Curso Elemental de Derecho Tributario
Alex Patricio Díaz Loayza
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  1. 1. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 1 CURSO ELEMENTAL DE DERECHO TRIBUTARIO Por Alex Patricio Díaz Loayza Abogado Año 2001 PRÓLOGO. Sin duda podemos afirmar que cuando se nos habla del derecho tributario se figura en nuestra mente una apariencia enmarañada de normas de variada índole que sin tener una conexión coherente regulan ciertas materias relativas a pagos que los particulares deben efectuar regularmente al Estado. No se puede negar que esta primera imagen tiene algo de verdadero –en cuanto a lo que a tráfago normativo se refiere– pero al mismo tiempo debe decirse que también tiene mucho de aparente pues si bien es cierto que consiste básicamente en la regulación de pagos de los particulares al Estado, lo sustancial del derecho tributario es al mismo tiempo la captación de recursos de las economías particulares para el Estado como también el debido resguardo de los derechos de los particulares ante la potestad y facultad del Estado para exigir tales prestaciones. En efecto si bien el Estado goza para si de un derecho respecto de los particulares consistente básicamente en su facultad de exigirles ciertas prestaciones, generalmente de dar, estos también como titulares de derechos que son, tienen la facultad de no dar más que aquello que efectivamente deben y, lo que quizás es mucho mas importante, todo contribuyente puede con mayor o menor laxitud regular su deuda para con el Estado, materia que en muchos casos olvidada es sin duda una de las mas importantes dentro de la aplicatoriedad cotidiana de la norma tributaria. De esta forma podemos hacer un primer aserto: el Estado tiene la facultad de exigir a los particulares prestaciones determinadas o determinables. Sin embargo, ¿cuál es el origen de esta facultad de que goza el estado en relación a los particulares?
  2. 2. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 2 Sección I. TEORÍA GENERAL DEL DERECHO TRIBUTARIO
  3. 3. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 3 Capítulo 01 DE LA POLÍTICA FISCAL, EL INGRESO Y GASTO PÚBLICO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO. I. Introducción. Durante la primera mitad del siglo XX, las economías de mercado más desarrolladas sufrieron significativos períodos de crisis debidos al funcionamiento de los llamados ciclos económicos. El más relevante de estos embates tuvo su estreno a propósito de la crisis de 1929, cuyos efectos se propagaron rápidamente a varias economías del orbe. Sin embargo, los efectos que esta crisis produjo fueron diversos según el grado de desarrollo o sofisticación de las economías afectadas, lo cual también puso de relieve que los problemas económicos a que se ven enfrentados los países dependen en gran medida de sus realidades estructurales próximas, más que a planteamientos estándar subsumibles de suyo en preconcepciones teóricas. Hasta la crisis del 29, los economistas habían sostenido que los períodos de crisis económica, caracterizados por la disminución del empleo y baja de precios, se superaban de manera automática, pues al descender los precios los demandantes volvían al mercado y, aumentando la demanda, se hacía necesario producir más, presionando de ese modo la contratación y elevando los niveles de empleo. Mas, esta mecánica teórica no se produjo debido a la intensidad del impacto de la crisis en la economía, lo cual llevó a John Maynard Keynes a postular que dentro de los períodos depresivos, el Estado debía asumir un rol activo, incrementando el nivel del gasto público, con lo cual surgía artificialmente un poder reactivador de la demanda interna, toda vez que gracias a la inversión pública se requería contratar mano de obra, dando así poder adquisitivo a los agentes económicos e incrementando la demanda de bienes y servicios, lo cual a su vez, traería la necesidad de los privados por reactivar la oferta debiendo contratar mano de obra. Hasta antes de la crisis del 29, el Estado era mirado sólo como el garante del funcionamiento del mercado en el sentido que su función consistía básicamente en propiciar los requerimientos de estabilidad y paz social básicos para el desenvolvimiento libre de los agentes económicos. Luego de esta crisis, de algún modo se justificó que el Estado podía cumplir en la economía otras funciones que las de simple gendarme, pudiendo intervenir ya imperativa o indicativamente para la consecución de ciertos fines económicos de relevancia social. “El proceso de intervención del Estado en la actividad económica se inicia a principios del siglo XX en las economías liberales; en forma coyuntural y esencialmente supletoria ante las fallas temporales de los mecanismos autorregulatorios del mercado1 ”. Fue así como el Estado comenzó a intervenir en la economía a través de distintas vías, esto es, actuando como otro agente económico mediante la producción de bienes y ofrecimiento de servicios (estado empresario), propiciando un aumento del gasto social (estado benefactor), estableciendo políticas públicas de fomento a la producción, y pretendiendo, finalmente, corregir normativamente algunos defectos en el funcionamiento del mercado (establecimiento de cuotas de producción o regulación imperativa de precios.) Esta tendencia intervensionista, comenzó a ser cuestionada por algunas escuelas neoliberales a partir de la década de los 70, controvirtiendo con especial énfasis la eficiencia del Estado empresario, las crecientes limitaciones que su intervención causaba en el ámbito de acción de los particulares y, también, el argumento que justificaba la intervención estatal, en razón de su misión de velar por el bien común. “Los economistas examina(ron) la forma como los organismos y funcionarios del Estado adoptan sus decisiones y advierten que muchas veces tratan de obtener 1 Astudillo, Manuel. Curso de Derecho Económico, Legislación Económica. Tomo I, pag. 21. Colección Guías de Clases. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad Central de Chile.
  4. 4. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 4 poder y prestigio con medidas que no responden a un propósito de bien general, sino a la maximización de su propia utilidad. Este análisis ha sido denominado “Teoría de las decisiones públicas”2 . Bajo estos influjos, comenzaron a delinearse los criterios que inspirarían y darían forma a los principios económicos contendidos en la Constitución Política de la República de 1980 y cuyo conjunto se da en llamar la “Constitución Económica”. II. La Política Fiscal. Este tema indudablemente se enmarca dentro de uno mayor, cual es, la política económica; de modo tal que en una primera aproximación podríamos conceptuar a la política fiscal como aquella parte de la política económica compuesta por todas aquellas decisiones y consecuentes acciones, que el Estado adopta en la administración financiera de sus recursos y de lo cual se siguen consecuencias económicas. Entonces, la política fiscal consiste en el proceso decisorio que prevalece en los órganos del Estado en orden a cómo efectuar el gasto de los recursos públicos que ingresan al erario nacional a diversos títulos. La forma cómo el Estado se provee de recursos y cómo gasta dichos recursos, extrayéndolos de los particulares, de una parte, e inyectándolos en el mercado, por otra, tiene importantes efectos en la economía. Tanto el ingreso como el gasto público, constituyen las herramientas o instrumentos de política fiscal de que se vale el Estado para imprimir ciertas orientaciones en el desarrollo de la actividad económica global del país. III. El Ingreso Público. El ingreso público, está compuesto por todas aquellas fuentes de financiamiento que inyectan recursos al Estado para el cumplimiento de sus fines propios. Estas fuentes de recursos las podemos clasificar en contractuales, extracontractuales y aquellas derivadas del dominio. 1.- Fuentes Extracontractuales. Para citar sólo los más importantes, encontramos: Los Tributos. Es a no dudar la fuente de ingresos públicos más importante, y se subdivide en tributación externa y tributación interna. La externa está compuesta por los derechos de aduana, aranceles aduaneros y otros; la interna, por su lado, se compone principalmente por los impuestos, las tasas y las contribuciones. La multa. Sanción de carácter pecuniario con que se castigan ciertas infracciones menores. Intereses penales. Sanción patrimonial que se aplica a los particulares por su retardo en el cumplimiento de sus obligaciones para con el Fisco. Indemnizaciones. Sanción civil que extraordinariamente recibe el Estado para resarcirse de un menoscabo patrimonial causado por un tercero. Confiscación. Transferencia gratuita al Estado de la propiedad de un bien. Actualmente no existe, salvo el caso especial respecto de las asociaciones ilícitas, conforme se señala en el artículo 19 nº 7 de la Constitución Política de la República. Comiso. Pena accesoria consistente en que el Estado se hace dueño de las cosas que han servido para la comisión de un delito o de aquellas que son efectos de tales delitos. Herencias. En éstas el Estado adquiere las herencias vacantes como el último heredero ab intestato del causante. 2 Sepúlveda, Cesar. Derecho Económico II. Tomo II, pag. 157. Ediciones Universidad Católica de Chile. 1995.
