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  • 1. HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE ASOCIATIVIDAD EN COLOMBIA: PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS. Elaborado por: Sergio Bustamante Pérez- Consultor GTZ/FCM Diciembre 2006
  • 2. 1 CONTENIDO Título Pág. Presentación.……………………………………………………………………....... 2 1. La Asociatividad: ¿qué es, cuáles son sus formas, por qué es importante? … 4 2. Aproximación a un diagnóstico de las Asociaciones de Municipios en Colombia.……………………………………………………………….................... 5 2.1 Algunos aspectos de la problemática municipal en Colombia.………………... 6 2.2 Elementos para un diagnóstico de las Asociaciones de Municipios en Colombia …….………………………………………………………………………. 8 2.2.1 ¿Qué son y qué puede hacer hoy las Asociaciones de Municipios? ……….. 8 2.2.2 Breve caracterización del asociativismo municipal en Colombia.……………... 10 3. Objetivos de la política de estímulo a la Asociatividad municipal……………… 12 3.1 Objetivo general…….………………………………………………………………. 12 3.2 Objetivos específicos..……………………………………………………………… 13 4. Propuestas relacionadas con la normatividad vigente.…………………………. 13 4.1 Ajustes de la normatividad que regula las Asociaciones de Municipios.……... 13 4.1.1 ¿Qué deben ser las Asociaciones de Municipios?..……...…………………...... 13 4.1.2 ¿Qué deben hacer las Asociaciones de Municipios?.....……………………….. 14 4.1.2.1 El ejercicio asociativo de las competencias municipales.………………………. 15 4.1.2.2 La gestión del desarrollo territorial (regional y local).…………………………… 15 4.1.3 Procedimiento para la creación de una Asociación de Municipios...………….. 15 4.1.4 Criterios para la liquidación de las Asociaciones de Municipios.……………… 16 4.1.5 Sobre las fuentes de financiamiento.……………………………………………... 17 4.1.6 Mecanismos de regulación y control….…………………………………………... 18 4.2 Hacia una tipología de las asociaciones municipales…………………………... 18 5. Ámbitos en los que se debe concentrar la cooperación intermunicipal.……… 20 5.1 Asociaciones de Municipios y gobiernos municipales….………………………. 20 5.1.1 Servicios públicos, funciones administrativas y ejecución de obras.………….. 20 5.1.2 Fortalecimiento institucional de los municipios.…………………………………. 21 5.2 Asociaciones de Municipios, planificación y ordenamiento territorial.………… 22 5.3 Asociaciones de Municipios y desarrollo económico local y regional….……… 23 5.4 Asociaciones de municipios y gestión ambiental.……………………………….. 25 6. Mecanismos de estímulo a la asociatividad municipal: primera aproximación. 25 6.1 Asistencia Técnica: pedagogía, información y capacitación.…………………... 26 6.2 Sobre los recursos para financiar a las Asociaciones de Municipios.………… 27 Referencias bibliográficas.…………………………………………………………. 29
  • 3. 2 PRESENTACIÓN Desde hace varios años, la Federación Colombiana de Municipios ha venido realizando diferentes actividades con las Asociaciones de Municipios (AM, en lo sucesivo), para revisar y discutir el marco normativo, conocer sus dificultades y fortalezas, reconocer y divulgar las experiencias exitosas y establecer una agenda de trabajo conjunta. Para el desarrollo de tales actividades, consistentes en varios encuentros nacionales, algunos trabajos de investigación y la organización de grupos interinstitucionales que han discutido estos asuntos, la FCM ha contado con el apoyo y colaboración de la CAF, la ARD y la GTZ. En la presente coyuntura, se trata de reunir los elementos que permitan aclarar el papel que pueden jugar en lo sucesivo las AM, fortaleciéndolas bien por la vía de nuevos desarrollos normativos, bien a través de la formulación de políticas públicas nacionales y territoriales, orientadas a fomentar la Asociatividad. Este ejercicio, que se originó en unas manifestaciones del Presidente de la República, en ocasión de la realización de un encuentro de AM organizado por la FCM, debe enmarcarse en el lento proceso de creación de las condiciones que le permitirán a Colombia avanzar en la construcción de un buen orden territorial. Como se sabe, en lo relacionado con la organización del Estado en el territorio, el eslabón más débil es el intermedio. Si bien el municipio es la base de toda la arquitectura institucional, aún es necesario completar la tarea iniciada por los constituyentes del 1991. Aunque la actual Constitución sólo las menciona indirectamente, dado que no han sido sustancialmente modificadas o sustituidas ni en la carta política ni en sus desarrollos legislativos (leyes 136, 617 y 715), la normatividad que regula las AM se encuentra vigente. Por ello, además de buscar la plena armonización de esta figura de integración territorial con las nuevas reglas constitucionales, también es necesario trabajar en la creación de las capacidades institucionales requeridas, fomentando y fortaleciendo las relaciones intergubernamentales entre las entidades territoriales. Si bien en el Plan Nacional 2002-2006, “Hacia un Estado Comunitario”, se habla del bajo protagonismo de las AM y de los departamentos, también se plantea la necesidad de su fortalecimiento para garantizar la presencia efectiva del Estado en todo el territorio, mediante la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a través de alianzas, asociaciones y convenios de delegación. En dicho plan el gobierno se comprometió a formular políticas de desarrollo territorial, para estimular la descentralización y para transferir mayores competencias y recursos a los entes territoriales que adelanten procesos de planificación y gestión de diferente escala, cohesionando la voluntad de las autoridades y generando dinámicas de trabajo conjunto entre todos los actores del desarrollo.
  • 4. 3 También, conviene recordar que en los dos últimos proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) sometidos a consideración del Congreso, el tema ha sido tratado aunque de diversa manera. En el penúltimo de ellos se propusieron varias figuras de integración, siendo la asociación entre entidades territoriales una de ellas. El último giró en torno a las asociaciones departamentales. Aunque en esta materias poco o nada se ha avanzado, la formulación de un nuevo Plan Nacional de Desarrollo constituye una oportunidad para incluir políticas públicas nacionales que estimulen la Asociatividad y fortalezcan e incorporen nuevas modalidades de gobierno, que garanticen un mejor ejercicio de las funciones locales y regionales. De ahí, la importancia y actualidad que adquieren las formas asociativas de gobierno subnacional (local y departamental), alternativa viable y necesaria para la planificación territorial, la prestación conjunta de servicios públicos, el ejercicio mancomunado de algunas funciones administrativas y la articulación de los actores públicos y privados que interactúan en el territorio. Además de esta presentación en el documento se hacen unos planteamientos acerca de lo que significa la Asociatividad, las formas en que se manifiesta y su importancia en nuestro medio. Luego, a partir de una aproximación a un diagnóstico de las AM, se formulan unos objetivos consistentes con el propósito de fortalecer la cooperación entre municipios. A continuación, se argumenta a favor de realizar un trabajo orientado a actualizar, modernizar y armonizar el régimen que regula las AM, se señala que existen tipos que hay que diferenciar y se proponen unos elementos a partir de los cuales se podría formular una política pública de fomento a la Asociatividad municipal, señalando los respectivos mecanismos de estímulo. En general, se propone focalizar (acotar, limitar) el ámbito de su actuación, definiendo por la vía normativa un “menú” de posibilidades e imponiendo la necesidad de que en los estatutos se precise con toda claridad los objetivos a desarrollar y los recursos al servicio de esta forma de cooperación intermunicipal. También, se propone establecer unas condiciones y requisitos más exigentes para la creación de AM, respetando el carácter voluntario del acto asociativo, para evitar por tal vía la proliferación de asociaciones de “papel”. En el mismo sentido, se plantea que se deben definir unas condiciones para la liquidación de las asociaciones “inocuas”, que son aquellas que no cumplen con los fines para los cuales se crearon.
  • 5. 4 1. La Asociatividad: ¿qué es, cuáles son sus formas, por qué es importante? La Asociatividad es un fenómeno de naturaleza social y cultural que permite canalizar o activar, de forma convergente, fuerzas que estaban dispersas o latentes. Aunque existen diversas formas de Asociatividad, por norma general consiste en una organización voluntaria de personas, grupos u organizaciones que establecen un vínculo explícito para sacar adelante un propósito común. También, es una forma de cooperación que involucra a actores de diferente naturaleza en torno a procesos de carácter colectivo, los cuales parten del convencimiento de que “solos no salimos adelante”. En el plano productivo ha sido una de las principales respuestas de las empresas para ganar competitividad y enfrentar el fenómeno de la globalización. Más recientemente ha sido uno de los modos de medir el grado de acumulación de capital social, pues hace alusión a la densidad del tejido institucional, a la cantidad y calidad de las interrelaciones y exige contar con altos niveles de confianza entre los socios. Ha sido uno de los principales mecanismos utilizados por los territorios (regiones, localidades) para consolidar sus procesos de desarrollo (endógeno). De hecho, es una condición (clave) que está (o parece estar) presente en muchos casos exitosos de desarrollo territorial. Cuatro son las formas principales en que se manifiesta o cobra vida la Asociatividad, tal como lo han señalado diversos autores: - Entre los sectores público y privado, generando proyectos políticos y visiones (agendas) compartidas; - Entre el sector productivo, el investigativo y el gubernamental, creando sistemas de aprendizaje e innovación; - Entre las empresas, originando aglomeraciones industriales, sistemas productivos de base territorial (cadenas, clusters, distritos) que combinan competencia y colaboración ínter empresarial; - Entre territorios, creando asociaciones o colectividades que hagan posible el trabajo mancomunado para resolver problemas y activar potencialidades comunes. Las AM, una de sus formas posibles. Las AM son un tipo particular de “colectividad” territorial, que busca propiciar el trabajo mancomunado entre municipios circunvecinos, constituyéndose en un importante instrumento de cooperación entre estos entes públicos. En Colombia, desde sus orígenes legales, en la reforma constitucional de 1968, esta especie de consorcio entre entidades territoriales se concibió como un instrumento para la gestión conjunta de algunos servicios públicos de carácter marcadamente local y como un instrumento de planificación territorial.
