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Ajustements PAC Pologne

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Les ajustements de la politique agricole polonaise face aux nouveaux défis posés par l'intégration dans l'Union Européenne. …

Les ajustements de la politique agricole polonaise face aux nouveaux défis posés par l'intégration dans l'Union Européenne.
Mémoire de licence ès sciences politiques à l'Université de Lausanne. Juin 2005.

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  1. UNIVERSITE DE LAUSANNE FACULTE DES SCIENCES SOCIALES ET POLITIQUES SESSION DE JUIN 2005 LES AJUSTEMENTS DE LA POLITIQUE AGRICOLE POLONAISE FACE AUX NOUVEAUX DEFIS POSES PAR L'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE Mémoire de licence ès sciences politiques Présenté par Marta KOLAKOWSKA DELLA MARTINA Directeur: Prof. Pierre de Senarclens Expert: Virgile Perret
  2. Remerciements: J'aimerais remercier le Professeur Pierre de Senarclens pour son aide dans la conception et la réalisation de ce travail. J'aimerais également remercier Monsieur Jacek M. Pijanowski, du Département de l'Environnement et du Développement de la Campagne du Siège du Maréchal de la Voïévodie de Malopolska, pour l'entretien qu'il a bien voulu m'accorder, ainsi que pour les références bibliographiques qu'il m'a transmis. J'aimerais remercier mon père, Bohdan Kolakowski, employé de la commune de Libiaz, pour les références bibliographiques qu'il m'a transmis, et, avec ma mère, Krystyna Kolakowska, pour leur soutien. J'aimerais aussi remercier ma sœur et son mari, Katarzyna et Serge Nedrotti, qui m'ont hébergée et épaulée au début des études que ce travail conclut. J'aimerais finalement remercier mon mari, Alberto Della Martina, pour sa patience et son soutien, ainsi que pour le temps passé à la relecture et à la correction du français de ce travail.
  3. Table des matières. 1 Introduction. ......................................................................................................... 3 1.1 Problématique................................................................................................... 8 2 Présentation de la situation. ............................................................................... 10 2.1 Rappel de l'évolution de la PAC...................................................................... 10 2.2 Entrée de la Pologne dans l'Union européenne. ............................................... 12 2.2.1 Négociations Pologne-Europe pour les modalités d'application de la PAC. ......................................................................................................... 14 2.2.2 Nouvelle situation juridique et administrative de la Pologne...................... 17 2.2.3 Résultats des rapports évaluatifs de la Commission européenne. ............... 19 2.3 Application de la PAC et de la politique structurelle européenne en Pologne d'un point de vue pratique.................................................................. 20 2.3.1 Aspects du développement rural dans le cadre des instruments traditionnels de la PAC. ............................................................................ 20 2.3.2 Aspects du développement rural dans le cadre de la politique structurelle européenne. ............................................................................ 22 2.3.3 Assistance de l'Union européenne pour l'ajustement de l'agriculture polonaise................................................................................................... 24 2.4 Conclusion...................................................................................................... 30 3 Problèmes relatifs à l'application de la politique structurelle et de la PAC en Pologne. .......................................................................................................... 32 3.1 Facteurs internes. ............................................................................................ 32 3.1.1 Lacunes administratives et manque de spécialistes et de personnel qualifié dans l'administration..................................................................... 32 3.1.2 Structure de l'éducation dans les zones rurales........................................... 34 3.1.3 Fragmentation des exploitations. ............................................................... 36 3.2 Facteur externe: la compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion européenne. .................................................................................... 38 3.3 Conclusion...................................................................................................... 40 4 Conséquences sociales des ajustements de l'agriculture pour les zones rurales. ................................................................................................................ 43 4.1 Chômage induit............................................................................................... 45 4.2 Possibilités de réinsertion ou de recyclage....................................................... 47 4.2.1 Activité touristique comme source de revenus alternative pour les zones rurales. ............................................................................................ 49 4.3 Conclusion...................................................................................................... 50 5 La PAC et la politique structurelle face aux disparités géographiques et sociales en Pologne.............................................................................................. 52 5.1 Etat des disparités géographiques.................................................................... 53 5.1.1 Disparités entre les régions........................................................................ 53 5.1.2 Inégalités entre les villes et les campagnes. ............................................... 53 1
  4. 5.1.3 Paradoxe des conditions d'obtention des aides dans le cadre de la politique structurelle.................................................................................. 54 5.2 Etat des disparités sociales. ............................................................................. 55 5.2.1 Disparités entre les agriculteurs et les autres catégories sociales. ............... 55 5.2.2 Inégalités parmi les agriculteurs eux-mêmes.............................................. 55 5.3 Conclusion...................................................................................................... 57 6 Conclusion........................................................................................................... 59 Bibliographie. ........................................................................................................... 64 Annexe. ..................................................................................................................... 71 2
  5. 1 Introduction. Affranchie de la tutelle soviétique avec l'écroulement du bloc de l'Est en 1989, la Pologne a rapidement entrepris une série de réformes politiques, économiques et sociales en vue d'adopter un régime démocratique et de transformer son économie en économie de marché. En réorientant ses échanges vers l'Ouest, le pays a renforcé ses liens avec la Communauté européenne, et cette dernière a remplacé l'ex-URSS en qualité de partenaire commercial principal de la Pologne. A l'occasion du passage de la Pologne de l'économie socialiste à l'économie de marché, le gouvernement issu de "Solidarité" a demandé l'ingérence de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international. Il a ainsi décidé de réaliser les réformes structurelles imposées par ces institutions, réformes basées sur la privatisation, la libéralisation des prix et du commerce et la stabilisation macroéconomique. Même si le pays a rapidement réalisé une libéralisation des prix presque complète, accompagnée d'une dévaluation de sa monnaie et de strictes mesures d'austérité économique, la privatisation et les réformes structurelles dans les secteurs comme l'agriculture, l'industrie houillère et la sidérurgie (secteurs extensifs, à faible rendement et largement subventionnés) se sont avérées beaucoup plus lentes. Les réformes structurelles, telles qu'elles ont été réalisées en Pologne après 1989, ont contribué à surmonter rapidement les crises provoquées par la transition et diriger l'économie vers une croissance accélérée. Néanmoins, elles ont également contribué à l'accroissement des déséquilibres économiques et des problèmes structurels, parmi lesquels le chômage massif sur les territoires des anciennes fermes d'Etat. Pour lutter contre ces difficultés, le gouvernement au pouvoir en 1998 a décidé de mettre en place une politique monétaire stricte et d'accélérer les changements structurels. Parallèlement, il a introduit quatre réformes sociales importantes (système des retraites, système de santé, éducation et réforme territoriale). La coïncidence de la politique monétaire stricte, des réformes sociales majeures (accompagnées de multiples difficultés) et des catastrophes naturelles1, a provoqué un ralentissement économique important et une montée considérable du chômage2. Les énormes coûts économiques et sociaux engendrés par les réformes structurelles ont provoqué une prise de conscience que la réussite de la transformation amorcée ne serait pas possible sans une aide extérieure, et que l'adhésion à la Communauté européenne pourrait apporter une solution à ce problème. L'intégration européenne de la Pologne, réalisée le 1er mai 2004, a couronné plusieurs années d'efforts engagés par les gouvernements successifs, initiés par la signature d'un traité d’association en 1991 suivie du dépôt d'une demande officielle d'adhésion en 1994. L'équipe alors au pouvoir a mesuré les multiples avantages offerts par l'intégration à la Communauté européenne, devenue depuis Union européenne3. 1 Le pays a essuyé des inondations dans sa partie sud-ouest en 1997, en 2001 et en 2002. 2 A. Nesporova, Why unemployment remains so high in Central and Eastern Europe, International Labour Office, Employment Paper, Geneva, 2002/43, p. 20. 3 A. Jedraszko, Na drodze do zjednoczonej Europy, Warszawa, Akapit-DTP, 2002, pp. 145-155.* * Les traductions des références en polonais se trouvent dans la bibliographie à la fin de ce travail. 3
  6. La première conséquence positive de l'adhésion européenne pour la Pologne aurait été la stabilisation du régime démocratique. En effet il était nécessaire, dans ce pays post-communiste, de pérenniser les règles de fonctionnement de la démocratie parlementaire, de l'Etat de droit, de l'économie de marché et de l'autogestion territoriale. L'adhésion européenne aurait imposé à la Pologne la mise en place de ces règles dans la vie quotidienne du pays et de la société, ce qui aurait renforcé l'attachement à ces valeurs et à ces pratiques nouvelles. Deuxièmement, l'entrée dans l'Union aurait permis la stabilisation des finances de l'Etat. La discipline financière imposée par l'Union (surtout en ce qui concerne les déficits publics admis) aurait eu pour conséquence la stabilisation des prix et la suppression de l'inflation. L'Union aurait pu servir de garantie en cas de difficultés dans certains domaines, et ainsi assurer les conditions nécessaires à la stabilité des finances publiques. En outre, l'introduction, à terme, de la monnaie unique aurait permis de stabiliser les conditions de fonctionnement de l'économie, à travers l'élimination des fluctuations des taux de change et la suppression des coûts liés à l'échange des monnaies. Finalement, la libre circulation des capitaux aurait rendu ceux-ci plus accessibles. Troisièmement, l'Union aurait garanti le maintien de la paix, aussi bien sur le plan interne (par la résolution des querelles et des conflits portant sur les frontières et la garantie des droits égaux pour les minorités nationales sur tout le territoire de l'Union) que sur le plan externe (à travers le potentiel économique et défensif de l'Union, renforcé par son appartenance à l'OTAN, qui sont des moyens de dissuasion). Quatrièmement, l'intégration européenne aurait contribué à la modernisation de la formation en Pologne. La faible valeur des matières premières dont dispose le pays, l'obsolescence des industries du temps du socialisme, les conditions généralement défavorables pour l'agriculture, sont autant de facteurs laissant penser qu'un haut niveau de formation dans des domaines ayant un caractère novateur constitue un des seuls capitaux dont dispose le pays (technologies informatiques, biotechnologie, nanotechnologie, protection de l'environnement, droit, finances, etc.). La qualité de la formation est aussi très importante lorsque l'on tient compte des changements rapides du marché du travail et des besoins en formation continue. L'accès aux programmes de l'Union, ainsi qu'aux différentes formes de coopération transfrontalière et la possibilité d'étudier à l'étranger, aurait offert aux citoyens polonais la possibilité d'améliorer leur savoir général et professionnel, en favorisant leur mobilité professionnelle. Pour l'économie, cela se serait traduit par l'apparition d'incitations à l'innovation et à la modernisation, et aurait créé les conditions pour la reconstruction de l'intelligentsia détruite durant la Seconde Guerre mondiale ou ayant émigré après l'instauration de l'état de guerre en 1981. La cinquième conséquence positive de l'adhésion européenne aurait pu être l'amélioration de l'état de l'environnement naturel polonais. Celui-ci est le résultat de négligences et de dégradations séculaires de la nature et de la faible conscience sociale du besoin de protéger l'environnement. La politique européenne en la matière aurait posé les bases pour l'évolution de cet état des choses, en particulier grâce à la liquidation des entreprises qui nuisent à l'environnement et à l'assainissement des mauvaises pratiques agricoles. La nationalité européenne aurait été une sixième conséquence positive de l'intégration européenne pour la Pologne. En plus de la liberté de se déplacer sans visas à l'intérieur de l'Union et de s'installer dans tous les pays européens, des droits civiques, 4
  7. ainsi que du droit à la protection consulaire et diplomatique à l'extérieur de l'Union, le statut de citoyen européen aurait garanti aux Polonais la pleine protection des droits de l'homme. Septièmement, la Pologne aurait pu bénéficier des standards mis en place par l'Union dans le domaine des règles de l'emploi et des conditions de travail, ainsi que de la protection sociale des travailleurs. L'Union soutient la mobilité des travailleurs, avant tout par l'intermédiaire du Fonds Social Européen (FSE). Elle cherche à garantir un bon niveau de santé et de prévention des maladies. La huitième conséquence positive que la Pologne aurait tiré de l'adhésion européenne concerne le domaine de la culture. En effet, l'Union soutient la protection et la conservation du patrimoine national, la collaboration culturelle entre les pays membres et les échanges non-commerciaux entre eux. Elle encourage aussi les programmes de promotion de la culture et de l'histoire des pays membres. Neuvièmement, la Pologne aurait pu tirer profit de la lutte commune menée par l'Union contre le crime organisé international. L'Europe essaie d'instaurer une collaboration accrue entre les polices nationales et elle soutient la formation et l'équipement des services frontaliers pour garantir la sécurité des citoyens et du territoire. La dixième conséquence positive de l'adhésion aurait été l'application de la politique structurelle de l'Union (ou politique régionale) visant une égalisation progressive entre les régions, aussi bien entre les différents pays membres qu'à l'intérieur d'un même pays. En effet, dans le domaine des infrastructures techniques, l'Union met en place et aide à maintenir des standards minimaux, met à disposition de nouvelles technologies et peut cofinancer la modernisation. Elle tend aussi à la création d'un système de réseaux européens énergétiques, de transport et de communication, et met en place, dans ce but, des standards techniques communs, coordonne les travaux et garantit le cofinancement des principaux investissements. L'ensemble des infrastructures techniques polonaises, nécessaires au fonctionnement effectif des zones aussi bien urbaines que rurales, nécessite d'être amélioré. Parallèlement, sur tout le territoire de la Pologne, le PIB par habitant est inférieur aux 75% de la moyenne communautaire, condition d'accès aux aides structurelles européennes. Finalement, l'adhésion européenne du pays lui aurait donné plein accès au marché communautaire, grâce à la suppression graduelle des obstacles à la libre circulation des marchandises (taxes, contingents, etc.). Comme le voudrait la théorie libérale, le principe de libre concurrence appliqué par l'Union devrait conduire à la baisse des prix et à l'augmentation du rendement du travail dans le pays. Différents programmes communautaires auraient soutenu la modernisation de l'économie polonaise, une meilleure allocation des moyens de production et une meilleure division du travail. Les avantages que l'adhésion européenne auraient offerts à l'économie polonaise auraient pris une signification particulière pour son économie agricole. En effet, l'importance de l'agriculture dans la vie socio-économique de la Pologne est plus significative que dans les pays d'Europe occidentale. On y trouve des régions où l'agriculture reste un des secteurs économiques principaux, avec un fort impact sur le niveau de développement de la région et sur le niveau de vie des habitants. 5
  8. Dans la période qui a directement précédé l'adhésion européenne de la Pologne, l'agriculture de ce pays se trouvait dans une crise profonde4. Cela se manifestait principalement par une baisse importante des revenus agricoles, et surtout par des possibilités limitées de les augmenter. On n'observait dans ce pays ni une demande croissante pour les produits agricoles, qui aurait pu entraîner une hausse des prix, ni un marché du travail capable d'absorber la main-d'œuvre libérée de l'agriculture après les changements structurels en cours, ni de transferts budgétaires publics importants pour le domaine agricole, ni un progrès agricole et technologique suffisant pour intensifier la production et baisser ses coûts, ni même une offre importante de moyens de production d'origine industrielle à prix modérés. L'état dans lequel se trouvait l'agriculture polonaise au moment de l'adhésion était la conséquence de quarante années d'économie centralement planifiée. A l'époque du socialisme, le secteur agricole polonais possédait des caractéristiques propres qui le distinguaient de l'agriculture des autres pays de l'Europe centrale et orientale (PECO). Notamment, ni les changements de propriété (la dépossession des propriétaires des terres), ni le processus de concentration de terres à grande échelle, caractéristiques de l'économie socialiste, n'y ont été réalisés, même si les conditions de gestion économique en Pologne restaient typiques de ce type d'économie. Ces arrangements ont eu pour conséquence la formation d'un type d'agriculture orientée vers la propriété privée, et parallèlement tournée vers un interventionnisme étatique important pour les régulations relatives aux marchés agricoles (produits, quantités, prix…). Pour satisfaire les besoins d'autosuffisance alimentaire, le gouvernement polonais a mis en places dans les années 1960 des politiques, largement subventionnées, d'intensification et de modernisation de l'agriculture. Toutefois, même si ces mesures ont permis d'augmenter les rendements par hectare, les coûts de production du secteur agricole ont continué à augmenter en raison de dysfonctionnements du système (allocation irrationnelle des ressources, choix productifs et techniques) et d'une faible productivité du travail agricole. Ces coûts de production élevés ont été compensés par des aides publiques importantes (jusqu'à 15% du budget de l'Etat) ce qui a permis d'éviter leur répercussion sur les prix des aliments. L'importante fragmentation des exploitations agricoles, les lourdeurs administratives, le manque de spécialistes et de personnel qualifié dans l'administration, le manque d'initiative des populations rurales constituent des réminiscences de cette ère communiste. Ajoutés au bas niveau d'éducation dans les zones rurales, la faible compétitivité des exploitations polonaises et l'obligation de se soumettre aux différentes normes imposées par l'Union, ces facteurs invitent à s'interroger sur le succès de l'intégration de l'agriculture polonaise à l'agriculture européenne, du moins pour la première période après l'adhésion, en prenant en compte des différences sociales et régionales présentes en Pologne. Dès le début des réformes structurelles, l'agriculture absorbait le surplus de la main- d'œuvre. Cela a conduit à une surpopulation des zones agricoles et a encore aggravé le problème du chômage agricole et du chômage caché5 dans les zones rurales6. Ainsi en 4 J. S. Zegar, «Strategia polskiego rolnictwa po akcesji do Unii Europejskiej», Zagadnienia Ekonomiki Rolnej, n°3, 2003, p. 70. 5 En Pologne, les personnes exploitant des parcelles d'une superficie supérieure à deux hectares ne sont pas enregistrées comme chômeurs. 6
  9. 2002, quand le niveau du chômage a atteint 17,4% en Pologne, il y avait 1 million 368 mille 700 chômeurs dans les zones rurales, ce qui représentait, à cette période, 42,7% du nombre total des chômeurs. On estime qu'un million de personnes supplémentaires, ne trouvant pas de travail, gonflaient les rangs du chômage caché et environ 70% des individus ayant un emploi travaillaient à temps partiel. Après 1989, une hausse drastique des prix des denrées alimentaires (auparavant fixés administrativement), supérieure à la hausse des salaires, a entraîné une baisse de la consommation intérieure, impossible à compenser par les exportations vers les pays d'exportation traditionnels, l'Union soviétique et l'Allemagne de l'Est, dont les capacités d'absorption avaient diminué de manière brutale pour les mêmes raisons. Même une forte augmentation des droits de douane sur certains produits à partir de 1993 (le lait, la viande bovine, le sucre, la pomme de terre, certains fruits et légumes frais de saison), n'a pas permis de protéger durablement les secteurs agricole et agroalimentaire polonais. Une très forte diminution des subventions, la baisse en termes réels des prix des denrées agricoles7, l'augmentation des prix des intrants (matériel, engrais) et la hausse des taux d'intérêt ont provoqué une forte réduction des marges financières des exploitations agricoles polonaises8. En conséquence, la baisse de la production, accompagnée de la réduction des investissements et de la consommation des intrants ont débouché à une récession forte de l'agriculture, avec un manque de perspectives pour l'avenir quant à la possibilité de restructuration du secteur agricole, à moins qu'une aide extérieure considérable lui permette d'entamer ce processus. Dans ce sens, l'intégration européenne et l'application de la politique agricole commune (PAC) en Pologne constituent, pour l'agriculture de ce pays, une grande opportunité, principalement en raison des transferts financiers qu'elles engendrent (à travers les Fonds de pré-accession, les paiements directs aux agriculteurs et les Fonds structurels). En effet, en accord avec le principe de solidarité financière qui est un des principes fondamentaux de l'Union européenne, il a été décidé d'appliquer la "responsabilité financière commune" pour la PAC9. Cela se traduit par le fait que, après le transfert à l'Europe de la compétence dans le secteur agricole, les dépenses dans ce domaine sont financées par le budget communautaire et non plus par le budget du pays, même si ce dernier a le droit d'accorder des aides nationales, tout en tenant obligatoirement compte des réglementations communautaires dans ce domaine. L'intégration de la politique agricole polonaise à l'agriculture européenne se réalise à travers l'adoption du modèle agricole européen, tel qu'il est défendu par la Commission européenne au sein de l'OMC. Il repose sur une politique de développement rural globale et cohérente, qui s'ajoute à la politique européenne des marchés agricoles mise en place jusque-là (instruments traditionnels de la PAC). Ce modèle prône le développement d'une agriculture moderne et durable, qui s'adresse aux acteurs du 6 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 21. 7 Les prix des denrées agricoles augmentent beaucoup moins vite que l'inflation, et en conséquence ils baissent en termes réels. 8 Commissariat Général du Plan, L'élargissement de l'Union européenne à l'Est de l'Europe, Paris, La Documentation française, 1999, pp. 111-114. 9 J. Loyat, Y. Petit, La politique agricole commune (PAC): un enjeu de société, Paris, La Documentation française, 2002, p. 41. 7
  10. monde rural, mais également aux consommateurs et à la société dans son ensemble10. L'agriculture, telle qu'elle est définie dans le modèle européen, prend un caractère multifonctionnel. Cela signifie qu'elle "n'est pas limitée à la seule fonction de production de biens agricoles. C'est le secteur en soi qui est multifonctionnel puisqu'il doit garantir la sécurité alimentaire, protéger l'environnement et maintenir l'emploi rural. Les caractéristiques propres au secteur agricole sont invoquées pour expliquer la place spécifique de l'agriculture dans la société: le caractère biologique de la production agricole, une demande rigide, l'occupation de l'espace et des particularités stratégiques et culturelles. Ainsi, à l'approche marchande se superpose une approche plus culturelle et identitaire qui peut motiver l'intervention publique"11. L'intégration de la politique agricole polonaise à la PAC devrait faciliter l'inévitable restructuration de l'agriculture polonaise pour la rendre plus compétitive et lui permettre un fonctionnement efficace dans le cadre de la globalisation de l'économie. Les fonds européens apparaissent comme un des rares moyens pour sortir l'agriculture polonaise de sa situation d'impasse. De nombreux mécanismes de la PAC offrent aux zones agricoles polonaises les moyens de développer les infrastructures, pour attirer les investissements en vue de revitaliser l'économie locale, et, aux agriculteurs, un soutien considérable et une possibilité inédite de s'adapter aux nouveaux défis. 1.1 Problématique. L'analyse approfondie dans toutes ses dimensions de ce sujet très complexe, dépasserait largement le cadre d'un travail comme celui-ci. Néanmoins, même s'il n'a pas une vocation à l'exhaustivité, le travail cherchera à aborder brièvement plusieurs aspects principaux inclus dans le sujet, aussi bien en ce qui concerne l'évolution de la PAC en général que celle de la politique agricole polonaise de l'époque du socialisme jusqu'au moment de son accession à l'Europe, et également pendant les premiers mois qui ont suivi l'adhésion européenne de la Pologne. Ainsi, l'enjeu de ce travail consistera à analyser les changements touchant le secteur agricole polonais pour s'adapter aux exigences posées par l'Union européenne aux PECO avant leur adhésion le 1er mai 2004, pour s'intégrer au modèle social de l'agriculture européenne caractérisé par la durabilité et la multifonctionnalité de l'agriculture et du développement des zones rurales. Il abordera également les solutions envisagées par la Pologne pour faire face à la nécessité de réduire le surplus de main- d'œuvre dans l'agriculture et transférer cette masse de travailleurs agricoles vers des activités alternatives alors que le chômage global avoisine 20%, ainsi que pour réduire les disparités sociales et géographiques du pays. Pour cela, le travail débutera par une présentation du processus des négociations entre la Pologne et l'Europe et il analysera la nouvelle situation juridique et administrative de la Pologne, comme résultat de ce processus. Ensuite, il portera sur l'application de la PAC et de la politique structurelle européenne de développement rural en Pologne d'un point de vue pratique. Après avoir présenté des aspects du développement rural dans le cadre de celles-ci, il analysera l'assistance de l'Europe pour 10 Idem, p. 72. 11 Idem, pp. 140-141. 8