  5. 5. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 5 2.- Fuentes Contractuales. Son aquellas prestaciones que el Estado gana como resultado de una declaración de voluntad, como pueden ser: Arrendamiento de inmuebles fiscales. Las donaciones a favor del Fisco, en las que se contemplan exenciones tributarias para el donante. El crédito o empréstitos que el Estado contrata para financiar sus actividades. Sobre este aspecto, el Estado tiene varias limitaciones, la primera de ellas es que no puede hacerlo con el Banco Central y que además conforme al artículo 64 nº 3 de la Constitución, es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, “contratar empréstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas, de los gobiernos regionales o de las municipalidades” Los pagos a su favor por causa de contratos administrativos de concesión de bienes nacionales. Sobre este último particular relativo a las concesiones, cabe destacar que en el caso de las concesiones para la ejecución, reparación y conservación de obras públicas fiscales regidos por el D.F.L. 164 de 1991, el legislador lo previó como una forma de evitar un gasto y no como la forma de procurar de un ingreso. 3.- Las Fuentes Derivadas del Dominio. Son todas aquellas que consisten en las rentas que el Estado gana en razón de su dominio sobre activos y bienes productivos, como son aquellos que derivan de las utilidades o dividendos de las empresas estatales. Sobre la actividad empresarial del estado, debemos tener presente que conforme dispone el artículo 19 nº 21 de la Constitución, el desarrollo de esta actividad es subsidiaria por parte del Estado, vale decir, que su intervención en la actividad económica como empresario debe estar restringida a todo aquello que los particulares no pueden o no quieren desarrollar; por ello, para que el estado pueda actuar como empresario es preciso que sea autorizado expresamente en virtud de una ley de quórum calificado, y en caso de serle dada tal autorización, aún así deberá someterse a las normas que rijan la actuación de los particulares, a menos que sea el legislador mediante otra norma de quórum calificado quien le someta a reglas especiales. IV. El Gasto Público. Es la aplicación de los recursos obtenidos por el Estado mediante sus fuentes de financiamiento, a la satisfacción de las necesidades públicas, en aras a la consecución de los fines inherentes al Estado, según lo entiende en abstracto el Constituyente. La interpretación del momento histórico y la consecuente determinación de cuales son las necesidades públicas a ser satisfechas en ese instante, es de cargo de los órganos decisorios del Estado, y sean cuales fueren dichas necesidades, lo cierto es que el Estado, las satisfará aplicando los ingresos de que conste el erario. En tal sentido, el Estado sale al mercado a gastar sus recursos, para proveerse de los bienes y servicios que le permitan cumplir sus fines, lo cual de suyo trae aparejados importantes efectos en el mercado de los bienes y servicios, a la vez que incide en otros aspectos de la economía, como puede ser el mercado del trabajo, el mercado financiero, el mercado de valores, etc. Siendo tan importante el gasto público en el funcionamiento macroeconómico, el Constituyente ha sido cauto en regular esta materia, y, en consecuencia, los “principios reguladores del gasto” tienen rango constitucional, siendo tales:
  6. 6. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 6 1. Principio de no afectación de los tributos. Contenido en el artículo 19 nº 20, inciso 2 y 3, consiste en que los tributos no pueden estar destinados o afectos a solventar un cierto y determinado gasto, sino que ellos deben ingresar al “patrimonio de la Nación”, es decir no puede existir relación entre determinado tributo y un gasto específico. Por el contrario, de lo que se trata es de prescribir que sea el ingreso público global el que esté afecto o destinado a cubrir el gasto público global. Sólo por excepción, se faculta al legislador para que autorice que determinados tributos puedan estar afectados a fines propios de la defensa nacional, como asimismo, para autorizar que los tributos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo. 2. La Ley de presupuesto. Esta ley, es un verdadero plan de ingreso y gasto, mediante el cual el Presidente de la República en cuanto responsable de la administración financiera del Estado, proyecta los ingresos para el año siguiente, y propone un plan de gasto. El Congreso, está facultado sólo para pronunciarse sobre el plan de gasto, pudiendo reducirlo, pero no tiene injerencia en la proyección de los ingresos públicos. El proyecto de ley de presupuestos, que es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, debe ser presentado con a lo menos tres meses de anticipación al período en que deba entrar a regir, y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República (artículo 64 de la Constitución.) 3. Prohibición de financiar el gasto público con préstamos del Banco Central. Según el artículo 98 de la Constitución Política de la República “ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central.” No obstante, y por excepción en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas. 4. Principio de legalidad del gasto. El D.L. nº 1.263 de 1965, sobre Administración Financiera del Estado, establece el conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del Estado. La administración financiera incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administración de fondos del sector público (artículo 1.) Para los efectos presupuestarios, este D.L. distingue entre programas financieros de tres o más años plazo, que vienen a ser proyecciones a mediano o largo plazo de ingreso y gasto, y un presupuesto para el ejercicio del año, el que será aprobado por ley (la de presupuesto.) De esto se desprende que el principio de legalidad rige en materia financiera fiscal, en tanto los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Capítulo 02 EL DERECHO TRIBUTARIO I. Concepto. Derecho Tributario “Rama del Derecho, cuyo objeto especial o finalidad es regular el fenómeno de la imposición de tributos por parte del Estado a los particulares, estableciendo las atribuciones que para ello tiene el Estado y los derechos que asisten a los particulares frente a aquel.”
  7. 7. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 7 Otros conceptos Gianini “Rama del Derecho Administrativo, que expone los principios y las normas relativas a la imposición y a la recaudación de los tributos, y analiza las consiguientes relaciones entre los entes públicos y los ciudadanos”. Carlos Giuliani Founrouge “Rama del Derecho Financiero que se propone estudiar el aspecto jurídico de la tributación, en sus diversas manifestaciones: como actividad del estado en las relaciones de éste con los particulares y en las que se suscitan entre estos últimos”. Pedro Massone “Rama del derecho, que regula los tributos, así como también los poderes, deberes, prohibiciones que los complementan”. II. Ubicación: Dentro del Derecho Público Nacional, pues su propósito es reglar las especiales relaciones patrimoniales del Estado con los particulares, en virtud de la cual, aquel actuando con el imperio de la ley puede imponer y exigir tributos de estos últimos. III. Relación con otras ramas del Derecho. Con el Derecho Constitucional: Pues esta rama del derecho consagra las garantías de los contribuyentes frente al poder tributario del Estado, como también las normas básicas a que deben ajustarse los órganos de poder en sus actuaciones. Con el Derecho Administrativo: Rama que establece particularizadamente las facultades legales de que gozan los órganos del estado, tanto para la validez de sus actuaciones como para que ellas puedan ser obligatorias para los administrados, y que rige supletoriamente en lo no previsto por las normas especiales sobre los órganos administrativos tributarios. Con el Derecho Civil y Comercial: Pues ambas regulan el nacimiento, existencia y extinción de obligaciones, como asimismo toda institución o principio básico relativo al patrimonio de las personas, tanto activa como pasivamente; sobre este aspecto es relevante tener presente los siguientes aspectos: - Las normas del derecho común son aplicables supletoriamente a las materias tributarias en todo aquello que éstas no regulen (artículo 2 del Código Tributario.) - Las infracciones a las obligaciones tributarias no producirán la nulidad de los actos y contratos en que ellas incidan, aún a pesar que las leyes que las imponen son de orden público y su infracción acarrearía, según los principios generales, la sanción de nulidad del acto celebrado en contravención (artículo 108 del Código Tributario.) Con el Derecho Procesal: El cual tiene aplicación en cuanto a los principios básicos que regulan el debido proceso, informan en lo no previsto el ejercicio de las acciones contencioso tributarias y además se aplica directamente, con algunas modificaciones particulares, en la persecución de los delitos tributarios. IV. El Derecho Tributario en cuanto Potestad, Norma y Obligación. Conforme al concepto que hemos dado del Derecho Tributario, el propósito último de esta rama del Derecho es regular el fenómeno de la tributación, de manera que surge en evidencia que lo
  8. 8. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 8 primero por hacer es reconocer la existencia del fenómeno que se pretende regular. Hecho esto, hemos de procurar explicar, o si se quiere, justificar, desde un punto de vista jurídico, su existencia. Para lo anterior entonces surge la explicación de la Potestad Tributaria, primer elemento que reconoce el Derecho Tributario, pues le sirve de causa jurídica legítima para explicar la razón por la cual el Estado puede exigir tributos respecto de las personas. Pues bien, luego de reconocer la existencia de la potestad tributaria, radicada originaria y exclusivamente en el Estado, resulta que ella debe ser ejercitada por este, y por ende, a fin de que dicho ejercicio sea la manifestación de un poder legítimo y no arbitrario, aparece la necesidad de normar, y con ello regular, su ejercicio. Encontramos así el segundo elemento del Derecho Tributario como es la Norma Tributaria, la cual positivamente prevé todos los aspectos jurídicos de la Potestad Tributaria. Si bien el principal propósito de la Norma Tributaria es regular el ejercicio de la manifestación tributaria de la potestad del Estado, ello le exige previamente, reconocer en él al titular de dicho poder, para luego, disponer quien y cuando puede ejercerlo, cómo asimismo, la forma en que debe ser ejercido. Finalmente, por aplicación de la Norma Tributaria habrán de surgir derechos, deberes y obligaciones, tanto para el Estado como para los particulares. En favor del Estado se le reconoce el derecho, en virtud de la potestad de que es titular, de exigir de los particulares ciertas prestaciones pecuniarias, mientras que a los particulares se les reconoce el derecho a no dar más de lo debido y a exigir el respeto de los demás derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce. En síntesis podemos decir que los elementos del Derecho Tributario son la Potestad Tributaria, luego, la Norma Tributaria y finalmente la Obligación Tributaria. Cada uno de estos elementos se hayan en una relación de género a especie, pues del poder del Estado surge la norma y de ésta la obligación. Veamos ahora en detalle cada uno de estos elementos. Capítulo 03 LA POTESTAD TRIBUTARIA. I. Concepto Es la facultad jurídica que se reconoce al Estado para imponer y exigir tributos respecto de las personas que se hallan bajo su jurisdicción. En virtud de esta potestad el Estado se encuentra facultado para crear, modificar y suprimir tributos como también esta dotado del poder de exigir el cumplimiento de estos en forma eventualmente coercitiva, en su calidad de sujeto activo en la relación tributaria. La doctrina discute la calidad o titulo en virtud del cual el Estado goza de esta facultad, y así, existen tendencias tales como la germánica que considera que el poder tributario tiene su fundamento exclusivo en la soberanía, mientras que para otros, como los italianos, el fundamento se encuentra en la potestad de imperio, esto es, la facultad estatal de imponer unilateralmente ciertas obligaciones a los habitantes. La tesis de la soberanía se denomina clásica, y según cierta parte de la doctrina, se encontraría ya superada, por cuanto se dice que la soberanía, según la concepción moderna, es una e indivisible siendo su ámbito de manifestación más propio el orden internacional. La teoría del imperio en cambio aparece como la doctrina moderna, por cuanto, el Estado impone tributos, gravando la propiedad privada, precisamente con el fin de solventar los gastos que implica el debido resguardo y seguridad de dicha propiedad.