  • 6. 5 Con estas agrupaciones intermunicipales, concebidas como un eslabón intermedio entre lo municipal y lo departamental, se buscaba también una gerencia eficiente de los recursos y la integración geográfica de los socios. Varias son las razones que se pueden aducir para señalar la importancia de estas formas asociativas, particularmente en el caso colombiano. Veamos algunas de ellas: Se trata de un asunto presente en todos los procesos de reforma y modernización del Estado (regionalización, descentralización). Hoy constituye uno de los temas centrales de la reforma territorial pendiente (el eslabón intermedio); - En Colombia las Asociaciones de Municipios y las Áreas Metropolitanas tienen una larga historia. De esa historia hacen parte también los Corpes, que ya no existen y las posibles regiones y provincias; - Desde sus orígenes las AM fueron concebidas como instrumentos para prestar conjuntamente algunos servicios públicos, optimizar los recursos disponibles, integrar las entidades territoriales y planificar el desarrollo territorial; - La principal potencialidad de las AM radica en que son una oportunidad para (re)crear el nivel intermedio en una de sus formas posibles, simplificando los aparatos y las estructuras tradicionales de la administración, procurando soluciones comunes a las necesidades de los socios; - La principal ventaja de la Asociatividad territorial tiene que ver con la posibilidad de generar economías de escala y lograr la eficiencia en el ejercicio de la función pública (planeación, administración, prestación de servicios y ejecución de obras). En el caso de las figuras existentes y de otras que se han propuesto (asociaciones de departamentos), es necesario modernizar, armonizar y racionalizar el marco normativo, expidiendo una nueva legislación al respecto (la LOOT, por supuesto). De hecho, en varias leyes y proyectos de ley (715, dos últimos proyectos LOOT, por ejemplo) se habla de asociaciones de entidades territoriales, como una de las figuras de integración territorial a impulsar. También, se requieren políticas públicas, a nivel nacional y territorial, que estimulen y fomenten la Asociatividad en general y la territorial en particular. La actual coyuntura (inició de un nuevo gobierno y formulación del Plan Nacional de Desarrollo) constituye una oportunidad para avanzar en estas materias. 2. Aproximación a un diagnóstico de las asociaciones de municipios en Colombia. En lo que sigue se presentarán en forma sucinta, algunos elementos que permiten hacerse a una idea de la situación que enfrentan actualmente las AM. El propósito expreso de fortalecerlas, pasa por poner de presente las circunstancias en que se desenvuelven y por precisar el tipo de acciones que hay que emprender para lograrlo. Como se trata de asociaciones municipales, es apenas natural que se haga una referencia a la problemática que enfrentan estos entes territoriales, especialmente los más pequeños. Sobre
  • 7. 6 esa base se procederá a precisar qué pueden hacer y hacen hoy las AM y cuáles son los principales rasgos que caracterizan el ejercicio del empeño asociativo. 2.1.Algunos aspectos de la problemática municipal en Colombia. En general, en América Latina, en años recientes hemos asistido a procesos de fortalecimiento de la democracia y de los gobiernos locales. Aunque las situaciones cambian según el país de que se trate, dos son las principales medidas impulsadas para lograr lo propuesto: la elección popular de alcaldes y gobernadores; una serie de normas que transfieren competencias y recursos a los entes territoriales. Colombia se destaca dentro de la comunidad Latinoamérica por la profundidad y alcance de Glas reformas descentralistas. Luego de dos décadas de iniciado el proceso, varias observaciones se pueden hacer a la forma como fue concebido. Las más importantes tienen que ver con su carácter universalista (uniformidad del régimen jurídico municipal), con el hecho de haber equiparado descentralización con municipalización y con la escasa consideración que se tuvo de las reales condiciones administrativas e institucionales de la mayoría de los entes territoriales. Aunque no se cuenta con un parámetro claro que defina qué puede ser un municipio pequeño en Colombia, no se puede perder de vista que la inmensa mayoría están dispersos por una vasta y abigarrada geografía, se encuentran aislados o distantes de los principales núcleos urbanos, albergan comunidades de carácter rural y presentan serias limitaciones políticas, ciudadanas, institucionales y financieras que afectan sus posibilidades de desarrollo y derivan en una precaria atención de los servicios públicos domiciliarios, lo que se manifiesta en la baja cobertura y calidad de los mismos. No abundan los estudios sobre los resultados de tales reformas. Los pocos ejercicios de evaluación de la descentralización que se han realizado, ponen en evidencia cuánto se ha avanzado en provisión de servicios, infraestructura y democratización, al tiempo que se mantiene cierta controversia sobre los alcances y sobre las verdaderas pretensiones de los sucesivos ajustes que se le han venido introduciendo. Sobre lo primero, a pesar de destacar la precariedad de las evidencias existentes, con base en los estudios de caso disponibles se afirma que, no obstante las grandes diferencias en el desempeño de los municipios, estos han logrado sustanciales mejoras (Maldonado, 2003). Sobre lo segundo, varios autores han hablado de un proceso de descentralización, justificado fundamentalmente en criterios fiscales que dejan de lado consideraciones de otra naturaleza (Restrepo y otro, 2003. Navas, 2003). Con independencia de la posición que se asuma frente a los resultados de la descentralización, lo cierto es que en la mayoría de los entes locales colombianos persisten serios problemas estructurales que afectan la gobernabilidad local, asociados al bajo nivel de desarrollo, a la ausencia de ciudadanía y a la debilidad de las organizaciones políticas, siendo particularmente notable esta situación en los pequeños municipios de la Colombia rural, aldeana y campesina. Tampoco debe perderse de vista que, en el proceso de construcción territorial del Estado Colombiano, vastas extensiones de la geografía nacional se encuentra relativamente
  • 8. 7 deshabitadas y escasamente desarrolladas, siendo previsible que, en el futuro, se convertirán en el asiento de nuevos núcleos poblacionales, que en algún momento serán también municipios y ostentarán probablemente algunos de los rasgos que hoy caracterizan a la inmensa mayoría de los que existen. Los siguientes pueden ser algunos de tales rasgos, que describen palmariamente la situación de la mayoría de los entes municipales y que deben ser superados introduciendo y estimulando diferentes alternativas, orientadas a un mejor aprovechamiento de los recursos y a la búsqueda de solución a problemas como los que se mencionan a continuación (Cañizares, 2006; Hernández, 2003; Osso, 2005): - El notable grado de heterogeneidad que caracteriza a los territorios subnacionales, especialmente a los municipios, lo que contrasta con el carácter universal y homogenízate de las normas y de las políticas implementadas; - La ostensible fragilidad institucional y la tendencia severa a la insostenbilidad financiera. Con frecuencia se habla de que la delegación de competencias no fue acompañada de suficiente transferencia de recursos; - El ambiente permanente de crisis de la institucionalidad pública, que impide la adecuada solución de las complejas problemáticas que enfrentan las comunidades de tales territorios; - Las serias limitaciones fiscales que impiden u obstaculizan la prestación eficiente de los servicios básicos y la realización de las inversiones físicas requeridas, generando problemas de ineficiencia e insostenbilidad; - La limitada capacidad de obtener recursos propios, mediante la organización administrativa para la actualización y recaudo de los tributos municipales, pues la mayoría de los municipios viven de las transferencias de la nación; - La pérdida de confianza y credibilidad de la población en la institucionalidad pública y en los mandatarios locales, fomentada por los escándalos de corrupción y por la poca participación ciudadana en la planeación y en el diseño del presupuesto; - La falta de planeación y la insuficiente capacidad de dar respuesta a las demandas de la ciudadanía, que se origina en el predominio de la visión cortoplacista que caracteriza el ejercicio del gobierno y en el desconocimiento del entorno en que se inscribe el territorio en consideración; - Los problemas de orden público originados en el conflicto interno, que generan violencia, desempleo, pobreza y contribuyen a la debilidad de las estructuras institucionales; - La falta de claridad sobre la distribución de competencias entre las entidades territoriales, que resulta de la ausencia de un estatuto orgánico de ordenamiento territorial, mientras prolifera una abundante legislación sectorial que obstaculiza la adecuada armonización y complementación entre las diferentes instancias ejecutoras. Habida cuenta del panorama sucintamente descrito, una de las alternativas planteadas para mitigar la problemática señalada, profundizando la descentralización y mejorando el desempeño de las administraciones locales, ha sido precisamente la de la promoción de estructuras de cooperativismo intermunicipal (Osso, 2005). Las AM se perfilan, entonces, no sólo como una alternativa viable sino como una necesaria herramienta de gestión a nivel local, una especie de solución intermedia para determinar los
  • 9. 8 niveles territoriales de mayor eficiencia para la prestación de servicios, el manejo presupuestal y tributario y la dotación de obras de infraestructura y equipamientos urbanos (Hernández, 2003). En tal sentido, se afirma que las AM constituyen una forma de organización gracias a la cual se pueden aprovechar economías de escala y los efectos de aglomeración, pues disminuyen costos y optimizan los resultados de la gestión territorial (Blanco, 2005). Si bien las perspectivas para el desarrollo del cooperativismo entre municipios han sido poco alentadoras, dada la escasa conciencia que de su importancia han tenido el gobierno nacional y los territoriales, en los últimos meses se respira un aire diferente, resultado del interés que ha mostrado en el tema el actual mandatario de los colombianos. A lo anterior se suma el hecho de que la normatividad que se ha expedido para hacer frente a la compleja problemática de los pequeños municipios, principalmente su ineficiencia e insostenbilidad, ha abierto claramente dos perspectivas: la supresión y/o fusión; la forma asociativa de la gestión municipal. En este contexto, impulsar diversas modalidades de Asociatividad entre los gobiernos locales podría permitir consolidar procesos de desarrollo de mediano y largo plazo, sobre la base de visiones compartidas. La cooperación intermunicipal permitiría una gestión más eficiente de los recursos y el ejercicio mancomunado de las competencias locales posibilitaría una oferta más adecuada de servicios a la comunidad. 2.2 Elementos para un diagnóstico de las Asociaciones de Municipios en Colombia. Los pocos trabajos que se han realizado para evaluar el desempeño de las AM contrastan con la abundancia de normas que se refieren a ellas, entregándoles nuevas facultades y ampliando el ámbito de su actuación, sin que medie un diagnóstico que ponga en evidencia cuán útil ha sido el proceso asociativo a nivel municipal. Una rápida revisión de la normatividad vigente pone de presente que hoy pueden hacer prácticamente de todo, mientras que los elementos que arrojan los estudios adelantados llevan a concluir que ninguna de las asociaciones analizadas ha cubierto ese amplio espectro facultativo, siendo notable el caso de las que se ocupan de asuntos que no han sido regulados en las normas. Por eso, antes de avanzar algunas propuestas orientadas a corregir ambas circunstancias críticas, conviene repasar las funciones a cargo de las AM tal como han sido definidas en la ley 136/94 y en el Código de Régimen Municipal, así como poner de presentes algunos elementos que permitirían aproximarse a la situación que exhiben en la actualidad. 2.2.1 ¿Qué son y qué pueden hacer hoy las Asociaciones de Municipios? Aunque la carta política de 1991 no reguló las AM, ni estableció parámetros para su definición y funcionamiento, ocupándose de ellas sólo cuando habla del situado fiscal, la normatividad que las regula se encuentra vigente (regla de presunción de existencia de la legislación preexistente).