  11. l'ajustement de l'agriculture polonaise, à travers les Fonds de pré-accession, les paiements directs aux agriculteurs et les Fonds structurels. Les problèmes d'application de la PAC en Pologne, portant aussi bien sur les difficultés internes (le manque de spécialistes et de personnel qualifié dans l'administration, le bas taux de formation dans les zones rurales, la fragmentation des exploitations, etc.) qu'externes (le problème de la compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion) seront examinés dans la troisième partie du travail. Ensuite, le travail va se concentrer sur les aspects sociaux des ajustements de l'agriculture polonaise. En analysant la structure de l'emploi dans les zones rurales en Pologne, il se focalisera sur le problème du chômage induit par ces ajustements et, en conséquence, sur les efforts du gouvernement visant la réinsertion et le recyclage de la main-d'œuvre libérée par les restructurations agricoles. Finalement, puisque les disparités géographiques (entre les régions et entre les villes et les campagnes) et les inégalités socio-économiques (entre les agriculteurs et différentes catégories sociales et parmi les agriculteurs eux-mêmes) sont toujours considérables en Pologne, le travail va essayer d'examiner l'impact que les réformes en cours pourraient avoir sur l'évolution de ces disparités. 9
  12. 2 Présentation de la situation. 2.1 Rappel de l'évolution de la PAC. La PAC, telle qu'elle a été initiée par le Traité de Rome en 1957 et mise en place en janvier 1962, s'est trouvée remise en cause à partir du milieu des années 198012. Premièrement, suite à la crise économique mondiale des années 1970, l'idéologie économique keynésienne dominante dès le lendemain de la Seconde Guerre mondiale, protectionniste et interventionniste, s'est vue destituée dans tous les pays membres de l'Union européenne. Elle y a été remplacée par la doctrine libérale, combinant désengagement de l'Etat, ouverture commerciale et focalisation de l'action étatique sur la gestion des équilibres macroéconomiques. Deuxièmement, on observait une saturation du marché européen à la fin de la décennie 1970, et une impossibilité des marchés internationaux à absorber les surplus de la production agricole européenne, en raison de la stagnation de la demande mondiale au début des années 1980. Ces deux facteurs ont contribué à mettre en lumière la nécessité de réviser la PAC. Ainsi, le coût croissant de la PAC, son incapacité à différencier la production pour répondre aux besoins du marché et l'iniquité des aides (dépendantes de la production) favorisant les producteurs les plus puissants, sont devenues l'objet de critiques à l'intérieur de l'Union. Suite à la prise de conscience par la population des enjeux environnementaux, dans les années 1990, se sont ajoutées à ces critiques celles qui reprochaient à l'agriculture intensive européenne d'être la cause de pollutions, de désertifications ou de pertes de biodiversité. En outre, la multiplication des maladies animales comme la vache folle, la fièvre aphteuse ou la contamination des viandes comme dans le cas des poulets à la dioxine, généraient des critiques portant sur les insuffisances du contrôle de la qualité et de la sûreté des aliments par la PAC. Ces critiques internes s'accompagnaient de reproches venus des partenaires commerciaux hors de l'Union. Les pays en développement, sous l'égide des pays exportateurs de matières premières comme le Brésil, l'Argentine, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Afrique du Sud (le groupe de Cairns) attaquaient au sein du GATT, puis de l'OMC, le protectionnisme agricole européen. Ils lui reprochaient de contribuer d'une part à la dépréciation des cours internationaux à cause notamment des subventions à l'exportation (en usage depuis 1962 et qui permettent à l'Europe de compenser la différence entre les prix européens et les prix mondiaux), et d'autre part aux difficultés économiques que ces pays connaissent en raison de l'accès insuffisant au marché européen. Pour que les négociations commerciales multilatérales puissent aboutir, les pays en développement exigeaient l'ouverture du marché agroalimentaire européen. Leurs voix étaient renforcées par celles des représentants des milieux financiers et commerciaux européens, qui cherchaient à obtenir l'accès au marché des services dans les pays en développement en échange d'une plus grande ouverture du marché agroalimentaire européen. Toutes ces critiques à l'endroit de la PAC ont abouti à la grande transformation initiée en 1992. Malgré les pressions libéralistes évoquées plus haut, un désengagement total de la politique au profit du seul jeu de marché a toutefois été évité par cette 12 J. Loyat, Y. Petit, op. cit. pp. 8-32. 10
  13. transformation. A partir de cette date, on a réorienté les aides agricoles dans le but de remplacer la politique de soutien des prix par une politique de soutien des revenus agricoles à travers des paiements directs, et on s'est employé à assurer la sûreté et la qualité des denrées alimentaires et une production durable respectueuse de l'environnement13. La perspective de l'élargissement de l'Union aux PECO, dont l'économie repose principalement sur l'agriculture, et le rapprochement de l'échéance du nouveau cycle des négociations à l'OMC, ont mis en lumière la nécessité d'une nouvelle réforme de la PAC. La réforme de 1999 (l'Agenda 2000) tente ainsi de répondre aux nouvelles demandes des citoyens en matière de fonction sociale de l'agriculture en mettant un accent important sur le concept d'une agriculture et d'un développement rural durables et multifonctionnels14. "Les zones rurales sont multifonctionnelles et les agriculteurs devraient être encouragés à tirer parti de toutes les possibilités qui s'offrent aux entrepreneurs du monde rural. Car, dans l'avenir, les zones rurales devront remplir des fonctions d'ordre écologique et récréatif de plus en plus importantes et les exigences liées à ces fonctions pourraient nécessiter des adaptations de l'agriculture"15. Il a aussi été prévu par l'Agenda 2000 que cette approche intégrée de l'agriculture et des zones rurales, ainsi que leur implication en matière de protection de l'environnement, d'aménagement des territoires, de qualité des produits et de sécurité alimentaire soient encadrées par le deuxième pilier de la PAC16. En outre, contrairement à l'ancienne PAC, la PAC réformée tient compte des différentes situations des agriculteurs à l'intérieur de l'Union, et cherche à soutenir toutes les catégories d'exploitations. Par conséquent, dans la répartition des aides, elle prend en compte des exploitations qui, faute d'être compétitives sur les marchés internationaux pour la commercialisation des produits agricoles, exercent dans des zones rurales des activités de service comme l'agritourisme, l'entretien des paysages, l'artisanat, etc17. Deux changements ont été prévus par la réforme18. Premièrement, il a été décidé de réduire le soutien des prix des produits agricoles et des marchés agricoles, mesure complétée par la réduction des taxes à l'importation et des subventions à l'exportation19, l'objectif final étant de s'aligner sur les prix mondiaux et de ne maintenir à terme que deux types d'interventions régulatrices. Ces interventions sont, d'un côté, la garantie des prix minimums pour protéger les producteurs contre les fortes chutes de prix sur les marchés agricoles instables, d'un autre côté les mécanismes de contrôle de l'offre20 pour limiter la croissance de la production et lutter contre la baisse des prix réels à long 13 Protection de l'environnement et développement du potentiel naturel des campagnes à travers le boisement des terres agricoles et le développement du tourisme rural. 14 L'emploi rural, la cohésion sociale, la contribution au maintien d'un tissu social et économique rural. 15 Commission européenne, 1997, citée par H. Delorme, La politique agricole commune. Anatomie d'une transition, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 2004, p. 12. 16 Il représente en 2003 10% du budget agricole communautaire. 17 H. Delorme, op. cit., pp. 22-23. 18 Idem, pp. 19-20. 19 La réduction des taxes à l'importation et des subventions à l'exportation est réalisée à travers l'accord de Marrakech de 1994, le texte fondateur de l'OMC, signé à la fin du Cycle d'Uruguay. 20 Parmi les mécanismes de contrôle de l'offre on énumère les mesures comme le gel des terres, le boisement des terres agricoles, les quotas de production garantis, etc. 11
  14. terme. Deuxièmement, les paiements directs, payés aux agriculteurs par le budget européen et cofinancé par les budgets nationaux, ont été autorisés pour compenser la baisse des prix de certains produits. Finalement, en accord avec les principes de l'OMC visant à réduire les mesures de soutien du marché (considérés comme anticoncurrentielles, déséquilibrant le marché et visant à accroître les revenus des agriculteurs des pays riches), la réforme de juin 2003 a entériné une réduction des paiements directs, entrant en vigueur après juillet 200421. Entre 2005 et 2012, les paiements directs, à l'exception de ceux destinés aux agriculteurs des régions ultrapériphériques22, et des îles de la Mer Égée, sont réduits chaque année: de 3% en 2005, de 4% en 2006, puis de 5% annuellement, suivant le principe de dégressivité23. D'un autre côté, cette réduction s'est vue compensée par des paiements uniques indépendants de la production ou de la surface (le découplage des aides24). Ces derniers, entrés en vigueur dès 2005, sont dépendants d'objectifs environnementaux et sociaux. La décentralisation de leur mise en œuvre implique que ces paiements relèvent dans une grande partie de la compétence des Etats membres, auxquels revient de décider de la date de leur application, de leur taux, de leur forme et de l'écoconditionnalité (les prescriptions en matière de protection de l'environnement, de sécurité alimentaire, de santé des animaux et des végétaux et du bien-être des animaux). En outre, on permet aux Etats membres de prélever jusqu'à 20% des paiements compensatoires des baisses de prix, au cas où les exploitants ne rempliraient pas l'écoconditionnalité. Les fonds provenant de ces prélèvements, ainsi que les sommes épargnées grâce à la dégressivité des paiements directs, sont destinés à financer l'entrée en vigueur du régime de paiements uniques par exploitation. Ils peuvent également être alloués aux mesures de développement rural (transmis au deuxième pilier de la PAC). Pour compenser aux petites exploitations non-marchandes25 la perte due à la dégressivité, les agriculteurs bénéficient d'une aide supplémentaire dont le montant est calculé par les Etats membres26. 2.2 Entrée de la Pologne dans l'Union européenne. La possibilité de l'élargissement de l'Union à l'Est est devenue réalité à la fin des années 1980, après l'effondrement du socialisme et la fin de la guerre froide. L'entrée des pays ex-communistes sur la voie de la démocratie parlementaire, de la réalisation de l'Etat de droit, de l'économie de marché et de la reconstruction de l'autogestion territoriale, a mis à l'ordre du jour le problème de l'élargissement de l'Union européenne aux PECO. L'effondrement du communisme a provoqué dans les pays de l'Union une sorte d'euphorie pro-européenne et le rôle de "Solidarité" dans le processus de décomposition 21 J. Blanchet, A. Revel, L'agriculture européenne face aux enjeux internationaux, Paris, Economica, 1999, p. 36. 22 Départements français d'outre-mer, les Açores, Madère et les îles Canaries. 23 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l11089.htm; le 22. 01. 2005. 24 Elles ne sont en aucune manière conditionnées par une action visant à produire ou par le résultat de la production; cette mesure a pour objectif d'éviter les distorsions entre les producteurs. 25 Exploitations ne commercialisant que peu ou pas du tout de leurs produits. 26 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l11089.htm; le 22. 01. 2005. 12
  15. du socialisme a contribué à la création de conditions favorables à la formation de promesses portant sur l'élargissement de l'Union à l'Est. L'accord d'association (l'Accord européen), signé entre ces pays et l'Union le 16 décembre 1991 à Bruxelles, a constitué la mise en route vers l'adhésion européenne des PECO. Il portait principalement sur la coopération commerciale, technique et industrielle27. La décision prise par le Conseil européen d'Edimbourg en 1992 a constitué l'étape suivante, et en même temps le premier pas vers l'officialisation du projet d'élargissement de l'Union à l'Est. La même année, à Lisbonne, le Conseil européen a décidé d'entamer la préparation concrète de cette accession. L'affaire a été concrétisée lors du Conseil européen de Copenhague en juin 1993, où la disposition de l'Union à accueillir de nouveaux Etats membres a été confirmée, en indiquant les conditions générales à remplir par ceux-ci (les critères de Copenhague). Ils pourraient devenir membres à condition de: disposer d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme et le respect des minorités; posséder une économie de marché fiable pour supporter la pression du marché concurrentiel de l'Union; démontrer leur capacité à assumer des obligations, notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire; et d'avoir créé les bases de leur intégration à travers l'ajustement de leurs structures de manière à ce que les législations européennes soient transposées efficacement dans leurs législations nationales28. A la suite du Conseil européen de Copenhague, la Pologne a posé sa candidature officielle à l'Union le 5 avril 1994. La prise de décision par le Conseil européen d'Essen en 1994, concernant le "programme concret de préparation", a constitué la continuation dans cette nouvelle direction. Dans le cadre de ce programme, des accords ont été passés avec la Pologne, la Hongrie, la Tchéquie, la Slovaquie, la Roumanie, la Bulgarie, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Slovénie. En février de la même année, l'Accord européen est entré en vigueur en Pologne, après sa ratification par les deux chambres du parlement et par le président du pays, ainsi que par les parlements des Etats membres de l'Union et le Parlement européen. En juillet 1997, la Commission européenne a présenté le rapport évaluant la situation politique et économique dans les pays candidats. Sur la base de ce rapport, le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997 a décidé de commencer les négociations portant sur l'adhésion des PECO. Les négociations avec le premier groupe, formé par les pays relativement les plus avancés, parmi lesquels la Pologne, ont débuté en mars 199829. Durant le Conseil européen d'Athènes, le 16 avril 2003, le processus de négociations a été couronné par la signature des Traités d'adhésion par les dix nouveau Etats membres. Dans la suite du sous-chapitre, il s'agira d'examiner le processus de négociations entre l'Union européenne et la Pologne dans le domaine de l'agriculture. Il s'agira de savoir quelles décisions ont résulté de ces négociations en ce qui concerne les ajustements juridiques et administratifs en Pologne. En se basant sur les résultats des rapports intermédiaires de la Commission européenne, cette partie du travail va présenter les étapes consécutives de la mise en œuvre des ajustements nécessaires. 27 Il a été signé suite à la proposition de Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, présentée au Parlement européen en 1990. 28 http://europa.eu.int/comm/enlargement/intro/criteria.htm; le 26. 11. 2004. 29 A. Jedraszko, op. cit., pp. 133-136. 13
  16. 2.2.1 Négociations Pologne-Europe pour les modalités d'application de la PAC. Les négociations entre la Pologne et l'Union européenne sur les conditions d'intégration du pays ont débuté le 31 mars 1998 et abouti en décembre 2002. Elles ont porté sur trente et un chapitres de l'acquis communautaire30. Il s'agissait notamment de trouver un accord sur les conditions suivant lesquelles la Pologne adoptera, mettra en oeuvre et appliquera l'acquis communautaire dans le domaine de l'agriculture, et sur la possibilité de lui accorder des périodes transitoires31 pour la réalisation de ces tâches. Ce processus a été précédé par l'analyse de la législation polonaise vis-à-vis de la législation communautaire. La liste des divergences qui en a résulté a constitué la base de l'élaboration des positions prises par le gouvernement polonais en vue des négociations32. Les négociations entre la Pologne et l'Europe pour les modalités de l'application de la PAC ont débuté le 14 juin 2000 et elles ont abouti le 13 décembre 2002, c'est-à-dire un mois avant la fin officielle des négociations. Ces longueurs sont venues de grandes controverses suscitées par ce sujet en Pologne, pays où les enjeux agricoles ont une grande importance. En effet, Poczta explique ces difficultés premièrement par le fait que l'agriculture polonaise allait devenir la principale bénéficiaire des ressources du budget européen, et deuxièmement par une grande importance économique et sociale du secteur agricole en Pologne33. Avant de passer à l'examen du processus des négociations, rappelons que l'enjeu principal de ces négociations portait sur l'application en Pologne du régime de soutien relatif à la politique des marchés agricoles, après l'adhésion. En effet, l'agriculture constituait un des domaines où des divergences entre les intérêts de la Pologne et ceux de certains pays membres de l'Union se sont avérées considérables. Il s'agissait pour la Pologne d'obtenir pour ses agriculteurs et pour ses zones rurales, l'égalité de traitement avec les agriculteurs des autres pays de l'Union dans l'application de l'ensemble des instruments de la PAC (aussi bien au niveau du soutien des prix, qu'à celui du soutien des revenus et des aides structurelles). Les quotas de production, en particulier ceux des produits laitiers, du sucre, de l'isoglucose, des pommes de terre et du tabac ont constitué une autre question soumise aux négociations. En outre, la Pologne cherchait à obtenir un accord, pour les premières années suivant l'adhésion, sur la mise en application des mécanismes de protection, au cas où les échanges commerciaux entre ce pays et l'Union aboutiraient à des difficultés graves sur le marché agricole polonais. Ainsi, dans les négociations portant sur l'agriculture, un des objectifs principaux de la Pologne était de garantir aux agriculteurs polonais des conditions de concurrence 30 L'ensemble des droits et des obligations communs qui lient les Etats membres de l'Union européenne; les pays candidats à l'adhésion doivent accepter l'acquis et mettre leur législation en conformité avec la législation européenne avant de rejoindre l'Union. 31 Durant ces périodes les normes communautaires ne sont pas appliquées strictement. 32 Il s'agit des propositions de ce pays pour trouver une solution aux divergences entre les législations polonaise et communautaire et déterminer un calendrier pour leur harmonisation. 33 W. Poczta, Rolnictwo polskie w przededniu integracji z Unia Europejska, Poznan, Wydawnictwo Akademii Rolniczej w Poznaniu, 2003, p. 7. 14
  17. égales à celle des agriculteurs des autres pays membres. Pour cela, il était important d'obtenir des mécanismes garantissant la pleine utilisation des moyens financiers alloués au pays par l'Union européenne. En juin 2002, la Pologne est entrée en conflit avec deux groupes de pays européens au sujet des paiements directs34. Premièrement, elle est entrée en conflit direct avec les pays grands producteurs agricoles, bénéficiant de subventions communautaires importantes tels la France, l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Danemark. Ce conflit direct l'a surtout opposée à la France, qui est le plus grand producteur et exportateur de produits agricoles de l'Union, et par là même le plus grand bénéficiaire de la PAC35. Deuxièmement, la Pologne est entrée en conflit potentiel avec les pays étant des contributeurs nets36 au budget agricole de l'Union comme l'Allemagne, la Grande Bretagne, le Pays-Bas et la Suède. En exigeant la réforme de la PAC visant une réduction graduelle des subventions pour décharger leur contribution au budget agricole de l'Union, ils ont mis en danger les paiements directs pour les futurs pays membres, dont la Pologne. A l'issue des négociations, la partie européenne a proposé à la Pologne, ainsi qu'aux autres PECO, la mise en place de paiements directs ne constituant en 2004 que 25% de ceux pratiqués dans les pays de l'Union européenne à quinze, et ajustés par la suite graduellement durant les dix années consécutives: 30% en 2005, 35% en 2006, 40% en 2007, avec des augmentations de l'ordre de 10% les années successives, de manière à atteindre 100% en 2013. Cette décision n'a pas été bien accueillie par les PECO. La Pologne, appuyée par la Hongrie, la République Tchèque et la Slovaquie, a dénoncé la discrimination des agriculteurs des pays candidats sur le marché européen. Elle y voyait le danger d'une création de deux classes d'agriculteurs en Europe. "Les paiements directs limités d'abord à 25% riment trop pour les Polonais avec les idées d'une Europe à «plusieurs vitesses», «à géométrie variable» ou «à la carte», idées qui réapparaissent depuis le début des années 1990 dans la perspective de l'élargissement à l'Est"37. Pour sortir de cette situation, la Pologne a cherché à obtenir de l'Europe le déplacement d'une partie des moyens financiers des Fonds structurels destinés au développement rural, au profit de l'augmentation des paiements directs aux agriculteurs. Les négociateurs européens ont donné leur accord, à condition que cette réallocation ne dépasse pas 20% par année en moyenne. La proposition présentée par les négociateurs européens portait également sur les compléments aux paiements directs provenant du budget national. Grâce à cette décision, le niveau des paiements directs pourrait atteindre 55% en 2004, 60% en 2005, 65% en 2006 et 70% en 2007, avec une augmentation de l'ordre de 10% dans les années consécutives, pour atteindre les 100% 34 A. Jedraszko, op. cit., pp. 308-309. 35 L'égalité des droits pour les agriculteurs des pays candidats signifierait pour la France la renonciation à une partie des subventions, proposition à laquelle elle s'est fermement opposée. 36 Les pays qui versent dans le budget agricole commun plus qu'ils ne reçoivent. 37 W. Prazuch, «La situation de l'agriculture polonaise et ses perspectives dans l'Union européenne», in J.-M. de Waele, La Pologne et l'intégration européenne, Bruxelles, Editions de l'Université de Bruxelles, 2003, p. 149. 15
  18. en 2010. Dès 2007, la Pologne aurait également le droit de compléter les paiements directs à concurrence de 30% au-dessus du niveau annuel préétabli38. La Pologne a adopté, pour une période de trois ans (éventuellement prolongeable pour deux années supplémentaires), un système de paiements directs proportionnel à la surface des exploitations39. Une autre décision qui a résulté du processus des négociations porte sur la possibilité de conserver les aides étatiques au secteur agricole auxquelles la Pologne avait recours avant l'adhésion et qui n'ont pas d'équivalent dans les nouveaux instruments d'aide mis en place à l'occasion de l'adhésion européenne du pays. De même, la proposition de la Pologne, concernant la clause de protection du marché agricole durant les premières années après l'adhésion, a également été acceptée par les négociateurs européens, malgré son rejet initial en vertu de son non-respect du principe de libre-échange des marchandises à l'intérieur de l'Union. En outre, suite aux négociations avec la Pologne, la partie européenne a décidé d'augmenter l'aide supplémentaire aux exploitations non-marchandes (à hauteur de 1250 euros par année, pour une période de trois à cinq ans). Une autre décision a porté sur une période transitoire de cinq ans accordée à la Pologne pour la création de groupements de producteurs, accompagnée du support financier européen pour la réalisation de cette tâche. De plus, la Pologne s'est vue accorder une assistance financière pour appuyer les investissements dans les exploitations agricoles marchandes (investissements visant à conformer ces exploitations aux standards de l'Union), ainsi que pour appuyer l'aide technique, l'amélioration du marketing des produits agricoles et l'appui aux services du conseil agricole40. En ce qui concerne les quotas de production accordés à la Pologne, le pays a été obligé de réduire sa production laitière de manière considérable. Le quota de 9,38 millions de tonnes qui lui a été accordé, reste inférieur à la proposition de la Pologne qui voulait un quota de 11,22 millions de tonnes pour 2003, quota qui aurait dû s'accroître pour atteindre 13,74 millions de tonnes en 2008. Ce quota permet de satisfaire la demande intérieure actuelle. Néanmoins, face à une augmentation inéluctable de la demande dans l'avenir, le pays sera obligé d'importer du lait et des produits laitiers, et ce, alors même que ce besoin pourrait être satisfait grâce à son potentiel productif actuel. L'inflexibilité de l'Union dans ce domaine qui, avec le sucre, constitue un des domaines-clés de la production polonaise, a été dictée par le problème de surproduction de lait auquel l'Europe est confrontée depuis plusieurs décennies. En ce qui concerne le quota de production du sucre, il avoisine 1,67 millions de tonnes (contre 1,87 millions dans la proposition polonaise). Toutefois, la proposition polonaise d'augmenter le quota de sucre bénéficiant de subventions à l'exportation a été rejetée (91,9 mille tonnes contre 216 mille proposées par la Pologne). Le quota de production de l'isoglucose a été fixé à 26,8 mille tonnes (contre 20 mille proposées par la Pologne), et celui des pommes de terre à 145 mille tonnes (contre 260 mille dans la proposition polonaise). En ce qui 38 http://www.cie.gov.pl/WWW/serce.nsf/0/C007A3BC59E8BC62C1256E84002E9DFF?Open&restric ttocategory=Obszary%20tematyczne%3Erolnictwo; le 22. 10. 2004. 39 Indépendamment du niveau de production et sans tenir compte de la nature des productions. 40 http://www.cie.gov.pl/WWW/serce.nsf/0/C007A3BC59E8BC62C1256E84002E9DFF?Open&restric ttocategory=Obszary%20tematyczne%3Erolnictwo; le 22. 10. 2004. 16