  9. 9. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 9 En nuestro país, sin embargo, la discusión resulta ociosa, pues por disposición del artículo 5 de la Constitución, la soberanía es el título del poder y ella reside esencialmente en la nación, siendo su ejercicio cuestión del pueblo, mediante plebiscito o elecciones periódicas, o bien, por intermedio de las autoridades establecidas por la misma Constitución. II. Características del poder tributario. (2) Dentro del estudio científico de la potestad tributaria se han señalado como características de este las siguientes: 1.- Poder Originario: La doctrina esta conteste en esta característica, ello por que esta potestad tiene su fuente única en el Estado, quien lo adquiere y lo detenta de modo originario. Ahora bien, surge la cuestión acerca de la denominada “potestad tributaria derivada”, la cual, se ha entendido como la delegación que del poder tributario hace el Estado en favor de ciertas entidades territoriales o funcionales, como ocurre en España a propósito de las comunidades autónomas. De este modo, aparece como un contrasentido postular por un lado la existencia de un poder único y originario en el Estado, para luego argüir la existencia de otro poder paralelo, radicado en otros órganos pero derivado o salido de aquel, en circunstancias que un poder originario aparece como intransmisible. La explicación, según Amoros, no es otra que la de un problema semántico, desde que hablar de potestad derivada resulta inductivo a error por cuanto lleva a pensar en la existencia de varios poderes similares, salidos unos de otros pero autónomos e ilimitados en su aplicación. Según este autor, lo correcto es considerar el poder tributario del Estado como una potestad vasta e ilimitada, que no deja de ser tal por el cambio en el sujeto que detenta materialmente su ejercicio. El Estado no pierde dicha potestad sino que tan solo transfiere parte de su ejercicio a otro órgano que lo sustituye, conservando en todo caso, las facultades de fiscalización, intervención o de control. El Estado entonces tan solo limita, restringe su poder total en favor de otros entes que vienen a sustituirlo en el ejercicio de dicha porción de potestad, que desde ya es también limitada a aquello que el Estado les entrega. Debiera así, distinguirse entre potestad ilimitada (la del Estado) y potestad limitada (la de los entes.) La del Estado siendo ilimitada se restringe desde el momento en que una porción de ella se traslada al ente, mientras que la del ente será limitada tan solo aquella que el Estado le señale. 2.- Poder irrenunciable: Es cuestión conocida la de la irrenunciabilidad del poder pues resulta de la esencia misma del poder que su titular no pueda disponer de él ya sea cediéndolo o extinguiéndolo. El poder es pura facultad, “Es” en si misma y por ende no puede disponerse sino en la forma como previamente se ha establecido en su origen. Conviniendo en que lo anterior es así, y conociendo que poder y detentador no es lo mismo, podemos aseverar que el poder es irrenunciable como tal, pues no forma parte del patrimonio de su detentador y de tal manera éste no puede disponer de él sino en la forma que el mismo poder concedido le establece para ello. Es más en no pocos casos el poder presenta la dualidad del poder - deber, que significa que de la misma manera como el detentador está habilitado para ejercerlo, igualmente le impone la obligación del ejercicio, pues el origen ontológico de las potestades resulta ser heterónomo a su ocasional titular, como también y del mismo modo, el destinatario del poder resulta ser un alter del detentador. A pesar de lo anteriormente dicho, en apariencia pudieren existir situaciones que nos lleven a dudar de la verdad de las aseveraciones que aquí hemos planteado, en orden a que en algunos casos pareciera que se producen verdaderas disposiciones del poder tributario por parte de quienes detentan el ejercicio de este deber poder. Sin embargo, ello no es así, y en rigor, son cuestiones mas aparentes que reales; en efecto, cuando por ejemplo, se condonan impuestos, multas o intereses no
  10. 10. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 10 estamos en presencia de una renuncia al poder tributario, sino que más bien, frente al ejercicio mismo de la dicha potestad pues el detentador no hace otra cosa que aplicar la facultad de que goza en la forma y de acuerdo a los criterios que ella previamente ha establecido. Así resulta en nuestro orden Constitucional, como se desprende de la lectura de los artículos 62 nº 1 y 3. Nota: Narciso Amoros plantea una trilogía respecto de la irrenunciabilidad distinguiendo entre indisponibilidad de la facultad; irrenunciabilidad a la norma e irrenunciabilidad de la obligación. 3.- Potestad imprescriptible: Cuando nos referimos a esta característica pretendemos decir que la potestad tributaria además de ser indefinida en el tiempo, es también persistente en su fuerza obligatoria para sus destinatarios no perdiendo fuerza vinculante en el tiempo. Esta característica se presenta con prescindencia de instituciones tales como la prescripción, pues ella afecta la exigibilidad de la prestación debida pero no la obligatoriedad de la fuente que le dio origen, en efecto la prescripción extintiva de una obligación tributaria torna no exigible la prestación en que consiste la obligación pero no afecta la validez, ni la vigencia de la norma legal que ha establecido el tributo, es más si el contribuyente pagara la prestación luego de verificada la prescripción se entendería que renuncia a ella y que cumple una obligación que sirve de causa al pago; se trataría del pago de una obligación natural de aquellas de que trata el Código Civil. 4.- Potestad Abstracta: Este es, seguramente, uno de los puntos más evidentes, y al mismo tiempo, uno de los más difíciles de conceptualizar, pues para intentar explicarlo debemos previamente aceptar ciertos convencionalismos doctrinarios que no hacen sino evidenciar su propia incapacidad para reconocer que no son sino invenciones destinadas a justificar la realidad compleja de la exteriorización de los símbolos humanos. Veamos per absurdum, es indudable que hasta la fecha nadie ha visto caminado por las calles a la potestad punitiva, ni a la tributaria del Estado, ni tampoco a la soberanía; éstas son creaciones intelectuales que explican fenómenos materiales de la vida diaria como son v.gr. que determinados sujetos portan armas en las vías públicas mientras que otros caminan indefensos junto a los primeros. El motivo para que el ciudadano normal no tema del carabinero es el convencionalismo, descrito en la ley, de que éste último cumple una función en resguardo del primero, dando cuerpo de esta manera a la potestad del Estado que se hace carne en la función que es propia de ella y que se materializa en el carabinero funcionario. De igual modo, la manifestación tributaria del poder hace suponer que ella preexiste a su ejercicio, pues no podría ejercerse una facultad que con anterioridad no existiese, de lo cual se colige necesariamente que ésta potestad es anterior al Estado mismo y que se radica en él por el solo hecho de formarse. (Amoros) 5.- Carácter Territorial: Cuando estudiamos este carácter, debemos hacernos parte de la salvedad que el profesor Amoros - al cual hemos seguido en estas explicaciones - hace a estos respectos. En efecto, cuando se trata de la territorialidad, nos enfrentamos más que a una característica del poder tributario a una característica de la aplicatoriedad de la norma tributaria, por cuanto es en definitiva el ámbito de vigencia territorial el que determina la fuerza espacial del poder del Estado, cuestión que no es diferente en ninguna de sus manifestaciones y que, por ende, en el aspecto tributario hace necesario que siempre exista un vínculo material con el poder estatal para hacer aplicables y efectivas las normas impositivas. 6.- Carácter Legal: Comentario: Página: 3 Nota: Amorós hace una diferenciación en el tratamiento que requieren la prescripción y la caducidad como formas de extinción de las obligaciones tributarias puesto que según explica someramente la primera tiene un carácter subjetivo que mira desde la perspectiva del contribuyente deudor, mientras que la caducidad tendría la faz del derecho público dentro de si, como si esta se refiriera a la extinción de la facultad de exigir por parte del estado a los particulares ciertas prestaciones en tanto que la prescripción estaría centrada en la excusa de pago.
  11. 11. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 11 Casi como una consecuencia de toda la construcción teórica que hemos ya expuesto, surge el origen siempre legal de la norma tributaria, pues es esta la manera más natural a través de la cual la potestad tributaria se expresa, y como no serlo, si la ley comprende dentro de sí la participación de todo el poder estatal manifestado en su trilogía funcional desde su origen legislativo, como en su aplicación administrativa y eventualmente también jurisdiccional. III. Límites a la Potestad Tributaria. 1.- Externo: La Territorialidad de la soberanía. Como ya lo explicáramos con anterioridad, la potestad tributaria tiene como una de sus características la de la territorialidad, lo que además de ser uno de sus atributos, constituye el primero de sus límites, toda vez que la potestad tributaria solo existe dentro de los límites en los cuales el estado puede efectivamente ejercerlo. Así tendremos ocasión de probarlo, cuando revisemos las normas legales tributarias en especial. 2.- Internos: A.- Económicos o de Política Económica. Como sabemos, el Estado cumple en la economía un importante rol como uno de sus agentes, tanto en lo que dice relación con el ámbito normativo, como también en lo referente a su participación pura y simple como sujeto económico. Dentro del ámbito normativo, es evidente que el Estado ordena y fija un marco dentro del cual las personas han de desarrollar su actividad, lo cual se encuentra desde luego relacionado con el tema de la política tributaria que rija en determinado momento, ello por cuanto el Estado a través de dicha política incentiva o desincentiva unas u otras. Del mismo modo, pero con mayor fuerza en nuestra realidad actual, la política tributaria incide en el ahorro y la inversión por cuanto necesariamente implica transferir recursos desde los patrimonios individuales al erario fiscal, recursos éstos que de permanecer en las economías individuales podrían ser destinados a inversión privada, pero que en poder del Estado, además de a la inversión pública sea en infraestructura o gasto social, deben satisfacer los gastos ordinarios del Sector Público. Cabe añadir a este punto que existen corrientes de pensamiento que sostienen que la actividad económica financiera del Estado es parasitaria de la actividad económica financiera de los particulares, pues se mantendría a costa de ésta última sin aportarle nada. No obstante, se equivocan si se considera que el Estado provee a la actividad privada de marcos regulatorios, infraestructura, bienes y servicios públicos, de forma tal que brinda el medio ambiente necesario para la seguridad de la actividad de los particulares. B.- Jurídicos: Son estas sin duda las que a nosotros nos interesan y ellas se encaminan a obtener la justicia en el tratamiento tributario, como asimismo, a otorgar la debida seguridad y certeza respecto a la aplicación y ejercicio de la potestad tributaria. Se evitan así tratamientos injustos o de privilegio, como también se proscribe la arbitrariedad en el uso del mandato legal. La ley ha recogido estos principios como una manifestación del Estado democrático de derecho, no obstante lo cual, a veces aparecen disminuidos o simplemente desconocidos en procura de la eficacia normativa de mandatos que muchas veces pueden ser resistidos por el contribuyente. La labor entonces será precisamente evitar su desconocimiento u omisión. En este sentido entonces nos encontramos con los siguientes principios consagrados en la Constitución.
  12. 12. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 12 Capítulo 04 DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO. I. Introducción. Cuando conceptuamos el Derecho Tributario dijimos que el objeto de esta rama del Derecho era regular el fenómeno de la imposición de tributos por parte del Estado a los particulares, estableciendo las atribuciones que para ello tiene el Estado y los derechos que asisten a los particulares frente a aquel. Luego, distinguimos entre la fuente del poder impositivo del Estado y la norma jurídica que regulaba tal ejercicio. Dijimos sobre esta última que ella regulaba todos los aspectos del ejercicio del poder tributario y al mismo tiempo establecía los límites que dicho poder tenía. Estos límites se encuentran contenidos principalmente en la Constitución Política de la República, la cual define un marco mas o menos preciso en que se desenvuelve el ejercicio de la potestad tributaria y que, como manifestación de la soberanía, reconoce que ella está limitada por el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. En seguida, es deber de todos los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, particularmente de aquellos garantidos por la Constitución, la cual como norma madre de toda otra norma jurídica debe ser precisamente obedecida. De este modo resulta que todo acto de un órgano del Estado, cualquiera que sea su función, ya legislativa, de administración o jurisdiccional, debe apegarse con estricto rigor a las disposiciones de la Carta Fundamental. II. Legalidad Tributaria. Denominado “Principio de Legalidad” o “Principio de Reserva Legal”, significa que el tributo, entendido como “cualquier prestación pecuniaria que una persona está obligada a dar al Estado para el cumplimiento de sus fines propios”, únicamente puede ser establecido por una ley, o lo que es lo mismo, sólo la ley puede “imponer, suprimir, reducir o condonar tributos”, como señala el nº 1 del artículo 62 de la Constitución. Que la ley sea la fuente exclusiva y excluyente de los tributos, no quiere decir, por cierto, que ella sea la única fuente de norma tributaria, pues existen otras normas con contenido tributario y que no son ley. Esto, por cuanto el objeto de una norma tributaria pueden ser varios otros que no consistan en la imposición de tributos, sino que, por ejemplo, regular la recaudación del tributo, interpretar otras normas tributarias, establecer mecanismos que permitan una mejor fiscalización del cumplimiento tributario, etc. Lo que jamás podrá hacer otra norma que no sea la ley, será crear tributos, suprimirlos, reducirlos o condonarlos, como tampoco podrá establecer exenciones ni modificarlas. Lo que venimos diciendo se encuentra consagrado en diversas normas Constitucionales y particularmente en la disposición del artículo 62 nº 1 de la Carta Fundamental, que señala: “Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:” Nº 1 “imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquiera clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión. “ Luego, existen otras normas que confirman el principio en comento. Así el nº 20 del artículo 19 de la Constitución que señala: “La Constitución asegura a todas las personas:” “La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley (...).” “En ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos.”