  • 10. 9 De acuerdo con la ley 1 de 1975 y su decreto reglamentario 1390 de 1976, con el Código de Régimen Municipal (decreto 1333 de 1986) y con la ley 136 de 1994, las AM son entidades administrativas de derecho público del orden intermunicipal, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las integran. Los municipios se asocian para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, ejecutar obras o cumplir funciones administrativas que les deleguen los socios con eficiencia y eficacia. Se trata de asociaciones voluntarias entre entes territoriales contiguos, que deben presentar ciertas condiciones de homogeneidad y configurar una región susceptible de un desarrollo integral. Aunque en sus orígenes la finalidad principal de las AM es la prestación conjunta de servicios públicos, evaluaciones recientemente realizadas (Pulido y otras, 2005) ponen en evidencia que sus facultades se han venido ampliando, al punto de que hoy pueden hacer prácticamente de todo. La capacidad jurídica de las Asociaciones no sólo se circunscribe a lo que se pacte en los estatutos, pues la norma (ley 1/75 y su decreto 1390/76; ley 136/94) define las facultades de las mismas. El ámbito de que disponen para su actuación, abstracción hecha de si cuentan o no con los recursos necesarios para ello, esta relacionado con las siguientes potestades: - Elaborar la planeación integral de la “región” conformada por los asociados (articular la planeación municipal con la departamental y nacional); - Realizar los estudios de las obras y servicios públicos de interés “regional” (serán de imperativo cumplimiento para todos los municipios asociados); - Decidir cuáles servicios u obras deben ser retribuidos por los beneficiarios directos. Expedir sus propios estatutos de valorización (liquidar la cuantía y establecer la forma de pago); - Promover obras de fomento municipal que beneficien a los asociados procurando su realización y explotación en forma colectiva. Ejecutar u ordenar la ejecución de las obras proyectas; - Celebrar contratos y negociar los empréstitos necesarios; - Fomentar el desarrollo económico; - Orientar la tecnificación de las administraciones municipales; - Coordinar, mediante planes reguladores, el desarrollo urbano de los municipios asociados; - Elaborar y adoptar el presupuesto, hacer aportes a sociedades y compañías que se creen para la realización de los objetivos propuestos. Normas posteriores ampliaron las posibilidades de acción de las Asociaciones hacia las siguientes actividades: planes de producción y comercialización rural; prestar servicios de salud y servicios públicos esenciales; en convenios con la policía, tránsito, turismo, control de drogas, etc.; servicio unificado de transporte; proyectos de reforestación; planes de viviendas de interés social y reforma urbana; cuerpo de bomberos; designar curadores urbanos; asistencia técnica rural y desarrollo agro empresarial.
  • 11. 10 Notable ha sido también la evolución del marco constitucional y legal que regula la figura asociativa, a partir de su institucionalización en 1968. En los años setenta se sentaron las bases y los elementos esenciales de las AM. En los años ochenta y noventa las reformas se orientaron al saneamiento fiscal de los entes territoriales, en un intento por fortalecerlos y hacerlos auto sostenibles, con lo que las asociaciones municipales fueron consideradas como una solución viable a los problemas financieros que afrontaban la mayoría de los municipios (Osso, 2005). Por ello, el asunto de su modernización y fortalecimiento pasa necesariamente por una juiciosa y exhaustiva revisión de la legislación existente, buscando su actualización y armonización con los nuevos preceptos constitucionales, la racionalización de las facultades otorgadas a las AM, así como la modernización de los conceptos en que se deben fundamentar los desarrollos legislativos, tareas esenciales para avanzar en la perspectiva del estímulo a los propósitos asociativos. 2.2.2 Breve caracterización del asociativismo municipal en Colombia. Hasta el momento no se ha intentado una evaluación comprensiva del conjunto de asociaciones formalmente constituidas en Colombia. En sentido estricto, en los últimos años, sólo se han realizado dos trabajos que han recurrido a fuentes primarias, bien a través de entrevistas con los directivos de algunas AM (Pulido, 2003), bien por medio de encuestas (Cerón, 2004). En los dos trabajos mencionados y en una tesis de grado (Osso, 2005), se destacan algunas asociaciones que se han ganado cierto reconocimiento por su permanencia y por la relevancia de algunas de las actividades que han realizado. Es el caso de: Asopatía; Asomac; Asosanjorge; Amsur; Asoocaña; Masora; Asosumapaz; Proyección siglo XXI; Asolínea. La ausencia de investigaciones al respecto y la falta de información sobre el accionar de tales organizaciones, constituye una evidencia de la poca trascendencia que ha tenido esta forma de cooperación municipal en nuestro medio. De ahí la importancia de construir un sistema de seguimiento y control que permita explorar empíricamente los resultados de la gestión asociativa, identificar los obstáculos existentes y buscar las soluciones apropiadas (Maldonado, 2003). De los trabajos mencionados se pueden inferir algunos de los rasgos que caracterizan a este importante arreglo interinstitucional, los cuales constituyen una primera aproximación al inexistente pero necesario diagnóstico. En general, cinco son los principales problemas que hoy exhiben las asociaciones que han sido objeto de análisis y evaluación. No obstante, antes de señalarlos, es preciso aclarar que cualquier generalización resulta problemática, porque las AM estudiadas han sido muy desiguales en sus orígenes y desarrollo, presentan grandes altibajos en su accionar, existe poca consistencia y continuidad en las actividades que realizan, asuntos todos relacionados con los aspectos que se mencionan a continuación (Cerón, 2004; Pulido, 2003; Osso, 2005). Indeterminación del objeto contractual, excesiva generalidad o vaguedad en la definición de los objetivos propuestos. La principal causa de la relativa inocuidad de la inmensa mayoría de las AM formalmente constituidas radica, en consecuencia, en el carácter genérico de su misión, en la ausencia de precisión de la función específica que concitó el esfuerzo asociativo.
