiento de los ingresos transferido en los tres años ante- puesto de las regiones. Los propios y otra de rediseño del sis- riores, el cual se integraría al FIL subfondos constituidos serían los tema de transferencias del Fon- para la distribución de los recur- siguientes: Educación (52% del comun para convertirlo en un fon- sos, mientras que el segundo se- FRC); Salud (14% del FRC); Inver- do de transferencias compensa- ría utilizado por cada municipali- sión (27% del FRC); Actividades torias. dad cuando sus ingresos dismi- económicas (2% del FRC); Gas- nuyan. tos generales (5% del FRC). Se propone en primer término un programa nacional de fortaleci- Los recursos del FIL se repartirían El siguiente paso consistiría en miento de los ingresos propios de empleando los indicadores de dé- distribuir los recursos de cada uno las municipalidades, el cual inclu- ficit de infraestructura. Es impor- de los subfondos entre los 26 go- ye cambios en la ley de tributación tante mencionar que esta pro- biernos regionales. Para ello se municipal, fortalecimiento institu- puesta, igual que en el caso de utilizaría una serie de indicadores cional, así como mejoras en los los gobiernos regionales, com- que reflejen las necesidades de servicios al contribuyente y en la pensa a los distritos que reciben cada región en concordancia con gestión de cobranzas. canon cuando el monto que ob- la finalidad de cada uno de los tendrían utilizando los menciona- subfondos. Este programa se aplicaría gra- dos indicadores está por debajo dualmente, empezando por las de lo que recibirían por canon. Por En la propuesta son las necesi- municipalidades grandes (113), su parte, los aportes del Tesoro dades relativas de cada departa- las cuales deberían implementar Público para incentivar el esfuer- mento las que permiten obtener los Servicios de Administración zo fiscal se distribuirían utilizando un mayor nivel de equidad en las Tributaria (SAT), pues actualmen- indicadores que midan dicho es- transferencias. Así, si dos regio- te solo nueve de ellas cuentan con fuerzo. nes tuvieran igual o similar canti- este sistema que ha mostrado dad de población recibirá un ma- buenos resultados. Para las mu- Finalmente, esta propuesta de yor monto de transferencia per nicipalidades medianas (365) no descentralización fiscal tiene cápita aquella que tenga brechas es necesario crear el SAT, pero como condición necesaria subya- mayores en sus necesidades re- sus principios son perfectamente cente una reforma tributaria que lativas. aplicables. Las municipalidades incremente los recursos fiscales rurales pequeñas estarían exclui- en el mediano y largo plazo, avan- Pensando en su viabilidad políti- das de este programa. zando hacia una estructura me- ca, la propuesta no modifica el es- nos regresiva que la actual. Para quema de distribución del canon. En cuanto al rediseño del siste- ello hay un conjunto de medidas Para compatibilizar la propuesta ma de transferencias, se propone ya conocidas, entre ellas: ampliar con la asignación del canon, des- la creación del Fondo de Inversión la base tributaria, disminuir los tinada principalmente para inver- Local (FIL) con todas las transfe- gastos tributarios, lograr el pago siones, se plantea la siguiente sa- rencias que reciben las municipa- universal de las regalías mineras, lida: a) si la asignación que un lidades para financiar sus inver- suspender la firma de convenios gobierno regional recibe del siones (40% del Foncomun, ca- de estabilidad tributaria y/o no re- subfondo de inversión es mayor non minero y petrolero, regalías novar el aporte voluntario minero. al monto que recibe por canon, se mineras, FOCAM, PROVIAS, Fon- También es necesario ligar esta le transfiere solo la diferencia; b) codes, Foniprel, aporte del Teso- reforma tributaria a un pacto fis- si ocurre lo contrario se le trans- ro Público para incentivar el esfuer- cal, mediante el cual se defina el fiere solo el canon. En consecuen- zo fiscal y otras asignaciones de destino de los ingresos adiciona- cia, solo recibirán recursos del esta fuente). les hacia prioridades de gasto subfondo de inversión los GR que plasmadas en el Acuerdo Nacio- no reciben canon o que reciben Para los recursos provenientes de nal. muy poco. las industrias extractivas se pro-28 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 28. Gestión por resultados y la implementa- ción de los programas estratégicos dos y, por ende, a impactos con- cretos en un determinado período. Así, el PpR sería el instrumento cla- ve para que la administración pú- blica pudiera transitar, de manera progresiva, hacia un modo de ope- rar más eficiente, basado en resul- tados. Ello haría necesaria una re- forma integral del aparato estatal a nivel programático y presupuestal para superar el enfoque tradicional vigente. Para implementar el PpR, la Direc- ción Nacional del Presupuesto Pú- blico del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) desarrolló la me- todología de la programación pre- supuestal estratégica. Para cada programa estratégico se debe iden- tificar, en coordinación con el sec- tor correspondiente, el problema central que se pretende abordar, sus causas y sus efectos directos e indirectos. Asimismo se debe establecer el propósito que se bus- ca conseguir y, sobre esa base, di- señar los