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Jubilación en los miembros de las ffaa y pnp

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Importante análisis del tema pensionario para las FFAA y las Fuerzas Policiales. Un caso peruano que sirve para mirar otras realidades regionales

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  1. 1. Jubilación en los miembros de las Fuerzas Armadas y PolicíaNacional del Perúi Por Edson Berríos Llanco Comisionado de la Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo.“Esta lucha de hoy por la vejez y el envejecimiento activo y digno, es indudablementeuna lucha por el futuro del país”. María Tila1I. Planteamiento del temaDesde hace varios años, por no decir décadas, se ha señalado la necesidad deevaluar una reforma al sistema pensionario de los miembros de las FuerzasArmadas y de la Policía Nacional del Perú, a fin de evitar su quiebra por faltade presupuesto para afrontar el pago de las pensiones. En atención a dichaproblemática, en los últimos meses se constituyó una Comisión Especialencargada de evaluar dicha reforma, la cual tenía un plazo de ciento ochenta(180) días para elaborar una propuesta de reforma.Ahora bien, en consideración a la propuesta elaborada por la ComisiónEspecial, el Ministerio de Economía y Finanzas ha planteado, en los últimosmeses, la necesidad de eliminar la denominada “cédula viva” o “efecto espejo”,a través de la cual se permite que las pensiones del personal militar y policialse nivelen con las remuneraciones del personal en actividad. Ello con lafinalidad de evitar la quiebra de este sistema pensionario y, a su vez, lograr unmejor equilibrio entre las pensiones de los diversos grados militares ypoliciales.Además, el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF ha señalado que laeliminación de la “cédula viva” constituye una condición indispensable para lamejora de las remuneraciones del personal militar y policial que se encuentraen actividad2. Sin embargo, la propuesta del MEF no ha dejado de tenercríticos y opositores, en la medida de que existe el temor de que se fijenmínimos y topes al monto de las pensiones que no cubran las necesidadesbásicas de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional queadquieren la condición de pensionistas.En tal sentido, y más allá del debate3 que se pueda genera por la propuesta deeliminación de la cédula viva en el sistema pensionario militar-policial, este1 Líder Colombiana, citada por Clark, Fioma, Experiencias de las pensiones no contributivas en AméricaLatina”. En: varios autores, “Envejecimiento con dignidad: Pensiones contributivas para reducir la pobrezaen el Perú”. Abril 2009, p.322 “Reforma Militar Obligatoria”. En: Revista “Caretas”, Lima, viernes 03 de setiembre de 20103 En relación con este debate, pueden revisarse diversas notas periodísticas en los principales diarios delpaís, así como artículos de opinión, el más reciente corresponde a Sebastián Soltau. Ver: SOLTAU SALAZAR,Sebastián, “Comentarios a la propuesta de eliminar la “cédula viva” en el régimen previsional del personalmilitar y policial”. En: Enfoque Derecho, 14 de setiembre de 2010.http:/www.enfoquederecho.com/?q=node/457/ (visitado el 30 de setiembre de 2010).
  2. 2. breve trabajo pretende recordar algunos parámetros que la seguridad social y,sobre todo, el derecho a una pensión digna contemplan en cualquier sistemapensionario, sea éste para el personal civil, militar o policial.De ahí que a continuación, desarrollemos brevemente cuál es el contenido, losalcances y los límites del derecho a una pensión digna.II. El derecho a una pensión digna1. La garantía institucional de la seguridad social como soporte al derechofundamental a una pensión. Conviene empezar señalando que la seguridadsocial ha sido reconocida en el ámbito internacional4 y regional como underecho5. A su vez, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) haregulado distintos aspectos de este derecho en numerosos Convenios yRecomendaciones6. En ese sentido, el derecho a la seguridad social esconcebido como un instrumento de garantía del derecho de todo individuo avivir una vida digna en aquellas situaciones de social distress como porejemplo vejez, desempleo, enfermedades, muerte o cualquier otracircunstancia que tienda en definitiva a dificultar el goce pleno de vivir unavida en dignidad7.En nuestro ordenamiento jurídico nacional, el artículo 10° de la ConstituciónPolítica reconoce: “El derecho universal y progresivo de toda persona a laseguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise laley y para la elevación de su calidad de vida”.A su vez, el artículo 11° de la Constitución, estipula que: “El Estado garantizael libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidadespúblicas, privadas o mixtas”.Por su parte, nuestro Tribunal Constitucional8 ha precisado que el derecho a laseguridad social se instituye como una garantía institucional, esto es, unafórmula constitucional que permite asegurar una especial salvaguarda deciertas instituciones como por ejemplo, la pensión y las prestaciones de salud.4 Artículos 22° y 25° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo XVI de la DeclaraciónAmericana sobre Derechos y Deberes del Hombre, artículos 9° y 10° del Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, el artículo 9° del Protocolo de San Salvador, entre otros5 Para conocer un panorama breve sobre las principales normas internacionales que contemplan el derechoa la seguridad social se recomienda el artículo de Christian Curtis titulado “El derecho a la seguridad socialen el Derecho Internacional”, En: Varios autores. “Derechos Sociales”, Primera reimpresión. México D.F.,2006. pp. 257 y ss.6 Así, por ejemplo, el Convenio N° 102 sobre la seguridad social (norma mínima) y el Convenio N° 128 sobreprestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes7 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, “Protección Internacional de los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano”. IIDH. San José, 2008. p. 2538 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recaída en el expediente N° 0050-2004-AI (acumulados).Fundamento jurídico N° 54.