  19. concerne le quota de production du tabac, il a été arrêté à 37,9 mille tonnes (contre 70 mille proposées par la Pologne)41. Pour les céréales et les oléagineux42, la surface d'exploitation qu'il a été décidé de subventionner par les paiements directs après l'adhésion de la Pologne a été fixée à 9,45 millions d'hectares pour la Pologne, et le rendement maximum de référence pour cette surface, selon le même principe, à trois tonnes par hectare43. La première limite est assez proche de la proposition de la Pologne (9,24 millions d'hectares), alors que la deuxième se révèle inférieure aux aspirations polonaises (3,6 tonnes par hectare). En ce qui concerne le nombre total de têtes d'élevage ayant droit aux paiements directs, les négociateurs européens se sont opposés au projet polonais de développement de l'élevage animalier en Pologne après l'adhésion européenne, en particulier en ce qui concerne les vaches allaitantes (326 mille animaux contre 1 million 500 proposés par la Pologne). Cette décision a probablement résulté de l'instabilité que connaît le marché européen de la viande bovine depuis les années 1970, problème qui a été aggravé dans les années 1990 en raison de la maladie de la vache folle44,45. 2.2.2 Nouvelle situation juridique et administrative de la Pologne. Comme les autres pays candidats, la Pologne a engagé des efforts considérables dès le début du processus des négociations, pour parvenir à intégrer l'acquis communautaire. Les ajustements dans ce cadre ont été concentrés sur deux domaines: l'harmonisation juridique et la création de structures administratives adaptées. En ce qui concerne les ajustements dans le domaine juridique, la Pologne a dû élaborer et mettre en œuvre un programme national d'harmonisation des lois avec la législation communautaire. Cela a généré un foisonnement de nouvelles lois dans des domaines comme la libre circulation des biens, les marchés publics, les assurances ou la propriété intellectuelle46. Ainsi, dans sa position initiale pour les négociations, la Pologne s'est engagée à réaliser les ajustements juridiques et institutionnels pour garantir l'harmonisation de la loi polonaise à la loi européenne dans le domaine vétérinaire et phytosanitaire47. Ces ajustements concernaient des questions comme le système de contrôle vétérinaire et phytosanitaire à la frontière avec les pays non-membres de l'Union; le système de 41 A. Czyzewski, B. Czyzewski, A. Henisz, Rolnictwo polskie w Unii Europejskiej. Wyniki negocjacji akcesyjnych, Poznan, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, 2003, pp. 8-9. 42 Les plantes cultivées pour leurs graines ou leurs fruits riches en lipides, dont on tire des huiles alimentaires ou industrielles; dans l'exemple cité, il s'agit principalement du colza. 43 Rada Ministrow, Raport na temat rezultatow negocjacji o czlonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Warszawa, grudzien 2002. 44 J. Rowinski, «Stanowisko negocjacyjne Polski w rokowaniach o członkostwo w Unii Europejskiej. Problemy gospodarki zywnosciowej», Problemy integracji rolnictwa, Unia Europejska-Polska Biuletyn Informancyjny, n°2 [18], 2000, pp. 17-19. 45 A. Czyzewski et al., op. cit., p. 9. 46 Dans les années précédant l'accession européenne, la Pologne a adopté en moyenne cent lois d'adaptation à la législation communautaire par an. 47 Relatif aux soins à donner aux plantes, à leur protection contre les ennemis naturels. 17
  20. sécurité des aliments; les standards vétérinaires et phytosanitaires des aliments; les conditions sanitaires, hygiéniques et techniques pour la transformation des produits alimentaires; la création d'un système d'enregistrement et d'identification des animaux; le système de surveillance des maladies contagieuses des animaux ou l'utilisation des sous-produits animaliers48. A titre d'exemple, dans le cadre de la réalisation des engagements en vue de l'adhésion, le parlement polonais a voté en juillet 2001 une loi vétérinaire, qui portait sur la lutte contre les maladies contagieuses des animaux, sur les examens des animaux d'abattage et de la viande, ainsi que sur le métier de médecin et les cabinets médico- vétérinaires en Pologne49. Dans la même période, il a également voté une loi relative aux conditions sanitaires des aliments et une loi concernant la manière de nourrir les animaux. Des périodes transitoires ont été accordées à la Pologne pour l'ajustement structurel des entreprises de transformation des aliments. Ainsi, le délai d'application de tous les standards européens pour le lait et les produits laitiers polonais a été fixé à fin 2006 pour les entreprises de production ou de transformation du lait. En ce qui concerne la viande, ce délai a été fixé à fin 2007. D'ici là, les produits issus de ces entreprises ne pourront être commercialisés que sur le territoire polonais. De même, des périodes transitoires ont été décidées dans le domaine phytosanitaire en ce qui concerne l'utilisation de certains pesticides (fin 2006) et la culture de certaines espèces de pommes de terre (fin 2014). Les ajustements administratifs concernaient particulièrement la création des structures chargées d'appliquer les mesures communautaires dans le domaine agricole. Pour ce faire, la Pologne a entamé la mise en place du Système Intégré de Gestion et de Contrôle (Integrated Administration and Control System: IACS) pour la gestion des projets de développement et la surveillance des ressources financières transmises par l'Union européenne. Ce système à pour but de veiller à ce que les aides parviennent aux destinataires et d'éviter toute tentative de tromperie de leur part, et ce pour que la distribution des financements soit efficace et équitable. La création de ce centre de gestion était une condition nécessaire à l'obtention des paiements directs et des financements pour le développement des zones rurales. Ce système, dont les débuts remontent à 1999 devrait prendre sa forme définitive vers 2007, c'est-à-dire trois ans après l'entrée du pays dans l'Union. Dans ce cadre, deux institutions, l'Agence du Marché Agricole et l'Agence de la Restructuration et de la Modernisation de l'Agriculture, ont été créées comme agences de paiement, pour gérer la distribution et le contrôle des fonds européens destinés aux zones agricoles50. 48 Rada Ministrow, Raport na temat rezultatow negocjacji o czlonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Warszawa, grudzien 2002, pp. 19-21. 49 La nouvelle loi est un amendement des lois de 1997 et 1990, portant sur les mêmes questions. 50 http://www.cie.gov.pl/WWW/serce.nsf/0/C007A3BC59E8BC62C1256E84002E9DFF?Open&restric ttocategory=Obszary%20tematyczne%3Erolnictwo; le 22. 10. 2004. 18
  21. 2.2.3 Résultats des rapports évaluatifs de la Commission européenne. Tout au long du processus des négociations, l'avancement des ajustements dans différents pays candidats a fait l'objet de rapports annuels préparés par la Commission européenne. L'objectif de ces rapports était d'évaluer les capacités de ces pays à reprendre et à mettre en œuvre l'acquis communautaire. Des conclusions ont été tirées sur la base d'examens portant sur l'état de la législation et de l'administration du pays concerné. En ce qui concerne les progrès réalisés par la Pologne, dont ceux relatifs au domaine agricole, la première évaluation date de juillet 199751. Le rapport a souligné les améliorations significatives réalisées en matière d'alignement sur l'acquis communautaire. Néanmoins, il estimait que le pays devait encore renforcer ses efforts en la matière. Un autre rapport de novembre 1998 avait abouti à des conclusions similaires, mettant l'accent sur la nécessité de poursuivre la réalisation des ajustements. Dans ce cadre, le rapport encourageait surtout le renforcement des efforts pour la politique de développement rural et la restructuration de l'industrie agroalimentaire, avec comme objectif la modernisation des installations vétérinaires et phytosanitaires. Le rapport d'octobre 1999 rejoignait les rapports de 1997 et 1998, en soulignant encore le retard de la Pologne au niveau des ajustements institutionnels et de l'adoption d'une politique et d'un programme de restructuration de l'agriculture. Toujours dans le cadre des ajustements dans le domaine agricole, le rapport de novembre 2000 rappelait que des efforts considérables restaient à accomplir au niveau légal et institutionnel. Notamment, le rôle des institutions responsables de la distribution et du contrôle des ressources financières en provenance de l'Union européenne restait à définir. Il fallait encore appliquer des stratégies de commercialisation des produits, connecter la Pologne au réseau d'information comptable agricole, aligner la législation polonaise sur l'acquis communautaire en ce qui concerne la gestion des marchés agricoles et aligner la législation sur l'acquis communautaire en matière phytosanitaire et vétérinaire. Le rapport de novembre 2001, estimait que la Pologne avait accompli des progrès considérables pour adopter les mécanismes communautaires dans le domaine agricole, en soulignant la nécessité de poursuivre ses efforts. Ensuite, le rapport d'octobre 2002 reconnaissait les progrès réalisés par la Pologne dans le domaine législatif52. Néanmoins, il soulignait la nécessité d'améliorer la situation administrative, ainsi que la législation vétérinaire. Il a également souligné trois domaines où des déficiences institutionnelles ont été observées: l'agriculture, le contrôle de la nourriture et la protection de l'environnement. Par conséquent, pour remplir les conditions d'accession à l'Union européenne, la Pologne devait augmenter d'environ 15% le nombre de fonctionnaires ayant une bonne préparation professionnelle. En 51 Tous les rapports décrits dans cette section du travail, c'est-à-dire jusqu'à 2001 compris, se trouvent résumés dans la référence: http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/e04106.htm; le 28. 10. 2004. 52 A. Jedraszko, op. cit., pp. 224-225. Traite des rapports 2002 et 2003 de la Commission européenne. 19
  22. chiffres, cela aurait représenté dix-huit mille employés qui auraient dû être embauchés sur concours. Selon le rapport de novembre 2003, l'état de l'adaptation de la loi polonaise à la loi européenne pouvait être considéré comme avancé, même si des efforts restaient à réaliser dans plusieurs domaines. La grande majorité des lois communautaires se trouvait intégrée dans la législation polonaise. 2.3 Application de la PAC et de la politique structurelle européenne en Pologne d'un point de vue pratique. Avec l'entrée de la Pologne dans l'Union européenne le 1er mai 2004, le système d'intervention sur le marché agricole polonais a été remplacé par les solutions appliquées sur le marché communautaire. Parallèlement a été introduit en Pologne le système des paiements directs aux agriculteurs en fonction de la surface d'exploitation. Avec pour objectif l'appui à la restructuration et à la modernisation du secteur agricole, les programmes pour les années 2004-2006, mis en place par le Ministère de l'Agriculture et du Développement Rural, ont démarré53. Ainsi ont vu le jour le «Programme Opérationnel Sectoriel Restructuration et Modernisation du Secteur Alimentaire et Développement de Zones Rurales»54 et le «Plan de Développement des Zones Rurales»55. Dans la suite du sous-chapitre, il s'agira de présenter les aspects de la politique de développement rural dans le cadre de la PAC et de la politique structurelle européenne. Les mesures de la nouvelle politique agricole communautaire seront également analysées, notamment quant à leur rôle pour l'intégration de l'agriculture polonaise au marché communautaire. Pour cela, cette partie du travail examinera l'assistance de l'Europe pour l'ajustement de l'agriculture polonaise à travers les Fonds de pré- accession, les paiements directs aux agriculteurs et les Fonds structurels. 2.3.1 Aspects du développement rural dans le cadre des instruments traditionnels de la PAC. Dans le cadre des préparatifs pour l'élargissement de l'Europe aux PECO et pour le nouveau cycle des négociations à l'OMC, une nouvelle politique de développement rural durable a été initiée par l'Union européenne le 1er janvier 2000. Pour répondre aux nouvelles demandes en matière de fonction sociale de l'agriculture (principalement après l'intégration des PECO, ayant une économie reposant essentiellement sur le secteur agricole), l'objectif de promotion de la durabilité et de la multifonctionnalité de l'agriculture est devenu prioritaire pour l'avenir des zones rurales européennes. 53 W. Olejniczak, «Agencja Rynku Rolnego - agencja platnicza», Biuletyn Informacyjny Agencji Rynku Rolnego, n°4, kwiecien 2004, p. 4. 54 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003. 55 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, marzec 2004. 20
  23. La politique de développement rural durable supposait un lien proche entre les instruments traditionnels de la PAC et les mesures de développement rural. Pour réaliser les objectifs assignés à cette nouvelle politique, on cherchait surtout à: améliorer les exploitations agricoles; assurer la sécurité et la qualité des produits alimentaires; garantir des revenus équitables et stables pour les agriculteurs; protéger l'environnement; réaliser des activités complémentaires ou alternatives créatrices d'emploi pour freiner l'exode rural et renforcer le tissu économique et social des campagnes; améliorer les conditions de vie et de travail dans les zones rurales; assurer une égalité de chances aux habitants des zones rurales par rapport aux habitants des milieux urbains56. Ainsi, la politique structurelle de développement rural fait partie intégrante de la nouvelle PAC, constituant un deuxième pilier de celle-ci, à côté des instruments traditionnels de la PAC. Dans le premier pilier, traditionnel, de la nouvelle PAC il y a: les mesures de régulation (la mise en place de l'organe d'intervention, les principes de la compétitivité et les principes du commerce extérieur) et la politique des prix (la mise en place des prix minimums et le fonds pour le paiement des prix garantis)57. Ces instruments d'intervention sont soit internes, soit externes. Les premiers ont pour but de contrôler l'offre sur le marché intérieur. Ces instruments sont, par exemple, les prix d'intervention (le prix minimum pour un produit sur le marché intérieur, prix auquel l'Etat achète aux agriculteurs, lors d'un achat d'intervention, les produits qu'ils n'ont pas réussi à commercialiser à un prix plus élevé sur le marché libre), les achats d'intervention, le stockage des surplus dans les périodes d'intensification de l'offre ou les quotas de production. Le rôle des instruments externes est notamment de protéger le pays contre l'importation des produits meilleur marché provenant de pays non-membres de l'Union. Il s'agit là de mesures comme les taxes à l'importation, les contingents, les normes techniques et sanitaires pour les produits importés. A ces instruments externes s'ajoutent également les subventions à l'exportation. Les réformes de la PAC réalisées sous la pression du cycle des négociations au GATT, puis à l'OMC, ont eu pour conséquence la limitation de cette intervention sur le marché, au profit des paiements directs aux agriculteurs. Dans le cadre du Cycle d'Uruguay, les paiements directs n'ont pas été classés comme faisant partie de «la boîte orange» (c'est-à-dire forme de support à l'agriculture pouvant entraîner des distorsions aux échanges commerciaux), ce qui aurait signifié l'obligation de réduire les paiements de 20% aux cours des six années à venir58. Toutefois, ils n'ont pas non plus été définis comme mesures appartenant à «la boîte verte», c'est-à-dire considérés comme n'ayant pas d'effet sur les échanges. Le fait que les paiements directs ont été classés comme appartenant à «la boîte bleue» signifie qu'ils sont perçus comme admis conditionnellement, uniquement s'ils sont en rapport avec l'objectif de limitation de la production, d'où l'obligation de mise en jachère de terres agricoles59, et si leur montant 56 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/160006.htm; le 27. 10. 2004. 57 A. Kowalski, «Ewolucja Wspolnej Polityki Rolnej», Biuletyn Informacyjny Agencji Rynku Rolnego, n°4, kwiecien 2004, p. 56. 58 W. Guba, W. Piskorz, Implikacje reform Wspolnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej dla Polski, Warszawa, Urzad Komitetu Integracji Europejskiej, 2002, pp. 47-49. 59 Terre non cultivée temporairement pour permettre la reconstitution de la fertilité du sol ou, comme dans le cas présent, pour limiter une production jugée trop abondante. 21
  24. est lié à la surface de base de la production, la récolte référentielle et le nombre total des animaux étant constants. Grâce à la réforme de 2003, un paiement unique, découplé de la production, commence à entrer en vigueur le 1er janvier 200560. Ainsi, la pression des négociations commerciales multilatérales a contribué au changement des objectifs assignés aux paiements directs. Elle a été un des facteurs à l'origine du déplacement du centre de gravité du soutien agricole européen de la production (excessif au sein de l'Union) vers la restructuration de l'agriculture et le développement rural61. La deuxième raison de ce changement a résulté des revendications de l'opinion publique après le fléau des maladies animales (la vache folle, la fièvre aphteuse) et la contamination des viandes (les poulets à la dioxine), portant sur l'abandon du support à la production intensive au profit de méthodes de production saines et soucieuses de l'environnement. Les mesures de développement rural durable devraient pouvoir aider à la réalisation de ces objectifs, grâce aux programmes agro-environnementaux et à la limitation des pesticides et des engrais minéraux dans la production agricole. La troisième raison du déplacement du centre de gravité de la production vers la restructuration de l'agriculture et le développement des zones rurales, a été l'intention de freiner l'exode des populations rurales de l'Europe vers les villes. Dans ce sens, les fonds destinés au développement rural durable ont pour objectif la protection du patrimoine culturel et du paysage des zones rurales européennes. 2.3.2 Aspects du développement rural dans le cadre de la politique structurelle européenne. En ce qui concerne la politique structurelle européenne de développement rural, deuxième pilier de la nouvelle PAC, elle propose deux catégories de mesures62. Premièrement, il y a les mesures d'accompagnement à la réforme de 1992 parmi lesquelles: la préretraite, les programmes agro-environnementaux, le boisement des terres agricoles et le régime concernant les zones défavorisées. Deuxièmement, il y a les mesures de modernisation et de diversification des exploitations agricoles comme l'investissement dans les exploitations, l'installation de jeunes agriculteurs, la formation, le soutien des investissements dans les installations de transformation et de commercialisation, l'aide complémentaire à la sylviculture63, la promotion et la reconversion de l'agriculture. 60 Cette entrée en vigueur en 2005 concernait dix pays de l'Europe à quinze: l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni. La Finlande, la France, la Grèce, les Pays-Bas et l'Espagne devraient appliquer ce régime en 2006, Malte et la Slovénie en 2007. Quant aux huit autres nouveaux États membres, ils devraient le mettre en place au plus tard à partir de 2009. A cette date, la réforme aura réduit les mesures de la «boîte orange» de 70% par rapport au niveau de 1992. Ce passage des aides de l'Union européenne de la «boîte orange» à la «boîte bleue» et à la «boîte verte» signifiera également un transfert plus efficace des aides aux agriculteurs et une plus grande transparence des diverses mesures de soutien; http://www.delcan.cec.eu.int/fr/press_and_information/speeches/2003/2003-12-11.shtml; le 29. 11. 2004. 61 W. Guba, W. Piskorz, op. cit. p. 52. 62 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/160006.htm; le 27. 10. 2004. 63 Entretien et exploitation des forêts. 22
  25. Au Sommet de Berlin le 24 et le 25 mars 1999 une révision des aides structurelles a été décidée, pour concentrer les efforts en direction des régions en difficulté. Ainsi, les Fonds structurels européens (généraux, et non pas seulement ceux dans le cadre de la PAC) pour la période 2000-2004 se sont concentrés sur trois objectifs64. Le premier objectif, accaparant 70% du budget, vise le soutien au développement des régions ayant un PIB par habitant inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Le deuxième objectif, qui représente 11,5% du budget, est l'assistance à la reconversion des zones en mutation économique et à la diversification des activités dans les zones rurales et les zones urbaines en difficulté. Le troisième objectif (employant 18,5% du budget) touche l'adaptation et la modernisation des politiques et des systèmes d'éducation, de formation et d'emploi. Les actions dans le cadre de l'aide structurelle sont menées en partenariat entre la Commission européenne et les Etats membres (l'autorité nationale, régionale, locale et les partenaires socio-économiques). Ainsi les aides de l'Union viennent seulement en complément des aides nationales, régionales et locales, selon le principe d'additionnalité des fonds. En effet, par ce principe, l'Europe pose comme condition que, pour obtenir un fond communautaire, le pays doit engager des fonds propres venant s'y ajouter. Dans le cadre du deuxième pilier de la PAC, l'Union européenne influe sur les changements structurels dans différents pays membres à travers quatre Fonds structurels communautaires65. Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) est destiné à la modernisation de l'agriculture et au développement rural pour assurer le développement durable du secteur et contribuer à réduire les disparités entre les zones rurales et urbaines de l'Europe. Créé en 1962, il constitue le budget agricole de l'Union européenne. Pour une meilleure gestion des actions qu'il finance, le fonds a été divisé en deux sections visant deux buts distincts: une section de garantie, à travers le soutien des marchés agricoles, et une section d'orientation, contribuant au développement rural (cette dernière section étant seule considérée comme Fonds structurel). La section orientation du FEOGA s'est vue attribuer trois fonctions principales. Elle doit tout d'abord financer les investissements favorables au développement rural, c'est- à-dire promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement66. Ensuite, elle a pour fonction de financer les projets menés dans le cadre de l'initiative européenne67 LEADER+ (qui sera abordée plus en détail ci-après) pour le développement rural. Enfin, elle doit financer les actions spécifiques portant sur des régions ou des secteurs particuliers: les projets de démonstration, les transferts de savoir-faire et les études financés directement par l'Union européenne, avec l'appui des autorités nationales. 64 http://www.info-europe.fr/europe.web/document.dir/fich.dir/qr000164.htm, le 27. 10. 2004. 65 http://www.info-europe.fr/europe.web/document.dir/fich.dir/qr000924.htm, le 27. 10. 2004. 66 La promotion de la qualité des produits agricoles et agroalimentaires; l'amélioration des infrastructures rurales; la rénovation et le développement des villages, la protection du patrimoine rural et de l'environnement; les activités liées à l'exploitation forestière; la recherche et le développement des technologies agricoles et sylvicoles; la formation professionnelle; l'amélioration des conditions de vie. 67 Les initiatives européennes constituent des programmes spécifiques à travers lesquels la Commission européenne cherche à résoudre les problèmes ayant un impact au niveau européen sur le développement rural, le chômage des jeunes, etc. 23
  26. Le FEOGA est coordonné par la Commission européenne et la Direction Générale de l'Agriculture. A l'intérieur de chaque pays membre, les autorités nationales compétentes en partenariat avec la Commission européenne organisent la sélection des projets et gèrent les crédits du fonds. Le suivi et l'évaluation de cette action est assuré par les Comités de suivi, composés des représentants aux niveaux régional, national et communautaire. Des évaluations ont lieu ex ante, à mi-parcours et ex post. En ce qui concerne le budget du FEOGA pour les années 2000-2006, selon les décisions prises durant le Sommet de Berlin, environ 4,3 milliards d'euros seront alloués chaque année aux mesures de développement rural, c'est-à-dire à la section orientation du fonds. Comme il a été mentionné dans l'exemple du FEOGA, les Fonds structurels rendent possible la réalisation des initiatives communautaires. Au Sommet de Berlin, le nombre des initiatives communautaires a été fixé à quatre, parmi lesquelles l'initiative LEADER+. Cette initiative, prévue pour la période 2000-2006 et disposant d'un budget de 2 milliards 20 millions d'euros68, a pour but la diversification des activités économiques des territoires ruraux selon une approche décentralisée. Elle est composée de trois volets. Le premier volet est relatif à la mise en place de stratégies locales de développement rural innovantes, intégrées et participatives, ayant un caractère pilote69. Le deuxième volet est lié à la coopération entre les territoires ruraux à l'intérieur d'un pays membre, la coopération transnationale à l'intérieur de l'Union ou la coopération transnationale avec un territoire hors de l'Union70. Le troisième volet vise la mise en réseau des zones rurales dans le cadre de l'Observatoire européen des zones rurales71. 2.3.3 Assistance de l'Union européenne pour l'ajustement de l'agriculture polonaise. Le «Plan de Développement des Zones Rurales» et le «Programme Opérationnel Sectoriel Restructuration et Modernisation du Secteur Alimentaire et Développement des Zones Rurales» ont été mis en place par le Ministère de l'Agriculture et du Développement des Zones Rurales avec l'entrée de la Pologne dans l'Union européenne le 1er mai 2004. Ils définissent la direction donnée au développement des zones rurales en Pologne pour les années 2004-2006. Le premier s'inscrit dans le cadre de la PAC et constitue le fondement de l'implémentation en Pologne du modèle européen d'agriculture et de développement durable des zones rurales. Quant au deuxième, il fait partie de la politique structurelle communautaire et a la tâche de faciliter l'adaptation du secteur agroalimentaire polonais au marché européen grâce à l'amélioration de la qualité, de la compétitivité et du marketing des produits72. 68 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/g24208.htm, le 27. 10. 2004. 69 Programme de développement original, sous forme de test grandeur nature, éventuellement transférable par la suite à d'autres régions et ayant pour but, par exemple, de valoriser et de diversifier les ressources locales, de développer les petites et les moyennes entreprises, de développer l'artisanat et le tourisme, de protéger l'environnement, de maintenir et de développer les services, etc. 70 Cela concerne la réalisation des projets communs à des acteurs locaux d'un ou de plusieurs Etats, à la recherche de complémentarité et d'une critique objective venant du partenaire. 71 L'objectif visé est la transmission des informations, la stimulation de la coopération, l'échange de l'expertise et la diffusion des bonnes pratiques. 72 K. Piekut, «Kierunki rozwoju obszarow wiejskich w latach 2004-2006 po przystapieniu Polski do Unii Europejskiej», Wiadomosci melioracyjne i lakarskie, n°4, 2003, pp. 175-179. 24