  • 12. 11 Además de la amplitud e indefinición del objeto contractual, que ha generado el riesgo de que las AM no logren concretar su actividad en ninguna función específica, de los casos analizados se desprende que la mayoría se concentran en desarrollar actividades que no implican delegación de competencias municipales, que han desaprovechado las posibilidades creadas en las normas, que muchas de las opciones existentes (al menos 10. Pulido, 2003) ni siquiera han sido objeto de atención de alguna asociación, que sus acciones son dispersas y no están articuladas a los procesos de desarrollo municipal. Todo esto incide por supuesto en la generación de otro problema, a saber, la dificultad para gestionar los recursos económicos requeridos, tanto frente a los socios como a otras instancias (gobiernos nacional y departamental, cooperación internacional, etc.). De ahí se desprende la necesidad de focalizar, de precisar con toda claridad para qué se asocian los municipios, tal como se propone más adelante. Igualmente, hay que buscar el modo de evitar que el gobierno nacional, los legisladores, etc. (en todo caso agentes externos al propósito asociativo) continúen asignándoles funciones de forma genérica y sin contar con su voluntad. Proliferación de AM, asociada a la facilidad con la que pueden ser constituidas y a que no existen reglas claras para eliminar aquellas que no funcionan. Al respecto, vale la pena anotar que el número de AM existentes es actualmente desconocido y ha sido bastante fluctuante (entre 70 y 50) en los últimos años. Algunas noticias recientes permiten ubicar cerca de 60. Sin embargo, a raíz de recientes manifestaciones del Presidente de la República, parece que se crearon un número importante pero indeterminado de asociaciones. Lo anterior conduce a plantear la necesidad de introducir requisitos más exigentes para crearlas y ciertos criterios que permitan disolverlas, cuando no se den las condiciones que garanticen su adecuado funcionamiento. También, se requiere un instrumento de registro, evaluación y control. Aunque son muchas las asociaciones existentes sólo unas pocas operan permanentemente y se han ganado cierto reconocimiento (nunca más del 15% del total). De ahí se desprende otro rasgo característico de la forma como se ha materializado el esfuerzo asociativo en nuestro medio, a saber la superflua representatividad de las AM. De las que existen, prácticamente ninguna ha actuado en la totalidad de los ámbitos para los que están facultadas y, en no pocos casos, han incursionado en asuntos que no están regulados en las normas, con lo que se podría estar desvirtuando la figura asociativa. Se colige de ello que es necesario definir más precisamente los requisitos para su funcionamiento, condicionando su puesta en marcha a la existencia de estudios previos que demuestren la bondad y factibilidad de lo que se busca. También, que es necesario emitir señales claras acerca de dónde intervenir para garantizar que no se desvirtué una figura que alberga un gran potencial. En general carecen de los recursos necesarios para financiar sus actividades y enfrentan dificultades para lograr que los socios cumplan con los compromisos financieros pactados. De esto resulta una excesiva vulnerabilidad financiera, que se explica entre otras razones por la
  • 13. 12 ausencia de precisión frente a las funciones que se van a ejercer (es problemático entregar recursos públicos sin tener certeza sobre su destinación). A lo anterior hay que agregar la morosidad en los pagos de las cuotas de sostenimiento. Estás circunstancias las han obligado a buscar recursos externos y a hacer de la contratación con los municipios su principal mecanismo de subsistencia, cuando deberían financiarse de los aportes de los socios y con los ingresos generados por los servicios que prestan. El hecho de que compitan con las Ongs y las Cooperativas por los recursos municipales, ha conducido a que pierdan de vista el fundamento de su qué hacer institucional y ha generado no pocos riesgos de corrupción. Resulta, por decir lo menos, paradójico que un instrumento concebido para atender de forma cooperada asuntos propios de la gestión pública local, habida cuenta de las limitaciones financieras de los municipios individualmente considerados, sea desaprovechado por falta de conocimiento, responsabilidad o voluntad política de los potenciales beneficiados. De ahí que sea necesario precisar las fuentes de financiamiento y buscar mecanismos que comprometan a los socios para que respeten los pactos suscritos. Aunque podrán darse algunas excepciones, no parece existir una clara apropiación del instrumento asociativo por parte de los mandatarios locales. Es decir, las AM van por un lado mientras sus socios tienden a desentenderse de lo que éstas hacen. En la gran mayoría de los casos estudiados no parece claro el liderazgo de los Alcaldes y a veces se tiene la sensación de que las AM no toman en consideración a los municipios, flagrante contradicción por supuesto. De lo anterior se deduce que existe una carencia de compromiso y voluntad política de los mandatarios locales con los proyectos mancomunados, los cuales por su complejidad exigen continuidad y permanencia más allá de los períodos particulares de cada gobierno. En consecuencia, es necesario poner las AM al servicio de los socios y orientarlas hacia el desarrollo y la integración territorial, buscando al tiempo la manera de elevar el protagonismo de los Alcaldes en las decisiones que se tomen en el marco de la asociación. De los elementos de diagnóstico apenas esbozados se puede desprender una primera gran conclusión: en términos generales, la normatividad es tan amplia que permite a las AM hacer prácticamente de todo. Aunque no sobrarían políticas públicas que estimulen la Asociatividad, tanto nacionales como territoriales, el principal problema (la escasa operatividad, la inocuidad de muchas de estas organizaciones), radica más en los operadores políticos que en las normas o en las políticas que no existe y se pudiesen formular. 3. Objetivos de la política de estímulo a la Asociatividad municipal. 3.1.Objetivo General. Fortalecer los mecanismos e instrumentos de Asociatividad entre municipios, como una forma de ejercer más eficiente y eficazmente sus competencias y para promover y gestionar el desarrollo de la subregión que se origine como consecuencia del proceso de asociación.
  • 14. 13 3.2.Objetivos específicos. - Ajustar, para racionalizar y modernizar, el marco normativo que regula las AM con especial énfasis en las facultades a cargo de estas entidades, los mecanismos para su creación y disolución y las fuentes de recursos de que dispongan; - Con base en la legislación vigente, establecer una tipología que diferencie las formas asociativas municipales; - Concentrar la acción de las AM en el ejercicio mancomunado de las competencias municipales, bien que se trate de la prestación conjunta de servicios públicos, el ejercicio asociado de algunas funciones administrativas o la ejecución de obras físicas; - Promover la creación de las capacidades requeridas para que las AM se encarguen de la planeación y el ordenamiento territorial de la subregión que resulte del proceso asociativo; - Estimular a las AM para que se ocupen de gestionar el desarrollo (promoción y fomento) de las estructuras productivas locales y subregionales; - Impulsar la formulación y ejecución de proyectos orientados hacia la protección del medio ambiente por parte de las AM, de común acuerdo con las respectivas autoridades ambientales. 4. Propuestas relacionadas con la normatividad vigente. Como se desprende del diagnóstico y de los objetivos ya señalados, dos son las acciones que hay que emprender en el plano normativo, para fortalecer y estimular esta figura de integración municipal: primero, es necesario proceder a ajustar la legislación; segundo, hay que reconocer que existen varias formas o modalidades de asociación. Veamos en qué sentido van estas dos propuestas. 4.1.Ajustes de la normatividad que regula las AM. De lo planteado precedentemente se despende que las AM tiene hoy un objeto ampliamente definido en las normas, que les permite hacer prácticamente de todo (Pulido y otras, 2005). Según los diagnósticos disponibles ninguna ha cubierto tan vasto campo facultativo. En consecuencia se impone ordenar y racionalizar sus funciones, buscando que concentren su accionar en tareas como las que se proponen más adelante. Al respecto, existen dos alternativas: dejar las funciones como están definidas actualmente (ley 136 de 1994) pero ajustando los requisitos para la creación y disolución, así como en materia financiera; reformarlas para ordenarlas, precisarlas, modernizar el lenguaje, de modo que se concentren en dos grandes campos facultativos. También, hay que buscar la manera de ponerle un freno a la práctica de agregarle funciones sin consultar con los interesados. A continuación se desarrollará una propuesta que sigue la segunda opción. 4.1.1. ¿Qué deben ser las Asociaciones de Municipios? Las siguientes deben ser las principales características de las Asociaciones de Municipios: - Deben nacer de un acuerdo de voluntades, realizado por unos municipios que persiguen la ejecución mancomunada de servicios y obras públicas, que son competencia de cada uno de
  • 15. 14 ellos. También, deben buscar el ordenamiento territorial y promover la planificación y el desarrollo integral del territorio que conforman; - Por ser voluntarias y por tratarse de una relación de colaboración, no debe existir ninguna preeminencia ni subordinación entre los socios (diferencia con Áreas Metropolitanas); - No pueden suplantar, sustituir o competir con los municipios. Los complementan, los articulan, coordinan y ayudan al ejercicio de sus competencias; - No tienen competencias asignadas directamente por la ley. Las reciben en delegación sin que el municipio pierda su titularidad, razón por la cual transfiere sólo su gestión; - Deben cumplir con dos condiciones: hacer más eficientes y económicas las tareas que se han propuesto; para su creación, contar con la autorización de los Concejos municipales; - En tal sentido, debe existir un estudio previo que establezca la viabilidad de la creación de la Asociación, estudio que debe estar referido a las competencias que se pretendan ejercer por delegación o a los servicios que se pretendan prestar de forma mancomunada; - Respecto de su naturaleza jurídica deben ser entidades administrativas de derecho público, que se originan en la cooperación como un mecanismo para lograr objetivos comunes; - Deben tener personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente del de los entes que las conforman. Deben tener la facultad de celebrar contratos y negociar empréstitos; - Deben contar con Estatutos en los que se regule la voluntad de los constituyentes y se defina el límite que tendrán sus administradores. En los estatutos se debe definir con toda precisión cuáles servicios, funciones o actividades se realizarán a través de la asociación; - Como norma general, un municipio debe poder pertenecer a varias asociaciones, dependiendo del objetivo societario. Es decir, puede hacer parte de varias asociaciones que persigan diferentes objetivos; - Una vez pactada la prestación de un servicio o la ejecución de una función en el marco de una asociación, el municipio no podrá ejercer separadamente esa misma competencia; - En el caso de municipios contiguos, deben existir ciertas condiciones de homogeneidad entre los socios, tanto a nivel territorial como económico, social e institucional; - Este consorcio del nivel intermedio puede constituirse con municipios de varios departamentos (diferencia con las provincias de que habla la Constitución); - En relación con el ejercicio de las funciones relacionadas con los servicios públicos es deseable que, en el marco del proceso asociativo, se constituyan empresas de carácter mixto, tal como están reguladas en la ley 142 de 1994. 4.1.2. ¿Qué deben hacer las Asociaciones de Municipios? A pesar de tratarse de un acto voluntario, modificando las facultades expresamente establecidas en la ley, el gobierno nacional buscará que sus actividades se centren en las siguientes cuestiones, agrupadas en torno a dos grandes campos facultativos. Por esta vía se podría resolver el problema de la indeterminación competencial en la fijación del objeto contractual (funciones generalizadas, camino expedito hacia la inactividad), así como reducir la multiplicidad de normas que definen sectores y funciones en los que pueden actuar las Asociaciones. Los campos a que se ha aludido serían los siguientes:
