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Administração financeira e orçamentária pg176

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  • 1. O nosso objetivo é a sua Aprovação Administração Financeira e Orçamentária & Noções de Finanças PúblicasINTRODUÇÃONo início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo aoBrasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao FundoMonetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenáriofiscal do país apontava para os seguintes problemas:• déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração;• ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais;• inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política econômica.O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitosavanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo,no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série decompromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar asoperações de endividamento do setor público.Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecidoentre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP,sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal eResultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscaldo país.Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com anecessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento dodéficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo.Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos quecontribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle etransparência das contas públicas, destacam-se:• criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal;• criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil;
  • 2. O nosso objetivo é a sua Aprovação• implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI;• eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral da União - OGU;• transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para o OGU;• incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos;• transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento.Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamentodo Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretariado Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central asinformações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agenteseconômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectosrelacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado daprevidência social e o resultado do Tesouro Nacional.A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscaldos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunçãode compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos demetas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país.Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivode estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal,estabelecendo os seguintes postulados:• ação planejada e transparente;• prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;• garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finançaspúblicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizadosapenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal.Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentosde planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.
  • 3. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoTÓPICOS DE FINANÇAS PÚBLICASTeoria das Finanças PúblicasDe uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas demercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo,da teoria da tributação e do gasto público.As falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo dePareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através dolivre mercado, sem interferência do governo. São elas: existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também; existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores; as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas; desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.Intervenção do Governo na Economia Política EconômicaAs medidas adotadas pelo governo para controle da economia. As relativas ao orçamento,por exemplo, afetam todas as áreas da economia e constituem políticas de tipomacroeconômico; outras afetam exclusivamente algum setor específico, como, por exemplo,o agrícola e constituem políticas de tipo microeconômico. Estas últimas são dirigidas a umsetor, a uma indústria, a um produto ou ainda a várias áreas da atividade econômica e criama base legal em que devem operar os diferentes mercados, evitando que a competição gereinjustiças sociais. O alcance da política macroeconômica depende do sistema econômicoexistente, das leis e das instituições do país. Existem divergências quanto ao grau deintervenção do Governo: alguns defendem a política do laissez-faire e outros acham que ogoverno deve cobrir as deficiências do mercado. Neste caso, a política econômica deveeliminar as flutuações, reduzir o desemprego, fomentar um rápido crescimento econômico,
  • 4. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãomelhorar a qualidade e o potencial produtivo, reduzir o poder monopolista das grandesempresas e proteger o meio ambiente. A partir da década de 1970, a políticamacroeconômica procurou limitar o papel dos governos e reduzir o poder do Estado.No entanto, a política econômica pode tornar-se contraproducente, caso o diagnóstico dosproblemas econômicos for errôneo e as diretrizes políticas não forem adequadas aoproblema que se pretende resolver. Em tempos de guerra, nas economias planificadas oucentralizadas, essa política é mais rígida e maior a intervenção do Estado. O êxito de umapolítica econômica dependerá da reação dos agentes econômicos, da sua execução e daconfiança na administração.Nas relações comerciais entre dois países devem ser considerados os tipos de câmbio, astaxas alfandegárias e os problemas da dupla imposição, uma vez que a mudança em umdesses fatores repercutirá sobre a economia nacional.O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e dapolítica monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, imporchoques na oferta ou restringir a demanda.Os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia são: Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda. Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc. Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.O Orçamento Público também funciona como um balizador na Economia. Se temoselevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número deempregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, umorçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, edecréscimo no produto interno bruto.O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-se: Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.
  • 5. O nosso objetivo é a sua Aprovação Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc. Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites). Política FiscalPolítica Fiscal é a manipulação dos tributos e dos gastos do governo para regular a atividadeeconômica. Ela é usada para neutralizar as tendências à depressão e à inflação.a) Política Fiscal Expansiva : é usada quando há uma insuficiência de demanda agregadaem relação à produção de pleno - emprego. Isto acarretaria o chamado "hiato deflacionário",onde estoques excessivos se formariam, levando empresas a reduzir a produção e seusquadros de funcionários, aumentando o desemprego. As medidas nesse caso seriam:aumento dos gastos públicos; diminuição da carga tributária, estimulando despesas deconsumo e investimentos; estímulos às exportações, elevando a demanda externa dosprodutos; tarifas e barreiras às importações, beneficiando a produção nacional.b) Política Fiscal Restritiva: é usada quando a demanda agregada supera a capacidadeprodutiva da economia, no chamado "hiato inflacionário", onde os estoques desaparecem eos preços sobem. As medidas seriam: diminuição dos gastos públicos; elevação da cargatributária sobre os bens de consumo, desencorajando esses gastos; elevação dasimportações, por meio da redução de tarifas e barreiras.Política MonetáriaA Política Monetária representa a atuação das autoridades monetárias, por meio deinstrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de se controlar a liquidez globaldo sistema econômico.a) Política Monetária Restritiva: engloba um conjunto de medidas que tendem a reduzir ocrescimento da quantidade de moeda, e a encarecer os empréstimos. Instrumentos: Recolhimento compulsório: consiste na custódia, pelo Banco Central, de parcela dos depósitos recebidos do público pelos bancos comerciais. Esse instrumento é ativo, pois atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias, reduzindo o efeito multiplicador e, consequentemente, a liquidez da economia. Assistência Financeira de liquidez: o Banco Central empresta dinheiro aos bancos comerciais, sob determinado prazo e taxa de pagamento. Quando esse prazo é reduzido e a taxa de juros do empréstimo é aumentada, a taxa de juros da própria economia aumenta, causando uma diminuição na liquidez. Venda de Títulos públicos: quando o Banco Central vende títulos públicos ele retira moeda da economia, que é trocada pelos títulos. Desta forma há uma contração dos meios de pagamento e da liquidez da economia.
  • 6. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãob) Política Monetária Expansiva: é formada por medidas que tendem a acelerar aquantidade de moeda e a baratear os empréstimos (baixar as taxas de juros). Incidirápositivamente sobre a demanda agregada. Instrumentos: Diminuição do recolhimento compulsório: o Banco Central diminui os valores que toma em custódia dos bancos comerciais, possibilitando um aumento do efeito multiplicador, e da liquidez da economia como um todo. Assistência Financeira de Liquidez: o Banco Central, ao emprestar dinheiro aos bancos comerciais, aumenta o prazo do pagamento e diminui a taxa de juros. Essas medidas ajudam a diminuir a taxa de juros da economia, e a aumentar a liquidez. Compra de títulos públicos: quando o Banco Central compra títulos públicos há uma expansão dos meios de pagamento, que é a moeda dada em troca dos títulos. Com isso, ocorre uma redução na taxa de juros e um aumento da liquidez.InflaçãoInflação é o contínuo, persistente e generalizado aumento de preços. Consideramos quatrotipos principais:a) Inflação de demanda: refere-se ao excesso de demanda agregada em relação à produção disponível de bens e serviços na economia. É causada pelo crescimento dos meios de pagamento, que não é acompanhado pelo crescimento da produção. Ocorre apenas quando a economia está próxima do pleno-emprego, ou seja, não pode aumentar substancialmente a oferta de bens e serviços a curto prazo.b) Inflação de custos: tem suas causas nas condições de oferta de bens e serviços na economia. O nível da demanda permanece o mesmo, mas os custos de certos fatores importantes aumentam, levando à retração da oferta e provocando um aumento dos preços de mercado.c) Inflação inercial: é a aquela em que a inflação presente é uma função da inflação passada. Se deve à inércia inflacionária, que é a resistência que os preços de uma economia oferecem às políticas de estabilização que atacam as causa primárias da inflação. Seu grande vilão é a "indexação", que é o reajuste do valor das parcelas de contratos pela inflação do período passado.d) Inflação estrutural: a corrente estruturalista supunha que a inflação em países em vias de desenvolvimento é essencialmente causada por pressões de custos, derivados de questões estruturais como a agrícola e a de comércio internacional.Teoria da TributaçãoTributação e EquidadeDesde a Idade Média, os reis exigiam de seus cidadãos determinados valores em troca dasimples proteção ou da extensão de algumas prerrogativas da Corte. Daí se originou oconceito do jus imperis estatal, da compulsoriedade no pagamento de tributos, sem nadaefetivamente em troca, ou apenas a mera prestação de algum serviço.Muito se discute na doutrina até hoje sobre quais seriam os princípios que deveriamalicerçar a tributação ou a cobrança de tributos. Discute-se, até mesmo, em dias atuais,
  • 7. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãosobre quais os métodos mais eficientes ao Estado para que este efetivamente arrecademais, sem sacrificar a população com onerosas cargas tributárias, que comprometam aprodução ou o PIB e, consequentemente, a própria arrecadação de tributos.Alguns princípios são aplicáveis na cobrança de tributos. Outros, entretanto, carecem deuma razão mais lógica ou coerente que permita sua aplicação efetiva. Os estudiososconvergem, entretanto, para um ponto em comum: a eqüidade no tratamento tributário.A eqüidade impõe o que poderia chamar de justeza tributária ou tributação com a máximajustiça entre os cidadãos. Neste sentido, haveria igualdade de tratamento tributário paraaqueles que se encontrassem em condições iguais (eqüidade horizontal) e desigualdade detratamento tributário para aqueles considerados em situação de desigualdade (eqüidadevertical). Ou seja, aos iguais, tratamento igual, com alíquotas ou faixas de tributação iguais.Aos desiguais, tratamento desigual, com alíquotas diferenciadas, na mesma medida desuas diferenças.Princípios Teóricos da TributaçãoO princípio do benefício é o princípio que teoriza que cada contribuinte pagaria um valorcorrespondente ao seu próprio benefício pelo bem ou serviço gerado pelo Estado, conformea proporção que faria uso.Sob este princípio, os impostos seriam vistos apenas como preços pagos por serviçospúblicos utilizados. Se usasse o serviço, pagaria. Do contrário, estaria isento.O valor total do gasto seria financiado com recursos de todos os contribuintes beneficiados.Se determinado gasto não influenciasse a vida do cidadão, ele não precisaria pagar. Osimpostos não precisam ser equivalentes aos benefícios totais recebidos peloscidadãos, mas proporcionais a estes. Ou seja, não se deve cobrar, segundo a ótica, o custototal de uma ponte ou obra, em valores idênticos para cada cidadão, mas na medidaproporcional ao uso do bem por cada um deles.Os impostos deveriam ser distribuídos de acordo com os benefícios marginais recebidos, ouseja, de acordo com a potencialidade para uso do bem ou obra, neste caso.Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem meios práticos que permitamoperacionalizar o princípio do benefício. É um princípio de difícil aplicação na prática,devido ao princípio da exclusão, pois há pessoas que se beneficiam do bem ou serviço,mesmo não pagando nada em tributos.Dando um exemplo trivial, se fosse construída uma ponte, não se poderia assegurar quantosatravessariam a ponte ou seriam beneficiados com a sua construção. Não se poderiaimpedir, também, que alguém que não tivesse contribuído, atravessasse a ponte, pois talprática revelar-se-ia inconstitucional.Além do mais, o princípio, se aplicado, estaria em rota de colisão com outros dois princípiosmais amplos aplicados às finanças públicas, como o princípio da distribuição de riquezasou da alocação de recursos, que arrazoam pelo privilégio na distribuição do orçamento àspessoas com piores condições de renda ou menor capacidade de pagamento.
  • 8. O nosso objetivo é a sua Aprovação Segundo o princípio mais comum na teoria das finanças públicas, o princípio dacapacidade econômica, as pessoas devem contribuir segundo a sua capacidade real depagamento, ou seja, quem recebe mais ou detém maior patrimônio, paga mais. Casocontrário, paga menos.A preferência moderna é pela aplicação do princípio da capacidade de pagamento, pois elerepresenta uma maior justiça tributária, num sentido mais aproximado de eqüidade detratamento entre iguais e desiguais. A renda é preferencialmente o indicador da capacidadeeconômica, mas o patrimônio também pode servir para se aplicar o princípio.Sobre o princípio da progressividade, as maiores alíquotas seriam aplicadas às camadasmais favorecidas ou em classes de renda mais altas da população.Sobre o princípio da regressividade, quanto maior a renda, menor seria o percentual daalíquota.O princípio da neutralidade ou proporcionalidade implica dizer em tributos proporcionaisaos ganhos, ou seja, alíquotas iguais e únicas em qualquer faixa. Resultariam em maioresvalores arrecadados, conforme a situação individual de renda de cada um.Os modernos sistemas fiscais consagram a progressividade na tributação. A incidênciaprogressiva leva a coletividade ao mínimo sacrifício agregado. O rico deve pagarproporcionalmente mais e o pobre proporcionalmente menos.Este princípio também baseia-se na hipótese de que a renda é sujeita a lei de utilidademarginal decrescente, ou seja, quanto maior os acréscimos de renda dados ao consumidor,menor será a utilidade daquela renda. Exemplificando, se um consumidor ganha o suficienteapenas para se manter, a utilidade que dará a sua renda será maior do que aquele queganha muito, cuja renda permite até mesmo uma aplicação financeira. Para o menosfavorecido, a renda é essencial para a sobrevivência e ele tentará maximizar o consumo,devido a sua restrição orçamentária e ao grau de utilidade que dá a sua renda.Tipos de TributosO Código Tributário Nacional – CTN define tributo como sendo:Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, quenão constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividadeadministrativa plenamente vinculada.Os tributos podem ser separados em dois grupos: Fiscais e Parafiscais.a) Tributos com características fiscais Imposto – É um tributo independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte ou independente da contraprestação de um serviço. Decorre do jus imperis estatal, de exigir-se compulsoriamente um tributo com a finalidade de financiar os gastos do Orçamento.
  • 9. O nosso objetivo é a sua Aprovação A competência, segundo a CF/88 é privativa da União, Estados, DF e Municípios, ou seja,cada ente detém uma competência própria de impostos já definidos e elencados naConstituição. Por exemplo, aos Estados, compete o ICMS, à União, o IPI, aos Municípios, oISS, etc. Cada ente possui um conjunto de impostos específicos já previamentedeterminados. Não pode o Estado instituir ou cobrar imposto de competência da União, oudo Município, por isso dizemos que a competência é privativa para cada ente, ou seja, só oente determinado na CF pode cobrar o imposto que lhe é atribuído.Assim, como se pode observar o imposto é conceituado como uma obrigação genéricaexigida pelo Estado para satisfazer às necessidades coletivas. De acordo com o CódigoTributário Nacional, o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador situaçãoindependente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O impostopossui as seguintes características:a) é reclamado de forma geral;b) não possui sentido contra-prestacional; ec) atinge tanto o ente humano quanto a coisa.O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide diretamente sobre o contribuinte(imposto de renda, territorial, predial, transmissão e serviços) e indiretamente atingindocoisas que o indivíduo adquire (sobre a circulação de mercadorias e produtosindustrializados). Taxa – É um tributo cobrado tendo em vista a prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, efetivamente prestados ou potencialmente colocados à disposição do contribuinte, ou, ainda, pelo simples exercício do poder de polícia.Os serviços tem que ser específicos e divisíveis, ou seja, tem que estar claramente definidosna lei e poderem ser medidos no consumo por cada usuário efetivo ou potencial. Não podemser serviços genéricos nem indivisíveis, como a cobrança da taxa de iluminação pública, porexemplo, repetidamente argüida como inconstitucional pelos cidadãos, pela sua nãodivisibilidade entre os contribuintes beneficiados.O poder de polícia vem definido no CTN e corresponde a uma série de atividades defiscalização, não se aplicando apenas à polícia federal ou fardada, mas a todas as formas derepressão de atividades nocivas ao interesse público, como a própria vigilância sanitária, porexemplo.A competência de instituir taxas é comum da União, Estados, DF, Municípios, ou seja, tantoa União, como Estados, DF ou Municípios, podem instituir taxas com o mesmo nome emsuas esferas (nunca sobre a mesma base de cálculo dos impostos). Contribuição de melhoria – É um tributo cobrado somente nos acréscimos de valor de imóveis, decorrente de alguma obra pública. A competência é comum entre a União, Estados, DF e Municípios.Assim, a contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que sebeneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu imóvel emdecorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas proximidades dele. Acontribuição de melhoria foi instituída para fazer face ao custo de obras públicas que
  • 10. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoproduzam a valorização imobiliária e tem como valor o acréscimo de valorização que a obraresultar para cada imóvel beneficiado.Alguns tributos apresentam característica de extrafiscalidade, ou seja, o objetivo não éarrecadar, mas sim, coibir uma atividade ou regular o próprio mercado. Exemplo disto é oimposto de importação, não destinada propriamente à arrecadar, mas sim, coibir a entradade produtos estrangeiros com preços mais baratos que os nacionais, reduzindo as chancesda produção própria e conseqüentemente a oferta de empregos no país.b) Tributos com características parafiscais (atuam paralelamente aos fiscais) Empréstimo Compulsório – É exigido a partir de investimento relevante efetuado pela União (princípio da anterioridade da lei) ou por motivo de guerra externa ou iminência de guerra, ou, ainda, por calamidade pública. No caso de guerra ou calamidade pública, o empréstimo compulsório não fica sujeito ao princípio da anterioridade, ou seja, da antecedência que deve haver entre a publicação da lei e a cobrança efetiva do tributo. A competência para a instituição do empréstimo compulsório é exclusiva da União e é necessário Lei Complementar (maioria absoluta de parlamentares) para instituição do tributo Contribuição – As contribuições previstas na Constituição Federal podem ser sociais, de interesse de categorias profissionais ou econômicas, de intervenção no domínio econômico ou da seguridade social, sendo que estas últimas necessitam de 90 dias de prazo entre a lei que as instituiu e a sua efetiva cobrança. A competência para instituição de contribuições é exclusiva da União.Aqui cabe um comentário sobre a situação jurídica das tarifas ou preços públicos.As tarifas ou preços públicos são valores cobrados por um bem ou serviço prestado, masnão compulsório como a taxa, que é um tributo exigido do contribuinte, independentementeda utilização do serviço, bastando a potencialidade de uso para a cobrança. As tarifas sãopreços públicos cobrados por algum serviço efetivamente prestado ou consumido, como oque se consome em energia elétrica ou no uso do sistema telefônico. As tarifas envolvemum contrato entre o fornecedor (concessionário do serviço público) e um consumidor(usuário) do serviço. O usuário paga o que consome, nada além disto.Geralmente as tarifas de serviços vêm discriminadas para nós de alguma forma, como emnossas eternas contas telefônicas, que mostram os diferentes períodos de consumo e ovalor cobrado. As tarifas não são tributos!!! Não tem caráter compulsório, nem podem serexigidas ao livre arbítrio. Ou seja, paga quem quer o serviço!Incidência e Transferência dos TributosQuanto à incidência os tributos podem ser classificados em:a)Tributos Diretos - aplicados ao contribuinte diretamente, sobre a renda e a riqueza semtransferências tributárias. Ex. IPTU, IPVA, IR, IOF.
  • 11. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãob)Tributos Indiretos – são aqueles cobrados sobre a produção, sobre o consumo, sobrevendas ou circulação de bens e mercadorias e repassados para o consumidor. Quem arca éo consumidor final, não o produtor ou vendedor, que repassa o imposto. Ex. IPI, ICMS, ISS.Caso o tributo seja majorado, podem ocorrer duas situações relativamente à transferênciade tributos. O produtor pode transferir o tributo para os consumidores ou absorver o tributono seu próprio negócio, diminuindo custos para compensar o aumento da alíquota. Emtermos tributários, há duas hipóteses de transferência tributária por majoração nas alíquotas:Para frente  significa aumentar o preço do produto e onerar o consumidor.Para trás  pagar menos pelos fatores de produção.O processo de transferência em relação aos impostos é afetado pelo tipo de imposto, pelascondições de oferta e demanda e pelo período de tempo envolvido nos ajustes.Quando a oferta e a demanda são elásticas ao preço, opõem dificuldades ao repasse. Umexemplo são os supérfluos. Qualquer aumento no preço do consumidor causado por umrepasse de impostos pode afastar de vez os consumidores, diminuindo drasticamente asvendas. Em conseqüência, os produtores acabam absorvendo o custo e pagando o imposto.Quando a oferta e a demanda são inelásticas, o imposto admite sua transferência tanto parafrente (demanda inelástica) como para trás (oferta inelástica). O sal de cozinha é um produtoinelástico, pois mesmo que se onere o consumidor repassando o imposto, mesmo assim, elenão consumirá menos sal, ou seja, continuará com o mesmo consumo, tendo em vista anecessidade fisiológica humana do consumo adequado consumo de sal. É um produto queonde o produtor repassa na totalidade qualquer tipo de imposto adicional.Os impostos indiretos podem ser repassados, como o IPI, por exemplo, repassado aoscompradores. Já os impostos diretos não são repassados, recaindo diretamente sobre odono ou possuidor do bem ou renda qualquer aumento de alíquota Um exemplo clássico éum aumento no Imposto de Renda, que recai diretamente sobre o próprio dono da renda oupatrimônio.No produto de demanda elástica, é difícil repassar o imposto para frente, sendo esteabsorvido pelo produtor, que tenderá a baixar seus custos. Qualquer tentativa de aumentode preço, provocará uma drástica diminuição nas vendas. No produto inelástico, atransferência ao consumidor fica mais fácil sob a forma de aumento de preços fica mais fácil,pois não haverá significativa redução nas vendas do produto.O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPFtem apresentando características de progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJnão tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode causar perda decompetitividade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa.Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle etendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, porexemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou umestabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços.O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões deprogressividade. Além disso, um bem com maior número de etapas de produção é maispenalizado do que os demais.
  • 12. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoUma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüenteinibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termosinternacionais. Em face disso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valoradicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são aneutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentreoutras. Toda via, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, comofaz o atual ICMS.Dívida PúblicaA Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão responsável pela administração das dívidaspúblicas interna e externa, tendo por atribuição gerir a dívida pública mobiliária federal e adívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional (Decreto nº 1.745, de 13 dedezembro de 1995).Do ponto de vista da estrutura institucional, o Tesouro Nacional implementou um novomodelo de administração da dívida pública, que visa obter ganhos substanciais no processode administração da dívida por meio da padronização dos controles operacionais, domonitoramento dos riscos globais e da separação das funções de planejamento de curto elongo prazo.A gestão da Dívida Pública subdivide-se em três áreas de atuação:a) Controle da dívida pública - Trata do registro, controle, pagamento e contabilização das dívidas interna e externa;b) Planejamento estratégico da dívida pública - Compreende o gerenciamento de risco, desenvolvimento do planejamento estratégico (médio e longo prazos) para a dívida pública, acompanhamento da conjuntura e relacionamento institucional;c) Operações da dívida pública - Área responsável pela estratégia de curto prazo para a dívida pública, pelos processos de emissão de títulos nos mercados interno e externo, pela realização de outras operações de financiamento do Governo e pelo gerenciamento da dívida pública.Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSPNo Brasil, as necessidades de financiamento são apuradas pelo conceito de caixa, excetopelas despesas de juros, apuradas pelo conceito de competência contábil. Entretanto hádificuldades de se obter valores precisos nas contas públicas.O problema do cálculo das necessidades de financiamento é que não se tem certezaabsoluta dos valores de receita e despesa de todo o governo (União, Estados e Municípios).De qualquer forma, a diferença entre receita e despesa será financiada por endividamento.No cálculo das necessidades de financiamento do setor público, as estatísticas fiscais queapresentam a receita e despesa são chamadas "acima da linha", enquanto a variável quemede o desequilíbrio através do endividamento público é denominada "abaixo da linha".As autoridades, mesmo não tendo ciência certa das receitas e despesas de Estados eMunicípios bem como das empresas estatais, acompanham a evolução dos passivos juntoao sistema financeiro público e privado. Assim, pela variação do endividamento (ou
  • 13. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoconceito abaixo da linha), pode-se ter certeza de quanto foi necessário para cobrir odéficit do governo.No Brasil, as NFSP são medidas pelo conceito abaixo da linha, ou seja, a partir dasalterações no valor do endividamento público é que se sabe se a diferença entre receitas edespesas aumentou ou diminuiu.Sendo assim, temos: •Dívida líquida do setor público: soma consolidada dos valores da dívida líquida do governo central e Bacen, dos Estados e Municípios e das empresas estatais; •Ajuste patrimonial: resultado da diferença entre reconhecimento de dívidas do setor público gerado no passado e receitas decorrentes do processo de privatização, além da transferência de dívidas para o setor privado; •Dívida fiscal líquida: diferença entre a dívida líquida do setor público e o ajuste patrimonial; •Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito nominal (déficit ou superávit): representa o resultado da variação da dívida fiscal líquida; •Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito operacional (déficit ou superávit): diferença entre as NFSP nominais e a atualização monetária (correção monetária) incidente sobre a dívida líquida do setor público; •Necessidades de financiamento do setor público (conceito primário): diferença entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais incidente sobre a dívida líquida do setor público, calculada pelo critério de competência e descontada a receita de juros relativa à aplicação das reservas internacionais.O déficit nominal é usado por todos como o indicador fiscal por excelência. O Bacendeixou de divulgar mensalmente o resultado do déficit operacional.Resultado Primário do Governo CentralAs Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP, onde é calculado o resultadoprimário do Governo Federal, são definidas como o montante dos financiamentos obtidos,ou a serem tomados, pelo setor público em um dado período de tempo. As NFSP doGoverno Central podem ser obtidas por meio de dois critérios: a) o “acima da linha”,calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional; e b) o “abaixo da linha”, calculado peloBanco Central do Brasil, com base nos balanços dos bancos.Definição de Déficit Primário Embora seja por vezes apresentado como uma medida do impacto de políticadiscricionária do governo, o déficit estruturalmente ajustado abriga uma importante variávelnão discricionária, a saber, pagamentos de juros sobre o total da dívida pública, quenormalmente são predeterminados pelo tamanho de déficits anteriores. O déficit primário (ou“déficit sem juros”) tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero apagamentos líquidos de juros no orçamento (Bart et al.-1989). O déficit primário também évalioso como indicador do êxito de políticas no sentido de levar a economia para umcaminho de crescimento sustentável:
  • 14. O nosso objetivo é a sua Aprovação “O déficit primário mede como as ações correntes melhoram ou pioram oendividamento líquido do setor público e é importante para avaliar a sustentabilidade dosdéficits governamentais. Embora seja possível gerir os déficits fiscais indefinidamente, osaldo primário acabará tornando-se positivo, de modo a cobrir pelo menos parte dos jurossobre a dívida corrente. Se a receita pública e a economia como um todo crescerem maisdepressa que a taxa de juros reais, até o balanço primário pode permanecer em déficit. Alongo prazo, contudo, geralmente não é possível crescer todo o tempo mais rápido que ataxa de juros” (Banco Mundial – 1988, pág. 56).Economia da Dívida PúblicaO déficit público é o excesso de gastos governamentais sobre a arrecadação. Fornece acondição para a criação da dívida pública. Não é sinônimo da dívida, pois pode serfinanciado pela elevação dos tributos ou pela criação de moeda.A dívida pública pode ser interna ou externa, e exerce efeitos diretos sobre a funçãoalocativa, distributiva e estabilizadora, prejudicando ou consolidando os objetivos daspolíticas dessas funções.A idéia de que a dívida interna é inflacionária encontra grande aceitação entre oseconomistas. Os títulos do governo constituem ativos líquidos para seus donos, o que elevaa propriedade no setor privado. O efeito riqueza conseqüência encoraja o consumo influindonos níveis de demanda agregada.Efeitos estabilizadores da dívidaQuando há desemprego na economia, a ampliação da dívida não pressiona os preços. Osjuros pagos e o efeito riqueza podem contribuir para ampliar a demanda agregada. Aemissão de novos títulos tende a elevar a taxa de juros o que afetará a composição doscustos na produção.Quando a economia opera em condições de pleno emprego, a emissão de títulos causaráelevações na taxa de juros e, a menos que essa taxa contribua para reduzir o consumo(crédito ao consumidor) ou os investimentos privados, uma elevação da demanda se somaráà elevação de custos. A tendência será o crescimento dos preços.Dívida contraída no exteriorNa dívida contraída no exterior, não há inflação de demanda por que os recursos obtidos noexterior convertem-se em importações, o que aumenta a disponibilidade de bens e serviços.Há equilíbrio entre os acréscimos de dispêndio e oferta.Também não há inflação de custos, pois a dívida não afeta a taxa de juros de mercado. Paraa dívida prevalece a taxa de juros externa.Os empréstimos externos permitem que a economia cresça, mesmo no limite de suaspossibilidades. Ao pleno emprego dos recursos domésticos, agregam-se os recursoscontratados no exterior. A renda nacional tenderá a ser maior.Efeitos alocativos da dívida
  • 15. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA compra de títulos é sempre voluntária. Quando adquiridos, prejudicam os investimentosdas empresas. Se os títulos públicos visam financiar investimentos governamentais, ovolume de investimentos da sociedade não se altera.Caso o governo utilize os recursoscaptados para financiar seu próprio consumo, estará destruindo poupanças da sociedadecom reflexos sobre o crescimento da economia.Efeitos distributivos da dívidaTodo o ônus associado à dívida é imputado ao contribuinte, seja o pagamento feito porpreço ou por imposto. A dívida externa provoca efeitos distributivos do conjunto dosresidentes nacionais para o conjunto dos residentes no exterior.Títulos de maiores prazos de vencimento pagam maiores juros, mas postergamnecessidades de desembolso ou refinanciamento, reduzindo os custos envolvidos nessesprocedimentos.Títulos de curto prazo podem ser colocados a menores taxas de juros, masexige maior atuação administrativa.O procedimento genérico é a colocação de títulos de longo prazo quando a taxa de juros demercado encontra-se baixa e a colocação de títulos de curto prazo quando a taxa de jurosencontra-se alta. Em períodos de inflação, os prazos de vencimento devem ser maiores,enquanto em períodos de recessão o vencimento dos títulos deve ser diminuído.Principais Transferências para Estados e MunicípiosDo produto da arrecadação dos impostos e contribuições, em função da repartição dasreceitas tributárias aos estados e municípios e de outras vinculações existentes, parte oTesouro não pode utilizar livremente. Isto porque, no momento da arrecadação de umdeterminado imposto ou contribuição já se sabe de antemão quem será o beneficiário. AUnião legisla sobre o assunto, arrecada, fiscaliza, classifica e realiza a entrega nas formaslegalmente definidas.ConstitucionaisSão parcelas das receitas federais arrecadadas pela União transferidas aos Estados, aoDistrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação deimpostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar asdesigualdades regionais, na busca incessante de "promover o equilíbrio sócio-econômicoentre Estados e entre Municípios" (art.161, inciso II, da Constituição).No rol das vinculações de receitas federais, se destacam as vinculações constitucionais, ouseja, aquelas estabelecidas no próprio texto constitucional. São elas:I - Fundo de Participação dos Estados (FPE) - Art. 159-Ia;II - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Art. 159-Ib;III - Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) - Art. 159-Ic;IV - Fundo Constitucional do Norte (FNO) - Art. 159-Ic;V - Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) - Art. 159-Ic;VI - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-Art. 159-II;VII - Imposto Territorial Rural (ITR - 50%)- Art. 158-II ;VII - Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) - Art. 153-§5a .
  • 16. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoFundos de Participação (FPM/FPE)O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), e dos Municípios (FPM) éa denominação da parcela de impostos arrecadados pela União e que a Constituição destinapara os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Da arrecadação líquida do Impostosobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR e do Imposto sobre ProdutosIndustrializados - IPI, a União destina aos Estados, DF e Municípios os percentuaisestabelecidos na Constituição Federal.A Lei Complementar nº 91, de 22.12.97, ao dispor sobre os coeficientes do FPM, e a LeiComplementar nº 62, de 28.12.89, ao disciplinar o FPE, fundamentaram-se, de maneirageral, em dois importantes fatores redistributivos - a população e a renda per capita -,contemplando, assim, aspectos como a dinâmica demográfica dos municípios e a própriademanda por serviços públicos, inversamente à renda per capita, esse último no tocante aosmunicípios das capitais.Base de Cálculo O art. 159, da Constituição estabelece que a União entregará:"I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer naturezae sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região, na forma que a lei estabelecer." Participação Percentual Imposto sobre aImposto SobreDenominação dos Fundos Constitucionais Renda e Proventos deProdutos Qualquer Natureza -Industrializados - IR IPIFundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal -FPE 21,5 21,5Fundo de Participação dos Municípios - FPM 22,5 22,5Fundo de Financiamento do Norte - FNO 0,6 0,6Fundo de Financiamento do Nordeste - FNE 1,8 1,8Fundo de Financiamento do Centro-Oeste -FCO 0,6 0,6TOTAL 47,0 47,0Da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI, inclusive multas e juros, sãoretirados os incentivos fiscais (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN e PROTERRA) e asrestituições. Do valor resultante (receita líquida) é que são calculados os percentuaisdestinados aos Fundos de Participação.
  • 17. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoCálculo das CotasCompete ao Tribunal de Contas da União, na forma do disposto no parágrafo único do art.161 da Constituição, efetuar o cálculo das quotas relativas aos fundos de participação, deque trata o art. 159 da Constituição Federal, observados os critérios previstos na Lei nº5.172/66, com as alterações do Decreto-lei nº 1.881/81, e da Lei Complementar nº 91/97, de22.12.97.A Lei Complementar nº 59, de 22.12.88, ao dar nova redação ao § 3º, art. 91, da Lei nº5.172/66, determinou que a revisão dos coeficientes dos Fundos de Participação, que antesera de 5 em 5 anos, passasse a ser feita anualmente, com base em dados oficiais daFundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.Com base nos dados oficiais de população e de renda per capita produzidos pela FundaçãoIBGE, por meio de estimativas ou apurados em Censo Demográfico, e conforme determina oart. 92 da Lei nº 5.172/66, até o último dia útil de cada exercício, o TCU comunica ao Bancodo Brasil S.A. os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal ede cada Município.Fundo de Participação dos Estados - FPE O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, aotransferir parcela dos recursos em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidasdo País.Como já informado, os recursos do FPE (correspondentes a 21,5 % da receita do IPI e doIR) são rateados observando a seguinte regra: 85 % (oitenta e cinco por cento)para asunidades estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 15 % (quinze por cento)para os estados das regiões Sul e Sudeste.Os percentuais que cabem às diferentes regiões são os seguintes:NORTE NORDESTE CENTRO-OESTE SUL SUDESTE25,37% 52,46% 7,17% 6,52% 8,48% A Lei Complementar nº 62, de 28.12.1989, ao definir normas sobre o cálculo, aentrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação, que oscritérios de rateio a vigorarem a partir de 1992, seriam fixados em lei específica, com basena apuração do Censo de 1990, ficando assente que os coeficientes do FPE constantes doseu anexo único continuariam em vigor até que fossem definidos os novos critérios. Ante a ausência da fixação desses critérios, os recursos do FPE vêm sendodistribuídos aos 26 Estados e ao Distrito Federal de acordo com os coeficientes fixados noanexo único da Lei Complementar nº 62/89.Existem no Congresso Nacional vários projetos de lei propondo alterações nos atuaispercentuais de distribuição do FPE. Entretanto, como se trata de matéria financeira, queenvolve as vinte e sete unidades da federação, qualquer mudança nos atuais percentuaisimplica em perda para alguns e ganho para outros. Daí uma das razões do anexo único daLC 62/89 estar em vigor até hoje.
  • 18. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoFundo de Participação dos Municípios - FPMA definição dos coeficientes atribuídos aos municípios do interior leva em consideração,exclusivamente, a população, atualizada pela Fundação IBGE.O Tribunal de Contas da União, de posse dos dados oficiais de população do IBGE, atribui acada município um coeficiente individual de participação determinado de acordo com asfaixas de habitantes previstas no Decreto-lei nº 1881, de 27.8.1981. A Decisão Normativa nº38/2001 fez publicar a tabela abaixo, contendo a faixa de habitantes e o respectivocoeficiente. DECISÃO NORMATIVA Nº 38/2001 - TCU FPM - INTERIOR - TABELA DE COEFICIENTES EXERCÍCIO 2002 FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTE Até 10.188 0,6 De 10.189 a 13.584 0,8 De 13.585 a 16.980 1,0 De 16.981 a 23.772 1,2 De 23.773 a 30.564 1,4 De 30.565 a 37.356 1,6 De 37.357 a 44.148 1,8 De 44.149 a 50.940 2,0 De 50.941 a 61.128 2,2 De 61.129 a 71.316 2,4 De 71.317 a 81.504 2,6 De 81.505 a 91.692 2,8 De 91.693 a 101.880 3,0 De 101.881 a 115.464 3,2 De 115.465 a 129.048 3,4 De 129.049 a 142.632 3,6 De 142.633 a 156.216 3,8 Acima de 156.216 4,0 Fonte: Decreto-Lei nº 1.881/81, de 27.08.81De forma resumida tem-se que os recursos do FPM são distribuídos mediante os seguintescritérios: 10 % para os municípios das capitais, proporcionalmente à população, em relaçãoao conjunto das capitais, e ao inverso da renda per capita do respectivo estado; 86,4 % paraos municípios interior, sendo 3,6 % para o Fundo Reserva.A distribuição do Fundo Reserva será proporcional a um coeficiente individual departicipação, resultante do fator representativo da população e do fator representativo doinverso da renda "per capita" do respectivo Estado, de conformidade com o disposto noartigo 90 da Lei nº 5.172, de 25 de fevereiro de 1966.
  • 19. O nosso objetivo é a sua Aprovação A partir de 1997, com a edição da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de1997, os coeficientes de participação dos municípios no rateio de distribuição das cotas doFPM passaram a ser fixados de acordo com aquele dispositivo legal.Bloqueios dos Fundos de ParticipaçãoAs parcelas dos Fundos de Participação podem ser bloqueadas diante da inadimplência dosEstados, Distrito Federal ou Municípios junto à União e suas autarquias.Estabelece o art. 160, da Constituição:"Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursosatribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nelescompreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.Parágrafo único . A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados decondicionarem a entrega de recursos:I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias."Pelo INSSOs pedidos de bloqueios das cotas do FPE/FPM por conta de débitos ou irregularidadesjunto à Previdência Social são realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, comenvio das informações ao Banco do Brasil por intermédio do Serviço Federal deProcessamento de Dados do Governo Federal em uma única vez no mês. Essasinformações são armazenadas no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal- SIAFI.Os comandos de desbloqueio são efetuados, também, pelo INSS, por meio de registro noSIAFI. As informações comandadas diariamente são encaminhadas ao Banco do Brasil peloSERPRO.Pela SRFProcesso semelhante é realizado pela Secretaria da Receita Federal no tocante aos débitosde Estados e Municípios para com o Programa de Formação de Patrimônio do ServidorPúblico.Pela PGFN (Dívida Ativa)O bloqueio das cotas do FPE/FPM pode ser efetuado pela Procuradoria-Geral da FazendaNacional, quando se tratar de débitos inscritos na dívida ativa da União.Também os Tribunais de Contas, quando forem verificadas irregularidades ou nos casos dedescumprimento de suas determinações, podem determinar o bloqueio das cotas dosFundos de Participação.
  • 20. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoVerifica-se portanto que, atualmente, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN não temqualquer participação no bloqueio das cotas do FPE/FPM por conta de irregularidades juntoà Previdência Social e à Receita Federal.As informações disponíveis no SIAFI possibilita à STN, quando solicitada, prestar osesclarecimentos necessários aos Estados e Municípios sobre a origem dos bloqueios e asprovidências que devem ser tomadas para a liberação dos recursos.IPI-ExportaçãoA Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989 é que estabelece as normas para aparticipação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do Imposto sobreProdutos Industrializados - IPI, relativamente às exportações.O repasse correspondente a 10 % do produto da arrecadação do IPI aos Estados e aoDistrito Federal é feito decendialmente, nas mesmas datas dos créditos do Fundo deParticipação.O cálculo das parcelas pertencentes a cada unidade da federação compete ao Tribunal deContas da União, conforme estabelecido na LC 61/89, transcrita abaixo. Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério -Fundef. O FUNDEF, previsto pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, é um fundo denatureza contábil, instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e foi instituídopela Lei 9.424, de 1996, visando à melhoria da qualidade da educação, à valorização domagistério, bem como à municipalização do ensino fundamental. O FUNDEF foi implantado em todos os Estados e no Distrito Federal, a partir dejaneiro de 1998. No Estado do Pará o Fundo foi implantado, opcionalmente, a partir de julhode 1997.Composição do FUNDEFO FUNDEF é composto por 15 % dos seguintes recursos:• FPE• FPM• IPI-EXPORTAÇÃO• ICMS, inclusive aqueles decorrentes da LC 87/96.Complementação da União Além desse recursos, o Fundo recebe complementação da União sempre que, noâmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno/ano não alcançar o mínimodefinido nacionalmente. O valor mínimo anual por aluno para 2005 foi estabelecido no Decreto nº xxxx/2005
  • 21. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãosendo de R$ YYY para os alunos matriculados da 1 a 4 série e de R$ para os alunosmatriculados da 5 a 8 série.Desoneração do ICMS (Lei Kandir)O Governo Federal, com a edição da Lei Complementar nº 87/96, e visando aumentar asexportações brasileiras, isentou alguns produtos da incidência do imposto sobre operaçõesrelativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporteinterestadual e intermunicipal e de comunicação.Como a instituição do referido imposto é de competência estadual e com a medida osestados exportadores teriam prejuízos, houve a necessidade de uma compensaçãofinanceira calculada na forma do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 31 da LC 87/96, com a novaredação dada pela LC 106/2000, como forma de compensação aos estados e municípios poresta renúncia fiscal.Imposto Territorial Rural (ITR)O art. 158 da Constituição estabelece que: "Art. 158. Pertencem aos MunicípiosI - ......II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedadeterritorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; "Assim, do montante do Imposto Territorial Rural arrecadado pela União, incidente sobre apropriedade rural, 50 % (cinqüenta por cento) pertencem aos municípios e o restante àUnião.O imposto sobre a Propriedade Territorial Rural é pago por todo contribuinte, pessoa físicaou jurídica, que possui imóvel rural, sendo o domicílio tributário do contribuinte o municípiode localização do imóvel rural. Considera-se imóvel rural a área contínua, formada de umaou mais parcelas de terra, localizadas na zona rural do imóvel.Imposto Sobre o Ouro (IOF-Ouro) “Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: ............§ 5.º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-seexclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devidona operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferênciado montante da arrecadação nos seguintes termos:I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem;II - setenta por cento para o Município de origem. “ A lei 7766, de 11 maio de 1989, dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, e sobre seutratamento tributário.
  • 22. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoRoyalties Os recursos do petróleo e gás natural são recursos devidos a Estados, DistritoFederal e Municípios a título de compensação financeira pelo resultado da exploração depetróleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos de bacia sedimentar terrestre e deplataforma continental. A essa compensação financeira dá-se o nome de Royalties (Lei nº9478/1997). O recolhimento é feito pela empresa exploradora (concessionária) à Secretaria doTesouro Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorreu aprodução (Decreto nº 2.705/1998). A apuração e o cálculo dos valores devidos aos Estados e Municípios são realizadospela Agência Nacional de Petróleo - ANP. O crédito aos beneficiários também depende deautorização da ANP.
  • 23. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoFinanças Públicas Brasileiras antes de 1980As reformas de 1964/67:No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveisde inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibirpráticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, ogoverno foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década,onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. OPAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversosobjetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, àpolítica de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário ecreditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistemafinanceiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através doPAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foramintroduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandosvoluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível aobtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança,por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma deendividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação daeconomia.Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e doCrédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador depolíticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor efiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) comodepositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços decompensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservascom o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias.Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se aindaque foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridademonetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda atornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB emrelação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridademonetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma contaprovisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essaconta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentossem que estes constassem no orçamento do governo.A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a serregulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou deDecretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12.Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando opoder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poderao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo
  • 24. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoOrçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívidapública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites erestrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, porexemplo, o orçamento monetário, que era submetido apenas ao poder executivo.O comportamento das contas públicas nos anos 70:Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grandemultiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresasestatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas edespesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamentoconsolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das EmpresasEstatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do númerototal de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o anoseguinte.O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetárioe não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios,linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado poruma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a totaldesarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se nãobastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou deforma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempreatravés da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívidainterna".Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento públicosem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasseo controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores,inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário.Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi deutilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo dedesenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento comendividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na cargatributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre aexpansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleoem 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e,conseqüentemente, nas finanças públicas.Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas.Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davamimportância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feitoo primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunhoortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos quedefendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.
  • 25. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoTivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados poreconomistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscalbrasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveramsucessos duradouros na busca pela estabilização.Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos eheterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outrasmedias.Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais,situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, ogoverno conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflaçãoanual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser"contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigidomensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos àirregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.O "problema da transferência"A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívidaexterna" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por umamaxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obterrecursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o"problema da transferência" com 2 componentes principais:Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) não seelevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastosgovernamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é queapresentaram decrescentes;Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado,houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou umdesajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, nãooptou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal.O diagnóstico erradoNo início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais.Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido, poisgrande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído docálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão detítulos públicos.Fragilidade política e mudanças institucionaisO fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e aFrente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a
  • 26. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãofunção, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoiodos deputados e senadores pemedebistas.O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandaspopulares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormentesufocadas pelo regime autoritário.Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com apromulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Doponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinçãoda conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU(Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criaçãoda STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentosde juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse deverbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação novolume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margemde manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos(keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicoscrescentes.A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande aberturaeconômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-seque embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essamesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Essefenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profundaindexação das obrigações tributárias.Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eramsolicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termosreais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecidocomo "efeito-Bacha".