  27. Pour la réalisation de ces deux programmes, la Pologne s'est vue accorder l'accès à différentes sources de financement, parmi lesquelles les Fonds de pré-adhésion, les paiements directs et les Fonds structurels. Les Fonds de pré-adhésion. Au 1er mai 2004, la Pologne et les autres PECO candidats devaient être prêts pour mettre en œuvre les politiques et les réglementations communautaires. Pour que cette tâche complexe (en raison du volume de l'acquis communautaire et de la nécessité de préparer les structures administratives pour son application) puisse être accomplie, l'Union européenne à quinze a mis à disposition de ces pays des aides financières considérables pour la période de la pré-accession. Le «Poland and Hungary Assistance for the Reconstruction of the Economy» (PHARE) a été le premier programme d'assistance de l'Union européenne ciblé sur les PECO, en place depuis la chute du Mur de Berlin en 198973. Destiné initialement à apporter le support matériel et technique (sous la forme d'un service de conseil, de formations et de transfert de savoir-faire) à une transformation de l'économie socialiste en économie de marché, il a été réorienté en 1998 pour servir de fonds financier pour la préparation de la Pologne à l'adhésion européenne, en soutenant la mise en place des institutions et l'amélioration des capacités de l'administration étatique et ce, également dans le domaine de l'agriculture. Son étendue, dans la première phase limitée à la Pologne et à la Hongrie, a été élargie par la suite aux autres PECO candidats à l'adhésion européenne. Il a servi également au développement régional, avec l'objectif de diminuer les inégalités entre les régions et de favoriser la cohésion socio-économique du pays à travers la promotion de l'activité économique, la création de nouvelles places de travail et la mise en place d'infrastructures. Les objectifs du programme PHARE ont été indiqués dans le document de l'Union européenne intitulé «Le partenariat pour l'adhésion». Dans la période entre 1990 et 1997, à côté de la restructuration et la privatisation de l'industrie, du développement des entreprises, de la promotion des exportations et du support pour le développement régional, les objectifs à réaliser portaient également sur le développement de l'agriculture et des zones rurales. Dès 1998, des dépenses plus importantes ont été prévues pour la préparation de l'intégration européenne du pays (voir tableau ci- dessous). Sommes allouées à la Pologne dans le cadre du programme PHARE74. Année Montant total Somme pour le secteur Pourcentage pour le [en millions d'euros] agricole [en millions d'euros] secteur agricole 1998 64,7 7,5 11,6 % 1999 213,5 27,6 12,9 % 2000 484,4 43,6 9,0 % 2001 468,5 32,9 7,0 % 2002 - 35 - 73 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 56-59. 74 Idem, p. 58. 25
  28. Dans l'analyse des Fonds de pré-adhésion pour la Pologne, une attention particulière devrait être consacrée au programme opérationnel «Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development» (SAPARD)75, programme sectoriel mis en place comme instrument particulier pour l'adaptation de l'agriculture (destiné exclusivement au développement des zones rurales et de l'agriculture). Pour faciliter l'adoption de l'acquis communautaire et pour préparer l'agriculture et les habitants des zones rurales aux défis posés par l'intégration européenne, trois objectifs ont été assignés au programme SAPARD. Le premier visait l'amélioration de la compétitivité de l'agriculture et de la transformation agroalimentaire sur le marché intérieur et les marchés externes. Le deuxième objectif concernait l'ajustement du secteur agroalimentaire aux exigences du marché unique dans le domaine sanitaire, le domaine de l'hygiène et de la qualité. Finalement, le troisième objectif concernait la stimulation du développement multifonctionnel des zones rurales, à travers le développement des infrastructures techniques et la mise en place des conditions permettant de développer des activités économiques alternatives dans les campagnes. Pour atteindre ces objectifs, la réalisation de six tâches était nécessaire: l'amélioration de la transformation et du marketing des produits agricoles; les investissements dans les exploitations agricoles; le développement et l'amélioration des infrastructures des zones rurales; la diversification de l'activité économique dans les zones agricoles; le développement des formations professionnelles; la mise en place des aides techniques. Il visait également la préparation de la Pologne en vue de l'adoption de l'acquis communautaire relatif à la PAC, en particulier en ce qui concerne la bonne utilisation des Fonds structurels après l'accession en mai 2004 grâce à la création des agences de paiements nationales. En raison de la faible préparation de ces institutions pour affronter les nouveaux défis (malgré plusieurs années de préparatifs), la mise en oeuvre du programme SAPARD en Pologne, prévue pour l'année 2000, n'a débuté que le 2 juillet 2002. A cette date seulement, la Commission a pris la décision de transférer à la Pologne la compétence de la gestion des ressources financières dans le cadre du programme et donc, par cela, reconnu la préparation des structures polonaises pour sa réalisation. Ce retard dans la prise de décision par la Commission européenne pourrait s'expliquer par le système de gestion des ressources allouées à la Pologne dans le cadre du programme SAPARD76. Contrairement à la gestion des ressources transmises au pays dans le cadre d'autres programmes, celle des ressources allouées dans le cadre du SAPARD se caractérise par une décentralisation totale, le gouvernement polonais en étant le seul responsable. C'est l'Agence de la Restructuration et de la Modernisation de l'Agriculture qui concentre les décisions d'accorder ou non les financements pour les projets relatifs au programme. Parmi les bénéficiaires potentiels de l'aide financière dans le cadre du programme SAPARD, on énumère: les administrations locales pour les investissements destinés à l'infrastructure des zones rurales77; les entrepreneurs et les groupements de producteurs 75 Idem, pp. 59-60. 76 J. Banski, European Union pre-accession aid in the development of Poland's rural areas, Rzeszow, Rozprawy i Monografie Wydzialu Ekonomicznego Uniwersytetu Rzeszowskiego, 2002, pp. 1-7. 77 Cela concerne tout le territoire du pays, à l'exception des villes de plus de 5 mille habitants. 26
  29. agricoles pour l'amélioration de la transformation et du marketing des produits d'origine animale et des fruits et légumes; les agriculteurs, pour la modernisation des exploitations agricoles spécialisées dans la production du lait et dans l'élevage de bêtes d'abattage, ainsi que pour la diversification de la production agricole78. Les sommes attribuées à la Pologne pour les années 2000-2003 par la Commission européenne dans le cadre du programme SAPARD, sont regroupées dans le tableau ci-dessous. Sommes allouées à la Pologne dans le cadre du programme SAPARD79. Année Montant total Date de la signature [en millions d'euros] de l'accord 2000 171,6 26 mars 2001 2001 175,1 6 juin 2002 2002 179,9 3 avril 2003 2003 181,7 4 juin 2003 Les dates de signature des accords de financement du programme SAPARD sont postérieures à leur année d'application à cause des retards mentionnés plus haut, les sommes indiquées ayant été allouées rétroactivement. En comparant les montants provenant des programmes PHARE et SAPARD, il saute aux yeux que ce dernier, entièrement consacré à l'agriculture, a contribué de manière beaucoup plus importante à l'évolution du secteur que la partie agricole du premier. Ainsi, c'est principalement le programme SAPARD qui a permis à la Pologne d'entamer les travaux relatifs à la politique structurelle européenne de développement rural. La préparation des institutions et des cadres, ainsi que la mise en place des procédures adaptées aux normes communautaires ont été réalisées grâce à ce programme. Dans ce sens, les programmes de pré-adhésion mis en place par l'Union, et en particulier le SAPARD, ont préparé les bases pour une intégration réussie de l'agriculture polonaise au contexte de l'après 1er mai 2004. Le «Programme Sectoriel Opérationnel Restructuration et Modernisation du Secteur Alimentaire et Développement des Zones Rurales» mis en place par le gouvernement polonais comme partie intégrante du «Plan National de Développement pour les années 2004-2006», cherche, après l'adhésion européenne du pays, à poursuivre sur la voie du programme SAPARD. Les paiements directs aux agriculteurs. Les paiements directs aux agriculteurs constituent une des formes d'assistance financière de l'Union européenne pour les zones rurales qui sont entrées en vigueur après l'accession de la Pologne. Le versement de ces aides, tel qu'il a été décidé pour la Pologne suite aux négociations pour son adhésion à l'Europe, fonctionne suivant un système simplifié de subvention forfaitaire à l'hectare, sans lien avec la production. Les paiements directs de base peuvent être complétés par des aides complémentaires pour les terres sur lesquelles on cultive le houblon, le tabac, les pommes de terre destinées à 78 M. Ciechomski, «SAPARD. Rusza program pomocy finansowej», Technika Rolnicza, n°4, 2002, p.9. 79 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, pp. 59-60. 27
  30. la production de la fécule et d'autres plantes, dont la liste est décidée annuellement par le Conseil des Ministres Polonais80. Pour bénéficier des paiements directs dans le système simplifié, il suffit de disposer d'une superficie d'un hectare de terre agricole maintenue en bon état81, avec une parcelle cultivée dont la superficie minimale est d'un dixième d'hectare. Le choix du système simplifié pour les paiements directs dans les premières années suivant l'accession de la Pologne paraît se justifier pour plusieurs raisons82. Premièrement, il garantit des revenus plus importants pour les petites exploitations multifonctionnelles. Deuxièmement, il favorise l'optimisation de la structure de production, dans le sens qu'il pousse vers la liquidation des monocultures céréalières. Le choix de ce système facilite la pleine utilisation des paiements directs auxquels le pays a droit, et il offre à la Pologne un accès relativement large à ces paiements. En effet, ces paiements concernent également des secteurs de production n'étant pas touchés par les paiements directs appliqués pour l'Europe à quinze jusqu'au 1er janvier 2005, et qui se limitaient aux secteurs de la viande porcine, de la volaille, des betteraves à sucre, des pommes de terre, des légumes et des plantes fourragères. En outre, des procédures simplifiées et des temps d'attente réduits constituent d'autres avantages de ce système d'aide. Le système simplifié pour les paiements directs constitue une forme intermédiaire entre les aides couplées à la production et le nouveau système de paiements directs, instaurant le régime de paiements uniques par exploitation indépendant de la production et de la surface. Le pays a jusqu'en 2009 pour mettre en place ce nouveau système, qui devrait garantir aux exploitations agricoles une plus grande compétitivité, une meilleure adaptation aux besoins des consommateurs, ainsi qu'une source de revenus plus stable. Fonds structurels. Avec l'adhésion européenne, la Pologne s'est vue accorder l'accès à des ressources financières allouées par les Fonds structurels européens. Pour obtenir cet accès, la Pologne a mis en place le «Plan National de Développement pour les années 2004- 2006». Ce plan contient une série de programmes sectoriels, parmi lesquels deux programmes relatifs au développement des zones rurales. Le premier, le «Plan de Développement des Zones Rurales», est financé par le FEOGA section garantie. Le deuxième, le «Programme Opérationnel Sectoriel Restructuration et Modernisation du Secteur Alimentaire et Développement des Zones Rurales», est financé par le FEOGA section orientation. Ces deux programmes s'inscrivent respectivement dans le cadre du premier pilier et du deuxième pilier de la nouvelle politique agricole européenne, tout en restant complémentaires. Ainsi, tous les deux sont au service des objectifs prioritaires de l'agriculture polonaise durant les premières années suivant l'adhésion européenne du pays. Comme dans le cas du programme SAPARD, il appartient au gouvernement polonais de décider de la mise en oeuvre des Fonds structurels. 80 http://www.minrol.gov.pl/DesktopDefault.aspx?TabOrgId=1372; le 9. 12. 2004. 81 Pour évaluer l'état de la terre on prend en compte, entre autres, la protection contre l'érosion, le maintien d'un niveau de terreau approprié, la conservation d'une structure de terre convenable et la conservation du milieu naturel de la terre. 82 A. Czyzewski et al., op. cit., pp. 20-25. 28
  31. Il est important de mentionner l'existence des trois autres fonds mis en place dans le cadre de la politique structurelle européenne et auxquels la Pologne a accès depuis le 1er janvier 2004. Il s'agit du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), du FSE et du Fonds de Cohésion83. L'objectif du FEDER, mis en place en 1975, est essentiellement de contribuer à aider les régions en retard de développement et celles en reconversion économique ou en difficultés structurelles. Le FSE, créé en 1957, intervient essentiellement dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi. Quant au Fonds de Cohésion, existant depuis 1994, il vise à soutenir les investissements des pays les plus pauvres de l'Union84 dans les infrastructures de transport et dans la protection de l'environnement. Même si les trois fonds mentionnés ne font partie de la politique agricole européenne que de manière indirecte, dans le sens qu'ils ne s'adressent pas uniquement aux zones visées par cette politique, ils auront également une certaine influence sur l'avenir des zones agricoles en Pologne. La politique structurelle européenne de développement rural en Pologne se centre sur trois priorités85. La première, qui est aussi la plus urgente à réaliser, est de réduire le nombre des personnes travaillant dans l'agriculture. Pour cela, on encourage le passage des agriculteurs polonais à la préretraite. On recommande également la création d'exploitations de plus grande taille par le remembrement des terres agricoles86. Un autre objectif de cette politique consiste à limiter la surface agricole exploitée. Ainsi, la mise en jachère des terrains les moins fertiles et le boisement d'une partie des terres agricoles sont des moyens proposés aux agriculteurs polonais pour réaliser cet objectif. Le dernier objectif de la politique structurelle européenne de développement rural en Pologne est la diversification de l'activité agricole et la création de sources de revenu alternatives grâce à la mise en place de places du travail proches de l'agriculture et extra-agricoles. Selon l'auteur de ce travail, l'état de développement des infrastructures techniques des zones rurales en Pologne (les routes, l'approvisionnement en eau, l'accès aux moyens de communication modernes, les logements, les centres de traitement des eaux usées, les machines agricoles, etc.) constitue un obstacle considérable pour la réalisation de ce dernier objectif. Face à ces inconvénients, la promotion d'activités comme l'agritourisme, l'artisanat ou l'entretien des paysages, apparaît d'un intérêt considérable pour la Pologne. Dans ce cadre, les fonds disponibles à travers l'initiative LEADER+, sont supposés encourager les populations indigènes et stimuler les collaborations afin qu'elles proposent et mettent en place des stratégies innovantes de développement local. Ces stratégies, provenant des populations locales elles-mêmes, devraient être plus à même de respecter les valeurs relatives à la spécificité sociale, culturelle et paysagère d'un endroit donné. Dans ce contexte, ce seraient principalement des activités de type agritouristique qui devraient continuer à se développer dans les zones agricoles polonaises. Elles seront 83 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l60014.htm; le 5. 01. 2005. 84 Les pays membres dont le PIB par habitant est inférieur à 90% de la moyenne communautaire. Pour la Pologne, qui fait partie de ces pays, le Fonds de Cohésion a pris la place du Fonds de pré-accession ISPA, qui visait des objectifs similaires, et auquel le pays, ayant intégré l'Union, n'a plus droit. 85 A. Kowalski, op. cit., pp. 59-60. 86 Le remembrement des terres agricoles signifie la réunion de différentes parcelles en une seule exploitation agricole afin de rationaliser les surfaces d'exploitation. 29
  32. traitées dans la suite du travail en tant que proposition principale pour la réinsertion et le recyclage du surplus de main-d'œuvre des zones rurales polonaises. Selon Zegar87, la nouvelle PAC devrait avoir des effets bénéfiques à moyen terme pour l'agriculture et les conditions de vie dans les campagnes polonaises. Premièrement, elle devrait faciliter le rattrapage du retard dans le développement de l'agriculture polonaise par rapport à l'agriculture des pays membres de l'Europe à quinze. Deuxièmement, elle devrait contribuer à mettre fin à la tradition polonaise consistant à traiter les agriculteurs comme une classe inférieure dans la hiérarchie sociale. Cet objectif général devrait, toujours selon Zegar, être réalisé à travers les trois objectifs politiques mentionnés plus haut. Il s'agirait tout d'abord pour les populations vivant de l'agriculture, d'atteindre un niveau de revenus d'exploitation adéquats par rapport au travail et au potentiel productif engagé, ainsi qu'un niveau de revenus personnels comparable à celui d'autres groupes sociaux en Pologne. Ensuite, il s'agirait de donner aux populations agricoles et rurales un accès aux acquis sociaux, surtout dans le domaine de l'éducation, égal à celui des autres groupes sociaux. Finalement, il s'agirait de réaliser un développement durable de l'agriculture et des zones rurales en Pologne, pour garantir aux habitants des zones agricoles de meilleures perspectives pour l'avenir. 2.4 Conclusion. Les résultats des négociations entre la Pologne et l'Union européenne portant sur le chapitre agricole offrent à l'agriculture polonaise, ou du moins aux grandes exploitations marchandes88, des conditions favorables pour une intégration réussie dans le marché européen. Les décisions, telles qu'elles sont contenues dans le Traité européen, ouvrent aux agriculteurs polonais la perspective (à moyen terme) de l'accès à l'ensemble des instruments de la PAC, accès égal à celui des agriculteurs des pays membres de l'Europe à quinze. Ainsi, les aides financières attribuées à la Pologne par l'Europe offrent la possibilité d'accélérer ses ajustements dans le domaine agricole et d'augmenter la compétitivité de ses produits sur le marché européen. La représentation des intérêts polonais se trouve renforcée par son rattachement au groupement européen au sein de l'OMC. De plus, la Pologne profite d'un niveau de protection douanière identique à celui de tous les Etats membres, et de possibilités de subventions à l'exportation. Ainsi, les conditions d'intégration négociées par la Pologne offrent à ce pays une meilleure situation pour les échanges commerciaux avec les autres Etats membres de l'Union européenne, de même qu'avec les pays tiers. Suite au processus des négociations, la Pologne a obtenu de l'Union européenne un nombre de périodes transitoires pour la mise en application des normes communautaires après l'adhésion qui a dépassé celui accordé à n'importe quel autre pays candidat. L'auteur de ce travail suppose que la prise de conscience par les négociateurs européens du poids économique et social que la réalisation de tous les ajustements avant l'adhésion aurait eu sur la Pologne, pourrait être à l'origine de ces arrangements. Il a fallu prendre en compte la situation particulière du secteur agricole polonais et les difficultés économiques des populations rurales de ce pays, pour éviter de trop grands sacrifices. 87 J. S. Zegar, op. cit., p. 83. 88 Les chapitres suivants montreront qu'en ce qui concerne les petites exploitations non-marchandes, les solutions appliquées ne visent pas les mêmes buts. 30
  33. Par conséquent, la solution finalement choisie par les négociateurs visait la préparation des agriculteurs polonais (ainsi que des entreprises de transformation des produits agricoles) au fonctionnement dans la nouvelle situation, et un passage moins brutal dans la réalité de l'après-adhésion. Les résultats des rapports préparés par la Commission européenne mettent en lumière les difficultés rencontrées par la Pologne pour la mise en place de l'acquis communautaire, en particulier en ce qui concerne l'adaptation des institutions aux nouveaux défis. Dans ce cadre, il apparaît à l'auteur de ce travail que le retard dans la construction de l'IACS censé veiller sur une distribution efficace et équitable de l'aide européenne en Pologne, pourrait se révéler être une source d'inquiétudes. Cette situation multiplie les risques d'abus, aussi bien de la part des personnes responsables de la gestion de l'aide (gaspillage, détournement de fonds, etc.), que de la part des bénéficiaires, qui pourraient être tentés de profiter de ce déficit organisationnel. Il n'en reste pas moins que l'efficacité des institutions comme l'Agence du Marché Agricole et l'Agence de la Restructuration et de la Modernisation de l'Agriculture (composantes de l'IACS) dans le nouveau contexte reste primordiale. Il est fort probable que ce sera justement la capacité de ces institutions à répondre aux nouveaux défis qui conditionnera une intégration réussie de l'agriculture polonaise dans le marché européen. En effet, cela influencera la capacité de la Pologne à absorber efficacement les moyens financiers alloués par l'Union européenne, condition indispensable à la survie et à l'évolution de l'agriculture polonaise. En ce qui concerne l'assistance financière de l'Union européenne pour la Pologne dans la période de pré-accession et après son entrée en Europe le 1er mai 2004, elle a posé des bases pour une bonne intégration de l'agriculture polonaise au marché communautaire. Selon l'auteur de ce travail, les allocations offrent au pays la possibilité d'accélérer les ajustements dans le domaine agricole (qui auraient dû être réalisés tôt ou tard, indépendamment de l'accession européenne du pays) et d'augmenter la compétitivité des produits polonais sur le marché européen. Accompagnées des mesures d'intervention sur le marché agricole (au niveau interne et externe), ces mesures devraient contribuer à la réalisation d'un modèle social d'agriculture en Pologne, caractérisé par la durabilité et la multifonctionnalité dans le développement des zones rurales. Cela est d'une importance primordiale pour la Pologne compte tenu du fait qu'elle reste un pays essentiellement agricole, rongé par des crises économiques et sociales considérables. En ce qui concerne la possibilité d'accéder aux ressources financières mises à disposition dans le cadre des Fonds structurels, soumis au principe d'additionnalité des fonds, il faudra encore que le pays, et particulièrement certaines régions, soient capables de mobiliser les fonds propres nécessaires à l'obtention de l'aide. Dans ce contexte, le problème des conditions posées pour l'obtention des aides, qui sera discuté dans la suite du travail, laisse entrevoir des effets pervers pouvant accentuer les inégalités régionales en Pologne. 31
  34. 3 Problèmes relatifs à l'application de la politique structurelle et de la PAC en Pologne. Au lendemain de l'adhésion, force est de constater que les changements introduits en Pologne à l'occasion du passage de l'économie socialiste à l'économie de marché et dans la perspective de l'intégration européenne, n'ont pas réussi à résoudre certains problèmes de nature institutionnelle, structurelle et sociale. Leurs conséquences négatives se sont fait sentir dès la mise en place de la politique structurelle européenne et de la PAC en Pologne. Parmi ces difficultés, on distingue les facteurs internes comme les lacunes administratives et le manque de spécialistes et de personnel qualifié dans l'administration, la structure de l'éducation qui est mauvaise dans des zones rurales, et la fragmentation des exploitations agricoles, réminiscence de l'ère communiste, et un facteur externe relatif à la compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion. Ces difficultés sont susceptibles de demeurer des obstacles durables pour une intégration réussie de l'agriculture polonaise au marché européen dans le sens qu'elles constituent une entrave à la réalisation des ajustements nécessaires, en particulier la mise en place des infrastructures techniques et sociales et la création des places de travail extra-agricoles dans les zones rurales. Le présent chapitre se penchera sur chacun de ces facteurs et analysera les propositions de changements à apporter pour trouver une solution à ces dysfonctionnements. 3.1 Facteurs internes. 3.1.1 Lacunes administratives et manque de spécialistes et de personnel qualifié dans l'administration. Selon l'auteur de ce travail, les lourdeurs administratives en Pologne sont une réminiscence de l'ère communiste. La centralisation des structures organisationnelles et de prise des décisions, une influence importante des partis politiques et leurs pratiques clientélistes, les difficultés pour coordonner des tâches, le coût insupportable de la bureaucratie, le travail peu productif, la mauvaise gestion des ressources, l'incompétence des fonctionnaires, la superposition et l'opacité des compétences, la corruption, le copinage et la subjectivité89 caractérisent l'appareil administratif polonais depuis la Seconde Guerre mondiale. Szlachta y ajoute l'aversion pour la consultation d'experts et des milieux académiques résultant de l'auto-isolement de l'administration publique90. Dans certaines petites gminas91 rurales, des décisions peuvent être prises en 89 C'est-à-dire que beaucoup de responsables traitent les affaires "à la tête du client". 90 J. Szlachta, «Polityka regionalna w procesie akcesji Polski do Unii Europejskiej», cité par T. G. Grosse, «Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrozenia uczestnictwa w nowej polityce spojnosci w teorii i praktyce», in T. G. Grosse, Polska wobec nowej polityki spojnosci Unii Europejskiej, Warszawa, Fundacja Instytut Spraw Publicznych, 2004, pp. 238-239. 91 Gmina est une unité territoriale administrative d'autorité locale, équivalente de la commune; la Pologne est actuellement divisée en 2486 gminas, 308 poviats (unité territoriale qui se situerait entre la commune et le canton) et 16 voïévodies (équivalentes des cantons). 32