  • 16. 15 4.1.2.1. El ejercicio asociativo de las competencias municipales. Tres serán los ámbitos en los que podrán actuar las Asociaciones de Municipios, ejerciendo competencias municipales que reciben en delegación: - Prestación asociada de servicios públicos. A título meramente indicativo se señalan los siguientes: acueductos regionales; mataderos regionales; gestión regional de residuos; prevención y atención de riesgos y desastres; saneamiento básico; servicios de salud; alumbrado público, etc.; - Ejecución de proyectos de inversión, fundamentalmente orientados a la integración territorial de los municipios asociados y a construir una plataforma de apoyo a las actividades productivas; - Ejercicio asociado de funciones administrativas y financieras, tales como: planeación; catastro y predial; asistencia técnica rural; contabilidad; presupuesto; tesorería; control de la gestión pública (personería y contraloría); administración del Sisben, etc. 4.1.2.2. La gestión del desarrollo territorial (regional y local). Se deben concentrar en cuatro funciones básicas, que resultan de la mayor importancia en la perspectiva del desarrollo y la integración territorial: - Planificación estratégica territorial, con especial énfasis en cuestiones que también son relevantes para el gobierno nacional, como construcción de visiones, articulación de planes de diferente escala, etc.; - Fortalecimiento institucional, asunto prioritario desde la perspectiva de buscar la eficiencia y la eficacia de las administraciones locales en la gestión del desarrollo; - Promoción y fomento del desarrollo económico local y subregional, papel principal asignado a los niveles intermedios de gobierno, tal como están hoy concebidos en el ordenamiento vigente; - Gestión ambiental subregional, tarea que debe ser realizada de común acuerdo con la respectiva autoridad ambiental. 4.1.3 Procedimiento para la creación de una Asociación de Municipios. Para crear hoy una AM basta que los Alcaldes interesados expresen su voluntad de trabajar mancomunadamente, identifiquen una problemática común, obtenga autorización de los respectivos Concejos municipales para suscribir el convenio de asociación, escriban unos estatutos y los publiquen. Sin embargo, se deberían establecer unos condicionamientos previos, que apunten en la dirección de garantizar el efectivo funcionamiento de la asociación. Básicamente se trataría de las siguientes cuestiones: - Que se cumplan ciertas condiciones en el caso de las asociaciones contiguas reguladas por la ley 136/94, tales como: cierta homogeneidad geográfica y ambiental; identidad socioeconómica y cultural; facilidades de comunicación entre los diferentes municipios que la
  • 17. 16 integrarían y cierta cercanía física; condiciones administrativas y categorías similares; voluntad política expresa de los gobernantes y respaldo social; - Que estén debidamente establecidos los propósitos del esfuerzo asociativo. Es decir, que los promotores sepan con claridad para qué se van a asociar. En otros términos, que no haya más asociaciones de propósito indefinido, indeterminado o general. Esto implicaría que exista un marco legal que establezca con claridad las funciones posibles y que en los estatutos cada potencial asociación escoja y precise a qué se va a dedicar; - Que se realice previamente un estudio que demuestre las ventajas de la asociación en torno a los asuntos que originan la iniciativa. Es decir, que se pruebe la viabilidad de la prestación conjunta de servicios, de la ejecución mancomunada de proyectos o del ejercicio asociativo de ciertas funciones administrativas; - Que se establezca algún tipo de procedimiento propio de la democracia participativa (consulta popular, como en el caso de las Áreas Metropolitanas), que garantice la apropiación por parte de la ciudadanía del proceso y de los propósitos de la integración y que obligue a los elegidos popularmente (Alcalde, Concejales, etc.) a respetar el mandato de Asociatividad originado en la voluntad popular; - Que se recurra a algún procedimiento propio de la planificación participativa (consulta con los actores presentes en el territorio a través de un mecanismo tipo consejo de planificación territorial) para garantizar la continuidad y la coherencia en el esfuerzo asociativo, generando los espacios y los mecanismos que favorezcan el análisis permanente de la coyuntura territorial y la definición concertada de las prioridades; - Que se identifiquen claramente las fuentes y los montos mínimos de los recursos de que dispondría la Asociación y el mecanismo a través del cual se transferirán. 4.1.4. Criterios para la liquidación de las Asociaciones de Municipios. En las normas que regulen las asociaciones se deben precisar ciertas condiciones generales que conduzcan a la liquidación de las AM cuando no funcionen, sin perjuicio de que los socios incluyan otros elementos en los respectivos estatutos. Dentro de los temas que deberían ser expresamente regulados mencionaría los siguientes: - Cuando se constituyen sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades definidas en las normas que regulan el acto asociativo; - Cuando no cumplen los propósitos para los cuales fueron creadas. Para ello de debe asignar a alguna entidad la función de seguimiento, evaluación y control. En el caso de las AM subdepartamentales podría ser la oficina de Planeación del respectivo departamento. En los casos diferentes una unidad del DNP; - Cuando ya cumplieron con el objeto para el cual fueron creadas, tornándose innecesaria y superflua su persistencia; - Cuando, transcurrido un plazo, no logren allegar los recursos y los medios necesarios para el cumplimiento de los fines pactados. Es decir, cuando los socios no cumplan con los compromisos adquiridos en materia de financiamiento; - Cuando los socios así lo definan. Se requiere para ello la voluntad expresa de al menos las dos terceras partes.
  • 18. 17 4.1.5. Sobre las fuentes de financiamiento. En general los recursos de que dispongan las AM deben provenir de dos fuentes principales: aportes de quienes las integran; ingresos generados por las tarifas de los servicios que prestan. En tal sentido, es fundamental que el esfuerzo asociativo se oriente hacia la explotación de rentas productivas propias ligadas a funciones que son monopolios municipales. Respecto de lo primero, hay que diferenciar el funcionamiento de la asociación de la prestación mancomunada de algún servicio público. En relación con el funcionamiento, los socios serán los encargados de financiarlas, aportando los recursos requeridos los cuales deben ser previamente presupuestados (tanto en cada municipio como en la AM) y tal presupuesto debe ser aprobado por el máximo órgano de dirección. Es decir, es importante que exista planeación financiera y elaboración anual del presupuesto (cuáles los ingresos y cuáles los gastos que se pueden financiar con ellos). Ahora, de acuerdo al servicio o función que se vaya a ejercer de forma asociada, los municipios aportarán, en forma proporcional, los recursos correspondientes, los que a la vez saldrían de las rentas que ellos reciben de la nación (transferencias, cuando sea el caso) y de sus fuentes propias. Una opción para garantizar que los Alcaldes, por motivaciones políticas o de otra índole, no incumplan con los aportes que se pactaron, dada la importancia de este rubro en el presupuesto de la asociación, consistiría en que la nación retuviera automáticamente la parte del situado correspondiente (cuando sea el caso) y lo entregue directamente a la entidad. Los ahorros generados en los municipios, al ganar eficiencia y al suprimir estructuras (reducción de gastos de funcionamiento y racionalización de procesos administrativos), también se podrían destinarían a financiar otras actividades que decida emprender la asociación. Este asunto se debe pactar en los estatutos. De ahí la importancia de condicionar la creación de las AM a la existencia de un estudio previo (análisis costo-beneficio) que demuestre las bondades del esfuerzo asociativo (que lo que haga la asociación cueste menos que si se hace individualmente o lo mismo pero con ganancias en cobertura, eficiencia y eficacia), las cuales no se pueden presumir ni dar por sentadas. Del patrimonio de una asociación podrán hacer parte también las rentas que les cedan o los aportes que reciban de la nación (artículo 287 de la CN), los departamentos y otras entidades públicas o privadas. Igualmente, las contribuciones por valorización que se originen en las obras públicas y de beneficio común que realice la asociación. Otros ingresos que obtengan como resultado de la gestión que adelanten sus administradores (recursos de cooperación, bienes e ingresos que obtengan por otros conceptos, etc.). Como no son entidades territoriales no son titulares directos de los recursos del SGP o de las rentas municipales. Las reciben en función de las actividades que vayan a realizar. Podrán