  13. 13. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 13 Queda así suficientemente claro que la ley es la única fuente del tributo, lo cual puede resumirse en el siguiente aforismo: “nullum tributum sine lege”, es decir, no hay tributo sin ley (previa y expresa, agreguemos nosotros). Ahora bien, cabe preguntarse que efectos acarrea el hecho que sólo la ley sea fuente de tributos. Veamos: 1º Si la ley es fuente exclusiva y excluyente de tributo, si ella nada dice, nada puede decirse del tributo, mientras que si ella dice algo, sólo a ello debemos remitirnos, indagando exclusivamente en ella. Es decir, la ley que impone, suprime, reduce o condona el tributo y aquella que establece exenciones o modifica las existentes son de derecho estricto y, por ende, deben ser expresas en cuanto al establecimiento y régimen del tributo en sus aspectos esenciales. En consecuencia, no es admisible la realización de los actos recién señalados (imponer, suprimir...), por la vía de la integración analógica. 2º Las convenciones entre particulares no son oponibles al Fisco, salvo que la propia ley lo permita. Por tratarse de obligaciones cuya fuente es la ley, cuando ésta ha nacido (la obligación) el deber de ejecutar la prestación también se ha radicado en una persona determinada que deberá soportar en su patrimonio la ejecución de lo debido. No obstante, cuando la ley permite dichas convenciones, éstas resultan oponibles al Fisco, tal como ocurre en el artículo 69 del Código Tributario respecto de la fusión de sociedades. 3º Si la ley es fuente exclusiva del tributo, no es posible que ella sea materia de Decreto con Fuerza de Ley. En efecto en lo relativo a la imposición, supresión, reducción o condonación de tributos, no es posible la delegación de facultades por parte del Congreso en favor del Presidente de la República, para que éste regule la materia por la medio de un Decreto con Fuerza de Ley. Lo anterior, porque de acuerdo al artículo 61 de la Constitución la autorización delegatoria no podrá extenderse a materias comprendidas en las garantías Constitucionales y recordemos que el nº 20 del artículo 19, consagra la garantía de la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley. Luego, esta determinación de la progresión, proporción o forma del tributo, se encuentra contemplada como una de las materias que son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, conforme al artículo 62 nº 1, y que como tales, dentro del procedimiento de formación de la ley, sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados (inc. 2º del Artículo 62). 1.- Extensión de la legalidad Sabiendo que los tributos únicamente pueden ser establecidos por ley, queda por averiguar cuál es la extensión de la reserva legal, o dicho de otro modo, qué es aquello que la ley debe señalar o contener para que podamos decir que efectivamente estamos en presencia de una ley creadora de tributo. En efecto, podría sostenerse que bastaría que la ley tan sólo creara de mero nombre un determinado tributo, sin entrar en detalle alguno sobre sus características, y entregando facultades para que otro órgano efectúe dicha regulación; o bien, podría argumentarse que ello no es suficiente y que por el contrario se requiere que la ley establezca todos y cada uno de los elementos que esencialmente constituyen y dan fisonomía al tributo, para así dar efectivo cumplimiento al principio de reserva legal. Pues bien, ciertamente que estas tesis se han planteado y pasamos ahora a revisarlas someramente. A.- Doctrina del acto legislativo primario; doctrina Italiana.
  14. 14. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 14 Para esta doctrina basta que la ley contenga los elementos que permitan determinar o singularizar la prestación, siendo el resto de los elementos constitutivos de la obligación susceptibles de delegación para ser regulados por la vía de reglamentos administrativos. Basta entonces solo un acto primario legal que cree nominalmente el tributo. B.- Doctrina Española o de reserva legal restringida: Según ésta bastaría que la ley regule la obligación tributaria en sus aspectos sustanciales, esto es, según la mayoría de sus autores, señalar los sujetos de la relación tributaria, el hecho gravado y las causales de exención, pudiendo el resto ser objeto de delegación, la cual en todo caso debería ser restringida. C.- Doctrina Latinoamericana o de reserva legal amplia: Consiste en que la ley debe determinar todos los presupuestos necesarios para que la obligación pueda ser exactamente determinada o bien en su defecto ser posible de una perfecta determinabilidad. Para ello debe contener: los sujetos de la relación, el hecho gravado, la tasa aplicable y la base imponible, como asimismo las eventuales causales de exención. En definitiva debe contener todos los aspectos necesarios para que, en abstracto, sea posible determinar con exactitud todos los elementos de la obligación tributaria, esto es, los sujetos de la relación, la causa material que da origen a la obligación (hecho gravado), como asimismo el objeto de la prestación (la cual resulta de la relación base y tasa). 2.- Principio de Legalidad en cuanto a la Obligación Tributaria. Esta legalidad se refiere al origen normativo de la relación jurídico tributaria existente entre un sujeto activo y otro pasivo, por el cual este último en cierto momento se verá enfrentado a la necesidad de realizar una prestación a favor de su acreedor. Es decir, ¿cuál es la fuente de la relación tributaria? ¿Por qué causa una persona se ve constreñida a cumplir una prestación en favor del Estado? Trátase de determinar cuándo el sujeto pasivo se encontrará realmente en términos concretos obligado para con el sujeto activo. La respuesta no es simple y nos obliga a distinguir entre dos aspectos: 1º La fuente creadora de la relación jurídica tributaria es la ley que ha establecido el tributo en cuestión y que conteniendo sus elementos definitorios, describe en abstracto los presupuestos de hecho que, de verificarse en la realidad, gatillarán el surgimiento de la obligación tributaria. Esta fuente abstracta es precisamente la norma impositiva creadora de tributos, la cual en nuestro Derecho, reconoce como única fuente la ley. 2º La realidad concreta, consistente en que una vez verificado los presupuestos de hecho establecidos de antemano por la norma, nace una obligación material y concreta que debe ser satisfecha mediante una prestación. Esta es, entonces, la obligación tributaria, la cual reconoce como única fuente creadora a la ley cuyos supuestos se han cumplido en la práctica. Lo anterior, es sin perjuicio que una vez nacida la obligación, pueda ser susceptible de una regulación administrativa para su fiel y oportuno cumplimiento, lo cual en todo caso, queda limitado a las facultades legales del sujeto activo. Sobre lo anterior conviene recalcar que, según nuestra opinión, pueden apreciarse dos estadios. El primero, de la relación jurídica tributaria, que deviene de la existencia de una norma legal que establece que todo aquel que incurra en los hechos descritos por ella, se hará deudor en favor de otro en calidad de sujeto activo. Es decir, que la sola vigencia de la norma crea una relación jurídica (cuyos aspectos se encuentran enteramente determinados aún cuando todavía no produzca efectos) pues liga al Estado que la dicta con los destinatarios de esa norma. Recurriendo a una analogía, probablemente defectuosa, podría decirse que es como un contrato que, sin producir sus efectos de
  15. 15. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 15 inmediato, une a las partes, aún cuando los derechos y obligaciones que de él nazcan sean eventuales, o bien, condicionales. El otro estadio se presentará cuando se cumplan los supuestos establecidos en la ley, en cuyo caso, de la relación jurídica abstracta preexistente surgirá su principal efecto: el nacimiento de una obligación enteramente determinada. A propósito de la determinabilidad de la obligación tributaria y sin perjuicio de que después lo revisemos al tratar de la dicha obligación, conviene señalar que la ley impositiva debe consagrar, a priori, los parámetros que permitan, llegado el momento en que se verifique el hecho gravado, establecer con toda precisión la cuantía de la prestación a que el sujeto pasivo estará obligado. Para ello, la ley se vale de dos de los elementos que se entiende deben siempre estar incorporados en ella, a saber, la base imponible y la tasa del impuesto. Esto, pues el tributo (que es la prestación) es la cantidad resultante de aplicar a un universo determinado una alícuota también determinada, de lo cual surgirá una proporción que será la prestación debida, es decir, el tributo. Por consiguiente se puede afirmar que de la relación base-tasa surge la prestación u objeto de la obligación. Digamos por ejemplo, que se establece en beneficio fiscal un impuesto que grava la celebración de cualquier acto jurídico entre particulares y cuya cuantía resultará de aplicar la tasa del 10% sobre el valor de la o las cosas objeto del contrato. Así entonces, si doy en comodato un caballo (que cuesta $100) incurro en el hecho gravado y estoy obligado a pagar el impuesto cuyo monto será el resultado de aplicar el 10% sobre $100, es decir, diez pesos, cantidad que representa la proporción entre la base imponible y la tasa. 3.- De las facultades del sujeto activo artículo7 C.P.R Habiendo establecido que significa en “estricto sensu” el principio de la legalidad tributaria, convengamos que ésta es una aplicación particular de un principio general mucho más amplio y que, con el correr del tiempo, se ha constituido en uno de los pilares fundamentales del llamado Estado de Derecho. Nos referimos al Principio de Legalidad, según el cual, en Derecho Público sólo puede hacerse aquello para lo cual se está expresamente facultado por la ley. Este principio general también resulta aplicable al Derecho Tributario, en cuanto esta rama del Derecho es clasificable dentro del ámbito público, y así veremos enseguida, que el Estado, en su calidad de sujeto activo de la relación tributaria, actúa en esta relación jurídica no como un igual del contribuyente, sino que en ejercicio de una potestad pública y por ende en un plano de superioridad respecto de aquel. En consecuencia, y aplicando el principio de legalidad en las actuaciones del ente público, observamos que el principio en comento ha de regir en todo las actuaciones del sujeto activo en la relación jurídica tributaria. Esta cuestión es de suyo importante, pues nos refleja que si bien el Estado es el detentador absoluto de la potestad tributaria, no por ello queda ajeno a las restricciones que las normas jurídicas le imponen en el ejercicio de dicha potestad y que, si bien, en principio el poder es bruto y desconoce todo límite, sus destinatarios, quienes son la causa, origen y fin de su existencia, lo limitan en cuanto a su ejercicio en resguardo de sus propios intereses. III. Igualdad Tributaria 1.- Justicia legal Especie de Justicia distributiva en virtud de la cual los miembros de la colectividad deben cooperar con la mantención del todo, contribuyendo así al bien común, cumpliendo cada uno en la medida impuesta por el Estado a través de la ley. Según Aristóteles existían dos tipos de justicia, cuales son la conmutativa o igualadora y la distributiva. Esta última es aquella que se presenta entre sujetos que se encuentran en distintos niveles o posiciones, uno en posición dominante y otro en subordinación. Ahora bien, dentro de la justicia distributiva se ha distinguido entre la prestación que debe la colectividad al miembro, la cual se ha dado en llamar justicia distributiva propiamente tal, y