  35. fonction des sympathies ou des antipathies des représentants du pouvoir local92. La confusion régnant dans les compétences rend difficile l'attribution des responsabilités en cas de dysfonctionnement. Les conséquences négatives de ces survivances se manifestent à l'occasion de l'allocation des fonds européens en Pologne, et on constate que les ressources affluant dans le pays ne sont pas toujours utilisées de manière appropriée. Les résultats des audits réalisés en 2000 par la Poland's Supreme Chamber of Control ont démontré qu'une partie des sommes allouées dans le cadre du programme PHARE a été absorbée par la réalisation de rapports d'experts sans utilité et par une bureaucratie trop importante. Un autre problème constaté par les audits concernait les retards, souvent de quelques mois, dans la mise en place des projets, ainsi que de multiples cas de négligence93. A titre d'exemple, pour le PHARE, la proportion des objectifs contractuels pour 1997 atteints ne s'élevait à la fin de 1998 qu'à 28%. Banski explique ces difficultés en premier lieu par la trop grande complexité des procédures accompagnant l'allocation des ressources au niveau européen, et deuxièmement par le coût excessif de la bureaucratie dans certains pays candidats à l'adhésion. Jedraszko s'intéresse aux capacités d'absorption des fonds européens par la Pologne94. Selon cet auteur, la création d'une structure institutionnelle fonctionnant de manière efficace, condition imposée par l'Europe pour débloquer les fonds communautaires, revêt une importance aussi grande que le succès des négociations pour les conditions d'accession. D'après Jedraszko, la pratique consistant à déléguer des tâches et des responsabilités aux pouvoirs régionaux et locaux, sans un soutien parallèle au niveau professionnel, organisationnel et financier, telle qu'elle existe en Pologne depuis la réforme territoriale de 1999, ne pourrait pas conduire à un travail efficace et induirait une utilisation incomplète des moyens alloués par l'Union. Cela est illustré par l'exemple de l'utilisation de ces fonds dans le cadre du programme PHARE. Des trois milliards d'euros accordés au pays jusqu'en septembre 2002, le gouvernement n'a réussi à en utiliser que 70%. L'Union européenne a maintes fois attiré l'attention sur cette insuffisance d'utilisation des fonds accordés à la Pologne. Elle voit la cause de ce phénomène dans le manque de cadres qualifiés en Pologne, nécessaires pour la préparation et la mise en application de ce genre de programmes. En outre, la préparation et la réalisation des projets communautaires exigent des compétences professionnelles complexes, et pas seulement des compétences politiques. Selon l'auteur de ce travail, à la place de confier cette tâche aux fonctionnaires, il faudrait plutôt engager des gestionnaires connaissant bien le fonctionnement de l'Union européenne, doués d'esprit d'initiative et ayant un savoir professionnel dans un domaine donné. Par contre, s'il existe ce genre de spécialiste dans les grandes villes, il manque au niveau local et le fait que les gminas soient très nombreuses aggrave ce problème. Toujours selon l'auteur du travail, à cette inefficacité des institutions polonaises relatives aux affaires agricoles, s'ajoute le problème d'une mauvaise organisation du 92 K. Borkowski, «Parametry rozwoju agroturystyki w gminie», in Agroturystyka we wspolnej Europie. Jak skorzystac z integracji europejskiej?, Wydzial Strategii, Promocji Gospodarczej i Integracji Europejskiej Starostwa Powiatowego w Cieszynie (Ed.), Cieszyn, Interfon Sp. z. o. o., 2003, p. 28. 93 J. Banski, op. cit., pp. 1-7. 94 A. Jedraszko, op. cit., p. 319. 33
  36. travail, réminiscence de l'ère communiste. Le manque d'application au travail semble toujours affecter une grande partie des fonctionnaires à tous les niveaux de l'administration. De plus, compte tenu du fait que les places de travail sont encore très souvent distribuées et conservées grâce au copinage, les possibilités de changement à court terme semblent illusoires, du moins pour certaines régions périphériques du pays. Par conséquent, un suivi régulier des résultats du travail et des sanctions appliquées en cas de besoin paraissent nécessaires pour faire évoluer les choses. Bien que drastiques, ces mesures semblent nécessaires pour enrayer l'anarchie qui règne dans l'administration en Pologne. En outre, une meilleure coordination des actions relatives à la distribution des fonds en provenance de l'Europe et à la gestion des projets au niveau local s'imposerait en Pologne. Cela pourrait être réalisé à travers la finalisation de la mise en place et l'amélioration de l'efficacité du centre de pilotage (IACS) capable de coopérer avec l'Union, et le renforcement de son pouvoir de coordination, de contrôle et de soutien par rapport aux administrations régionales et locales. In fine, ce centre devrait maîtriser la coordination des projets en accord avec la stratégie du développement nationale, l'apport des connaissances portant sur la collaboration avec l'Union et l'évaluation des performances des différents niveaux administratifs. Il devrait également disposer de moyens financiers propres suffisants pour servir d'appui financier dans les situations de crise. Le retard dans la construction de ce centre, qui aboutira en Pologne seulement en 2007, est susceptible de provoquer des abus dans la gestion des aides européennes. Ainsi, même si les efforts qu'il serait urgent d'investir pour améliorer la situation dans l'administration polonaise, dont celle responsable des affaires agricoles, sont encouragés par l'Union européenne, il est fort probable qu'il faudra attendre plusieurs années avant d'observer une amélioration concrète dans ce domaine. 3.1.2 Structure de l'éducation dans les zones rurales. Les zones rurales de la Pologne (comme celles d'autres pays de l'Union européenne) se caractérisent par un bas niveau d'éducation de leurs habitants. En effet, en 2002, 50,2% des exploitants agricoles polonais n'avaient aucune formation. Ainsi, seuls 1,1% des exploitants avaient suivi une formation agricole supérieure (de niveau universitaire), 0,2% avaient complété des études secondaires supérieures (maturité) suivies d'une formation agricole complémentaire (de 2 ans), 6,4% avaient reçu une formation secondaire professionnelle (diplôme d'écoles techniques et professionnelles), 12,2% avaient fait un apprentissage, et 29,9% des agriculteurs n'avaient suivi qu'un cours de préparation à l'activité agricole95. Compte tenu de la situation particulière de la Pologne, cet état des choses pourrait avoir des conséquences graves, dans le sens qu'il pourrait entraver les restructurations en cours et à venir dans l'agriculture polonaise. De même, Banski appréhende les effets de ce bas niveau d'éducation dans les zones rurales en Pologne96. En analysant les facteurs influençant le développement de nouvelles fonctions des zones rurales (telles qu'elles sont prévues par le nouveau 95 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 10. 96 J. Banski, «Transforming the functional structure of Poland's rural areas», in J. Owsinski, Alternatives for European Rural Areas, Warszawa, ERDN, IERIG, IGiPZ PAN, 2003, pp. 29-34. 34
  37. modèle européen de l'agriculture), il distingue trois groupes des facteurs susceptibles de retarder ce développement en Pologne: économiques, techniques et sociaux. Parmi ces derniers, le bas niveau d'éducation de la population rurale lui paraît le plus significatif. Malgré une amélioration progressive observée depuis quelques années, il constate que le niveau d'éducation dans les zones rurales reste en Pologne au-dessous de celui des habitants des villes. Malgré les efforts réalisés visant l'augmentation du niveau d'études chez les jeunes habitants des campagnes, les jeunes d'origine rurale ne constituaient en 2003 que 2% des étudiants suivant une formation de niveau universitaire. Cette situation n'encourage pas, selon Banski, le développement rural dans le sens large du terme, dont l'apparition de nouvelles activités économiques non-agricoles. Ce problème est d'autant plus important dans les régions où l'agriculture reste l'activité dominante et où le niveau d'éducation de la population est particulièrement bas. Ainsi, selon Banski, on ne devrait pas s'attendre à y voir évoluer les secteurs économiques au cours des prochaines années. Un tel développement aurait en effet également besoin d'une participation active des habitants, de qui un degré d'invention important devrait provenir. Selon Wawiernia, cette situation peut constituer un obstacle pour l'accélération des changements prévus pour les campagnes dans le domaine de l'agriculture, en particulier en ce qui concerne l'agriculture écologique, qui nécessite une bonne préparation théorique97. Pour réaliser les changements nécessaires dans l'agriculture polonaise, Czykier- Wierzba préconise de dispenser formation et conseils permanents aux personnes engagées dans l'agriculture, pour leur permettre l'adaptation aux changements survenus sur le marché98. En effet, cette solution paraît bien adaptée aux besoins de la campagne polonaise d'aujourd'hui. Elle pourrait être appliquée grâce aux Fonds structurels alloués à la Pologne pour la formation des agriculteurs. Pour mettre en place ce projet, des concours pour de meilleurs programmes éducatifs proposés aux habitants des zones rurales sont organisés. Ceux-ci ont un triple objectif: analyser les actions de différentes institutions éducatives et de conseil qui sont responsables des cours destinés aux agriculteurs; encourager ce type d'institutions à améliorer les qualifications professionnelles des habitants des campagnes; populariser, via internet, des propositions de meilleurs programmes99. Selon Sosnowska, pour réaliser les changements nécessaires dans l'agriculture polonaise, il est indispensable d'accélérer le processus de développement des zones rurales100. Cela permettrait de stimuler chez les habitants de ces zones la motivation 97 W. Wawiernia, «Prawodawstwo polskie dotyczace rolnictwa ekologicznego», in Harmonizacja polskiego prawa ochrony srodowiska ze standardami europejskimi - rolnictwo ekologiczne, Regionalne Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarow Wiejskich, Przysiek, 2003, p. 13. 98 D. Czykier-Wierzba, «Rola czynnika ludzkiego w ksztaltowaniu konkurencyjnosci zacofanych regionow Unii europejskiej wobec procesu globalizacji i integracji - wnioski dla Polski», Postepy Nauk Rolniczych, n°3, 2003, p. 134. 99 http://www.minrol.gov.pl/DesktopModules/Announcement/ViewAnnouncement.aspx?ModuleId=41 5&TabOrgID=914&AnnouncementId=2628; le 7. 12. 2004. 100 B. Sosnowska «Ewolucja poziomu i struktury wyksztalcenia ludnosci wiejskiej oraz jej implikacje spoleczno-ekonomiczne», citée par D. Czykier-Wierzba, «Rola czynnika ludzkiego w ksztaltowaniu konkurencyjnosci zacofanych regionow Unii europejskiej wobec procesu globalizacji i integracji - wnioski dla Polski», Postepy Nauk Rolniczych, n°3, 2003, p. 135. 35
  38. pour l'amélioration de leurs qualifications personnelles, à travers des investissements personnels et financiers, et ainsi au final d'améliorer leurs perspectives. Cet argument rejoint donc la nouvelle politique européenne de développement rural durable qui vise, entre autres, des revenus équitables et stables pour les habitants des campagnes, une amélioration des conditions de vie et de travail dans les zones rurales, ainsi que l'égalité des chances pour les habitants des zones rurales par rapport aux habitants des milieux urbains. Par conséquent, selon l'auteur de ce travail, il ne serait pas erroné de s'interroger sur les changements à introduire dans la structure de l'éducation des zones rurales pour supprimer (réduire) les inégalités entre les villes et les campagnes polonaises. Ainsi, pour augmenter le niveau d'éducation des populations rurales en Pologne, il serait nécessaire de veiller à augmenter le niveau des compétences des enseignants des écoles situées dans ces zones et créer des conditions encourageant les enseignants diplômés des écoles pédagogiques supérieures à s'y installer. Il serait également important d'assurer un meilleur équipement des écoles rurales et d'améliorer l'accès aux écoles101. En outre, il serait recommandé d'optimiser l'accès à la formation pour les métiers adaptés aux besoins des marchés du travail locaux et régionaux. Pour la réalisation de ces objectifs, les ressources allouées dans le cadre de l'initiative communautaire EQUAL102, qui a pour but, entre autres, de combattre un accès inégal à l'éducation dans les campagnes et dans les villes, devraient s'avérer la source principale des investissements à effectuer. 3.1.3 Fragmentation des exploitations. Un autre facteur, susceptible d'entraver une intégration réussie de l'agriculture polonaise sur le marché européen, est la structure territoriale des exploitations agricoles, du point de vue de leur taille et de la distribution géographique des parcelles. Le grand nombre des exploitations agricoles est un des traits caractéristiques des zones rurales polonaises 103. En 2000, il y avait environ 1 million 848 mille exploitations de superficie supérieure à un hectare, ce qui équivaut à 26,4% du nombre total des exploitations de l'Europe à quinze. Parallèlement, les exploitations polonaises se caractérisent par leur petite taille. La superficie moyenne des exploitations agricoles était en 2000 de 8,5 hectares (à la même période la superficie moyenne dans l'Union européenne était de 18,4 hectares). De plus, la taille moyenne des exploitations varie considérablement d'une région à l'autre104. En 2002, la fragmentation la plus grande se trouvait dans les voïévodies du 101 Suite à la réforme de l'éducation réalisée par le gouvernement polonais dès 1998, une liberté d'action dans ce domaine, avec l'obligation de financer l'entretien des écoles (à l'exception des écoles supérieures), a été laissée aux pouvoirs locaux et régionaux. Cette liberté d'action a eu beaucoup d’effets pervers, aggravant notamment les disparités entre les régions. Dans les campagnes, disposant de moyens limités, la réforme a eu, par exemple, comme conséquence de fermer un nombre considérable d'écoles. 102 http://europa.eu.int/comm/employment_social/equal/index_fr.cfm; le 27. 01. 2005. 103 W. Poczta, op. cit., p. 34. 104 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, pp. 8-9. 36
  39. sud, où leur taille moyenne était de 2,1 hectares dans la voïévodie de Malopolska et de 2,15 hectares en Slask105. C'est dans les voïévodies du nord et du nord-ouest (sur les territoires des anciennes fermes d'Etat) que se trouvaient les exploitations les plus grandes, et leur superficie moyenne était de 14,27 hectares pour la voïévodie de Pomorze Zachodnie, de 14 hectres pour celle de Warmia-Mazury, et de 11,33 hectares en Pomorze. En outre, la majorité des exploitations polonaises sont éclatées. Cela signifie que ces exploitations, en plus de leur petite taille, se caractérisent par une division en plusieurs parcelles séparées géographiquement. A titre d'exemple, 20% des exploitations polonaises sont composées de six parcelles ou plus, et pour 40% d'entre elles, leur distance du siège de l'exploitation dépasse cinq kilomètres. Cette fragmentation des terres en Pologne, comme en Slovénie, provient du fait que, à la différence des autres PECO où une collectivisation importante des terres106 et leur contrôle par l'Etat a eu lieu, une majorité des terres est restée à la propriété individuelle, et ce malgré les tentatives d'étatisation entreprises par le pouvoir socialiste107. Ainsi, les parcelles actuelles proviennent des anciennes possessions de petits propriétaires et des aléas des rachats par petites parcelles. De plus, le pouvoir socialiste, s'il n'a pas réussi dans son entreprise de collectivisation, est tout de même parvenu à éviter l'essor de grands propriétaires terriens qui auraient pu constituer un danger pour son pouvoir local. Cette situation particulière fait que la modernisation de l'agriculture polonaise passe par le regroupement et l'augmentation de la taille moyenne des exploitations privées, et non par la redistribution des terres ou la fragmentation de grands domaines. La compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion européenne, qui sera aussi traitée plus en détail dans le prochain sous-chapitre, est directement liée à cette fragmentation des exploitations. Cette dernière conduit à une faible productivité du travail dans l'agriculture polonaise. En effet, selon Poczta, la fragmentation des exploitations constitue la faiblesse principale de l'agriculture polonaise et elle est à l'origine de deux types des problèmes108. Premièrement, du point de vue microéconomique, elle induit des faibles revenus agricoles qui rendent impossible l'accumulation du capital nécessaire à investir pour augmenter les rendements des exploitations, ainsi que des faibles revenus personnels des agriculteurs. Deuxièmement, du point de vue macroéconomique, le fait qu'une partie importante des terres agricoles soit occupée par des exploitations non-marchandes, mine la position du secteur agroalimentaire polonais sur le marché européen. Cela s'explique par le fait qu'une grande partie de la production agricole risque de rester exclue de la production marchande, après l'adhésion européenne de la Pologne, en raison de l'impossibilité matérielle, rencontrée par un grand nombre d'exploitants, de faire les investissements nécessaires pour que leurs produits respectent les nouvelles normes européennes de mise sur le marché. C'est d'ailleurs à cause de cet état de fait que des périodes transitoires ont été accordées à la Pologne avant l'entrée en vigueur de certaines normes. 105 Une carte des voïévodies polonaises se trouve en annexe. 106 La transmission de la propriété des moyens de production des individus à la collectivité. 107 Commissariat Général du Plan, L'élargissement de l'Union européenne à l'Est de l'Europe, Paris, La Documentation française, 1999, p. 126. 108 W. Poczta, op. cit., pp. 38-39. 37
  40. Selon l'auteur de ce travail, pour augmenter la productivité du travail agricole, il serait nécessaire d'effectuer des efforts pour une concentration de la terre entre les mains de grands producteurs agricoles, ce qui permettrait de rationaliser les structures de production et ainsi obtenir de grandes exploitations marchandes, concurrentielles non seulement sur le marché polonais, mais également sur le marché européen et mondial. Dans ce contexte, l'augmentation du nombre des exploitations agricoles de superficie supérieure à 50 hectares observée en Pologne depuis quelques années constitue un phénomène positif. Néanmoins, la poursuite de ce mouvement sera conditionnée par la création dans les zones rurales de places de travail extra-agricoles et proches de l'agriculture, ainsi que par la reconversion d'une partie des agriculteurs vers d'autres secteurs, notamment dans les services. En effet, c'est la perspective de trouver un emploi autre, qui influencera la décision d'une vente éventuelle de la terre par les petits exploitants agricoles. 3.2 Facteur externe: la compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion européenne. Le problème de la compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion européenne constitue un autre obstacle à une intégration réussie de l'agriculture polonaise au marché européen. Ce problème va influencer les échanges commerciaux entre la Pologne et les autres pays de l'Europe après le 1er mai 2004. Il s'agit de savoir si les produits polonais concurrenceront les produits européens au sein d'une Europe élargie ou si, au contraire, la Pologne deviendra seulement un débouché supplémentaire pour l'Union. L'adhésion européenne a provoqué une situation inédite pour le secteur agroalimentaire polonais109. Elle a engendré la suppression des taxes douanières dans le commerce des produits entre la Pologne et les vingt-quatre autres pays membres et l'acceptation d'une taxe douanière commune (pour les échanges avec les pays hors Union), ainsi que le remplacement de certains des anciens instruments étatiques de support aux exportations par les instruments européens. En outre, le pays s'est trouvé confronté à la nécessité de redéfinir ses relations commerciales avec les pays tiers. Une intensification des contacts commerciaux entre la Pologne et les autres pays membres de l'Union accentuera la nécessité de modernisation du système agricole (pour réduire les coûts de production) et de mise en place de stratégies de commercialisation efficaces. En effet, au cours des premiers mois ayant suivi l'accession de la Pologne, ses échanges commerciaux ont augmenté d'environ 20%, et, dans ces échanges, la part des échanges avec les pays de l'Union, déjà la plus importante avant l'adhésion, s'en est trouvée encore renforcée. De plus, après l'adhésion, la balance commerciale de la Pologne a évolué dans le sens des exportations. Cela a résulté des prix inférieurs de la majorité des produits polonais par rapport aux prix dans les pays de l'Europe à quinze, principalement grâce à un coût de la main-d'œuvre inférieur. Cependant, il faudrait s'attendre à l'avenir à ce que ces différences de prix s'atténuent progressivement, avec des conséquences négatives pour les exportations. Cette 109 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Zmiana cen rolnych w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej – wstepne prognozy na najblizsze miesiace, 2004, pp. 1-6. 38
  41. diminution de la compétitivité des produits polonais devrait provenir d'une part de la future augmentation des salaires et des revenus personnels des agriculteurs, et d'autre part du renforcement de la monnaie polonaise. En effet, la politique monétaire de hausse des taux d'intérêts, menée depuis le 1er mai 2004, si elle a des effets bénéfiques sur certains pans de l'économie polonaise, s'est déjà répercutée sur les taux de change. Selon Czyzewski et al., dans les conditions qui ont résulté des négociations entre la Pologne et l'Union européenne, la compétitivité des produits agricoles polonais va se trouver affaiblie dans les premières années suivant l'adhésion110. Ainsi, au cas où le gouvernement polonais n'assurerait pas le cofinancement des paiements directs, la Pologne risquerait de devenir le pays de l'Union qui recevrait le moins de paiements par hectare (derrière le Portugal et la Grèce). La fraction du budget national destinée au cofinancement jouera donc un rôle très important, aux yeux des auteurs, pour améliorer la situation de l'agriculture polonaise. Ils estiment que dans un premier temps, les produits agricoles polonais comme le lait, le colza ou le sucre devraient être concurrentiels sur les marchés européens. On peut également s'attendre à une meilleure rentabilité des productions de fruits, de légumes et de champignons, grâce à une augmentation de leurs prix de vente, consécutive d'une réduction des surfaces d'exploitation subventionnées par les paiements directs111. De son côté, la compétitivité du blé dépendrait dans une grande mesure du niveau de cofinancement de la part de l'Etat. Par contre, la concurrence s'annonce difficile pour les marchés de la viande porcine, de la volaille et de la pomme de terre. Prazuch estime que l'agriculture polonaise devrait rester compétitive dans les secteurs exigeant beaucoup de main-d'œuvre comme les fruits rouges, et surtout la groseille et le cassis112, certains légumes et les pommes, grâce au faible niveau des salaires de la main-d'œuvre agricole en Pologne113. Néanmoins, même si les producteurs de l'Europe à quinze ressentiront une pression dans ces filières, cela ne risque pas de déstabiliser le marché de l'Union, puisque les produits agricoles en provenance de la Pologne ne constituaient en 2003 que 0,5% des importations de l'Europe à quinze. Un rapport du Ministère de l'Agriculture et du Développement Rural polonais montre que ces prévisions se trouvent majoritairement confirmées par l'évolution des prix observée au cours des premiers mois ayant suivi l'adhésion européenne de la Pologne114. Il indique que la hausse des prix des produits agricoles dans cette période a été considérable pour certains produits et que celle-ci a eu lieu plus rapidement que prévu. Cette augmentation brusque des prix les a rapprochés des prix minimaux européens actuels. En ce qui concerne les prévisions pour le lait et les produits laitiers, après une certaine augmentation des prix au cours du dernier trimestre 2004 et du premier trimestre 2005, ils devraient redescendre d'environ 9%, ce qui assurerait aux produits polonais une bonne position sur les marchés européens. Dans le secteur du sucre, les prix ont baissé d'environ 10% au cours du dernier trimestre de 2004 en raison 110 A. Czyzewski et al., op. cit., pp. 20-25. 111 L'Union européenne a en effet l'intention de réduire les subventions de ces secteurs dans le but de limiter une production excédentaire. 112 La Pologne assure 25% de la production mondiale du cassis. 113 W. Prazuch, op. cit., p. 147. 114 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Zmiana cen rolnych w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej – wstepne prognozy na najblizsze miesiace, 2004, pp. 1-6. 39