  • 19. 18 acceder a los fondos de regalías o de cofinanciación por la vía de los proyectos que tramiten ante las instancias competentes. 4.1.6. Mecanismos de regulación y control. Las AM deben ser objeto de regulación y control público. Es decir, deben regirse por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y encuadrarse dentro de la regulación del ejercicio de la función pública. En tal sentido, los siguientes serán los mecanismos y órganos de control y vigilancia: - Control Fiscal: deben ser vigiladas en el cumplimiento de su objeto y debe existir la posibilidad de sancionarlas (disolución, por ejemplo) si no lo hacen. Cuando pertenecen a un mismo departamento serán vigiladas por la Contraloría Departamental respectiva. La Contraloría General de la Nación vigilará el manejo de los recursos de las asociaciones supradepartamentales. También pueden organizar su propia contraloría. - Control Interno: las asociaciones están sujetas a las normas sobre control interno (CN, artículo 209 y ley 87/92). Esta responsabilidad recae sobre el Director Ejecutivo. - Control Jurídico. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la jurisdicción contenciosa administrativa. - Debe llevarse un registro actualizado de las asociaciones existentes y éste debe estar en cabeza del Ministerio del Interior (eventualmente lo podría delegar en la FCM, por ejemplo). - También debe existir un mecanismo que permita hacer seguimiento a las asociaciones existentes, para garantizar que están cumpliendo con los fines propuestos (Quizás los DAP en asocio con el DNP). - La Procuraduría ejercerá el control administrativo y disciplinario. - También, los Concejos municipales ejercerán un control político y las comunidades podrán recurrir a veedurías para ejercer el control ciudadano. 4.2.Hacia una tipología de asociaciones municipales. De acuerdo con el ordenamiento vigente se pueden identificar varias clases de AM, aunque no parece claro que la voluntad del legislador hubiese sido la de introducir una tipología de las mismas. El caso es que existen asociaciones voluntarias y obligatorias, subdepartamentales y supradepartamentales, de duración mínima, de propósito general (multifuncionales) y unívocas. Por ello, quizás convenga introducir la discusión de está cuestión, dado también que en los países donde la figura asociativa ha tenido mayor desarrollo son múltiples las modalidades que ésta adopta. Para dar una idea del asunto se presentan los tipos que hoy se pueden reconocer en Colombia. Veamos: - Las asociaciones voluntarias, que pueden ser de dos clases: contiguas, reguladas por la 136 de 1994, consistentes en acuerdos entre municipios circunvecinos que forman una especie de “colectividad” territorial; virtuales, posibles de acuerdo a varias normas, que son acuerdos entre municipios que pueden no estar sometidos a la restricción de la contigüidad espacial (además de la figura asociativa regulada en la ley, podrían adquirir la forma de convenios, alianzas, consorcios, etc. Es decir, modelos que no implican necesariamente la conformación de una persona jurídica diferente);
  • 20. 19 - Las asociaciones obligatorias, que han existido en la legislación (ley 1/ 75) y desaparecido (ley 136/94), hoy están contemplada para los municipios que, encontrándose en dificultades financieras, no hayan logrado las metas propuestas en el plan de saneamiento (artículo 19, ley 617 de 2000). Dichas asociaciones se orientarán a la prestación de los servicios a cargo de los municipios, a la ejecución de obras o al cumplimiento de funciones administrativas (en la práctica, constituyen una alternativa a la fusión del municipio que no haya alcanzado los límites de gasto establecidos en la mencionada ley). De todas formas, debería contemplarse la posibilidad de las asociaciones obligatorias en unos casos que habría que establecer con toda claridad, habida cuenta de la problemática que caracteriza a los pequeños municipios colombianos (limitadas capacidades financieras, administrativas y operativas), la necesidad de simplificar los aparatos burocráticos y racionalizar la prestación de los servicios públicos. El DNP y/o los DAP de los departamentos involucrados deberán asumir, de forma coordinada, esta tarea. De otro lado, la ley 715 de 2001 en su artículo 88, autoriza a las entidades territoriales municipales a suscribir convenios de asociación para los fines que ya se han mencionado recurrentemente, siempre que se garantice la disminución de los gastos de funcionamiento de las entidades asociadas y se racionalicen los procesos administrativos, por un período mínimo de cinco años, tarea encomendada a una unidad administrativa sin personería jurídica con jurisdicción intermunicipal. Finalmente, respecto de la determinación del objeto societario (funciones a cumplir), existen dos posibilidades: AM univocas, que son aquellas que tiene un objeto único; AM multifuncionales, que son aquellas que pactan en sus estatutos un objeto amplio que las faculta a ejercer varias funciones. Como ya se planteó, una de las observaciones más recurrentes que se ha hecho a la descentralización tiene que ver con el carácter uniforme del régimen jurídico municipal. De hecho, el país ha empezado a considera el asunto de la categorización o tipologización de las entidades territoriales, cuestión fundamentada en los artículos 302 y 320 de la carta fundamental, que hablan de la posibilidad de introducir un distinto régimen para su organización, gobierno y administración. Sí esto es posible respecto de los municipios (ley 617) y departamentos (Conpes 3238, último proyecto de LOOT), también debería serlo respecto de sus formas asociativas. No debe olvidarse que, en la práctica, las Áreas Metropolitanas son a los grandes centros urbanos lo que las Asociaciones son a los pequeños municipios rurales. He ahí otro criterio de diferenciación. El tema es importante por dos razones: - Diversos estudios, realizados a nivel internacional, ponen de presente que las formas más eficientes del asociativismo municipal están relacionadas con la delimitación precisa de las tareas que han de realizar y con la duración del pacto de asociación (Nicod, 1999); - En diferentes leyes y proyectos de ley se han contemplado diversas formas asociativas y resulta conveniente introducir criterios que permitan distinguir unas de otras, de modo tal que
  • 21. 20 siempre queden claros los propósitos y los alcances de estos procesos, cuestión no lograda hasta el momento según se desprende de los estudios disponibles. 5. Ámbitos en los que se debe concentrar la cooperación intermunicipal. A continuación se desarrollan las propuestas relacionadas con el ejercicio de las potestades que deberían contemplar las normas que regulan las AM, corregidas y ordenadas como se sugiere atrás (4.1.2). Se insiste en que se trata de un “menú” de posibilidades para que cada asociación, en el acto de su constitución y en sus estatutos, precise con toda claridad su objeto societal. 5.1 Asociaciones de Municipios y Gobiernos municipales. En este ámbito se incluyen tres cuestiones básicas, relacionadas con el ejercicio mancomunado de competencias municipales (servicios públicos, funciones administrativas y ejecución de obras). También, se considera lo relativo al fortalecimiento institucional de los socios, asunto en el que las AM tiene un gran campo de acción y un enorme potencial. 5.1.1. Servicios públicos, funciones administrativas y ejecución de obras. Como se sugiere en el diagnóstico, la inmensa mayoría de los pequeños municipios colombianos enfrentan dificultades para asegurar la prestación eficiente de los servicios a su cargo. La causa principal se origina en las limitaciones financieras y en los altos costos de operación y sostenimiento de los mismos. La ley 142 de 1994 estableció la posibilidad de que los municipios creen empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en las que los entes locales podrían ser accionistas. También, permitió que operadores privados se encarguen de los mismos. Aquí hay una enorme posibilidad para las AM, a través de las cuales se podría acometer ésta tarea en condiciones competitivas, que hagan atractiva la participación de inversionistas privados. Las AM deberían impulsar la creación de empresas regionales prestadoras de servicios públicos domiciliarios, oportunidad relativamente desaprovechada por los municipios. La gestión de tales servicios a través de una forma societaria mixta, en la que los municipios mantengan la titularidad del servicio y la mayoría accionaria y los privados además de invertir operen la empresa, podría garantizar un mercado suficiente para asegurar la calidad y cobertura del servicio correspondiente. No otra fue la motivación que dio origen a las formas asociativas de gestión municipal. Aquí se podría materializar el propósito básico de las AM, cual es el de generar economías de escala en el ejercicio de las funciones a cargo de los entes municipales. Son muchos los campos en los que se podrían desarrollar este tipo de iniciativas, privilegiando una solución regional a los problemas locales. En tal sentido, el gobierno nacional buscará la forma de identificar aquellos servicios públicos que, siendo monopolios municipales, puedan dar origen a rentas productivas, de las que se puedan beneficiar las AM y sus socios. También creará un sistema de incentivos que ayude a
  • 22. 21 materializar este tipo de soluciones y enviará señales claras respecto de los campos en los que podría ser más benéfica una alianza con inversionistas privados. Igual que sucede con los servicios públicos, el ejercicio de muchas funciones administrativas resulta bastante oneroso parta la mayoría de los pequeños municipios colombianos. Tal es la consecuencia práctica del carácter uniforme de la legislación, que impuso a todos los entes locales estructuras y responsabilidad sin consideración de sus limitaciones y de sus circunstancias particulares. Este es otro promisorio campo para la acción de las AM, que pueden impulsar entre sus asociados el ejercicio conjunto de algunas de estás funciones, las cuales podrían estar en cabeza de la respectiva asociación. Como sucede con los servicios públicos, aquí también es amplio el campo para el ejercicio asociativo de las competencias municipales. Temas como la planeación, el presupuesto, la tesorería, etc., deberían ser abordados de forma mancomunada. Corresponde al gobierno nacional buscar los mecanismos que conduzcan a que ello sea así. Si bien las AM existentes poco han incursionado en estos asuntos (servicios públicos y delegación de funciones administrativas), tal como se desprende de los estudios realizados hasta el momento, en la ejecución de obras físicas de carácter municipal e intermunicipal se configura otra opción que aparentemente ha sido mejor aprovechada. Como se sabe son grandes los problemas que enfrenta el país en materia de integración territorial y de los mercados. Por ello, los proyectos orientados a estructurar e integrar el territorio así como las infraestructuras de apoyo a la producción deben ser considerados prioritarios y hay ahí una oportunidad para la intervención a través de mecanismos de carácter asociativo. En consecuencia, el gobierno nacional buscará los instrumentos que permitan que tales proyectos sean ejecutados a través de y con la participación de las AM. 5.1.2. Fortalecimiento institucional de los municipios. En relación con este asunto, prioritario desde la perspectiva de buscar la eficiencia y la eficacia de las administraciones locales en la gestión del desarrollo, las siguientes cuestiones deben ser objeto de interés por parte de las AM: - Desarrollo organizacional, consistente básicamente en la modernización institucional y en la adecuación de las estructuras a las condiciones y particularidades del territorio y de la comunidad que lo habita; - Formación y capacitación de los funcionarios locales, especialmente en todos los asuntos relacionados con la gestión del desarrollo local; - Coordinación interinstitucional, para generar agrupamientos que permitan aprovechar economías de escala en el ejercicio de algunas funciones administrativas; - Gobernabilidad local, con especial énfasis en la búsqueda de la transparencia, la eficiencia y la legitimidad en el ejercicio de la función pública.