  • 27. O nosso objetivo é a sua Aprovação PLANEJAMENTO Conceito Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância. Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária. Base legal De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:  Planejamento  Coordenação  Descentralização  Delegação de Competência  Controle Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º: A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações) De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são: I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada; II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas: Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercíciofinanceiro seguinte; Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); Alteração da Legislação Tributária; Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá: a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, Inciso I);
  • 28. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãob) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elavinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídose mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III). Processo integrado de planejamento e orçamentoO ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processocontínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avaliaos programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, aoperíodo de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.O quadro abaixo identifica as etapas do processo de planejamento: Elaboração/Revisão Elaboração e Aprovação Elaboração do PPA da LDO da LOA Controle e Avaliação da Execução Discussão, Votação e Execução Orçamentária Orçamentária Aprovação da LOAPrazos de encaminhamentoConforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente daRepública : “XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizesorçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos) Das Propostas do PPA e da LDO Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento paradiscussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes doencerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido parasanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 daCF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada peloPresidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercíciofinanceiro (15.04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiroperíodo legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá serencerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizesorçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).
  • 29. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoDa Proposta de Lei Orçamentária AnualDe acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até aentrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto delei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatromeses antes do encerramento do exercício financeiro (31.08) e devolvido para sançãopresidencial até o encerramento da sessão legislativa (15.12). Observe que não sãodeterminadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas deinício e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa.Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra umtanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemploutal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar oprojeto de lei orçamentária anual. Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOACom relação a emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988,em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada avotação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação àCF/1969, era permitido enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cujaalteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei dediretrizes orçamentárias.As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas naComissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas doCongresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas quemodifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejamcompatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados àcorreção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem osrecursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas,excluídas as que incidam sobre:Pessoal e seus encargos sociais;Serviço da dívida; e;Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas doLegislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacionalapreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados esenadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormenteaprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo. Conteúdo e a forma da proposta orçamentáriaDe acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a propostaorçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazosestabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira,documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditosespeciais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e
  • 30. O nosso objetivo é a sua Aprovação justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital; ii - Projeto de Lei de Orçamento : a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado limite, e b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor;..." Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da Administração; quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços. Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios financeiros. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, trouxe várias alterações na elaboração da lei orçamentária anual dentre as quais a obrigação de: Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metasprevistas no Anexo de Metas Fiscais; Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,definido combase na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outrosriscos e eventos fiscais imprevistos; Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública; OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm como órgão central o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas: Subsistema de Planejamento O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI com os seguintes objetivos principais:  elaborar, supervisionar a execução, acompanhar física e financeiramente e avaliar planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social;  coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administração Pública Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, bem como de suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponíveis;
  • 31. O nosso objetivo é a sua Aprovação assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução dos programas, projetos e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliação da sua programação; manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previsões e informação estratégica sobre tendências e mudanças no âmbito nacional e internacional; identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional à sua implementação; realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas; e estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais.Subsistema de OrçamentoA Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa encarregada do subsistemade orçamento, que visa dar suporte ao Sistema de Planejamento e tem como funçãoelaborar e consolidar o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais doGoverno Federal, dotando de recursos os programas de trabalho de acordo os objetivos emetas estabelecidos.Como órgãos setoriais temos as Coordenadorias de Orçamento da Secretaria deAdministração Geral dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Ministérios Militares eda Presidência da República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível setorial,as propostas orçamentárias. A nível seccional temos os órgãos de funções equivalentes nasEntidades da Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas eSociedades de Economia Mista).Os Sistemas de Programação Financeira e Controle InternoO Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central a Secretaria do TesouroNacional - STN/MF.O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido pela Controladoria Geralda União - CGU e é composto das atividades de auditoria com as seguintes finalidades,conforme o artigo 74, da Constituição Federal: Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres da União; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
  • 32. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoPLANO PLURIANUAL (PPA)1O Plano Plurianual – PPA é a lei de maior alcance no estabelecimento das prioridades e nodirecionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. De formaregionalizada, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Públicafederal, “... para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada”.Cabe destacar que o Plano Plurianual é o instrumento que explícita a visão do governoquanto ao desenvolvimento do País. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromissoentre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação real e concreta dosrecursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento tempor finalidade intermediar as ações de longo prazo e as necessidades imediatas.O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamental, uma vez quepromove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários paraviabilização dos gastos públicos; é superior ao antigo OPI – Orçamento Plurianual deInvestimentos, pois contém diretrizes, objetivos e metas para toda administração federal,envolvendo as despesas de capital, as despesas decorrentes das despesas de capital e asdespesas dos programas de duração continuada.Conforme dispõe o parágrafo segundo, do artigo 35, dos Atos das DisposiçõesConstitucionais Transitórias, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo PoderExecutivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de Governo, devendoo Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano. Sua vigência irá atéo dia 31 de dezembro do primeiro ano do Governo subseqüente.Objetivos do Plano PlurianualConstituem objetivos do PPA:• Organização por Programas: Organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela administração pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação Estratégica do Chefe do Poder Executivo e com as previsões de recursos por área; e Desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos os órgãos da administração pública.• Transparência: Tornar públicas as informações referentes à execução dos programas de Governo possibilitando maior e melhor controle quanto à aplicação dos recursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da sociedade no processo alocativo.• Parcerias: Estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas.1 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Márcio BastosMedeiros. Asa regras do PPA dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.
  • 33. O nosso objetivo é a sua Aprovação • Gerenciamento: Dotar os administradores públicos de um sistema gerencial estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a administração pública, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados. • Avaliação: Criar condições para avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos destes sobre a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de resultados dos programas. Conteúdo do Plano Plurianual O PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos. São eles: a Base Estratégica; e os Programas. A Base Estratégica compreende: análise da situação econômica e social; diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Excutivo; previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre osprogramas; diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com a orientaçãoestratégica do Chefe do Poder Excutivo. Os Programas compreendem: a definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar; o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivosestabelecidos. Os Programas Programa é um conjunto articulado de ações (projetos, atividades, operações especiais e outras ações4),estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Este objetivo é concretizado num resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do Governo. O ordenamento das ações do Governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. Às ações que compõem o programa, estão associados os produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados no tempo por metas. 4 Ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários.
  • 34. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoOs programas, instituídos pelo PPA, são os elementos integradores do planejamento, doorçamento e da gestão e se expressam nos seguintes instrumentos legais:Plano Plurianual – PPA;Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;Lei Orçamentária Anual – LOA.A Portaria 42, de 14.04.1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,estabeleceu novos critérios para a classificação funcional concebida pela Lei 4.320, de17.03.1964. Exigindo a organização da ação governamental em programas, visa fortalecer omodelo gerencial de administração, enfatizando resultados pretendidos ou esperados.
  • 35. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConstituição dos ProgramasA figura acima ilustra como pode ser definido o processo de elaboração de um programa.Para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas nãosatisfeitas ou carências identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo,passam a integrar a sua agenda de compromissos.Na identificação do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social, econômico,espacial) afetado pelo mesmo. Nesse contexto, cabe a discussão sobre a escala maisadequada em que se deve enunciá-lo, uma vez que a abordagem de problemas em escalasmuito amplas, por possuir maior grau de complexidade e número de variáveis, muitas vezesdificulta a identificação e hierarquização das possíveis soluções.A uniformidade conceitual e metodológica para a seleção, delimitação e explicação dosproblemas é um requisito para a congruência do plano e base para o adequado desenho dosprogramas e ações para enfrentá-los. É importante ressaltar que o problema será tantomelhor compreendido quanto mais delimitada for a sua incidência. Como exemplo defocalização tem-se: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras.Uma vez definido o problema, pode-se filtrar qual parcela da sociedade é afetada por aqueleproblema e, então, teremos definido o público-alvo da atuação do futuro programa.Identificado o problema, sua solução será traduzida pelo objetivo do programa, concebidopara superá-lo ou reduzi-lo. O próximo passo seria, então, estabelecer uma forma de medirquanto se avança na solução do problema em determinado espaço de tempo e como issoserá medido. Ou seja, o estabelecimento de um indicador ou conjunto de indicadores paramedir o estágio atual e o grau de alcance dos resultados pretendidos.Tomando-se por base o problema identificado, deve-se buscar suas causas e desenvolverações que possam combatê-las, reduzi-las ou elimina-las.
  • 36. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoEntende-se como causa aquilo que faz com que um problema exista, ou seja, as causaspodem ser definidas como processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutençãoou expansão do problema.É importante não confundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos deuma causa). Um programa cujas ações atacam efeitos – e não as causas – do problema aoqual se busca solucionar não terá a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causasdo problema, deve-se buscar estabelecer com clareza cada uma delas e então propor açõespara mitigá-las. O montante de recursos disponível e a capacidade operacional dasunidades da instituição definirão a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados acada uma das ações.Conclui-se, pois, que a constituição de um programa pressupõe a necessidade de solucionarum problema da sociedade ou do próprio Estado.Um programa é implementado por meio da execução das ações que o compõem(orçamentárias e não-orçamentárias) que, necessariamente, devem concorrer e sersuficientes para o alcance do objetivo do programa. As ações que não demandam recursos orçamentários, mas geram bem ou serviço parauma parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa são chamadas “ações nãoorçamentárias”. São exemplos de “ações não orçamentárias”: o incentivo à colaboração ouparceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de Governo; a alavancagem derecursos não orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição deinstrumentos normativos.Os seguintes requisitos são necessários para a formulação de um programa do PlanoPlurianual no âmbito do Governo Federal:a) Ter como objetivo dar solução a um problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de ações orçamentárias e nãoorçamentárias, que expresse uma relação consistente entre a causa e o efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do programa.b) Ter seu objetivo explicitado de modo a permitir a mensuração dos resultados sobre um público-alvo definido.c) Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz - não deve ser tão amplo que torne difícil seu gerenciamento, nem tão restrito a ponto de os custos de implantação, manutenção e gerenciamento o inviabilizarem.d) Ter consistência com as diretrizes emanadas das Orientações Estratégicas de Governo e da Orientação Estratégica do Ministério.e) Estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e a disponibilidade de recursos no horizonte em questão, conforme definido no cenário macroeconômico.Tipos de ProgramasOs programas do PPA podem ser classificados em quatro tipos, a saber:• Programas Finalísticos – programa do qual resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade.. Quando suas ações são desenvolvidas por mais de um órgão
  • 37. O nosso objetivo é a sua Aprovação setorial são chamados Programas Finalísticos Multissetoriais. Exemplo: Toda Criança na Escola • Programas de Serviços ao Estado – programa do qual resultam bens ou serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para este fim específico. Exemplo: Desenvolvimento de Gerentes e Servidores • Programas de Gestão de Políticas Públicas – programa destinado ao planejamento e à formulação de políticas setoriais, à coordenação, avaliação e controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado órgão. Haverá um programa de Gestão de Políticas Públicas em cada órgão. Exemplo: Gestão da Política de Educação • Programas de Apoio Administrativo – programa que contempla as despesas de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecução dos objetivos dos outros programas, neles não foram passíveis de apropriação. Exemplo: Apoio Administrativo LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)2 A LDO é o elo entre o Plano Plurianual – PPA, que funciona como um plano de Governo, e a Lei Orçamentária Anual – LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais. Uma das principais funções da LDO será a de selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente. Compete ao Poder Executivo elaborar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO. Este projeto deverá ser encaminhado ao Poder Legislativo, que, após sua análise, deverá aprová-lo. Com a publicação da Lei complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, dentre as quais destaca-se: Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação dareceita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal; Aprovar normas para o controle de custos e avaliação dos resultados dos programasfinanciados pelo orçamento; Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; Definir o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e dasdespesas com juros. Uma das inovações trazidas pela constituição de 1988, a lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO submete à soberania popular, por meio de seus representantes, a definição das prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar que anteriormente, o 2 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Franselmo Araújo Costa e Lúcia Helena Cavalcante Valverde. As regras da LDO dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.
  • 38. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoestabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidasunilateralmente pelo Poder Executivo.Assim, a LDO tem o objetivo de estabelecer uma ligação entre o Plano Plurianual – PPA eos orçamentos anuais, compatibilizando as metas do Plano à estimativa das disponibilidadesfinanceiras para determinado exercício. O seu papel consiste em ajustar as ações degoverno, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.Além de estabelecer regras gerais substantivas, traçar as metas anuais e indicar os rumos aserem priorizados no decorrer do exercício a que se refere, de acordo com a LRF, a LDOdeverá ainda publicar o Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais emvalores correntes e constantes para um período de três anos.Estas metas correspondem às previsões de receitas e despesas, resultado nominal eresultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, ou seja, o exercício aque se referir a LDO e os dois seguintes.Como se pode observar a LRF imputou a LDO um elemento de planejamento para arealização de receitas e o controle das despesas públicas, com o objetivo de alcançar emanter o equilíbrio fiscal.Anexo de Metas FiscaisO Anexo de Metas Fiscais – AMF demonstrará como será a condução da política fiscal paraos próximos exercícios e avaliará o desempenho fiscal dos exercícios anteriores.Desta forma, o AMF fixará as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal emontante da dívida pública a ser observado no exercício financeiro a que se refere, além desinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O anexo conterá, ainda:I - a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo quejustifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercíciosanteriores, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da políticaeconômica nacional;III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando aorigem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;IV – avaliação da situação financeira e atuarial do regime próprio dos servidos públicos edos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; eV – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem deexpansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.É primordial, para a elaboração do Anexo de Metas Fiscais, o domínio dos conceitos deresultado primário e nominal, renúncia de receita e margem de expansão.
  • 39. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoResultado PrimárioO Resultado Primário - RP indicará se os níveis de gastos orçamentários dos entesfederativos são compatíveis com suas arrecadações, ou seja, se as receitas não-financeirassão capazes de suportar as despesas não-financeiras.Metodologia de cálculo Acima da Linha Resultado Primário = Receitas Não-Financeiras – Despesas Não-FinanceirasPara a melhor compreensão do cálculo de resultado primário temos que compreender osseguintes conceitos:a) Receitas Não-Financeiras – RNF: corresponde ao total da receita orçamentáriadeduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicaçõesfinanceiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações), recebimento derecursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelasrelativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla contagem, não devem serconsideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre asentidades que compõem o Ente federativo.b) Despesas Não-Financeiras - DNF: corresponde ao total da despesa orçamentáriadeduzidas as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisiçãode títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos comretorno garantido.A partir do conceito de resultado primário, pode-se ter as seguintes situações:RNF > DNF = Superávit Primário (significa que possui recursos para pagamento de suasdespesas não-financeiras e ainda para honrar os seus compromissos decorrentes deoperações financeiras, tais como juros e amortizações).RNF < DNF = Déficit Primário (significa que não possui recursos para pagamento desuas despesas não-financeiras, tendo que recorrer a operações de crédito para pagarsuas despesas, elevando, assim, o seu nível de endividamento).RNF = DNF = Resultado Nulo (significa que não irá poupar recursos para o pagamentode juros e amortização de suas operações de crédito)Assim, para a fixação da meta de resultado primário será levado em consideração omontante necessário para a recondução do endividamento público aos limites estabelecidosem Resolução do Senado Federal. Conforme o disposto no art. 30, § 3º, da Lei deResponsabilidade Fiscal, o limite de endividamento corresponderá a um percentual daReceita Corrente Líquida.
  • 40. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA apuração deve compreender todos os órgãos da administração direta, demais autarquias,fundos, fundações e empresas estatais dependentes, conforme definido no art. 1º, § 3º, i, b,da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.A meta de resultado deverá ser fixada a cada exercício financeiro, de 1 de janeiro a 31 dedezembro. O atingimento desta meta deverá ser observado no momento da elaboração, daaprovação e da execução orçamentária.No que diz respeito às empresas estatais não dependentes, o cálculo do resultado primáriodeve guardar compatibilidade com os dados contábeis constantes dos balancetes ebalanços dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº6.404/76).Em síntese, o resultado primário avalia se o Ente está ou não vivendo dentro de seus limitesfinanceiros, ou seja, contribuindo para a redução ou elevação do seu endividamento.Resultado NominalO Resultado Nominal - RN, por sua vez, pode ser considerado como a própriaNecessidade de Financiamento do Setor Público - NFSP. Por intermédio deste cálculo,verificar-se-á se o ente necessitará ou não de empréstimos junto às entidades financeiras e/ou setor privado para fazer face aos seus dispêndios.O resultado nominal é obtido acrescentando-se ao resultado primário os valores pagos erecebidos de juros nominais (juros líquidos) decorrentes de operações financeiras.I. (+/-) Resultado PrimárioII. Conta de Juros (a + b) a. (+) Valores Recebidos de Juros Nominais b. (-) Valores Pagos de Juros NominaisIII. = Resultado Nominal (I – II)RP > Conta de Juros = Superávit Nominal (significa que sobrarão recursos para opagamento de suas dívidas decorrentes de operações de crédito contraídasanteriormente, ou seja, ocorrerá a efetiva redução do seu nível de endividamento).RP < Conta de Juros = Déficit Nominal (significa que o resultado primário não serásuficiente para a cobertura dos juros decorrentes de operações de crédito, ou seja, sendonecessárias novas operações para a cobertura da conta de juros).RP = Conta de Juros = Resultado Nulo (significa que o seu primário foi suficiente para opagamento dos juros decorrentes de operações de crédito contraídas, ou seja, manteveconstante o seu nível de endividamento).O Banco Central do Brasil – BACEN adota uma outra forma de apuração do resultadonominal que consiste na verificação da variação do saldo do endividamento líquido noexercício. Assim, o resultado nominal pode ser apurado levando-se em consideração a
  • 41. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãodiferença entre o saldo da dívida fiscal líquida no período de referência e o saldo da dívidafiscal líquida3 no período anterior ao de referência.Metodologia de cálculo Abaixo da Linha Resultado Nominal = (Dívida Fiscal Líquida do Exercício) – (Dívida Fiscal Líquida do Exercício Anterior), sendo que caso o resultado seja positivo = déficit, e caso negativo = superávit.É por meio dos indicadores de Resultado Primário e Resultado Nominal que se pode avaliara sustentabilidade da política Fiscal de determinado Ente.Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anteriorA LDO deverá trazer um demonstrativo comparando a meta fixada e o resultado obtido,descrevendo os fatores determinantes de eventuais desvios em relação à metaoriginalmente fixada.Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2005:ExemploAvaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior(Art. 4o, § 2o, inciso I, da Lei Complementar no 101, de 2000)Anexo “IV.I” – Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.3 Para a verificação do saldo da dívida fiscal líquida deverá ser levada em consideração o saldo da dívida consolidada líquida deduzidasas receitas de privatização e os passivos reconhecidos, decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores.
  • 42. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA meta de superávit primário do Governo Federal para o exercício de 2003 foiestabelecida pela Lei no 10.524, de 25 de julho de 2002 (LDO 2003), no montante de2,80% do PIB (R$ 39,8 bilhões), dos quais 2,25% (R$ 32,0 bilhões) relativos aoOrçamento Fiscal e da Seguridade Social e 0,55% (R$ 7,8 bilhões) relativo ao Orçamentode Investimento das empresas estatais federais não-financeiras. As metas estabelecidaspela LDO 2003 para o Governo Federal foram consistentes com a obtenção de superávitprimário para o setor público consolidado de 3,75% do PIB.Diante das mudanças nos cenários macroeconômicos e de forma a assegurar umatrajetória declinante da relação dívida líquida/PIB, o esforço primário para o setor públicoconsolidado foi estipulado, ao início de 2003, em 4,25% do PIB. Assim, ao estabelecer aprogramação orçamentária e financeira para o exercício de 2003, o Decreto no 4.591, de10 de fevereiro de 2003, considerou a obtenção do superávit primário do Governo Federalde 3,15% do PIB, dos quais 2,45% relativos ao Governo Central e 0,70% referente àsempresas estatais federais.Com relação às empresas estatais federais, o superávit de R$ 9,6 bilhões obtido no ano(0,63% do PIB) superou a meta estabelecida na LDO contribuindo, assim, de formasignificativa para o atingimento do superávit primário de 4,25% do PIB.Não obstante o expressivo desempenho das contas primárias no âmbito do GovernoCentral alcançado em 2003, observou-se um crescimento da dívida líquida da ordem de1,70% do PIB, com esta alcançando 37,23% do PIB, contra previsão de 35,53% do PIB.Os principais fatores condicionantes desse crescimento foram a evolução das despesascom juros nominais (6,66% do PIB), o ajuste cambial sobre a dívida externa e dívidamobiliária indexada ao câmbio (-4,14% do PIB) e outros ajustes na dívida externa (1,07%do PIB).As despesas com juros nominais totalizaram R$ 100,9 bilhões (6,66% do PIB), refletindo aevolução da taxa básica de juros e do câmbio ao longo do ano. Com isso, o déficitnominal do Governo Central, apurado pelo Banco Central, perfez R$ 62,15 bilhões (4,10%do PIB).Em suma, no exercício de 2003 o Governo Federal apresentou superávit primário de R$48,3 bilhões, permitindo o cumprimento com margem da meta de R$ 39,8 bilhõesestabelecida na LDO para o exercício. Demonstrativo das metas anuaisConforme relatado na seção que trata do conceito de resultado primário, na fixação da metade resultado será levado em consideração o montante necessário para a recondução doendividamento público aos limites estabelecidos em Resolução do Senado Federal4.O demonstrativo da meta de resultado deverá ser acompanhado dos fatores que justificamos resultados pretendidos para o exercício financeiro em referência e para os dois seguintes.4 destaque-se o fato de que a LRF não determina que o resultado primário estabelecido na LDO tenha que ser necessariamente positivo. Caso hajaentendimento comum entre os Poderes Executivo e Legislativo, o resultado pode ser negativo, significando a assunção de dívidas a serem pagas porgerações futuras. Contudo, esta situação não é muito factível, visto que a própria LRF impõe uma série de mandamentos que dificultam tal situação, comoé o caso do limite para a dívida dos entes da Federação.
  • 43. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoAs metas fixadas devem guardar coerência com a previsão de arrecadação das receitas ecom a projeção realista do nível de gastos. Assim, já por ocasião da elaboração da LDO, énecessário que se realize a estimativa da receita para o exercício em referência e para osdois seguintes.A previsão deve ser acompanhada da memória e metodologia de cálculo. Atente-se que asmeta para receitas e despesas são meramente indicativas, devendo prevalecer as metas deresultado.Ressalte-se que o Poder Executivo demonstrará e avaliará junto ao PoderLegislativo o cumprimento das metas fiscais ao término de cada quadrimestre.Cabe lembrar que a partir da lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, constitui infraçãoadministrativa contras as leis de finanças públicas deixar de propor lei de diretrizesorçamentárias que não contenha metas fiscais na forma da lei. A infração será punida commulta de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2005:
  • 44. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoExemploDemonstrativo das metas anuais(Art. 4o, § 2o, inciso II, da Lei Complementar no 101, de 2000)A política fiscal do governo tem por objetivo primordial promover a gestão equilibrada dosrecursos públicos, de forma a tornar viável o crescimento sustentado da economia. Buscacriar as condições necessárias para a queda das taxas de juros, a melhora do perfil dadívida pública e a redução gradual do endividamento público líquido em relação ao PIB.Também é compromisso da política fiscal do atual governo promover umajuste qualitativo, com melhoria da qualidade e da eqüidade dos resultados da gestãofiscal com vistas a implementar políticas sociais distributivas e tornar viáveis osinvestimentos em infra-estrutura prioritários. A desvinculação de receitas da União,aprovada na reforma tributária, contribuirá para atingir esses objetivos ao conferir maiorflexibilidade à gestão fiscal.
  • 45. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA manutenção da meta de superávit primário do setor público em 4,25% do PIB éconsistente com os objetivos da política fiscal. Os resultados de 2003 foram expressivos,com o pleno cumprimento da meta fiscal, em virtude da obtenção de superávit primário de4,37% do PIB. Embora a relação dívida/PIB tenha registrado pequena oscilação paracima, devido à estagnação do PIB, preservou-se nível inferior aos 58,28 registrados emagosto de 2003. A manutenção da austeridade fiscal deverá resultar na queda doindicador nos próximos anos.Em 2003, a disciplina fiscal, além da robusta melhora nas contas correntes do Balanço dePagamentos, contribuiu para a redução do risco-país do patamar de 1.525 pontos emmédia em dezembro de 2002 para 489 pontos em dezembro de 2003. Além disso, taispolíticas e resultados tornaram viáveis a redução gradual das taxas de juros e aestabilização da taxa de câmbio.Para que o crescimento econômico ocorra em bases sólidas, a transparência da políticaeconômica e a coordenação entre a política monetária e a fiscal são fundamentais. Aosinalizar aos agentes econômicos suas intenções e ações, o governo estimula a criaçãode ambiente favorável aos investimentos de longo prazo de que necessita o País.O Plano Plurianual identificou os investimentos em infra-estrutura necessários àconstrução de bases sólidas para o crescimento sustentável da economia brasileira,investimentos que produzem efeitos positivos para o conjunto da economia e evitam acriação de potenciais gargalos produtivos.O Governo tem tomado medidas no sentido de ampliar os investimentos públicos eprivados. Um novo marco regulatório para o setor elétrico foi aprovado, o que contribuirápara estabelecer as condições de desenvolvimento sustentado; foi enviado ao Congressoum projeto visando aperfeiçoar o funcionamento das agências regulatórias e estãoencontra-se em fase final a aprovação da nova lei de falências e da lei de parceriaspúblico-privadas.A retomada do crescimento econômico a partir de 2004, conjugada com a manutenção dadisciplina fiscal, criará melhores condições para o País atingir um ciclo virtuoso decrescimento sustentável do PIB conjugado com queda nas taxas de juros reais, maiorestabilidade da taxa de câmbio e gradual queda da dívida líquida do setor público emproporção do PIB.O cenário econômico projetado para o próximo triênio é resumido na Tabela 1. O cenárioé relativamente conservador e leva em consideração as seguintes referências: aprogressiva convergência do crescimento do PIB para o potencial produtivo da economiabrasileira; a manutenção da taxa de câmbio real (pelo critério de paridade de poder decompra); a gradual redução da inflação em linha com as diretrizes de políticamonetária;por fim, a criação das condições macroeconômicas necessárias para a quedaprogressivadas taxas de juros reais.Tabela 1: Projeção dos parâmetros macroeconômicos para 2005-07
  • 46. O nosso objetivo é a sua Aprovação Variáveis 2005 2006 2007 PIB real (crescimento % a.a.) 4,00 4,50 5,00 Taxa real de juro implícita sobre a dívida líquida do 6,85 6,03 4,99 Governo (média % a.a) Taxa nominal de juro implícita sobre a dívida líquida 11,79 10,40 9,19 do Governo (média % a.a) Câmbio (R$/US$ - final do ano) 3,280 3,379 3,480Com o propósito de consolidar a trajetória de queda da relação dívida/PIB, mantém-se ameta de superávit primário do setor público consolidado em 4,25% do PIB para o próximotriênio, sendo que para 2006 e 2007 as metas de superávit primário são indicativas.Para 2005, a participação do governo federal neste esforço ocorrerá por meio daobtenção de superávit primário equivalentes a 3,15% do PIB (R$ 57,1 bilhões), sendo de2,45% do PIB (R$ 44,5 bilhões) a meta do governo central, que poderá ser compensadacom o resultado das estatais federais.A meta de resultado primário das Estatais Federais é de 0,70% do PIB e inclui o resultadoda Itaipu Binacional em sua totalidade. Até dezembro de 2003, por conta dos Contratos deCessão de Crédito nº 424 e 425, celebrados entre a União e a Eletrobrás, parte doscréditos originalmente devidos por Itaipu à Eletrobrás, cedidos ao Tesouro Nacional, eramrepassados à Empresa Gestora de Ativos - EMGEA na forma de aumento de capital. Apartir de janeiro de 2004, após a integralização de capital da EMGEA pela União, o fluxoremanescente de Itaipu oriundo dos referidos contratos, passou a ingressar diretamenteao Tesouro Nacional sendo apurado como superávit primário do Governo Central e nãomais como resultado das empresas estatais.Assim, recursos que anteriormente eram transferidos à Empresa Gestora de Ativos –EMGEA, passarão a ingressar, a partir do corrente ano, diretamente no caixa do TesouroNacional. A conseqüência desta modificação é que, na contabilidade abaixo da linhaapurada pelo Banco Central, tais recursos não serão captados como superávit primáriodas empresas estatais (contabilizado na EMGEA), e serão capturados como aumento desuperávit primário do Tesouro Nacional.Para evitar discrepâncias estatísticas, portanto, faz-se necessário que a meta de superávitprimário das Estatais Federais seja reduzida no montante dos recursos que foremutilizados pela Itaipu Binacional para o pagamento de dívidas junto ao Tesouro e, aomesmo tempo, que a meta do Governo Central seja elevada, no mesmo montante. Oefeito será nulo no que se refere ao superávit primário do Governo Federal, que semantém em 3,15% do PIB, e também será nulo em termos de distribuição do esforço degeração do superávit, dado que, ainda que contabilizado no Governo Central, o montanteem questão do superávit primário continuará a ser efetivamente produzido por Itaipu.Caso se consolide o cenário econômico esperado, a manutenção do esforço fiscal dogoverno nos próximos três anos seria suficiente para reduzir a relação dívida pública/PIBpara cerca de 53% no final de 2007 (ver Tabela 2). A queda do indicador ocorre demaneira lenta, em virtude do nível do endividamento e dos passivos contingentes (taiscomo dívidas do sistema financeiro habitacional e dívidas decorrentes da reavaliação dereajustes durante os planos de estabilização econômica do começo da década de 1990)cujo progressivo reconhecimento reduz o ritmo de queda da relação dívida/PIB. Para ospróximos três anos, propõe-se o reconhecimento de passivos contingentes, denominados
  • 47. O nosso objetivo é a sua Aprovação“esqueletos”, a um ritmo superior ao observado nos últimos anos, conforme demonstradona tabela 2 abaixo.Tabela 2: Trajetória Estimada para a Dívida Líquida do Setor Público Variáveis 2005 2006 2007 Superávit Primário do Setor Público Não Financeiro (% 4,25 4,25 4,25 PIB) Dívida Líquida sem o reconhecimento de “esqueletos” 56,36 53,41 51,22 (% do PIB) Previsão para o reconhecimento de “esqueletos” (% 0,83 0,76 0,61 PIB) Dívida Líquida com o reconhecimento de “esqueletos” 57,19 55,00 53,42 (% PIB)A receita fiscal da União, como proporção do PIB, deverá ser mantida em níveis próximosaos observados nos últimos anos, o que possibilitará o cumprimento da meta de superávitprimário. A reforma tributária aprovada diminui a incidência de impostos em cascata, como objetivo de estimular o setor produtivo. Com o crescimento econômico, a arrecadaçãopoderá aumentar sem aumentos na carga tributária como percentual do PIB.Com a aprovação da desvinculação das receitas da União, aumenta-se a flexibilidade dapolítica fiscal para atender a objetivos sociais. Além disso, a aprovação da reforma daprevidência proporcionará economias de cerca de R$ 49 bilhões em um horizonte de 20anos e estabilizará o déficit da previdência no curto prazo. No longo prazo, a redução dodéficit deverá assegurar o equilíbrio atuarial dos regimes de previdência.Anexo de Riscos FiscaisOutro anexo que deverá constar da LDO é o Anexo de Riscos Fiscais. Este conterá aavaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,no momento da elaboração do orçamento, informando as providências a serem tomadas,caso se concretizem.Para entender a finalidade do Anexo de Riscos Fiscais é necessário, primeiramente,compreender o que são passivos contingentes. Define-se passivo contingente como umadespesa incerta ou eventual, ou seja, como a situação de risco que envolve um grau deincerteza quanto à sua efetiva ocorrência. Entretanto, para que conste no anexo, o mesmodeverá ser capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas.Como exemplo, pode-se citar o caso do FGTS: enquanto o processo que pleiteava acorreção das contas desse fundo estava sendo julgado na 1ª e 2ª instância, esta correção,nitidamente, poderia ser apontada como um passivo contingente. Após a decisão doSupremo Tribunal Federal, determinando a correção, tornou-se um passivo real.O Anexo de Riscos Fiscais resguarda o equilíbrio das contas públicas. Por intermédio desteanexo serão determinadas, previamente, as medidas que serão adotadas em caso deefetivação da despesa. Esse relatório poderá servir como base para a fixação do percentuala ser destinado a Reserva de Contingência, conforme dispõe a alínea "b" do inciso III do art.5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
  • 48. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoClassificação dos Riscos FiscaisPode-se classificar os riscos fiscais em duas grandes categorias: orçamentários e de dívida.Riscos OrçamentáriosOs riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas edespesas previstas não se confirmarem, isto é, que durante a execução orçamentáriaocorram desvios entre receitas e despesas orçadas.Risco da ReceitaNo caso da receita, pode-se mencionar, como exemplo, a frustração de parte daarrecadação de determinado imposto, em decorrência de fatos novos e imprevisíveis àépoca da programação orçamentária, principalmente em função de desvios entre osparâmetros estimados e efetivos.As variáveis que influem diretamente no montante de recursos arrecadados pela União sãoo nível de atividade econômica, a taxa de inflação, a taxa de câmbio e a taxa de juros. Nestesentido, constituem riscos orçamentários os desvios entre as projeções destas variáveisutilizadas para a elaboração do orçamento e os seus valores efetivamente verificadosdurante a execução orçamentária, assim como os coeficientes que relacionam osparâmetros aos valores estimados.A inflação afeta a maioria dos impostos, sendo que para a estimativa de receitas é utilizadoo índice de estimativa de receitas que demonstra maior correlação com a receita realizada.Este índice é composto normalmente pela média ponderada da taxa média de determinadosíndices de inflação (IPCA, IGP-DI,...). Deste modo, para cada um ponto percentual devariação na taxa de inflação ocorre uma variação no mesmo sentido da arrecadação destesimpostos quase sempre da ordem de milhões de reais.A flutuação cambial também tem impacto significativo sobre a projeção das receitas, umavez que alguns impostos são diretamente vinculados ao nível do câmbio, como o Imposto deImportação, o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) importados e o Imposto deRenda incidente sobre remessas ao exterior. Em relação à taxa de câmbio cada 1 pontopercentual de depreciação (apreciação) cambial ocorre um aumento (redução) das receitasdos impostos cujo fato gerador é associado ao preço do dólar, provocando assim um ganho(perda) da ordem de milhões na arrecadação da União.Outro exemplo é o Imposto de Renda sobre aplicações financeiras que é afetado pelo nívele pela volatilidade da taxa de juros, cujo reflexo sobre a arrecadação varia de acordo com asoperações efetuadas por pessoas físicas e jurídicas.Algumas vezes a variação de determinado parâmetro afeta as projeções de despesas ereceitas. Um bom exemplo é a variação do preço do petróleo que tem impacto sobre areceita de cota -parte das compensações financeiras de tal sorte que, para cada aumento(redução) no preço do barril, a receita líquida de transferências a estados e municípios seeleva (reduz), afetando também as projeções de receitas dos demais entes da federação.Risco da DespesaPor sua vez, as despesas realizadas pelo governo podem apresentar desvios em relação àsprojeções utilizadas para a elaboração do orçamento, tanto em função do nível de atividadeeconômica, da inflação observada, como em função de modificações constitucionais e legaisque introduzam novas obrigações para o Governo. Tendo em vista que uma partesignificativa da despesa decorre das obrigações constitucionais e legais, estas são
  • 49. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãomormente afetadas por mudanças da legislação. Por exemplo, a despesa com segurodesemprego varia em função do nível da atividade econômica, aumentando quando aeconomia desacelera e vice-versa. Outra despesa importante são os gastos com pessoal eencargos, que são basicamente determinados por decisões associadas a planos de carreirae aumentos salariais. Reajustes concedidos ao salário mínimo também têm impactosignificativo sobre a despesa total.Apenas para termos uma idéia da ordem de grandeza o anexo de riscos fiscais da LDO para2005 estima-se que um incremento de 1 ponto percentual no valor do salário mínimorepresenta em acréscimo de R$290 milhões nas despesas com benefícios previdenciários,de R$63 milhões nos gastos com abono e seguro desemprego e de R$40 milhões nasdespesas com benefícios assistenciais da Lei Orgânica de Assistência Social. Do lado dareceita, este incremento representa um recolhimento adicional de contribuição previdenciáriade R$43 milhões, o que significa um aumento líquido das despesas previdenciárias eassistenciais de R$347 milhões por ano, a cada aumento de um ponto percentual no valordo salário mínimo. Do lado das despesas salariais da União, a sensibilidade a um aumentode 1% da folha de pessoal é de cerca de R$ 890 milhões por ano.Riscos da DívidaOs riscos de dívida são oriundos de dois tipos diferentes de eventos. O primeiro diz respeitoà administração da dívida, ou seja, riscos decorrentes da variação das taxa de juro e câmbionos títulos vincendos. Este impacto pode ocorrer tanto no serviço da dívida (em relação aostítulos com vencimento no exercício) quanto, nos casos de títulos mais longos, no estoqueda dívida pública mobiliária, cuja elevação pode ensejar desconfiança quanto à solvência dogoverno. Já o segundo tipo refere-se aos passivos contingentes da União, isto é dívidas cujaexistência depende de fatores imprevisíveis, tais como os resultados dos julgamentos deprocessos judiciais que envolvem a União.Os riscos de dívida são especialmente relevantes porque afetam a relação dívida/PIB,considerada o indicador mais importante de solvência do setor público.Risco de Administração da DívidaO risco inerente à administração da dívida pública decorre desta ser composta por títuloscom diferentes indexadores e prazos de maturação. Assim, ocorrem variações no estoque eno serviço da dívida em decorrência de flutuação nas variáveis taxa de câmbio, taxa básicade juros e inflação. Um aumento/redução da taxa de câmbio, mantido ao longo do ano,provocaria elevação/redução na razão Dívida Líquida do Setor Público Consolidado/PIB. Éimportante ressaltar que esta sensibilidade significa despesa financeira pelo aumento dosencargos somente nos casos dos títulos vincendos dentro do exercício. Para os títulosvincendos nos exercícios seguintes o impacto ocorre no estoque da dívida.Existem, por fim, os riscos de variações nas despesas do Orçamento Fiscal e da SeguridadeSocial, referentes à dívida de responsabilidade do Tesouro Nacional, em decorrência dasflutuações das variáveis (taxa básica de juros, variação cambial e inflação).Risco de Passivos ContingentesO segundo tipo de risco de dívida relaciona-se aos passivos contingentes. Inicialmentecumpre ressaltar que a mensuração destes passivos muitas vezes é difícil e imprecisa. Éimportante também destacar que a listagem dos passivos em grande parte não implica ouinfere probabilidade de ocorrência, em especial aqueles que envolvem disputas judiciais. Ospassivos contingentes classificam-se conforme a natureza dos fatores originários.Destacam-se, assim, seis fatores que podem ocasionar riscos fiscais:
  • 50. O nosso objetivo é a sua Aprovação controvérsias sobre indexação e controles de preços praticados durante planos de estabilização e das soluções propostas para sua compensação, questionamentos judiciais contra o Bacen, bem como riscos pertinentes a ativos do Bacen decorrentes de operações de liquidação extrajudicial e outras demandas judiciais contra a União; lides de ordem tributária e previdenciária; questões judiciais pertinentes à administração do Estado, tais como privatizações, liquidação ou extinção de órgãos ou de empresas e atos que afetam a administração de pessoal; dívidas em processo de reconhecimento (“esqueletos”); operações de aval e garantia; fundos e outros.A primeira classe de passivos contingentes engloba os passivos que resultam decontrovérsias referentes a planos econômicos, ações Judiciais contra o Banco Central eriscos decorrentes dos ativos do Banco Central decorrentes de liquidação extrajudicial deinstituições financeiras e outras demandas judiciais contra a União.Em relação aos riscos pertinentes aos ativos em poder do Banco Central, em sua maioria,por ativos decorrentes de operações de liquidação extrajudicial de instituições financeiras,além de créditos contra Fundos e os Estados, registrados no balanço do Banco Central.Estão incluídos também nesta classe os riscos associados às ações judiciais contra a União.Apenas para termos uma idéia das cifras envolvidas, segundo o anexo de riscos fiscais daLDO de 2005, o estoque bruto desses créditos contingentes era de R$ 28,6 bilhões, em31.12.2002. Durante o exercício de 2003 houve recebimentos de R$ 5,9 bilhões,ocasionando a redução do saldo de créditos contingentes para R$ 23,9 bilhões em31.12.2003. Deste saldo, R$6,6 bilhões estão provisionados no Balanço do Banco Central.Ressalte-se que os créditos do Banco Central junto ao FCVS incluídos neste total já estãoconsiderados no total de R$74,5 bilhões de passivo contingente do Tesouro Nacionalreferente ao FCVS, listados na quarta classe a seguir (“esqueletos”).A segunda classe de passivos contingentes inclui as lides de ordem tributária eprevidenciária sobre questões como às ações que reivindicam os créditos fiscaisdecorrentes de impostos e contribuições, que aguardam decisão do Supremo Tribunal, ou, àquestionamentos sobre cobrança de determinado tributo, como por exemplo à cobrança daCIDE - combustíveis relativamente à comercialização de derivados do petróleo gasolina ediesel.Um exemplo clássico desse tipo de passivo contingente é o empréstimo compulsório sobre oconsumo de combustíveis e aquisição de veículos, criado pelo Decreto-lei nº 2.288, de23/07/1986 e recolhido até 1989. O saldo desses empréstimos em dezembro de 2003 era deR$ 16,3 bilhões, dos quais R$ 13,0 bilhões referiam-se ao consumo de combustíveis e R$3,2 bilhões à aquisição de veículos. Decisões judiciais acerca destes empréstimos têm tidoimpactos tanto positivos quanto negativos no fluxo financeiro da União. A União perdeualgumas ações que têm sido pagas na forma de precatórios. Ao mesmo tempo, como houvecontestações jurídicas à época da cobrança, com recolhimento via depósitos judiciais, asações com conclusão favorável à União em relação a estes depósitos têm significadoreceitas adicionais.Finalmente, ainda na classe de riscos relacionados às lides tributárias, existe o riscodecorrente da eventual devolução de depósitos judiciais em ações contra a União, uma vezque a partir de dezembro de 1998, a legislação determinou que os novos fluxos de depósitos
  • 51. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãojudiciais fossem recolhidos à Conta Única do Tesouro Nacional. Devido às incertezas quantoà decisão sobre o montante de causas judiciais favoráveis à União, o risco proveniente destepassivo não pode ser mensurado.A terceira classe de passivos contingentes compreende as questões judiciais pertinentes àadministração do Estado, tais como as privatizações, a extinção de órgãos, a liquidação deempresas e atos que afetam a administração de pessoal.Um bom exemplo de risco fiscal para a União, constante da LDO para 2005, é o casorelativo à Rede Ferroviária, estimado em R$ 5,7 bilhões, que compreende o risco docontencioso deduzidos os ativos não operacionais da empresa destinados à venda paracobrir o valor das obrigações judiciais.Essa classe engloba, ainda, o risco de ações judiciais contra algumas empresas estataisfederais, patrocinadoras de planos de benefícios administrados por Entidades Fechadas dePrevidência Privada a respeito da controvérsia sobre a indexação dos benefícios. Trata-sede ações impetradas por participantes ativos e aposentados reivindicando a reposição deexpurgos inflacionários decorrentes dos diversos planos de estabilização. As ações judiciaistêm por objeto a pretensão de cobrar das empresas estatais patrocinadoras osdesequilíbrios decorrentes da eventual reposição de benefícios.As dívidas em processo de reconhecimento, os chamados “esqueletos” formam a quartaclasse de passivos contingentes. A LDO para 2005 estima em R$ 80,8 bilhões (posição em29/02/04), o valor das dívidas a serem reconhecidas pela União, normalmente sob forma desecuritização, ou seja, por meio de emissão de títulos do Tesouro Nacional. Deste total,destacam-se as dívidas relativas ao Fundo de Compensação de Variações Salariais –FCVS, estimada em R$ 74,5 bilhões a preços de 31/12/2003. Para o triênio 2005/2007 aestimativa de liquidação desses débitos, por meio de securitização, é de R$ 43,4 bilhões, oque deverá implicar a emissão de títulos no montante de R$ 14,5 bilhões ao ano, em média.A quinta classe de passivos contingentes é composta pelas operações de aval e de garantiaprestadas pela União aos demais entes da Federação e às empresas estatais, cujo total,deduzindo as contra-garantias associadas, alcançou R$ 142,1 bilhões em dezembro de2003. No caso de avais concedidos a Estados e Municípios, 99,7% são cobertos porcontragarantias, que consistem em receitas dos Fundos de Participação e receita própriados Estados. O risco dessas operações para a União é praticamente nulo.A sexta e última classe de passivos contingentes refere-se aos riscos de crédito de ativosfinanceiros em poder de fundos públicos. Um exemplo é a situação dos créditos de ativosrelacionados empréstimos concedidos com recursos dos fundos constitucionais(FNE,FNO eFCO), para os quais parte expressiva é contabilizada pelo seu valor integral. Particularmenteos Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste - FNE e do Norte - FNOapresentam, na LDO 2005, um risco fiscal às contas públicas no montante total de R$ 5,86bilhões, posição em 31/12/03. Esse valor representa o montante das parcelas em atraso deoperações efetuadas com recursos dos referidos Fundos pelos respectivos bancosoperadores, quais sejam, o Banco do Nordeste do Brasil - BNB (FNE) e o Banco daAmazônia S.A. – BASA (FNO).Ativos ContingentesEm oposição aos passivos contingentes, há os ativos contingentes, isto é, aqueles direitosda União que estão sujeitos a decisão judicial para o recebimento. Caso sejam recebidos,implicarão receita adicional para o governo central.