  3. 3. Así, para el Tribunal Constitucional9, la seguridad social es la garantíainstitucional que expresa por excelencia la función social del Estado y seconcreta en un complejo normativo estructurado al amparo de la “doctrina dela contingencia” y la calidad de vida. En tal sentido, se requiere de la presenciade un supuesto de hecho al que acompaña una presunción de estado denecesidad (cese en el empleo, viudez, orfandad, invalidez, entre otras) quecondiciona el otorgamiento de una prestación pecuniaria y/o asistencial, regidapor los principios de progresividad, universalidad, no discriminación ysolidaridad, y fundada en la exigencia no sólo del mantenimiento, sino en “laelevación de la calidad de vida”.De ahí que existe una ineludible vinculación de la seguridad social con elprincipio de dignidad humana, a partir del cual se reclama del Estado unaintervención concreta, dinámica y eficiente, a efectos de asegurar lascondiciones mínimas para una vida digna de la persona, y que, en el caso de laejecución presupuestal, no debe considerarse como un gasto sino como unainversión social. El reforzamiento de la seguridad social no es incompatible conel crecimiento económico de los Estados sino al contrario genera desarrollo ycrecimiento10.Ahora bien, en el caso de las pensiones, el Tribunal Constitucional11 haprecisado que la seguridad social se erige como una garantía institucional queotorga soporte al derecho fundamental a la pensión, y, al mismo tiempo, hareconocido que este derecho constituye una manifestación de la garantíainstitucional de la seguridad social.De esta manera, el derecho a una pensión busca asegurar una calidad de vidadigna a las personas que habiendo caído en un supuesto de hecho que implicaun estado de necesidad (jubilación, viudez, orfandad, invalidez, entre otras)merecen el otorgamiento de una prestación pecuniaria suficiente, la cual nodebe considerarse como un gasto, sino como una inversión social.2. El reconocimiento del derecho fundamental a la pensión y su contenido.En nuestro ordenamiento interno ha sido el Tribunal Constitucional12 quien hareconocido la calidad de fundamental del derecho a la pensión, señalando quetiene la naturaleza de derecho social – de contenido económico --, surgidohistóricamente en el tránsito del Estado liberal al Estado social de Derecho, y através del cual se impone a los poderes públicos la obligación de proporcionarlas prestaciones adecuadas a las personas en función a criterios y requisitosdeterminados legislativamente, para subvenir sus necesidades vitales ysatisfacer los estándares de la ‘procura existencial’.9 Ibídem. Fundamento jurídico N° 5510 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. “Protección Internacional de los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano”. IIDH. San José, 2008. p. 25411 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recaída en el expediente N° 0050-2004-AI(acumulados). Fundamentojurídico N° 74.12 Ibídem.
  4. 4. Dichos criterios y requisitos determinados legislativamente corresponden a losdiversos tipos de sistemas y regímenes pensionarios que existen en nuestropaís13, entre los cuales, tenemos el sistema previsional de los miembros de lasFuerzas Armadas y de la Policía Nacional, regulado por el Decreto Ley N°19846 y a cargo de la Caja de Pensiones Militar Policial, institución creada porel Decreto Ley N°21021 del 07 de diciembre 1977.Ahora bien, en cuanto al contenido del derecho a la pensión, cabe recordar quecon ocasión de la evaluación de la constitucionalidad del proceso de reformaconstitucional en materia pensionaria, nuestro Tribunal Constitucional14 estableció que este derecho presentaba tres tipos de contenido: i) uncontenido esencial, compuesto por los derechos de acceso a una pensión, a noser privado arbitrariamente de ella y a una pensión mínima vital, ii) uncontenido no esencial, que comprende las figuras del reajuste y topepensionarios, y iii) un contenido adicional, integrado por las pensiones desobrevivientes (viudez y orfandad).Además, a partir de establecer dichos tipos de contenido, el Tribunalconstitucional precisó que el legislador no puede intervenir para establecerrestricciones o privaciones al contenido esencial del derecho fundamental a lapensión, en tanto que sí lo puede hacer en el caso de los aspectos quecomprenden el contenido no esencial y adicional, siempre y cuando se respetelos parámetros constitucionales.De esta manera, no existe la menor duda de que si es posible que el legisladorpueda intervenir para establecer restricciones o privaciones al contenido noesencial del derecho fundamental a la pensión, esto es, sobre las figuras delreajuste y tope pensionarios, lo cual incluye la nivelación de pensiones o ladenominada “cédula viva” o “efecto espejo”, así como sobre las pensiones desobrevivientes, que constituye un contenido adicional al derecho a la pensión.Dicha posibilidad de intervención del legislador es constitucionalmente válidaen la medida que el derecho a la pensión como todo derecho fundamental noes absoluto y está sujeto a limitaciones por razones debidamente justificadas.De ahí que a continuación describiremos cuáles pueden ser esos límitesrazonables del derecho a una pensión digna.3. Los límites del derecho fundamental a una pensiónConforme lo hemos indicado anteriormente, el derecho fundamental a lapensión como todo derecho no tiene carácter de absoluto, sino que puede ser13 Un resumen breve sobre los distintos sistemas y regímenes previsionales que existen en nuestro paíspuede encontrarse en el artículo de César Abanto Revilla, titulado “El Libre acceso a las prestaciones desalud y pensiones”, En: Varios autores. “La Constitución Comentada”. Tomo I. Lima: Editorial Gaceta Jurídica,2006. pp. 425 y ss.14 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recaída en el expediente N° 0050-2004-AI(acumulados). Fundamento jurídico N° 75.