  42. de la saturation du marché. Si la réforme européenne du régime sucrier115 n'entre pas en vigueur en 2005, comme la tournure des événements récents semble l'indiquer, les prix devraient se maintenir à leur niveau d'avant la baisse, ce qui garantirait une situation avantageuse pour la Pologne. En ce qui concerne les fruits et les légumes, en raison d'une récolte abondante, leurs prix ont baissé au cours du dernier trimestre 2004 par rapport à la même période de l'année précédente. Ces prix devraient se maintenir dans le premier trimestre de 2005 et leur compétitivité sur les marchés européens devrait être assurée. Toutefois, la situation s'avère moins favorable pour le blé116. Le niveau des prix de ce produit au cours du dernier trimestre 2004 restait en Pologne supérieur à celui pratiqué dans certains pays membres de l'Union. Les prévisions ne sont pas plus optimistes, en tout cas pour le premier trimestre 2005, où le prix du blé devrait encore augmenter. En ce qui concerne la viande porcine, ses prix avoisinaient en septembre 2004 la moyenne européenne, sans perspectives d'amélioration à court terme. Dans le secteur de la volaille, les prix sur le marché polonais commencent à approcher la moyenne communautaire et devraient se maintenir à un niveau similaire au cours du premier trimestre 2005. Cela met ces secteurs dans une position difficile et force la Pologne à renforcer les mesures au service de la concurrence. Ainsi, la situation en matière de compétitivité des produits agricoles polonais s'annonce avantageuse pour certains d'entre eux et plus difficile pour d'autres. A l'avenir, cette situation devrait se trouver aggravée par un plus grand rapprochement des prix polonais des prix européens, l'appréciation de la monnaie polonaise, ainsi que par l'augmentation des coûts de production suite à l'augmentation progressive des coûts de la main-d'œuvre en Pologne. Pour cette raison, il est primordial, selon l'auteur de ce travail, d'intensifier les efforts pour une adaptation rapide du secteur agricole aux nouveaux défis. Le regroupement des exploitations évoqué plus haut est donc indispensable pour tenter de contenir les coûts de production. De plus, un investissement dans la publicité des produits polonais, en particulier les produits du terroir, serait nécessaire pour insérer ces produits sur le marché de l'Union et concurrencer ceux des autres pays. Dans ce contexte, la question de la disponibilité des ressources pour la réalisation de cette tâche se pose avec toute son importance et incite à redouter cette épreuve de force avec les pays européens entraînés à la concurrence internationale et disposant de ressources financières plus importantes que celles dont dispose la Pologne à l'heure actuelle. 3.3 Conclusion. La réalisation de la politique structurelle et de la PAC en Pologne rencontre des problèmes institutionnels, structurels et sociaux. Selon l'auteur de ce travail, certains ajustements complémentaires ou certaines corrections, par rapport à ceux réalisés au cours des années 1990 ou dans le contexte des préparatifs à l'intégration européenne, s'imposeraient pour rendre possible une application réussie de ces politiques. 115 Réforme, adoptée par la Commission européenne le 14 juillet 2004, visant à réduire le prix garanti de la tonne de betterave à sucre ainsi que ses quotas de production; R. Etwareea, «L'UE met les sucriers suisses sur le qui-vive», Le Temps, n°1927, 15 juillet 2004, p. 17. 116 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Zmiana cen rolnych w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej – wstepne prognozy na najblizsze miesiace, 2004, pp. 1-6. 40
  43. Les lacunes administratives et le problème de manque de spécialistes et de personnel qualifié dans l'administration responsable des affaires agricoles pourraient être résolus grâce à l'amélioration du travail du centre national de gestion des moyens financiers et des projets (IACS). Ce changement devrait permettre de réévaluer les cadres engagés dans ce genre d'institutions et engager un plus grand nombre de spécialistes- gestionnaires de projets au niveau local, pour optimiser l'efficacité de ces institutions. En outre, une réforme des finances des régions, à travers, entre autres, le renforcement financier des différentes unités territoriales, la reconsidération des sources de revenus propres, l'amélioration de la gestion financière et une meilleure coordination des programmes régionaux et locaux avec la politique de l'Etat, favoriserait une utilisation efficace des ressources allouées par l'Union pour le secteur agricole polonais117. Cet argument rejoint la conception de la politique structurelle présentée par Szlachta dans son analyse des relations entre les différentes niveaux du pouvoir public en Pologne118. Selon cet auteur, l'adoption d'un modèle centralisé pour la réalisation de politique structurelle peut affaiblir la capacité d'absorption des moyens financiers européens dans le pays après son accession européenne. Il préconise en effet que seule la responsabilité du suivi et de la coordination des projets, ainsi que de l'appui aux procédures administratives, soient unifiés au sein d'un centre regroupant les compétences adéquates, mais que ces projets trouvent leur origine, leur mise en œuvre et leur gestion au sein des gminas ou des régions, plus au fait des réalités locales. Dans un tel cadre, les structures mises en place devraient s'efforcer d'éviter que les projets réalisés par les pouvoirs régionaux et locaux n'aient qu'une portée limitée et sans contribution aux changements structurels119. De plus, grâce à la réforme des finances des régions, une forme d'entraide dans le cadre de la solidarité entre celles-ci pourrait être mise en place. Parallèlement, une augmentation de la contribution à la TVA des unités territoriales les plus riches pourrait être prise en considération120. En outre, en attendant des résultats visibles des aides européennes aux régions les plus démunies de l'Europe, une politique fiscale privilégiée envers ces zones pourrait être envisagée par le gouvernement polonais. Parallèlement, l'accent devrait être mis sur une lutte plus efficace contre la corruption et le copinage sur les lieux de travail. Plusieurs actions devraient être mises en œuvre en ce qui concerne la structure de l'éducation, défavorable dans les zones rurales. Premièrement, dans les zones rurales, le développement des systèmes permanents de formation et de conseil pour les personnes engagées dans l'agriculture devrait être poursuivi. Deuxièmement, toujours dans les 117 W. Misiag, «Reforma finansow publicznych - cele i zadania», in J. Chlopecki, A. Hall, W. Misiag, T. Pomianek, K. I. Rybinski, M. S. Szczepanski, P. Spiewak, Czas na sanacje, Rzeszow, Wyzsza Szkola Zarzadzania i Informatyki, 2003, p. 66. 118 J. Szlachta, «Polityka regionalna w procesie akcesji Polski do Unii Europejskiej», cité par T. G. Grosse, «Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrozenia uczestnictwa w nowej polityce spojnosci w teorii i praktyce», in T. G. Grosse, Polska wobec nowej polityki spojnosci Unii Europejskiej, Warszawa, Fundacja Instytut Spraw Publicznych, 2004, p. 225. 119 Il s'agit en plus d'éviter que ce genre de projets n'aille jusqu'à nuire au bon fonctionnement du pays et reste en désaccord avec la ligne directrice des politiques européennes. Cette situation négative risque très probablement de se produire si les pouvoirs régionaux et locaux, ne disposant pas des fonds propres suffisants, cherchaient à réduire leur apport, qui devrait être, suivant les cas et les programmes, de 15 à 50% de la somme totale, mais s'élève le plus souvent à 25%; http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l60014.htm; le 5. 01. 2005. 120 J. Hausner, «Stawka pol biliona», Polityka, n°3, 22 styczen 2005, p. 41. 41
  44. zones rurales, il faudrait, en parallèle, une amélioration générale des conditions de vie et des perspectives de travail pour les personnes qui n'optent pas pour ou qui ont décidé d'abandonner la voie de l'agriculture, ainsi que la garantie de revenus équitables et stables pour celles qui se lancent dans l'exploitation agricole. Ces mesures devraient encourager les jeunes habitants des campagnes à améliorer leurs qualifications professionnelles. Troisièmement, une égalité de chances des habitants des zones rurales par rapport aux habitants des milieux urbains devrait être assurée, notamment en ce qui concerne l'accès à un système éducatif de qualité. La réalisation de ces objectifs devrait être facilitée grâce aux Fonds structurels européens, parmi lesquels l'initiative communautaire EQUAL devrait tenir un rôle particulier. La fragmentation des exploitations agricoles, réminiscence de l'ère communiste, conduisant à une faible productivité du travail, pourrait être réduite grâce à la poursuite des efforts visant la concentration de la terre dans de grandes exploitations marchandes. Néanmoins, cela dépendra de l'évolution du marché du travail dans les zones rurales, et donc de la création d'activités extra-agricoles et proches de l'agriculture, et de la reconversion d'une partie des agriculteurs polonais vers d'autres activités. L'évolution de la situation dans ce contexte, ainsi que dans le contexte plus large de l'adhésion de la Pologne, reste à l'heure actuelle très difficile à prévoir, compte tenu du caractère inédit de l'élargissement européen de 2004 et de la spécificité de la Pologne elle-même. En ce qui concerne la compétitivité des produits agricoles polonais, la situation devrait rester avantageuse pour les produits comme le lait, le sucre ou les fruits et les légumes pour une période de plusieurs mois suivant l'adhésion européenne au 1er mai 2004. Néanmoins, comme il a été expliqué plus haut, l'augmentation de la production de ces marchandises, qui aurait permis au pays de tirer pleinement profit de cet avantage comparatif, a été bloquée par l'imposition à la Pologne de quotas de production par l'Union. Pour les autres produits, en particulier le blé, la viande porcine et la volaille, la concurrence s'annonce beaucoup plus acharnée durant cette même période. Cette situation devrait encore s'aggraver à l'avenir, en raison d'un rapprochement des prix polonais et européens, de l'augmentation des coûts de la main-d'œuvre en Pologne et de l'appréciation de la monnaie de ce pays. A l'heure actuelle, le pays ne semble pas préparé pour affronter une telle situation en raison du manque de moyens financiers, et de la nécessité de se familiariser avec la nouvelle conjoncture juridique et économique. Un travail de longue haleine reste à effectuer pour faire face à la concurrence des produits équivalents provenant des autres pays membres. 42
  45. 4 Conséquences sociales des ajustements de l'agriculture pour les zones rurales. Selon les vœux du gouvernement polonais, il faudrait en quelques années, arriver à un nombre d'exploitations commerciales aux alentours de 400-500 mille121, ce qui se traduirait par la suppression ou le reclassement en exploitations non-marchandes de 900 mille à 1 million d'exploitations non-compétitives122. Ces restructurations devraient ainsi libérer une partie importante de la main-d'œuvre résidant dans les zones rurales. Puisque la PAC ne couvre qu'une partie de la politique agricole nationale et laisse hors de son champ les aides sociales et fiscales aux agriculteurs, il appartiendra au gouvernement polonais de faire face aux conséquences sociales qui découleront de ces changements123. Dans ce contexte, dès les années 1990, le gouvernement polonais a entrepris des efforts considérables pour améliorer les conditions de vie dans les zones rurales124. Ainsi, l'Agence de la Restructuration et de la Modernisation de l'Agriculture subventionnait les crédits pour les investissements dans les exploitations agricoles et soutenait la création de places de travail à travers des prêts (par l'intermédiaire des banques) à un taux d'intérêt préférentiel, pour les personnes initiant ou étant engagées dans une activité extra-agricole dans les zones rurales. Dans les années 1998-1999, l'Agence accordait des prêts aux personnes créant des places de travail pour les chômeurs vivant dans ces zones. L'Agence était également active dans le domaine du développement des infrastructures techniques, fonction qu'elle partageait avec le programme PHARE. En outre, également en commun avec le PHARE, elle était la principale institution responsable des restructurations dans le secteur agroalimentaire. L'Agence pour la Propriété Agricole du Trésor de l'Etat (aujourd'hui l'Agence de l'Immobilier Agricole) était la principale institution chargée de lutter contre le chômage sur les territoires des anciennes fermes d'Etat. Pour remplir cet objectif, elle collaborait avec les institutions et les organisations exécutant la même tâche, et elle appuyait les initiatives locales et régionales, en particulier par la création de nouvelles places de travail et la conservation des places existantes. Une autre initiative étatique, le Programme d'Activation des Zones Rurales, se composait de trois éléments principaux. Les micro-prêts pour la création de nouvelles places de travail, ainsi que le conseil, l'information professionnelle et le service intermédiaire pour trouver du travail, constituaient le premier volet du programme. Le deuxième volet, portant sur le domaine de l'éducation, cherchait à améliorer les conditions et le niveau de l'enseignement dans les écoles rurales, avec pour objectif l'octroi de qualifications professionnelles et l'amélioration de la compétitivité des 121 W. Markiewicz, «Pol litra na pieciu», Polityka, n°47, 20 listopad 2004, p. 40. 122 En 2002, existaient en Pologne environ 1 million 956 mille exploitations, dont 17,1% n'exerçaient pas d'activité agricole et 10,6% ne produisaient que pour leurs propres besoins. C'est sur la base des 72,3% d'exploitations restantes, c'est-à-dire environ 1 million 414 mille, qui mettaient sur le marché tout ou partie de leur production, qu'est basé ce calcul; Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 7. 123 H. Delorme, op. cit., p. 351. 124 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, pp. 51-55. 43
  46. diplômés sur le marché du travail. Le troisième volet du programme touchait aux infrastructures rurales. Le gouvernement polonais a également instauré d'autres formes de soutien à l'agriculture125. Premièrement, il a mis en place des outils d'appui aux prix des produits agricoles et de stabilisation des marchés agricoles (les taxes à l'importation, les achats d'intervention sur les principaux marchés agricoles, les subventions aux prix d'achat, les subventions à l'exportation, les subventions à la production et les primes compensatoires pour les producteurs). Deuxièmement, le gouvernement a octroyé des aides pour les dépenses dans le cadre de la production agricole des plantes (engrais, pesticides, machines agricoles et leurs carburants). Troisièmement, il a privatisé les anciennes fermes d'Etat, données en bail ou vendues, à des conditions attractives. Quatrièmement, il a dédommagé le boisement des terres agricoles (dès janvier 2002). Cinquièmement, il a encouragé la création des groupements de producteurs agricoles, grâce à des crédits préférentiels et au soutien à l'activité administrative. Sixièmement, il a fondé un système de rentes structurelles agricoles (dès janvier 2003). En outre, compte tenu de la fragmentation des exploitations agricoles et d'un taux élevé d'exploitations non-marchandes, les exploitations agricoles polonaises ont été dispensées d'impôt sur le revenu. Le taux de la TVA pour les produits agricoles a été réduit à 3%. L'impôt agricole, traditionnellement bas, prévoyait des facilités pour permettre une dispense totale ou un allègement dans les paiements. Grâce aux financements publics, un système spécial d'assurances sociales (KRUS) pour les agriculteurs et leurs familles, pratiquant des primes sept à dix fois moins élevées que celles des autres groupes sociaux, a été mis en place. Malgré le fait que les dépenses budgétaires pour le secteur agricole ont augmenté en Pologne dans les années 1990 (elles représentaient 9,8% des dépenses budgétaires en 1997 et 10,9% en 2001), les gouvernements au pouvoir n'ont pas réussi à résoudre les problèmes les plus importants de ce secteur (l'incapacité des exploitations à se moderniser, la faiblesse de la production et la médiocrité des revenus agricoles) 126. La cause de cela résidait dans le fait que, à la place d'être investies dans les ajustements du secteur agricole, ces dépenses ont été principalement consacrées au système de sécurité sociale des agriculteurs, sous la forme d'allocations de chômage et de prestations sociales (plus de 70% des dépenses). Ainsi, les ressources publiques limitées et la nécessité de leur allocation au support des familles d'agriculteurs (étant donné leur situation économique souvent misérable), ont empêché les changements structurels à la campagne. Cela, à son tour, a entravé la lutte contre le chômage et a finalement abouti à la création d'un cercle vicieux. Le présent chapitre analysera le chômage agricole, dans la période qui a précédé l'accession européenne de la Pologne et quelques mois après l'élargissement, en se focalisant sur l'influence de l'assistance européenne à l'agriculture et des aides structurelles pour les territoires défavorisés sur l'évolution de ce phénomène. Il analysera ensuite la politique du gouvernement actuel qui vise la réinsertion et le recyclage de la main-d'œuvre libérée par les restructurations dans l'agriculture. 125 Idem, pp. 55-56. 126 W. Prazuch, op. cit., p. 140. 44
  47. 4.1 Chômage induit. Des changements fondamentaux en Pologne ont été initiés par le premier gouvernement non-communiste créé en août 1989, à la veille de la chute du Mur de Berlin. Stimulés par l’importance du moment historique, les anciens et les nouveaux dirigeants politiques ont décidé de travailler ensemble au sein du parlement “de contrat”, pour affronter le difficile processus de démantèlement des structures de l’ancien régime. Le fruit de cette collaboration, qui a été en même temps l’acquis le plus important du gouvernement de la jeune démocratie polonaise, a été l’élaboration d’une série de lois, dites “réformes de Balcerowicz”, concernant avant tout des questions économiques (introduction des mécanismes de l’économie de marché, après avoir réformé les finances du pays et après avoir établi l’équilibre budgétaire, suivie de la mise en place d’un processus de privatisation des entreprises et des sociétés étatiques). Ces réformes, “établies dans l’esprit d’un monétarisme rigoureux et prônant le principe du libéralisme dogmatique”127 ont été poursuivies par les gouvernements qui ont suivi (quatre issus de "Solidarité" et quatre de gauche dont fait partie le gouvernement actuel). Suite à ces changements structurels, les zones rurales en Pologne ont été touchées par le problème du chômage. En 2002, le chômage agricole concernait officiellement quelque 1 million 400 mille personnes, les zones agricoles regroupaient environ 43% des chômeurs polonais et seules quelque 30% des personnes engagées dans l'agriculture travaillaient à plein temps128. Il est important de souligner qu'en Pologne les détenteurs d'une exploitation d'une surface supérieure à deux hectares ne sont pas enregistrés comme chômeurs. Ainsi, au problème du chômage officiel dans des zones rurales polonaises, s'ajoute celui du chômage caché. Selon les estimations, en 2002 ce dernier concernait environ 1 million de personnes. De plus, le nombre d'individus n'ayant pas droit aux allocations de chômage est constamment en augmentation. Une autre caractéristique du chômage agricole polonais est sa longue durée. L'agriculture polonaise, auparavant largement subventionnée par l'Etat, se caractérise donc aujourd'hui par un surplus de main-d'œuvre important. Au contraire des autres PECO en transition économique, l'emploi dans l'agriculture a augmenté en Pologne dans les années 1990129. A l'inverse des gouvernements de ces pays, le gouvernement polonais n'a pas été en mesure d'assurer à la population rurale un travail en dehors de l'agriculture. Ainsi, grâce au développement des exploitations de subsistance (petites exploitations non-marchandes), produisant pour les besoins de leurs exploitants ou pour le marché local, ce secteur est devenu un tampon contre le chômage en Pologne. La multiplication de ce type d'exploitation a permis d'absorber une grande partie de la population rurale, qui avait perdu son emploi soit dans les domaines extra- agricoles, soit dans les fermes d'Etat et les coopératives agricoles du temps du socialisme. Ce facteur, conjugué avec la fragmentation des exploitations en Pologne, a été à l'origine de la surpopulation agricole et du renforcement du chômage caché dans les 127 L. Kuk, La Pologne du postcommunisme à l’anticommunisme, Paris, Harmattan, 2001, p. 212. 128 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 21. 129 C. O'Leary, A. Nesporova, A. Samorodov, Manual of evaluation of labour market policies in transition economies, International Labour Office, Geneva, 2001, p. 15. 45
  48. zones rurales. Le nombre de personnes travaillant dans l'agriculture sur cent hectares de terres agricoles varie d'une région à l'autre130. En 2002, ce nombre était le plus élevé au sud de la Pologne, où il atteignait 51,3 personnes dans la voïévodie de Malopolska, 46,8 personnes dans la voïévodie de Podkarpacie, 38,9 personnes dans la voïévodie de Swietokrzyskie et 32,9 personnes dans la voïévodie de Slask. Ce nombre était beaucoup plus faible au nord et à l'ouest du pays, où on comptait, toujours pour cent hectares, 7,1 personnes dans la voïévodie de Pomorze Zachodnie, 8,8 personnes dans celle de Warmia-Mazury, 9,9 personnes en Lubuskie et 11,9 personnes en Pomorze. Ainsi, le niveau du chômage agricole varie d'une région à l'autre en conséquence. En 2002, il était le plus élevé au nord et nord-ouest du pays, dans les voïévodies de Warmia-Mazury (33,1%) et de Pomorze Zachodnie (28,9%), où prévalait jusqu'aux années 1990 une agriculture collectivisée. Par contre, le plus bas niveau de chômage agricole a été observé au sud, dans la voïévodie de Malopolska (10,4%). Il est néanmoins justifié de penser que ce dernier chiffre dissimule un chômage caché important, alors que les chiffres relatifs à Warmia-Mazury ou Pomorze Zachodnie semblent plus représentatifs du chômage réel dans ces régions. Selon Prazuch, dans les premières années suivant l'adhésion européenne, la modernisation accélérée de l'agriculture polonaise engendrera des difficultés sociales parmi les personnes ayant un lien avec la terre131. D'après l'auteur, on observera dans cette période en Pologne une sorte de crise qui se traduirait, pour une partie d'exploitations, par l'impossibilité de s'adapter à la nouvelle réalité avant une dizaine d'années suivant l'intégration européenne du pays. Ainsi, les petites exploitations non- marchandes n'auraient d'autre voie pour survivre que celle de devenir pluriactives, c'est- à-dire de combiner leur activité agricole avec une activité de type agritouristique, artisanal ou de service par exemple. En ce qui concerne les exploitations plus performantes, elles devraient avoir recours à des crédits pour être en mesure de répondre aux standards européens portant sur les normes de production, et sur la qualité et la traçabilité des produits. Il est fort probable que les changements introduits dans le cadre des ajustements de l'agriculture polonaise engendreront un chômage supplémentaire très important. Pour créer les places de travail alternatives pour les populations rurales polonaises, Sapa et Czyzewski recommandent la création de petites et moyennes entreprises, la promotion de l'agritourisme et la mise en place des infrastructures qui leur sont nécessaires dans des zones rurales132. Ces propositions rejoignent la politique du gouvernement polonais envers les zones rurales après l'accession. Selon l'auteur de ce travail, il est difficile à l'heure actuelle de prévoir avec précision les effets de cette politique sur le marché du travail des zones rurales. En effet, on peut supposer que dans les premières années suivant l'adhésion, ses effets négatifs vont éclipser les effets positifs, en raison des coûts engendrés par les ajustements à introduire. Toutefois, au bout d'une période de transition (qui risque d'avoir une durée différente en fonction des différentes conditions dans les régions), les effets positifs 130 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 9. 131 W. Prazuch, op. cit., p. 134. 132 A. Czyzewski, A. Sapa, Mechanizm wymiany rolno-zywnosciowej Polski z krajami Unii Europejskiej, Poznan, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, 2003, p. 164. 46
  49. devraient commencer à primer sur les coûts, et une influence bénéfique de l'accession européenne sur le chômage agricole devrait finalement être ressentie par les populations concernées. Selon l'auteur de ce travail, pour que cela puisse se réaliser, il faudrait une politique gouvernementale à long terme pour la création d'emplois dans les zones agricoles. Sans une politique efficace consacrée à cet objectif, et sans les initiatives des petits exploitants eux-mêmes pour profiter au mieux des aides de l'Europe visant la reconversion de leurs exploitations, les effets catastrophiques des ajustements structurels ne pourront pas être compensés, compte tenu de la situation difficile sur le marché du travail polonais. La marge de manœuvre des agriculteurs est réduite pour plusieurs raisons133. Premièrement, leur niveau de formation relativement bas peut s'avérer un grand désavantage pour les agriculteurs qui décideront de continuer l'activité agricole. En effet, pour rester compétitif, il faudra adopter de nouvelles technologies et une nouvelle organisation du travail, ce qui nécessitera une bonne préparation théorique. Deuxièmement, la longue durée du chômage induit des attitudes passives et apathiques des individus concernés. Troisièmement, un manque de collaboration et de soutien de la part du gouvernement pourrait nuire à une bonne réalisation des restructurations dans le secteur agricole. Le succès de la mise en œuvre de la nouvelle PAC en Pologne risque d'être entravé par les tentatives du gouvernement de profiter des fonds européens accordés aux agriculteurs, pour mettre fin à la politique sociale préférentielle envers les producteurs agricoles. Les prémices d'une telle stratégie se sont manifestées dans les propositions visant à supprimer les taux préférentiels pour les assurances agricoles, suite au versement des paiements directs. Cette décision concernerait tous les agriculteurs, même si les primes augmenteraient en fonction de la taille des exploitations. Pour la grande majorité des agriculteurs, la réalisation d'un tel projet empêcherait tout investissement dans leurs exploitations, ce qui pourrait avoir des conséquences sociales très graves. Par conséquent, cela retarderait les changements dans le domaine agricole, et mettrait en évidence l'incapacité du gouvernement à saisir l'opportunité offerte par les allocations financières européennes pour la réalisation de cet objectif. 4.2 Possibilités de réinsertion ou de recyclage. Dans sa réflexion sur les possibilités de réinsertion ou de recyclage du surplus de main-d'œuvre dans les zones rurales, Banski s'interroge sur l'avenir de ce type de zone134. Il propose une classification fonctionnelle de zones rurales en Pologne, en les divisant en cinq types. Premièrement, il distingue les zones à fonction agricole dominante, dont celles regroupant des gminas où on trouve une agriculture intensive et commercialement viable. Deuxièmement, les zones mixtes où la participation de l'agriculture et des activités non-agricoles sont égales. Troisièmement, les zones où les forêts dominent et ont des fonctions agricoles et non-agricoles pour les gminas. Quatrièmement, les zones ayant principalement des fonctions touristiques et récréatives. Cinquièmement, les gminas où dominent les activités non-agricoles. Cette classification des zones rurales a permis à Banski de mettre en évidence des transformations significatives dans la structure fonctionnelle de ces zones, survenues 133 W. Markiewicz, op. cit, p. 40. 134 J. Banski, 2003, op. cit., pp. 22-29. 47