  • 52. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConstitui-se ativo contingente da União a dívida ativa da Fazenda Nacional, a dívida ativa doInstituto Nacional do Seguro Social - INSS, além de carteiras de créditos de outros órgãospúblicos.Análise do Risco FiscalEm síntese, quanto aos riscos que podem advir dos passivos contingentes, é importantetambém ressaltar a característica de imprevisibilidade quanto ao resultado da ação, havendosempre a possibilidade do ente ser vencedor e não ocorrer impacto fiscal. Há que seconsiderar ainda que também é imprevisível quando serão finalizadas, uma vez que taisações levam, em geral, um longo período para chegar ao resultado final, devido aosrecursos que impetrados por direito.Finalmente, não tendo havido julgamento, os valoresmencionados no Anexo de Riscos Fiscais - ARF são estimativas, sujeitas à auditoria quantoà exigibilidade e certeza da dívida antes do pagamento final, sendo que nos casos de maisdifícil apuração, não se tem ainda um valor estimado do passivo. Por fim, mesmo naocorrência de decisão desfavorável ao ente, em algum dos passivos contingentes elencadoscomo risco no ARF, o impacto fiscal dependerá da forma de pagamento que for efetuada,devendo sempre ser liquidadas dentro da realidade orçamentária e financeira do ente.A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 9o, prevê a reavaliação bimestral das receitasde forma a compatibilizar a execução orçamentária e financeira com as metas fiscais fixadasna LDO. A reavaliação bimestral - juntamente com a avaliação do cumprimento das metasfiscais, efetuada a cada quadrimestre - permite que eventuais desvios, tanto de receitaquanto de despesa, sejam corrigidos ao longo do ano. Assim, no caso dos riscosorçamentários, se vierem a ocorrer durante a execução do orçamento do exercício, serãocompensados com re-alocação ou redução de despesas.Nos casos de ocorrência de algum dos riscos relativos à administração da dívida, éimportante ressaltar que o impacto da variação das taxas de juro e câmbio em relação àsprojeções é diluído pelo prazo de maturação da dívida e, portanto, somente constituemdespesa financeira em relação aos títulos a vencer dentro do exercício. Neste sentido, oimpacto fiscal destas operações é solucionado dentro da própria estratégia de administraçãoda dívida pública.Outras questões relevantes consideradas na elaboração da LDOAlterações na Legislação Tributária: como observamos, a LDO deverá conter todos osreferenciais que servirão de base para a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA.Assim sendo, a LDO deverá disciplinar os casos em que haja a previsão de um aumento ouredução de arrecadação em função de alteração na legislação tributária, dada pelainstituição ou extinção de tributos ou alteração de alíquotas.Critérios e Forma de Limitação de Empenho a Fim de Garantir o Atingimento dasMetas de Resultado Primário: uma vez estabelecida meta de resultado primário, a mesmadeve ser observada nas fases de elaboração, aprovação e execução do orçamento.A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, em até trinta dias após a aprovação da LeiOrçamentária, o Poder Executivo deverá estabelecer as metas bimestrais de arrecadaçãobem como a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso,respectivamente arts. 13 e 8º da mencionada lei. Destes dispositivos legais inferimos que aexecução da despesa deverá ficar atrelada a realização da receita.
  • 53. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO Poder Executivo, bimestralmente, fará a verificação do comportamento da receita e, casose constate que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas deresultado estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, todos os Poderes deverão proceder, noprazo de trinta dias, a limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento)nos montantes necessários para o cumprimento do resultado fixado.Após a LRF, todos os Poderes são co-responsáveis pelo atingimento das metas fiscaisestabelecidas, cabendo ao Poder Executivo informar o montante de limitação para cadaPoder. Caso o chefe do Poder deixe de expedir o ato determinando a limitação de empenhoe movimentação financeira ficará sujeito à multa de trinta por cento dos seus vencimentosanuais.A data para a informação dos demais poderes, bem como das despesas que ficarão sujeitasà limitação, deverá constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Desde já, cabe ressaltar quea LRF dispõe que não serão objeto de limitação as despesas originárias de obrigaçõesconstitucionais e legais, bem como as destinadas ao pagamento do serviço da dívida.Ressalte-se que, conforme o disposto no § 1° do art. 9° da LRF, no caso derestabelecimento da receita prevista na lei orçamentária, ainda que parcialmente, asdotações serão recompostas, desde que se preserve a meta de resultado.Art. 9°. Se verificado, ao final de um bimestre que a realização da receita poderá nãocomportar o cumprimento das metas de resultado primário e nominal estabelecidas noanexo de metas fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nosmontantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho emovimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição dasdotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduçõesefetivadas.§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais elegais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e asressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverema limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar osvalores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias5.§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará eavaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública nacomissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativasestaduais e municipais...”ExemploDESPESAS QUE NÃO SERÃO OBJETO DE LIMITAÇÃO DE EMPENHO5 Dispositivo questionado por ação de inconstitucionalidade e até outubro de 2001 encontrava-se suspenso por liminar doSupremo Tribunal Federal.
  • 54. O nosso objetivo é a sua Aprovação(Art. 9o, § 2o, da Lei Complementar no 101, de 2000)LDO 2005 - Anexo “V” – Despesas que não serão objeto de limitação de empenho.I) DESPESAS QUE CONSTITUEM OBRIGAÇÕES CONSTITUCIONAIS OU LEGAIS DAUNIÃO:1. Alimentação Escolar (Medida Provisória no 2.178-36, de 24/8/2001);2. Auxílio à Família na Condição de Pobreza Extrema, com Crianças de Idade entre 0 a 6anos, para Melhoria das Condições de Saúde e Combate às Carências Nutricionais (Leino 10.836, de 9/1/2004);3. Atenção à Saúde da População nos Municípios Habilitados em Gestão Plena doSistema e nos Estados Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei no 8.142, de28/12/1990);4. Atenção à Saúde da População nos Municípios Não-Habilitados em Gestão Plena doSistema e nos Estados Não-Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei no 8.142, de28/12/1990);5. Atendimento Assistencial Básico nos Municípios Brasileiros (Lei 8.142, de 28/12/1990);........56. Apoio ao Transporte Escolar (MP no 173 de 16.03.2004);57. Educação de Jovens e Adultos (MP no 173 de 16.03.2004);II) DEMAIS DESPESAS RESSALVADAS, CONFORME O ART. 9o, § 2o, DA LEICOMPLEMENTAR No 101/2000:1. Despesas relativas às ações dirigidas ao combate à fome e à promoção da segurançaalimentar e nutricional; e2. Despesas com as ações vinculadas à função Ciência e Tecnologia, bem como àquelasdestinadas à pesquisa e desenvolvimento realizadas no âmbito do Ministério daAgricultura, Pecuária eAbastecimento;...........5. Despesas constantes das seguintes unidades orçamentárias:a) 30911 - Fundo Nacional de Segurança Pública;b) 30907 - Fundo Penitenciário Nacional;c) 30909 - Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades Fim da políciaFederal; ed) 20926 - Fundo Nacional Antidrogas..........7. Despesas destinadas ao semi-árido nordestino e alocadas aos programas 0379 -Desenvolvimento da Agricultura Irrigada, 1047 -Desenvolvimento Integrado e Sustentáveldo Semi-Árido - CONVIVER, e 0515 - Proágua - Infra-estrutura.
  • 55. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoORÇAMENTO PÚBLICOConceitoO orçamento possui muitas conceituações, todas bem completas e abrangentes. A seguir,apresenta-se uma dessas conceituações: "A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades quer na execução deseus projetos, se materializa através do orçamento, que é o instrumento de que dispõe oPoder Público para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de ação,discriminando a origem e o montante de recursos a serem arrecadados, bem como osdispêndios a serem efetuados”.Objetivos da Política OrçamentáriaOs objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções,visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar recursoscom mais eficiência nos gastos. O Orçamento também visa regular o mercado e coibirabusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pelaprodução, como poluição, problemas urbanos, etc), proporcionar o acesso de todos aosprodutos, construir obras públicas, assegurar o cumprimento das funções elementares doEstado como justiça, segurança, saúde, educação, etc.Evolução do OrçamentoO Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento tradicional, comênfase no gasto, até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nasrealizações. Na verdade, outras versões do orçamento foram características da suaevolução.O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples planilha contendo umaprojeção de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bense serviços públicos. Havia ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governopretendia executar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionarum problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos,programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas ações. Eraapenas um documento formal, indicando o que o Governo iria comprar durante o ano, semqualquer ligação com um processo de planejamento ou funções que o Estado deveriadesempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais oupessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais.No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processoorçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, dealguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estavagastando e porque se estava gastando o recurso. Em que pese este orçamento terrepresentado uma evolução do orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado umorçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: avinculação a um sistema de planejamento público.
  • 56. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou aintegração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seuadvento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Erapreciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiênciasou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ouminimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ouseja, interessava o que o governo realizava.Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas –EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simplesvariação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridossobre verbas anteriormente concedidas. No final de cada período orçamentário, osprogramas existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os órgãosenvolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com vistas à priorização,concorrendo por verbas programas em fase de execução avançada com aqueles iniciadosno novo período.A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica deapresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias aobjetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esseenfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastantediferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdobramentos das funçõesbásicas de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazos erepresentam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para ocumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais daação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas,ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversosníveis decisórios.• Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.• Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas.• Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos destes programas.Em síntese:• As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções;• Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções;• Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aosobjetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de trabalho expresso por umconjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários. A ênfase é nosobjetivos a realizar. As características principais do Orçamento-Programa são:
  • 57. O nosso objetivo é a sua Aprovação• Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento.• Melhor controle, identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc - ênfase no que se realiza e não no que se gasta.O Planejamento no Brasil, estruturado por um Orçamento-Programa surgiuconcomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa no Decreto-lei nº200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:• Plano geral de Governo;• Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;• Orçamento-programa anual;• Programação financeira de desembolso.• Planejamento, coordenação, controle, descentralização, delegação de competência.Princípios orçamentáriosO orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar dasatividades financeiras governamentais, isto é, desempenhadas pelo Executivo. Para que ocontrole fosse mais eficaz era necessária a vinculação do orçamento a normas e regras queorientassem a sua elaboração e execução. A partir daí foram criados os chamados"PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS" que visam estabelecer as regras orçamentárias.Anualidade/PeriodicidadeEste princípio é também denominado de princípio de periodicidade, onde as estimativas dereceita e despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, em geral, um ano.Exercício financeiro é o nome dado ao período de vigência do orçamento. Este princípio estáconsagrado na legislação brasileira através da Constituição Federal, artigo 165, inciso III; eartigos 2º e 34 da Lei nº 4.320/64.UnidadeO orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um só orçamento para um exercíciofinanceiro. Desta forma procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos(orçamentos paralelos). Este princípio está consagrado na legislação brasileira pelo artigo165, § 5º da Constituição Federal e no artigo 2 da Lei nº 4.320/64. É importante destacar quealguns tratadistas divergem em relação ao artigo constitucional. Uns referem-se ao artigo,porém destacando o princípio da universalidade, que será tratado mais adiante, e outrosreferem-se princípio de unidade. Analisando o texto do artigo constitucional 165, § 5º,notamos que são mencionados três orçamentos (o fiscal, o de investimentos das empresasestatais; e o de seguridade social). Fica parecendo, então, que há quebra do princípio deunidade. No entanto a Constituição consagra o PRINCÍPIO DA TOTALIDADE, que é umaderivação do princípio de unidade. O princípio da totalidade, dada a descentralização dasatividades governamentais, prevê a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto,devem ser consolidados em um só orçamento.UniversalidadeO orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União,seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Como dissemosanteriormente, o artigo constitucional refere-se, também, ao princípio da unidade. É preciso
  • 58. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãodestacar que para haver universalidade do orçamento é preciso que este seja único. Daí acitação do mesmo artigo constitucional para os dois princípios. O mesmo acontece com oartigo 2 da Lei nº 4.320/64, onde os princípios de anualidade, unidade e universalidade sãocitados textualmente. O artigo 3 da Lei nº 4.320/64 impõe o princípio de universalidade àreceita quando determina a inclusão das "operações de crédito autorizadas em lei" eexcetuam as operações de crédito por antecipação da receita. O artigo 4 da Lei nº 4.320/64impõe a universalidade da despesa.ExclusividadeEste princípio foi consagrado pela reforma constitucional de 1926 e sua adoção visava porfim às chamadas "caudas orçamentárias" ou, como Rui Barbosa denominava, "orçamentosrabilongos". Segundo este princípio, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária,não incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre os assuntos estranhospodemos citar a tentativa de incluir a "lei do divórcio" no projeto de lei orçamentária. Isto sedava face a celeridade do processo de discussão, votação e aprovação da propostaorçamentária. A este respeito ver artigo 165, § 8º, da Constituição Federal e artigo 7º da Leinº 4.320/64.EspecificaçãoTambém chamado de princípio da especialização ou da discriminação, visa vedar asautorizações de despesas globais, isto é, as despesas devem ser classificadas com um nívelde desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. Este princípio estáconsagrado nos artigos 5 e 15 da Lei nº 4.320/64. A exceção aos artigos acimamencionados está contida no artigo 20, que permite dotações globais para os "...programasespeciais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente àsnormas gerais de execução da despesa..." que poderão ser custeados por dotações globais,classificadas entre as Despesas de Capital".PublicidadeO conteúdo orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais decomunicação/divulgação para conhecimento público e para eficácia de sua validadeenquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas. Apublicação deve ser feita no Diário Oficial da União. Além disso, Constituição Federal exigea publicação até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, do relatório resumido daexecução orçamentária.Entretanto devemos considerar que isto é apenas um atenuante para a falta deconhecimento deste valioso instrumento que é o orçamento. Acreditamos que deve ser dadamaior ênfase ao processo orçamentário nos meios de comunicação, através de linguagemacessível ao cidadão comum.EquilíbrioO equilíbrio orçamentário estabelece, de forma extremamente simplificada, que as despesasnão devem ultrapassar as receitas prevista para o exercício financeiro. O equilíbrio, assimcomo alguns outros princípios, não é uma regra rígida e visa deter o crescimento dos gastosgovernamentais. No entender de alguns doutrinadores o equilíbrio pode ser encarado amédio e longo prazos6. Para o leigo, ao examinar o orçamento, verá que ele estará sempre6 Para maiores esclarecimentos sobre o assunto ver: GIACOMONI, James . Orçamento Público, Ed. Atlas . 3ª edição. SãoPaulo. pp. 80/81; e SILVA, Lino Martins da , Contabilidade Governamental: Um enfoque administrativo. Ed. Atlas. SãoPaulo. p.36
  • 59. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoem equilíbrio, isto é, receitas exatamente iguais às despesas. No entanto, esta é umamaneira simplista de se analisar o orçamento. Devemos observar as contas orçamentáriasinternamente, através das contas do Orçamento Corrente e de Capital . Nestas contas“escondem-se” os desequilíbrios orçamentários.A Constituição Federal de 1988 adota uma visão realista diante do déficit orçamentário aoconceituá-lo. Nas classificações orçamentárias brasileiras, é possível verificar que o déficitaparece embutido nas contas públicas através das contas denominadas Operações deCrédito que classificam os financiamentos de investimentos estatais de longo prazo, bemcomo a rolagem da dívida, através de operações de curto prazo para recompor seu caixa(são, geralmente, operações correntes). Essas operações acabam se transformando emoperações de longo prazo com a colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesourosdas três esferas. Para evitar tais operações a CF/88, no artigo 167, inciso III, optou porrestringir as Operações de Crédito às despesas com investimentos (Regra de Ouro).A utilização de déficits orçamentários é recomendação da teoria keynesiana para solucionarcrises econômicas. Em geral, estes déficits tendem a permanecer por longos períodosconstando dos orçamentos, levando ao aumento rápido do endividamento público, trazendoconseqüências graves para a população que, mais cedo ou mais tarde, terá que pagar aconta. É preciso salientar que uma política de gastos públicos que contemple superávitscontinuados também traz malefícios à economia assim como déficits orçamentários. Vaidepender apenas do período econômico por que passa o país.Orçamento BrutoEste princípio estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar doorçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Busca-se com estaregra impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serãoefetuadas por outras entidades e com isto gravando o orçamento e impedindo sua completavisão, conforme preconiza o princípio de universalidade. Este princípio está consagrado nalegislação brasileira pela Lei nº 4.320/64, no artigo 6º,§1º, que transcrevemos a seguir:Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadasquaisquer deduções.As cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, comodespesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamentoda que as deva receber.Não-Afetação de ReceitasO propósito desse princípio é definido da seguinte maneira: “Nenhuma parcela da receitageral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.”7Esta é uma exigência de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de seuorçamento sem restrições ou comprometimentos e desta forma atender as despesasconforme suas prioridades e necessidades. Deve-se observar que orçamentosexcessivamente vinculados trazem dificuldades de toda sorte, principalmente no que dizrespeito escassez de recursos em programas de elevada prioridade e excesso em outroscom menor importância, mas que possui recursos vinculados legalmente.A Constituição Federal consagra esse princípio através do artigo 167, incisos IV e IX. Noentanto, abre exceções ao princípio nos artigos 158 e 159, que tratam das participações dos7 Texto extraído de GIACOMONI, James . Op. cit. p.76
  • 60. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoEstados, Municípios e Distrito Federal têm no produto da arrecadação dos impostos sobre arenda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos industrializados, sobre apropriedade rural, sobre a propriedade de veículos automotores, sobre a circulaçãomercadorias e a prestação de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e decomunicação. Além destas exceções, conforme artigo 212 da CF/88, temos a vinculação daaplicação da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, onde aUnião deve aplicar nunca menos que 18% e os Estados, Distrito Federal e Municípios,nunca menos que 25% nestas áreas.MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTOCréditos AdicionaisO orçamento anual é produto de um processo de planejamento que incorpora as intenções eas prioridades da coletividade. Entretanto, é possível que durante a execução do orçamentoocorram situações, fatos novos ou mesmo problemas não previstos na fase de elaboração.Há que se criar mecanismos que venham a corrigir estas falhas de previsão e retifiquem oorçamento. Estes mecanismos são denominados de Créditos Adicionais.O orçamento não deve ser uma "camisa-de-força" que obrigue aos administradores aseguirem exatamente aquilo que está estabelecido no programa de trabalho e a natureza dadespesa aprovados na Lei de Meios. Em vista disso, o art. 40 da Lei nº 4.320/1964 permiteque sejam abertas novas dotações para ajustar o orçamento com os objetivos a atingir. Sãoas autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na LeiOrçamentária Anual. Classificação dos Créditos AdicionaisDe acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais podem ser classificadoscomo:a) Suplementares - são os créditos adicionais destinados a reforço de dotação orçamentáriajá existente no orçamento;b) Especiais - são destinados a despesas para as quais não haja dotação específica; ec) Extraordinários - são destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, casos deguerra, comoção interna ou calamidade pública. Características dos Créditos AdicionaisOs créditos suplementares e especiais deverão ser autorizados por lei e abertos por decretodo Executivo. O art. 165, da Constituição Federal e a Lei nº 4.320/1964 em seu art. 7º,inciso I, autorizam a inclusão na lei de orçamento de dispositivos que permitam ao Executivoabrir créditos suplementares até determinado limite. Em geral, este limite situa-se em algopróximo 15 e 25% do total da despesa fixada no orçamento. O que ultrapassar este limiteserá autorizado por lei específica aprovada pelo Congresso Nacional.Os créditos especiais, por se referirem a despesas novas, não gozam dessa facilidade,sendo sempre autorizados previamente por lei específica e abertos por Decreto doExecutivo. Exige-se neste caso quorum qualificado do Congresso Nacional, da mesmaforma que os créditos suplementares que ultrapassaram o limite fixado na Lei Orçamentária.A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursosdisponíveis para atender à despesa, e será precedida de exposição de motivos justificada,conforme explicitado no art. 43 da Lei nº 4.320/1964.
  • 61. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoOs créditos extraordinários serão autorizados por Medidas Provisórias do Executivo, quedelas dará conhecimento ao Poder Legislativo (ver art. 167, § 3º; e art. 62, § único, daCF/88).Os créditos suplementares por serem destinados ao atendimento de insuficiênciasorçamentárias acompanham a vigência do orçamento, ou seja, extinguem-se no final doexercício financeiro. É importante destacar que os créditos suplementares se confundemcom o orçamento, daí a sua vigência.Quando o ato de autorização de créditos especiais e extraordinários for promulgado nosúltimos 4 (quatro) meses do exercício financeiro, estes poderão ser reabertos nos limites dosseu saldos e viger até o término do exercício subseqüente. Caso o ato de autorização sejapromulgado até 31 de agosto, estes vigerão até o término do exercício.Finalmente, devemos acrescentar que a reabertura de créditos especiais e extraordináriosno exercício subseqüente se fará através de novo Decreto. Recursos Disponíveis para Abertura de Créditos AdicionaisConforme o disposto no art. 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, consideram-se recursosdisponíveis para a abertura de créditos especiais e suplementares:a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;b) os provenientes do excesso de arrecadação;c) os resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; ed) o produto de operações de créditos autorizadas em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.Entende-se como superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior,de acordo com o § 2º, do art. 43 da Lei nº 4.320/1964, a diferença positiva entre o ativo e opassivo financeiro, combinado com os saldos de créditos adicionais transferidos e asoperações de crédito a eles vinculadas. Vale lembrar que o ativo financeiro compreende oscréditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária. Da mesmaforma, o passivo financeiro compreende os compromissos exigíveis cujo pagamento sejaindependente de autorização orçamentária.Exemplificando: Suponha que o ativo financeiro seja R$ 18 milhões e o passivo R$ 10milhões temos um saldo positivo de R$ 8 milhões. Prosseguindo, no exercício foramreabertos créditos adicionais de R$ 6,5 milhões, com isto teríamos que subtrair do saldopositivo apurado (R$ 8 milhões), restando R$ 1,5 milhão para utilização. Estendendo aexemplificação, se houvesse operações de crédito vinculados a esses créditos reabertos novalor de R$ 3 milhões, teríamos, então, um superávit financeiro de R$ 4,5 milhões derecurso disponível líquido. Especificação Valores Ativo Financeiro +18.000.000,00 Passivo Financeiro -10.000.000,00 Saldo parcial +8.000.000,00 Créditos adicionais reabertos -6.500.000,00 Saldo parcial +1.500.000,00
  • 62. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoOperações de Crédito vinculadas +3.000.000,00Saldo utilizável +4.500.000,00
  • 63. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoRECEITA PÚBLICAConceitoVárias definições de Receitas Públicas encontram-se nos mais diversos e renomadoscompêndios de Direito Financeiro. Algumas conceituações, listadas adiante, procuramtraduzir a receita pública como sendo, de maneira simples, o ingresso de dinheiro nos cofrespúblicos para o atendimento das necessidades da coletividade, ou seja, a finalidade estatal.Vale lembrar que nem todo ingresso de recursos representa uma receita pública. Existemingressos que representam meras entradas de recursos nos cofres públicos, como veremosem seguida.Desta maneira as receitas públicas podem ser conceituadas das mais diversas formas:É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentesoriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, naqualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações,reservas ou reinvidicações de terceiros.(Receita – J. Teixeira Machado) (grifo nosso)É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições oucorrespondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.(Aliomar Baleeiro)A gestão pública está relacionada com o orçamento anual, o movimento financeiro e asmutações patrimoniais ocorridas no exercício financeiro anual. Entre os meios de que dispõea administração pública, estão os Ingressos Orçamentários, tratados aqui como receitas, eos Ingressos Extra-Orçamentários, que por sua vez não são receitas.Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todos os ingressos Orçamentáriossão caracterizados como receitas e estão previstos no orçamento anual onde estãodestacadas as Receitas Tributárias (impostos, taxas e contribuição de melhoria). Valesalientar que, em respeito ao que estabelece o artigo 57 da Lei 4.320/1964, serãoclassificados como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitasarrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas noorçamento.Além disso, existe caso de estorno de despesa orçamentária, que, apesar de se caracterizarcomo ingresso de recursos, se ocorrer no mesmo exercício em que aconteceu a despesa,deverá ser registrado como estorno de despesa e não como receita.Os ingressos extra-orçamentários não estão previstos no orçamento e correspondem a fatosde natureza financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que entram noscofres públicos, mas que serão restituídos em época própria, por decisão administrativa ousentença judicial. Como exemplos podemos citar: depósito em caução; depósito para recursos; depósitos para quem de direito; consignações a pagar.
  • 64. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoClassificações da receitaDe modo geral as receitas podem ser classificadas em:• Receitas Originárias – são receitas originadas da cobrança por serviços prestados pelo Estado ou pela venda de bens ou direitos do patrimônio público. São receitas como na iniciativa privada, que têm uma origem real num bem ou serviço vendido, faturados sob a forma de preços públicos ou tarifas, sem nenhuma imposição, ou seja: paga quem quer o serviço ou o bem.• Receitas Derivadas – as receitas derivadas, como o próprio nome diz, são derivadas de outros, ou seja, do patrimônio dos contribuintes, sem nenhuma contraprestação específica, como no caso dos impostos ou com alguma contraprestação, mas de caráter obrigatório, independentemente do uso do serviço, como no caso das taxas. Além disto, enquadram-se na definição os demais tipos de tributos de caráter compulsório, como a contribuição de melhoria, as contribuições sociais ou econômicas e os empréstimos compulsórios.No que se refere à classificação orçamentária a receita, assim como a despesa, possuiclassificações próprias. Dentre elas podemos destacar:a) Classificação por Categorias Econômicas (Natureza da Receita); eb) Classificação por Fontes de Recursos.Por Categorias EconômicasO artigo 11 da Lei nº 4.320 estabelece que o sistema classificatório das receitas seja feito deacordo com a categoria econômica:Receitas Correntes e Receitas de Capital.Devemos destacar que este também é um dos critérios de classificação da despesa(Despesas Correntes e Despesas de Capital). Com isto temos o Orçamento Corrente(Receitas e Despesas Correntes) e o Orçamento de Capital (Receitas e Despesas deCapital).As Receitas Correntes são compostas de receitas derivadas (receita tributária) e receitasoriginárias (receitas patrimonial, industrial, entre outras). Segundo a Lei n.º 4.320, em seuartigo 11, § 1º, são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária,industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidosde outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesasclassificáveis em Despesas Correntes.As Receitas de Capital (receitas secundárias), ainda conforme aquela lei, nos §s 2º e 3º, sãoprovenientes da realização de recursos oriundos da contração de dívidas (operações decrédito interna e externa); da conversão, em espécie, de bens e direitos (alienação de bensmóveis e imóveis); dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privadosdestinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital; e do superávit doOrçamento Corrente (diferença positiva entre Receitas e Despesas Correntes).Codificação da Receita Orçamentária (Natureza da Receita)
  • 65. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA.B.C.D.EF.GHA B Categoria Econômica1 - Receitas Correntes2 - Receitas de CapitalB - Fonte de Receita1.1 -Receita Tributária1.2 -Receita de Contribuições1.3 - Receita Patrimonial1.4 - Receita Agropecuária1.5 - Receita Industrial1.6 - Receita de Serviços1.7 - Transferências Correntes1.9 - Outras Receitas Correntes2.1 - Operações de Crédito2.2 - Alienação de Bens2.3 - Amortização de Empréstimos Concedidos2.4 - Transferências de Capital2.5 - Outras Receitas de CapitalC 5 SubfonteD 5 RubricaEF E AlíneaGH G SubalíneaPor Fontes de RecursosA classificação por fontes de recursos vai indicar a origem da receita e como se dá a suaarrecadação, isto é, se a instituição detentora da receita é a mesma que arrecada o recursopara sua posterior aplicação. Assim teremos quatro grandes grupos:a) Recursos do Tesouro: onde estão consignados todos os recursos ordinários tais comoimpostos, taxas e contribuições; as operações de crédito realizadas diretamente peloTesouro; recursos diretamente arrecadados pela administração pública direta (órgãosautônomos); resultados do BACEN, entre outros;b) Recursos de Outras Fontes: onde estão consignados os recursos de incentivos fiscais,as operações de crédito realizadas pelas demais instituições, os recursos diretamentearrecadados pelas instituições da administração pública indireta ou fundacional;c) Recursos do Tesouro – Exercícios Anterioresd) Recursos de Outras Fontes – Exercícios AnterioresCodificação da Receita Orçamentária (Fonte de Recursos)A.B.CD.EFGHIJA B ID Uso0 - País1 – BID2 – BIRD3 – Outras ContrapartidasB – Grupo Fonte1 – Recursos Tesouro – Exercício Corrente2 – Recursos Outras Fontes – Exercício Corrente
  • 66. O nosso objetivo é a sua Aprovação3 – Recursos Tesouro – Exercícios Anteriores4 – Recursos Outras Fontes – Exercícios AnterioresCD FonteEFGHIJ n Detalhamento da Fonte (Utilizado apenas na execução – SIAFI)Estágios da receitaO Regulamento de Contabilidade Pública, instituído pelo Decreto Federal nº 15.783, de 08de novembro de 1922, que regulamentou o Código de Contabilidade Pública baixado peloDecreto Legislativo nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922, estabelece, em seu artigo 139, quetoda receita do Estado percorre três estágios: fixação, arrecadação e recolhimento. Tendocomo parâmetro os princípios orçamentários inclui-se ainda o estágio da previsãoorçamentária da receita.PrevisãoÉ a estimativa do que se espera arrecadar durante o exercício.LançamentoDe acordo com artigo 53 da Lei nº 4.320/1964, o lançamento da receita é assim definido:"... é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e apessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”.O Código Tributário Nacional, em seu artigo 142, estabelece que o lançamento competeprivativamente à autoridade administrativa preenchendo as finalidades de:a) verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação;b) calcular o montante do tributo devido;c) identificar o sujeito passivo; e, conforme o caso,d) propor a penalidade cabível.É preciso destacar que algumas receitas não estão sujeitas a lançamento e ingressamdiretamente no estágio arrecadação. É o caso, por exemplo, das receitas realizadas pelolado empresarial do Estado, isto é, receita originária. Só passam pela fase de lançamento asreceitas provenientes de tributos, receitas derivadas.ArrecadaçãoÉ o segundo estágio a ser percorrido pela receita lançada. O momento da arrecadação éaquele em que os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores, geralmenteatravés de estabelecimentos bancários oficiais ou privados, devidamente credenciados, afim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.Duas observações devem ser feitas aqui. A primeira refere-se a que os agentesarrecadadores devem fornecer recibo das importâncias arrecadadas, contendo nome docontribuinte, proveniência e classificação, data e assinatura do recebedor.RecolhimentoCaracteriza-se pela entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentesarrecadadores diretamente ao caixa da União, Tesouro Nacional. Só através dorecolhimento, em conta específica, é que se pode dizer que os recursos estão disponíveispara a utilização pelos gestores financeiros, em nome da União.
  • 67. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoNão é demais lembrar que artigo 56 da Lei nº 4.320/1964 estabelece que "o recolhimento detodas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria,vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”.O Reconhecimento da Receita PúblicaA lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro asreceitas nele arrecadadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidadepública adota-se o regime de caixa para a classificação da receita.Atualmente, as receitas ingressam no caixa único do Tesouro Nacional basicamente de trêsformas e são assim reconhecidas: a) Receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal – SRF – São arrecadadaspor meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF utilizando-se dosbancos arrecadadores credenciados pela SRF. Da data em que o contribuinte paga o tributo,conhecida como data de arrecadação (D), o banco tem 1(um) dia útil (D+1) para repassar osrecursos para a conta única do Tesouro (data de recolhimento). A instituição financeirapoderá permanecer ainda mais 1(um) dia com os recursos, sendo que neste caso deveráremunerar o Tesouro Nacional pela permanência, devendo ser utilizada a taxa SELIC do dia.A receita é contabilizada decendialmente de forma automática no Sistema Integrado deAdministração Financeira pelo decêndio de arrecadação do tributo. Assim, não existecontabilização diária da receita arrecadada, mas a cada dia 10, 20 ou 30 de cada mês, deacordo com o decêndio da arrecadação.b) Receitas Administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – Sãoarrecadadas por meio da Guia da Previdência Social – GPS, mediante pagamento junto àrede arrecadadora credenciada pelo INSS. Segue basicamente as mesmas regras do DARFe são reconhecidas mensalmente como receita de acordo com as informações da área dearrecadação.c) Receitas Diretamente Arrecadadas – São arrecadas por meio de Guia de Recolhimentoda União – GRU e centralizada numa conta de referência do Tesouro Nacional mantida noBanco do Brasil - BB. O banco tem 2(dois) dias para repasse dos recursos para a contaúnica do Tesouro. São reconhecidas como receita na data de arrecadação.Do exposto acima, verifica-se que a contabilidade pública não registra suas receitas pelaótica de caixa e sim pela ótica de arrecadação que antecede ao ingresso dos recursos nocaixa único do Tesouro. As únicas exceções eram as receitas diretamente arrecadadas quequando se utilizam da sistemática do depósito direto na conta única, até 2004, eramregistradas sob a estrita ótica de caixa, ou seja, no momento do recolhimento. Com aimplantação da GRU estas também passaram a ser contabilizadas pela data de arrecadaçãoem respeito ao artigo 35 da Lei 4.320/64.Exercício Financeiro: ConceitoÉ o espaço de tempo compreendido entre o início da execução orçamentária e a data de seutérmino. No caso brasileiro, conforme determina o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercíciofinanceiro coincidirá com o ano civil (grifos nossos).
  • 68. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConta única do Tesouro NacionalConceito e Previsão LegalPode-se dizer que as diretrizes para a criação de uma conta única tiveram seu início a partirda publicação da Lei 4.320 em 1964 estabelecendo, no artigo 56, que o recolhimento detodas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria,vedada qualquer fragmentação em caixas especiais.ara criação de caixas especiaisO Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, ao promover a organização daAdministração Federal e estabelecer diretrizes para a Reforma Administrativa, determinouao Ministério da Fazenda que promovesse a unificação dos recursos movimentados peloTesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União, com o objetivode obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeirade desembolso.Essa determinação legal foi cumprida em setembro de 1988, com a promulgação daConstituição, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes nos agentesfinanceiros, foram transferidas para o Banco Central do Brasil, em uma conta únicacentralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financeiro do TesouroNacional.• C.F. Artigo n. º 164 §3. “As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central (...)”.A instituição da Conta Única possibilitou a racionalização da administração financeira,reduzindo a pressão sobre o caixa do Tesouro, além de agilizar os processos detransferência de recursos e os pagamentos a terceiros.As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacional em Conta Únicaforam estabelecidas inicialmente no decreto n. º 93.872, de 23 de dezembro de 1986, nosseguintes termos:“CAPÍTULO IDa Unificação dos Recursos de Caixa do Tesouro NacionalArt 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estritaobservância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/1964, art. 56 e Decreto-lei nº200/67, art. 74).Art 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada peloMinistério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta doTesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (Decreto-lei nº 1.755/79, art. 1º).§ 1º Para os fins deste decreto, entende-se por receita da União todo e qualquer ingresso decaráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário e de natureza orçamentária ouextra-orçamentária, seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ourealizado direta ou indiretamente pelos órgãos competentes.§ 2º Caberá ao Ministério da Fazenda a apuração e a classificação da receita arrecadada,com vistas à sua destinação constitucional.§ 3º (revogado pelo § 3º Art. 164 da CF/1988)
  • 69. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoArt 3º Os recursos de caixa do Tesouro Nacional compreendem o produto das receitas daUnião, deduzidas as parcelas ou cotas-partes dos recursos tributários e de contribuições,destinadas aos Estados, ao Distrito Federal, aos Territórios e aos Municípios, na forma dasdisposições constitucionais vigentes.Parágrafo único. O Banco do Brasil S.A. fará o crédito em conta dos beneficiáriosmencionados neste artigo tendo em vista a apuração e a classificação da receitaarrecadada, bem assim os percentuais de distribuição ou índices de rateio definidos pelosórgãos federais competentes, observados os prazos e condições estabelecidos nalegislação específica (Decreto-lei nº 1.805/80, § 1º, do art. 2º).Art 4º (Revogado pelo pelo § 3º artigo 164 da CF)§ 3º Em casos excepcionais e para fins específicos, o Ministro da Fazenda poderá autorizaro levantamento da restrição estabelecida no caput deste artigo.Art 5º O pagamento da despesa, obedecidas as normas reguladas neste decreto, será feitomediante saques contra a conta do Tesouro Nacional (Decreto-lei nº 200/67, parágrafo únicodo art. 92).....”A conta única do Tesouro Nacional mantida no Banco Central constitui a unificação de todasas disponibilidades financeiras das unidades gestoras do governo federal participantes doSistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI.A partir da edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.1998, atual MP 2.170-36, de23.08.2001, as disponibilidades das Autarquias, Fundos e Fundações públicas passaramobrigatoriamente a ser movimentados sob os mecanismos da conta única.Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquiase fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados emovimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do TesouroNacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam amovimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursospoderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados noBanco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal.Nos últimos anos a LDO têm exigido que os órgãos integrantes dos orçamentos fiscal e daseguridade social, incluindo também as estatais dependentes, registrem sua execuçãoorçamentária e financeira na modalidade total no SIAFI, o que implica movimentar os seusrecursos por intermédio dos mecanismos da conta única.Os orçamentos fiscal e da seguridade social compreenderão a programação dos Poderes daUnião, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e fundações instituídas emantidas pelo Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economiamista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria docapital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendoa correspondente execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, serregistrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira doGoverno Federal - Siafi.Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo:I - os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como demonstrativo anexoà Mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária;
  • 70. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoII- os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, constituídos comoautarquias;III - as empresas que recebam recursos da União apenas sob a forma de:a) participação acionária;b) pagamento pelo fornecimento de bens e pela prestação de serviços;c) pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos; ed) transferências para aplicação em programas de financiamento, nos termos do dispostonos arts. 159, inciso I, alínea “c”, e 239, § 1o da Constituição.Assim, o arcabouço legal existente até 2005 não permite que os órgãos públicosmovimentem recursos fora da conta única em contas correntes mantidas em instituiçõesfinanceiras públicas ou privadas. Sendo esta a regra geral as exceções ficarão apenas paraas contas de unidades gestoras “off line”, as contas em moeda estrangeira e outrasautorizadas pela STN, por meio da IN STN 04, de 30.08.2004.AntecedentesNão obstante as determinações legais existentes até a promulgação da constituição de1988, a implantação do sistema de caixa único no Governo Federal, foi efetivamente iniciadono final do ano de 1988, logo após a criação da Secretaria do Tesouro Nacional.Suaimplementação constituiu parte do processo de reordenamento financeiro do GovernoFederal, desenvolvido no final da década de 80, quando os atuais mecanismos deadministração das finanças foram introduzidos com vistas a permitir maior controle e meiosde gerenciamento dos gastos públicos.A necessidade de controle centralizado dos gastos do Governo Federal tornou-se evidente apartir de 1982, quando a interrupção do fluxo de recursos externos para o Brasil feztransparecer as falhas do sistema vigente para gestão das finanças públicas. Até então,devido à facilidade de obtenção de poupança externa, nas condições de tempo e valordesejados, todo o desequilíbrio financeiro do setor público era financiado de forma tranqüila,apesar dos impactos que poderiam causar posteriormente.A desorganização das finanças públicas nessa ocasião se refletia tanto no que se refere aoordenamento institucional das principais entidades das finanças públicas no País, quanto emrelação aos seus principais instrumentos de controle.O Tesouro Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil funcionavam como se fossem umaúnica instituição, sob o ponto de vista financeiro. O Banco do Brasil realizando operaçõespor conta do Banco Central e do Tesouro, e o Banco Central realizando operações por contado Tesouro.Atendendo a essa necessidade de reordenamento das finanças públicas, dentre outrasações e medidas adotadas pelo Governo Federal, foi implantada em 1988, pela InstruçãoNormativa nº 10 da STN, a conta única do Tesouro Nacional, que veio aprimorar as inter-relações entre a Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Banco do Brasil eUnidades Gestoras. O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI
  • 71. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO SIAFI, como sistema computacional, foi implantado em 1987, se tornando, desde então,em importante instrumento para o acompanhamento e controle da execução orçamentária,financeira e contábil do Governo Federal.Um dos objetivos gerais do SIAFI é o de fornecer meios para agilizar a programaçãofinanceira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificaçãodos recursos de caixa do Governo Federal. Assim, a implantação do SIAFI, viabilizada a partir da criação da Secretaria doTesouro Nacional, teve papel importante no processo de unificação das contas bancárias, noâmbito do Governo Federal, contribuindo também na melhoria do processo de administraçãode caixa.O SIAFI é o principal instrumento utilizado para a movimentação do caixa único. Trata-se demecanismo que interliga, através de terminais de computador, milhares de unidades daAdministração Pública em todo o País.São integrados ao Sistema os órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,incluindo a administração direta, como os tribunais, as câmaras legislativas e os ministérios,e também as entidades da administração indireta, como as autarquias, fundações públicas.Nos últimos anos a LDO têm trazido a determinação de que as empresas estataisdependentes passem a utilizar o SIAFI na modalidade total (vide item 9.6.1). Além dasentidades públicas vinculadas ao Governo Federal entidades estaduais, municipais eprivadas utilizam o SIAFI mediante convênio ou termo de cooperação.Fundamentalmente, o SIAFI representa sistema informatizado de processamento dacontabilidade do Governo Federal. Cada unidade administrativa do Governo está ligada “online” ao SIAFI, e realiza no sistema os registros contábeis correspondentes aos seus atos degestão. Os recursos de caixa do Tesouro são colocados à disposição das unidades tambémmediante registro contábil, no qual se apropria, à conta de disponibilidades financeiras daentidade beneficiária, o montante que lhe está sendo destinado.A unidade, possuindo limite de saque a conta única em conta contábil específica, poderáemitir no SIAFI as ordens bancárias, documentos utilizados para a realização dospagamentos do Governo Federal.A Manutenção dos Recursos no BACENQuando da realização dos estudos para o reordenamento das finanças públicas brasileiras,concluiu-se que os recursos de caixa do Tesouro Nacional deveriam ser mantidos emdepósito junto ao Banco Central do Brasil, enquanto não utilizados.A medida visa a evitar que a manutenção de volumosas somas de recursos federais embancos comerciais venha permitir ações de financiamento indireto de despesas do Governo,como ocorria no modelo anterior. Ademais, permitiria reduzir o nível do endividamentopúblico, já que a transferência de recursos para o Banco Central se constitui instrumento decontração monetária.Segundo a IN STN nº 04, de 30.8.2004, a conta única, mantida no BACEN, tem porfinalidade acolher as disponibilidades financeiras da União a serem movimentadas pelas
  • 72. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoUnidades Gestoras - UG da Administração Federal, Direta e Indireta, participantes doSistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, na modalidade “on-line”.Por deter os recursos da conta única, o BACEN paga ao Tesouro Nacional remuneraçãosobre o saldo diário, calculada mediante utilização de taxas de encargos compatíveis com asdo mercado financeiro. Desde 18 de janeiro de 1999, essa remuneração corresponde à taxamédia aritmética ponderada da rentabilidade intrínseca dos títulos da Dívida PúblicaMobiliária Federal interna de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central doBrasil (MP nº 2.179-36, de 24/08/2001).Esta taxa média se aproximava da taxa média referencial do Sistema Especial de Liquidaçãoe Custódia – SELIC, que era a taxa anteriormente utilizada para remuneração dasdisponibilidades do Tesouro Nacional, no entanto com impossibilidade de emissão de títulospor parte do Banco Central a partir de maio de 2002 e a necessidade de utilização de títuloscambiais para execução política monetária do governo, a carteira de títulos do Tesouro empoder do Banco Central passou apresentar em sua composição uma participação maior detítulos cambiais, mantendo-se esta situação por vários meses. Assim, a remuneração daconta única passou a estar mais atrelada às variações do dólar, apresentando, nosmomentos de desvalorização da moeda norte americana, remuneração negativa.O Banco Central do Brasil recolhe ao Tesouro Nacional, no último dia de cada decêndio, ovalor da remuneração incidente sobre os saldos diários dos depósitos da União existentesno decêndio imediatamente anterior.O Agente Financeiro do Tesouro Nacional O Banco do BrasilIN STN n. º 4/04, 30/08/2004Art. 2º A operacionalização da Conta Única do Tesouro Nacional será efetuada porintermédio do Banco do Brasil S/A, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeirosautorizados pelo Ministério da Fazenda.Escolhido como agente financeiro do Tesouro Nacional, por ter uma rede de agências quecobre todo o território do País e ser um banco federal, cabe ao Banco do Brasil funçãodestacada na movimentação da conta única. O processo de utilização dos recursos do Tesouro Nacional se inicia com a apropriação noSIAFI, na Secretaria do Tesouro Nacional, dos recursos recolhidos pela rede bancária paracrédito da conta única junto ao Banco Central.A Secretaria descentraliza esses recursos ou disponibiliza limite financeiro para saque pormeio de notas de programação financeira, em favor dos órgãos setoriais de programaçãofinanceira do Governo, e esses efetuam os repasses financeiros às suas unidadessubordinadas. A movimentação, até este estágio, se realiza mediante simples lançamentos
  • 73. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãocontábeis no SIAFI, ou seja, simplesmente reduzem o saldo da conta de limite de saque daunidade emitente e aumenta o saldo da unidade beneficiária. Estas, finalmente, emitem osdocumentos (ordem bancária, DARF, GPS, GRU,...) para a realização dos seuspagamentos.Com vistas à avaliação prévia do volume do movimento financeiro diário do GovernoFederal, necessário tanto para as ações do Banco Central relacionadas com o controle doequilíbrio monetário, como para o controle do fluxo de caixa do Banco do Brasil, e tambémem face de necessidades operacionais, a regra geral é de que as ordens bancárias emitidaspelas unidades são sacadas do BACEN a partir do dia seguinte ao de seu registro noSIAFI.Alguns pagamentos têm um tratamento especial, e podem ser sacados no BACEN nomesmo dia, por exemplo, a OBJ - Ordem Bancária Judicial, utilizada para pagamentosurgentes determinados pela Justiça; a OBP - Ordem Bancária de Pagamento com valorinferior ao limite estabelecido no SIAFI, atualmente este limite é de R$ 800,00 (oitocentosreais) e utilizada para saque direto no caixa; a OBSTN – Ordem Bancária para Pagamentosda STN; OBK – Ordem Bancária de Câmbio, para concretização da operação de fechamentode câmbio; OBD – Ordem Bancária de Faturas, utilizada para pagamento de faturas comcódigo de barras.Cada unidade que movimenta a conta única adota uma agência específica do Banco doBrasil para a realização de seus pagamentos, denominada agência de relacionamento. Essaagência somente realiza a liquidação das ordens bancárias emitidas pelas suas respectivasunidades-clientes, mediante verificação de dois instrumentos de controle: as assinaturas dosresponsáveis pelas unidades, e a verificação, em seu próprio sistema de processamento,quanto à regularidade da emissão da ordem bancária no SIAFI.Quanto a esse aspecto, é de se esclarecer que ao final de cada dia o Banco do Brasil éinformado, por meio magnético, a respeito das ordens bancárias emitidas em todo o País. OBanco processa esses dados à noite e, no dia seguinte, as agências dispõem dasinformações acerca das ordens emitidas pelas suas unidades-clientes.No caso das ordens bancárias que podem ser sacadas no mesmo dia, o Banco do Brasilrecebe as informações, por meio magnético, a cada meia hora, o que possibilitará arealização do pagamento na hora seguinte, pelas suas agências.Os recursos financeiros correspondentes às ordens bancárias emitidas em cada dia sãocreditados ao Banco do Brasil, no início do dia seguinte, mediante débito à conta única doTesouro Nacional e crédito da conta de reservas bancárias do banco, por meio demensagem do grupo de serviço do Tesouro Nacional no Sistema de Pagamentos Brasileiro -SPB.Com esses procedimentos, os diversos agentes dispõem, já no início de cada dia, dainformação acerca da maior parte do volume de recursos que o Governo Federal estarádisponibilizando na data. O Banco Central do BrasilNem todos os pagamentos do Tesouro são realizados por meio do Banco do Brasil. A partirde 1999 com a criação da Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR,
  • 74. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoutilizada pelas Unidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional parapagamentos por meio de crédito às contas Reservas Bancárias dos bancos, bem comooutras contas mantidas no Banco Central do Brasil, alguns pagamentos passaram a serrealizados diretamente ao beneficiário por meio de troca de arquivos com o Banco Central.Como a OBR não transita pelo Banco do Brasil foi necessária a criação de mecanismo queviabilizasse a autorização do pagamento por meio eletrônico. Assim, foi criada no SIAFItransação específica em que os responsáveis pelo pagamento de cada unidade do governoautorizam eletronicamente as OBR emitidas. A OBR veio na verdade substituir a arcaicamodalidade de movimentação da conta única até então vigente por meio de correioeletrônico enviado ao Banco Central.A partir de 2002, com a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB outrasmovimentações passaram a ser realizadas diretamente com o Banco Central dentre as quaisse destacam:1. Pagamentos para Instituições Financeiras: os pagamentos realizados pelas diversas unidades gestoras do governo federal, em que os beneficiários sejam instituições financeiras foram gradativamente direcionados para o SPB, com crédito direto ao beneficiário sendo realizado por meio da emissão de OBR.2. Pagamento de Salários: os pagamentos de salários dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, quando realizados por meio de lista eletrônica enviada ao banco, desde 19/08/2002, são creditados diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária. Para isso foi criada a Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF.3. Pagamento de Depósito Judiciais: os depósitos judiciais dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, desde 19/08/2002, estão sendo creditados diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária, após a obtenção do Identificador de Depósito junto à instituição financeira. Nestes casos a unidade emite uma Ordem Bancária Judicial – OBJ e recursos são creditados no mesmo dia da emissão, após a autorização dos responsáveis.4. Pagamento de Precatórios: os pagamentos de sentenças judiciais (precatórios, Requisições de Pequeno Valor, Juizados Especiais Federais e outras sentenças judiciais transitadas em julgado) dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, são creditados, à disposição da justiça ou do beneficiário do pagamento, diretamente em conta específica mantida na instituição financeira. Esta nova sistemática possibilita um maior controle sobre os pagamentos de sentenças judiciais e atende o disposto no artigo 10 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para cumprir este dispositivo foi criada a Ordem Bancária de Processo Judicial – OBH.5. Aplicação Financeira em Outros Bancos: as aplicações financeiras em outros bancos diferentes do Banco do Brasil são direcionadas à instituição financeira beneficiária diretamente pelo SPB, no dia seguinte à emissão da OBA.Assim, existem atualmente 6 (cinco) modalidades de ordem bancária que não transitam peloBanco do Brasil, que são as citadas acima OBR, OBF, OBJ, OBA (outros bancos) e OBH,além da OBSPB, atualmente utilizada para os pagamentos realizados pelo Ambiente dePagamentos do Governo Federal, no rateio da arrecadação.