  5. 5. limitado por razones debidamente justificadas que respondan al respeto deotro derecho, principio o valor constitucional.Así, en primer lugar, podemos indicar que constituiría un límite razonable alderecho a una pensión, el interés social, en la medida que las contribucionesque se han pagado previamente al derecho a la pensión constituyen underecho de propiedad y como tal está sujeto a restricciones necesarias paragarantizar un mejor desarrollo de una sociedad democrática.A este respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),recordando la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derecho Humanos(Corte IDH)15 y en respuesta a las peticiones de la Asociación Nacional de exservidores del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) contra el Estadoperuano por la reforma constitucional al régimen pensionario del Decreto LeyN° 2053016, ha señalado que el derecho a la propiedad debe ser entendidodentro del contexto de una sociedad democrática donde para la prevalencia delbien común y los derechos colectivos deben existir medidas proporcionales quegaranticen los derechos individuales.De otro lado, y en segundo lugar, la justicia y equidad también serían límitesrazonables al derecho a una pensión, por cuanto no se podría permitir que enun sistema pensionario se contemple diferencias significativas entre los montosde las pensiones que se otorgan, y menos aún, que dichas diferencias sesustenten en condiciones ventajosas para unos, pero inequitativas para elresto.Así, el Tribunal Constitucional17, el evaluar la constitucionalidad del sistema denivelación previsto en el régimen pensionario del Decreto Ley N° 20530 señaloque dicho sistema era una concreción de una inequidad pensionaria, en tantoque fue el elemento fundamental que permitió ensanchar las diferencias entrelas pensiones de este régimen, convirtiendo a cada pensionista, en base a laregla de la justicia conmutativa, en una célula aislada del sistema ydependiente de una condición externa, harto ventajosa para él, peroinequitativa para el resto: la remuneración del trabajador activo en el puestoen que cesó el pensionista.En tercer lugar, podemos indicar que la sostenibilidad económica de un paíspuede constituir un legítimo límite al derecho a una pensión, en la medida queun sistema previsional no puede colocar en riesgo económico y financiero a unpaís.15 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. “Caso Salvador Chiriboga”. Excepción Preliminar yFondo. Sentencia de 06 de mayo de 2008. Serie C N° 179, párrafo 6016 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. “Informe N° 38/90”. Caso 12.670. Admisibilidad yfondo. 27 de marzo de 2009, párrafo 106.17 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recaída en el expediente N° 0050-2004-AI(acumulados). Fundamento jurídico N° 64.
  6. 6. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al resolver laspeticiones de la Asociación Nacional de ex servidores del IPSS contra el Estadoperuano por la reforma constitucional al régimen pensionario del Decreto LeyN° 2053018, indicó que era razonable restringir el derecho a la pensión si conello se puede generar un ahorro considerable y asegurar la estabilidadfinanciera del Estado.Finalmente es importante indicar que tanto el Tribunal Constitucional19 como laComisión Interamericana de Derechos Humanos20 han coincido en afirmar quela intervención del legislador para limitar el derecho a la pensión por razonesdebidamente justificadas no constituye una afectación al principio de desarrolloprogresivo y prohibición de regresividad del derecho a la pensión, reconocidoen el artículo 10° de la Constitución Política y el artículo 26° de la ConvenciónAmericana sobre Derechos HumanosIII. Reflexión finalEn consideración de todo lo expuesto, estamos en condiciones de aseverar quetoda reforma a un sistema pensionario debe respetar el contenido y losalcances del derecho a una pensión digna, pero también debe tener en cuentasus límites, al no ser un derecho absoluto, sino que impone obligacionesal Estado para otorgarlo en armonía con otros derechos, principios y valoresconstitucionales.i Artículo en Revista del “Circulo de Derecho Administrativo” www.cda.org.pe18 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. “Informe N° 38/90”. Caso 12.670. Admisibilidad yfondo. 27 de marzo de 2009, párrafo 120.19 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO. Sentencia recaída en el expediente N° 0050-2004-AI(acumulados). Fundamento jurídico N° 64.20 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. “Informe N° 38/90”. Caso 12.670. Admisibilidad yfondo. 27 de marzo de 2009, párrafos 130 y ss.

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