  16. 16. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 16 aquella en que el deudor es el individuo respecto de la colectividad, la cual se conoce como justicia legal, pues en definitiva es la ley la que determinará la medida de lo debido. Sin duda que en lo referente a nuestra materia rige la denominada justicia legal, la cual en todo caso participa de la característica propia del género distributivo, cual es, que los criterios de reparto del beneficio o la carga, atienden principalmente a la situación particular del individuo beneficiado o gravado según sea el caso. En estas circunstancias la igualdad no es aritmética y por ende no atendiendo a la equivalencia de las prestaciones, sino que por el contrario se trata de una igualdad de tipo proporcional, que podríamos resumir sin mayores pretensiones en la siguiente frase: A situaciones distintas un trato distinto, procurando obtener una igualdad de sacrificio o de mérito. En materia tributaria la igualdad se manifiesta principalmente a través de dos principios rectores, contenidos en el artículo 19 nº 20 de la C.P.R., estos son: Igual reparto de la carga impositiva y la no desproporcionalidad del tributo. 2.- Igualdad de tratamiento. Esta dice relación con el principio constitucional de la igual repartición de los tributos, que consiste básicamente en que la carga impositiva debe ser distribuida equitativamente entre los contribuyentes teniendo en vista criterios de igualdad proporcional que, según los comisionados de la Comisión de estudios de la nueva constitución, implica una igualdad de sacrificio de los contribuyentes. Lo anterior significa que debe procurarse que cada miembro de la sociedad tribute conforme a sus capacidades, no pudiendo efectuarse diferencias arbitrarias entre sujetos que se encuentran en similares condiciones, de lo cual surge que debe propugnarse por una igualdad de trato entre todos los contribuyentes del país, dentro de cada sector de la sociedad y además desde la perspectiva de un sujeto determinado en relación a otros en sus mismas circunstancias, ya sea en el sector o en el país. 3.- Igualdad de proporción en relación a los hechos. Como vimos anteriormente la igualdad de trato, se funda en la justicia distributiva, en virtud de la cual, cada uno debe aportar y ser tratado atendiendo a las circunstancias en las que le toca desarrollarse. Estas circunstancias son cuestiones de hecho que deben tenerse en cuenta al momento de gravar a los contribuyentes, de lo que surge entonces que debe existir una relación entre lo que se pide al sujeto como tributo por parte del fisco y aquello que buenamente puede dar, a fin de mantener una igualdad y justicia en materia tributaria. Resulta entonces indispensable que si el tributo debe considerar la realidad de los distintos contribuyentes, esta realidad se refleje efectivamente en la proporción que se exige al contribuyente, la cual como ya se enunció antes, surge de la relación base-tasa, pues de esta resulta en definitiva la prestación debida. Ahora bien, para determinar si la prestación tributaria es justa y proporcionada a la realidad, deberemos confrontar su cuantía y el gravamen que conlleva con la realidad de hecho circundante, observando por ejemplo: - Si permite a la persona ejercer en forma otras garantías constitucionales y legales. (artículo19 nº 26) -Si el trato que se da es semejante a otros en similar situación. -Si resulta justo el tributo conforme a la realidad de los contribuyentes. (situación económica y social) 4.- Criterios de discriminación 19 nº 2,20, 22
  17. 17. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 17 Hemos dicho que la diferenciación en el trato respecto de aquellas situaciones que son distintas, forma parte de lo que se entiende por igualdad proporcional y distributivamente justo. En tal entendido, surge la cuestión de conocer cuales son algunos de los criterios que se pueden tener en vista al momento de establecer los tributos. Si bien la Constitución concede amplia libertad al legislador para seguir los criterios que estime convenientes, la doctrina al menos, identifica entre otros los siguientes criterios: -Capacidad Contributiva: Esto es que cada uno deberá pagar tributos en proporción a su aptitud económica o de pago. Es decir se trata de hacer una apreciación de signos exteriores de riqueza de los cuales se puede colegir el nivel de pago de cada uno, como por ejemplo: La renta, el patrimonio o los consumos. Respecto de las personas naturales la capacidad de pago depende principalmente de su nivel de rentas, atendiendo también a los gastos necesarios para producirla, como a otros factores tales como cargas familiares o pérdidas patrimoniales. En cuanto a las personas jurídicas se debe atender a un doble criterio, el primero relacionado con que la persona jurídica genere utilidades, por las cuales desde luego debe tributar, y en segundo término, por el hecho de que tales personas poseen propietarios que tienen derecho a percibir los frutos producidos por el ente, en cuyo caso también se produce un incremento patrimonial en las personas naturales, lo cual aumentará la capacidad contributiva de éstas últimas. -Origen de las Rentas: La renta puede tener su fuente en el trabajo de quien la produce, en forma de contraprestación por los servicios personales a otro, o bien puede tener su fuente en el derecho a percibir los frutos que una cosa produce, por lo cual se trata de un capital que produce para su dueño o derechohabiente. Así las cosas, cuando cotejamos ambas formas de generación de renta, podemos percibir que generalmente las rentas del trabajo personal tienden a ser más inestables que las provenientes del capital, pues los factores que inciden en uno y otro son distintos y en algunos casos mas drásticos respecto del trabajo que en el capital. Además debe considerarse que la adquisición de bienes de capital se asocia también con una mayor potencia patrimonial que la permite y por ende la ley tiende a ser mas rigorosa en el trato tributario con ésta que con la proveniente del trabajo. -Beneficio de los Contribuyentes: Consiste éste criterio en la percepción de que quien recibe mayores prestaciones por parte del Estado debe ser también quien mas aporte, siempre y cuando dicho beneficio pueda percibirse como mejora efectiva y no tan solo como actividad igualadora de situaciones extremas. Por ejemplo, la construcción de una línea de metro aumenta la plusvalía de los terrenos adyacentes, lo cual implica un beneficio para sus propietarios, en cambio, el mayor porcentaje de subsidio estatal para atención médica de personas calificadas de indigentes, no hace sino reparar una situación extrema de injusticia. 5.- Formas de repartición de los tributos (impuesto proporcional y progresivo) La Constitución señala expresamente dos formas de repartición: la proporcional y la progresiva, dejando sin embargo la posibilidad al legislador de establecer otras formas que crea adecuadas. El impuesto proporcional consiste en aplicar una misma tasa, cualquiera sea la base imponible de que se trate, y en consecuencia a medida que aumenta la base imponible el impuesto también aumenta pero en una misma proporción, v.gr. si la tasa es 10% y la base imponible $100, el impuesto será $10, pero si la base aumenta a $1.000 aplicando la misma tasa el impuesto también aumentará, resultando $100. Sin embargo, nótese que la tasa que se aplica no varió.
  18. 18. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 18 El impuesto progresivo, en cambio, se traduce en que la tasa crece en la medida que aumenta la base imponible y por ende mientras más sea la base, mayor será la tasa, la cual se incrementa progresivamente, v.gr. si la base imponible es $100, la tasa será 10% y el impuesto resultante será $10. Pero si la base imponible aumenta a $1.000, la tasa también crecerá, por ejemplo a 20%, en cuyo caso el impuesto a pagar será de $200. De la comparación de ambos ejemplos resulta la diferencia de ambas formas de repartición, mientras en el primero el impuesto de una tasa que no cambia es $100, en el segundo en que la tasa aumenta es de $200. IV. Generalidad Tributaria Este principio es una consecuencia necesaria y natural de la garantía de igualdad, puesto que cuando ya hemos discriminado entre aquellos que se encuentran en situaciones distintas, resulta que logramos establecer que existen también sujetos que se encuentran en igualdad de condiciones y que por ende deben ser tratados en idéntica forma. Así las cosas, la ley tributaria cuando establece presupuestos de hecho, estos tienen por objeto afectar a todos aquellos que se adecuen a la descripción, por lo cual se dice entonces que su aplicación es general, toda vez que afecta a todos los que se encuentran contemplados en las situaciones descritas. Podemos entonces observar que mientras en el establecimiento de la ley tributaria se debe discriminar entre las situaciones distintas, cuando ya se ha establecido el tributo, este debe ser aplicado con generalidad entre todos los que quedan comprendidos en la norma. 1.- Las exenciones (Excepción a R.Gral.) Las exenciones, son salvedades legales al principio de la generalidad, toda vez que extraen de la aplicación del tributo a personas que en principio deberían quedar gravadas con él, es decir, sujetos que se adecuan a los presupuestos de hecho establecidos, pero que por razones de variada índole son excluidos del régimen común. A.- Conveniencia. Estas excepciones a la regla de la generalidad, se justifican en el entendido que tienen por objeto obtener la igualdad en el trato tributario, mediante la inaplicabilidad de la norma, a sujetos que de ser gravados efectivamente, sufrirían consecuencias no deseadas a través de la tributación, pues implicaría un trato desigual atendidas sus particulares circunstancias, en relación a los demás obligados con el impuesto. Los factores que pueden justificar la exención son variados v.gr. sociales, económicos o políticos, las cuales son apreciadas, como de costumbre, por el legislador. B.- Comisión de estudios 19nº 22. Durante las discusiones efectuadas en el seno de la comisión de estudios de la nueva constitución, surgió la cuestión de si era conveniente establecer la posibilidad de establecer beneficios indirectos, esto es, exenciones tributarias generales a favor de ciertos sectores de actividad o de espacios geográficos, las cuales en el pasado se habían hecho habituales, desnaturalizando sus fines. Si bien la Comisión fue de la opinión de conservar la facultad de establecer mediante ley estos beneficios indirectos, incorporó importantes limitaciones, que aunque luego no fueron acogidas por el Consejo de Estado, permitió que quedara plasmado en el texto definitivo de la Constitución que si bien es posible mediante una ley autorizar determinados beneficios directos o indirectos a favor de algún sector o zona geográfica, ello jamás podrá importar una discriminación arbitraria en el trato económico que se debe a todas las personas. Se colige entonces que en lo atingente a nuestra materia sólo se pueden establecer beneficios tributarios a
  19. 19. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 19 favor de ciertas actividades o sectores geográficos, rompiendo así en apariencia el principio de la generalidad, sólo cuando una ley lo establezca expresamente y siempre que ello no importe una discriminación arbitraria. V. Eficacia de las garantías de igualdad y generalidad. (subjetivismo) Consideramos oportuno detenernos aquí un momento para hacer una somera revisión de lo que hemos explicado a propósito de las garantías de igualdad y de generalidad tributaria, con el propósito de hacer patente la íntima vinculación de ambas, como también para señalar como ellas se hacen presentes como criterios interpretativos de la norma tributaria, además de integrar en origen dicha norma. Hemos dicho que la garantía de la igualdad consiste básicamente en tratar del mismo modo a aquellos que se encuentran en una idéntica situación, mientras que a aquellos que se encuentran en circunstancias diversas deben ser tratados en forma también diversa. Lo anterior supone una operación de discriminación fundada en ciertos criterios objetivos y racionales. Luego, habiendo establecido que existen diferencias entre los sujetos que habrán de ser afectados por el tributo que se crea, y habiéndolos en consecuencia diferenciado y de ese modo separado de los otros, aparece que quedan grupos relativamente homogéneos como resultado de esa operación intelectual de separación. En seguida, el mismo principio de la igualdad tributaria impone que todos aquellos que se encuentran en similares condiciones sean tratados en idéntica forma, de modo tal, que la norma a ellos aplicable debe ser general, lo cual implica que no existiendo razones diferenciadoras significativas, la norma se aplicará a todos aquellos que se encuadren en la situación de hecho por ella descrita, generándose respecto de todos esos eventuales obligados las mismas