  • 75. O nosso objetivo é a sua Aprovação Os Bancos ComerciaisO sistema financeiro brasileiro apresenta como característica fundamental a presença degrandes instituições com atuação a nível nacional. Os grandes bancos comerciais dispõemde agências na maioria das cidades brasileiras, fator que contribui não só para acoordenação das atividades do Governo, como também para a integração das diversasregiões do País.Essa rede bancária, nos últimos anos, principalmente após a implantação do Sistema dePagamentos Brasileiro – SPB, incorporou fortemente os instrumentos proporcionados pelodesenvolvimento da informática e das comunicações, de forma que a grande maioria dasagências dos bancos comerciais se encontram interligadas “on-line”, o que permite arealização de transferências financeiras instantâneas para os mais distantes pontos doterritório brasileiro.As matrizes dos bancos comerciais, além de disporem de informações instantâneas arespeito do movimento realizado em suas agências, contam também com ligação com oBanco Central do Brasil, através do SPB, e utilizam o sistema de mensageria para arealização de suas transações com aquele Banco.Estes instrumentos permitem que os tributos pagos pelos contribuintes, em qualquer pontodo País, possam ser transferidos das agências bancárias para as matrizes dos bancos, edestes para o Banco Central, já no dia seguinte ao da arrecadação. No Banco Central osrecursos são imediatamente creditados à conta única do Tesouro Nacional, e passam aconstituir disponibilidade para a realização dos pagamentos do Governo. A grande novidadeapós a implantação do SPB é a possibilidade de pagamento de tributos direto ao Tesouro. As Unidades GestorasChama-se de Unidade Gestora - UG a unidade orçamentária ou administrativa investida dopoder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.Denomina-se Unidade Gestora Executora aquela UG que utiliza o crédito recebido daunidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza os seus próprios créditos passaa ser ao mesmo tempo unidade gestora executora e responsável. Unidade GestoraResponsável constitui aquela UG responsável pela realização de parte do programa detrabalho por ela descentralizado.Os Documentos Utilizados na OperacionalizaçãoConstituem documentos de movimentação da conta única:a - a Ordem Bancária - OB, documento emitido nas condições e modalidades previstas naIN STN 4/04, de 30/08/2004;b - a Nota de Sistema - NS, utilizada exclusivamente pela STN, para registro damovimentação dos recursos, confirmada pelo agente financeiro;c - a Nota de Lançamento - NL, utilizada exclusivamente pela STN, para registro deoperações especiais efetuadas através das contas Reservas Bancárias das InstituiçõesFinanceiras no Banco Central do Brasil - BACEN;
  • 76. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãod - o Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF - DF, utilizado pelas UGintegrantes da conta única, para o recolhimento de receitas federais;e - a Guia da Previdência Social - GPS - GP, utilizada pelas UG’s integrantes da contaúnica, para o recolhimento de contribuições da previdência;f - o Documento de Arrecadação de Estados/Municípios - DR, utilizado pelas UG’sintegrantes da conta única, para o recolhimento de receitas dos Estados/Municípios queassinarem convênio com a União;g – a Guia do Salário Educação – GSE - GE, utilizada pelas UG`s integrantes da contaúnica, para recolhimento da Contribuição do Salário Educação;h – a Guia de Recolhimento da União – GRU - GR, utilizada pelas UG`s integrantes daconta única, para recolhimento de receitas administradas pelos órgãos integrantes doorçamento fiscal e da seguridade social e outras movimentações Intra-SIAFI;i - a Nota de Registro de Arrecadação - RA, utilizada para registro da movimentação dosrecursos arrecadados por meio da GRU;Subconta do INSSEm cumprimento à recomendação n.º 013/98, de 29.09.98, da Comissão de Controle eGestão Fiscal – CCF, as receitas do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, a partir de19/10/1998, deixaram de ingressar na conta institucional daquele órgão para ingressardiretamente na conta única do Tesouro Nacional, sob a gestão do INSS. Posteriormente, aedição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.98 (!!!!), atual MP nº 2.170-36, de 23 deagosto de 2001, ratificou esse procedimento ao proibir a manutenção das disponibilidadesdas Autarquias, Fundos e Fundações fora da conta única do Tesouro Nacional.A receita do INSS compreende a arrecadação de contribuições previdenciárias, através dasGuias de Recolhimento da Previdência Social - GPS pela rede bancária, da parcelaarrecadada por DARF sob a sistemática do “Simples” e demais receitas do INSS, líquidas derestituições de Contribuições Previdenciárias e Transferências a Terceiros 8.A necessidade de demonstrar os ingressos e saídas de recursos do INSS separados dosvalores do Tesouro Nacional no Banco Central determinou a criação da subconta INSS juntoàquela autoridade monetária. Visando maior controle e transparência foram adotadas as seguintes medidas emrelação à conta do INSS no Banco Central:1. Os recursos do INSS são creditados junto ao Banco Central do Brasil, em conta distinta da que acolhe os recursos do Tesouro Nacional;2. A subconta INSS é remunerada pelos mesmos critérios da conta única do Tesouro Nacional, sendo creditada pelos valores dos respectivos rendimentos;3. A remuneração daquela subconta constitui receita do INSS;4. Os saldos existentes na subconta INSS têm correspondência no SIAFI em conta de depósito (passivo) na STN, e contrapartida no INSS em conta de crédito a receber (ativo). Esses saldos são conciliados diariamente;5. O BACEN disponibiliza ao INSS, no SISBACEN, consulta ao extrato da subconta INSS ;8 São transferencias ao FNDE, SESI, SESC, SENAI, SEBRAE, e outras entidades cujas receitas também sãorecolhidas por GRPS.
  • 77. O nosso objetivo é a sua Aprovação6. Os recursos da arrecadação do INSS são utilizados exclusivamente para pagamentos de despesas de benefícios previdenciários, sendo complementados com recursos do Tesouro Nacional quando insuficientes, por meio de transferência de cotas orçamentárias;Ingressos na conta únicaReceitas Administradas pela SRF e INSSUm dos processos integrantes da conta única, o ingresso dos recursos, se dá quando ocontribuinte efetua o pagamento de seus tributos por meio de DARF, junto à rede bancária.A rede bancária efetua o recolhimento dos valores arrecadados em nome do governo federalà Conta Única no BACEN, no prazo de até dois dias. A opção pelo recolhimento no 2º diaimplica no pagamento pela rede bancária da variação da taxa Selic. As informações doDARF são encaminhadas, no prazo máximo de 3 (três) dias, ao Serviço Federal deProcessamento de Dados – SERPRO, que processa, em nome da Secretaria da ReceitaFederal, a classificação decendial das receitas arrecadadas.No caso da arrecadação da Contribuição Previdenciária, por meio da Guia da PrevidênciaSocial – GPS, segue-se basicamente o mesmo roteiro, diferenciando-se apenas o órgão queprocessa as informações da arrecadação, que neste caso é a DATAPREV e o período declassificação da receita, que acontece mensalmente após o envio dos relatórios ao INSS.Receitas Administradas pelos Órgãos Contexto HistóricoAté 1998 as receitas diretamente arrecadadas eram depositadas em contas abertas noBanco do Brasil (contas tipo “C”) em nome dos diversos órgãos que administravam estasreceitas. Assim, quando um contribuinte precisava fazer um pagamento a determinado órgãodo governo, que não fosse receita administrada pela SRF ou pelo INSS, efetuava umdepósito na conta do órgão, que por sua vez procedia periodicamente a transferência dosrecursos arrecadados para a conta única.A partir de 1998 esta sistemática foi aperfeiçoada com a implantação do Depósito Direto naConta Única - DDCTU, que teve como objetivo promover a extinção das contas correntes dearrecadação das diversas unidades do governo, de maneira a garantir maior transparênciana gestão dessa parcela de arrecadação e otimizar a conciliação dos saldos e aclassificação dessas receitas, que passou a ser efetuado automaticamente pelo SIAFI.Assim, o DDCTU constituía-se em outra forma de ingresso de recursos financeiros na contaúnica do Tesouro Nacional, paralelamente ao DARF e à GPS. Esse mecanismo permitia queas unidades gestoras detentoras de receitas próprias acolhessem depósitos diretamente naconta única, por meio das agências do Banco do Brasil, utilizando-se das guias de depósitoscomuns, ou por meio de outros bancos, através da utilização do DOC para crédito no agentefinanceiro.O depositante informava quando da efetivação do preenchimento da guia de depósito osdados padrões de banco, agência e conta acompanhado do código de depósito informadopela unidade gestora.
  • 78. O nosso objetivo é a sua Aprovação Guia de Recolhimento da União - GRUDesde a criação da sistemática de depósito identificado na conta única, o número deunidades que arrecadam nesta modalidade e os montantes arrecadados cresceramsignificativamente. Naquela época já se previa, oportunamente, o aperfeiçoamento doprocesso de depósito direto na conta única de forma a permitir melhor controle dos valoresingressados e acesso às informações gerenciais. Além disso, várias unidades vinhamdemandando melhorias para atender suas necessidades, dentre elas a de identificar odepositante, que no início somente era possível por meio de convênio de cobrança com obanco, que gerava custo de tarifas para a unidade.Com o objetivo de atender o dispostono Art. 98, da Lei nº 10.707, de 30.07.2003 – LDOfoi implantada a Guia de Recolhimento da União – GRU, que cria um documento único epadronizado para registrar os ingressos de valores na conta única, em substituição aomecanismo de depósito direto na conta única. Para viabilizar esta arrecadação e a imediataclassificação da receita, foi criada, no SIAFI, uma tabela única de Códigos de Recolhimento,administrada pela STN, cujos códigos têm 6 (seis) dígitos, sendo o último, um digitoverificador – DV.A GRU veio também com o propósito de reduzir custos com despesas bancárias existentesna antiga sistemática de arrecadação e a busca por mais controle da arrecadação e maiortransparência na classificação das receitas arrecadadas.Assim, a GRU é o documento padronizado para efetuar todo e qualquer depósito na contaúnica do Tesouro, excetuado o caso de receita administrada pela SRF e pelo INSS, quedeve, respectivamente, ser efetuado por meio do Documento de Arrecadação de ReceitasFederais - DARF e da Guia da Previdência Social - GPS. Além do recolhimento de receitas,a GRU também é utilizada para registrar os demais ingressos tais como: estorno dedespesa, caução, depósito de terceiros, etc.Dessa forma, com implantação deste novo documento o Governo Federal passa a dispor desomente três documentos para realizar todo e qualquer ingresso de recursos na Conta Únicado Tesouro Nacional, quais sejam: GRU, DARF e GPS.Para fins da arrecadação da GRU, foi firmado convênio entre o Tesouro Nacional e o Bancodo Brasil S/A - BB, regulamentado pela Instrução Normativa nº 03/2004 da Secretaria doTesouro Nacional – STN/MF, para que este centralize o recurso arrecadado em toda a redebancária, por meio da GRU, e transfira-o para a Conta Única dois dias úteis após o efetivoingresso do valor em sua reserva bancária. A remuneração do BB pelo serviço é osrendimento auferido pela aplicação dos recursos diariamente arrecadados pelo prazo defloat acordado (02 dias). O preenchimento e impressão da GRU podem ser efetuados, pelo próprio recolhedorou pela UG responsável pela arrecadação, a partir de aplicativo desenvolvido paraeste fim e disponibilizado nos sítios da STN na Internet. Foi desenvolvido para osórgãos interessados, aplicativo que possibilita a impressão de GRU diretamente noórgão, sem precisar acessar a internet. Os órgãos que possuem sistemainformatizado próprio de controle e acompanhamento de suas cobranças podemimprimir a GRU, desde que siga no leiaute definido pela IN nº 03 da STN.
  • 79. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA GRU possui código de barras que segue o padrão do Sistema Financeiro Nacional – SFNe de acordo com as especificidades dos recolhimentos, algumas Guias de Recolhimentopoderão ser compensáveis – pagas em qualquer banco, enquanto outras somente poderãoser pagas no Banco do Brasil.Os registros de ingresso dos recursos arrecadados por meio da GRU somente serãoefetuados no SIAFI após a STN receber do Banco do Brasil o respectivo arquivo magnético,contendo as guias recebidas pela rede bancária. Para cada GRU será gerado no SIAFI umaNota de Registro de Arrecadação – RA. Tipos de GRUExistem dois tipos básicos de GRU, quais sejam: GRU Simples e GRU Cobrança.Características da GRU Simples:• contém na parte livre do código de barras as informações básicas da GRU, quais sejam: Recolhedor, UG/Gestão e Código de Recolhimento;• possui mecanismo para possibilitar o preenchimento de campos variáveis no código de barras para atender aos controles internos do órgão arrecadador;• pode ser emitida a partir dos sítios na Internet da STN ou por aplicativo específico disponibilizado pela STN e instalado na própria UG;• não é compensável, podendo ser paga apenas no Banco do Brasil, por meio dos diversos serviços disponíveis como Caixa, Auto-atendimento, Internet, etc.Características da GRU Cobrança:• utilizada quando o órgão necessitar de informações adicionais além daquelas constantes da GRU Simples;• possui na parte livre do código de barras um identificador de controle interno nos moldes do “Nosso Número”;• são emitidas por sistema informatizado próprio da UG, a partir dos dados de controle e acompanhamento de suas cobranças;• é sempre compensável, podendo ser paga, até seu vencimento, em qualquer banco por meio dos diversos serviços disponíveis como Caixa, Auto-atendimento, Internet, etc.Aplicação Financeira na Conta ÚnicaEm 1999 foi implantado o mecanismo de aplicação de recursos na conta única do TesouroNacional. A partir daquele ano as Autarquias, Fundações e os Fundos por elasadministrados ficaram impedidos de aplicar suas receitas próprias no mercado (MP2.170/2001). Desta forma, os órgãos e entidades que possuam autorização legislativa paraaplicar recursos, deverão utilizar a modalidade de aplicação na conta única. Vale ressaltar,que somente poderão efetuar aplicação na conta única do Tesouro Nacional as entidadesque contarem com autorização específica em Lei. A IN STN 4/04, de 30/08/2002regulamenta a aplicação na conta única.As Modalidades de Aplicação
  • 80. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoI – aplicação financeira diária: aplicação de disponibilidades financeiras decorrentes dearrecadação própria das autarquias, dos fundos e fundações públicas que contarem comautorização legislativa específica, não se admitindo aplicações por parte de entidades nãointegrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.II – aplicação financeira a prazo fixo: permitida às autarquias, aos fundos, fundaçõespúblicas e órgãos autônomos da administração pública federal, integrantes do orçamentoFiscal e da Seguridade Social. A aplicação é realizada de forma “on-line”, por meio da transação “APLICAFIN”, no SIAFI.Ataxa de remuneração das aplicações é estabelecida pelo Ministro da Fazenda, mediantePortaria publicada no D.O.U., e atualmente corresponde a 98% da taxa utilizada pelo BancoCentral para remunerar as disponibilidades do Tesouro. As taxas podem ser consultadas noSIAFI, por meio da transação “CONTAXASTN”. O cálculo da remuneração é feito após cadadecêndio e o seu valor é creditado para as unidades no último dia do decêndio posterior.A legislação concede ao Ministro de Estado da Fazenda a prerrogativa de autorizar quedeterminados órgãos possam efetuar aplicações no mercado financeiro. O Ministro, por meiode portaria específica, autorizou apenas os fundos de defesa nacional e o Fundo de Amparoao Trabalhador - FAT a realizar aplicações no mercado financeiro. Assim, estes tanto podemaplicar seus recursos no mercado quanto na conta única.Cabe ressaltar que as estatais, mesmo aquelas que integram a conta única não podemefetuar aplicação na conta única, devendo obrigatoriamente efetuar aplicações no mercado.Resolução do Banco Central determina que as entidades da administração indireta, nestecaso as estatais, somente podem aplicar no fundo extra-mercado do Banco do Brasil.Assim, a primeira pergunta que um gestor público pode fazer é: Posso aplicar os recursos doórgão? Primeiramente este gestor nunca poderá esquecer do princípio da legalidade daadministração pública que determina que o agente público somente pode fazer o que leiautoriza.Assim, para aplicação dos recursos não é diferente, ou seja, tem que existirprevisão legal específica autorizando a aplicação das disponibilidades do órgão ou fundo.A segunda pergunta é: Tendo autorização legal, onde posso aplicar os recursos? Sendouma autarquia, fundo ou fundação os recursos somente poderão ser aplicados na contaúnica. Exceção, como dito anteriormente se faz aos fundos de defesa nacional e ao FAT. Seempresa pública ou sociedade de economia mista somente no mercado financeiro, estandovedada a aplicação na conta única. A vedação decorre do fato de que na sistemática deaplicação na conta única não incide tributação o que faria com que as empresas da Uniãotivessem tratamento privilegiado em relação às demais, o que fere princípio constitucional.Na condição de que os recursos possam ser aplicados no mercado financeiro surge umaterceira pergunta que é: Qual modalidade de aplicação que posso utilizar? Poupança, Fundode Renda Fixa, Fundo Cambial,etc ? Por princípio os recursos públicos somente podem seraplicados em modalidades de baixo risco. Normalmente as legislações determinam aaplicação em poupança ou aplicações lastreadas em títulos públicos. A resolução 2.108 doBanco Central determina que os órgãos da administração pública federal indireta somentepodem aplicar os seus recursos o Fundo Extra-Mercado, que foi criado exclusivamente paraatender esta finalidade.
  • 81. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConciliação da conta únicaA conciliação da conta única é a compatibilização dos saldos da conta única no BancoCentral e no SIAFI.Esta conciliação é feita automaticamente, caso não existam pendências aregularizar ou valores a identificar. Depois de confirmada pela CCONT – Coordenação -Geral de Contabilidade, a conciliação poderá ser consultada pela transaçãoCONMOVBANC, no SIAFI.As informações para a conciliação são fornecidas tanto peloSIAFI como pelo BACEN através de arquivos encaminhados por meio magnético.Contas correntes bancárias (Verificar na IN 04)Além da conta única, algumas unidades gestoras, em face de peculiaridades específicas,necessitam movimentar recursos através de contas bancárias junto ao agente financeiro.As contas-correntes bancárias são abertas e mantidas no Banco do Brasil S/A e têm, parafins de controle, a seguinte classificação: Conta de UG “off-line” (A) - destinada a abrigar as disponibilidades financeiras das Unidades Gestoras que utilizam o SIAFI, na modalidade “OFF-LINE”, destinadas à realização de suas despesas; Conta de Suprimento de Fundos (B) - destinada a acolher recursos de suprimento de fundos e de adiantamentos, movimentada pelo Agente Pagador beneficiário e vinculada à Unidade Gestora responsável; Conta em moeda estrangeira (E)- destinada a abrigar as disponibilidades financeiras mantidas no exterior pelas Unidades Gestoras Autorizadas; eA autorização para abertura das contas-correntes bancárias é fornecida:a) pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN/COFIN, no caso das contas dos tipos “A”,e“E” ;b) pela instituição financeira, no caso das contas dos tipos “B”.
  • 82. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoDESPESA PÚBLICAQuase a totalidade dos doutrinadores acata o conceito de despesa pública formulado porAliomar Baleeiro. Segundo ele, a despesa pública pode significar:[...] o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para ofuncionamento dos serviços públicos...; ou;[...] a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente públicocompetente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo dogoverno.Essas definições guardam características importantes da despesa pública. A maisimportante delas é a de que deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que faráa fixação do total de despesas. Devemos notar que a Constituição Federal e a Lei deResponsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que excedam os créditosorçamentários ou adicionais.Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa pública.Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos cofres públicos,como veremos em seguida.Da mesma forma que ocorre com a receita pública a despesa pública está relacionada como orçamento anual, podendo ser classificada dentro dos conceitos de desembolsosOrçamentários, tratados aqui como despesas, e os desembolsos Extra-Orçamentários, quepor sua vez não são despesas.Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todas os desembolsosorçamentários são caracterizados como despesas e deverão possuir previsão no orçamento.Cabe ressaltar que as restituições de tributos são saídas de caixa que apesar de serelacionarem com a execução orçamentária da receita não se caracterizam como despesasorçamentárias, enquadrando-se, portanto, como desembolsos extra-orçamentários,independentemente do exercício em que ingressou a receita.Os desembolsos extra-orçamentários, como a própria denominação sugere, não estãoprevistos no orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes daprópria gestão pública. São valores que saem dos cofres públicos em contrapartida debaixas de passivos financeiros, não alterando o patrimônio da entidade. Como exemplospodemos citar: devolução em caução; devolução de depósito judiciais; devolução de depósitos para quem de direito; pagamento de consignações.Como podemos ver, há disciplina bastante específica que regula a realização de despesaspúblicas para essa ou aquela finalidade.
  • 83. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoClassificações da DespesaO orçamento-programa anual pode ser classificado das mais diferentes formas como, porexemplo, pelo objeto adquirido, pelo órgão que fez a aquisição, ou pela data de aquisição.Isto se deve a linguagem essencialmente contábil do orçamento, que nasceu com este tipode representação e se mantém por atender as suas múltiplas finalidades que são:• Antecipar as situações patrimoniais;• Registrar as movimentações do patrimônio; e• Demonstrar os resultados alcançados pela gestão pública.São ao mesmo tempo instrumentos de análise e de síntese, pois, no primeiro caso,possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais nomenor nível de detalhamento; e, no segundo, permite o agrupamento das contas de forma apermitir uma visão global dos resultados alcançados pela gestão.O modelo brasileiro de classificação da Despesa observa quatro critérios: Classificação Institucional (ou Departamental); Classificação Funcional-Programática; Classificação por Categorias Econômicas; e Classificação quanto à Natureza da Despesa Classificação por Elemento de Despesas.Classificação InstitucionalConceitoClassifica as despesas conforme as instituições autorizadas a realizá-las relacionando osórgãos da administração pública direta ou indireta.É o mais antigo critério de classificação da despesa e sua finalidade principal é evidenciar asunidades governamentais responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos quegastam os recursos de conformidade com a programação orçamentária visando fixar asresponsabilidades e os conseqüentes controles e avaliações.Esta classificação parte da divisão dos três poderes públicos: Legislativo, Executivo eJudiciário. Cada um dos poderes é dividido em três tipos de instituições: órgãos que sãosubdivididos em unidades orçamentárias que são, por sua vez, subdivididas em unidadesadministrativas. Ressalte-se que as unidades administrativas não constam da codificaçãodesta Classificação. Assim, podemos dizer que: a) Órgãos: São o nível institucional que, a título de subordinação ou supervisão, agregamdeterminadas unidades orçamentárias e unidades administrativas. Ex: Presidência daRepública, Ministério da Educação e Ministério de Minas e Energia. b) Unidades Orçamentárias: São os grupamentos de serviços subordinados ao mesmoÓrgão a que são consignadas dotações orçamentárias próprias. Ex: Secretaria deAdministração Federal, Instituto Benjamim Constant, Departamento Nacional de Águas eEnergia Elétrica.
  • 84. O nosso objetivo é a sua Aprovação c) Unidades Administrativas: São o nível institucional que, por não possuírem autonomia orçamentária, necessitam de uma Unidade Orçamentária para a obtenção de recursos. O Código da Classificação Institucional AB.CDE AB E indicam o órgão CDE indicam a Unidade Orçamentária C E também faz a separação das Unidades Orçamentárias da Administração Direta e da Administração Indireta e dos Fundos Especiais. Vantagens e Desvantagens da Classificação Institucional Vantagens 1. Compara os diversos órgãos em termos de dotações recebidas; 2. Identifica o agente responsável pelas dotações autorizadas para um dado programa; 3. É o ponto de partida para a contabilização de custos dos vários serviços; e; 4. Combinada com a Classificação Funcional-Programática focaliza em detalhes a responsabilidade pela execução de um programa. Desvantagens 1. Se for usada predominantemente impede uma visão global das finalidades dos gastos do governo em termos de funções a cumprir; 2. Tende a gerar rivalidades entre as diferentes instituições na obtenção de recursos quando da preparação do orçamento e da sua aprovação pelo Legislativo; e 3. Demonstrar o valor que cada instituição está autorizada a gastar não contribui em nada para a melhoria das decisões orçamentárias. Classificação Funcional Conceito A classificação funcional da despesa é composta por um rol de funções e subfunções pré- fixadas, agregando os gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público. Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, visa fornecer informações das realizações do governo, apresentando: a)Relação de Funções que representa o maior nível de agregação das diversas áreas dedespesa que competem ao setor público. Exs.: Agricultura; Organização Agrária; Educação;Saúde; b)Relação de Subfunções que representam uma partição da função, visando a agregardeterminado subconjunto de despesa do setor público. As subfunções poderão sercombinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas. Exs.: DefesaSanitária Vegetal; Colonização; Ensino Fundamental; Assistência Hospitalar e Ambulatorial. c)Relação de Programas que são instrumentos de organização da ação governamentalque articula um conjunto de ações que juntas concorrem para um objetivo comumpreestabelecidos, mensurados por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução deum problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.
  • 85. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoNa Lei orçamentária as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções,programas, atividades, projetos e operações especiais.A Classificação mantém o Conceito de Tipicidade que "consiste na divisão lógica da Funçãoem Subfunções, das Subfunções em Programas considerados típicos daquela Função".Entretanto, uma Função pode valer-se de Subfunções e/ou Programas consideradosatípicos. Tal fato traduz grande flexibilidade classificatória. Não se deve confundir tipicidadecom exclusividade. Um programa e um subprograma são típicos de uma Função, porém nãosão exclusivos dela. Não se deve confundir, também, os gastos realizados por umainstituição com os gastos realizados por objetivos (Função). Os gastos realizados peloMinistério da Educação não são os mesmos gastos da Função Educação e Cultura.A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possaassociar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como:dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, umaagregação neutra.O Código da Classificação FuncionalFG.HIJ. KLMN.OPQR.STUVFG F FunçãoHIJ HSubfunçãoKLMN KProgramaOPQROAção (projeto, atividade e operação especial)STUV SSubação ou Localizador de Gasto (Subprojeto e Subatividade)SubfunçãoA subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinadosubconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação a subfunção identificaa natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes. Assim a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto,atividade ou operação especial) com a subfunção e a função.Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve serclassificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571 “DesenvolvimentoCientífico” e na função n.° 10 “Saúde”.Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes seráclassificado na subfunção n.° 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n.° 26“Transportes”. Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui paraum determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será classificada nasubfunção n.° 846 “Outros Encargos Especiais” e na função n.° 20 “Agricultura”.ProgramaHá convergência entre as estruturas do PPA e do orçamento anual a partir do programa,“módulo” comum integrador do PPA com o Orçamento. Em termos de estruturação, o plano
  • 86. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãotermina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a essesdocumentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-seuma compatibilização entre módulos diversificados. O programa age como único módulointegrador, e os projetos e as atividades, como instrumento de realização dosprogramas. Cada programa contém, no mínimo, objetivo, indicador que quantifica a situação que oprograma tem por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir oobjetivo. Os produtos dos programas dão origem aos projetos e atividades. A cada projetoou atividade só pode estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade demedida, dá origem à meta. Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria deprogramação denominada operações especiais.O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula umconjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um problemaou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas,orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. Aação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandasda sociedade. São quatro os tipos de programas previstos:• Programas Finalísticos• Programas de Gestão de Políticas Públicas• Programas de Serviços ao Estado• Programa de Apoio AdministrativoProjetos, Atividades e Operações EspeciaisA abertura dos Programas será feita por meio de Projetos, Atividades e OperaçõesEspeciais que são os menores níveis de especificação da programação do governo comdestinação de recursos na Lei Orçamentária Anual.O Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo,das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da açãode governo.A Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente,das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.As Operações Especiais são ações que não contribuem para a manutenção das ações degoverno, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a formade bens ou serviços. São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizaçõese encargos, aquisição de títulos, pagamentos de sentenças judiciais,indenizações,pagamentos de inativos entre outras.
  • 87. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA Localização do Gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na fase da elaboração, éonde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua proposta orçamentária. Classificação por Categorias EconômicasOs critérios institucional e funcional têm grande utilidade administrativo-gerencial, poisalimentam com informações as etapas de programação, tomada de decisões, execução,avaliação e controle. O critério por categorias econômicas visa dar informações sobre osefeitos que o gasto público tem na atividade econômica de um país. Pode indicar comprecisão qual a contribuição do governo para a renda nacional e se essas contribuição estáaumentando ou diminuindo. Pode indicar, ainda, a parcela propiciada pelo setorgovernamental para a formação de capital de um país. Além disso, pode demonstrar,comparando-se os diversos exercícios financeiros, se o governo está contribuindo paraaumentar as pressões inflacionárias, uma vez que suas atividades aumentam a demandapor bens e serviços, produzindo inflação.Codificação EconômicaSegundo a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 12, "a despesa será classificada nas seguintescategorias econômicas:Despesas CorrentesAs Despesas Correntes são destinadas à manutenção e funcionamento dos serviçospúblicos gerais anteriormente criados na administração pública direta ou indireta, e ao seconverterem em moeda são consumidos na corrente do mercado.No entender de Machado Jr. e Reis, a definição apresentada no corpo da legislação é pobreporque limitou-se a falar apenas em manutenção esquecendo-se de que, na maioria doscasos, as despesas de custeio destinam-se à operação dos serviços. Acrescentam aindaque a definição deu uma imagem estática da Administração Pública, onde só cuidaria damanutenção e do funcionamento sem se preocupar em expandir ou mesmo melhorar assuas atividades.Despesas de CapitalAs Despesas de Capital são efetuadas pela Administração Pública com a intenção deadquirir ou constituir bens de capital (máquinas, veículos, equipamentos, imóveis, entreoutros) que enriquecerão o patrimônio público ou serão capazes de gerar novos bens eserviços.Observações Importantes sobre as TransferênciasComo foi dito anteriormente, as Transferências Correntes se dividem em SubvençõesSociais e Subvenções Econômicas.Segundo a Lei 4.320/1964, em seu artigo 16, as Subvenções Sociais serão concedidas"fundamentalmente dentro do limites das possibilidades financeiras" (grifos nossos) e visamà prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre quesuplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se maiseconômica.
  • 88. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConforme o § 1º do supracitado artigo, o valor das Subvenções Sociais, sempre quepossível, será calculado tendo como base as unidades de serviços postos à disposição dacoletividade ou efetivamente prestados, desde que sejam obedecidos os padrões mínimosde eficiência previamente definidos e fixados pelos órgãos oficiais de fiscalização (ver artigo17, da Lei nº 4.320/1964).Ainda de acordo com a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 18, as Subvenções Econômicasvisam a cobertura de déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquicaou não. No § único destaca que são também subvenções econômicas as dotaçõesdestinadas a cobrir diferença de preços de mercado e os de revenda, pelo Governo, degêneros alimentícios ou outros materiais; bem como ao pagamento de bonificações aprodutores de determinados gêneros ou materiais.Convêm destacar que a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 19, estabelece que a leiorçamentária não consignará ajuda financeira a qualquer título, a empresas com finslucrativos, a não ser quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sidoexpressamente autorizada em lei especial (grifo nosso).Com relação às Transferências de Capital dividem-se em Auxílios, Contribuições eAmortizações da Dívida Pública. No artigo 21 da Lei nº 4.320 fica estabelecido que a Lei deOrçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar aopatrimônio das empresas privadas de fins lucrativos (grifos nossos). O mesmo acontecendoem relação aos fundos especiais e dotações sob regime excepcional de aplicação.Codificação da Classificação por NaturezaA classificação econômica foi alterada, no âmbito da esfera federal, por determinação daLDO e estendida aos demais entes da Federação por Portaria Interministerial. Aclassificação orçamentária segundo a natureza está assim organizada:A.B.CD.EFA = Categoria Econômica3 - Despesas Correntes4 - Despesas de CapitalB = Grupo de Despesa1 -> Pessoal e Encargos Sociais2 -> Juros e Encargos da Dívida3 -> Outras Despesas Correntes4 -> Investimentos5 -> Inversões Financeiras6 -> Amortizações da DividaCD = Modalidade de Aplicação15 -> Transferências Intragov. a entidades não integrantes dos Orç. Fisc. e Seg Social30 -> Transferências a Estados e ao DF.40 -> Transferências a Municípios90 -> Aplicações DiretasEF = Elementos de Despesa01 -> Aposentadorias e Reformas 02 -> Pensões 47 -> Obrigações tributárias e Contributivas
  • 89. O nosso objetivo é a sua Aprovação23 -> Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária...30 -> Material de Consumo61 -> Aquisição de Imóveis65 -> Constituição ou Aumento de Capital de EmpresasDesta maneira, temos que só são possíveis as seguintes combinações:Despesas Correntes3.1.00.00 - Pessoal e Encargos Sociais3.2.00.00 - Juros e Encargos da Dívida3.3.00.00 - Outras Despesas CorrentesDespesas de Capital4.4.00.00 - Investimentos4.5.00.00 - Inversões Financeiras4.6.00.00 - Amortizações da Dívida InternaI. Pessoal e Encargos Sociais: Despesas de natureza salarial decorrentes do efetivoexercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dosproventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas deresponsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, bem como soldo,gratificações, indenizações regulares e eventuais, exceto diárias, e adicionais, previstos naestrutura remuneratória dos militares das Forças Armadas. II - Juros e Encargos da Dívida - Despesas com o pagamento de juros, comissões eoutros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como dadívida pública mobiliária federal. III - Outras Despesas Correntes - Despesas com aquisição de material de consumo,pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoajurídica, independentemente da forma contratual, e outras da categoria econômica"Despesas Correntes" não classificáveis nos grupos anteriores.IV. Investimentos: são dotações destinadas para o planejamento e a execução de obraspúblicas, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis necessários à realização destasúltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do capital social deempresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. É de se salientar que opagamento de pessoal contratado para a execução de obras, desde que não faça parte doquadro de funcionários do governo, também são classificados como Investimentos.V. Inversões Financeiras: são dotações destinadas a aquisições de imóveis, ou de bens decapital já em utilização na economia; aquisição de títulos representativos do capital deempresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação nãoimporte aumento do capital social; e constituição ou aumento do capital de empresas ouentidades que visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias oude seguros. VI - Amortização da Dívida : Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento doprincipal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa,contratual ou mobiliária.
  • 90. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoClassificação por Elemento de DespesaEsta classificação também conhecida como por Objeto de Despesa, poderia ser enquadradaem uma subclassificação da Classificação por Natureza, visto que estão intimamentecorrelacionadas. A Classificação por Elemento de Despesa serve para classificar os bens ouserviços adquiridos, independentemente das suas finalidades. Assim, temos as despesascom pessoal, obrigações patronais, serviços de terceiros, obras e instalações, entre outras. Etapas de execução da despesaDe forma mais ampla a execução da despesa se realiza mediante cumprimento de váriasetapas além daquelas citadas pela lei 4.320/1964, como estágios da despesa, dentre asquais vale destacar:a) previsão orçamentáriab) processo licitatório, que compreende a elaboração de projetos básicos, a publicação de editais, a licitação, a assinatura de contratos;c) emissão da nota de empenho;d) produção dos bens ou serviços, pela parte contratada, que podem ocorrer muitas vezes em prazo que se estende para além do exercício correspondente;e) registro da liquidação da despesa;f) retenção de tributos, nos caso em que a legislação estabelece a unidade como substitutotributário na operação;g) efetivação do pagamento ao beneficiário;h) recolhimento dos tributos.Geração da Despesa9A Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/64, a Lei 8.666/93 (Lei das Licitações) e a Lei101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), mais especificamente nos arts. 16 e 17,constituem o que se pode chamar de “ordem orçamentária e financeira”. Essa ordem existee é necessária porque deve haver uma separação muito clara entre o que é público e o queé privado. Quando um cidadão gasta seu próprio dinheiro, é conveniente que planeje comoirá fazê-lo, mas não será punido se não o fizer. Com o dinheiro público, é preciso ter maiscuidado. Assim, quando o funcionário público faz uma despesa, está administrando osrecursos que o povo colocou à disposição do governo e deve cumprir algumas regras quesão estabelecidas por leis. A administração do dinheiro público exige mais responsabilidade.O que denominamos de “ordem orçamentária e financeira” não se refere apenas à existênciade um ordenamento jurídico, com requisitos que precisam ser atendidos. Referimo-nostambém a uma seqüência específica, predeterminada e ordenada de requisitos. O § 4º doart. 16 da LRF, por exemplo, estabelece que a “declaração do ordenador de despesa” e oimpacto orçamentário-financeiro são condição prévia para empenho e licitação de serviços,fornecimento de bens ou execução de obras e desapropriação de imóveis urbanos. Assim, aordem dos procedimentos não é um detalhe. PPA  LDO  LOA9 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Selene PeresPeres Nunes, com adaptações ao governo federal. As regras da geração da despesa dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.
  • 91. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoPROGRAMAÇÃO FINANCEIRADECLARAÇÃO DO ORDENADOR DE DESPESA (+ IMPACTO ORÇAMENTÁRIO EFINANCEIRO,+ COMPENSAÇÃO, SE NECESSÁRIO - ART.17)LICITAÇÃOEMPENHOCONTRATOLIQUIDAÇÃORETENÇÃO  PAGAMENTO  RECOLHIMENTOA ordem orçamentária e financeira, estabelecida pela legislação, é a seguinte:Primeiro passo: a despesa deve fazer parte de um programa do PPA e não pode contrariarnenhuma das disposições da LDO, além de estar de acordo com suas diretrizes, objetivos eprioridades. Isso inclui os Anexos da LDO, que também devem ser respeitados.Segundo passo: deve-se verificar se aquela despesa está autorizada pelo orçamento oupelos seus créditos adicionais. Isso quer dizer que deve haver no orçamento uma dotaçãosuficiente, no caso de uma despesa específica. Se a despesa for abrangida por um créditogenérico, então, a soma de todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar,não deve ultrapassar a dotação prevista para aquele programa de trabalho naqueleexercício. É como se, a cada despesa, o ordenador estivesse fazendo o controle do “saldoorçamentário”, exatamente como se faz no controle da conta bancária particular, anotandono canhoto do talão de cheques. Assim, evita-se que a soma das despesas supere aautorização orçamentária. Lembre-se que, um dos princípios do orçamento é o dauniversalidade: nenhuma despesa pode ser realizada fora do orçamento.Terceiro passo: depois de aprovado o orçamento, deve ser elaborada uma programaçãofinanceira e orçamentária, que é o planejamento da própria execução naquele exercício, emfunção da previsão de receitas. A STN faz de modo geral em valores globais, mas assetoriais devem fazer no âmbito de cada órgão e para seus órgãos supervisionados,principalmente no que se refere às receitas próprias.Quarto passo: é importante que toda a despesa seja acompanhada por uma “declaração doordenador de despesa” de que todos os requisitos foram respeitados. Além disso, de acordocom o art. 16 da LRF, toda criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamentalque acarrete aumento de despesa deverá estar acompanhada de uma estimativa do impactoorçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes. E, deacordo com o art. 17, se a despesa for obrigatória de duração continuada, deve-se indicar omecanismo de compensação.