indicadores y metas.. EsDIAGNÓSTICO Entre los principales problemas de imprescindible que cada programa la gestión presupuestal cabe men- estratégico cuente con un adecua-El presupuesto público es la prin- cionar los siguientes: la débil arti- do diseño para que su implemen-cipal herramienta de programación culación entre la planificación y el tación refleje el logro de los resul-económica y financiera que permi- presupuesto, un enfoque institucio- tados previstos.te al Estado y a sus instituciones nal y sectorial que no está orienta-asignar y distribuir los recursos en do al servicio y bienestar del ciu- Los programas estratégicos se hanfunción de sus objetivos y políticas. dadano, el fuerte énfasis en la ges- incrementado año a año de mane-En ese sentido, constituye uno de tión financiera, el débil desarrollo ra significativa. Si bien cuatro añoslos principales instrumentos de de indicadores que permitan medir después del inicio de su implemen-gestión para garantizar la provisión el logro de las metas y la ausencia tación en el marco del PpR puedede bienes y servicios públicos de de un sistema de evaluaciones que ser un tiempo corto para medir sumanera eficiente, eficaz y equitati- haga posible tanto retroalimentar impacto en los resultados conse-va. En las últimas décadas, sin los programas y procesos iniciados guidos (sobre todo en sectores tanembargo, la gestión presupuestal como realizar mejoras en ellos. sensibles como los de educación yno ha cumplido con su objetivo: salud), sí hay evidencia de algunosmuchos estudios señalan que di- En el año 2007 el gobierno inició el problemas que consideramos im-cha provisión no se ha realizado en denominado Presupuesto por Re- portante mencionar con el objetoforma adecuada ni ha impactado sultados (PpR), con la finalidad de de identificar formas de mejorar lapositivamente en el bienestar de la vincular de manera más directa el aplicación de un instrumento fun-población. gasto público al logro de resulta- damental de la administración pú- PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 29
  • 29. blica para lograr un impacto impor- Teniendo en cuenta que los pro- En el año 2010, el MEF asignó re- tante en la calidad de vida de la gramas estratégicos son de «al- cursos adicionales por S/. 87,4 población. cance nacional» y de «gestión millones para implementar el descentralizada» es imprescindi- acompañamiento pedagógico en APORTES PARA AVANZAR EN ble incorporar a los gobiernos sub- inicial y en primaria, sobre la base LA GESTIÓN POR RESULTADOS nacionales en las decisiones que de un costeo detallado de las ac- se toman durante su implementa- tividades que involucra este pro- En primer lugar, los avances en la ción. No pueden ser considera- ceso (que se denominó luego Es- implementación del PpR no mues- dos como simples ejecutores de trategia PELA Regional). Para tran que estemos transitando ha- estos programas en tanto tienen asignar estos recursos se diseñó cia un cambio integral en el enfo- un rol importante en su gestión, a un protocolo de costeo que cal- que de la gestión presupuestal, diferencia de los programas nacio- cula todo el gasto asociado a esta orientada a la obtención de resul- nales que son diseñados, ejecu- estrategia por alumno, por docen- tados. El presupuesto nacional tados y evaluados solo en el nivel te y por institución educativa par- continúa respondiendo a una lógi- central. Para ello es primordial que ticipante, haciéndose una diferen- ca inercial y los criterios para la se generen mecanismos de coor- ciación por tipo de institución asignación de los recursos están dinación entre representantes de educativa. sujetos a una amplia discreciona- los tres niveles de gobierno y que lidad. cada sector, no solamente el MEF, Cada Dirección Regional de Edu- asuma como una de sus priorida- cación adecuó los parámetros del Si bien el tránsito a un enfoque por des la implementación de los pro- protocolo a las condiciones de su resultados debe ser gradual y pro- gramas estratégicos que le corres- región y presentó una solicitud de gresivo, es evidente que la actual ponden. demanda adicional. Las solicitudes gestión del MEF no tiene este tema presentadas fueron incorporadas como una prioridad de su agenda En tercer lugar, el proceso de cos- en el proyecto de Ley de Presu- política. Es más, hay quienes con- teo de las actividades incluidas en puesto del Sector Público del año sideran a los programas estratégi- cada programa estratégico es un 2010. Como se puede observar en cos –e incluso a la gestión por re- elemento básico para toda la ges- el cuadro 1 cada gobierno regio- sultados– como un obstáculo para tión presupuestal y, en particular, nal solicitó un monto sobre la base la gestión presupuestal. En ese para el diseño e implementación de de la aplicación del protocolo de sentido, consideramos indispensa- los programas estratégicos. Pode- costeo trabajado y la asignación ble que se vuelvan a establecer hi- mos señalar que en la abrumado- final del ministerio fue exactamen- tos fundamentales para el avance ra mayoría de los programas este te la misma. del PpR, donde los programas es- instrumento clave no existe, con lo tratégicos sean un elemento sus- cual el diseño del conjunto carece Es importante señalar que en el tancial, aunque no el único. de una base sólida