consecuencias jurídicas. Pues bien, aún cuando los principios de igualdad y generalidad son elementos a considerar durante la gestación legislativa del tributo y que deben estar presentes integrando toda ley impositiva, (pudiendo incluso recurrirse de inaplicabilidad en caso contrario) no es menos cierto que los criterios inspiradores de estas normas pueden variar con el transcurso del tiempo, de manera que un tributo que al momento de su dictación pudo ser igualitario y general, puede luego de un lapso y por la alteración de la realidad de hecho, devenir en la inequidad, desproporcionalidad, alterándose lo que dimos en llamar la igualdad de trato o igual repartición de los tributos o de la carga impositiva. En estos casos los principios de igualdad y generalidad consagrados por las normas constitucionales no pierden su vigencia ni su eficacia frente a la norma legal que ha devenido en inicua, sino que por el contrario, se constituyen en referentes de interpretación, a la luz de los cuales deberá apreciarse, en el momento presente y conforme a la realidad fáctica del momento, si la norma que en principio cumplía los preceptos constitucionales de fondo hoy los transgrede y como tal resulta inaplicable al caso concreto. Es entonces consecuencia de lo que venimos diciendo, que la apreciación sobre si una norma impositiva cumple o no con las garantías de igualdad y generalidad, resulta de la confrontación del contenido de la misma con los principios del texto constitucional, apreciando estos últimos desde la perspectiva de los hechos materiales del caso sublite y de aquellos que conforman la realidad cultural del momento. Esto por cuanto la norma constitucional consagra valores, principios, cuya apreciación y ponderación variará, conforme pase el tiempo y se modifiquen las circunstancias de la realidad. He aquí la importancia del intérprete y particularmente del juez a cuyo criterio queda entregado el verdadero sentido de la norma constitucional. VI. Respeto a la Propiedad Privada
  20. 20. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 21 en los casos en que la Constitución lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”. “El señor Guzmán puntualiza que ése es el princpio clave de todo, pero que aquí parece ser necesaria una disposición particular por tratarse de una de una materia muy específica, de una facultad del legislador para establecer tributo, lo cual, en la primera parte del precepto, afecta en su esencia el derecho de propiedad, y en seguida, como señala el señor Ortuzar, la libre iniciativa privada... Más adelante el señor Guzmán sostiene que la solución más simple consiste en facultar derechamente a la Corte Suprema para calificar la inconstitucionalidad de una ley que fije tributos que sean desproporcionados o injustos. “El señor Ortúzar dice que el propósito quedaría más claro si se dijera “manifiestamente desproporcionados” El señor Guzmán observa que de esta manera se satisface el deseo de la Comisión en esta materia: que haya una valoración o juicio ético sobre la justicia de los tributos(...). A petición de la mesa, queda constancia en acta de que la ley que establezca un tributo manifiestamente desproporcionado o injusto, sería inconstitucional y la Corte Suprema estaría facultada para declararla inaplicable.” 5 2.- Irretroactividad de la ley tributaria Sobre este particular explican Mario y Héctor Fernández Provoste que “una ley tributaria será retroactiva si debe aplicarse a hechos ocurridos antes de entrar en vigor, con el objeto de darles la autoridad de crear obligaciones nuevas, que al momento de acaecer no engendraron, según la norma entonces vigente, o cuando debe aplicarse a obligaciones ya nacidas con el objeto de extinguirlas o modificarlas, sea en relación a las personas obligadas, sea en cuanto a la extensión y, en general, en cuanto a los elementos de la obligación tributaria.” 6 Es de interés consignar que existen opiniones en la doctrina que postulan que por tratarse el Derecho Tributario de normas de Derecho Público, éstas regirían “in actum”, por lo cual, la noción de derecho adquirido no sería relevante. Sobre este particular también se expresaron opiniones en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, lo cual ocurrió cuando se discutió la idea de consagrar una norma que estableciera la irretroactividad de la ley civil. Sin embargo esta idea no prosperó por obra del comisionado sr. Diez, quien expresó: “La irretroactividad de la ley civil puede causar perjuicios inmensos. El Gobierno se encuentra, a veces, con situaciones de caja o de rendimiento fiscal en que tiene que dictar leyes retroactivas de carácter tributario. No puede dejar de dictarlas. No se puede privar al ejecutivo de esa posibilidad”. 7 3.- Conclusiones. Como hemos apreciado la doctrina estima que la prestación pecuniaria en que consiste el tributo importa, en mayor o menor grado, una perturbación del derecho de propiedad, cuestión ésta que se justifica en la necesidad del Estado de allegar recursos para cumplir sus múltiples propósitos, pero 5 Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, según Juan Eduardo Figueroa Valdés; Las Garantías Constitucionales del Contribuyente en la Constitución Política de 1980. Pp. 203-208. Ed. Jurídica de Chile, 1985. 6 Mario y Héctor Fernadez Provoste, Principios de Derecho Tributario, p.87, Editorial Jurídica de Chile, 1952, Citados por Juan Eduardo Figueroa Valdés, Ob. Cit. p. 225 y 226. 7 Sesión 103, de 16 de enero de 1975, p. 21, Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución.
  21. 21. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 22 que se desvirtúa cuando el Estado hace un uso abusivo de su Potestad imponiendo tributos irracionales o desproporcionados e injustos que implican una vulneración al debido disfrute, de entre otros derechos, del la propiedad. De este modo observamos que el Tributo vulnera la propiedad principalmente cuando por su cuantía excesiva genera lo siguiente: La destrucción de la esencia o atributos esenciales del dominio. La descompensación entre el sacrificio y la ganancia. A.- Irrazonabilidad destrucción a esencia o atributos. B.- Descompensación sacrificio -ganancia (relac. 19 nº 21 y 22) C.- Porcentaje. D.- Artículo 19 nº24, relac c/ 19 nº26, 21 y 22 relac. c/ 19 nº 26. 4.- Irretroactividad de la ley tributaria Se explica la exigencia cuando pensamos que los tributos implican una restricción al derecho de dominio, cuya protección es una de las piedras angulares del ordenamiento jurídico, tal como lo pone de manifiesto el artículo 24 de la CPR. que señala que: "solo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre el que recae o de algunos de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de una ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad publica o de interés nacional calificada por el legislador." Los tributos impuestos en ejercicio de la potestad tributaria más que limitar la propiedad, privan de ella y por ende constituirían leyes expropiatorias generales que de no mediar su particular naturaleza establecida en otras disposiciones constitucionales, serian lisa y llanamente una expropiación. El hecho es que la ley tributaria priva del dominio, o lo limita o regula en ciertos casos, sin obedecer al concepto de expropiación que en nuestro ordenamiento constitucional obliga a indemnizar el perjuicio patrimonial efectivamente causado. Ello es así por cuanto la expropiación supone la alteración sustancial en el ejercicio y titularidad del derecho de dominio con posterioridad a su nacimiento en un determinado régimen. Esto es, no existe ley previa y expresa que limitara el derecho desde el momento mismo de su origen sino que una ley posterior que priva de un derecho válidamente adquirido conforme las normas que regían en el momento de su nacimiento. La ley tributaria por ende, debe ser previa y expresa al nacimiento de la propiedad, pues así constituirá parte del régimen legal en medio del cual ha surgido el derecho y por consiguiente quedara sujeto a las obligaciones y limitaciones que dicho régimen le imponga; el derecho nacido en un determinado régimen tendrá la extensión y particularidades que le haya reconocido el ordenamiento jurídico al surgir en el, pues seria entonces un derecho adquirido. Contrariamente a lo expresado en el párrafo anterior, la ley expropiatoria desconoce el derecho, modificando alguno de sus atributos o la titularidad de el, mediante una ley posterior a su nacimiento que en ejercicio de la facultad de imperio extrae de un patrimonio uno o mas de los derechos que lo componen. Como se aprecia, se altera el régimen jurídico en que se desenvolvía el derecho, afectando a éste en su esencia o en sus accidentes. VII. Garantía de Protección Jurisdiccional
  22. 22. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 23 1.- Generalidades: El ordenamiento constitucional chileno ha establecido los pilares básicos para garantizar el adecuado resguardo de los derechos individuales de las personas. De esta forma ha sentado principios fundantes de todo el sistema de administración de justicia, consagrando por ejemplo que todo órgano que ejerza jurisdicción es considerado tribunal y por ese solo hecho queda sujeto a la reglamentación que sobre el particular se ha establecido. Del mismo modo ha creado acciones de rango constitucional mediante las cuales se puede reclamar de actos u omisiones que conculquen o puedan conculcar derechos constitucionales, especialmente garantidos. Así entonces veamos en particular el marco constitucional general y especial destinado a la protección de los derechos del contribuyente. 2.- Principios Constitucionales relativos a la jurisdicción y administración de justicia. 1) Concepto de Jurisdicción: De la relación de los arts. 7, 19 nº 3 y 73 de la C.P.R. se desprende el siguiente concepto: función pública de ejercicio obligatorio, en virtud de la cual, los tribunales establecidos por la ley gozan de la facultad exclusiva de conocer las causas civiles y criminales, de resolverlas y hacer cumplir lo juzgado, aun con el auxilio de la fuerza pública. 2) Todo órgano que ejerce jurisdicción es tribunal, por lo tanto la función determina la naturaleza del órgano. 3) Toda sentencia de un órgano que ejerce jurisdicción debe fundarse en un proceso legal previo. 4) El legislador deberá establecer siempre las garantías de un justo y racional procedimiento. Este punto fue tratado especialmente en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, pues se propuso dejar establecido que se entendía por debido proceso, mas se preferió que tal determinación quedase entregada a la Corte Suprema mediante la acción de inaplicabilidad, frente a una ley que vulnerara el principio considerado en abstracto. 5) La Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correcional y económica de todos los tribunales de la República, cualquiera sea su naturaleza, salvas las excepciones que la propia Constitución establece. 3.- Acciones y recursos constitucionales. A.- Recurso de Inaplicabilidad (artículo 80). Este recurso fundado en el principio de Supremacía Constitucional tiene por objeto la protección de los derechos individuales frente a una norma legal que apreciada a la luz de los preceptos constitucionales, aparezca como contraria a esos principios. El recurso en comento procede siempre respecto de todo precepto legal que no haya sido declarado con anterioridad como conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional. Su conocimiento corresponde a la Corte Suprema en pleno, la cual puede entrar a conocer del asunto de oficio respecto de las gestiones que en ese momento se ventilen ante ella, o bien a requerimiento de parte en cualquier gestión de que esté conociendo un tribunal cualquiera (incluso tributario) de la República. Es preciso llamar la atención sobre el hecho de que la Constitución ha establecido el recurso de que tratamos para toda gestión, sea esta contenciosa o no contenciosa y sin que importe la materia del asunto, por lo cual basta que en cualquier gestión se alegue de la existencia de una norma contraria a la Carta Fundamental para que este recurso sea procedente. En cuanto a los efectos de la resolución que acoge el recurso, estos consisten en hacer inaplicable para el caso concreto la norma legal impugnada, sin que la misma pierda su vigencia en general.