  • 92. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoQuinto passo: deve-se verificar se a despesa deve ser licitada. Neste sentido, convémobservar todas as determinações da Lei 8.666/93, em particular, as condições deinexigibilidade e dispensa de licitação.Observe, no entanto, que todos os passos até aqui apresentados são pré-requisitos dalicitação. Somente pode-se licitar após a certeza de que se trata de uma despesaautorizada. Por essa razão, a “declaração do ordenador de despesa” deve constar doprocesso licitatório. A Lei 8.666/93 menciona, no seu art. 7º, § 2º que:“As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:(...) III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento dasobrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro emcurso, de acordo com o respectivo cronograma;IV – o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no PlanoPlurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. (...)”E, mais adiante, no art. 14:“Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dosrecursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato eresponsabilidade de quem tiver lhe dado causa”.Se houve licitação ou mesmo nos casos de inexigibilidade ou dispensa, formaliza-setambém a obrigação de despesa através de um contrato administrativo. Nesse sentido,observa-se novamente a exigência de condições prévias quando o art. 55, inciso V, da Lei8.666/93 exige que conste dos contratos:“o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcionalprogramática e da categoria econômica”.Sexto passo: entra-se no primeiro estágio da execução da despesa: o empenho.(Detalhado em seguida)Qual o momento em que se gera a despesa?A ordem orçamentária e financeira aqui descrita foi completada e fortalecida pela Lei deResponsabilidade Fiscal – LRF. Assim, embora a LRF não tenha criado nenhuma exigênciaradicalmente nova para a geração da despesa, introduziu a “declaração do ordenador dedespesa”, que permite individualizar responsabilidades (quarto passo na ordem descrita).Um dos aspectos que precisará ser atestado pela “declaração do ordenador de despesa” é ocumprimento do art. 16 da LRF, que estabelece as exigências para a geração da despesa,isto é, a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarreteaumento de despesa.Mas, qual é o momento em que se gera a despesa? É o momento em que é assumida aobrigação através de um empenho ou de um contrato: a compra de bens, a contratação de
  • 93. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãopessoal, a contratação de serviços ou de obras, a desapropriação de imóveis, etc. geramdespesa.O mero pagamento ou a execução de uma despesa continuada não geram despesa. Porexemplo, se o ente público paga mensalmente seus funcionários efetivos, que foramcontratados no passado, não está gerando uma despesa, apenas a está pagando. Mas serealiza um concurso público ou se contrata funcionários adicionais, então, essa contrataçãoé uma geração de despesa.Se, por exemplo, o ente está executando um contrato de vigilância/segurança que foiassinado há dois anos, não está “gerando uma despesa” neste momento. Mas se assina umnovo contrato ou prorroga ou repactua o atual, então, esse novo contrato é geração dedespesa.O conceito de geração de despesa não está condicionado ao fato de haver recursosprevistos no orçamento. A autorização orçamentária é sempre um pré-requisito básico pararealizar qualquer despesa, nova ou não, sendo o orçamento aqui entendido com asmodificações posteriores autorizadas pelo parlamento (Congresso Nacional, AssembléiaLegislativa, Câmara de Vereadores): orçamento mais créditos adicionais.No entanto, o art. 16 da LRF vai além e exige que, a despesa que está sendo gerada –portanto, a despesa nova – seja acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes, e de uma “declaraçãodo ordenador de despesa”, atestando sua regularidade nos termos do PPA, da LDO e daLOA. Isto significa que o ordenador de despesa é responsável por fazer uma espécie de listade checagem.Se, além disso, a despesa for obrigatória de duração continuada, nos termos do art. 17 daLRF, deve-se indicar o mecanismo de compensação. Trata-se de uma exigência adicional.Contudo, diferentemente do art. 16, no qual se enquadram muitas despesas, o art. 17 tratade caso bastante particular: a despesa corrente que gerar impacto orçamentário-financeiropor um período superior a dois exercícios e for obrigatória por lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo (por exemplo, uma portaria). A maior parte das despesas não seenquadra nessa categoria.A maneira mais fácil de identificar uma despesa obrigatória de caráter continuado é verificarse, uma vez criada, ela chegará à elaboração dos orçamentos seguintes definida, dada,rígida. Ficam fora desse conceito: todas as despesas de custeio que são anualmentealocadas no orçamento sem dependerem de outra lei, todas as despesas de capital; e asseguintes exceções previstas nos art. 17 e 24 da LRF que permitem proteger os direitosconstitucionais, os direitos adquiridos e os contratos: Os reajustes salariais do pessoal ativo e dos benefícios concedidos aos inativos; O serviço da dívida; E, nas áreas de saúde, previdência e assistência social: a concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente; a expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; e os reajustes destinados a preservar o valor real dos benefícios.
  • 94. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoNo entanto, a prorrogação da despesa obrigatória de caráter continuado que inicialmentehavia sido criada por prazo determinado configura geração de despesa obrigatória decaráter continuado.Segue alguns exemplos de despesas obrigatórias de caráter continuado: A conta de luz não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque, embora energia elétrica seja essencial, o consumo não é obrigatório; trata-se de uma despesa corrente que será menor se administração gastar menos. Um contrato de prestação de serviços (consultoria, informática ou recolhimento de lixo) não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque pode-se decidir não fazer mais aquela despesa no exercício seguinte. Não há uma lei que obrigue a fazer a despesa. A obrigação não tem origem em lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, mas apenas em um contrato que pode ser revogado, modificado ou repactuado. Uma obra com execução prevista em cinco anos não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque é um investimento, uma despesa de capital, portanto não incluída nesse conceito. O pagamento dos funcionários da Prefeitura não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque, como foi visto o mero pagamento não caracteriza geração de despesa. A contratação de novos funcionários efetivos é geração de despesa obrigatória de caráter continuado porque, daquele momento em diante, os novos orçamentos tomarão essa despesa como rígida, tendo em vista que os funcionários são estáveis. A criação de um novo benefício assistencial, ao qual terão direito todos que se enquadrarem em determinada situação, é geração de despesa obrigatória de caráter continuado. O pagamento de um benefício assistencial criado por Lei no passado não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque pagamento não é geração de despesa; está-se, tão-somente, executando uma despesa que configura direito adquirido decorrente de lei já em vigor. A LRF não cria nenhuma exigência para o acesso a um benefício já existente para novos beneficiados, que satisfaçam as condições de habilitação previstas na legislação. O aumento de número de atendimentos em hospitais não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque se refere à exceção prevista no art. 24 da LRF como “expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados”. Os reajustes destinados a preservar o valor real nas áreas de saúde, previdência e assistência social não caracterizam a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque também se referem à exceção prevista no art. 24 da LRF. Os reajustes salariais do pessoal ativo e dos benefícios concedidos aos inativos não caracterizam a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque também estão excepcionalizados pelo § 6º do art. 17 e pelo inciso III do art. 24 da LRF.
  • 95. O nosso objetivo é a sua Aprovação Os funcionários públicos ativos e inativos poderão ter seus salários corrigidos desde que a lei orçamentária assim preveja. A prorrogação de um benefício assistencial que inicialmente havia sido criado para ser concedido por dois anos e agora valerá por mais cinco, ou a extensão de direito a esse benefício a outros que anteriormente não se enquadravam nessa situação, é geração de despesa obrigatória de caráter continuado, de acordo com o § 7º do art. 17 da LRF. O aumento do serviço da dívida gerado por uma elevação da taxa de juros ou mesmo por endividamento adicional não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque está excepcionalizado pelo § 6º do art. 17 da LRF.Compensação para a despesa obrigatória de caráter continuadoPorque o mecanismo de compensação é importante? Qual é o seu objetivo?Antes da LRF, um governante poderia criar despesas que seriam obrigatórias não só no anoseguinte, mas nos próximos anos, mandatos e gerações, sem saber se na época dopagamento haveria ou não receita. O que havia de grave nesse comportamento é que oequilíbrio do orçamento de um exercício não indicava necessariamente equilíbrio nosorçamentos futuros. Algumas receitas poderiam ser temporárias (concessões, alíquotastemporárias etc.), várias despesas teriam crescimento vegetativo (pessoal, por exemplo),outras teriam componentes capazes de induzir desequilíbrios crescentes (previdência, porexemplo). Além disso, a economia poderia estar passando por uma fase de crescimentoeconômico excepcional (que se reflete no crescimento das receitas), sem que isto serepetisse necessariamente nos períodos seguintes.Se o simples fato de existir receita num exercício implicasse a geração de despesasobrigatórias para o futuro, a conseqüência seria que, em períodos de crescimentoeconômico, poderiam ser criadas várias despesas nessa categoria enquanto que, nosperíodos de recessão, essas mesmas despesas não poderiam ser reduzidas. Odesequilíbrio orçamentário, no futuro, acabaria sendo financiado ou por aumento da cargatributária, ou por endividamento, ou por corte de outras despesas (sociais, inclusive).Assim, o objetivo do mecanismo de compensação é impedir, na origem, a geração dedespesas que embutam desequilíbrios para orçamentos futuros. Somente saberemos que anova despesa de duração continuada não induzirá desequilíbrios nos orçamentos futuros se,desde já, soubermos qual é a receita que será utilizada no seu financiamento.Além disso, o mecanismo de compensação antecipa, no momento da criação da despesa, asua conseqüência em termos de geração de receita ou de corte de despesa, tornandotransparente para a população a escolha que está sendo feita e evitando a proliferação depromessas infundadas em períodos pré-eleitorais.O equilíbrio entre receitas e despesas é um importante princípio orçamentário. Nenhumadespesa pode ser incluída no orçamento sem que seja identificada a sua fonte definanciamento. O orçamento já utiliza, portanto, uma espécie de mecanismo decompensação no período a que se refere: um exercício.
  • 96. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoMas, o que fazer se a despesa que está sendo gerada tiver um caráter continuado, isto é, segerar impacto orçamentário-financeiro por um período superior a dois exercícios? Bem, se adespesa não for obrigatória, isto é, se for uma despesa de custeio ou de investimento quepode ser aumentada ou reduzida a cada orçamento, conforme a conveniência do momento,não há nenhuma exigência adicional; basta cumprir o art. 16, já visto na seção anterior. Masse a despesa for corrente e obrigatória, isto é, se houver uma lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo (portaria, por exemplo) que obrigue a execução daquela despesa,então, será preciso adotar um mecanismo de compensação.Agora, imagine que o ordenador já se certificou de que a despesa em questão é mesmouma despesa obrigatória de caráter continuado. Como funciona o mecanismo decompensação das despesas que pertencerem a essa categoria específica?Primeiro, é preciso já ter atendido aos outros itens da nossa lista de checagem, tendoinclusive calculado o impacto orçamentário-financeiro da despesa. A diferença é que nãobasta fazer a conta apenas para três exercícios e compará-la com as metas fiscais. Ocálculo do impacto orçamentário-financeiro da despesa obrigatória de caráter continuadodeve ser feito pelo tempo em que perdurarem seus efeitos.Depois, as despesas precisarão ser compensadas, no ato da sua criação, ou por aumentode receita ou por redução de despesa que neutralize o impacto da expansão do gastoinicial. Não se trata de vinculação de usos e fontes ou de mera previsão de recursosorçamentários, mas sim de compensação de efeitos financeiros.Por exemplo, se um projeto de lei cria um benefício (por exemplo: todas as crianças commenos de 5 anos, terão direito a receber um litro de leite do governo), esse projeto deveráser acompanhado de outro que aumente receita (por exemplo, que eleve a alíquota de umimposto) ou que reduza uma despesa (por exemplo, que extinga um órgão público). Oimportante é que em qualquer dessas duas formas, os efeitos financeiros sejamcompensados de forma permanente, nos três exercícios para os quais há previsão deimpacto orçamentário-financeiro.Haverá um vínculo entre os projetos. O projeto de lei que cria a despesa obrigatória decaráter continuado precisa indicar a fonte de financiamento nova, isto é, fará referência aoprojeto que cria receita ou cancela despesa, em igual montante, por igual período de tempo.A despesa obrigatória de caráter continuado não poderá ser executada até que as medidassejam implementadas.Assim, o mecanismo de compensação não significa necessariamente aumento de impostos.O governante poderá, por exemplo, extinguir um órgão para financiar essa nova despesa.Poderá também reduzir isenções de impostos. É claro que o governante também poderáaumentar ou criar novos impostos, mas essa será uma opção dele e do parlamento quandodo envio/aprovação dos atos. Considera-se aumento permanente de receita o provenienteda elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo oucontribuição.O mecanismo de compensação também não é prejudicial à execução de políticas sociais. Amaior parte das despesas sociais é executada com recursos que são anualmente alocadosno Orçamento e, portanto, não estão sujeitas ao mecanismo de compensação. A questãoimportante aqui é o volume de recursos. Se a quase totalidades das despesas são rígidas,não sobram recursos para outros gastos de custeio e investimento, inclusive os sociais.
  • 97. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoAssim, o que a LRF faz é exatamente o oposto: o mecanismo de compensação protege asdespesas sociais, ao evitar que mais recursos orçamentários sejam consumidos comdespesas rígidas.Por fim, o mecanismo de compensação não provoca a compressão das despesas de formageral. Apenas impede o crescimento de uma parte das despesas. Se houver sobra derecursos, será possível alocar mais recursos em necessidades sociais a cada orçamento, oureduzir o endividamento ou reduzir a carga tributária. A escolha poderá ser feita em cadaorçamento. Sobra de recursos não é problema; é solução.Sanções em caso de desrespeito à ordem orçamentáriaO que acontece se o Ordenador de Despesa subverter a ordem orçamentária e financeira?O que acontece se, por exemplo, ele começar fazendo o pagamento, e depois descobrir quenão tinha empenho, porque também não tinha autorização orçamentária e que, além detudo, não licitou quando deveria? Em suma, e se o Ordenador fez o processo ao contrário?As sanções impostas para quem não cumpre este dispositivo da LRF são fortíssimas. O art.15 da LRF diz que a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atender aodisposto nos arts. 16 e 17 da LRF será considerada não autorizada, irregular e lesiva aopatrimônio público.Traduzindo, pela Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais), a conduta de “ordenar despesanão autorizada por lei” é um crime passível de reclusão de um a quatro anos. Além disso, sea despesa é irregular, as contas do Chefe do Poder poderão ser rejeitadas pelo Tribunalde Contas. Sendo um ato lesivo ao patrimônio público, pela Lei 8.429/92 (Lei deImprobidade Administrativa), art. 5º, implica ressarcimento integral do dano, isto é, oresponsável deverá ser obrigado a devolver o dinheiro.Trata-se, ainda, de um ato de improbidade administrativa, caracterizado no art. 10, inciso IX,da Lei 8.429/92, como ato que causa prejuízo ao Erário “ordenar ou permitir a realização dedespesas não autorizadas em lei ou regulamento”. A sanção, neste caso, inclui, de acordocom os arts. 5º, 7º e 12, inciso II, da Lei 8.429/92, o ressarcimento integral do dano(podendo gerar indisponibilidade dos bens para esse efeito), a perda da função pública, asuspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos, o pagamento de multa de até duas vezes ovalor do dano e a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ouincentivos fiscais ou creditícios por 5 anos.E, o que dizer se o Ordenador contraiu uma obrigação de despesa, assinando um contratode prestação de serviços ou para a execução de uma obra, por exemplo, e, por não terabrigo na legislação (não tinha empenho, nem autorização orçamentária), resolveu guardaro contrato na gaveta, à espera do orçamento do exercício seguinte?Neste caso, além do crime de “ordenar despesa não autorizada”, o responsável estarácometendo um outro crime: “a realização de operação de crédito sem autorização legislativaou com inobservância de condição estabelecida em lei”, passível de ser punido comreclusão de um a dois anos (Lei de Crimes Fiscais). Isto porque a LRF proíbe, no seu art.37, a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores parapagamento a posteriori de bens e serviços, caracterizando tal ação como operação de
  • 98. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãocrédito vedada. Em outras palavras, contrato de gaveta é crime. Além disso, os governostambém ficam impedidos de postergar o pagamento a fornecedores, prestadores de serviçosou empreiteiras de obras mediante a emissão de títulos de crédito ou aval. São todasoperações de crédito vedadas.Além das sanções pessoais descritas, se uma operação de crédito tiver sido realizada emdesacordo com as condições para ela definidas, a LRF determina que seus efeitos deverãoser anulados, seja pelo cancelamento ou amortização total da dívida que tiver sido gerada,seja pela constituição de uma reserva em valor correspondente ao excesso, a ser utilizadaexclusivamente para amortizar a dívida no exercício subseqüente.Mas, como garantir que a “ordem orçamentária e financeira” será cumprida? Será que oOrdenador tem conhecimento profundo de todas essas peças para garantir que não faránenhuma despesa que não esteja de acordo com o PPA, a LDO ou a LOA? Depois do quevimos, fica fácil compreender porque o ordenador de despesa não deve apenas ser apenasalguém da confiança pessoal do dirigente máximo do órgão ou entidade; deve ser tambémalguém preparado, com conhecimento técnico, que conheça a legislação, pois teráresponsabilidades muito sérias.EmpenhoDe acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964 "... é o ato emanado de autoridadecompetente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não deimplemento de condição (grifos nossos)". Além disso, o "caput" do art. 59 da referida leiassinala que deve ser observado que o valor empenhado não poderá exceder o limite decrédito concedido na dotação orçamentária própria (ver também o art. 167, inciso II, daCF/88). Isto quer dizer que poderão ser feitos tanto empenhos quantos forem necessários,desde que o somatório deles não ultrapasse o montante da dotação.Como se pode observar na conceituação contida no art. 58, acima mencionado, o Empenhopossui as seguintes características: a) deve emanar de autoridade competente - Chefe do Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito) em princípio, e por delegação de competência, o Ministro da Fazenda ou os Secretários estaduais ou municipais da Fazenda, os Diretores das demais entidades da administração pública, ou qualquer outro funcionário, denominado ordenador de despesas; b) cria para o Estado obrigação de pagamento; e (Vide item 10.2.1.1, ii) c) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de condição. O implemento de condição será abordado mais adiante, na Liquidação da despesa.Diante desta abordagem, Machado Jr. e Reis definem o Empenho da seguinte maneira "...ato emanado de autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a serrealizada da dotação consignada no orçamento para atender essa despesa. É uma reservaque se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base emautorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou serviço contratadoserá pago" (grifos nossos).
  • 99. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoTomemos o seguinte exemplo: O crédito concedido em um determinado programa detrabalho para MATERIAL DE CONSUMO é de R$ 50.000,00. Durante o exercício financeiroforam realizadas compras de diversos materiais no valor de R$ 35.000,00, restando,portanto um saldo de R$ 15.000,00. As próximas compras deverão se limitar ao saldoexistente na dotação, isto é, poderão ser feitas novas compras, contanto que nãoultrapassem o limite do saldo de créditos concedidos para MATERIAL DE CONSUMOdaquele programa (R$ 15.000,00). Prosseguindo na exemplificação, poder-se-á fazer,digamos, 3 novas aquisições de material de escritório nos valores de R$ 2.000,00; R$10.000,00; e R$ 3.000,00. O total das compras estariam dentro do limite de saldo de créditosconcedidos e que somadas às aquisições anteriores, R$ 35.000,00, perfazem o total decréditos concedidos a MATERIAL DE CONSUMO do programa de trabalho que é de R$50.000,00.O Empenho possui três modalidades:a) Empenho ordinário - é emitido para certo e determinado credor e relativo a uma únicaparcela de valor indivisível. Exemplo: A compra de artigos de escritório e a contratação depequenos serviços de terceiros;b) Empenho por estimativa - não sendo conhecido o valor da despesa, emite-se umempenho estimativo. Isto não significa que o credor e o objeto de despesa sejam tambémdesconhecidos. A estimativa refere-se apenas ao valor. Exemplo: O pagamento de contasde água, energia e telecomunicações. Ver art. 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964 e;c) Empenho global - engloba pagamentos parcelados relativos a contratos. O credor e aobrigação são perfeitamente definidos. É semelhante ao Empenho ordinário, diferindoapenas pelo seu histórico (pagamento parcelado). Exemplo: O contrato para o asfaltamentode uma via de acesso de uma cidade à estrada federal ou estadual mais próxima. Em cadauma das etapas concluídas da obra, de acordo com o contrato firmado, exige-se opagamento de uma parcela contratual. Outro exemplo são os contratos referentes aaluguéis. Ao findar o mês, exige-se o pagamento da parcela daquele período. Ver art. 60 daLei nº 4.320/1964.Observações Importantes sobre o Empenhoi - "É vedada a realização de despesas sem prévio empenho." A despesa empenhadaposteriormente é sujeita a crime de responsabilidade. Somente em casos urgentes,caracterizado na legislação em vigor, será admitido que o ato de empenho sejacontemporâneo à realização da despesas. (Ver arts. 60, da Lei nº 4.320/1964; 24, § único,Decreto nº 93.872/1986)ii - Com relação à definição do empenho criar para o Estado a obrigação de pagamento ébastante discutível. O empenho por si só não cria a obrigação de pagamento, podendo sercancelado ou anulado unilateralmente, principalmente nos casos em que o implemento decondição não tenha sido cumprido.iii - É vedado o empenho no último mês de mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo(1/12) das despesas previstas no orçamento vigente (ver art. 59 da Lei nº 4.320/1964).Somente admite-se exceção a esta norma nos casos comprovados de calamidade pública.
  • 100. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoiv - "Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" queindicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como adedução desta do saldo da dotação própria " (grifos nossos).A este respeito ver arts. 61 daLei nº 4.320/1964; 25 e 29 do Decreto nº 93.872/1986. Por especificação entende-se oprograma de trabalho (classificação funcional-programática) e a classificação por naturezada despesa (classificação por categorias econômicas e por elementos de despesa). Ver arts.60 da Lei nº 4.320/1964; e arts. 29, § único, e 30 do Decreto nº 93.872/1986.v - "Em casos especiais, previstos na legislação específica, será dispensada a emissão danota de empenho."(Art.60, § 1º, da Lei nº 4.320/1964). É preciso retomar a discussão sobrea diferença existente entre empenho e nota de empenho, pois não são a mesma coisa.Primeiro, é possível empenhar-se previamente a despesa, sem que haja a necessidade daemissão do documento Nota de Empenho. Segundo, empenha-se a despesa previamente,com a obrigatoriedade da emissão da Nota de Empenho. Desde que regulamentadas na leicomplementar ou supletiva estadual ou municipal, são passíveis de dispensa da Nota deEmpenho, quando for o caso, as seguintes despesas ou obrigações:a) Relativas a contratos de adesão, de convênios ou contratos expressos, ou de ajustes ou acordos firmados entre entidades governamentais da mesma esfera e de esfera diferente; ou entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionistas;b) Originárias de mandamentos constitucionais ou de leis, tais como o PASEP, encargos patronais, sociais e trabalhistas, inativos, pensionistas e outras;c) Oriundas de mandamentos constitucionais, da Lei Orgânica dos Municípios ou de outra lei e que caracterize transferências inter ou intragovernamentais; ed) Referentes a contratos de empréstimos ou financiamentos, independentemente de destinação do seu produto.vi -" As despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual,serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada (grifosnossos). Ver art. 27 do Decreto nº 93.872/1986.vii - “ O empenho da despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro,para todos os fins salvo quando:a) vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;b) vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; ed) corresponder a compromisso assumido no exterior. (Ver art. 35 do Decreto nº 93.872/1986).viii - "A redução ou cancelamento no exercício financeiro, de compromisso que caracterize oempenho, implicará sua anulação parcial ou total, revertendo a importância correspondenteà respectiva dotação ...". Ver art. 35 do Decreto nº 93.872/ 86.Liquidação
  • 101. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoDe acordo com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, "... consiste na verificação do direito adquiridopelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito"(grifos nossos).Posteriormente, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 36, acrescentou as palavras grifadasno texto "... direito adquirido pelo credor ou entidades beneficiárias..." e "... respectivo créditoou habilitação do benefício” (grifos nossos).A liquidação é o que se pode chamar de uma auditoria de bens e serviços e tem a finalidadede apurar:a) a origem e o objeto que se deve pagar;b) a importância exata a pagar; ec) a quem deve se pagar a importância, para extinguir a obrigação.A liquidação da despesa por fornecimentos feitos, obras executadas ou serviços prestadosterá por base:a) o contrato, ajuste ou acordo;b) a Nota de Empenho; ec) os comprovantes da entrega do material ou prestação efetiva do serviço.PagamentoConforme o art. 62 da Lei nº 4.320/1964, "...o pagamento da despesa só poderá serefetuado quando ordenado após sua regular liquidação.". É preciso observar que aliquidação da despesa permite a administração pública reconhecer a dívida como líquida ecerta, só então nasce a obrigação de pagar.De acordo o art. 64 da supracitada lei, " a ordem de pagamento é o despacho exarado porautoridade competente, determinando que a despesa seja paga." E prossegue em seu §único, " a ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelosserviços de contabilidade."Com a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, promovida pelo Decreto nº93.872/ 86, em seu art. 43, ficou estabelecido que a ordem de pagamento é dada emdocumento próprio assinado pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelosetor financeiro. O documento próprio denomina-se "Ordem Bancária" e disciplinado pelaInstrução Normativa/STN nº 04, de 30.08.2004. O pagamento será efetuado mediante saquecontra a conta única do Tesouro Nacional, para crédito em conta bancária do credor, nobanco por ele determinado, podendo ser efetuado em espécie, quando autorizado (ver art.43 do Decreto nº 93.872/ 86).Atualmente, a ordem de pagamento é dada por meio de emissão, no Sistema Integrado deAdministração Financeira do Governo Federal – SIAFI, de ordem bancária autorizada peloordenador de despesas e pelo agente responsável pelo setor financeiro.O Reconhecimento da Despesa Pública
  • 102. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA Lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro asdespesas nele empenhadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que nacontabilidade pública adota-se o regime de competência para a classificação da despesa.Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção decompromissos serão registrados segundo o regime de competência.Assim, na contabilidade pública o registro da despesa é realizado, como regra geral, nomomento da liquidação, que se caracteriza, de acordo com o que foi visto anteriormente,como o momento em que o Estado assume a obrigação de pagar ao credor.Assim, entende-se que a despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento,desde que se encontre em uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver aliquidação, as partes envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesapoderá ter seu valor alterado ou mesmo cancelado.Como dito, o reconhecimento da despesa no momento da liquidação é a regra geral nacontabilidade pública, entretanto existem algumas situações em que este princípio é violado.A principal exceção à regra é a inscrição de restos a pagar, mas existem outras situaçõesrelacionadas à apropriação de despesa de pessoal, que também violam o regime decompetência.Na contabilidade comercial, onde a despesa é regida estritamente pelo regime decompetência, as empresas são obrigadas, pelas regras dos procedimentos contábeis, aapropriar ao longo do ano, provisões relativas a pagamento de adicional de férias, décimoterceiro salário, licenças especiais e demais fatos que afetem o patrimônio da empresa,reconhecendo neste momento a despesa.No setor público as despesas relativas a direitos legais dos servidores públicos como opagamento do décimo terceiro salário, que normalmente são realizados nos meses de junhoe dezembro de cada ano, no caso da União, somente são reconhecidas quando daliquidação das despesas referentes à folha de pagamento do mês em que o servidorreceberá efetivamente o benefício. Este procedimento contraria na essência o princípio dacompetência da despesa, pois de acordo com a legislação vigente, o servidor público temdireito a receber o décimo terceiro e o adicional de férias proporcional aos mesestrabalhados, sendo está uma obrigação a pagar do Estado, caso este servidor quebre ovínculo empregatício com o ente empregador a qualquer tempo.Nos termos do art. 36 da Lei 4.320/1964, serão inscritas em restos a pagar as despesasempenhadas e não pagas até 31 de dezembro de cada ano, distinguindo-se as processadasdas não processadas. Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício,a parcela da despesa que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissãodo empenho e anterior ao pagamento será considerada restos a pagar. Adicionalmente, aLRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromissosserão registrados segundo o regime de competência.Aquelas despesas que ao final do exercício se encontrarem empenhadas e não liquidadas,são denominadas de restos a pagar não processados e aquelas que se encontraremliquidadas, restando apenas o pagamento, são registradas como restos a pagarprocessados.Observa-se claramente que o legislador deu mais importância ao princípio dalegalidade da despesa e da anualidade do orçamento, em detrimento do registro da despesasob o regime da competência.
  • 103. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA contabilidade pública, em respeito aos princípios da legalidade e da anualidade doorçamento, determina o reconhecimento das despesas orçamentárias no mesmo exercíciofinanceiro do correspondente orçamento, independentemente da fase em que se encontre asua realização. Assim, mesmo os restos a pagar não processados são registrados comodespesas do exercício, contrariando frontalmente o regime de competência, pois se entendeque o Estado ainda não tem a obrigação a pagar, pois não ocorreu a liquidação da despesa.Embora existam eventuais questionamentos que sempre causam muitas polêmicas quantoaos critérios técnicos de aplicação do regime de competência para a despesa pública, oManual Básico de Treinamento para Municípios da Lei de Responsabilidade Fiscalrecomenda que:• Considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato ou instrumento congênere, desde que não haja ilegalidade na contratação como, por exemplo, a ausência de prévio empenho. Porém, há que se considerar que o empenho gera obrigação “pendente de condição”, nos termos da Lei 4.320/1964. Isso significa que a persistência ou não da obrigação, ao final do exercício, está relacionada com as condições estabelecidas no contrato;• No caso de despesas de caráter continuado como, por exemplo, manutenção da administração pública, pessoal e encargos sociais e determinados serviços públicos, consideram-se compromissadas, ou seja, da competência do exercício, as parcelas correspondentes aos bens e serviços efetivamente entregues no exercício, ainda que venham a ser liquidados no exercício seguinte.• Os contratos de despesas de caráter continuado, com execução prevista para mais de um exercício como, por exemplo, aqueles relativos a serviços de manutenção, limpeza e vigilância, são usualmente inscritos em restos a pagar pelos valores das despesas previstas para execução no exercício que está se encerrando.• Quando se tratar de despesas não pagas que efetivamente se realizaram no exercício, ainda que não liquidadas, deverá haver a correspondente inscrição em restos a pagar, e mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento no exercício seguinte. É o caso das despesas de pessoal devidas em dezembro como, por exemplo, o 13 º salário, e que venham a ser pagas em janeiro. O princípio da competência exige que seja realizada a apropriação no exercício correspondente e mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento.• Sempre que não for possível a apropriação da despesa à conta do orçamento do exercício corrente, o compromisso deverá ser objeto do registro contábil adequado, que reflita a situação passiva existente, se for o caso. O procedimento provavelmente implicará a elaboração de processo de reconhecimento de dívida, acompanhado das justificativas que couberem.Empenho com Garantia de Pagamento Contra EntregaBase Legal:- Decreto nº 2.439, de 23.12.97- Decreto nº 4.120, de 07.02.2002 – Programação Orçamentária e Financeira – Art. 8º parágrafo 2º
  • 104. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA sistemática de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega é utilizada paraServiços e Compras, cujo valor limite obedecerá ao teto fixado para dispensa de licitação( Art.24-II da Lei nº 8.666/93 – 8.000,00).Para efetivação dos pagamentos desta modalidade de empenho os fornecedores deverãoser inscritos no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF e a emissãoda Ordem Bancária deverá ocorrer até 72 horas após a Liquidação da Despesa, observadoos procedimentos legais.Caso o fornecedor não receba no prazo previsto, poderá comunicar à Controladoria Geral daUnião, que através do Sistema de Controle Interno, adotará providências para investigaçãodo fato, concluindo o processo no prazo de trinta dias.Durante vários anos seguidos o decreto de programação financeira estabelecia que, nomínimo cinco por cento das despesas empenhadas à conta de fontes oriundas do TesouroNacional, com dispensa de licitação amparada no art. 24, inciso II da Lei nº 8.666/93, nasnaturezas de despesa 339030 e 339039, teriam os respectivos recursos financeirossolicitados na modalidade de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega, de quetrata o Decreto nº 2.439/97.Em função da necessidade de que a liberação dos recursos para pagamentos de empenhosemitidos na modalidade contra entrega aconteça de forma mais rápida, as unidades dogoverno identificam no momento da solicitação, por meio do campo tipo de recurso (tipo 40),os montantes destinados a esta modalidade. Além disso, os controles contábeis desta rotinasomente permite a emissão do empenho após disponibilização do limite de saque naunidade gestora.O acompanhamento quanto à forma de execução do pagamento e à observância dos limitesfixados, será exercido pela Controladoria Geral da União e Órgãos do Sistema de ControleInterno.
  • 105. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoSaídas da conta única do Tesouro NacionalSistemática de PagamentoO dispêndio de recursos é o último processo integrante da conta única, traduzindo-se nopagamento. O pagamento, por sua vez, é o terceiro estágio da despesa, e consiste naentrega do numerário ao credor, extinguindo, dessa forma, a obrigação.Esse procedimento éefetuado, no SIAFI, por meio da Ordem Bancária, que contém os dados necessários para ocrédito na conta do favorecido uma vez disponibilizado, pelo Tesouro Nacional, o montantefinanceiro correspondente aos pagamentos a serem efetuados no dia.Modalidades de Ordem Bancária movimentadas via Banco do BrasilApós a emissão da ordem bancária, nas modalidades listadas abaixo, geram-se os arquivosmagnéticos que são enviados ao Banco do Brasil. De posse dos arquivos e da relação deOB’s, o Banco do Brasil efetua o crédito ao beneficiário, que pode acontecer nas seguintesmodalidades.I - Ordem Bancária de Crédito - OBC, utilizada para pagamentos por meio de crédito emconta corrente do favorecido na rede bancária e para saque de recursos em conta bancária,para crédito na Conta Única da Unidade Gestora;II - Ordem Bancária de Pagamento - OBP, utilizada para pagamentos diretamente aocredor, em espécie, junto à agência de domicílio bancário da Unidade Gestora, quando forcomprovada a inexistência de domicílio bancário do credor ou quando for necessária adisponibilização imediata dos recursos correspondentes.III - Ordem Bancária para Banco - OBB, utilizada para pagamentos a diversos credores,por meio de lista eletrônica, para pagamento de documentos em que o Agente Financeirodeva dar quitação ou para pagamento da folha de pessoal.IV – Ordem Bancária de Sistema – OBS, utilizada para cancelamento de OB pelo agentefinanceiro com devolução dos recursos correspondentes, bem como pela STN pararegularização das remessas não efetivadas.V – Ordem Bancária de Aplicação no BB– OBA, utilizada pelos órgãos autorizados paraaplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ou Institucional.VI - Ordem Bancária de Câmbio – OBK, utilizada para pagamentos de operações decontratação de câmbio, no mesmo dia de sua emissão. Terá como destinatário o Banco doBrasil S.A.VII - Ordem Bancária para pagamentos da STN - OBSTN utilizada pelas UnidadesGestoras da Secretaria do Tesouro Nacional ou por outras por ela autorizada parapagamentos específicos de responsabilidade do Tesouro Nacional, no mesmo dia de suaemissão. Terá como destinatário o Banco do Brasil S.A.VIII - Ordem Bancária Avulsa - OB - Avulsa-- utilizada em situação extraordinária, a critérioda Secretaria do Tesouro Nacional.Modalidades de Ordem Bancária movimentadas via SPB
  • 106. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoComo citado anteriormente, a partir da implantação do SPB alguns pagamentos do Tesouropassaram a ser efetuados diretamente ao beneficiário por meio do sistema de mensageria,sem trânsito pelo agente financeiro. Todas as OB listadas abaixo somente são enviadasapós a autorização eletrônica dos responsáveis no SIAFI.I - Ordem Bancária Judicial – OBJ, utilizada para pagamentos na mesma data de suaemissão, não transitadas em julgado, decorrentes de determinações judiciais específicas;II – Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR, utilizada pelasUnidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, para pagamentos pormeio de crédito às contas de Reservas Bancárias dos bancos, bem como outras contasmantidas no Banco Central do Brasil. O crédito ao beneficiário acontecerá no dia seguintetendo o Tesouro Nacional a prerrogativa de determinar o saque na conta única no mesmodia da emissão;III - Ordem Bancária de Precatórios – OBH, utilizada para pagamento parcial ou integralde precatórios judiciais, Requisições de Pequeno Valor – RPV e outras sentenças judiciaistransitadas em julgado, com crédito no dia seguinte à emissão.IV – Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF – utilizada para pagamento dedespesas relacionadas com pessoal apropriadas por meio de folha de pagamento, comcrédito ao beneficiário no dia seguinte à emissão ou no mesmo dia caso o Tesouro Nacionalautorize.V – Ordem Bancária SPB – OBSPB – utilizada para pagamento de despesas diretamentena conta corrente do beneficiário, em finalidade específica autorizada pela STN, com créditoao beneficiário no dia seguinte.VI – Ordem Bancária de Aplicação em Outros Bancos – OBA, utilizada pelos órgãosautorizados para aplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ouInstitucional, com crédito no dia seguinte à emissão, quando o destinatário for instituiçãofinanceira diferente do Banco do Brasil.RESTOS A PAGAR O que são Restos a Pagar?O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercícioa que pertençam. Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga noexercício seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho eo seu pagamento deve ser considerado, no exercício seguinte, como “extra-orçamentário”.Cabe ressaltar que o tratamento de extra-orçamentário é diferente do que consideramoscomo saída extra-orçamentária, quando tratamos do capítulo da despesa pública.Diferentemente da devolução de caução ou do pagamento de restituição o pagamento derestos a pagar tem associação a um determinado empenho da despesa, não sendo,portanto, uma saída extra-orçamentária. No entanto, para fins de elaboração dosdemonstrativos de execução do orçamento do exercício, por já ter sido registrado comodespesa do exercício anterior, esta será uma despesa “extra-orçamentária”. Conceito : Consideram-se Restos a Pagar, de acordo com art. 36 da Lei nº 4.320/1964, as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício
  • 107. O nosso objetivo é a sua Aprovação financeiro (31.12). Para maiores esclarecimentos sobre o assunto, (veja também arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/ 86).As despesas inscritas em Restos a Pagar classificam-se em:a) Processadas - são despesas em que o credor já tenha cumprido com as suasobrigações, ou seja, que já tenha entregue o material ou executado o serviço ou etapade uma obra, dentro do exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo e emcondições de receber pagamento imediato.b) Não Processadas - são as despesas que dependem, ainda da prestação doserviço ou fornecimento do material, isto é, o direito do credor não foi apurado. Sãodespesas ainda não liquidas.Inscrição em Restos a PagarO Decreto nº 93.872/86, em seu artigo 35, estabelece algumas restrições à inscrição derestos a pagar não processado ao determinar que a despesa empenhada e não liquidada,deverá ter o empenho anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:a) ainda vigente para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;b) vencido o prazo para cumprimento da obrigação, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja, de interesse da Administração, exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; ed) corresponder a compromisso assumido no exterior.Os empenhos enquadrados nas ressalvas anteriormente citadas, bem como as despesas jáliquidadas e não pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar, noencerramento do exercício.Observações Importantes sobre Restos a Pagar i - Os Restos a Pagar terão validade até 31 de dezembro do exercício financeirosubseqüente, a partir de então serão cancelados (prescrição interrompida). ii - A inscrição da despesa em Restos a Pagar deverá ser feita pelo valor devido, ou caso ovalor seja desconhecido, pelo valor estimado. Neste caso, duas hipóteses podem ocorrer:a) o valor a ser pago é superior ao valor inscrito: a diferença deverá serempenhada à conta de Despesas de Exercícios Anteriores; eb) o valor a ser pago é inferior ao valor inscrito: o saldo deverá ser anulado.iii - É vedada a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar. O reconhecimento de eventualdireito do credor deverá ser feito através da emissão de nova Nota de Empenho, noexercício vigente, à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, respeitando-se a categoriaeconômica própria.iv - "Os Restos a Pagar com prescrição interrompida" não significa dizer que o direito docredor também esteja cancelado. O direito creditório terá validade por 5 (cinco) anos a partirda data da inscrição em Restos a Pagar.
  • 108. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO encerramento do exercício e os restos a pagarAntecedentesA designação de parcelas da despesa pública sob a denominação “restos a pagar” tem suaorigem nos princípios da legalidade da despesa e da anualidade do orçamento público.A execução das despesas autorizadas no orçamento anual exige o cumprimento de diversasetapas, como a elaboração de projetos, a publicação de editais, a licitação, a realização decontratos e a produção dos bens e serviços, muitas vezes em prazo que se estende paraalém do exercício correspondente. No entanto, as práticas contábeis usuais no setor públicobrasileiro, atreladas a esses princípios, recomendam a apropriação das despesasorçamentárias no mesmo exercício financeiro do correspondente orçamento,independentemente da fase em que se encontre a sua realização.Com a indicação da totalidade das despesas realizadas no exercício, as quais, se nãopagas, permaneceriam registradas em restos a pagar, busca-se a preservação do princípioda anualidade do orçamento. A prática permite, adicionalmente, demonstrar o cumprimentodo princípio da legalidade da despesa, já que são apropriadas no exercício as despesasintegrantes do orçamento autorizado pelo Poder Legislativo.Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício, a parcela da despesaque se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão do empenho e anteriorao pagamento será considerada restos a pagar.O arcabouço regulatório das finanças públicas brasileiras, anterior à edição da LRF, já exigiaque o orçamento aprovado apresentasse equilíbrio entre receitas e despesas, de modo que,caso se confirmassem as estimativas de arrecadação, o resultado fiscal do exercício jamaisapresentaria surpresas negativas.Essa situação ideal, porém, nem sempre acontece. As deficiências dos mecanismos deelaboração das estimativas de arrecadação resultam em que a receita efetiva do exercíciose realize em montantes expressivamente diferentes daqueles constantes da leiorçamentária anual.A Lei 4.320/1964 previu hipótese de ajuste no orçamento apenas para as situações em queo erro das estimativas de arrecadação se verifica no sentido da realização de uma receita devalor maior que o previsto. Caracterizado o excesso de arrecadação, aquela Lei prevêabertura de créditos adicionais no mesmo exercício ou, em exercício seguinte, medianteincorporação do superávit financeiro apurado no balanço anual.A situação inversa, ou seja, a frustração da arrecadação, foi tratada na Lei 4.320/1964apenas nos artigos que determinam a elaboração de quadro de cotas trimestrais que cadaórgão ficará autorizado a utilizar, mecanismo de programação que se destinava a evitar“eventuais insuficiências financeiras”. No que diz respeito à execução orçamentária, a Lei4.320 admitia que houvesse a inscrição em restos a pagar de qualquer valor autorizado nalei orçamentária anual, independentemente de terem se realizado as receitas estimadas enecessárias à sua cobertura.
  • 109. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoA deficiência normativa da Lei 4.320/1964 talvez se explique pelo fato de que, à época desua edição, e mesmo no período imediatamente anterior, o país convivia com expressivosíndices inflacionários, sendo comum a ocorrência de excessos de arrecadação. Mesmo emperíodo mais recente (até o final dos anos 80) a prática usual foi a realização de estimativasde arrecadação com base em parâmetros conservadores, como, por exemplo, previsão deíndices de inflação mais baixos que aqueles apontados pelos indicadores econômicos,principalmente nas ocasiões em que a variação de preços apresentava trajetóriaascendente.Com esse mecanismo, a receita era subestimada, permitindo a realização de excessos dearrecadação ao longo do exercício, o que abria espaço para a abertura de créditosadicionais, prática adotada principalmente antes da edição da Constituição de 1988, quandoo Poder Executivo dispunha de maior autonomia para abrir créditos adicionais.Outro procedimento de ajuste durante os anos em que o País conviveu com elevadosíndices inflacionários foi a postergação de pagamentos. Uma vez que a peça orçamentária éestabelecida em valores nominais, no início de cada ano, quanto mais tardiamente serealizasse a sua execução, menor seria o valor real das despesas pagas. Ao final de cadaexercício, mesmo que a receita realizada se apresentasse expressivamente menor queaquela estimada no orçamento anual, a despesa excedente era inscrita em restos a pagar ea corrosão inflacionária, ao longo do tempo, se encarregava de reduzir gradativamente o seuvalor real, reduzindo, por conseqüência, a amplitude da dificuldade financeira dos governos.Assim, mediante expedientes como atrasos de pagamentos e postergação de reajustessalariais e de benefícios diversos, o poder público terminava realizando o ajuste de suascontas sem necessidade de corte no orçamento.A existência desses mecanismos permitiu ao país conviver, por muitos anos, com umalegislação orçamentária incompleta. Tais práticas, porém, deixaram de ser eficientes a partirde quando os índices de inflação foram reduzidos aos níveis atuais. Não é difícilcompreender que a realização de déficits orçamentários (despesas maiores que receitas) aolongo de vários exercícios seguidos tem como resultado o crescimento contínuo do volumedos restos a pagar. Essa foi a experiência vivida nas três esferas de governo no Brasil nosúltimos anos, verificando-se, em muitos casos, o comprometimento da execução doorçamento dos exercícios correntes, em vista do elevado volume dos restos a pagarinscritos.Ao final de cada ano, a inscrição em restos a pagar, de despesas que não se encontremsuportadas por receita do próprio exercício, tem como resultado a necessidade de utilizaçãode receitas futuras para o seu pagamento. Porém, se as receitas estimadas para osexercícios seguintes são utilizadas como fonte para autorização de novas despesas, jamaissobrarão os recursos necessários para o pagamento das despesas inscritas em montantesuperior às disponibilidades financeiras do final do exercício da inscrição. Na prática, asalternativas adotadas terminavam sendo as seguintes:i) a inscrição de novas despesas em restos a pagar, ao final do novo exercício, gerando umprocesso de contínuo crescimento dos compromissos não respaldados em arrecadação, ouseja, crescimento descontrolado de endividamento e comprometimento das finançaspúblicas; ouii) a não execução das despesas autorizadas no orçamento corrente, para que sobrassemos recursos financeiros necessários ao pagamento das despesas do exercício anterior.