  50. durant la dernière décennie. De manière générale, en Pologne du centre et de l'est, la fonction agricole s'est trouvée renforcée, alors qu'à l'ouest et dans certaines régions au sud du pays, on a observé une croissance des fonctions non-agricoles, grâce à l'essor de nouvelles activités économiques non-agricoles, ainsi qu'au développement de la pluriactivité des exploitations agricoles. Les plus grandes concentrations de gminas où la fonction agricole domine se trouvent dans la partie orientale et centrale du pays. Des gminas avec une agriculture intensive et commercialement viable sont avant tout présentes dans les régions de la partie centrale et occidentale du pays, comme en Wielkopolska, Kujawy-Pomorze et en Dolny Slask. Ces territoires, où se concentre la majeure partie des investissements dans l'agriculture, constitueraient le futur garde-manger polonais. Les activités agricoles couvrent ici les activités de la culture et de l'élevage, ainsi que la transformation des produits. Les fermiers locaux paraissent les mieux préparés pour faire face à la concurrence européenne. Ces derniers ne craignent pas l'avenir, comme l'ont confirmé les résultats du référendum pour l'adhésion de juin 2003: parmi les agriculteurs polonais, ils se sont avérés être les plus fervents partisans de l'intégration européenne (le plus grand groupe d'eurosceptiques s'est manifesté à cette occasion en Pologne de l'est). Les plus grandes concentrations de gminas qui ont vu récemment une activation de différentes fonctions non-agricoles (dont celles à l'intérieur des exploitations), diversifiant les revenus des ménages ruraux, et où donc les activités agricoles et non- agricoles ont désormais une importance équivalente, se trouvent au nord et à l'ouest du pays. Ce sont les régions où les anciennes fermes d'Etat ont contrôlé près de 3,8 millions d'hectares jusque dans les années 1980 (soit plus de 75% des terres arables de la région). La structure fonctionnelle complexe de ces gminas a résulté principalement du développement de l'activité non-agricole, apparue en raison du déclin de la profitabilité de l'agriculture après la fermeture des fermes d'Etat (régions comme la Pomorze et la Warmia-Mazury). Les terres des anciennes fermes d'Etat sont par la suite passées sous le contrôle de l'Agence pour la Propriété Agricole du Trésor de l'Etat (l'actuelle Agence de l'Immobilier Agricole) ou ont été reprises par des exploitants privés, capables de créer de grandes exploitations agricoles. Toutefois, face à la pénurie d'acheteurs, une grande partie des terres ne sont actuellement pas exploitées. Les zones où la forêt représente plus de 40% de la surface, regroupent des gminas soit où on observe une activité sylvicole et des fonctions non-agricoles, soit où on exerce conjointement des activités sylvicole et agricole. Les fonctions non-agricoles exercées dans ce type de zone varient. Ces fonctions sont résidentielle et récréative (régions comme les montagnes Bieszczady et les montagnes Swietokrzyskie), ou alors ce sont des services et des fonctions commerciales dans les gminas de la frontière occidentale du pays. Les exploitations sylvicoles qu'on observe dans ces gminas peuvent être soit de petite taille (le pays des lacs de Suwalki et les montagnes Karpaty) soit faire partie de vastes exploitations issues des anciennes fermes d'Etat. Les gminas où les fonctions touristiques et récréatives dominent, se divisent en deux groupes. D'un côté il y a les gminas où le tourisme et les loisirs sont accompagnés de la sylviculture et d'une agriculture limitée à la couverture des besoins de sa propre population, ou ayant une faible viabilité commerciale (le pays des lacs de Suwalki et les montagnes Karpaty). Cela est caractéristique des zones à fragmentation importante des exploitations agricoles, et où on observe une présence importante de parcelles au- dessous d'un hectare (comme il a été mentionné plus haut, les zones rurales de la Pologne du sud-est se caractérisent par la plus grande densité de personnes travaillant 48
  51. dans l'agriculture pour cent hectares de terres agricoles en Pologne). D'un autre côté, il y a celles où le tourisme et les loisirs sont accompagnés de fonctions non-agricoles (résidentielle et services, régions des lacs Mazury et montagnes Sudety). Autour des grandes villes s'est développée la fonction récréative (pour les "longs weekends"), sur des territoires caractérisés par la présence de forêts ou de lac et rivières. Il s'agit essentiellement de résidences secondaires, qui jouissent traditionnellement d'une grande popularité en Pologne. Finalement, les gminas où on observe une domination des fonctions non-agricoles (la fonction résidentielle, récréative, les activités de service, l'industrie et l'artisanat) sont concentrées en Pologne du nord et du nord-ouest et autour des grandes agglomérations. Leur structure fonctionnelle a été directement influencée par l'urbanisation et l'industrialisation du pays. L'agriculture n'occupant qu'un rôle négligeable dans ce type de gmina, il ne sera pas décrit plus avant. Ainsi, les perspectives de réinsertion ou de recyclage du surplus de main-d'œuvre dans les zones rurales ne sont pas les mêmes pour tout le territoire du pays. Comme le montre l'analyse de Banski, la domination des différentes fonctions, qui sont les sources principales de revenus, change d'une région à l'autre en fonction de la conjoncture et des conditions naturelles. Ainsi, les activités non-agricoles se développent au sud-est, au nord et à l'ouest du pays. On peut donc supposer que la réinsertion sur le marché du travail sera facilitée dans ces régions. L'agritourisme (en Pologne du sud-est), ainsi que d'autres activités extra-agricoles permettront vraisemblablement d'y réaliser l'objectif consistant à réduire le nombre de personnes engagées dans le secteur agricole au profit d'autres secteurs, en particulier des services. De même, pour les gminas autour des grandes villes, le développement du tourisme et des activités récréatives devrait permettre à une partie de la population sans emploi de retrouver, après les ajustements structurels, du travail en dehors de l'agriculture. Par contre, la réalisation de cet objectif risque de rencontrer plus de difficultés dans des régions situées en Pologne de l'ouest et du centre ainsi qu'en Pologne orientale. En Pologne de l'ouest et du centre, où le secteur agricole va se développer tout en employant moins de main-d'œuvre, même s'il sera difficile de recycler la main-d'œuvre agricole et de réaliser son transfert vers les secteurs autres que l'agriculture, il existe toutefois des conditions pour la réinsertion d'une partie des petits exploitants familiaux dans les grandes fermes commerciales. La situation s'annonce beaucoup plus difficile pour certaines régions orientales de la Pologne, où l'agriculture reste une activité dominante et où le pourcentage des personnes engagées dans ce secteur reste le plus élevé du pays (en particulier en Lublin, où celui-ci avoisine 35%). Dans ces régions, la structure de l'agriculture ne devrait pas évoluer à court terme. En effet, le faible développement des activités extra-agricoles y rendrait difficile la réinsertion des chômeurs et nécessiterait du gouvernement une réflexion sur une stratégie particulière à adopter par rapport aux populations indigènes. 4.2.1 Activité touristique comme source de revenus alternative pour les zones rurales. Pour stimuler l'économie des zones rurales polonaises et pour y baisser le taux de chômage, le gouvernement encourage les initiatives des populations concernées visant la création de petites et de moyennes entreprises. Dans ce cadre, l'agritourisme constitue actuellement la solution la plus populaire pour générer des revenus extra-agricoles dans 49
  52. les campagnes polonaises135. Le tourisme est ainsi devenu, dans certaines régions, un véritable complément de l'activité agricole pour les exploitations non-marchandes. Le nombre d'exploitations proposant des services touristiques a atteint 11 mille 300 (pour un total de 126 mille 400 lits) en 2000, et il ne cesse d'augmenter. La part des exploitations agritouristiques dans le nombre total d'exploitations agricoles a augmenté de 4,3% entre 1996 et 2003. Ce genre d'entreprise se multiplie dans toutes les voïévodies, mais principalement dans celles qui constituent les destinations traditionnelles pour les vacances136. En 1999, 16% des hôtels, 50,8% des motels, 35,5% des pensions et 51,7% des autres logements touristiques étaient situés dans les zones rurales en Pologne137. Ce type de services était concentré principalement dans quatre voïévodies: la voïévodie de Malopolska (la plus grande base touristique du pays), la voïévodie de Warmia-Mazury, la voïévodie de Pomorze et la voïévodie de Podlasie. L'agritourisme en tant que source alternative de revenus pour des exploitations agricoles, peut prendre deux formes différentes. Premièrement, il peut être utilisé comme complément des revenus provenant majoritairement de l'agriculture, ou deuxièmement il peut devenir lui-même la source principale des revenus. Le premier cas de figure pourrait s'avérer, dans les conditions polonaises, le plus intéressant pour les habitants des zones rurales. Il pourrait se réaliser grâce au partage des tâches entre les habitants de la même campagne. Une telle collaboration permettrait de garantir une large gamme d'attractions durant le séjour des touristes: l'apprentissage des activités quotidiennes des agriculteurs, la consommation des produits du terroir, la location d'équipements sportifs, les visites guidées, la gastronomie, l'artisanat, l'organisation de fêtes folkloriques, etc. Un des effets positifs de cette collaboration serait l'élargissement graduel des effets bénéfiques sur la localité entière. A côté de cet avantage, Borkowski énumère d'autres effets positifs d'un tel arrangement, parmi lesquels la dépendance plus faible par rapport aux revenus agricoles, les moyens supplémentaires pour investir dans les exploitions, l'attractivité pour les investissements extérieurs, le contact entre les mondes citadin et rural pour sortir la campagne de l'isolement et promouvoir un autre style de vie, etc138. D'un autre côté, en 2002, 363 mille exploitations agricoles polonaises avaient arrêté ou suspendu leur activité agricole pour vivre principalement de l'agritourisme. Les exploitations de moins de deux hectares constituaient presque 30% des exploitations qui avaient pris cette orientation. Parmi elles, 93,2% exerçaient une seule activité, 6,2% exerçaient deux activités et 0,6% exerçaient trois activités extra-agricoles ou plus. 4.3 Conclusion. Les Fonds structurels européens et les instruments de la PAC présentent l'avantage de pouvoir accélérer les changements sur le marché du travail dans des zones rurales 135 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Zywnosciowego oraz Rozwoj Obszarow Wejskich, 2003, p. 23. 136 Idem, p. 28. 137 Idem, pp. 21-22. 138 K. Borkowski, op. cit., pp. 32-33. 50
  53. polonaises. Ils offrent à ces zones les moyens financiers pour réaliser la mise en place et le renouvellement des infrastructures telles que les canalisations ou les voies et moyens de communication. Cela devrait engendrer la création de places de travail extra- agricoles, pour compenser la suppression des petites exploitations marchandes non- concurrentielles. Ces modifications devraient permettre, à moyen terme, d'augmenter la compétitivité des produits agricoles polonais et par cela d'améliorer la balance commerciale polonaise. Ainsi, les transferts financiers de l'Union visant l'amélioration de la mobilité sur le marché du travail, serviraient, dans les zones rurales, à préparer la difficile réinsertion de la main-d'œuvre de l'agriculture vers les autres secteurs, et particulièrement vers les petites et moyennes entreprises et les services, et contribuerait ainsi à remédier à cette difficulté qui constitue actuellement un des problèmes principaux de l'économie agricole polonaise. A l'heure actuelle, l'agritourisme semble représenter la meilleure façon de tirer profit des exploitations non-marchandes de petite taille, pour autant que ces exploitations soient placées dans une région ayant une certaine valeur touristique et qu'on cherche à répondre au mieux aux attentes des hôtes potentiels. Ainsi, en incitant les habitants des campagnes aux prises d'initiatives, cette forme d'activité constitue une des clés de la survie des exploitations dont l'existence se trouve mise en danger par les changements structurels en cours dans l'agriculture polonaise. Accompagnée de la collaboration entre les habitants de la même campagne, elle peut contribuer au développement économique de la localité entière. 51
  54. 5 La PAC et la politique structurelle face aux disparités géographiques et sociales en Pologne. Le processus de globalisation de l'économie est partout accompagné du renforcement des disparités sociales et géographiques apparues avec les bouleversements socio-économiques de la révolution industrielle du XIXe siècle. La mondialisation a accentué l'influence de la condition géographique, favorable ou défavorable, des régions. Parmi les régions favorisées, on distingue celles qui le sont par leur localisation, comme les zones proches des frontières ou des littoraux, ou par leur spécialisation, comme les régions orientées vers les nouvelles technologies, les zones de concentration du potentiel intellectuel et les zones susceptibles d'attirer les investissements en raison de conditions propices (accès aux infrastructures, fiscalité avantageuse, disponibilité de la main-d'œuvre, etc.). Parmi les régions défavorisées, on compte entre autres les régions où manquent les infrastructures ou la main-d'œuvre , les régions enclavées à l'intérieur des terres, ainsi que les zones d'instabilité politique qui découragent les investissements étrangers. Du point de vue social, la mondialisation entraîne une polarisation croissante des revenus dans les pays industrialisés. L'essor du néolibéralisme et donc le recul de l'Etat providence contribuent à y fracturer la société. Les classes moyennes, en recul, font place aux «working poor», nouvelle classe de travailleurs dont la situation est due à la récente précarité de l'emploi et à la sous-enchère salariale. Les chômeurs sont en augmentation presque constante. Ce sont les «perdants de la mondialisation», selon l'appellation de Kapstein139. Pour les pays en transition (pays industrialisés en développement), cette catégorie est composée de travailleurs non-qualifiés, de paysans et de jeunes, incapables de s'adapter aux exigences du marché. Simultanément, la mondialisation facilite l'enrichissement de certaines catégories sociales dont la situation économique était déjà favorable, et creuse ainsi les écarts entre ces couches de la société. Dans le cas de la Pologne, l'essor de la mondialisation se traduit par la métropolisation140 des processus de production et de diffusion des innovations, ainsi que par la localisation dans les territoires proches de la frontière avec l'Allemagne du capital et des technologies qui arrivent en Pologne de l'Occident. Comme il a été expliqué plus haut, les réformes structurelles ont eu des conséquences sociales graves en Pologne. En permettant un enrichissement considérable de groupes sociaux comme les entrepreneurs ayant des relations avec le pouvoir, elles ont exclu du marché du travail des millions d'individus en âge de travailler, entraînant une baisse drastique de leur niveau de vie. L'assistance sociale n'étant pas suffisante, une tranche importante de la société polonaise est ainsi passée au-dessous du seuil de pauvreté141. Dans la suite du chapitre, il s'agira d'examiner l'état des disparités en Pologne, en tenant compte des disparités géographiques entre différentes régions du pays et entre les 139 E. Kapstein, «Winners and Losers in the Global Economy», International Organisation, vol. 54, n°2, Spring 2000, pp. 359-384. 140 La concentration du secteur des services et de la valeur ajoutée dans et aux alentours des principaux centres urbains. 141 Cela signifie que le revenu de ces personnes ne leur permet pas de satisfaire leurs besoins vitaux. 52
  55. milieux urbains et les campagnes, ainsi que des inégalités sociales entre les agriculteurs et les autres catégories sociales et parmi les agriculteurs eux-mêmes. Ensuite, l'analyse portera sur l'influence que les efforts entrepris, dans le cadre de la politique structurelle européenne et de la PAC, pourraient avoir sur l'évolution des disparités en Pologne, avec un accent particulier sur les perspectives pour les zones rurales. 5.1 Etat des disparités géographiques. Les disparités géographiques en Pologne ont été accentuées par les changements systémiques initiés en 1989. La transformation de l'économie polonaise a nécessité l'adaptation des structures de production et des acteurs économiques aux nouvelles règles du marché. Ces changements ont été réalisés de manière diversifiée, chaque région cherchant à s'adapter aux nouvelles exigences en fonction de ses caractéristiques propres; la disponibilité de la main-d'œuvre et la structure sectorielle de l'activité économique étant parmi les facteurs déterminants142. Les inégalités géographiques en Pologne sont de deux types: les inégalités entre les régions et les inégalités entre les zones urbaines et rurales. 5.1.1 Disparités entre les régions. La comparaison du PIB par habitant des trois régions les moins développées et des trois régions les plus développées économiquement en Pologne semble être un bon choix pour mettre en lumière les disparités régionales observées dans ce pays. Selon les estimations proposées par les auteurs de la Stratégie Nationale de l'Intégration Sociale pour la Pologne, en 2002, le PIB par habitant était, par rapport à la moyenne nationale, le moins élevé dans les voïévodies de Lublin (70,1%), de Podkarpacie (71,4%) et de Warmia-Mazury (72,4%)143. Ce sont des territoires à faible densité de la population, avec une domination plus ou moins grande de l'activité agricole et qui sont éloignés des grands centres urbains, ainsi que de la frontière germano-polonaise. Par contre, les trois régions ayant le PIB le plus élevé par habitant, toujours par rapport à la moyenne nationale, étaient les voïévodies de Mazowsze (avec Varsovie, 155,9%), de Slask (109,1%) et de Wielkopolska (106,2%). Il s'agit des régions disposant d'une main- d'œuvre abondante, étant des zones de concentration du potentiel intellectuel, placées à proximité de grands centres urbains et, dans le cas de Slask et de Wielkopolska, à proximité de la frontière avec l'Allemagne. 5.1.2 Inégalités entre les villes et les campagnes. Comme entre les régions, on observe à l'intérieur d'une même région en Pologne des situations économiques inégales entre habitants des villes et des campagnes. 142 L. Bourdeau-Lepage, Marchés du travail et disparités régionales en Pologne, Document de travail, LATEC, CNRS UMR 5118, Université de Bourgogne, p. 7. 143 Zespol Zadaniowy do Spraw Reintegracji Spolecznej, Narodowa Strategia Integracji Spolecznej dla Polski, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej, 2003, pp. 38-39. 53
  56. En 2002, le pourcentage de la population en situation de dénuement était le moins élevé dans les grandes villes (environ 2,5% vivant au-dessous du seuil de pauvreté dans les villes dès 500 mille d'habitants)144. Dans les localités plus petites, l'indigence était non seulement plus grande, mais également inversement proportionnelle au nombre d'habitants (environ 11% dans les villes jusqu'à 20 mille d'habitants). La même année le niveau de pauvreté était le plus élevé dans les campagnes où il avoisinait 17% parmi les ménages agricoles, et où il était encore plus prononcé, 46%, parmi les ménages ne cultivant pas la terre et vivant de l'assistance sociale. 5.1.3 Paradoxe des conditions d'obtention des aides dans le cadre de la politique structurelle. Les conditions d'obtention des aides financières dans le cadre des Fonds structurels, tels qu'elles ont été imposées à la Pologne par l'Union européenne, sont susceptibles d'avoir un résultat opposé à celui visé par la politique structurelle européenne. Cette situation paradoxale résulte de la nécessité d'assurer les fonds financiers propres pour répondre au principe d'additionnalité des fonds, et de l'exigence d'élaborer des projets de développement compétitifs. Ces conditions demeurent identiques pour chaque région, sans tenir compte de la spécificité de chacune d'entre elles. Ainsi, au lieu de rapprocher le niveau de développement des zones les plus pauvres à celui des plus développées, cette situation contribue à augmenter le fossé entre les différentes régions polonaises. Slodowa-Helpa met l'accent sur la grande disparité des régions en ce qui concerne leur capacité d'absorption de l'aide financière de l'Union européenne145. L'auteur souligne l'influence de la condition financière des gminas sur leur possibilité d'accumuler des ressources propres pour accéder aux fonds. A titre d'exemple, elle cite le fait qu'en 2001, le PIB par habitant dans la gmina la plus riche du pays était quarante quatre fois plus élevé que celui dans la gmina la plus pauvre. Dans cette situation, le risque d'augmenter le fossé entre les régions les plus riches et les plus démunies du pays est bien réel, puisqu'il est probable que les gminas les plus besogneuses ne trouveront pas les ressources financières nécessaires pour répondre au principe d'additionnalité, et par conséquent se trouveront privées des aides structurelles de l'Union. Ainsi, l'absorption de l'aide financière par les gminas aisées, cofinançant et réalisant de multiples projets de développement, peut aboutir à une marginalisation durable des régions plus faibles économiquement. En analysant les facteurs économiques influencant le développement de nouvelles fonctions dans les zones rurales, Banski arrive au même constat que Slodowa-Helpa. Il concentre son attention sur l'aide financière de l'Union européenne dans le cadre des Fonds de pré-adhésion146. Dans l'esprit de l'Union, la distribution de ce financement devait prendre en compte les caractéristiques des différentes régions, pour éliminer les disparités entre elles. Selon Banski, la plus grande partie des Fonds de pré-accession, au lieu d'aller vers des régions polonaises les plus en retard du point de vue socio- 144 Idem, p. 37. 145 M. Slodowa-Helpa, «Zroznicowanie zdolnosci absorpcyjnych polskich gmin i regionow do korzystania z funduszy Unii Europejskiej», Zagadnienia Doradztwa Rolniczego, n°1, 2003, pp. 106- 124. 146 J. Banski, 2003, op. cit., pp. 32-33. 54
  57. économique, a été transmise aux zones où le niveau de développement était déjà élevé, et où l'agriculture se trouvait en relativement bon état. Cette situation résulte du fait que la grande majorité des projets de développement compétitifs, la compétitivité étant nécessaire à l'obtention de l'aide financière européenne, ont été élaborés par les autorités locales et régionales des zones les mieux développées économiquement. Par contre, dans les régions les moins développées, les autorités ont éprouvé des difficultés pour, d'un côté, mobiliser les fonds financiers propres nécessaires, et, de l'autre, pour trouver le personnel qualifié capable d'élaborer de tels projets. 5.2 Etat des disparités sociales. Comme les disparités géographiques, les inégalités sociales en Pologne ont été renforcées suite aux réformes systémiques réalisées dès 1989, pour permettre le passage du pays à l'économie de marché. Les disparités sociales concernant les agriculteurs y prennent deux formes: la situation inégale des agriculteurs et des représentants d'autres groupes sociaux et les inégalités à l'intérieur même de la classe agricole. 5.2.1 Disparités entre les agriculteurs et les autres catégories sociales. L'analyse de la distribution des revenus entre les ménages en fonction de la catégorie sociale, confirme l'existence d'inégalités importantes entre différents groupes socio-économiques en Pologne147. En 2001, les revenus les plus faibles se trouvaient principalement chez les familles nombreuses, les chômeurs de longue durée et les détenteurs de petites exploitations non-marchandes. En outre, comme il a été dit plus haut, avec les travailleurs non-qualifiés et les jeunes, les agriculteurs constituent la catégorie sociale dont la situation reste la plus précaire sur le marché du travail polonais. Ainsi leur recyclage en vue d'une réinsertion sur le marché du travail rencontre des difficultés plus grandes que pour les représentants des autres groupes sociaux. 5.2.2 Inégalités parmi les agriculteurs eux-mêmes. Les inégalités sociales entre les agriculteurs polonais se manifestent par l'existence des deux types d'exploitation agricole. Selon Gorlach, on observe en Pologne, d'un côté, des exploitations évoluant positivement, c'est-à-dire réussissant leur orientation vers le marché et disposant des ressources nécessaires pour intégrer les mécanismes capitalistes, comme le réinvestissement des gains, et, de l'autre, des exploitations tombant dans la 147 Zespol Zadaniowy do Spraw Reintegracji Spolecznej, Narodowa Strategia Integracji Spolecznej dla Polski, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej, 2003, p. 32. 55