  23. 23. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 24 Tramitación: - El escrito que presenta el interesado es ingresado a la Corte. - Del escrito se da traslado común por seis días, aumentados mas tabla si procediere. - Vencido el plazo pasan los autos al fiscal para que informe. - Evacuado el informe se coloca la causa en tabla. - Se resuelve previa vista de la causa. - La C.S. puede decretar, en cualquier estado, orden de no innovar si lo cree procedente. Cabe hacer notar que de acuerdo a la nueva redacción de la Carta Fundamental, para que la Corte Suprema pueda entrar a conocer por inaplicabilidad de un determinado precepto legal basta que exista pendiente una gestión cualquiera y no un juicio como antaño requería, por lo cual, debe tomarse como suficiente la existencia de un Rec. de Protección para hacer procedente la reclamación de inconstitucionalidad. B.- Recurso de protección (artículo20). Este llamado recurso, que en verdad es una acción constitucional tiene por objeto resguardar ciertas garantías constitucionales frente a acciones u omisiones arbitrarias o ilegales que amenacen, perturben o priven su legítimo ejercicio. 1) Finalidad: Esta acción tiene por objeto que la magistratura adopte todas las medidas que juzgue necesarias para: 1) asegurar la debida protección del afectado, en cuyo caso se le denomina preventivo. 2) reestablecer el imperio del Derecho, en cuyo caso se le denomina de reestablecimiento. Con todo, ambas finalidades pueden presentarse coetaneamente y no por separado. 2) Garantías Constitucionales Protegidas. Particularmente a nuestro estudio debemos dejar establecido que la garantía del artículo 19 nº 20 no se encuentra protegida por el recurso en comento. Con todo se encuentran protegidas entre otras las siguientes garantías. a) Derecho a ser juzgado por un tribunal legalmente constituido con anterioridad y no por comisiones especiales (19 nº 3 inc. 4º): Hacemos notar este punto en lo relativo al comentario que el profesor don Eduardo Soto Kloss expresa respecto de los tribunales tributarios, pues según él, tales tribunales carecen de uno de los requisitos básicos para ser considerados tribunales, toda vez que para ser juzgado por un tribunal que realmente lo sea, se deben reunir dos características, que son la independencia y la imparcialidad, cuestión que los tribunales tributarios, en su opinión, no cumplirían. Los demás derechos que establece el número 3 del artículo 19, no se hallan protegidos por el recurso de protección. b) El Derecho de propiedad (19 nº 24) Por medio de la protección que se otorga a este derecho constitucional, se resguarda todo lo que ya se estudió en relación al respeto de la propiedad privada por lo cual se debe considerar protegido
  24. 24. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 25 de la aplicación por la autoridad de tributos cuyos cálculos sean confiscatorios, o la aplicación retroactiva de tributos, por obra de la autoridad. Debe tenerse presente que el recurso se debe interponer en ambos casos contra la autoridad administrativa, por su actuación aplicatoria de la ley, actuación que sería contraria a derecho, sin perjuicio de lo cual ante la alegación de que solo se cumple estrictamente el mandato legal, se deberá recurrir de inaplicabilidad, si resulta procedente. c) La no discriminación arbitraria en el trato que debe dar el Estado y sus organismos en materia económica. (19 nº 22) d) El derecho a desarrollar toda actividad económica. (Artículo 19 nº 21) e) La libertad para adquirir toda clase de bienes (artículo 19 nº 23) Los dos puntos anteriormente señalados dicen relación con la influencia a veces decisiva que puede causar el establecimiento de elevados tributos, o la aplicación errónea de los mismos, en el desarrollo de ciertas actividades o en la libertad para adquirir ciertos bienes. 3) Procedencia del Recurso de Protección. a) Frente a un agravio administrativo: Como sucintamente se expuso con anterioridad, cualquiera persona puede recurrir por si o por cualquiera en su nombre al magistrado competente para que éste adopte las medidas que eviten o reparen una transgresión antijurídica a sus derechos, a consecuencia de una actuación ilegal o arbitraria de un tercero, que bien puede ser la administración, por aplicación del artículo 38 de la Constitución. Como es sabido los órganos administrativos actúan con auctoritas, en el desempeño de sus funciones, por lo cual se puede presumir que por lo regular sus actuaciones son apegadas a derecho, pero ello no siempre es así y por ende toda persona puede oponerse al cumplimiento de la orden recurriendo ante el tribunal competente para que resuelva el conflicto. Si bien lo anterior es lo común que rige en nuestro derecho, no es menos cierto también que en materia tributaria el ente administrativo, encargado de fiscalizar el cumplimiento de la ley goza de amplias atribuciones, que puede hacer cumplir incluso coercitivamente pero siempre sujeto al control jurisdiccional de resguardo de los derechos individuales. b) Agravio del órgano administrativo cuando desempeña la función jurisdiccional: Nuestro derecho, consagra el principio de que la función determina al órgano, pues lo normal del constituyente es que preste especial atención a las distintas funciones básicas que delinean a los principales órganos del Estado. Es por lo anterior que cuando trata de la protección de la ley en el ejercicio de los derechos establece que toda sentencia de un "órgano que ejerza jurisdicción", debe fundase en un proceso previo legalmente tramitado, con lo cual establece que la jurisdicción como función debe ser ejercida por órganos, los cuales no necesariamente deben estar comprendidos dentro de lo que se llama poder judicial sino que también pueden estar fuera de este poder. Ahora bien siguiendo el antedicho principio, no podrá desconocerse que un órgano que naturalmente desempeña funciones administrativas, puede por mandato legal entrar a conocer y desarrollar jurisdicción respecto de determinadas materias, respecto de las cuales y por el solo hecho de ejercer jurisdicción adquiere el carácter de tribunal por lo cual queda inserto dentro de toda la orgánica básica, propia de todo tribunal, salvas aquellas materias que son propias de los tribunales agrupados dentro del poder judicial. En consecuencia se le aplican las normas del título I del C.O.T. como también las normas comunes a todo procedimiento del Libro I del C.P.C. , sin perjuicio de las disposiciones especiales de la ley que los establece. Por ende y dentro de esta línea de exposición
  25. 25. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 26 los actos que, en ejercicio de su función jurisdiccional, el órgano dicte son de naturaleza jurisdiccional y son, entonces, recurribles como cualquiera otra resolución judicial no procediendo el recurso de protección conforme ha fallado reiteradamente la jurisprudencia. Capítulo 05 NORMA TRIBUTARIA I. La Ley. Cómo se estudió en su momento, la única fuente creadora de tributos en nuestro sistema jurídico es la ley, conclusión ésta que se extrae de la relación de los artículos 60 nº 14 y 62 inciso 4º número 1 de la Constitución Política de la República. Ahora bien, si atendemos al tenor del artículo 62 inciso 4º número 1, de la Constitución, podremos observar que según esta disposición la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, no sólo se extiende a la ley creadora o establecedora de tributos, sino que también se extiende a cualquier norma legal que suprima, reduzca o condone tributos, cualquiera sea su clase o naturaleza, y más aún, también se incluye como de iniciativa del Presidente de la República el establecimiento de exenciones y su modificación, y la determinación de su forma proporcionalidad o progresión, tanto de los tributos como de las exenciones. Un análisis detallado de la disposición en comento, nos arroja interesantes conclusiones, pues esta norma constitucional alude de modo directo a la ley tributaria propiamente tal, cual sería aquella que guarda directa relación con el tributo, y que nos marca una diferencia fundamental con todas aquellas otras normas incluso de rango legal, que si bien cumplen fines tributarios son auxiliares o complementarias a la norma tributaria propiamente tal. De lo dicho podemos extraer una clasificación en cuanto a las leyes tributarias, entre leyes tributarias propiamente tales o estricto sensu, y leyes auxiliares tributarias o por asimilación. 1.- Leyes tributarias propiamente tales. Según el artículo 64 de la Constitución, la ley tributaria en estricto sensu, resultaría concebida por el constituyente, como aquella cuyo objeto preciso es la regulación del tributo en cuanto instituto jurídico, y que determina los elementos consustanciales al tributo como son: el sujeto activo y pasivo del tributo, el hecho gravado, los elementos que sirven de base para la determinación del tributo, como son la cuantificación del hecho gravado o simplemente la base imponible, y la tasa a aplicar sobre dicha base. También, constituye ley propiamente tributaria aquella que regula las exenciones, ya bien estableciéndolas o suprimiéndolas. Debe repararse en que la Constitución no distingue en cuanto a la clase o naturaleza del tributo de que se trate, de modo tal que puede tratarse de uno de tributación fiscal interna o externa, o establecido en beneficio fiscal o municipal. Sin duda que cualquier exacción que presente caracteres de tributo queda comprendido dentro del precepto constitucional. Ahora bien, la norma en cuestión contiene dentro de sí varias hipótesis definitorias de la ley tributaria, pues será tal sólo aquella que cumpla alguno de los siguientes objetos: La ley creadora de tributos, ésta claramente queda comprendida como norma tributaria stricto sensu, toda vez que a la vez que manda la imposición, debe definir los elementos necesarios que permitan configurar el tributo de que específicamente se trate. Si se quiere, debe señalar los elementos esenciales del tributo, de manera que pueda ser reconocido en cuanto a su identidad genérica como tributo, y específica en cuanto a qué tipo o especie de tributo se refiere. En breve,