  • 23. 22 5.2.Asociaciones de Municipios, Planificación y Ordenamiento Territorial. Una de las facultades genéricas asignadas en la legislación a las AM es la de procurar el desarrollo integral de sus territorios. En los estudios de evaluación adelantados (especialmente Cerón, 2004) se ha establecido que las asociaciones existentes le han dado mayor importancia a este asunto. Como se sabe, el mecanismo a través del cual se puede lograr tal objetivo no es otro que el de la planeación y la promoción de proyectos de interés común. En consecuencia, la función planificadora de las AM resulta fundamental para justificar su existencia. Concebida en términos estratégicos, la planificación territorial debe continuar siendo una actividad relevante de estos instrumentos de cooperación intermunicipal. Por ello, se considera que los procesos de planificación deben orientarse a los siguientes propósitos, que también son importantes para el gobierno nacional: - Construcción de visiones (agendas) compartidas. Este asunto constituye el punto de partida de cualquier proceso de planificación estratégica. Aunque en Colombia existe cierta tradición en materia de planeación del desarrollo, ésta ha sido dominantemente cortoplacista (circunscrita a los períodos de gobierno) y de marcado acento sectorial. - Sin embargo, en años recientes, se ha creado cierta conciencia de la importancia de construir escenarios de largo plazo, incorporar el territorio a tales procesos y basarlos en la participación y concertación entre todos los actores del desarrollo. - Actualmente se avanza en el proceso de construcción de una Visión Nacional (Visión II Centenario), que debe ser complementada con ejercicios similares a nivel regional, abriéndose aquí una oportunidad para que los diversos territorios (entidades, asociaciones) participen del mismo y realicen ejercicios similares en sus propios ámbitos y jurisdicciones; - Armonización y articulación de procesos de diferente escala y horizonte temporal. En relación directa con lo anterior, también es necesario integrar y articular los planes de desarrollo en que se materializan los programas de gobierno en los distintos niveles territoriales, con la planeación estratégica que ha empezado a abrirse camino en el país. - Diferentes departamentos y algunas AM han incursionado ya en estos asuntos. Son notables los casos de Antioquia, Valle, Bogotá-Cundinamarca, Asomac y Asopatía, para mencionar sólo unos pocos. En consecuencia, se requiere crear y/o fortalecer estas capacidades en las asociaciones para que se extienda y generalice la planeación estratégica a nivel nacional, regional y subregional y para que se convierta, como debería ser, en el fundamento de los planes de desarrollo de los municipios; - Articulación y armonización de los Planes de Ordenamiento Territorial (Pots). Sin duda la ley 388 significó un avance sustancial en materia de ordenamiento territorial. No obstante, es frecuente constatar que los Pots municipales tienen sesgos marcadamente urbanos y suelen desestimar el entorno, dando como resultado su incoherencia a nivel espacial y la carencia de continuidad y consistencia entre lo que se propone para un municipio y lo que contemplan los planes de los vecinos. - En tal sentido, se impone buscar un mecanismo que permitan resolver estos serios problemas de la planeación territorial, que se originan más en las omisiones y deficiencias de los operadores políticos que en los fundamentos normativos. La construcción de unas directrices subregionales de Ordenamiento Territorial, se constituye en una posibilidad para las AM y en una oportunidad para superar las limitaciones señaladas;
  • 24. 23 - Formulación y gestión de proyectos tanto municipales como subregionales. Este es otro promisorio campo derivado de la planeación, en el que también han incursionado algunas AM. La constitución de Bancos de Proyectos de Inversión a nivel intermunicipal y/o subregional, en cabeza de las asociaciones, no sólo contribuiría a una más racional definición de prioridades sino que facilitaría la asignación de los recursos tanto locales como de cofinanciación; - Sistemas de información subregional. No es concebible la planeación territorial sin un adecuado y detallado conocimiento de la problemática particular de la región o subregión de que se trate. A su vez, el conocimiento debe ser transformado en información para que sea útil a los procesos de toma de decisiones y de intervención para buscar el desarrollo. Desde esta perspectiva, las AM encuentran aquí un terreno fértil para justificar su existencia y contribuir al desarrollo territorial. De hecho, una de las asociaciones que más reconocimientos y trayectoria ha tenido (Masora) exhibe éste como unos de sus principales logros. La práctica de construir sistema de información territorial (principalmente indicadores georeferenciados de gestión, seguimiento y evaluación) debería extenderse a todas las AM. 5.3.Asociaciones de Municipios y Desarrollo Económico local y regional. Uno de los principales problemas que enfrentan los territorios subnacionales esta asociado a la falta de competitividad de sus estructuras productivas. Esto ha sido puesto en evidencia como consecuencia de los procesos de internacionalización y globalización en curso, generándose uno de los mayores desafíos para las autoridades locales y regionales, los empresarios y la comunidad en general. Para enfrentarlo, han surgido el concepto y las prácticas del Desarrollo Económico Local (DEL), entendido como un proceso orientado a promover el aprovechamiento sostenible de los recursos que alberga el territorio, en torno al cual se articulan los diferentes actores para mejora la productividad de la base económica y generar empleo e ingreso para sus habitantes. Se trata de un proceso de carácter participativo, planificado y concertado, a través del cual las instituciones estimulan y fomentan procesos productivos que contribuyan a mejorar la calidad de vida de una comunidad determinada. Si se considera que los sistemas productivos locales poco tienen que ver con la división político- administrativa, que su articulación desbordan las capacidades de las administraciones locales ya que suelen ser de carácter subregional e involucran a diferentes actores, que en el marco del proceso de descentralización es posible construir estructuras económicas competitivas y que la legislación asigna a las entidades públicas diversas competencias en materia de desarrollo, se configura una oportunidad para la actuación de las AM, la cual se puede ocupar de las siguientes cuestiones esenciales: - Identificación de vocaciones productivas locales y subregionales; - Impulso a los agrupamientos empresariales de base territorial; - Diversificación productiva (fomento de nuevas actividades en función de la vocación definida para el territorio en consideración); - Consolidación de los sistemas productivos locales y subregionales actualmente existentes (promoción).
  • 25. 24 Es amplia la caja de herramientas de que disponen las autoridades para incursionar en este promisorio pero poco explorado campo del desarrollo. Dentro de los instrumentos más conocidos se destacan los siguientes: - En primer lugar, las mismas AM que tendrían la función de promover y gestionar los arreglos institucionales y los acuerdos que hagan posible la materialización y utilización de los otros instrumentos que a continuación se listan; - Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL), concebidas en el marco de un acuerdo entre las instituciones públicas y los productores de un territorio determinado, con el propósito de aprovechar el potencial productivo endógeno y crear ventajas competitivas a nivel regional y local. Una versión doméstica de las mismas pueden ser los Centros Provinciales de Desarrollo Agroempresarial; - Sistemas Productivos Territoriales, encadenamientos productivos orientados a integrar cadenas de valor a nivel territorial, buscando aumentar la productividad y la rentabilidad de las empresas por la vía de generar economías de escala y aglomeración. Sus formas más conocidas son los cluster, los distritos industriales y cadenas productivas; - Agendas Territoriales de Competitividad, ligadas a los Acuerdos de Competitividad y a los Planes Estratégicos Exportadores, las cuales han adquirido reciente importancia a raíz de la celebración de Acuerdos de Libre Comercio (la Agenda Interna nacional y regional), las cuales se constituyen en una oportunidad para trabajar en la construcción de las plataformas requeridas para garantizar la competitividad de los productos y los sectores de las economías regionales y para asegurar que las medidas de política contribuya efectivamente a resolver los problemas que enfrenta los productores; - Agendas de Conectividad, tanto física como comunicacional. Es sabido que sin adecuados sistemas de transporte y comunicaciones no sólo es imposible la integración a los mercados sino que difícilmente se podrían aprovechar las oportunidades de desarrollo que alberga un territorio. En tal sentido, las AM tiene aquí una oportunidad para impulsar programas orientados tanto a integrar y estructurar el territorio como a promover el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; - Centros de Innovación y Desarrollo Tecnológico, orientados a desarrollar investigación básica y aplicada, a generar, adaptar y adoptar nuevos desarrollos tecnológicos, a resolver los problemas productivos de las empresas, a promover la incorporación de progreso técnico a los procesos productivos, a desarrollar nuevos productos y a agregarles valor. Concebidos como acuerdos de cooperación entre el sector público, los empresarios y las universidades, constituyen una oportunidad para avanzar en la perspectiva de la competitividad, lo que podría promoverse y organizarse en torno a las AM; - Semilleros e Incubadoras de Empresas, arreglos institucionales que permiten asesorar y orientar los emprendimientos empresariales para garantizar su viabilidad y sostenibilidad, disminuyendo los riesgos inherentes a tales iniciativas y brindándoles acompañamiento logístico. He ahí otra posibilidad para trabajar en la generación de nuevas empresas que puedan contribuir al desarrollo económico y a la competitividad de los territorios. Corresponde al gobierno nacional difundir estás posibilidades, promover los acuerdos necesarios entre las entidades apropiadas y contribuir a la creación de las capacidades institucionales requeridas para garantizar una exitosa utilización de estos instrumentos, cuya materialización redundará en mayores oportunidades para el desarrollo económico local y regional.