en la cual apo- 2010 se realizó el mismo trabajo yarse. con los gobiernos regionales y se En segundo lugar, la gestión por presentó la solicitud presupues- resultados, específicamente de los Por otro lado, resulta esencial re- tal para el año fiscal 2011. Con- programas estratégicos, no conver- saltar la experiencia del sector edu- siderando que varios de los go- sa con dos procesos que son cla- cación en torno al programa estra- biernos regionales actuales son ves para su implementación: la re- tégico «Logro de aprendizajes al gestiones nuevas, es fundamen- forma y modernización del Estado finalizar el III ciclo de educación tal hacer un esfuerzo intenso para y la descentralización. Una de las básica regular» (PELA). A través de capacitar a sus funcionarios en el primeras observaciones al diseño un proceso de consulta y diálogo uso del protocolo para el sector de los programas estratégicos fue entre el MEF, el Ministerio de Edu- educación, así como en la meto- no haber incluido a los gobiernos cación y los gobiernos regionales dología de los programas estra- regionales y locales. Por ejemplo, –representados por la Asamblea tégicos en general. el programa del sector educación Nacional de Gobiernos Regionales no tomó en cuenta los diagnósti- (ANGR)– se elaboró una estrate- La metodología usada ha sido cos y propuestas de políticas regio- gia de intervención que identificó una herramienta indispensable nales que, para esa fecha, el 90% con precisión los insumos, proce- para la gestión presupuestal de de los departamentos ya había ela- sos y recursos requeridos para que los gobiernos regionales y debe- borado en el marco del proceso de los gobiernos regionales imple- ría ser replicada en los otros pro- descentralización (Proyectos Edu- mentasen las acciones que les co- gramas estratégicos. La combina- cativos Regionales - PER). rresponden del programa. ción de un diseño metodológico y30 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO
  • 30. Cuadro 1 cación de las actividades. Se haMonto solicitado para la Estrategia PELA Regional y monto asignado hecho evidente la desvinculaciónen el año fiscal 2010 que existe entre los instrumentos Asignación de planificación nacional y regional Monto solicitado (donde se señalan las actividades Gobierno regional adicional 2010 2010 (S/.) por realizar en determinado año en (PIA 2010) (S/.) función de los objetivos institucio- Amazonas 3.074.680 3.074.680 nales) y los recursos de las instan- cias de gobierno que realmente se Áncash 4.251.799 4.251.799 ejecutan. Apurímac 2.805.727 2.805.727 Arequipa 2.621.553 2.621.553 Es urgente articular los procesos Ayacucho 4.023.749 4.023.749 de planificación y presupuesto, pues la lógica actual no hace sino Cajamarca 5.045.322 5.045.322 contribuir a la ineficiencia del Esta- Callao 2.734.113 2.734.113 do. Se trata de un obstáculo muy Cusco 3.930.068 3.930.068 fuerte para avanzar en un enfoque Huancavelica 5.618.425 5.618.425 de gestión por resultados en tanto Huánuco 8.234.185 8.234.185 no permite relacionar las activida- des con los resultados que se van Ica 2.741.558 2.741.558 logrando en cada programa estra- Junín 3.749.645 3.749.645 tégico. La Libertad 3.427.996 3.427.996 Lambayeque 2.204.270 2.204.270 Finalmente, es importante señalar que pese a que la gestión por re- Lima Provincias 5.257.691 5.257.691 sultados constituye un nuevo en- Loreto 4.295.188 4.295.188 foque de programación presu- Madre de Dios 2.385.562 2.385.562 puestal, opera dentro de estruc- Moquegua 2.939.563 2.939.563 turas institucionales preexistentes. Esto plantea serias limitaciones Pasco 1.684.667 1.684.667 para generar los cambios que se Piura 3.794.492 3.794.492 requieren para implementar efi- Puno 2.740.208 2.740.208 cientemente los programas estra- San Martín 3.061.877 3.061.877 tégicos, lo cual reduce significati- vamente su impacto no solo en el Tacna 2.698.807 2.698.807 enfoque de gestión sino también Tumbes 2.191.573 2.191.573 en los resultados finales que cada Ucayali 1.932.618 1.932.618 programa ha previsto alcanzar. A Total 87.445.336 87.445.336 esto se suma que en los últimosFuente: Ministerio de Economía y Finanzas. años es muy poco lo que se haElaboración: Grupo Propuesta Ciudadana. avanzado en procesos de gestión descentralizada. Hasta la fecha, laconceptual concertado, la elabo- La experiencia en la implementa- gestión presupuestal y la institu-ración de instrumentos de gestión ción del programa estratégico de cional –y, por ende, las decisionesen diálogo con los gobiernos re- educación brinda la oportunidad de que se deben tomar en torno agionales y la asistencia técnica a elaborar propuestas para mejorar estos dos temas– se manejan defuncionarios regionales han sido la gestión presupuestal y la aplica- forma bastante centralizada. Node importancia capital para los ción de los otros programas estra- existe aún un quiebre en la ges-importantes avances consegui- tégicos. En ese sentido, un apren- tión de los programas estratégi-dos en este sector, sin descono- dizaje del proceso es la necesaria cos, los cuales son esencialmen-cer las limitaciones que aún exis- articulación que debe existir entre te programas de alcance nacionalten. la gestión presupuestal y la planifi- y gestión descentralizada. PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO 31