  26. 26. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 27 deberá señalar los elementos esenciales que permitan determinar la exacción específica de que se trata, para lo cual establecerá quienes quedan gravados con el tributo, cuál es el hecho gravado o presupuesto normativo que origina la obligación tributaria, cual es la cuantificación económica del hecho gravado o base imponible, y la alícuota o porción que viene a ser el tributo propiamente tal. La ley modificatoria de tributos, justifica su carácter de tributaria, en cuanto la modificación importa la variación de algunos de los elementos señalados anteriormente y que en definitiva sirven de base para la determinación del tributo. Luego, toda alteración sobre los elementos del tributo encierra, de suyo, configurar un tributo distinto al primitivamente establecido, y en tal sentido viene a ser, con todas las distancias del caso, la imposición de un nuevo tributo. Ahora bien, ciertamente que por la vía de exigir que toda modificación del tributo sea mediante ley tributaria, impide que un tributo creado por vía legal, pueda luego, por la vía administrativa, ser trasfigurado en uno sustancialmente distinto. La ley supresiva de tributos. Lo que explica en nuestra opinión, que la supresión del tributo sea también materia de reserva legal tributaria, consiste en que mediante la supresión de un determinado tributo se afecta la distribución de la carga tributaria en todo el sistema impositivo. En efecto, sobre el particular debemos recordar que el artículo 19 nº 20 de la Constitución consagra la igual repartición de los tributos y de las demás cargas públicas, y dado que la estructura tributaria es un sistema de reparto de la carga pública tributaria, la supresión de un determinado tributo puede incidir en el equilibrio que en el dicho reparto exista, abriendo la posibilidad de que ciertos contribuyentes sean gravados en exceso de otros. La ley que condona tributos, participa también de la idea expuesta en el párrafo anterior, en cuanto la condonación significa la remisión de la prestación en que consiste el objeto de la obligación tributaria ya nacida. Es decir, en rigor no se condonan tributos en abstracto, sino que se condona la prestación pecuniaria en que consiste el tributo y a que es obligado el contribuyente. La condonación de las obligaciones tributarias también es materia de ley, pues tal remisión puede constituir en la práctica un tratamiento injusto para unos o de privilegio para otros. “Tiempo hubo en que ciertos deudores de impuestos podían, en el hecho, eludirlos, de condonación en condonación. Se estima que la condonación de impuestos es inmoral, porque premia a los deudores incumplidores y castiga a los cumplidores.”8 La ley que determina la forma, proporcionalidad o progresión del tributo. Recordemos sobre este particular, que el artículo 19 nº 20 de la Constitución a propósito de la igual repartición de los tributos, establece que esta repartición se hará en “proporción a las rentas o en la progresión o forma que señale la ley”. De esto se desprende que la determinación de la proporcionalidad, la progresión u otra forma de reparto del tributo, tiene por fin brindar una igualdad en el reparto de la carga impositiva, todo lo cual confluye en que es materia de ley tributaria propiamente tal la determinación de la forma del reparto, que podrá ser proporcional, progresiva u otra que sea estimada distributivamente justa por el legislador. Ahora bien, ciertamente que la distribución del gravamen tributario conforme a la proporcionalidad o progresividad del tributo, supone, desde luego, jugar con los elementos que sirven de base para su determinación, como son la base imponible y la tasa, elementos éstos cuyo establecimiento o modificación son cuestiones consustanciales a la ley que impone o modifica un tributo, de forma que como toda ley tributaria supone una forma de reparto, resulta redundante y hasta cierta forma confuso que el constituyente haya tratado en forma separada la “forma, proporcionalidad o progresión” del tributo, en circunstancias que ello está integrado en la idea de ley que establece o modifica el tributo. 8 Obligación Civil y Obligación Tributaria; Vargas, Manuel. Editorial Jurídica Conosur. 3ª Edición, 1995. Pag. 57.
  27. 27. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 28 La ley que establece exenciones o modifica las existentes, también justifica su carácter de ley tributaria, en cuanto, como sabemos, las exenciones constituyen salvedades legales a la aplicación general del tributo, establecidas con el propósito de evitar gravar a ciertos sujetos que atendidas sus especiales circunstancias resultarían afectados por un tributo que en su caso sería injusto. La decisión acerca de eximir o no a ciertos contribuyentes importa la formulación de un juicio de valor acerca de la justicia e igualdad que en el trato tributario es procedente a su respecto, de manera tal que recibe aplicación el artículo 19 nº 20, en aquella parte que dispone la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que determine la ley. En ningún caso la ley podrá imponer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. A.- Características de la ley tributaria propiamente tal. Entre las características que podemos anotar de las leyes que establecen tributos podemos anotar las siguientes: 1. Las leyes creadoras de tributos son leyes ordinarias, pues no requieren de quórum especial para su aprobación. 2. Tienen, en cambio, un procedimiento de formación especial previsto por el constituyente, toda vez que el proceso de formación de la ley, es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, cuyo mensaje deberá tener como origen a la Cámara de Diputados. 3. Son leyes de Derecho Público, puesto que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares, actuando el primero en ejercicio de su poder tributario, y en un plano de primacía sobre los particulares, en tanto y cuanto, esta potestad es la faz tributaria del poder soberano del Estado. 2.- Leyes auxiliares tributarias o por asimilación. Son todas aquellas que resultan complementarias al tributo aisladamente considerado, y cuya función consiste en dotar de eficacia al cumplimiento del imperativo tributario nacido de la ley tributaria propiamente tal. Este tipo de leyes presentan una naturaleza variada, y así podrán existir leyes administrativo tributarias, leyes penales tributarias, leyes procesales tributarias, etc. Estas leyes, en su origen y formulación deben cumplir los distintos regímenes jurídicos que el orden constitucional les prevé al efecto. Así por ejemplo, las normas sobre infracciones y sanciones tributarias sancionadas con pena corporal son, por su naturaleza, leyes penales, de modo que en su régimen deben considerarse los principios y normas previstas por el artículo 19 nº 3 y 7. De igual modo, las leyes administrativo tributarias también tienen un régimen especial como surge del artículo 62 nº 2 de la Carta Fundamental, pues la creación o supresión de servicios públicos, como son el Servicio de Impuestos Internos o la Tesorería General de la República, como asimismo la determinación de sus funciones o atribuciones es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, estando además, tales órganos, sujetos a la responsabilidad que por sus actos trata el artículo 38 de la Constitución. En resumen, las leyes auxiliares tributarias son todas aquellas normas que versan sobre materias propias de ley, que sin referirse a los elementos constitutivos del tributo o de las exenciones tributarias, contribuyen a dotar de una estructura jurídica que asegure la eficacia del imperativo tributario consagrado por la ley tributaria propiamente tal. 3.- Procedencia de ley delegatoria sobre materias propias de ley tributaria propiamente tal. Sobre este particular la doctrina no es uniforme, toda vez que se discute si es posible la delegación de facultades sobre materias de ley tributaria.
  28. 28. Curso Elemental de Derecho Tributario Alex Patricio Díaz Loayza Abogado 29 Don Juan Eduardo Figueroa Valdés, en su trabajo “Las Garantías Constitucionales del Contribuyente en la Constitución Política de 1980”, participa de la opinión acerca de la procedencia de la delegación de facultades en el Presidente de la República para los efectos de dictar Decretos con Fuerza de Ley sobre materias tributarias. Entre otras razones, expone que habría motivos de tipo histórico para avalar dichas facultades, como también, que así lo aconsejarían argumentos de conveniencia en cuanto a la sana administración financiera del Estado. Sin embargo, no podemos sino estar en desacuerdo con el distinguido profesor, pues a nuestro entender, la normativa constitucional resulta clara en cuanto a consagrar la imposibilidad de que en materias tributarias el Presidente de la República pueda normar por la vía de Decreto con Fuerza de Ley, aquellas materias reservadas para la ley tributaria propiamente tal, pues, una de las limitaciones constitucionales a la autorización para dictar tales normas, es precisamente la relativa a que ciertas materias no pueden ser reguladas por ese medio. En efecto, según el inciso 2º del artículo 61 de la Carta Fundamental, dispone a la letra que “esta autorización no podrá extenderse a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones ni al plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantías constitucionales o que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado”. Así, y dado que la autorización no puede extenderse, entre otras, a materias comprendidas en las garantías constitucionales, surge que siendo la medida de los tributos una materia garantizada en el artículo 19 nº 20, ella solo puede ser determinada por medio de una ley, que haga una igual repartición de los tributos entre todos los contribuyentes afectos, como asimismo, que no establezca tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. Cabe recordar, que esta garantía constitucional es esencialmente valorativa y su resguardo se entrega directamente al legislador. Ahora bien, toda ley tributaria propiamente tal, directa o indirectamente se ve alcanzada por la norma del artículo 19 nº 20, pues en cualquiera de los casos que comprende se altera la repartición de los tributos y, eventualmente, los que se creen pueden resultar injustos o desproporcionados. La ley tributaria siempre contiene la valoración analizada y es por ello que no puede ser objeto de Decreto con Fuerza de Ley. 4.- Ámbitos de Aplicación de la Ley Tributaria. El efecto natural de toda ley es obligar, esto es, imponer deberes o mandatos cuya obediencia resulta exigible incluso compulsivamente. Pero, la obligatoriedad de la ley reconoce límites, los cuales están dados por ciertas circunstancias como el tiempo en que la ley obliga, el lugar en que impera, las personas a quienes se aplica y las materias que regula. Todas estas circunstancias que limitan la aplicatoriedad de la ley determinan el ámbito de vigencia o de aplicación de la ley, de forma que las situaciones de la vida social que serán regidas por la ley de que se trate, serán aquellas que queden comprendidas dentro de los dichos ámbitos de vigencia9 . En nuestra materia, nos abocaremos por ahora al análisis de los efectos de la ley tributaria desde dos aspectos, el primero en cuanto al ámbito de vigencia temporal de la ley tributaria, y su ámbito de vigencia territorial. A.- Aplicación de la ley tributaria en el tiempo. Esto dice relación con el período de tiempo dentro del cual la ley tributaria surte sus efectos normales, teniendo, entonces, la aptitud de ser fuente creadora de obligaciones tributarias. El artículo 3 del Código Tributario, contiene la norma general aplicable a los impuestos de tributación fiscal interna de competencia del Servicio de Impuestos Internos, y al efecto dispone: 9 Díaz Loayza, Alex. Separatas de Derecho Civil I, preparadas para el curso impartido en 2001 en la Univ. de Atacama.

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