  • 110. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoEspecialmente em final de mandato, quando são ampliadas as pressões para acomodaçãodas demandas de gasto, essa prática poderia fazer com que o futuro governante deixassede realizar seu programa de governo para viabilizar o pagamento de compromissosassumidos pela administração anterior.Foi por esse motivo que se introduziu na LRF o art. 42, disciplinando a inscrição dos restos apagar em final de mandato. Adicionalmente, introduziu-se também, no Código PenalBrasileiro, por intermédio da Lei 10.028/2000, o art. 359-F, o qual prevê o cancelamento dosrestos a pagar que tiverem sido inscritos em montante superior às disponibilidadesfinanceiras do encerramento do respectivo exercício.Orientações Comuns a Todos os ExercíciosAs regras de limitação de assunção de compromissos, com impacto sobre a inscrição dosrestos a pagar, devem ser entendidas sob o enfoque da necessidade de arrecadação que dêo devido suporte financeiro para o pagamento das despesas correspondentes. De fato, nãoé razoável assumir compromissos de pagamento sem que se disponha de fonte de recursosdefinida para saldá-los. Assim, o que se pretende é evitar que o governo se insira no círculovicioso já mencionado, inscrevendo restos a pagar em montante que comprometa receitasfuturas indefinidas.O aspecto relevante da questão, portanto, se resume a que, quando o governo realizaarrecadação que comporta a despesa, não há qualquer problema se o pagamento vier aocorrer em exercício seguinte. Neste caso, cabe a apropriação dessa despesa à conta doorçamento vigente e sua inscrição em restos a pagar, de forma que o seu pagamento serealizará no futuro, independentemente de nova execução orçamentária.Em caso contrário, se o governo não contou com arrecadação suficiente para o pagamentode determinada despesa, mas já assumiu compromisso irrevogável, cabe encontrar umafonte de recursos que possa dar-lhe o devido suporte financeiro. Em situações como essa,só resta uma saída: realizar o pagamento à conta do orçamento futuro, no qual se inserirá acorrespondente fonte de receita.Embora a LRF se refira apenas aos restos a pagar relativos às despesas dos dois últimosquadrimestres do último ano do mandato, é de se reconhecer a conveniência de que osmesmos procedimentos sejam adotados em todos os anos ao longo do mandato.De fato, observados estritamente os termos do art. 42 da LRF, eventuais dívidas (restos apagar) poderiam ser roladas ao longo dos anos de um mesmo mandato. No entanto,considerando-se que a finalidade da norma é disciplinar a execução do orçamento de formaa reduzir os riscos de desequilíbrio, cabe recomendar a adoção da mesma regra em todosos anos do mandato.Três questões se apresentam em situações como essa: a apropriação da despesa peloregime de competência, a existência ou não de dotação que comporte a mesma despesa noorçamento do exercício seguinte e a não execução de despesas orçadas.Cancelamento de restos a pagar como fonte para novas dotações orçamentárias
  • 111. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO orçamento para o novo exercício poderá não contar com dotação que comporte a mesmadespesa, principalmente quando se tratar de projetos que não contem com dotaçõesanualmente. Assim, para viabilizar a execução dessa despesa, o governo terá que promovero devido ajuste em seu orçamento, segundo as regras específicas de abertura de créditosorçamentários. Nesse caso, a prática usual é a apropriação da despesa, no novo orçamento,em conta denominada “despesas de exercícios anteriores”, em conformidade com o previstona Lei nº. 4.320/1964.Os restos a pagar compõem a dívida flutuante (de curto prazo) cujo total representa opassivo financeiro, nos termos do parágrafo 3º do art. 105 da Lei 4.320/1964. Por sua vez,os créditos adicionais podem ter como fonte alternativa o superávit financeiro apurado noexercício anterior, nos termos do inciso I do § 1º do art. 43 da mesma Lei. Dessa forma, ocancelamento de restos a pagar, por implicar redução do passivo financeiro, contribuirá paraa formação do superávit financeiro do exercício em que ocorrer o cancelamento, abrindoespaço para sua utilização como fonte para abertura de créditos adicionais no exercícioseguinte. No entanto, no exercício em que se realizar o cancelamento de restos a pagar, ovalor correspondente não constitui fonte para abertura de créditos adicionais, uma vez quenão há previsão legal nesse sentido.Possibilidade de não execução de despesas orçadasEm determinadas situações podem ser apontados eventuais questionamentos quanto aconflitos entre disposições da LRF e da LDO ou da LOA. Em primeiro lugar, cabe considerarque o orçamento é autorizativo, de forma que a LOA não impõe obrigatoriedade derealização das despesas nela alocadas. Ademais, a LRF introduz normas geraisfundamentadas em princípios que devem ser observados por qualquer administradorpúblico, como a não assunção de obrigações em montantes maiores que a capacidade depagamento do governo.Portanto, cabe aplicar a regra fundamental, qual seja:Uma vez que não se realize a arrecadação estimada na LOA, o valor da despesa queultrapassar o montante da receita realizada não deverá ser executado para que nãoseja comprometida receita futura.Por isso, as despesas a serem executadas necessariamente deverão ter valor menor que oorçado. Esse comportamento prudente sempre foi possível, mas com a edição da LRFtornou-se obrigatório para o último ano de mandato.Determinações Específicas para Final de MandatoInfringe o art. 42 quem, nos últimos oito meses que antecedem o final do mandato, contrairobrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que ainscreva em restos a pagar sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessorpossa atendê-la.O art. 42 da LRF foi concebido com a finalidade de vedar a rolagem de compromissos de umexercício para outro, no último ano do mandato, evitando que sejam irresponsavelmentecontraídas obrigações de pagamento que não possam ser pagas com as disponibilidadesfinanceiras existentes ao final do próprio exercício. Assim, a norma legal busca impedir que
  • 112. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãocompromissos não respaldados em disponibilidades financeiras sejam transferidos para osucessor. Ou seja, a regra é que o governante “deixe a casa arrumada para seu sucessor”.Por sua vez, o art.359-F do Código Penal, introduzido pela Lei de Crimes Fiscais, prevê ocancelamento dos restos a pagar ilegalmente inscritos, herdados do período anterior, ouseja, aqueles que houverem ultrapassado o valor das disponibilidades financeiras existentes.Os dois dispositivos legais fundamentam- se na compreensão de que, apesar de todo oinstrumental instituído pela LRF, visando a realização do ajuste entre receitas e despesas aolongo do exercício de execução do orçamento, eventualmente surpresas de última hora, oumesmo o simples descumprimento das determinações da Lei, podem resultar desajustes.Nesse caso, poderá ocorrer situação em que a receita arrecadada não atinja os montantesestimados na Lei Orçamentária e nas reestimativas realizadas nos relatórios bimestrais daexecução orçamentária e financeira.Não tendo o ajuste se realizado na ocasião adequada, as referidas Leis determinam suarealização no fechamento do balanço do último ano do mandato, mediante limitação dosrestos a pagar ao montante das disponibilidades financeiras, ou, já no mandato seguinte,mediante cancelamento dos restos a pagar inscritos.Assim, se a nova administração herdar restos a pagar que eventualmente não guardamconformidade com os dispositivos do art. 42, cabe a aplicação do art. 359-F do CódigoPenal, a seguir transcrito:“Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montantede restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:”Esse dispositivo legal exige que os restos a pagar inscritos, que tenham ultrapassado olimite das disponibilidades financeiras, sejam cancelados. Evidentemente, o cancelamentode despesas inscritas em restos a pagar encontra maior ou menor viabilidade conforme anatureza das despesas de que se trate, bem como do estágio de realização doscompromissos assumidos.Respeito aos contratosNão cabe à LRF determinar o desfazimento de contratos perfeitos. Se o valor inscritorepresentar obrigação irrevogável, o cancelamento dos restos a pagar deverá seracompanhado de registro contábil que indique a situação passiva correspondente. Nessecaso, corroboramos a recomendação expedida por alguns Tribunais de Contas, no sentidode que os restos a pagar cancelados nessa condição sejam apropriados na dívida flutuante,permanecendo pendentes de execução orçamentária uma vez que, por não terem sidoarrecadados os recursos necessários ao seu pagamento, deve-se buscá-los em orçamentode exercício posterior ao da inscrição.A LRF não autoriza nem incentiva a quebra de contratos perfeitos ou a adulteraçãoou “maquiagem” da contabilidade.O que a Lei exige é que as decisões de gasto do governante sejam pautadas pelaprudência, o que implica deixar de contrair despesas para as quais não exista certeza deque haverá, na época devida, os recursos financeiros necessários para saldá-las.
  • 113. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoSobre o assunto, é de se ressaltar que a LRF não autoriza nem incentiva a realização decontratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, seu art. 37 veda a assunção deobrigação junto a fornecedores de bens ou serviços, sem autorização orçamentária, parapagamento “a posteriori” (os chamados “contratos de gaveta”), caracterizando-se tal açãocomo operação de crédito irregular, sujeita a punição na forma da Lei de Crimes Fiscais.Há que se considerar também que, em determinadas circunstâncias, é possível cancelarempenhos sem prejuízo de compromissos firmados. No entanto, quando as condições docontrato ou a situação em que se encontrar sua execução não permitirem o cancelamentoda despesa, os compromissos deverão ser honrados, para que o fornecedor de boa fé nãovenha a ser lesado.Individualização das responsabilidadesEm consonância com a LRF, que respeita e preserva o princípio constitucional deindependência dos Poderes, um Poder não será responsabilizado pela ação irregular dooutro. Assim, o art. 20 da LRF define os níveis de individualização das responsabilidades porPoder, dos quais decorrem as seguintes conclusões:a) A disponibilidade financeira e os restos a pagar a serem considerados para efeito deaplicação do art. 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se trata aqui dosórgãos descentralizados do Poder Executivo, como os Ministérios, as Secretarias ouDepartamentos que administrem seus próprios orçamentos, mas tão somente os órgãos doLegislativo (Câmara Municipal, no caso dos municípios), do Judiciário, e o conjunto dosórgãos do Executivo.b) A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano de mandatodos chefes de Poder ou órgão referido no art.20, ou seja, a todos os Poderes,independentemente de ser o mandato eletivo ou não.É importante destacar que a regra do art. 42 aplica-se no último ano de mandato,independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja a mesmapessoa, em caso de reeleição, a regra deverá ser atendida.Respeito à ordem cronológicaOutro aspecto relevante é que, não obstante a regra do art.42 aplicar-se apenas àsdespesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dadaprioridade à liquidação desses débitos em detrimento daqueles assumidos no períodoanterior. Isto porque, em primeiro lugar, o art. 5º da Lei 8.666/93 veda tal conduta, nosseguintes termos: “... devendo cada unidade da administração... obedecer, para cada fontediferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvoquando houver relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa daautoridade competente, devidamente publicada”.Ademais, o Decreto-Lei 201/67, no seu art.1º, inciso XII, considera crime de responsabilidadedo Prefeito “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, semvantagem para o erário”. A ação também não estará condizente com as disposições daLRF, uma vez que o parágrafo único do art. 42 da Lei estabelece que “na determinação dadisponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas apagar até o final do exercício”. Portanto, a norma legal implica que as disponibilidades
  • 114. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãofinanceiras ao final do exercício deverão ser suficientes para saldar todos os compromissosde despesas de competência do período do mandato, incluindo as do último ano e as dosexercícios anteriores.Orientações para início de nova administraçãoAs futuras administrações, poderão deparar-se, entre outras irregularidades, com duassituações distintas: a existência de compromissos não inscritos em restos a pagar, por forçado disposto no art. 42, mas que não possam deixar de ser honrados, ou a existência derestos a pagar em montante superior à disponibilidade financeira. Para os dois casos, érecomendável seguir a orientação de lançamento dos compromissos na dívida flutuante, jámencionada. De qualquer forma, é importante observar que:A regra é o cumprimento dos contratos que já tenham produzido compromissospara a administração.Assim, cabem os seguintes comentários:a) havendo irregularidade na contratação ou na emissão do empenho, inclusive nos casosprevistos no art. 21 da LRF, eventualmente as despesas poderão ser consideradasjuridicamente nulas, situação em que poderão ser cancelados os empenhoscorrespondentes.b) nos casos regulares, em que os restos a pagar cancelados representem contratos quenão geraram compromissos para a administração, o novo governo poderá optar por manterou não a sua vigência. Em caso afirmativo, a despesa deverá realizar-se com utilização dedotação do orçamento corrente, mediante emissão de novo empenho.c) nos casos de restos a pagar cancelados cujos contratos tenham sido firmados comobservância da legislação e das regras pertinentes ao processo orçamentário (PPA, LDO eLOA) e não possam deixar de ser honrados, para que o fornecedor não seja prejudicado,caberá também a emissão de novo empenho, à conta do exercício corrente,independentemente das cominações legais imputáveis ao governante anterior.d) se verificado o descumprimento da LRF, o novo governante poderá apresentar denúncia-crime contra seu antecessor, nos termos da Lei de Crimes Fiscais. Especificamente no quese refere a restos a pagar, o art. 2º daquela Lei inseriu no Código Penal Brasileiro os arts.359-B, 359-C, 359-D e 359-F, tipificando os seguintes crimes:• ordenar ou autorizar a inscrição, em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);• ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade financeira (ver art. 42 da LRF);• ordenar despesa não autorizada por lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);
  • 115. O nosso objetivo é a sua Aprovação• deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante dos restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei (imputável ao novo governante que não cancelar os restos a pagar inscritos pela administração anterior em montante maior que a disponibilidade financeira).No que se refere à aplicação de penalidade pelo descumprimento do art. 42 da LRF, é de seressaltar que a Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000) somente entrou em vigor no dia 20de outubro de 2000. Portanto, observado o princípio da não retroatividade das leis, nãopoderá o apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação quetenha se realizado em data anterior.DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES ConceitoNão é demais lembrar que o regime de competência exige que as despesas sejamcontabilizadas conforme o exercício a que pertençam. Cabe apenas fazer uma diferenciaçãoneste caso. Se uma despesa foi originada no exercício de 2001, digamos, e somente foipaga no exercício de 2003, sua contabilização deverá ser feita à conta de "Despesas deExercícios Anteriores" de forma a evidenciar o regime de exercício.Conceito: São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercíciosfinanceiros anteriores àqueles em que devem ocorrer os pagamentos.Ocorrência de Despesas de Exercícios AnterioresPoderão ser pagas à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, desde que autorizadaspelo ordenador de despesas, respeitada a categoria econômica própria:a) as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivoconsignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não tenhamprocessado em época própria; assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sidoconsiderado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente,mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida; assim considerada a despesa cujainscrição como Restos a Pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito docredor; ec) os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de leie reconhecidos após o encerramento do exercício.É preciso observar que com a revogação do Decreto-lei nº 1.815, através do Decreto-leinº2.312/86, deixam de existir as situações passíveis de inscrição em Restos a Pagar.Entretanto, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 35, traça as hipóteses sobre as quais asdespesas empenhadas e não liquidadas não sejam consideradas anuladas, e, obviamente,passíveis de inscrição em Restos a Pagar.
  • 116. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoMOVIMENTAÇÃO DE CRÉDITOS E RECURSOSDistinção entre Crédito, Dotação e RecursoA técnica orçamentária distingue as palavras Crédito, Dotação e Recurso. O créditoorçamentário está associado a uma dotação orçamentária, isto é, um crédito é a autorizaçãode despesas consignadas na Lei de Meios e a dotação é o limite de gastos desta.O recurso envolve o lado financeiro, ou seja, a quantidade de dinheiro ou saldo bancário adisposição de um crédito orçamentário. Podemos dizer que crédito e recursos são os doislados de uma mesma moeda.Movimentação ou Descentralização de Créditos OrçamentáriosA Descentralização de Créditos Orçamentários é a transferência, por uma unidadeorçamentária ou administrativa, para outra unidade, do poder de utilizar créditosorçamentários ou adicionais que estejam sob sua supervisão ou lhe tenham sido dotados outransferidos.As operações descentralização de créditos são dividas em:a) Destaque (Descentralização Externa): quando se tratar de atribuição de créditosdestinados a atender Encargos Gerais da União, e outros não consignadosespecificamente a Ministérios ou Órgão, em favor de Ministério ou Órgão equivalente,inclusive daquele a que estiver afeta a supervisão do crédito (IN/STN nº 012/87); eb) Provisão (Descentralização Interna): será utilizada nos casos dedescentralização de créditos das unidades orçamentárias para as unidadesadministrativas sob a sua jurisdição ou entre estas, no âmbito de próprio Ministério ouÓrgãos diferentes (IN/STN nº 012/87).O fluxo dessa descentralização pode ser definido, conforme a seguir: DOTAÇÃO ÓRGÃO CENTRAL DE DOTAÇÃO ORÇAMENTO MINISTÉRIO “A” (Descentralização Externa de Créditos -DESTAQUE) MINISTÉRIO “B” (UO) (UO) Descentralização Interna de Descentralização Interna de Créditos - PROVISÃO) Créditos - PROVISÃO) MINISTÉRIO “A” MINISTÉRIO “B” (UAdm) (UAdm) A dotação (ou fixação) é materializada num documento Nota de Dotação (ND): denominado de Nota de Dotação – ND. O Destaque e a documento do Siafi para Provisão são realizados por meio do documento chamado contabilização do orçamento Nota de Movimentação de Crédito – NC. Ambos documentos aprovado. de entrada de dados do SIAFI a serem examinados em capítulo próprio. Nota de Movimentação de Crédito (NC): documento do Siafi para contabilização do destaque e da provisão.
  • 117. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoMovimentação ou Descentralização de Recursos FinanceirosA movimentação de recursos entre as unidades do sistema de programação financeira éexecutada através de liberações de cotas, de repasses e de sub-repasses.Cota: é a primeira fase da movimentação dos recursos, realizada em consonância com ocronograma de desembolso aprovado pelo Secretário do Tesouro Nacional. Esses recursossão colocados à disposição dos órgãos setoriais de programação financeira - OSPFmediante movimentação Intra-SIAFI dos recursos da conta única do Tesouro Nacional.Repasse: é a liberação de recursos realizada pelo órgão setorial de programação financeirapara entidades da administração indireta, e entre estas; e ainda, da entidade daadministração indireta para órgão da administração direta, ou entre estas, se de outro órgãoou ministério.Sub-repasse: é a liberação de recursos dos órgãos setoriais de programação financeirapara as unidades gestoras de um ministério, órgão ou entidade.Ordem de Transferência Concedida e Recebida: é a denominação utilizada pararepresentar as transferências de recursos financeiros para atender ao pagamento de restosa pagar, sendo classificada como uma transferência extra-orçamentária. Pode serencontrada sob a sigla de OTR (recebida) ou OTC (concedida). Essa movimentação derecursos financeiros se submete às mesmas etapas da programação financeira, isto é,passa pela “solicitação”, feita pelas unidades executoras aos seus OSPF, que consolidam aproposta do órgão e a encaminham ao órgão central, que por sua vez tem a incumbência da“aprovação” do valor a liberar e, finalmente, da “liberação” dos recursos financeiros. (COTA $) (COTA $) ÓRGÃO CENTRAL DE PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA MINISTÉRIO MINISTÉRIO “A” OSPF (Descentralização Externa – REPASSE $) “B” OSPF (Descentralização (Descentralização Interna – SUB- Interna – SUB-REPASSE $) REPASSE $) MINISTÉRIO “A” MINISTÉRIO “B” Unidade Executora Unidade Executora
  • 118. O nosso objetivo é a sua Aprovação Notas: - OSPF : Órgão Setorial de Programação Financeira.(SPOA) - COTA, REPASSE E SUB-REPASSE são figuras de descentralização financeira registradas e contabilizadas por meio de Nota de Programação Financeira (PF).Execução Orçamentária x Execução FinanceiraExecução Orçamentária – é a utilização dos créditos consignados no Orçamento Geral daUnião.Execução Financeira – representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender arealização dos projetos e atividades atribuídos a cada unidade. CRÉDITO Dotação ou autorização de gasto ou sua (Orçamento) descentralização. RECURSO Dinheiro ou saldo de disponibilidade (Financeiro) financeira.Orçamento é uma prévia autorização do Poder Legislativo para que estabelece a previsãodas Receitas e autoriza as Despesas de um ente Público, obedecendo a um determinadoperíodo de tempo. Por meio do Orçamento pode-se evidenciar os seus gasto com: saúde,educação, saneamento, obras públicas e etc.O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo asdiretrizes estabelecidas pela LDO.Assim, o orçamento traz a previsão do recebimento derecursos financeiro e a fixação para realização de gastos. Com essa autorização, podem-sefazer compras de materiais e de serviços, por exemplo. O pagamento referente a essascompras depende da existência de recursos financeiros. Para isso, é necessário que tenhahavido o ingresso de dinheiro nos cofres públicos. LEI ORÇAMENTÁRIA Neste quadro, dá- se ênfase na estreita relação RECEITAS (PREVISÃO DAS FONTES DE DESPESAS que há entre (FIXAÇÃO DAS APLICAÇÕES RECURSOS FINANCEIROS) autorização DE RECURSOS FINANCEIROS) orçamentária e recursos financeiros. TRIBUTOS PESSOAL SERVIÇOS $ $ SERVIÇOS
  • 119. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoOs recursos financeiros não vêm junto com o orçamento. Eles vão se tornandodisponíveis na medida em que os contribuintes e demais devedores do tesouro públicorecolhem seus tributos e outros valores.
  • 120. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoSUPRIMENTO DE FUNDOSO que é Suprimento de Fundos?A Administração Pública prevê, em determinadas situações, a utilização de sistemáticaespecial para realizar despesas que, por sua natureza ou urgência não possam aguardar oprocessamento normal da execução orçamentária. Essa previsão está definida no art. 74, §3º, do Decreto-lei nº 200/67; nos arts. 68 e 69 da Lei nº 4.320/65; nos arts. 45 e 47 doDecreto nº 93.872/1986; e na IN/STN nº 10/91.Conceito: O Suprimento de Fundos (ou Adiantamento) consiste na entrega denumerário a servidor, sempre precedida de empenho prévio na dotação própria àdespesa a realizar, e que não possa subordinar-se ao processo normal de execuçãoda despesa.O ordenador de despesas é a autoridade competente para conceder suprimento de fundosfixando-lhe o valor.As Despesas Realizáveis por Suprimento de FundosDe acordo com o art. 45 do Decreto nº 93.872/1986, são passíveis de realização dedespesas por meio de suprimento de fundos:a) "serviços especiais que exijam pronto pagamento em espécie (ver Decreto nº 95.804, de 9/3/88);b) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; ec) para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar o limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.d)A Concessão de Suprimento de FundosO Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 45, § 3º, determina que não se concederá suprimentode fundos a:a) servidor responsável por dois suprimentos;b) servidor que tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor;c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; ed) servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito administrativo (IN/STN nº 12/87).Por servidor em alcance entende-se por aquele que não prestou contas do suprimento noprazo regulamentar, ou que não teve aprovadas suas contas em virtude de desvio,desfalque, falta ou má aplicação verificados na prestação de contas, bem ou valoresconfiados a sua guarda.
  • 121. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoAto de concessão e prazo de aplicaçãoO prazo de aplicação do suprimento não deve exceder a 90 dias e nem ultrapassar oexercício financeiro. O servidor tem prazo de 30 dias para prestar contas do suprimento,uma vez que tenha expirado o prazo de aplicação. A prestação de contas da importânciaaplicada até 31 de dezembro deverá ser apresentada até o dia 15 de janeiro do exercíciosubseqüente. Portanto, neste caso específico, o prazo reduz-se para 15 dias. O supridodeverá apresentar a indicação precisa dos saldos em seu poder no dia 31.12, para efeito decontabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade. De acordo com a Portaria MFno 95 o ato de concessão deverá indicar o mecanismo de movimentação do suprimento, sepor conta corrente ou cartão corporativo do governo.Cartão de Pagamento do Governo FederalO assunto está previsto no Dec. Nº 5.155, de 04.02.2005 e Portaria nº 265/MP, de16.11.2001. Poderão ser adquiridos/pagos pelo Cartão de Crédito Corporativo do GovernoFederal, sem prejuízo das demais formas de pagamento, previstas na Legislação:a) Aquisição de bilhetes de passagens aéreas, acional/internacional, com tarifas promocionais, reduzidas ou não;b) Compras de materiais e serviços realizadas com os afiliados;c) Saque em moeda corrente, para atender as despesas enquadradas como Suprimento de Fundos observando (Dec. Nº 93.872/1986 – art. 45 a 47) e Legislação Complementar (art. 4º - Portaria nº 265/MP/2001)O uso do Cartão de Crédito Corporativo é exclusivo das Unidades Gestoras dos Órgãos eentidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, que aderiremao contrato n° 060/2001 firmado entre a União por intermédio do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão e a BB Administradora de Cartões de Créditos S/A – BB Cartões.O Ordenador de Despesas é a autoridade competente para assinar em nome da UnidadeGestora, a Proposta de Adesão e para indicar outros portadores de Cartão da respectivaUnidade.De uma maneira geral, são atribuições do Ordenador:1) assinar proposta de adesão.2) Indicar nome de portadores de Cartão.3) Será o responsável pelo cumprimento das regras contratuais/demais instruções.4) Será o responsável pelo pagamento das despesas.5) Definir o limite de compras total da Unidade Gestora Titular.6) Definir o limite de compra a ser concedido a cada um dos portadores de cartão por ele autorizados, e os tipos de gastos permitidos (bens, serviços, passagens aéreas, saque).7) Autorizar emissão de empenho.8) Comunicar à BB Cartões, alteração dos limites de compra.9) Glosar valores indevidos.10)Efetuar o pagamento, impreterivelmente, até o dia 28 de cada mês, ou até o quinto dia útil subseqüente a data em que forem disponibilizados pela BB Cartões as informações solicitadas do respectivo demonstrativo mensal.11)Será o responsável pelo pagamento de eventuais encargos devidos à BB Cartões por descumprimento do prazo estabelecido para pagamento mensal, inclusive aqueles de correntes de glosas indevidas.12) O Ordenador/Portador do Cartão serão responsáveis pelo ressarcimento de eventuais transações fraudulentas com o Cartão Roubado, Furtado, Perdido ou Extraviado,
  • 122. O nosso objetivo é a sua Aprovação mesmo que efetuadas por terceiros, até a data e hora da comunicação da ocorrência à central de atendimento da BB Cartões.Dos limites financeiros para concessão e utilizaçãoCom a implantação da sistemática de movimentação de suprimento de fundos por meio docartão corporativo do governo foi publicada a Portaria MF n.º 95, estabelecendo novosvalores limites para concessão de suprimento e despesas de pequeno vulto, sendo:a) Suprimento concedido por meio de conta bancária: O valor limite está estabelecido naPortaria MF n.º 95, de 19/04/2002.Para a execução de obras e serviços de engenharia obedecerá o limite de 5% do teto fixadopara a modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso I, alíneaa), representando atualmente R$ 7.500,00 (R$150.000,00 x 5%).Para outros serviços e compras em geral obedecerá o limite de 5% do teto fixado para amodalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso II, alínea a),representando atualmente R$ 4.000,00 (R$80.000,00 x 5%).As despesas de pequeno vulto, máximo de cada nota fiscal, limitam-se a 0,25% do valordefinido para a modalidade de licitação Convite. Para execução de obras e serviços deengenharia representa R$ 375,00 (R$150.000,00 x 0,25%) e para compras e serviços emgeral representa hoje R$ 200,00 (R$80.000,00 x 0,25%).b) Suprimento concedido por meio do cartão Corporativo do Governo: O valor limite tambémestá estabelecido na Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002.Porém, com o intuito de incentivar a utilização do cartão de crédito corporativo do Governoos percentuais definidos no item anterior, neste caso, ficam alterados de 5% para 10%, e de0,25% para 1%, conforme descrito abaixo:Execução de obras e serviços de engenharia: representando atualmente R$ 15.000,00(R$150.000,00 x 10%).Outros serviços e compras em geral: representando atualmente R$ 8.000,00 (R$80.000,00 x10%).Despesas de pequeno vulto para execução de obras e serviços de engenharia:representando hoje R$ 1.500,00 (R$150.000,00 x 1%).Despesas de pequeno vulto para compras e outros serviços: representando hoje R$ 800,00(R$80.000,00 x 1%).
  • 123. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoPROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRAO fluxo de arrecadação de receitas do Governo Federal e a meta de resultado primário a seratingida no ano praticamente determinam o processo de liberação dos recursos junto aosórgãos, realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Como toda empresaresponsável pela gestão de recursos, o Governo Federal também administra e gere seusrecursos, liberando recursos mediante a arrecadação de receitas. Hoje, o fluxo de liberaçãode recursos do Governo Federal é fixado pelo poder executivo via Decreto, o qualdenominamos de Decreto de Programação FinanceiraAté 30 dias após a publicação da Lei orçamentária, o poder executivo publica o decreto,impondo limites quadrimestrais para movimentação e empenho e limites de pagamentosmensais aos órgãos, com base na expectativa de arrecadação e na meta de resultado. Aeste processo, denominamos de programação financeira de desembolso.Para que o Governo efetivamente cumpra os programas consignados no Orçamento, éfundamental a busca por novas receitas e uma melhoria contínua no processo dearrecadação. Todo o esforço de arrecadação provém de órgãos arrecadadores como aSecretaria da Receita Federal (SRF), do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) edos próprios órgãos executores (Ministérios, Secretarias, etc) mediante o recebimento detributos e recursos próprios.A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), responsável pela elaboração do OrçamentoPúblico, previamente classifica todas as receitas públicas, em fontes de recurso. As fontesde recurso são agrupamentos de determinadas receitas como as derivadas de impostos,taxas, contribuições, etc e/ou originadas por empréstimos externos, tarifas, etc., que sãoutilizadas para financiar os gastos públicos.Cada projeto ou atividade do Orçamento pode conter uma fonte única ou mais de uma fontede recurso financiando o programa. Um programa do Orçamento pode ser financiado tantopor fontes de recursos do Tesouro, derivadas de impostos, taxas, etc como por fontes derecursos diretamente arrecadados, originados, por exemplo, da venda de um serviço.Algumas fontes de recurso são compostas por vários tributos, como acontece com a fonte100 – Recursos Ordinários, que agrega diversos impostos como o Imposto de Renda (IR) eo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Outras fontes são compostas por apenasuma receita, ou mesmo, como vimos, por recursos diretamente arrecadados pelo órgão.O Manual Técnico do Orçamento (MTO) da Secretaria de Orçamento Federal contém umatabela, já demonstrada, indicando as fontes de recurso que financiam os gastos públicos.Aspectos gerais da Programação FinanceiraEm vista do que dispõem os arts. 72 do Decreto-lei nº 200/67 e o 1º do Decreto nº83.557/79, as normas de execução orçamentária e programação financeira da despesaautorizada na Lei Orçamentária Anual serão definidas em Decreto, anualmente. O decretoanual acima referido deverá ser publicado até trinta dias após a publicação da Lei de Meios(Artigo 8º da LRF).
  • 124. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoCabe ao órgão central do Sistema de Programação Financeira a aprovação do limite globalde pagamentos de cada Ministério ou Órgão, tendo em vista o montante de dotações e aprevisão do fluxo de caixa do Tesouro Nacional.Após a publicação da Lei de Meios e a decretação das diretrizes de programação financeira,tem início a execução orçamentária, a partir de 1º de janeiro. As Unidades Orçamentáriaspodem, a partir daí, efetuar a movimentação dos créditos, independentemente da existênciade saldos bancários ou recursos financeiros.Observações Importantes sobre a Programação Financeirai - Quando da alteração dos limites globais de pagamentos deverão ser observados oquantitativo das dotações orçamentárias e o comportamento da execução orçamentária.ii - Na execução da programação financeira serão considerados, além das despesasautorizadas na Lei Orçamentária:a - os créditos adicionais;b - as restituições de receitas;c - o ressarcimento em espécie a título de incentivo ou benefício fiscal ; ed - os Restos a pagar.iii - Os Ministérios, Órgãos da Presidência da República e dos Poderes Legislativo eJudiciário, observados os limites de pagamentos fixados e de acordo com fluxo de recursosdo Tesouro Nacional, aprovarão os limites de pagamentos de cada uma das suas unidadesorçamentárias tendo como base os programas de trabalho autorizados na Lei OrçamentáriaAnual e os cronogramas de execução dos projetos e atividades a elas pertinentes (ver artigo10 do Decreto nº 93.872/1986).iv - Cada Unidade Orçamentária, quando conveniente e necessário, poderá partilhar seulimite financeiro entre as suas Unidades Administrativas Gestoras.v - Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento anual.Os compromissos financeiros, mesmo os financiados por operações de crédito internas eexternas, ficam subordinados aos limites fixados na programação financeira de desembolsoaprovada pela STN (art.11, Decreto nº 93.872/1986).vi - As Transferências para entidades supervisionadas, inclusive quando decorrentes dereceitas vinculadas ou com destinação específica em legislação vigente, constarão doslimites de saques aprovados para a Unidade Orçamentária detentora dos créditosorçamentários.vii - Os saques só poderão ser efetuados, mesmo aqueles relativos à receitas próprias, apósa arrecadação e recolhimento da respectiva receita à conta do Tesouro Nacional. Isto sedeve ao estabelecido nos artigos 1º, do Decreto nº 93.872/1986; 56 da Lei nº 4.320/1964; e74 do Decreto-lei 200/67.viii - Os Restos a Pagar constituirão item específico da programação financeira, devendo oseu pagamento efetuar-se dentro do limite de saques fixado.
  • 125. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoix - Revertem à dotação a importância da despesa anulada no exercício. Quando a anulaçãoocorrer após o encerramento do exercício, será considerada como receita do ano em que seefetivar.x - Somente manterão contas correntes bancárias no exterior as unidades sediadas fora doPaís. Os limites financeiros para atender despesas no exterior constarão da programaçãofinanceira de forma destacada ( ver art.13 do Decreto nº 93.872/1986).O processo de programação financeiraO Sistema de Programação FinanceiraA programação financeira se realiza em três níveis distintos: Órgão Central de ProgramaçãoFinanceira, Órgãos Setoriais de Programação Financeira - OSPF, e Unidades Gestoras -UG.O Sistema tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional, cabendo-lhe orientar oestabelecimento de diretrizes para a elaboração e reformulação da programação financeiraanual, bem como adotar os procedimentos necessários à sua execução.Os órgãos setoriais do sistema são as Secretarias de Administração Geral dos ministérioscivis e os órgãos equivalentes nos ministérios militares e na Presidência da República,cabendo-lhes consolidar as propostas das unidades gestoras distribuir os recursosentregues pela Secretaria do Tesouro Nacional.As Unidades Gestoras - UG realizam a despesa em todas as suas fases, ou seja, a licitação,a contratação, o empenho, a liquidação e o pagamento, cabendo-lhes encaminhar aosOSPF a proposta de cronograma de desembolso para os projetos e atividades a seu cargo.Os decretos de programação financeira constituem instrumento do processo de execuçãofinanceira e têm por finalidade a formulação de diretrizes para:1 - elaboração das propostas de cronogramas de desembolso;2 - estabelecimento do fluxo de caixa;3 - fixação de limites de saques periódicos contra a conta única do Tesouro Nacional;4 - assegurar às unidades, em tempo oportuno, a soma de recursos necessários esuficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho; e5 - manter, durante o exercício, o equilíbrio entre receita arrecadada e a despesa realizada,de modo a reduzir eventuais insuficiências financeiras.Pode o Governo, ainda, editar decretos fixando, se necessário, limites ou percentuais decontenção de despesa, objetivando ajustar o fluxo de caixa do tesouro à execuçãoorçamentária, e também ao atendimento de programas prioritários e a redução do déficitpúblico.A Elaboração da Programação Financeira
  • 126. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoApós a aprovação e a publicação da Lei Orçamentária Anual – LOA, a Secretaria doTesouro Nacional – STN, por meio de fita magnética elaborada pela Secretaria deOrçamento Federal – SOF, registra no SIAFI os créditos orçamentárias iniciais em contas dosistema orçamentário e financeiro dos órgãos integrantes do sistema de programaçãofinanceira. Também são registrados no SIAFI, pelo órgão central do sistema deprogramação financeira, os subtetos estabelecidos aos valores da Lei Orçamentária Anualfixados pelo Decreto de Programação Financeira do exercício.A Proposta de Programação Financeira - PPF, constitui o registro pelo qual as UnidadesGestoras, mediante o seu registro no SIAFI, solicitam os correspondentes recursosfinanceiros para o pagamento de suas despesas aos respectivos órgãos setoriais e estes aoórgão central do sistema de programação financeira.As PPF são apresentadas com as seguintes informações:- Categorias de Gasto;- Tipo de Despesa (do Exercício ou RP);- Código de Vinculação de Pagamento;- Fonte de Recursos;- Mês de referência;- Valor.Atualmente a totalização dos valores apresentados nas PPF não pode exceder as dotaçõesaprovadas no Orçamento Geral da União - OGU, sendo o controle realizado por meio doSIAFI, em conta contábil específica.As PPF serão apresentadas nas seguintes categorias de gastos:A - Pessoal e encargos sociais;B - Dívida; eC - Outras Despesas.A COFIN/STN, de posse das PPF dos órgãos setoriais, elabora a Proposta de ProgramaçãoFinanceira, com observância dos critérios indicados a seguir, por ordem de prioridade:- Volume de arrecadação dos recursos, de forma que o montante a ser liberado fiquelimitado ao efetivo ingresso dos recursos no caixa do Tesouro Nacional;- Existência de dotação orçamentária nas categorias de gasto, para utilização dos recursosnos órgãos setoriais;- Vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como os respectivosprazos legais de repasse dos recursos;- Prioridades de gasto, previamente estabelecidas por Decreto do Presidente da República;- Demanda apresentada pelos órgãos;- Sazonalidades específicas de alguns gastos; e- Política fiscal estabelecida para o período (déficit ou superávit fiscal).A STN, após as considerações e os ajustes necessários, registra a Programação FinanceiraAprovada - PFA.Os OSPF, em função do teto fixado na PFA, estabelecerão os limites parasuas unidades gestoras.Operacionalização da Programação Financeira no SIAFI
  • 127. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO sistema de programação financeira é administrado pela Secretaria do Tesouro Nacionaldo Ministério da Fazenda (Órgão Central), tendo ainda em sua composição os ÓrgãosSetoriais de Programação Financeira (OSPF) que são as Subsecretarias de Planejamento eOrçamento (SPOA) dos ministérios civis e órgãos equivalentes da Presidência da Repúblicae Ministérios Militares e, finalmente, as unidades executoras. Esses órgãos têm atribuiçõesespecíficas. Na sua primeira etapa, Em seguida, cabe ao a programação financeira SOLICITAÇÃO órgão central a aprovação doscaracteriza-se pela valores a serem liberados aossolicitação de recursos órgãos setoriais. Estes, por suafinanceiros, documentada na vez, aprovam os valores aPPF – Proposta de liberar às unidades executoras,Programação Financeira que dentro do limite estabelecidofazem as Unidades pelo órgão central, dentro doExecutoras aos Órgãos subsistema CPR – Contas aSetoriais e, também, estes ao Pagar e a Receber, porÓrgão Central. intermédio de PFA – APROVAÇÃO Programação Financeira Aprovada. STN < = e => OSPF OSPF <= e => UNIDADE EXECUTORA Na relação órgão central X órgão Na relação órgão setorial X unidadesetorial, a STN recebe a solicitação executora, o OSPF assume as funções domaterializada na PPF (proposta de órgão central, pois tem atribuiçõesprogramação financeira), elaborada pelo semelhantes às da STN, que são: receber aórgão setorial; aprova o valor a liberar PPF elaborada pelas unidades executoras,dentro do CPR, gerando a PFA (proposta aprovar o montante de recursos a liberarde programação financeira aprovada); e dentro do CPR, gerando a PFA (proposta delibera os recursos financeiros, através da programação financeira aprovada); e libera osNS – Nota de Sistema. Cabe ao OSPF recursos financeiros, através da NS – Nota deapenas encaminhar a solicitação sob a Sistema; enquanto que a unidade executoraforma de PPF, para o órgão central. apenas faz a solicitação, elaborando uma PPF para o OSPF.Importante PPF: sigla que significa “proposta de programação financeira” que representa a 1ª etapa da programação financeira denominada de solicitação. PFA: sigla que significa “programação financeira aprovada” que representa a 2ª etapa da programação financeira denominada de aprovação. PF: sigla do documento Nota de Programação Financeira utilizado no Siafi para registrar e contabilizar a PPF e a PFA.
  • 128. O nosso objetivo é a sua Aprovação CPR: contas a pagar e a receber, é um subsistema do SIAFI desenvolvido de forma a otimizar o processo de programação financeira dos órgãos/entidades ligadas ao sistema, proporcionando informações em nível analítico e gerencial do fluxo de caixa. NS: sigla do documento denominado nota de sistema utilizado no Siafi para contabilizar a 3ª etapa da programação financeira denominada de liberação, por meio do qual ocorre a descentralização de recursos financeiros entre o órgão central e as setoriais de programação financeira. OSPF: Órgão Setorial de Programação Financeira.Veja, a seguir, o fluxo da programação financeira. FLUXO DE ETAPAS DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA ÓRGÃO CENTRAL (STN / MF) 2 5 3 MINISTÉRIO MINISTÉRIO (ÓRGÃO (ÓRGÃO SETORIAL) SETORIAL) 4 6 6 4 1 1 º º º º º º UNIDADE UNIDADE UNIDADE UNIDADE EXECUTORA EXECUTORA EXECUTORA EXECUTORA 1º PASSO: As unidades executoras elaboram a PPF solicitando ao OSPF o montante de recursos financeiros que necessitam para atender seus gastos; 2º PASSO: Os OSPF consolidam as solicitações das suas unidades executoras e encaminham uma única solicitação referente ao ministério ao órgão central (STN/MF) por meio de nova PPF; 3º PASSO: A STN/MF, após examinar cada solicitação dos OSPF, emite a PFA dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, aprovando o montante de recursos financeiros que serão liberados para cada OSPF;
  • 129. O nosso objetivo é a sua Aprovação 4º PASSO: Os OSPF, em face do montante individual aprovado pela STN/MF, redistribui o valor às suas unidades executoras, emitindo nova PFA dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, onde fica indicado o montante aprovado a ser liberado; 5º PASSO: A STN/MF, finalizando suas atribuições, emite uma NS, dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, transferindo para os OSPF, os recursos financeiros cuja liberação anteriormente tinha sido aprovada; 6º PASSO: Os OSPF, finalizando todo o processo de programação financeira e depois de receberem os recursos financeiros da STN/MF, fazem nova transferência dos mesmos, destinando a cada uma de suas unidades executoras o valor antes aprovado pelo próprio OSPF. Com isso, o dinheiro necessário ao pagamento da despesa chega até as unidades executoras, encerrando o processo de execução da despesa, que começou com a autorização dada na lei orçamentária. ATENÇÃO! As figuras da descentralização orçamentária têm uma estreita relação com as figuras de descentralização financeira.Enquanto a SOF/MP consigna as “dotações” orçamentárias aos órgãos, a STN/MF liberarecursos financeiros sob a forma de “cota” aos mesmos. DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA COTA FINANCEIRANum segundo estágio, os órgãos setoriais do sistema de orçamento e do sistema deprogramação financeira estão envolvidos, respectivamente, na descentralizaçãoorçamentária, que pode ser feita sob a forma de “destaque” ou “provisão”, e na transferênciade recursos financeiros, que respeitada a ordem anterior, provocará o “repasse” ou “sub-repasse”. Ou seja, se ocorrer uma descentralização do orçamento sob a forma de destaque,então o OSPF efetuará a descentralização financeira sob a forma de repasse; e se ocorrersob a forma de provisão, então o OSPF realizará um sub-repasse. DESTAQUE ORÇAMENTÁRIO REPASSE FINANCEIRO PROVISÃO ORÇAMENTÁRIA SUB-REPASSE FINANCEIROPara melhor entendimento dessa série de movimentações financeiras entre os diversosórgãos e etapas envolvidas e sua relação com a descentralização do orçamento, observe oquadro, a seguir, referente às formas de descentralização orçamentária e de financeira.
  • 130. O nosso objetivo é a sua Aprovação DESCENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA FINANCEIRA SOF/MP NÍVEL DE STN/MF OG ÓRGÃO CENTRALDOTAÇÃO(ND) DOTAÇÃO(ND) COTA (NS) COTA (NS) DESTAQUE(NC) REPASSE (NS) NÍVEL DE MIN. “A” MIN. “B” ÓRGÃO MIN. “A” MIN. “B” U.O. U.O. SETORIAL U.O. U.O.PROVISÃO(NC) PROVISÃO(NC) SUB-REPASSE(NS) SUB-REPASSE(NS) DESTAQUE NC) REPASSE (NS) NÍVEL DE MIN. “A” MIN. “B” UNIDADE MIN. “A” MIN. “B” U.A. U.A. EXECUTORA U.A. U.A.Observação: A unidade orçamentária que recebe créditos orçamentários sob a forma de dotação (fixação) receberá sob a forma de cota os recursos financeiros; A unidade administrativa que recebe créditos orçamentários por descentralização de uma U.O. sob a forma de destaque receberá os recursos financeiros sob a forma de repasse; A unidade administrativa que recebe créditos orçamentários por descentralização de uma U.O. sob a forma de provisão receberá os recursos financeiros sob a forma de sub- repasse.Regras para Liberação de Recursos e Execução da DespesaO Decreto de Programação Financeira, em consonância com o que estabelece a LDO e aLRF, define algumas regras para a liberação de recursos e execução da despesa:a) Não serão objetos de limitação, as dotações referentes às:• Transferências constitucionais e legais a Estados e Municípios por repartição de receita e as relativas as despesas com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e amortização da dívida;• Relativas aos grupos de despesa com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e amortizações da dívida;
  • 131. O nosso objetivo é a sua Aprovação• Destinadas ao pagamento do Seguro Desemprego e Abono Salarial, Fundo de Compensação e Variações Salariais - FCVS, sentenças judiciais transitadas em julgado, benefícios previdenciários e os relativos à Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, formação de estoques públicos e subvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura e das Operações Oficiais de Crédito, despesas financeiras, de recursos entregues aos estados e municípios nas condições da Lei Complementar nº 87 e as transferências destinadas a financiar programas de desenvolvimento econômico à cargo do BNDES.b) A realização de despesas à conta das fontes de recursos se realizará somente até o montante da efetiva arrecadação das receitas correspondentes;c) O pagamento de despesas do exercício, inclusive de Restos a Pagar de exercícios anteriores ocorrerá até os montantes constantes dos anexos referentes a pagamentos;d) No prazo de quinze dias, os Ministros e Secretários de Estado estabelecerão os limites de pagamento a serem observados mensalmente pela unidades orçamentárias dos respectivos órgãos;e) As unidades orçamentárias que ultrapassarem o limite de pagamento estabelecido, ficam impedidas de receber transferência de recursos, enquanto perdurar a situação de excesso de pagamentos;f) Os créditos suplementares e especiais autorizados no exercício terão sua execução condicionada aos limites fixados nos anexo;g) A execução orçamentária da despesa com pessoal e encargos sociais dos órgãos do Poder Executivo, exceto precatórios e despesas correntes de sentenças judiciais transitadas em julgado de empresas públicas e sociedades de economia mista, obedecerá, em cada mês, a cronograma estabelecido no correspondente anexo do Decreto.h) Os recursos financeiros correspondentes as dotações orçamentárias e aos créditos adicionais consignados aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público da União, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em obediência ao disposto no artigo 168 da Constituição Federal e demais legislação pertinente, em valores correspondentes ao saldo de recursos a liberar, dividido pelo número de meses a decorrer até o final do exercício;Liberação de RecursosAs liberações de recursos pelo órgão central de programação financeira serão efetivadasda seguinte maneira:a) Com estabelecimento de Limite de Saque com Vinculação de Pagamento para o pagamento de despesas com fontes do tesouro.b) Com o estabelecimento de Limite de Saque para Empenho Contra Entrega para o pagamento de despesas com Empenho Com Garantia de Pagamento Contra Entrega.