  58. marginalisation et l'exclusion148. Ce sont principalement les petites exploitations non- marchandes qui constituent ce deuxième type d'exploitations en désintégration. Une telle inégalité de situation des exploitants en Pologne, est interprétée par l'auteur comme la preuve de l'existence de différentes classes d'agriculteurs dans ce pays149. De même, Podedworna aborde le problème de différenciation de plus en plus visible du milieu des agriculteurs polonais150. En comparant les perspectives des grandes exploitations commerciales et celles des petites exploitations non-marchandes après l'adhésion européenne, elle affirme que les premières, ayant la capacité de répondre aux exigences communautaires et de résister à la concurrence de leurs homologues des autres pays et pour qui l'adhésion européenne devrait s'avérer avantageuse, ne représentent que 20% environ des exploitations. Par conséquent, dans sa politique envers les zones rurales, le gouvernement polonais devrait prendre en compte la situation différente des détenteurs des deux types d'exploitation. "On pense de plus en plus communément que la Pologne devrait évoluer vers une agriculture à «deux visages». Pour ce faire, il faut imaginer une distinction des instruments d'intervention. D'un côté il est nécessaire d'assurer, moyennant des aides structurelles et des programmes sociaux sur 60% de la surface agricole, la survie d'un million d'exploitations à caractère «social». De l'autre, il faut mener une politique de restructuration rapide du noyau compétitif à vocation commerciale pour satisfaire la demande alimentaire nationale"151. Selon l'auteur de ce travail, la réforme de la PAC, adoptée en 2003, semble offrir au gouvernement polonais une opportunité pour remédier au problème des disparités entre les détenteurs des grandes exploitations commerciales et des petites exploitations. La Pologne a jusqu'en 2009 pour mettre en place le régime des paiements uniques par exploitation, en remplacement du régime de paiements directs par hectare en vigueur actuellement152. Grâce à la baisse des paiements directs favorisant les grandes exploitations, des moyens financiers plus importants pourront être mis à la disposition des petites exploitations, pour des exploitations respectant des valeurs liées à l'environnement, la qualité ou le bien-être des animaux. Ces changements visent une plus grande compétitivité des exploitations et leur meilleure adaptation aux besoins du marché grâce à la diversification de leur production, tout en garantissant aux agriculteurs la stabilité de leur revenu. Les paiements uniques étant étroitement liés à ces valeurs, les petites exploitations non-marchandes seront plus facilement sur un pied d'égalité avec les grandes exploitations pour l'obtention des aides. 148 K. Gorlach, «La disparition de derniers paysans en Europe», in J.-M. de Waele, La Pologne et l'intégration européenne, Editions de l'Université de Bruxelles, 2003, p. 168. 149 Idem, p. 178. 150 H. Podedworna, «L'intégration de la Pologne à l'Union européenne dans la conscience des fermiers polonais», in J.-M. de Waele, La Pologne et l'intégration européenne, Editions de l'Université de Bruxelles, 2003, p. 187. 151 W. Prazuch, op. cit., p. 154. 152 Le régime de paiements directs par hectares, appelé en Pologne "régime de paiements uniques à la surface", est différent du système des paiements directs en fonction de la production, appliqué dans l'Europe à quinze jusqu'en 2004. 56
  59. 5.3 Conclusion. En Pologne, comme dans les autres pays concernés par la globalisation de l'économie, la mondialisation a conduit au renforcement des disparités géographiques et sociales qui ont résulté de la révolution industrielle du XIXe siècle. Suite aux réformes structurelles initiées en 1989, les inégalités entre les différentes régions du pays et entre les villes et les campagnes, ainsi qu'entre les agriculteurs et les autres groupes sociaux et entre les agriculteurs eux-mêmes, sont devenues considérables. L'économie de marché se caractérise, en Pologne comme ailleurs, par une forte tendance au renforcement des régions développées et une certaine stagnation des régions peu développées. Les premières concentrent les infrastructures et le secteur des services les mieux développés, l'environnement favorable au business et le potentiel intellectuel, ce qui fait d'elles les centres du développement du pays. Toutefois, la métropolisation observée en Pologne, susceptible de renforcer la polarisation régionale et de la pérenniser à travers l'exode rural, semble y être freinée par les difficultés relatives à la pénurie des logements et les coûts des loyers dans les grandes villes153. Une conséquence positive de l'adhésion serait son action contre les inégalités régionales. Cette tâche constitue actuellement un des objectifs principaux de l'Union, essentiellement à travers la politique structurelle communautaire qui vise une égalisation graduelle entre les régions. Dans le cas de la Pologne, cette politique devrait s'exercer à deux niveaux. D'un côté, elle devrait supprimer les disparités entre les anciens et les nouveaux pays membres de l'Union. D'un autre côté, elle devrait supprimer les inégalités entre les régions à l'intérieur du pays, grâce aux aides accordées aux régions exigeant une profonde restructuration économique, dont font partie les zones rurales polonaises. Toutefois, la réalisation de cet objectif pourrait être contrecarrée par les conditions d'obtention des aides structurelles. Leur homogénéité vis-à-vis de toutes les régions va à l'encontre de l'objectif d'égalisation des niveaux de développement entre les régions favorisées et défavorisées. Selon l'auteur de ce travail, il serait important de corriger les modalités de distribution des aides, en introduisant une approche individualisée suivant la région. En outre, il est important que la politique structurelle vise non seulement le rapprochement du niveau de développement des zones défavorisées de celui des régions plus avancées (grâce aux versements des fonds européens), mais aussi qu'elle donne à ces zones la possibilité de s'autosuffire économiquement, pour qu'elles puissent dans leur développement futur s'appuyer sur leurs propres ressources pour garantir des conditions de vie décentes à leurs populations. Les disparités entre les villes et les campagnes se traduisent, au profit des villes, par le nombre des habitants vivant au-dessous du seuil de pauvreté. Les habitants des campagnes, surtout s'ils ne pratiquent aucune activité agricole, constituent le groupe social le plus menacé par l'extrême pauvreté. La situation des agriculteurs polonais devrait s'avérer plus avantageuse suite à l'intégration européenne du pays, et particulièrement lorsque sera mis en place le régime des paiements uniques par exploitation. Ces derniers, qui vont progressivement remplacer les paiements directs, et un plus grand financement pour la politique de développement rural, devraient contribuer à une réduction graduelle des écarts entre les 153 L. Bourdeau-Lepage, op. cit., p. 10. 57
  60. détenteurs de petites exploitations non-marchandes et les détenteurs de grandes exploitations commerciales. Selon l'auteur de ce travail, il est indispensable de mener une politique sociale efficace pour remédier aux conséquences sociales négatives de la globalisation de l'économie et de lutter contre la polarisation de la société qui a résulté de ce processus, et ce à plus forte raison en Pologne. Dans ce pays, la tradition de prise en charge des plus démunis par le gouvernement a été renforcée par le régime socialiste. Les pratiques socialistes dans le domaine de l'Etat providence ont d'ailleurs renforcé la conviction des citoyens qu'il appartient au gouvernement de garantir un emploi à tous, indépendamment de leur niveau d'éducation, pour autant qu'ils manifestent la volonté de s'intégrer sur le marché du travail154. Elles ont également contribué au manque d'initiative et à la création de la «mentalité d'assisté», que l'on observe encore chez une partie (de plus en plus faible) de la société. Une autre conséquence est le sentiment de délaissement qui alimente la frustration sociale, ainsi que le désintérêt pour la vie politique et la perte de confiance envers les partis politiques, sentiments présents au sein de la majorité de la société polonaise. Selon l'auteur de ce travail, cela pourrait s'expliquer par le manque d'organisations de la société civile en Pologne. En effet, l'avènement de l'économie de marché n'a pas été accompagné dans ce pays des traditions démocratiques (même si les associations volontaires ont commencé à voir le jour vers la fin du communisme). La création de différentes formes d'association, en plus d'avoir le mérite de renforcer les pratiques et les valeurs démocratiques et de resserrer les liens sociaux, contribuerait également à la prise de conscience de la responsabilité de chacun de son propre sort, en réduisant la frustration et l'aliénation observées actuellement en Pologne. La politique du gouvernement envers les zones rurales nécessiterait un traitement privilégié réservé aux détenteurs des petites exploitations. Une telle politique n'exclurait pas l'introduction de l'impôt sur le revenu pour les grands exploitants qui en sont actuellement dispensés en Pologne. Une éventuelle victoire aux élections prévues pour l'automne 2005 des partis de centre droite, qui entameraient certainement des réformes libérales, pourrait avoir des conséquences dramatiques pour les catégories les plus précarisées, dont les détenteurs des petites exploitations non-marchandes. Une libéralisation sauvage, sans une protection renforcée des plus démunis, se traduirait, en premier lieu par l'arrêt du traitement privilégié (KRUS par exemple) suite au versement des paiements directs pour les petites exploitations. Comme il a été dit plus haut, l'application de cette décision constituerait un handicap durable pour ces exploitations, freinant leur modernisation. 154 P. Spiewak, «W naszym domu: dwie Polski», in J. Chlopecki, A. Hall, W. Misiag, T. Pomianek, K. I. Rybinski, M. S. Szczepanski, P. Spiewak, Czas na sanacje, Rzeszow, Wyzsza Szkola Zarzadzania i Informatyki, 2003, pp. 104-118. 58
  61. 6 Conclusion. L'accession européenne de la Pologne a été une opportunité pour l'agriculture de ce pays. Après quarante années d'économie centralement planifiée, l'économie agricole polonaise nécessitait de profondes transformations pour faire face à la concurrence internationale. Comme il a été expliqué dans ce travail, les réformes réalisées par les gouvernements successifs dès les années 1990 ont eu certes des conséquences positives, mais aussi des conséquences négatives et elles n'ont pas abouti aux restructurations nécessaires pour l'économie du pays. Face au manque de solutions alternatives pour sortir de cette situation d'impasse, la décision d'intégrer l'Union européenne a été prise par la Pologne. Cette décision avait une importance toute particulière pour le secteur agricole qui comptait parmi les plus défavorisés depuis la transition de 1989. Toutefois, elle nécessitait de nombreux ajustements dans les domaines juridique et administratif, à réaliser avant et après l'adhésion européenne le 1er mai 2004, suivis d'ajustements dans les exploitations agricoles, susceptibles de modifier significativement le paysage agricole polonais. Les résultats des négociations relatives à l'agriculture entre la Pologne et l'Union européenne, tels qu'ils ont été présentés dans ce travail, ont posé les bases pour une bonne intégration de l'agriculture polonaise, du moins en ce qui concerne les grandes exploitations marchandes, au marché européen et mondial, particulièrement grâce aux aides attribuées au pays, en accord avec le principe de solidarité financière, ainsi qu'à la représentation de ses intérêts au sein de l'OMC. Selon l'auteur de ce travail, la plus grande réussite des négociations, du point de vue polonais, est l'acceptation par l'Union européenne du principe des paiements directs, partiellement financés par un déplacement de moyens financiers des Fonds structurels vers ces paiements. Cette réussite apparaît d'autant plus importante que leur allocation à la Pologne n'était pas prévue dans la position de négociation initiale de l'Europe, qui tenait à respecter les décisions de l'Agenda 2000. Cette décision présente l'avantage supplémentaire de donner au pays une plus grande capacité d'absorber l'aide financière allouée par l'Union européenne, car les moyens financiers pourraient être utilisés plus efficacement, dans le but de stimuler le développement des régions et les mécanismes de multiplication de l'argent investi. De même, l'acceptation par l'Union de la proposition polonaise de maintien temporaire des droits de douane sélectifs sur les produits agricoles polonais, rejetée initialement car allant à l'encontre du principe de marché unique, peut être perçue comme une réussite de la Pologne. Ce filet de protection pourrait s'avérer très utile pour le pays. A titre d'exemple, il pourrait éviter l'inondation du marché intérieur par les produits européens plus compétitifs, et donc les effets catastrophiques qui découleraient de l'abandon des produits agricoles polonais. La clause de protection s'ajoute aux autres périodes transitoires pour l'application des normes communautaires, accordés à la Pologne par les négociateurs européens. En effet, comme il a été décrit plus haut, l'Union possède pour la réalisation de sa nouvelle politique agricole, une large gamme de mesures pour chaque pilier de la PAC, en fonction des objectifs visés par les décideurs. Pour cela, elle dispose d'une réserve importante de moyens financiers, regroupés dans différents fonds et relativement faciles d'accès. Cependant, le principe d'additionnalité des fonds appliqué aux Fonds structurels, peut constituer un sérieux obstacle aux nouveaux Etats membres, dont la Pologne, dans l'accès à ces fonds. En effet, le manque de fonds propres, qu'il serait nécessaire d'engager pour obtenir des fonds communautaires suivant ce principe, peut 59
  62. aboutir à l'abandon de projets très importants en vue du développement durable des zones rurales polonaises, et ce à plus forte raison dans les zones les moins riches, qui sont aussi les plus besogneuses. De même, parmi les difficultés de réaménagement des institutions nécessaires à la mise en place de l'acquis communautaire, il est regrettable que la construction de l'IACS en Pologne, pour une distribution efficace et équitable de l'aide européenne, ait pris du retard. En ce qui concerne les problèmes relatifs à l'application de la politique structurelle et de la PAC en Pologne, ils résultent d'obstacles institutionnels, structurels et sociaux de nature interne (imperfections de l'administration polonaise, structure de l'éducation dans les zones rurales, fragmentation des exploitations) et externe (compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion européenne). Selon l'auteur de ce travail, pour faciliter la mise en place de ces politiques en Pologne, une série d'ajustements s'imposerait. Comme il a été proposé plus haut, les solutions envisageables aux dysfonctionnements de l'administration seraient: un suivi régulier du travail des fonctionnaires; une meilleure coordination et distribution des fonds des projets à travers l'IACS; la création, la réalisation et la gestion des projets au niveau local et régional, accompagnée d'un suivi de l'IACS, qui aurait aussi une fonction de centre de compétences et d'auxiliaire financier en cas de crise; une réforme des finances des régions pour rendre possible leur entraide; une augmentation de la contribution à la TVA des unités territoriales plus riches; une politique fiscale privilégiée envers les zones rurales défavorisées; une lutte contre la corruption et le copinage sur le lieu de travail. Le faible niveau d'instruction constaté dans les zones rurales pourrait être amélioré grâce à la mise en place de formations et de structures de conseil permanent destinées spécialement aux agriculteurs, ainsi qu'à l'accélération du développement des zones rurales, ce qui aurait pour effet d'encourager leurs habitants à investir dans l'éducation. Pour réduire les problèmes liés à la fragmentation des exploitations agricoles polonaises, une concentration des terres s'imposerait, pour autant que des places de travail extra-agricoles et proches de l'agriculture soient créées, et qu'une partie des agriculteurs se reconvertisse vers d'autres secteurs. La concentration des terres serait également susceptible d'améliorer la compétitivité des produits agricoles polonais après l'adhésion, surtout si elle était accompagnée d'actions publicitaires pour la promotion des produits agricoles nationaux, particulièrement les produits du terroir. En ce qui concerne le problème du chômage dans les zones rurales polonaises, les Fonds structurels et les instruments de la PAC pourraient être utilisés pour améliorer la situation sur le marché du travail dans ces zones. Grâce aux investissements dans les infrastructures techniques, ils devraient faciliter le passage de la main-d'œuvre agricole vers d'autres activités, comme l'agritourisme. Toutefois, pour que ce changement puisse se produire, une certaine initiative et un dynamisme de la part des agriculteurs seraient, selon l'auteur de ce travail, indispensables. Finalement, les disparités géographiques et sociales en Pologne se sont trouvées renforcées après les réformes structurelles des années 1990. Comme il a été proposé dans ce travail, pour que les mécanismes de la politique structurelle européenne permettent de lutter efficacement contre les inégalités entre les différentes régions, ainsi qu'entre les villes et les campagnes en Pologne, une approche individualisée devrait être instaurée. Par exemple, il serait intéressant de remettre en cause le principe d'additionnalité auquel les fonds sont soumis actuellement et face auquel différentes régions ne sont pas sur un pied d'égalité. La lutte contre les disparités sociales en 60
  63. Pologne nécessiterait une politique sociale efficace. L'inégalité de situation entre les agriculteurs et les représentants d'autres groupes sociaux se manifeste par la faiblesse des revenus des ménages agricoles et par la difficulté de recyclage des agriculteurs sur le marché du travail. La lutte contre les disparités entre les agriculteurs eux-mêmes nécessiterait de prendre en compte, dans la politique gouvernementale envers les zones rurales, les différences entre les deux types d'exploitations présents en Pologne. Aussi, l'impôt sur le revenu pour les grandes exploitants pourrait être introduit. Dans ce contexte, le régime des paiements uniques devrait, après son introduction, favoriser la situation des petites exploitations non-marchandes. Pour que la présentation des conséquences de l'adhésion européenne pour l'économie agricole polonaise soit complète, il ne faut pas négliger les désavantages qu'elle aurait sur ce secteur en Pologne. Parmi ces inconvénients, Zegar énumère les quatre types d'obligations imposées au pays, parmi lesquelles les limites à la production, une plus grande concurrence, les standards de qualité et les exigences technologiques155. L'auteur attire l'attention sur la nature bien réelle de ces désavantages, comparée à celle des profits que le pays pourrait tirer de l'adhésion, lesquels restent potentiels. Cette potentialité résulte de deux facteurs. Premièrement, pour pouvoir en profiter, il est nécessaire pour un pays de disposer d'institutions efficaces à tous les niveaux (national, régional et local) et des exploitations agricoles modernisées. Pourtant, comme il a été expliqué dans ce travail, l'administration polonaise, et celle consacrée à l'agriculture en particulier, présente beaucoup de faiblesses et la modernisation des exploitations agricoles n'a pas été achevée. Deuxièmement, comme l'Union essaie de résoudre les problèmes caractéristiques de l'agriculture polonaise à travers les mêmes instruments que pour les autres pays, la prise en compte de la différence entre les niveaux de l'agriculture polonaise et celles des pays occidentaux invite à s'interroger sur l'efficacité d'une telle politique, susceptible de défavoriser les pays les plus pauvres de l'Union européenne à vingt-cinq. L'auteur de ce travail partage ce souci. Selon lui, pour éviter un tel risque, la participation des Etats membres au cofinancement du deuxième pilier de la PAC devrait être différenciée selon le degré de richesse du pays. A ce propos, l'auteur interpréterait la décision d'adopter le régime des paiements uniques en Europe comme une voie pour transformer la PAC en une politique sociale commune. La tâche du gouvernement actuel paraît bien complexe à l'auteur de ce travail, ce d'autant plus qu'a l'heure actuelle, il doit encore trouver la manière de finaliser la mise en place des structures pour l'application des mécanismes de base de la PAC. A ce propos, il est significatif de rappeler que la Pologne n'a réussi à utiliser que 70% des fonds qui lui étaient alloués dans le cadre du programme PHARE. Parallèlement, pour le bien du pays, il cherche à entreprendre des politiques à long terme, ce qui risque de diminuer sa popularité auprès d'une partie importante de la société polonaise, composée d'individus dans le besoin, qui exigent des améliorations rapides et restent indifférents à la complexité de la situation à laquelle le gouvernement doit faire face. Cette situation est utilisée par l'opposition pour alimenter une propagande dirigée contre l'équipe au pouvoir. Par conséquent, il est fort probable que, par l'alternance, le gouvernement actuel se verra destitué aux élections prévues pour l'automne 2005 et l'efficacité de ses politiques s'en trouvera entravée, ce d'autant plus que les partis désignés actuellement comme successeurs potentiels : Platforma Obywatelska (Plateforme Citoyenne) et Liga Polskich Rodzin (Ligue des Familles Polonaises), populistes et dominés par des chefs 155 J. S. Zegar, op. cit., pp. 69-70. 61
  64. charismatiques, défendent des positions anti-européennes. Ce scénario paraît tout à fait probable si on tient compte du désenchantement et de l'aliénation de la société. Parmi les critiques que l'on adresse le plus fréquemment au gouvernement socialiste actuellement au pouvoir, on cite son caractère "trop discret", même si la conscience professionnelle et les compétences de cette équipe, composée essentiellement d'économistes sans passé politique, sont rarement remis en cause156. Leur attitude contraste fortement avec celle des partis d'opposition, cherchant avec une rare férocité à s'emparer du pouvoir. Les opposants reprochent au gouvernement son manque d'autonomie par rapport à Bruxelles. Il est difficile de prévoir à l'heure actuelle laquelle de ces deux attitudes, celle proposée par le gouvernement actuel ou celle des partis d'opposition, sera la plus appréciée par les Polonais. Selon l'auteur de ce travail, pour lutter plus efficacement contre la pauvreté dans les zones rurales polonaises, la formalisation d'une collaboration entre l'Etat et l'Eglise pourrait, dans ce pays profondément catholique, être envisagée. Le Pape pourrait jouer un rôle important pour encourager une telle entreprise. Ainsi l'Eglise pourrait devenir un véritable appui pour le gouvernement dans les zones rurales en cofinançant avec ses propres moyens des bourses pour les enfants des familles agricoles, en organisant l'aide à l'éducation des enfants en difficulté scolaire (parfois organisée, mais sporadiquement et de manière insuffisante), etc. Cette proposition, aussi difficilement réalisable qu'elle puisse paraître, pourrait s'avérer intéressante pour le clergé qui cherche à reconstruire son autorité auprès des fidèles, gravement minée par sa politisation et le niveau de vie très élevé des prêtres polonais157. En ce qui concerne les perspectives de développement futur de l'économie agricole en Pologne, selon Prazuch, l'intégration européenne offre à la Pologne la possibilité de rattraper son retard dans le domaine agricole158. Parmi les avantages que l'adhésion européenne offrirait à la Pologne, l'auteur cite: l'espoir d'une croissance économique accélérée; les débouchés dans le marché européen pour les produits; l'accélération des restructurations agraires pour améliorer la rentabilité des exploitations; les valeurs de la production, plus traditionnelle et moins intensive; le développement régional et le transfert de la production agricole à l'Est, où la main-d'oeuvre est meilleur marché. Selon Banski, dans les territoires agricoles caractérisés par un développement en retard et une agriculture marchande de faible qualité, l'agriculture n'aura pas de chances de survivre après l'intégration européenne159. Cela inciterait, selon cet auteur, à la promotion d'autres fonctions économiques dans ces zones, avec une attention particulière pour le boisement, le tourisme et la récréation. Cette multifonctionnalité des zones agricoles à problème pourrait atténuer les conséquences des restructurations et assurer un meilleur standard de vie à ceux qui restent à la campagne. Parallèlement, Prazuch propose de soutenir ces exploitations dans leur fonction sociale de maintien du tissus social rural160. 156 J. Paradowska, «Czy mamy jeszcze rzad?», Polityka, n°1, 8 styczen 2005, pp. 24-27. 157 Les belles résidences du clergé contrastent fortement avec les modestes habitations avoisinantes. 158 W. Prazuch, op. cit. p. 153. 159 J. Banski, Problem areas in Poland's agriculture, Warszawa, Geographia Polonica, 74, 1, IGiPZ PAN, 2001, p. 55. 160 W. Prazuch, op. cit. p. 154. 62
  65. Selon l'auteur de ce travail, les changements dans l'agriculture polonaise devraient apporter les résultats visés en ce qui concerne l'amélioration de la situation générale dans les zones ruales. En effet, l'augmentation des prix agricoles après l'adhésion européenne, supportée par les consommateurs polonais, semble déjà avoir rassuré les agriculteurs. Les paiements directs ont provoqué un regain d'intérêt chez une partie de ceux-ci pour agrandir leurs exploitations. Cela se reflète par une intensification inédite des achats des terres agricoles auprès de l'Agence de l'Immobilier Agricole observée au cours des derniers mois161. Les prévisions de hausse du prix de la terre dans les années à venir sont probablement la cause de cette multiplication des achats. Ils devraient, selon lesdites prévisions, tripler au cours de la prochaine décennie. Les statistiques de l'Eurostat confirment une évolution positive du point de vue social, puisqu'elles attestent une hausse du revenu moyen des exploitations agricoles en Pologne de 74% en 2004162. Selon l'auteur de ce travail, sans l'introduction des réformes libérales après une éventuelle victoire des partis de centre droite aux élections d'automne 2005, qui risquerait d'induire la dégradation de la situation des petits exploitants, cette évolution devrait se maintenir, et devenir encore plus favorable après l'introduction des paiement uniques en Pologne. Toutefois, le problème de la création de nouvelles places de travail pour le surplus de la main-d'œuvre agricole peut s'avérer très difficile à résoudre, compte tenu de la mauvaise situation du marché du travail dans le pays. D'un autre côté, la multiplication des sites agritouristiques, mentionnée plus haut, confirme la présence d'un certain esprit d'initiative chez les agriculteurs polonais et permet d'espérer une évolution positive pour l'avenir. Finalement, l'auteur de ce travail est convaincu qu'a terme, les bienfaits de l'application de la PAC en Pologne vont prévaloir sur les inévitables difficultés transitoires rencontrées actuellement par le secteur agricole polonais. 161 U. Szyperska, «Grunt to dobra cena», Polityka, n°4, 29 styczen 2005, pp. 50-51. 162 http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/05/1&format=HTML&aged= 0&language=EN&guiLanguage=fr; le 9. 02. 2005. 63
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