  • 26. 25 5.4.Asociaciones de Municipios y gestión ambiental. Por su naturaleza, el tema ambiental suele escapar a cualquier delimitación territorial y difícilmente se encontrarían problemas que pudiesen ser considerados estrictamente locales. Es verdad que el país cuenta con unas políticas y una institucionalidad en la materia, pero no es menos cierto que son graves y crecientes los problemas que debemos enfrentar. Por ello, es importante que otras instituciones y organizaciones converjan al ineludible e inaplazable propósito de la preservación de nuestra riqueza natural y a la sostenibilidad del desarrollo. En tal sentido, se han identificado diversos campos en lo que cabría una gestión ambiental mancomunada, tareas que en todo caso deben ser realizada de común acuerdo con la respectiva autoridad ambiental. A título meramente indicativo se señalarán algunos de los temas que podrían ser de interés de las AM. Veamos: - Ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, especialmente de las que proveen agua y energía para el consumo local y subregional; - Protección de ecosistemas estratégicos tipo páramos, humedales, zonas de reserva, etc., elementos constitutivos del patrimonio natural; - Promoción de la producción más limpia en las actividades que se realizan en el territorio; - Recuperación de zonas degradadas por actividades extractiva tipo minería, explotaciones madereras, etc.; - Proyectos de reforestación tanto del tipo protector como de naturaleza productora; - Propuestas de desarrollo alternativo, especialmente en zonas de cultivos ilícitos. De común acuerdo con las autoridades correspondientes el gobierno nacional buscará promover iniciativas orientadas en las perspectivas señaladas, en el entendido de que existe aquí un enorme potencial para el esfuerzo mancomunado de las entidades territoriales y las diversas formas organizativas de la sociedad. 6. Mecanismos de estímulo a la Asociatividad municipal: primera aproximación. Finalmente, se presentan algunas ideas de carácter preliminar, acerca de los medios a través de los cuales se podría estimular la Asociatividad municipal. La dificultad para identificar tales mecanismos estriba en que son pocos los antecedentes existentes en la materia, consecuencia de la poca atención que se la ha prestado al asunto. También, en que aún están pendientes aspectos esenciales de la reforma territorial. En los países europeos existe actualmente una oleada reformista a nivel municipal, que apunta hacia: transparencia en el manejo de lo público y legitimación democrática; simplificación administrativa; responsabilidad de las autoridades frente a los ciudadanos (cultura de la rendición de cuentas); participación democrática; refuerzo de las bases financiera locales en desarrollo del principio de subsidiaridad y la autonomía local. En este contexto, por la vía de la adecuación del gobierno local, Europa se encuentra en la búsqueda de sistemas eficaces de cooperación entre los municipios, promovidos, orientados y financiados por el Estado, (Hernández, 2003. Libro Blanco, 2005). Este referente es importante
  • 27. 26 porque en Colombia también es necesario modernizar el régimen local y promover mecanismos de cooperación municipal. De hecho, en nuestro medio ya se han esbozado algunas propuestas en tal sentido, tanto en cabeza de los Directores de las actuales AM como originadas en círculos académicos. Desde esta última perspectiva se ha sugerido una estrategia basada en el otorgamiento de incentivos económicos (como la subvención de los gastos de constitución de asociaciones) y la realización decida de esfuerzos por multiplicar estos y otro tipo de vínculos entre municipios (Blanco, 2005). Se propone lo anterior partiendo de considerar que las acciones conjuntas y la cooperación entre gobiernos locales alberga un gran potencial, particularmente entre municipios pequeños que presenten limitaciones por insuficiencia de escala. En tal sentido, el gobierno nacional tiene un papel vital para apoyar estos procesos cuando se detecten posibles externalidades ínter jurisdiccionales (Blanco, 2005), al tiempo que debe trabajar por la consolidación de una cultura de la Asociatividad y de la solidaridad territorial. En el entendido de que ésta cuestión es prioritaria para el gobierno nacional, se sugiere explorar las siguientes alternativas orientadas hacia la focalización de las acciones de las asociaciones en el sentido propuesto (4.1 y 5), su fortalecimiento institucional y la asignación de recursos para financiar proyectos de escala subregional y/o supramunicipal. Dados los problemas señalados (2.2.2), dos son las acciones que podría emprender el gobierno nacional para crear un sistema de incentivos que fortalezca los mecanismos de cooperación entre municipios: pedagogía, información y capacitación (asistencia técnica); financiamiento a las AM y/o a sus proyectos. 6.1.Asistencia Técnica: pedagogía, Información y capacitación. En el diagnóstico se señalaron tres problemas relacionados con el conocimiento de las posibilidades que genera el ejercicio asociativo de las competencias municipales, con el grado de precisión y claridad que existe en la definición del objeto societario y con el compromiso de los mandatarios locales. También, se mencionó la superflua representatividad de las asociaciones así existan muchas formalmente constituidas. Como la propuesta consiste en focalizar y concentrar las actividades de las AM en dos ámbitos temáticos: el ejercicio asociativo de las competencias municipales; la gestión integral (planificación y ejecución de proyectos) del desarrollo subregional, es necesario crear las condiciones que hagan posible un mejor aprovechamiento del instrumento de cooperación. Para lograrlo se requiere pedagogía, información y capacitación. Veamos: - Pedagogía porque existe el riesgo de que se desvirtúe el instrumento. Para qué es, qué puede y debe hacerse mancomunadamente, cuál el papel de los mandatarios locales en la orientación de la asociación, cuáles las relaciones con las entidades territoriales (municipios, departamentos y la nación). Es decir, formación sobre los alcances de las AM así como del marco legal que rige a los socios; - Información sobre aquellos servicios públicos que podrán prestarse más eficientemente de forma mancomunada; sobre las funciones administrativas que se podrían delegar; sobre los
  • 28. 27 procesos de naturaleza supralocal que hay que articular al desarrollo del propio municipio. Es decir, promover el asociativismo municipal, en el plano político y técnico, como instrumento de gestión para el desarrollo territorial; - Capacitación y fortalecimiento institucional, tanto a nivel municipal como de las asociaciones existentes. Es decir, proveer asistencia técnica a las AM para que cumplan con los objetivos que pactaron los asociados en los respectivos estatutos. Se podría considerar el establecimiento de experiencias piloto sobre la base de la identificación o construcción de una agenda pública de los municipios, para reconocer las demandas, ofertas, recursos y factores que pueden ser movilizados y atendidos a través de formas asociativas y mostrar los eventuales beneficios de la colaboración entre entes locales. Tal como se ha señalado previamente, varias son las modalidades de asociación existentes. En función de las señales emitidas respecto de los ámbitos de actuación de las AM, asesorar a los municipios en la identificación del tipo de asociativismo que más les conviene, en función de sus capacidades y expectativas. Asesorarlos también en la definición de las “reglas de juego” (estatutos) que habrán de regular la colaboración pactada. Igualmente, se pueden impulsar procesos de reflexión en los municipios a fin de analizar los principios de la cooperación municipal y proyectarlos en su relación con sus instancias regionales y nacionales. En la misma dirección, articular las acciones de promoción y estímulo del asociativismo municipal con todas las medidas dirigidas a la profundización de la descentralización y al fortalecimiento municipal. 6.2.Sobre los recursos para financiar las Asociaciones de Municipios. El otro problema crítico de las AM es el de la vulnerabilidad financiera. En materia de recursos, grande es su precariedad. Aunque el legislador las dotó de amplias facultades no tuvo la misma generosidad a la hora de procurarles unas rentas. Las normas que desarrollaron la figura no les asignaron recursos fiscales distintos a los aportes voluntarios que los mandatarios locales comprometieran en el acto de constitución de la asociación. Además de los recursos propios, derivados de los aportes de los socios y de los ingresos originados en los servicios prestados, la alternativa más clara de estímulo financiero a las asociaciones municipales consiste en una posible participación en las rentas nacionales y territoriales (partidas asignadas directamente en los presupuestos nacionales, departamentales y municipales), posibilidad que ya está contemplada en el debate europeo (Libro Blanco, 2005. Hernández, 2003). En el caso colombiano, antes de avanzar en ésta discusión, quizás sea necesario aclarar plenamente el papel de las AM y los alcances del ejercicio asociativo. También, hacer los ajustes normativos requeridos y articular la figura de cooperación intermunicipal con el ordenamiento territorial e institucional en proceso. Cualquiera que sea la situación es claro que las AM no pueden renunciar a los aportes de los socios como fuente principal de financiamiento. Alternativamente, se podría buscar una formula que les permita participar de un porcentaje de los impuestos municipales, para que financien con
  • 29. 28 ellos su funcionamiento y sus actividades de planificación y gestión del desarrollo (tipo sobretasa al predial, por ejemplo, como ha ocurrido con las Áreas Metropolitanas). De todas formas el asunto no parece fácil, porque cualquiera que sea la viabilidad práctica de lo que se insinúa se requerirá la voluntad del ejecutivo y del legislativo, tanto nacional como municipal, cuando no una reforma constitucional. No obstante, lo señalado tiene el propósito de abrir un debate necesario e indicar un camino posible. Entre tanto, se podría pensar en otros mecanismos de estímulo como los siguientes: - Establecer un sistema de premios a las ganancias en eficiencia, a la generación de economías de escala en la prestación de servicios públicos y a la reducción de los costos de funcionamiento en el ejercicio asociativo de las competencias municipales. Los recursos así obtenidos, que saldrían del presupuesto nacional, se destinarían a financiar proyectos asociativos de otra naturaleza; - Crear un fondo o una partida presupuestal para (co) financiar proyectos orientados hacia la integración y el desarrollo territorial, que pudiesen ser ejecutados y/o gestionados por las AM. La participación de la nación y los departamentos en el financiamiento de proyectos de alcance supralocal (tipo mataderos, disposición de residuos, vías para la integración territorial, etc.), constituiría un claro estímulo a las formas asociativas de gobierno local; - Como estímulos a la Asociatividad, la nación podría explorar la posibilidad de concebir una línea de créditos a tasas subsidiadas, con largos plazos y períodos muertos, para el desarrollo de proyectos concebidos asociadamente; - Respecto de la posibilidad de que el nivel central deleguen en las AM atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional, en el respectivo convenio de delegación se establecerán las funciones y el presupuesto que se transferirá para el adecuado cumplimiento de los fines propuestos.
  • 30. 29 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Blanco, Armando. Las alianzas municipales, el desarrollo local y la perspectiva regional. Revista Opera, volumen 5, No. 5, CIPE, Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005. Cañizares, Emiro. Hacia un modelo de organización entre los gobiernos locales en el contexto subregional a través de las Asociaciones de Municipios. Insumos para la formulación de la política pública de Asociatividad municipal. Asoocaña. Ocaña, 2006. Cerón, Rafael. Las Asociaciones de Municipios, desarrollo e integración regional. DNP. Bogotá, 2004. Congreso de la República. Proyecto de ley No. 016 de 2003 Senado, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Bogotá, 2003. Hernández, Augusto. Objetivos inéditos de la categorización municipal. En Problemática de los pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma? Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2003. Maldonado, Alberto. ¿Tenemos información adecuada para formular una política sobre municipios pequeños? En Problemática de los pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma? Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2003. Navas, Álvaro. El pequeño municipio, actor principal en el proceso de integración, movilización política y penetración del territorio. En Problemática de los pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma? Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2003. Nicod, Chantal. El asociativismo municipal: un instrumento para el fortalecimiento institucional. Ilpes. Santiago, 1999. Osso, Paola Andrea. Asociaciones de Municipios en Colombia. Trayectoria y perspectivas. Universidad Externado de Colombia, tesis de grado. Bogotá, 2005. Primer borrador del Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local en España. Madrid, 2005. Pulido, Luz M. CAF y FCM. Informe final de consultoría para el fortalecimiento normativo de las Asociaciones de Municipios en Colombia. Bogotá, mayo de 2003, a. Pulido, Luz M. y otras. Mapa legal de las Asociaciones de Municipios en Colombia. En Anexos Revista Opera, volumen 5, No. 5, CIPE, Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005, b. Restrepo, Darío y Cárdenas, Raúl. Descentralización, desarrollo e integración: crisis del centralismo y nuevos retos para las entidades territoriales. En Becker, Alejandro y otros, compiladores. Ordenamiento Territorial: reivindicaciones de la descentralización para el desarrollo. GTZ y Fescol. Bogotá, 2003.

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