  • 132. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoAs liberações de recursos da STN para os OSPF são efetuadas por fonte de recursos, em 3(três) grandes grupos (Categoria de Gastos). A Categoria de Gastos - É a classificaçãolevando em consideração a Categoria Econômica e o Grupo de Despesa. A seguir,evidencia-se a correlação entre estas Categorias e os Grupos de Despesas. Categoria de Categoria Econômica Grupo de Despesa Gasto A -Pessoal 3 – Despesa Corrente 1 - Pessoal 3 – Despesa Corrente 2 - Juros B - Dívida 4 – Despesa Capital 6 - Amortização 3 – Despesa Corrente 3 – Out. Desp. C - Custeio Correntes 4 – Despesa Capital 4 - Investimento 4 – Despesa Capital 5 – Inversão Financeira D – Outros Gastos Reserva de ContingênciaNo que se refere à fonte de recursos pode-se separar as liberações em três grandes grupos:a) Fonte Ordinária do Tesouro Nacional: representa os recursos arrecadados semdestinação específica para o gasto. Exemplo: Fonte 100.b) Fontes vinculadas: são aquelas decorrentes de mandamentos constitucionais e de leisordinárias com destinação específica no Orçamento Geral da União.– Transferências Constitucionais:a Estados , DF e Municípios. Ex: FPM, FPE, FUNDEF, etc.a Fundos, Programas ou Ações. Ex: FAT, BNDES.– Transferências Legais:a Estados, DF e Municípios. Ex: Royalties Petróleoa Órgãos e Fundos. Ex: Fundo penitenciário.c) Fontes diretamente arrecadadas: constituem recursos próprios de órgãos e fundosligados à administração direta e indireta. A denominação de “diretamente arrecadada” éconferida àquelas receitas, cuja arrecadação depende da ação do Órgão arrecadador e/oubeneficiário.d) Demais fontes: neste grupo estão as fontes relativas ao pagamento da Divida Interna eExterna, às Operações de Créditos Internas e Externas, à venda dos Títulos Públicos,receitas de privatização, receitas de concessão, etc.Normalmente as liberações de cota pela STN para os OSPF obedecem à seguinteperiodicidade: I – Recursos financeiros para o pagamento das despesas com Pessoal e encargossociais: - Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: no dia 20 de cada mês; - Para órgãos do Poder Executivo: no último dia útil de cada mês; II – Recursos financeiros para o pagamento das Outras Despesas Correntes e deCapital:
  • 133. O nosso objetivo é a sua Aprovação - Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: 1/12 da cota orçamentária aliberar, até o dia 20 de cada mês; - Para órgãos do Poder Executivo: de acordo com o decreto de programação até oúltimo dia útil de cada mês; III – Liberações específicas: - Bolsas de Estudo do MEC e do MCT: no dia 1º de cada mês; - Merenda Escolar: no dia 20 de cada mês; - Recursos para o SUS: nos dias 1º, 10, 20 e 30; - Contrapartida de recursos externos: em até duas vezes ao mês. IV - Dívida Interna e Externa: no vencimento da obrigação; V – Transferências Constitucionais: - FPM/FPE/IPI/FNE/FNO/FCO/FUNDEF: decendialmente (L.C. 62/89); - Royalties Itaipu: no dia 20 de cada mês; - Royalties Petróleo: no dia 20 de cada mês; - L. C. 87/96 (Lei Kandir): no dia 30 de cada mês; - Complementação da União para o Fundef: no dia 30 de cada mês;No que se refere à programação da despesa pode-se separar em:a) Despesas não ProgramáveisAssim denominam aquelas despesas cuja liberação dos recursos se completa naclassificação da receita ingressada. A efetivação da liberação leva-se em conta os valoresefetivamente arrecadados e classificados e a dotação orçamentária correspondente. Sãoexemplos: as transferências constitucionais aos Estados, DF e Municípios (FPM, FPE, L.C87/96).b) Despesas ProgramáveisDespesas Programáveis são aquelas cuja liberação depende da observância dos seguintespré-requisitos:- disponibilidades existentes;- estimativa do ingresso dos recursos;- limites orçamentário e de pagamento estabelecido no Decreto de Programação Financeira;- demanda dos órgãos- política fiscal estabelecida para o período.São exemplos as Outras Despesas Correntes e de Capital, Pessoal e Encargos Sociais,Serviço da Dívida, Benefícios Previdenciários, etc. A liberação financeira com vinculação de pagamento é o processo pelo qual a STNlimita e controla pagamentos dentro de cada fonte de recursos, combinada com acodificação de cada tipo de pagamento de forma a vincular a liberação com o respectivopagamento. As vinculações de pagamento poderão ser consultadas no SIAFI, através datransação CONVINCPAG.Principais Vinculações de Pagamento Utilizadas: 130 = Pessoal – Folha Complementar - Sentenças Judiciais
  • 134. O nosso objetivo é a sua Aprovação 140 = Pessoal – PrecatóriosCódigo da Fonte + 310 = Pagamento Pessoal 412 = Pagamento de Cartão de Crédito 400 = Custeio (O C K ) – C/ Exigência de Empenho 500 = Custeio (O C K ) 510 = Custeio (Benefícios da Folha de Pessoal )Nesta modalidade não ocorre a transferência de recursos financeiros da conta única, sãofixados limites de saque pela STN para os OSPF e destes para as Unidades/Entidades.
  • 135. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoPROGRAMAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS DO TESOURO NACIONALLei de Responsabilidade Fiscal - LRFA Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000) representa um marcona gestão dos recursos públicos. Esta lei regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal,ao estabelecer as normas orientadoras das finanças públicas no País. Objetiva aprimorar aresponsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada etransparente que possibilita prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbriodas contas públicas. Autoridades governamentais e agentes públicos passam a serresponsabilizados criminalmente pela má gestão dos recursos públicos e pelos atos queimpliquem danos ao erário.Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal os poderes Executivo, Legislativo, inclusiveTribunais de Contas, e o Judiciário, bem como o Ministério Público e os órgãos daadministração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais subordinadas. A Leide Responsabilidade se apoia em quatro eixos: Planejamento - aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites econdições para a renúncia de receita e para a geração de despesas, inclusive com pessoale seguridade, para a assunção de dívidas, realização de operações de crédito, incluindoARO, e para a concessão de garantias; Transparência - concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela Internet, dequatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar receitas edespesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido daExecução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.Controle – aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo umaação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. Existem prazos paraatender aos limites previstos.Responsabilização – deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras,com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão paracontratação de operações de crédito, inclusive ARO. Os responsáveis sofrerão as sançõesprevistas no Código Penal e na legislação que prevê os crimes relacionados à Lei deresponsabilidade Fiscal. Somente as ações nas áreas de saúde, educação e assistênciasocial não sofrerão restrição quanto ao pagamento de serviço da dívida e transferênciasvoluntárias, visando assim proteger a população contra os descumprimentos da lei pelasautoridades.Foco da LRF: prevenção de riscos fiscaisA história das finanças públicas no Brasil foi marcada nas últimas décadas pela ocorrênciade déficits fiscais expressivos em todas as esferas de governo, materializados pela adoçãode inúmeros expedientes que viabilizavam a execução de gastos em montantes superioresà capacidade de pagamento do setor público. Apesar da existência no País, há vários anos,de um vasto instrumental de planejamento das ações de governo, o arcabouço legal atérecentemente adotado permitia que fossem assumidos compromissos com base emexpectativas de receitas futuras nem sempre fundamentadas em parâmetros consistentes,
  • 136. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoque garantissem a sua arrecadação. Havia uma cultura em que a despesa se realizava até oponto em que os bens ou serviços eram entregues aos governos e ao final de cadaexercício, ou do mandato de um governante, na ausência da arrecadação que lhe daria odevido suporte, o pagamento era transferido para o futuro. Esse processo se viabilizava coma utilização de diversas formas de comprometimento de receitas futuras, como as seguintes:• endividamento junto ao setor financeiro (principalmente os bancos estatais federais e estaduais) por intermédio de operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) ou de contratação de empréstimos, principalmente junto aos bancos estatais;• emissão de títulos públicos;• contratação de despesas acima dos limites autorizados na lei orçamentária, gerando futuras confissões de dívidas;• inscrição de despesas em restos a pagar;• concessão de benefícios de natureza continuada sem respaldo em aumento permanente de receitas.O crescimento descontrolado da dívida pública, freqüentemente, levava o Governo Federala se ver na contingência de socorrer os governos estaduais e municipais, inviabilizados peloalto endividamento. Conforme destacado recentemente pelo Secretário Federal de Controledo Ministério da Fazenda, as deformações presentes na organização do Estado resultavamna prática de se passar o problema dos déficits fiscais “para o outro, para cima ou para olado”, ou seja, para o próximo governante, para a União ou para o Banco. É fácil reconheceras conseqüências do processo, principalmente quando se constata que, no final, todas asformas de repasse do déficit conduzem o problema para “o banco”, ou seja, para o sistemafinanceiro, com os conseqüentes impactos sobre a política monetária e sobre os índices deinflação. O resultado era que os custos terminavam recaindo mais fortemente sobre aquelesque dispõem de menores condições de acesso aos mecanismos de proteção da moeda, aparcela menos favorecida da população.Os desequilíbrios fiscais em nosso País não eram decorrentes de situações conjunturaisque fugissem ao controle das administrações, mas da ausência de instrumentos quepermitissem submeter a decisão do governante a critérios que lhe impusessem aresponsabilidade pelas conseqüências macroeconômicas de seus atos. Essa situaçãopossivelmente estava associada a uma limitada conscientização a respeito dos efeitos quedecisões específicas de uma administração, mesmo que de um pequeno município, podemdesencadear, levando a desequilíbrios de larga expressão que afetam toda a economia doPaís.Foi para modificar esse estado do nosso ordenamento institucional e jurídico que se impôs aedição da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Diante das considerações apresentadas,não é difícil entender que a motivação da Lei reside na necessidade de normas legais quecondicionem a ação dos governantes aos limites estritos de sua efetiva capacidade degasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado dadívida pública. Em resumo, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal está na prevenção dedéficits fiscais.
  • 137. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoFoco da LRF: Prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontroladoda dívida pública.A LRF, juntamente com a Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000 – Lei de Crimes Fiscais,instituiu mecanismos mais rigorosos para a administração das finanças nas três esferas degoverno, dentre os quais destacam-se os seguintes:• Obrigatoriedade de estabelecimento de metas anuais de resultado fiscal, na lei de diretrizes orçamentárias, nas três esferas de governo;• Compatibilidade da lei orçamentária anual com as metas de resultado estabelecidas;• Edição, pelo Poder Executivo, de programação anual da execução orçamentária e financeira;• Corte de despesas, na programação anual, quando a reestimativa de receitas indicar frustração e risco de não atingimento das metas estabelecidas;• Obrigatoriedade de efetiva arrecadação de todos os tributos instituídos, nas três esferas de governo;• Estabelecimento de limites para gastos com pessoal;• Proibição de aumentos de despesas de pessoal nos últimos 180 dias do mandato;• Fixação de limites de endividamento, em percentual da receita líquida de cada ente da federação;• Vedação de refinanciamento das dívidas dos estados e municípios;• Condições mais rigorosas para as operações de ARO, inclusive a obrigatoriedade de sua liquidação até o final do mesmo exercício financeiro;• Vedação de contração, nos dois últimos quadrimestres do mandato, de despesa que não possa ser paga no exercício, ou de sua inscrição de restos a pagar quando não houver disponibilidade financeira suficiente para o seu pagamento.Objetivos da programação anualA necessidade de uma programação do fluxo de caixa do governo é reconhecida em nossalegislação há longa data. A Lei nº. 4.320, de 1964, já determinava o estabelecimento, a cadaano, de um quadro de cotas trimestrais que cada órgão fica autorizado a utilizar, com vistasao atingimento dos seguintes objetivos:a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo hábil, os recursos suficientes à melhor execução do seu programa de trabalho durante o exercício;
  • 138. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãob) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, visando à redução de eventuais insuficiências financeiras.Para o Governo Federal, o Decreto-lei nº. 200, de 1967, impôs disciplinamento para aexecução orçamentária e a programação financeira dos desembolsos autorizados na LeiOrçamentária Anual, prevendo o estabelecimento, pelo Poder Executivo, até trinta dias apósa publicação da Lei Orçamentária, do fluxo de caixa e dos limites de saque contra a contaúnica do Tesouro Nacional.Na ocasião da edição da Lei 4.320/1964, os objetivos da programação financeira consistiamem assegurar os recursos necessários à execução da despesa e, em segundo lugar,prevenir eventuais déficits de caixa. No entanto, embora não mencionado tacitamente,aquela Lei já permitia que, ante uma eventual expectativa de frustração da receita estimadano orçamento anual, o Poder Executivo poderia adotar medidas de precaução, nãoautorizando a execução de parcelas do orçamento, a fim de manter o nível da despesacompatível com a previsão de arrecadação.A LRF reconhece que uma gestão fiscal responsável implica mais que a implementação deuma programação financeira voltada para a execução do orçamento aprovado. Exige aprevenção contra os riscos de desequilíbrio das contas públicas motivados por fatores maisou menos previsíveis quando da elaboração da Lei Orçamentária. Reconhece também que oplanejamento das ações do governo não se esgota com a elaboração da Lei OrçamentáriaAnual, mas deve ser permanentemente reavaliado e ajustado à efetiva capacidadefinanceira do Estado.Nesse sentido, a LRF instituiu procedimentos visando:• a reavaliação periódica das expectativas de arrecadação e de resultado do exercício corrente;• a realimentação do processo de planejamento;• a adoção de mecanismos de ajuste da execução orçamentária e financeira do exercício corrente, para que o valor dos gastos se mantenha permanentemente compatível com a perspectiva de arrecadação e com o resultado fiscal programado; A programação anual da execução orçamentária e dos desembolsos financeiros passouentão a ter por finalidade não só evitar eventuais déficits de caixa mas, principalmente,prevenir a ocorrência de déficits que possam acarretar a acumulação de restos a pagar e oconseqüente comprometimento de receitas futuras. Em última análise:O foco da programação anual de execução orçamentária e financeira é a realização deajustes nos valores da despesa autorizada quando tais ajustes ainda são possíveis, ou seja,quando ainda não houve a geração dos compromissos correspondentes.Instrumentos Utilizados na Programação Anual
  • 139. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoO ordenamento instituído pela LRF impôs o estabelecimento de metas fiscais que deverãonortear todo o processo de planejamento e de execução das finanças públicas em cadaexercício, devendo ser cumpridas as seguintes etapas:• Inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, a cada ano, de um Anexo de Metas Fiscais que contenha não só a indicação dos resultados esperados mas também da consistência das estimativas de arrecadação;• Inclusão, na Lei Orçamentária Anual - LOA, de demonstrativo de compatibilidade com as metas estabelecidas na LDO;• Programação de desembolsos mensais, com ajustes bimestrais da despesa autorizada;• Publicação bimestral de relatório resumido da execução orçamentária;• Avaliação quadrimestral do cumprimento das metas fiscais, em audiência do Poder Executivo junto ao Poder Legislativo.A elaboração de um cronograma de desembolsos mensais tem por finalidade não sódisciplinar o fluxo de caixa, mas está relacionada, também, com a necessidade deprecaução do administrador público quanto a eventuais frustrações das estimativas dearrecadação. Além das dificuldades naturais inerentes a qualquer estimativa de receita, ospercalços da economia produzem instabilidades que inevitavelmente reduzem o grau deprevisibilidade das estimativas adotadas na elaboração das propostas orçamentárias anuais.Por esse motivo, é altamente provável que ocorram divergências expressivas entre osvalores das receitas estimadas no orçamento aprovado e aqueles que efetivamente serealizam. A experiência demonstra que freqüentemente a tendência de tais divergências éno sentido de uma arrecadação menor que a prevista.Assim, caso não tenham sido adotados ajustes tempestivos, ao final do exercício odesequilíbrio entre o volume das receitas estimadas e o valor efetivamente arrecadadoimplicará necessidade de corte no valor das despesas, ou a utilização de receitas futuraspara pagamento da parcela de despesa que ultrapassar a arrecadação do ano.Nos períodos de inflação elevada, a adequação dos valores da despesa poderia se viabilizarpelo simples retardamento de sua execução, uma vez que o processo inflacionário seencarregava de corroer o valor real das dotações. A programação dos desembolsos,portanto, assumia um papel adicional na adequação dos níveis de despesa aos níveis dareceita, em valores nominais. Quanto mais se retardasse os pagamentos, menores seriamos valores reais pagos, procedimento conhecido como “administração fiscal na boca docaixa”.Outro mecanismo consistia no estabelecimento de sub-tetos para a execução da despesa,visando contê-la dentro de limites adequados ao fluxo de ingresso de recursos no caixamensal e anual, o que representava redução dos valores originalmente autorizados noorçamento. Esse mecanismo, largamente utilizado pelos Poderes Executivos, de formadiscricionária, principalmente após o controle dos índices inflacionários, foi inserido no art.9º. da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se obrigatório para todos os entes dafederação. Nele se estabeleceu que, ao final de cada bimestre, se as expectativas de
  • 140. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoresultado indicarem o não atingimento dos limites fixados no Anexo de Metas Fiscais daLDO, os três poderes do governo deverão reduzir o montante da dotação orçamentáriadisponibilizada para empenho, assim como os respectivos pagamentos, de forma areadequar o montante da despesa do exercício a valores compatíveis com o atingimentodaquelas metas.A execução da despesa se realiza mediante cumprimento de diversas etapas, dentre asquais vale destacar:• licitação;• empenho;• produção dos bens ou serviços, pela parte contratada;• liquidação;• pagamento.O empenho da despesa representa o comprometimento de parcela da dotação orçamentáriacom determinado gasto, já especificando o credor e o montante envolvido. A liquidaçãoconsiste no reconhecimento de que a despesa foi executada na forma como foi contratada, erepresenta o reconhecimento da obrigação pecuniária do governo junto a seus fornecedoresou prestadores de serviços. É a última etapa da execução orçamentária da despesa. Apósessa etapa, resta executar a despesa sob o ponto de vista financeiro, ou seja, o pagamento,que se concretiza quando o ordenador de despesas emite a ordem bancária a favor docredor.A despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento, desde que se encontre emuma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a liquidação, as partesenvolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa poderá ter seu valoralterado ou mesmo cancelado. É evidente que, quanto mais próximo o final do exercício,menor será a flexibilidade para ajuste no montante da despesa, em decorrência doscompromissos que vão sendo assumidos. Por outro lado, será maior o grau deprevisibilidade quanto ao volume da receita total a ser arrecadada no ano, visto que parcelada arrecadação já se encontrará realizada e o comportamento das variáveis econômicas queafetam a receita será mais visível.No entanto, se por um lado a proximidade do final do exercício traz maior segurança quantoàs estimativas de arrecadação da receita, por outro pode inviabilizar a realização dos ajustesque se fizerem necessários ao atingimento das metas fiscais. Por esse motivo, a prevençãodos riscos de desequilíbrio fiscal exige que as estimativas de receita e as autorizações degasto, no início do exercício, sejam mais cautelosas.Elementos da programação anualA LRF instituiu a programação anual da execução orçamentária e financeira nos seguintestermos:“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a leide diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea ‘c’ do inciso I do art. 4o, oPoder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execuçãomensal de desembolso.”
  • 141. O nosso objetivo é a sua Aprovação“Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá nãocomportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas noAnexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio enos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho emovimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”Por força do art. 8º, a programação financeira deverá ser instituída por ato do PoderExecutivo, até trinta dias após a publicação dos orçamentos, e terá como objetivo primordialo cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas na LDO.Para viabilizar o estabelecimento da programação anual, é recomendável a atualização dasestimativas de arrecadação, tão logo aprovada a Lei Orçamentária Anual, considerando-seeventuais mudanças no cenário adotado para realização das estimativas de receita quandoda elaboração da proposta orçamentária, assim como fatos novos que eventualmente nãotenham sido considerados durante a tramitação do projeto no Legislativo.Havendo probabilidade de não atingimento do valor da receita estimada na LeiOrçamentária, caberá a limitação do empenho da despesa a valores compatíveis com aarrecadação prevista. Portanto:O ato que estabelecer a programação financeira anual deverá conter, no mínimo, os doisdemonstrativos a seguir:• um quadro com os valores que cada órgão do governo poderá empenhar durante o exercício;• um quadro com os valores dos pagamentos (desembolsos financeiros) que cada órgão poderá realizar a cada mês. A elaboração desses elementos deverá partir dos dados da Lei Orçamentária, considerandoas diversas vinculações de receitas, a maior ou menor flexibilidade do valor de algumasdespesas, as sazonalidades de determinados pagamentos e também:• os créditos adicionais;• as restituições de receitas e os benefícios fiscais;• os restos a pagar do exercício anterior, assim como a perspectiva de inscrição de novos restos a pagar no exercício corrente.A vinculação de receitas é instrumento adotado de forma exagerada na administraçãopública brasileira, e sem dúvida se constitui numa das causas de desequilíbrio das finançaspúblicas.A instituição de normativos legais e constitucionais impondo vinculações de receitas éprocedimento intimamente relacionado com a carência de recursos com que contam osGovernos diante da ilimitada demanda de despesas. É necessário reconhecer que, emqualquer ocasião, e diante de qualquer volume de receitas, a demanda da sociedade pordespesas do Estado é inevitavelmente maior que sua capacidade de gasto, uma vez que asnecessidades de bens e serviços são infinitas, enquanto que a realização de receitas élimitada pela base econômica que gera a arrecadação tributária.
  • 142. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoQuando as vinculações privilegiam determinadas ações do governo, todas as demais sãoprejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadação possui limites rigidamente atreladosà renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculação nem sempre produzaumento de receitas. Por isso, o resultado da vinculação termina sendo a redução dovolume de recursos disponíveis para realização das despesas que não contam com receitasvinculadas. Desse processo, surgem alguns problemas:• inversão de prioridades - os órgãos que contam com receitas vinculadas tendem a executar, com esses recursos, os gastos de menor importância na escala de prioridade do governo, de forma a pressionar o Tesouro, posteriormente, para lhe alocar adicionalmente outros recursos necessários para o atendimento de despesas incomprimíveis, como os pagamentos de pessoal e encargos sociais;• engessamento das prioridades - a vinculação legal da receita faz com que os gastos fiquem atrelados às prioridades do passado, ao invés de estarem voltados para as necessidades observadas em cada época. O que ocorre comumente é que, uma vez estabelecida a vinculação, os setores beneficiados procuram, e muitas vezes conseguem, mantê-la ao longo dos anos, mesmo quando aquele gasto já não é o mais importante.;• automatismo do gasto – a vinculação de receita reduz o campo de atuação da função alocativa do orçamento;Além disso, a vinculação funciona sempre em sentido único, ou seja, os recursos sãodestinados para os setores previamente definidos mas, se houver frustração da receitavinculada, as despesas correspondentes não serão reduzidas, pressionando a disputa pelosdemais recursos não vinculados.Além da vinculação de receitas, outro aspecto relevante diz respeito à elevada rigidez deparcela expressiva da despesa pública. É o caso das despesas de pessoal, que consomema maior parte dos recursos dos estados e dos municípios, e de diversos outros itens degasto, como os pagamentos de dívidas, de precatórios e de determinadas despesasimprescindíveis à manutenção das atividades essenciais do governo. Também não podemdeixar de ser considerados os prazos de pagamento ou de transferências legalmenteestabelecidos, bem como aqueles relacionados com a repartição das receitas entre as trêsesferas de governo.Diante das limitações mencionadas, é recomendável que a elaboração da programação daexecução anual observe os critérios a seguir, enumerados por ordem de prioridade:• metas fiscais estabelecidas para o período;• volume de arrecadação estimada a cada mês, de forma que o montante a ser desembolsado se compatibilize com o volume de recursos disponíveis;• dotação orçamentária aprovada, por categorias de gasto;• vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como respectivos prazos legais de repasse dos recursos;
  • 143. O nosso objetivo é a sua Aprovação• demandas apresentadas pelos órgãos;• sazonalidades específicas de alguns gastos.Com base nesses dados, é possível realizar o quadro da programação mensal dedesembolsos de cada órgão, assim como o quadro de limites de empenho da despesa doexercício, cabendo esclarecer que esses limites deverão ser atualizados a cada dois meses,podendo ser ampliados ou reduzidos conforme permitam as estimativas de arrecadação.Elaboração, acompanhamento e ajustes da programação anualA Leitura dos Valores Previstos no OrçamentoA primeira Programação Financeira Anual é elaborada com base no Projeto de LeiOrçamentária encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto. Para efeito deProgramação Financeira, as despesas são classificadas por fontes de recursos e grupos, asaber: 1-Pessoal e Encargos Sociais 2-Juros e Encargos da Dívida 3-Outras Despesas Correntes e de Capital 4-Investimentos 5-Inversões Financeiras 6-Amortização da DívidaO citado Projeto de Lei é analisado nos seus grupos de despesas e fontes de recursos,observando, em nível de órgão, as despesas que constituirão o fluxo de caixa do TesouroNacional, destacando as despesas primárias das financeiras.As receitas, por sua vez, são analisadas destacando-se as condicionadas, ou seja, aquelasque estão sujeitas à aprovação pelo Congresso Nacional, observando, no caso destas e deoutras criadas, se o fato gerador das mesmas impactará ou não no cálculo do resultadoprimário do Governo Federal.As Reestimativas de ValoresOs valores trabalhados na Programação Financeira podem não ser aqueles previstos nocenário de elaboração da Proposta Orçamentária. Quando isso ocorre, devido ao intervalode tempo entre a elaboração do orçamento e da Programação Financeira, são realizadaspelos órgãos competentes reestimativas de valores tanto das receitas como das despesasanteriormente previstas.A Montagem do Primeiro Fluxo de CaixaO fluxo de caixa do Tesouro Nacional contempla todas as receitas e despesas do GovernoFederal. É elaborado de forma a atender as políticas fiscal e monetária do governo.Em forma de planilha, o fluxo é elaborado sob duas óticas distintas: de liberação e de caixa,ou comumente chamada, gasto efetivo. A primeira considera como receita, os recursos
  • 144. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãorecolhidos ao Tesouro Nacional e como despesa, os valores liberados pela STN. A segunda,considera toda a arrecadação líquida de tributos, contribuições sociais e econômicas e deoutras receitas como taxas, tarifas, concessões, Parcela de Preços Específica - PPE,participação acionária e demais receitas da administração pública federal, inclusive, a receitaprópria de órgãos da administração direta. Considera-se como despesa, aquelas efetuadasmediante saque na Conta Única, inclusive as realizadas com recursos arrecadados nospróprios órgãos.A estimativa de arrecadação das receitas federais elaboradas pela Secretaria da ReceitaFederal é trabalhada pela STN de forma a gerar a receita por fontes de recursos, segundo alegislação vigente. A definição dos valores da receita do Tesouro por fonte de recursos énecessária, devido ao fato de que a programação de desembolso se efetiva a partir delegislação específica de cada tributo, que determina com maior ou menor rigidez, osmontantes e prazos de repasses dos recursos arrecadados.Buscando adequar as receitas e despesas à meta de resultado primário para o GovernoFederal, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o respectivo exercício, asinformações relativas às despesas previstas são compatibilizadas com as estimativas dasreceitas de arrecadação dos tributos federais elaborada pela Secretaria da Receita Federal,de arrecadação líquida da Previdência Social e com as demais receitas.Com vistas à elaboração dos quadros da programação orçamentária e financeira doexercício, poderão ser desenvolvidos os passos a seguir.1º Passo: Reunir as informaçõesÉ recomendável que a elaboração da programação financeira do exercício e do quadro delimites de empenho da despesa seja amparada em um demonstrativo de todo o fluxofinanceiro previsto para cada mês do ano, o qual, por sua vez, consolide as seguintesinformações:a) reestimativa do ingresso efetivo de cada uma das receitas, mensalmente, compreendendo eventuais restituições e renúncias e os ingressos decorrentes de convênios;b) previsão de todos os pagamentos a serem realizados a cada mês, compreendendo os valores a serem empenhados no exercício e os restos a pagar, para os principais itens de despesa, ou seja:• pessoal e encargos sociais, considerando-se as sazonalidades decorrentes dos pagamentos de férias, 13º. salário e outras que houver, assim como eventuais estimativas de elevação da despesa por ampliação do quadro, concessão de novos benefícios aos servidores e reajustes salariais previstos;• dívidas a serem pagas mensalmente, como aquelas decorrentes de refinanciamento de débitos junto ao INSS e ao FGTS, destacando-se os valores do principal a ser amortizado e dos juros;
  • 145. O nosso objetivo é a sua Aprovação• demais despesas correntes e de capital, de preferência classificadas quanto à flexibilidade em relação a prazos de pagamento e às vinculações específicas, como os recursos de convênios, os repasses para o Legislativo e os gastos com educação;• precatórios e outros itens relevantes que houver.2º passo: comparar resultados e propor ajustesO demonstrativo do fluxo financeiro anual, elaborado com as informações acima elencadas,permitirá uma nova avaliação dos resultados a serem alcançados periodicamente e ao finaldo exercício. Evidentemente, desconsideradas eventuais falhas nas estimativas dearrecadação, as diferenças entre as novas estimativas de resultado e aquelas adotadas paraelaboração da Lei Orçamentária Anual serão decorrentes das modificações nas previsões dereceitas e de despesas, motivadas por novos fatos como:• mudanças da conjuntura econômica, com impacto nos índices inflacionários e no crescimento da economia e, consequentemente, com efeitos sobre o valor da base de arrecadação;• mudanças na legislação que produzam impacto sobre as receitas;• necessidades de gastos adicionais não previstos inicialmente como, por exemplo, aqueles decorrentes de situações de calamidade; Caso as novas estimativas indiquem perspectiva de obtenção de resultados menores queos estabelecidos na LDO, será necessário adotar as medidas de ajuste previstas na Lei deResponsabilidade Fiscal: a limitação de empenho e de movimentação financeira.3º passo: limitação de empenhoA limitação de empenho de que trata a LRF diz respeito à necessidade de recondução dovalor da despesa do exercício a montante que permita a obtenção das metas de resultado.Sobre o assunto, cabe tecer comentários sobre algumas questões relevantes na apuraçãodo resultado, relacionadas com a metodologia a ser empregada, com a rigidez de algumasdespesas e com a administração dos restos a pagar.Quanto à metodologia recomendada, é importante considerar que a despesa somente seencontra realizada depois de liquidada, de forma que não é recomendável lançar noresultado do exercício a parcela de despesa “não processada” inscrita em restos a pagar,visto que é usual que parte desse valor seja cancelado futuramente. No entanto, deve-seincluir na apuração do resultado o valor dos restos a pagar de exercício anterior que vierema ser liquidados no exercício corrente. Por conseqüência, para fins de apuração dosresultados fiscais, é razoável que a despesa a ser considerada na programação anualcorresponda ao valor de toda a despesa liquidada no exercício, compreendendo: o montantedos empenhos liquidados do próprio ano, inclusive os restos a pagar processados neleinscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercícioanterior e liquidados no exercício corrente.Este procedimento é o mais recomendado e o que está sendo utilizado por estados emunicípios, pois reconhece a despesa no momento em que esta gerou obrigação para o
  • 146. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoEstado. Na apuração do resultado do Governo Federal, por questões históricas e paracompatibilização com o resultado apurado abaixo da linha, utiliza-se a ótica do pagamentoefetivo, ou seja, reconhece-se como despesa no momento em que os recursos são sacadosda conta única.Assim, para o Governo Federal a despesa somente é considerada depois de paga, nãolançando no resultado do exercício a parcela de despesa processada e “não processada”inscrita em restos a pagar. Logo, inclui-se na apuração do resultado o valor dos restos apagar de exercício anterior que vierem a ser pagos no exercício corrente. Por conseqüência,para fins de apuração dos resultados fiscais, a despesa a ser considerada na programaçãoanual corresponde ao valor de toda a despesa paga no exercício, compreendendo: omontante dos empenhos pagos do próprio ano, inclusive os restos a pagar pagos neleinscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercícioanterior e pagos no exercício corrente.A limitação de empenho encontra obstáculos às vezes intransponíveis, relacionados com aausência de flexibilidade para redução do valor de determinadas despesas. A Lei deResponsabilidade Fiscal determina (art. 9º. § 2º.) que não serão objeto de limitação asdespesas decorrentes de obrigações constitucionais e legais do ente, as destinadas aopagamento do serviço da dívida e as ressalvadas na LDO. Adicionalmente, além derepresentarem o maior item da despesa dos municípios, o pagamento da folha apresentaflexibilidade extremamente limitada. Dessa forma, a limitação de empenho termina seviabilizando quase que exclusivamente em relação às dotações de custeio e investimento.O outro aspecto relevante é que, ao não se considerar os restos a pagar no resultado doexercício, uma forma eficiente de obtenção do resultado estabelecido na LDO seria lançarnessa rubrica o valor da despesa que não puder ser acomodado no cálculo do resultado. Noentanto, é necessário cautela na administração desse processo. Se, a cada ano, parcela dadespesa deixar de ser paga e for inscrita em restos a pagar, haverá tendência decrescimento contínuo dos restos a pagar, terminando por comprometer as finanças do ente(União, Estado ou Município).Portanto, a limitação de empenho deverá se realizar mediante ato do Poder Executivo, noqual se especifica as despesas que serão objeto de limitação e o correspondente montanteque o ente fica autorizado a empenhar, preferencialmente observando os seguintes critérios:• “corte” concentrado nas despesas de custeio e investimento que apresentem maior grau de flexibilidade, mantendo-se preservadas, tanto quanto possível, as prioridades do governo;• fixação de limites de empenho compatíveis com os limites de pagamento da despesa (de preferência iguais), de forma a evitar crescimento indesejado dos restos a pagar.Finalmente, caso o empenho da despesa seja descentralizado em diversos órgãos daadministração, é importante que o ato expedido estabeleça os limites autorizados para cadaórgão. E, ainda, para que haja maior transparência a respeito das despesas sobre as quaisincidiu o ajuste, facilitando o acompanhamento da matéria por parte do Poder Legislativo edo público em geral, cabe registrar, a título de exemplo, que no Governo Federal as Leis deDiretrizes Orçamentárias têm exigido a cada ano a inserção, ao lado do valor dos tetos
  • 147. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãofixados para cada órgão, do valor das correspondentes dotações aprovadas na LeiOrçamentária Anual.4º Passo – programação de desembolsos mensaisA elaboração da programação de desembolsos mensais terá como suporte o quadro dofluxo de ingressos e saídas de caixa, mencionado no 1º passo, ajustado para o atingimentodas metas estabelecidas na LDO. De fato, o quadro ajustado representará o própriocronograma mensal de desembolsos, contendo os valores mensais dos pagamentosrelativos aos principais itens de despesa.No entanto, para garantir a eficácia dessa programação, é necessário que se estabeleçamcronogramas específicos para os pagamentos das despesas de pessoal e de custeio einvestimento, principalmente, quando se tratar de pagamentos realizados por órgãosdescentralizados.A fixação de um cronograma para pagamento da folha de pessoal permite evitar quedecisões que elevam as despesas sejam executadas, mediante comprometimento dasdotações autorizadas na lei orçamentária anual, antes que sejam realizados os ajustescorrespondentes na programação financeira. Trata-se, portanto, de medida que visasubmeter as decisões de pagamento de pessoal ao necessário ordenamento financeiro.Dessa forma, a programação de desembolsos se constituirá de quadros que conterão osvalores a serem pagos mensalmente por cada órgão, distinguindo-se as despesas depessoal e de custeio e investimento, assim como outras que vierem a ser consideradasrelevantes pela administração.É importante ressaltar que, por se tratar do atingimento de meta que abrange todo oconjunto de receitas e despesas do governo, a limitação de empenho e o cronograma dedesembolso deverão abranger a totalidade dos recursos do governo, mesmo no que serefere a receitas arrecadadas por órgãos da administração indireta, exclusive empresasestatais.Assim, quando órgãos descentralizados arrecadam receitas, ainda que reconhecidas comopróprias, vinculadas a despesas específicas, e sem trânsito no caixa do órgão central definanças, sua utilização deverá submeter-se ao cronograma de desembolsos mensais. Este,por sua vez, deverá abranger todo o conjunto do governo, já que a apuração do resultadofiscal abrange as finanças consolidadas de todos os órgãos dos três Poderes do ente(União, Estado ou Município).Pelos mesmos motivos, também as transferências para o Legislativo deverão constar daprogramação.5º passo: acompanhamento e ajustes bimestraisA cada dois meses deverão ser reavaliadas as estimativas de receita e despesa e aperspectiva de resultados, realizando-se novos ajustes nos limites de empenho e nocronograma mensal de desembolsos, se necessário. As estimativas de receita deverãoconsiderar novos fatos, conforme já mencionado, além de incorporar os valores járealizados. Quanto à despesa, é necessário incorporar os créditos orçamentários adicionais
  • 148. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãojá aprovados pelo Legislativo, outros que se encontrarem em tramitação, assim como novasnecessidades de gastos ainda não previstas nas programações anteriores.Os quadros da programação deverão então ser atualizados, se houver necessidade.Eventual redução do valor da despesa autorizada certamente terá como dificuldade o fato deque parcela das dotações já se encontrarão comprometidas. Nessa situação, seránecessário avaliar previamente as dotações que podem absorver o corte adicional e, casonão haja disponibilidade de crédito a empenhar que comporte o valor do corte, o ajustenecessário terá que se realizar mediante cancelamento de empenhos emitidos, quandopossível.É importante considerar que determinadas despesas não se reduzem pelo simplescancelamento dos empenhos correspondentes, como nos casos dos gastos com água,energia elétrica e serviços telefônicos. Cumpre reconhecer que as disposições da LRFquanto a limitações de empenho têm por finalidade a contenção das despesas e não oestabelecimento de mecanismo de escrituração contábil.O cancelamento ou a não emissão do empenho não é recomendável pois poderárepresentar apenas o falseamento da efetiva situação financeira, se as despesas estiveremsendo consumadas, gerando obrigações que, mesmo não registradas, terão que ser pagasno futuro.Cabe observar que a LRF estabeleceu que não só a despesa, mas também a assunção deobrigações, serão registradas pelo regime de competência. Assim, o ajuste deverá realizar-se mediante adoção de medidas que efetivamente reduzam o montante das contas a pagarassumidas pelo governo durante o exercício. Na seção que trata dos restos a pagarapresentamos outros aspectos da limitação de empenhos e dos correspondentes impactosestas despesas.Elaboração do Decreto de programação financeira anualO Cronograma de Desembolso constitui em um importante instrumento do processo deexecução financeira, na medida em que fixa limites de saques periódicos contra a ContaÚnica do Tesouro Nacional, permitindo, assim, ajustar o fluxo de caixa do Tesouro àexecução orçamentária, ao atendimento de programas prioritários e ao cumprimento dasmetas fiscais.As despesas de custeio e investimentos do Poder Executivo são destacadas do OrçamentoGeral da União, extraindo-se deste grupo, aquelas elencadas pela Lei de DiretrizesOrçamentárias, como despesas que não serão objeto de limitação, a exemplo detransferências constitucionais e legais a estados e municípios, entrega de recursos na formada Lei Complementar nº 87, benefícios previdenciários, abono salarial e segurodesemprego, precatórios e sentenças judiciais, formação de estoques públicos esubvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura, complementação doFUNDEF, por parte da União e despesas financeiras.A dimensão do contingenciamento destas despesas é fixado em função da previsão dareceita anual, do montante de despesas não-discricionárias e da meta de resultado primárioestabelecido na LDO.
  • 149. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoSão elaborados, então, dois cronogramas para o exercício, a nível de órgãos, com limitespara movimentação e empenho. O primeiro considera as despesas custeadas pelo grupo defontes de recursos do Tesouro e o outro, com o grupo de fontes de recursos próprios. Apósa definição desses limites, são estabelecidos os correspondentes cronogramas mensais depagamentos a serem observados pelos respectivos órgãos da Administração PúblicaFederal.Ao final de cada bimestre, se verificado que a realização da receita poderá não comportar ocumprimento das metas de resultado, os três Poderes e o Ministério Público da União,promoverão nos trinta dias subseqüentes limitação de empenho e, conseqüentemente, depagamento, segundo critério fixados pela LDO.Receitas do Tesouro Nacional Receitas Primárias e Não-PrimáriasAs receitas primárias compreendem aquelas do Tesouro Nacional classificadas comocorrentes, ou seja, provenientes da arrecadação dos tributos, taxas e contribuições sociais eeconômicas arrecadadas pela administração federal. As receitas não primárias constituemaquelas que não contribuem para a realização do resultado primário, ou seja, receitasobtidas pela remuneração do capital, alienação de ações e as provenientes de operações decrédito. As Receitas FiscaisEntende-se por receitas fiscais aquelas resultantes do Poder de tributação do Estado. Impostos da UniãoImposto sobre Importação, Imposto sobre Exportação, Imposto sobre a Renda, ImpostoTerritorial Rural, Imposto sobre Produtos Industrializados e imposto sobre OperaçõesFinanceiras.Contribuições Sociais e EconômicasContribuição para o Financiamento da Seguridade Social, Contribuição sobre o Lucro dasPessoas Jurídicas, Contribuição para o PIN e PROTERRA, Contribuição para os ProgramasPIS/PASEP, Contribuição sobre Receitas de Loterias e Concursos Prognósticos,Contribuição Provisória sobre movimentação Financeira, dentre outras.Receitas de Outorga e PermissãoConstituem aquelas receitas resultantes de atividades privadas sob a regulamentação dosEstado. São os casos das receitas provenientes dos serviços públicos de telefonia, energia eexploração de petróleo.Demais ReceitasCompreendem as receitas de dividendos recebidos à conta do lucro de empresas estatais,da Parcela de Preços Específica (PPE), de arrendamento do patrimônio, da prestação deserviços e rendas de ativos mobiliários, receitas parafiscais como tarifas e aluguéis.Receitas da Previdência SocialConstitui a arrecadação das contribuições dos empregadores e dos trabalhadores dainiciativa privada submetidos ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, gerido peloInstituto nacional de Previdência Social – INSS. O pagamento é realizado através das Guias
  • 150. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoda Previdência Social – GPS, por intermédio da rede bancária. Inclui o recolhimento do“Simples” e das demais receitas do INSS. Tais receitas são contabilizadas deduzidas dasrestituições e das arrecadações de terceiros (instituições como SESC, SENAI, SENAC, SESIe FNDE).Receitas de PrivatizaçãoReceita proveniente da alienação de participação societária, inclusive controle acionário deempresas que sejam, direta ou indiretamente, propriedade da União.Operações de CréditoCompreendem as receitas provenientes de colocação de títulos do Tesouro Nacional,através de leilões junto ao mercado de capitais nacional, ou mediante acordosinternacionais, sendo considerado o valor efetivamente recebido dos compradores dosreferidos títulos.Existem também as receitas de Operações Oficiais de Crédito, que decorrem de retornos deempréstimos, na forma de juros, amortização e outros encargos, concedidos pelo TesouroNacional às instituições financeiras autorizadas a operar com programas estabelecidos peloGoverno Federal, a exemplo de Custeio Agropecuário e Agroindustrial, EstoquesReguladores, PROEX, PRODECER , dentre outros.Despesas do Tesouro NacionalDefinição de Despesas Discricionárias e Não-DiscricionáriasNo sentido de adequar o nível de gastos autorizados no orçamento à capacidade financeirado Tesouro Nacional, é necessário, na programação financeira, distinguir as despesas quenão podem ter seus valores contingênciados por corresponder a ações prioritárias, de outrasque podem ser contidas sem prejuízo de ações finalísticas.Portanto, podemos definir despesas discricionárias, como aquelas não predeterminadas,legal ou institucionalmente e, assim, passíveis de avaliação quanto ao mérito, e como não-discricionárias aquelas que por algum motivo, seja de ordem legal ou constitucional, não sãopassíveis de sofrerem restrições em seus valores.Repartição TributáriaAs receitas tributárias federais repartidas com os Estados, Distrito Federal e Municípiosconstituem aquelas estabelecidas nos artigos 157 a 159 da Constituição. São transferidospara Estados, DF e Municípios (FPM e FPE), 44% e 54% do IR e IPI, respectivamente,adicionados de 3% destinados a programas de financiamento ao setor produtivo das regiõesNorte, Nordeste e Centro-Oeste e proporcionalmente aos respectivos valores de exportação.Adiante, este assunto será estudado com mais profundidade.Pessoal e Encargos SociaisConstitui as despesas com salários e decorrentes de todos os servidores públicos civis emilitares dos três Poderes da União, inclusive os servidores das Autarquias e Fundações,assim como parte do pessoal do Governo do Distrito Federal (Saúde, Educação eSegurança) e dos ex-territórios.Benefícios Previdenciários
  • 151. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConsidera o pagamento de benefícios aos aposentados e demais beneficiários do RegimeGeral de Previdência Social, efetuados pelo INSS, por meio de movimentação de reservasbancárias no Banco Central ou mediante emissão de ordens bancárias.Abono e Seguro DesempregoCorrespondem aos pagamentos pelo Fundo de Amparo ao trabalhador – FAT, através dosbancos oficiais, do Abono Salarial e Seguro-Desemprego aos trabalhadores da iniciativaprivada. Estes recursos se originam das Contribuições do PIS/PASEP.Lei Complementar nº 87/96Transferência de recursos aos estados pela desoneração do ICMS para exportação deprodutos primários e semi-elaborados e na aquisição de bens para integração do ativopermanente, conforme Lei Complementar nº 87/96.Custeio e InvestimentoDespesas primárias destinadas à manutenção da máquina e à realização de políticaspúblicas pelos órgãos da administração pública federal direta, dos Poderes Legislativo eJudiciário e das Autarquias e Fundações.Subsídios e SubvençõesCompreendem as equalizações de taxas de juros e despesas administrativas relativas aosempréstimos efetuados pelas instituições financeiras aos setores agrícola e exportador. Asequalizações correspondem à diferença entre o custo de captação das instituiçõesfinanceiras e a taxa de financiamento. No caso das dívidas securitizadas pela União,corresponde à diferença entre o valor pago às instituições financeiras do serviço desta dívidae o efetuado pelos agricultores ao Tesouro Nacional.Precatórios e Sentenças JudiciaisRepresentam os pagamentos de créditos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ouMunicipal, em virtude de decisões judiciais transitadas em julgado, cujos valores encontram-se previstos na Lei Orçamentária Anual.Serviço da DívidaDespesas com juros, comissões e outros encargos relativos a compromissos decorrentes dacontratação, pela Administração Pública, de operações de crédito junto a organismos ouinstituições nacionais e internacionais. Incluem aqui, também, o pagamento de juros,deságios e comissões relativos aos títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional empoder do público e em carteira no Banco Central.Despesas FinanceirasCorrespondem às inversões financeiras. Estão representadas pelas despesas comaquisições de títulos, operações de financiamento, participações acionárias, contribuições aorganismos nacionais e internacionais, dentre outros.Estas despesas não são consideradas no cálculo do resultado primário, pelo fato de que, emalgum momento elas retornarão sob a forma de outro ativo.Demais Despesas
  • 152. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoConjunto das demais despesas primárias realizadas pela administração pública federal.Incluem aquelas que são contempladas com dotação na Lei Orçamentária e as relativas aoexercício anterior denominada restos a pagar.O decreto de programação financeira traz em anexo vários demonstrativos dentre eles oquadro que demonstra a meta de resultado primário do Governo Federal: Tesouro,Previdência, Banco Central e Empresas Estatais. ANEXO X RESULTADO PRIMÁRIO DOS ORÇAMENTOS FISCAL, DA SEGURIDADE SOCIAL E DAS EMPRESAS ESTATAIS – 2005 R$ Bilhões DISCRIMINAÇÃO Jan/Dez 1. RECEITA TOTAL 361,8 1.1 Administrada pela SRF 315,7 1.2 Receitas Não Administradas 43,6 1.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 2,6 2. TRANSF. A EST. E MUNIC. 74,0 2.1 FPE/FPM/IPI Est. Exp. 57,7 2.2 Demais 16,3 3. RECEITA LÍQUIDA (I-II) 287,8 4. DESPESAS 206,2 4.1 Pessoal 91,3 4.2 Outras Correntes e de Capital 114,8 4.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 2,6 4.4 Não Discricionárias 36,2 4.5 Discricionárias - LEJU + MPU 4,6 4.6 Discricionárias - Poder Executivo 71,5 5. RESULTADO DO TESOURO 81,7 6. RESULTADO DA PREVIDÊNCIA -37,8 6.1 Arrecadação Líquida do INSS 105,4 6.2 Benefícios da Previdência 143,2 7. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA 0,0 8. RESULTADO PRIMÁRIO DO OF E DO OSS (5+6+7) 43,9 9. RESULTADO PRIMÁRIO DAS EMPRESAS ESTATAIS 15,1
  • 153. O nosso objetivo é a sua Aprovação FEDERAIS 10. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO FEDERAL (8+9) 59,0 11. AÇÕES DO PROJETO PILOTO DE INVESTIMENTOS 2,8 10. RESULTADO PRIMÁRIO PARA FINS CUMPRIMENTO 61,8 LDO 2005 (10+11)APURAÇÃO DO RESULTADO DO TESOURO NACIONALMetodologia de Apuração do ResultadoDo Tesouro NacionalA apuração do resultado do Tesouro Nacional segue a metodologia de cálculo dasNecessidades de Financiamento para o Governo Central sob o critério “acima da linha”,receitas menos despesas, enfocando a realização das receitas pela ótica da competência egasto pela ótica de caixa (gasto efetivo), e abrangendo as operações de todas as entidadesnão-financeiras da administração direta e indireta que compõem o Orçamento Geral daUnião. Essa metodologia vem sendo aprimorada nos últimos anos, com o objetivo deconferir maior grau de transparência e confiabilidade às estatísticas fiscais.Do INSSDa mesma forma, a mensuração do resultado primário do INSS segue a realização dasreceitas pela ótica da competência e o gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo). Ao mesmotempo, essa apuração passou a ter como fontes de dados informações disponíveis quemelhor indicam a realização da receita e da despesa efetiva, como as receitas daprevidência recolhidas à rede bancária e contabilizadas no SIAFI e as ordens bancáriasemitidas pelo INSS.Contexto HistóricoVárias metodologias já foram utilizadas pelo Governo para apuração do gasto público, entreelas destacam-se as seguintes:• Apuração da despesa pelo valor constante da lei orçamentária, acrescida dos créditos adicionais e reduzida dos cancelamentos: esse método implicava a apuração da despesa provável, o que resultava em valor expressivamente diferente da efetivamente realizada;• Apuração da execução financeira do Tesouro Nacional e do INSS, e a estimativa das demais despesas, efetuada com base nos valores constantes da lei orçamentária: este método abrangia somente os valores que transitam em seu caixa, e considerava como despesa os valores das liberações efetuadas para os órgãos realizarem seus pagamentos. As distorções, neste caso, decorriam do fato de que os valores liberados não são utilizados de imediato, o que resultava também em discrepâncias;• Apuração da despesa no estágio da liquidação também seria um bom critério para avaliação: em face da defasagem de tempo entre o registro da liquidação e o seu
  • 154. O nosso objetivo é a sua Aprovação pagamento, essa forma de apuração também provoca discrepância no cálculo do resultado.O problema decorre do fato de que a apuração do resultado, pelo Banco Central, consideraos movimentos realizados na conta única do Tesouro Nacional naquela Instituição. Assim, adespesa somente é considerada para composição do resultado quando os valores de seupagamento são debitados à conta do Tesouro.Portanto, para que sejam eliminadas integralmente as discrepâncias entre os dois critériosde apuração, é necessário que também na metodologia de cálculo do resultado “acima dalinha” a despesa seja considerada não pelo valor liquidado em cada período, mas pelo valorefetivamente pago.Por esse motivo, a Secretaria do Tesouro Nacional desenvolveu consulta específica noSistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, denominadatransação “CAIXA”, com o objetivo de classificar os valores desembolsados a débito daconta única, de forma a apurar a despesa efetivamente paga.Aspectos Relevantes O instrumento, adotado a partir janeiro de 1998, consiste em programa deprocessamento de dados que realiza a “leitura” diária de todas as ordens bancarias emitidasno SIAFI, agregando-se também os saques efetuados à conta única por ordem da STN.Utilizando-se indicadores constantes das ordens emitidas, como a sua modalidade e osdados preenchidos para fins de classificação contábil, é possível especificar, com relativaprecisão, o grupo de despesa e outras informações. Pode parecer que a tarefa não apresenta grandes dificuldades, visto que se realizamediante manuseio de base de dados inteiramente informatizada e construída com aexatidão conferida pela natureza contábil dos registros. No entanto, algumas particularidades dos mecanismos operacionais adotados, aseguir elencadas, têm dificultado a realização desse trabalho com o grau de precisãonecessário: a – Para que cada pagamento pudesse ser classificado com o mesmo nível dedetalhamento constante do orçamento, seria necessário que as ordens bancárias emitidascontivessem dados que permitissem relacionar os valores pagos com a respectivaclassificação funcional-programática, bem como com a fonte de recursos utilizada, o que nãoocorre atualmente.b – Uma ordem bancária pode pagar despesas relativas a mais de uma classificaçãofuncional-programática, como nos casos de pagamento de pessoal, onde cada parcela dafolha é apropriada sob rubrica distinta. Nessa situação, o procedimento adotado é deapropriação prévia da despesa, a crédito de “contas a pagar”. O pagamento ocorreposteriormente em épocas distintas: o líquido da folha em data específica, os tributos eencargos sociais nas datas legalmente fixadas, e as consignações em outras datas. c – nem todos os pagamentos representam realização de despesa. Há os casos derestituição de recursos recolhidos indevidamente à conta única, as restituições de tributos e
  • 155. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãode depósitos diversos e inúmeras outras situações que podem ocasionar desembolsos nãovinculados à execução orçamentaria. Assim é necessário que o sistema informatizado decontabilidade deixe margem para que o gestor arbitre a forma de registro contábil que julguemais apropriada. d – uma vez que os milhares de usuários do SIAFI dispõem de arbítrio, mesmo quesob limitações, para efetuar os registros contábeis, e considerando-se que a cada dia sãoemitidas mais de dez mil ordens bancárias e também que fatos novos podem exigir novosprocedimentos de registro, é de se concluir que as mudanças ocorrem com elevadafreqüência, o que inviabiliza a fixação de um padrão de consultas aos registros que possagarantir a classificação dos desembolsos com exatidão. As ações já implementadas permitem classificar percentual elevado do valor dasordens emitidas. No entanto, em face de diversas peculiaridades dos procedimentoscontábeis e operacionais adotados pelas unidades gestoras em todo o País, o instrumentoainda apresenta deficiências e o fornecimento dos dados sem a precisão necessária temexigido exaustivo trabalho da STN no sentido da eliminação das distorções percebidas nosnúmeros apresentados.A Transação CAIXAO desenvolvimento da Transação CAIXA é parte de um processo iniciado em 1997, quandoas discrepâncias existentes entre os resultados divulgados pelo Tesouro Nacional - T.N. epelo Banco Central - BACEN tornaram-se relevantes. A partir daí o Tesouro Nacional passoua se empenhar no levantamento das causas destas diferenças, e identificou que uma delasseria o momento de apuração da despesa, já que na época as despesas eram consideradasno Resultado do T.N. pela ótica de liberação de recursos pela Secretaria do TesouroNacional - STN, o que não implicava, de imediato, no impacto à Conta Única do T.N.Com a causa identificada o desafio passava a ser o desenvolvimento de uma sistemáticapara apuração das despesas do Governo no momento do efetivo pagamento. Mesmo comtodas as limitações, a Coordenação-Geral de Programação Financeira – COFIN, juntamentecom a Coordenação-Geral de Contabilidade – CCONT, Coordenação-Geral de Sistemas -COSIS e o SERPRO, conseguiram aperfeiçoar a sistemática e modificar a Transação Caixapara fornecer as informações necessárias ao Resultado do T.N.No entanto, este desafio continua ainda hoje, pois a demanda de informações é sempremais complexa exigindo um grau de detalhamento maior, sempre ressaltando que a STNdispõe de um Sistema que não foi concebido para gerar este tipo de informação no estágiode pagamento da despesa.Assim, o SIAFI dispõe de uma transação muito rígida, que não permite alterações rápidas,entretanto, com o advento do SIAFI Século XXI, espera-se que o novo sistema seja capazde fornecer todas as informações necessárias para o levantamento dos gastos do Governo eque as mudanças sejam possíveis e realizadas de maneira tempestiva.A sistemática adotada para a apuração das despesas do Governo pelo critério dopagamento efetivo permite identificar a despesa no momento de impacto na conta única doTesouro. Se de um lado esta metodologia possibilita identificar com precisão o valor de
  • 156. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãotodas as ordens bancárias de saque contra a conta única, por outro não existe a garantia deque a classificação da despesa esteja totalmente correta.Este problema é inerente ao ambiente operacional e conceitual do SIAFI, onde o enfoqueprincipal é garantir a informação no estágio de liquidação da despesa. No entanto, não éconsiderado fator impeditivo para que se obtenham informações mais precisas sobre o gastoefetivo do Governo Central.Critérios GeraisA apuração do gasto efetivo tem como principal ferramenta a Transação “CAIXA” no SIAFI.Esta transação classifica todas as ordens bancárias – OB de saque à Conta Única doTesouro Nacional nos seus grandes grupos de despesas:1 – Pessoal e Encargos Sociais2 – Juros e Encargos da Dívida3 – Outras Despesas Correntes4 – Investimentos5 – Inversões Financeiras6 – Amortização da DívidaCabe ressaltar que nem todas as ordens bancárias de saque à conta única possueminformações que permitam uma classificação automática pelo sistema, por isso a Transação“CAIXA” possui uma linha chamada “OB não identificada” que separa estes documentos.Na apuração do gasto efetivo a regra geral é considerar os movimentos de saque à ContaÚnica do Banco Central. Entretanto, em virtude de algumas peculiaridades da execuçãofinanceira, também são tratados outros documentos de movimentação de Conta Única noSIAFI: os DARF eletrônicos, as GPS – Guias de Recolhimento da Previdência Social, osDAR – Documento de Arrecadação de Receitas Estaduais e Municipais e algumas ordensbancárias Intra-SIAFI e as Guias do Salário Educação - GSE.O quadro a seguir mostra as principais movimentações financeiras da conta única de umórgão que executa suas despesas no SIAFI e ilustra o momento no qual a despesa éconsiderada na apuração do gasto efetivo.
  • 157. O nosso objetivo é a sua Aprovação Apuração do Pagamento Efetivo Conta Única Reserva Bancária Convênios de Entidades CTU Arrecadação Empresas DAR OB OB Correios Órgãos CREDOR DARF GPS INSS STNVerifica-se que as ordens de pagamento “intra-SIAFI” para as entidades que utilizam aConta Única apenas para recebimento de faturas e recolhimento de tributos, bem como paraas empresas não integrantes do orçamento da União, apesar de não acarretarem saque àConta Única do Tesouro no BACEN, são consideradas como despesa na data de suaemissão. Da mesma forma os DARF, GPS, DAR e GSE emitidos no SIAFI, muitas vezesconstituem parte da despesa da unidade gestora e são considerados como pagamentoefetivo no momento da emissão, apesar dos recursos não saírem da conta única.Acompanhamento do Gasto Efetivo dos ÓrgãosApoiada na transparência e no controle da gestão fiscal, a LRF exige a ampla divulgação dequatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal: Anexo de Metas Fiscais, Anexo deRiscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.Alguns destes relatórios de alguma forma até já existiam como instrumentos deprogramação financeira, principalmente no âmbito do Governo Federal onde oestabelecimento de Metas Fiscais não é nenhuma novidade.Nos últimos anos, com a utilização dos conceitos de apuração das Necessidades deFinanciamento do Setor Público – NFSP sob critério “acima da linha”, apurado e divulgadopela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, o acompanhamento do Resultado Fiscal deixoude utilizar controles da execução orçamentária e financeira, para utilizar instrumentos defluxo de caixa.Desta forma, além dos limites de empenho, o decreto de programação financeira passou aestabelecer limites de pagamento para os órgãos do Poder Executivo, cabendo à STN
  • 158. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãomonitorar o gasto efetivo dos órgãos visando o cumprimento das metas fiscais. Oconhecimento mais aprofundado do assunto e criação de ferramentas para apuração dogasto efetivo tornou-se um desafio. Num primeiro momento, os critérios e os instrumentos decontrole acabaram ficando restritos à STN. Atualmente, os órgãos já têm acesso àsinformações e controlam os gastos de suas unidades com os mesmos instrumentosutilizados pela STN.TÓPICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCALPrincípios e objetivosA Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, visa aregulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujoCapítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos trêsníveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender àprescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte:Lei complementar disporá sobre:I – finanças públicas;II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demaisentidades controladas pelo poder público;III – concessão de garantias pelas entidades públicas;IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;V – fiscalização das instituições financeiras;VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, doDistrito Federal e dos Municípios;VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas aodesenvolvimento regional.A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento delimites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar.Nesse sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamadaLei Camata II (artigo 75 da LRF).A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o incisoII do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo,...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial daadministração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento deFundos.Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 daConstituição de 1988 que assim determina:
  • 159. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoCom o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos peloregime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a Uniãopoderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediantelei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei nº 4.320 de 1964, a Lei deResponsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: oequilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzidas no Resultado Primário equilibrado.Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável,ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívidapública.Essa é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada”. Diante dessaconstatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderá endividar-se (contrataroperações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal? A resposta é: certamenteque pode.Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômicaenfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle dadívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei comoa LRF.A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público,sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas peloSenado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais.As questões relativas à dívida pública serão analisadas mais adiante.PlanejamentoA Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clarapreocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento eorçamento24, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para essefim.O primeiro deles, o Plano Plurianual – PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindocom a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminaros gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, para servirde elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novase importantes funções ao Orçamento e à LDO, conforme descrito nos tópicos anteriores.Despesas com Pessoal: limites e controleOs gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesasde todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileirosgastou, em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento depessoal.O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com afolha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicosbásicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutençãode estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o
  • 160. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãocrescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dosgovernos.Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limitespara os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que oadministrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar àpopulação, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estadose Municípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e à queda nos índicesinflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativoimportante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada.Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antesde mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à suamanutenção e ao atendimento das demandas sociais.As legislações trabalhistas garantem aos servidores públicos algumas vantagens pessoaisque são incrementadas a cada ano: anuênios, passagem de nível, etc.Limites com PessoalDe acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:• somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;• despesas com inativos e pensionistas;• mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros depoder, com quaisquer espécies remuneratórias;• vencimentos e vantagens, fixos e variáveis;• subsídios, proventos de aposentadoria;• reformas e pensões;• adicionais de qualquer natureza;• gratificações, horas extras e vantagens pessoais;• encargos sociais; e• contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses.Nesse caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal – RGF, doprimeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a doisexercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses31. Somente o RGF referente
  • 161. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãoao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidadedo exercício financeiro.A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:• 50% da RCL para a União; e• 60% da RCL para Estados e Municípios.Cumpre ressaltar que, após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislaçãoque verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96, de 1999, conhecidacomo Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos ospoderes públicos, com percentuais específicos para cada poder.Na esfera estadual, o limite de 60% será repartido da seguinte forma:• 2% para o Ministério Público;• 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;• 6% para o Judiciário; e• 49% para o Executivo.Na esfera municipal, o limite de 60% será assim repartido:• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e• 54% para o Executivo.Na esfera federal, o limite será de 50% da RCL, assim dividido:• 40,9% para o Executivo;• 6% para o Judiciário;• 2,5% para o Legislativo; e• 0,6% para o Ministério Público.Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos entre os seus diversosórgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF(1997, 1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foidividida entre o órgão A e o órgão B, na proporção de 40% e 60%, respectivamente. A partirde maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para oPoder Judiciário, isso significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para asdespesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.
  • 162. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoNos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos compessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá essepercentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para oatendimento dos limites definidos nessa seção:• as despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;• as despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não fariasentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valoressuperiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, emgeral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesacom pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoaldesestimularia programas dessa natureza;• as despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordináriado Congresso Nacional;• as despesas decorrentes de decisão judicial (em geral, classificadas na rubrica“Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesascom pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordocom o § 2º do artigo 18;• as despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios (atente-se parao fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo daRCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil).Serviços de terceiros e encargosDispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta “contratos deserviços de terceiros em substituição a servidores públicos”, novidade dentro do estudo dacontabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida doscontadores e dos demais estudiosos das finanças públicas. A intenção do legislador, nessecaso, foi a de evitar que o setor público (no caso o irresponsável) utilizasse de artimanhacontábil para “burlar” os ditames da LRF.Esse artigo tem ocasionado descontentamento à maioria dos administradores públicos eestranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade nesse caso dizrespeito à interpretação da norma: serão todos os serviços terceirizados, afinal, somadosaos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, além do concurso público?É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo dedespesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com aLRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto àoperacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de GestãoFiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos nesse título a opinião dos Tribunais deContas e de alguns juristas sobre esta matéria:
  • 163. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoTerceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmenteemprega-se esse vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas decontratar serviços de terceiros para as suas atividades-meio.Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras deserviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários dasempresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o PoderPúblico, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, nãoadentrando no conceito de pessoal ativo.Aparentemente, essa regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169(??), o qual disciplina despesa tão-somente com pessoal ativo e inativo.Aceitando-se a tese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte aos ditamesconstitucionais e, por esse motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará que os Poderese órgãos referidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir doslimites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, em face da limitação impostano art. 72, para a contratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito:Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 nãopoderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entradaem vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receitacorrente líquida com serviços de terceiros. Tal limite, que vigorará até 31/12/2003, deve sercalculado tomando-se por base o total das contratações de prestação de serviços comterceiros celebrados no exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentualem relação ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício.Emenda Constitucional nº 25 de 2000Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos dessa norma constitucional implicam limitesdiferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais.Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferências constitucionais,realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídosos subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar osseguintes percentuais:• 8% para Municípios com população até 100.000 habitantes;• 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes;• 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes• 5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.Da aplicação da EC nº 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resultaque o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes,deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos degastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivolimite de gastos totais, isso a partir de 1º de janeiro de 2001.
  • 164. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoCumpre ressaltar que, naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em questão, a LRFnão se aplica, por vício de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situação,prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido.Dívida endividamento públicoA Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF aplica-se ao conceito de ente da Federação, isto é,à União, cada Estado e cada Município. Nesse conceito de Ente estão incluídos todos osPoderes – Executivo, Legislativo e Judiciário, inclusive Ministério Público e Tribunais deContas – e as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresasestatais dependentes. Essa abrangência será respeitada também na determinação delimites e regras para a dívida e o endividamento.No capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento aodisposto no artigo 30, inciso I da LRF, são também dadas as definições dos termosrelacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária e operações de crédito.Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado:– das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes deemissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;– das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude darealização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses ouque, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no orçamento;– dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante aexecução do orçamento em que houverem sido incluídos.A dívida pública consolidada, no entanto, não inclui as obrigações entre cada município eseus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entreestes, isto é, deve ser apurada sem duplicidade.Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e aconfissão de dívidas pelo ente público são equiparadas às operações de crédito, as quaisdeverão, ainda, observar os termos dos artigos 15 e 16, que condicionam os aumentos dedespesa a:– estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de suavigência;– adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo DistritoFederal ou pelos Municípios.A dívida consolidada líquida – DCL corresponde à dívida pública consolidada, deduzidas asdisponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.
  • 165. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoOperações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados noPaís ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda atermo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas,inclusive com o uso de derivativos financeiros.Limites para a dívida públicaNos termos do art. 52 da Constituição Federal, compete ao Senado Federal definir limites deendividamento e condições para contratação de operações de crédito. A LRF não determinaos limites de endividamento, nem a trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entesatinjam os limites. Em observância ao artigo 30 da LRF, o Presidente da Repúblicasubmeteu ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívidaconsolidada, tanto da União como dos Estados e Municípios.Assim, desde 20 de dezembro de 2001, os limites para a dívida dos Estados e dosMunicípios estão definidos pela Resolução n° 40 do Senado Federal. Nessa Resolução,respeitou-se o parágrafo 2º do art. 30 da LRF, o qual permitia, ainda, que a proposta delimites globais fosse apresentada em termos de dívida consolidada líquida, o que equivale aabater, do total da dívida de cada ente, os respectivos créditos financeiros (depósitos eaplicações).Os limites globais para a dívida consolidada líquida dos três níveis de governo foramestabelecidos como percentual da receita corrente líquida – RCL, representando o nívelmáximo admitido para cada um deles, em cada período de apuração. O conceito e a formade apuração da receita corrente líquida – RCL são os mesmos já descritos anteriormente,conforme está definido no art. 2º da LRF. Apenas, no caso da RCL, a apuração deve levarem consideração o período de doze meses, enquanto que a dívida consolidada líquida é umsaldo.O cálculo da relação DCL/RCL e a verificação do atendimento do limite deve ser realizadaao final de cada quadrimestre (art. 30 da LRF, §§ 3º e 4º) no Relatório de Gestão Fiscal.Ressalte-se que os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes apresentarão oRelatório de Gestão Fiscal – RGF ao final de cada semestre. Além disso, os municípiostornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários (DCL/RCL) até 30(trinta) dias após a data de referência das apurações para que seja divulgada na internet,mensalmente, a relação dos que ultrapassarem esses limites (art. 31, § 1º ao § 5º da LRF).De acordo com a Resolução do Senado Federal n° 40, até quinze anos após a sançãodessa Resolução (até o final de 2017) a dívida consolidada líquida dos Estados e Municípiosestará sujeita aos seguintes limites:- para os Estados, duas vezes a sua RCL anual;- para os Municípios, 1,2 vezes a sua RCL anual.O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF, no entanto, prevê a alteração dos limites, em caso deinstabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma amantê-los adequados às novas condições.
  • 166. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoPrazos de ajuste e medidas que devem ser adotadas para recondução da dívida aolimiteCom os limites de dívida consolidada líquida fixados, são necessários mecanismos derecondução da relação DCL/RCL aos limites. Dessa forma, a LRF estabelece uma regrapermanente para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de dívida. Se verificado,a qualquer tempo, que o Município ultrapassou o seu limite ao final de um quadrimestre,deverá retornar a ele nos três quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% doexcesso já no primeiro período. Essa regra, naturalmente, aplica-se àqueles que estavamenquadrados aos limites de dívida quando entrou em vigor a Resolução do Senado Federaln° 40/2001, mas que poderão desenquadrar-se a qualquer tempo.A forma de recondução da dívida ao limite está prevista também no art. 31 da LRF, onde seprevê que o Município obterá superávit primário no montante necessário para a redução doexcesso, inclusive através da limitação de empenho e movimentação financeira prevista noart. 9º. O conceito de resultado primário foi definido na proposta para limites deendividamento para a dívida consolidada e mobiliária, encaminhada ao Senado Federal nostermos do artigo 30, § 1º, inciso IV, da LRF.Além da obtenção de resultado primário, durante o tempo em que estiver acima dos limites,o município estará sujeito às seguintes sanções institucionais: Suspensão de realização de operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária; Suspensão de recebimento de transferências voluntárias.A Resolução do Senado Federal n° 40/2001 também criou uma regra temporária. Osmunicípios que estavam desajustados em relação ao limite no final de 2001 deverão reduziro excesso em 15 anos, a razão de 1/15 (um quinze avos) ao ano. Como forma de reduçãoda razão DCL/RCL, embora não haja menção a respeito na resolução, recomenda-se:a) obtenção do resultado primário necessário;b) aumento da receita corrente líquida;c) utilização de receitas de privatização para abater dívida. Essas medidas podem seradotadas de forma alternativa ou complementar.O descumprimento do prazo (15 anos) sujeita o município às seguintes sançõesinstitucionais já descritas: suspensão de realização de operação de crédito, inclusive ARO,excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária e de recebimento de transferênciasvoluntárias.Exemplificando:Um município hipotético, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida públicaconsolidada de R$ 12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidadesfinanceiras de R$ 1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL noperíodo igual a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite deendividamento previsto na Resolução n° 40 do SF. Este município apresentará uma relaçãodívida/RCL de 2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução como limite deendividamento dos municípios.
  • 167. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoVejamos essa operação em detalhes:1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,002. Disponibilidades Financeiras (DF) = R$ 1.250.000,003. Dívida Líquida = DPC – DF = R$ 12.500.000,00 – R$ 1.250.000,00 = R$11.250.000,004. Receita Corrente Líquida do Município (RCL)= R$ 5.000.000,005. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$5.000.000,00)6. Como o limite legal da Relação Dívida Líquida/RCL para os municípios é igual a 1,20verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em termos dessa relação. Naprática, o máximo de endividamento que este município poderá suportar, dada a sua RCL deR$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 6.000.000,00 ou 1,2 vezes a RCL (R$5.000.000,00 x 1,2 = R$ 6.000.000,00).7. De que forma este município poderá corrigir o excesso de endividamento, retornandoaos limites legais? A Resolução n° 40 permite que o excesso de endividamento sejacorrigido, em termos da Relação Dívida Líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção de1/15 por ano. Ou seja, o excesso de endividamento sobre o limite legal (1,05) deverá serreduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 divididos em 15 anos). Em outraspalavras, e dentro de uma análise simplificada, a dívida deverá diminuir em R$ 350.000,00(trezentos e cinqüenta mil reais) a cada ano. Alternativamente, o município poderá aumentara sua RCL, permanecendo assim dentro da trajetória prevista para a redução do excesso deendividamento (em relação aos limites legais).Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste aos limites de que trata o parágrafoanterior, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquidaserá apurada a cada quadrimestre civil (ou a cada semestre para os municípios com menosde 50 mil habitantes) e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 daLei Complementar nº 101, de 2000. O limite apurado anualmente após a aplicação daredução de 1/15 (um quinze avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal.Transparência, controle e fiscalizaçãoO Capítulo IX da LRF reúne todos os comandos normativos necessários à confecção e àdivulgação de relatórios e demonstrativos ligados às atividades de condução das finançaspúblicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscalização, controle e avaliação dograu de sucesso obtido na administração das finanças públicas, particularmente sob oprisma das normas previstas na LRF.Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência: os planos, os orçamentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
  • 168. O nosso objetivo é a sua Aprovação relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada; relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação popular e pelarealização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da discussãodos planos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e dos orçamentos.Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar àdisposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgãotécnico responsável por sua elaboração. Tratando-se da União, as contas devem seracompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agênciasfinanceiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursosoriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal dasoperações realizadas pelas agências de fomento.Escrituração e consolidação das contasNesta seção da LRF, dois objetivos são determinados. Em primeiro lugar, a par das normasde contabilidade pública já em vigor, prevêem-se disposições especiais, que tratam de: registro das disponibilidades de caixa; métodos de apuração de despesas e de contabilização de compromissos assumidos; abrangência das demonstrações contábeis; demonstração de receitas e despesas previdenciárias; escrituração de obrigações junto a terceiros, particularmente operações de crédito e despesas que restam a pagar; demonstração das variações patrimoniais.Além disso, prevê-se que as normas gerais para a consolidação das contas públicas sejamestabelecidas pelo órgão central de contabilidade da União, pelo menos enquanto não forimplantado o Conselho de Gestão Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar,são fixados prazos a fim de que Estados e municípios encaminhem suas contas ao GovernoFederal, tendo em vista a consolidação dos correspondentes demonstrativos contábeis, poresfera de governo e nacionalmente (municípios até 30 de abril, com cópia ao Executivoestadual; Estados, até 31 de maio).Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREONeste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em caráter nacional, os parâmetrosnecessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da Execução Orçamentária.Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição Federal, porintermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramentode cada bimestre.O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e dealguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja
  • 169. O nosso objetivo é a sua Aprovaçãofunção é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativode execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoriaeconômica, grupo de natureza, função e subfunção).Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária serdestacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos desuporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias,os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em Restos aPagar. Tratando-se do relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se ademonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variaçãopatrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele dasdespesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição.As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim comorelacionadas às medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração naprevisão de receitas.Relatório de Gestão Fiscal – RGFDo ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Relatório deGestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividadesfinanceiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seupróprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis àconsecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida.Constam, portanto, do relatório: as informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros; elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em Restos a Pagar.O Relatório de Gestão Fiscal – RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF será emitido ao finalde cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, alémdos titulares dos órgãos referidos no artigo 20 (Ministério Público, Tribunais de Contas,Presidentes das Assembléias Legislativas, Câmara de Vereadores, Tribunais de Justiça).Isso significa que a publicação deste relatório acompanhará a publicação dos relatóriosquadrimestrais referidos no artigo 9º, com exceção das publicações referentes ao últimoquadrimestre do ano.Enquanto que para o RGF o prazo para a publicação será o final de janeiro do exercícioseguinte, o último relatório quadrimestral do ano, será publicado até o final de fevereiro. Masa principal diferença entre os dois relatórios, além do conteúdo, diz respeito ao período deapuração. Os relatórios quadrimestrais obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF,tendo a RCL como parâmetro básico e as despesas com pessoal com elementofundamental, será quadrimestral na apresentação, mas, anual na apuração. Por exemplo: asdespesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre
  • 170. O nosso objetivo é a sua Aprovação(referente à agosto) começarão a ser contadas a partir de setembro do exercício anterior,totalizando 12 meses, de acordo com o § 3º, inciso IV, do artigo 2º e de acordo com o § 2ºdo artigo 18. O RGF será assinado também pelas autoridades responsáveis pelaAdministração financeira e pelo controle interno. Serão também padronizados, segundomodelos que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal (a ser formado deacordo com o artigo 67).Fiscalização da gestão fiscalA responsabilidade pela fiscalização quanto ao cumprimento das normas de gestão fiscal éatribuída ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal de Contas, e aos sistemas decontrole interno de cada Poder e do Ministério Público. Ênfase especial deve ser atribuída,na fiscalização, a alguns aspectos específicos: verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes; observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e a inscrição de despesas em Restos a Pagar; adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas mobiliária e consolidada aos respectivos limites; observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação de ativos; respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativosàs despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos: sobre a possibilidade de extrapolação do limite referencial para as despesas com juros; quando às despesas com pessoal e os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplicáveis; que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente (Lei nº 9.717); sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como indícios de irregularidades na gestão.Ao Tribunal de Contas da União foi dada a especial incumbência de acompanhar alegalidade das operações com títulos públicos, realizadas entre a União, por intermédio doTesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.
  • 171. QUADROS GERENCIAIS DE RECEITAS E DESPESASQuadro 1 - Receita e Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Categoria Econômica R$1,00LDO,art10, § 1º, inciso I. ( Lei 4320, de 1964, art. 2º, §1º, inciso II, anexo I) Recursos de Todas as FontesReceita DespesaEspecificação Valor Especificação ValorReceitas Correntes 514.206.445.560 Despesas Correntes 528.066.381.045 Receita Tributária 147.418.883.561 Pessoal e Encargos Sociais 98.109.568.514 Receita de Contribuições 318.753.568.246 Juros e Encargos da Dívida 110.834.621.584 Receita Patrimonial 13.799.461.716 Outras Despesas Correntes 319.122.190.947 Receita Agropecuária 19.349.554 Receita Industrial 676.011.388 Receita de Serviços 20.752.798.771 Transferências Correntes 475.126.810 Outras Receitas Correntes 12.311.245.514Défict do Orçamento Corrente 13.859.935.485Total 528.066.381.045 Total 528.066.381.045 Défict do Orçamento Corrente 13.859.935.485Receitas de Capital Despesas de Capital 1.056.718.100.991 Operações de Crédito 1.092.196.725.482 Investimentos 21.356.743.020 Alienação de Bens 1.036.640.054.206 Inversões Financeiras 33.764.265.037 Amortização de Empréstimos 4.651.595.811 Amortização da Dívida 1.001.597.092.934 Transferência de Capital 27.675.693.411 Outras Receitas de Capital 69.448.113 Reservas 21.618.689.006 23.159.933.941 Contingência 5.343.027.400 Outras 16.275.661.606Total 1.092.196.725.482 Total 1.092.196.725.482 Resumo Receitas Correntes 514.206.445.560 Despesas Correntes 528.066.381.045 Receitas de Capital 1.092.196.725.482 Despesas de Capital 1.056.718.100.991
  • 172. Reserva 21.618.689.006 Total 1.606.403.171.042 Total 1.606.403.171.042 ValoresQuadro 2 - Evolução da Receita do Tesouro LDO,art10, § 1º, CorrenteNacional inciso II s Execuç Execução ão Orçamento Revisão Projeto Loa 2002 2003 (Lei) Orçamento De Lei 2005Especificações 2004 2004 2005 381.022.32.0 436.176.351.7 435.745.319.8 483.455.597. 508.564.363.36RECEITAS CORRENTES 338.317.190.272 32.446 70 13 633 4 115.051.206. 124.297.877.9 123.568.803.0 134.576.688. 147.418.883.56RECEITA RIBUTÁRIA 107.734.233294 695 74 72 756 1 8.085.675.62 9.951.192.23IMPOSTO SOBRE A IMPORTAÇÃO 7.879.329.161 7 9.025.808.177 8.205.414.959 9 10.746.062.444IMPOSTO SOBRE A EXPORTAÇÃO 74.197.769 48.591.453 56.238.447 59.309.736 39.223.629 46.257.885 82.322.263.0 86.441.075.81 86.284.044.20 92.778.903.3IMPOSTO SOBRE A RENDA 75.551.116.414 11 5 9 89 98.911.825.653IMPOSTO TERRITORIAL RURAL 189.189.393 259.804.192 309.364.300 268.380.128 276.606.199 269.021.967IMPOSTO SOBRE PRODUTOS 17.847104.60 21.393.548.97 21.218.342.08 23.326.964.2INDUSTRIALIZADOS 18.471.561.739 3 2 9 20 28.580.445.040IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES 4.421.863.83 5.398.898.20FINANCEIRAS 3.993.262.984 8 4.924.160.109 5.082.841.815 4 5.565.369.703 2.065.903.97 2.804.900.87TAXAS 1.575.575.834 1 2.147.682.154 2.450.470.136 6 3.299.900.869 229.272.552. 266.499.301.0 274.291.346.0 309.188.436. 318.753.568.24RECEITAS DE CONTRIBUÍÇÕES 194.682.563.387 009 23 72 581 6CONTRIB. EMPREG. TRAB P/ 80.646.694.4 92.004.722.77 106.461.322. 106.461.322.49SEGURIDADE SOCIAL 69.407.818.266 46 91.241.793.33 4 484 0CONTRIB. FINANC.SEGURIDADE 59.271.018.9 74.842.867.69 79.013.049.20 84.823.889.8SOCIAL-COFINS 51.663.574.091 74 3 9 50 5.159.248.086CONTRIBUÍÇÃO DO SALÁRIO 3.983.631.01 5.051.248.08EDUCAÇÃO 3.607.675.20 5 4.598.118.580 4.624.382.515 6 22.600.899.054
  • 173. CONTRIBUÍÇÃO PARA PROGRAMA PIS/ 16.977.024.8 18.623.565.09 20.270.346.14 21.477.312.3PASEP 12.719.479.383 28 0 4 84 22.793.933.535CONTRIBUÍÇÃO SOBRE LUCRO 15.799.968.5 17.317.611.64 18.518.769.76 20.507.636.2PESSOA JURÍDICA 12.374.588.638 40 5 9 24 182.448.959CONTRIBUIÇÃO PARA O PIN EPROTERRA 332.076.670 55.576.545 186.598.664 7.984.055 160.298.674CONTRIB.RENDA LIQ. CONCURSOPROG.SEG. SOCIAL 421.907.184 417.970.019 409.491.824 446.369.733 506.918.803CONTRIBUÍÇAÕ SOBRE 22.985.589.2 26.228.048.48 25.761.464.43 28.146.958.1MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA 20.266.821.600 41 9 0 98 28.978.711.209 29.131.141.2 33.042.727.51 33.681.135.35 42.113.400.9OUTRAS CONTRIBUÍÇÕES 24.310529.319 36 0 2 48 45.378.280.506 11.144.719.1 11.081.573.62 10.543.669.04 12.157.014.0RECEITA PATRIMONIAL 9.760.557.035 61 9 9 37 12.671.559.542RECEITA AGROPECUÁRIA 1.095.522 1.019.4261.344.056 812.844 876.760 876.760RECEITA INDUSTRIAL 148.237.955 124.932.463 168.926.525 128.605.498 140.837.032 140.837.032 16.718.689.6 20.801.108.65 18.921.256.35 18.390.982.4RECEITA DE SERVIÇOS 14.187.451.593 00 9 9 92 18.390.982.492TRANFÊNCIAS CORRENTES 11.485.385 23.598.128 146.932.188 201.005.974 327.474.203 327.474.203 8.685.314.96 13.179.214.71 8.673.287.77OUTRAS RECEITAS CORRENTES 11.791.546.101 4 6 8.089.820.945 2 10.860.181.58 482.814.988. 1.021.993.413 1.015.614.345 1.091.044.29 1.091.581.227.RECEITA DE CAPITAL 334.019.778.611 931 .251 .300 0.495 272 978.734.590.7 970.465.413.5 1.036.096.47 1.036.633.410.OPERAÇõES DE CRÉDITOS 283.135.049.094 426.829.788 57 51 3.866 644 422.684.251. 900.288.804.7 940.261.927.4 957.656.202. 958.167.338.88OPERAÇÕES DE CRÉDITOS INTERNAS 272.835.923.188 349 38 97 103 1 4.142.578.43 78.445.786.01 30.203.486.05 78.440.271.7OPERAÇÕES DE CRÉDITOS EXTERNAS 10.299.125.906 9 9 4 13 78.466.071.763AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMO 12.125.786.5 18.679.826.04 16.606.701.92 26.281.648.5 11.055.630.757 93 7 1 46 26.281.648.539 43.862.372.5 24.578.996.44 28.542.229.82 28.666.168.0DEMAIS RECEITAS DE CAPITAL 39.829.098.760 50 7 8 83 28.666.168.089
  • 174. 25.288.602.4 3.202.000.00RESULTADO DO BANCO DO BRASIL 5.505.725.299 42 3.235.500.000 5.501.610.581 0 3.202.000.000REMUNERAÇÃO DISPONIBILIDADE DO 18.156.740.6 19.793.381.70 18.940.572.77 19.955.352.0TESOURO NACIONAL 31.851.388.266 03 9 5 31 19.955.352.030 2.445.669.68OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL 65.713.112 54.207.867 144.034.794 1.089.373.345 7 2.440.434.681 2.064.444.23ALIENAÇÃO DE T´TULOS MOBILIÁRIOS 2.179.567.690 111.550.400 450.907.738 1.892.330.266 7 2.069.679.251AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS EMCONTRATO 226.704.393 251.271.238 1.055.72.206 1.118.342.861 998.702.128 998.702.127 863.837.021. 1.458.169.766 1.451.359.665 1.574.499.88 1.600.145.590.TOTAL 672.336.968.883 377 .021 .113 8.128 666Fonte: Lei Orçamentária - 2005 LDO,art10, § 1º,Quadro 6 - Evolução da Despesa do Tesouro Nacional inciso VI RevisãoCategoria Econômica e Grupo de Execução Execução Orçamento Orçamento Projeto de Lei LOADespesa 2002 2003 (Lei) 2004 2004 2005 2005 334.996.978.24 380.636.466.9 507.577.579.04 523.877.554.34DESPESAS CORRENTES 4 79 471.994.128.870 476.684.071 6 1 78.426.131.19 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 74.090.437.174 2 83.722.357.493 87.534.210.312 96.597.807.018 97.652.889.587 65.706.458.19 110.834.123.29 110.834.123.29 JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA 55.259.311.550 4 117.829.002.516 117.461.639.044 2 2 47.006.960.41 Dívida Interna 37.572.707.702 5 88.594.092.375 88.229.722.583 84.634.220.557 84.634.220.557 18.699.497.77 Dívida Externa 17.686.603.848 9 29.234.910.141 29.231.916.461 26.199.902.735 26.199.902.735OUTRAS DESPESAS DE 205.647.229.52 236.503.877.5 300.145.648.73 315.390.541.46CORRENTES 0 93 270.442.768.861 271.871.834.715 6 2 333.994.867.79 490.276.567.4 1.046.269.612. 1.055.119.248.DESPESAS DE CAPITAL 8 70 964.349.776.908 981.447.357.627 732 167 Investimentos 9.395.140.563 5.974.110.229 10.462.010.342 12.064.193.965 10.500.525.182 20.389.016.384
  • 175. 22.428.607.21 Inversões Financeiras 20.282.027.003 2 30.101.782.110 34.176.045.472 32.294.051.094 33.135.893.806 304.317.700.41 461.873.850.0 1.003.475.036. 1.001.594.337. AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA 2 29 923.785.984.456 935.207.118.190 456 977 288.814.584.37 439.166.935.8 942.687.839.89 940.807.141.42 Dívida Interna 5 36 864.364.219.639 875.683.954.341 9 0 22.706.914.19 Dívida Externa 15.503.116.037 3 59.421.764.817 59.523.163.849 60.787.196.557 60.787.196.557 RESERVAS 21.825.859.243 19.870.697.711 20.652.696.348 21.148.788.158COTINGÊNCIA 16.089.275.488 3.363.384.305 5.578.600.000 15.805.760.758OUTRAS 5.736.583.755 16.507.313.406 15.074.096.348 5.343.027.400 668.991.846.22 870.913.034.4 1.458.169.765.0 1.478.185.739.4 1.574.499.888. 1.600.145.590.TOTAL 2 49 21 09 126 666
  • 176. O nosso objetivo é a sua AprovaçãoREFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA. Curso de Formação de Analista de Finançase Controle: Apostila de Gestão Orçamentária e Financeira / Organizada por PauloHenrique Feijó. Brasília: ESAF, 2002.GIAMBIAGI, Fábio; ALËM, Ana Claudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Riode Janeiro: Editora Campus, 1999.IUDÍCIBUS, Sérgio de. Teoria da Contabilidade. São Paulo: Editora: Editora Atlas– 4a Edição,1995.MACHADO Jr, J. Teixeira; REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. Editora IBAM.MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada à Administração Pública. Brasília:Editora Vestcon, 2001.NASCIMENTO, Edson Ronaldo;DEBUS, Ilvo. Lei Complementar 101/2000: Entendendo aLei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: ESAF, 2002.PROGRAMA NACIONAL DE TREINAMENTO.Manual Básico para Municípios/ Organizadopor Selene Peres Peres Nunes. Brasília: MP, BNDES, CEF, 2a edição, 2002.SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Como Medir o Déficit Público: QuestõesAnalíticas e Metodológicas / Mario I. Blejer e Adrienne Cheasty, organizadores. Brasíia:1999

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