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    Definitiu Definitiu Document Transcript

    • Departament d’Economia AplicadaTrabajo de investigación del Programa de doctorado en Economia Aplicada La política de vivienda en España en el contexto de auge y crisis del sector residencial. Análisis de la actuación pública en materia de vivienda en el inicio del s.XXI Alumno: José Vte. Soler Gironés Tutora: Aurora Pedro Bueno
    • Índice1. Introducción .............................................................................................................. 42. Objetivo y contenido del trabajo ............................................................................... 52.1. Objetivos................................................................................................................ 52.2. Contenidos y fuentes de información utilizadas .................................................... 93. Análisis y evaluación de las políticas públicas ....................................................... 123.1. El análisis de las políticas públicas ..................................................................... 123.1.1. Concepto de políticas públicas......................................................................... 123.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicas ............................. 133.1.3. Fases del análisis de las políticas públicas....................................................... 153.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicas ..................... 173.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicas ..................................... 183.2. Evaluación de políticas públicas.......................................................................... 203.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicas ............................ 203.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas públicas ......... 233.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicas.............................. 253.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de vivienda ....... 263.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricosdesde la sostenibilidad .................................................................................................... 304. Introducción a la política pública de vivienda. Visión general ............................... 354.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado residencial .... 354.2. Qué se entiende por política pública de vivienda ................................................ 374.2.1. El problema de la vivienda .............................................................................. 384.2.2. La política de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar ....................... 404.2.3. Objetivos de la política pública de vivienda .................................................... 424.3. Instrumentos y marco institucional de política de vivienda en España ............... 444.3.1. Los Planes de Vivienda.................................................................................... 444.3.2. Los beneficios fiscales ..................................................................................... 464.3.3. La política urbanística ...................................................................................... 474.3.4. La regulación del mercado privado de alquiler de viviendas .......................... 484.3.5. La intervención en el mercado financiero e hipotecario .................................. 505. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009 ............................................ 525.1. Caracterización del periodo de auge en el ciclo residencial ................................ 53 1
    • 5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda ........................................ 545.1.2. Análisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda devivienda ...........................................................................................................................565.1.3. Análisis de las condiciones generales de financiación .................................... 585.1.4. Las expectativas de revalorización como explicación a la intensidad del augeresidencial. ...................................................................................................................... 605.1.5. La accesibilidad a la vivienda .......................................................................... 615.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial ......................................... 625.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendassin vender........................................................................................................................ 635.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivo ...... 645.3. Consideraciones finales ....................................................................................... 666. Análisis de los instrumentos de política de vivienda durante el periodo ................ 696.1. Los Planes de Vivienda ....................................................................................... 696.1.1. Aspectos relevantes del sistema de protección contenido en los Planes deVivienda...........................................................................................................................696.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Viviendaanalizados ....................................................................................................................... 726.1.3. Análisis estadístico de los Planes de Vivienda analizados .............................. 746.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento depolítica de vivienda......................................................................................................... 816.2. Los beneficios fiscales ......................................................................................... 836.2.1. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito estatal 846.2.2. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbitoautonómico ..................................................................................................................... 876.2.3. Análisis estadístico........................................................................................... 886.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales .................. 896.3. La política urbanística ......................................................................................... 906.3.1. El régimen de valoración del suelo .................................................................. 916.3.2. La regulación de los Patrimonios Públicos de Suelo ....................................... 926.3.3. La regulación de suelo destinado a vivienda protegida ................................... 936.4. Intervención en el mercado privado de alquiler .................................................. 946.4.1. La regulación del mercado de alquiler ............................................................. 946.4.2. Otras medidas de intervención pública en el mercado del alquiler ................. 96 2
    • 6.5. Intervención en el mercado financiero e hipotecario........................................... 977. El gasto público relacionado con la política de vivienda ...................................... 1007.1. El gasto público directo ..................................................................................... 1007.2. El gasto fiscal .................................................................................................... 1037.3. El gasto público total ......................................................................................... 1057.4. El gasto social en la política de vivienda........................................................... 1067.5. Importancia del gasto público en materia de vivienda con relación al PIB ...... 1078. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda........ 1098.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas .............................. 1128.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda .................. 1149. Conclusiones ......................................................................................................... 117Bibliografía ................................................................................................................... 124Legislación ................................................................................................................... 130 3
    • 1. IntroducciónLa vivienda es uno de los aspectos más relevantes desde una perspectiva económica ysocial de las sociedades occidentales actuales. Por una parte la vivienda constituye unode los elementos que contribuyen de manera destacable tanto a la seguridad económicacomo a la integración social de la ciudadanía. Además, la producción y provisión de losservicios económicos asociados a la vivienda constituyen uno de los sectoreseconómicos de importante aportación a la producción de una economía.La relevancia que la vivienda tiene sobre el conjunto de la sociedad queda patente conel análisis de la economía española en los últimos años, ya que para entender ladiversidad y complejidad económica en España desde finales del s.XX hasta laactualidad. Tanto el último ciclo económico expansivo como la posterior y actual crisiseconómica tienen especial relación con la vivienda.Es por ello que la vivienda representa un campo central de análisis e investigacióneconómica motivado por varias razones. El coste que representa para los hogares lasatisfacción de esta necesidad básica, los agentes y mecanismos mediante los cuáles seproveen dichos servicios, la importancia de la vivienda sobre el conjunto de sectoreseconómicos presentes en una economía, los aspectos y elementos económicos quedescriben el denominado “problema de la vivienda”, el grado o nivel de intervenciónpública existente en una sociedad para asegurar la disponibilidad de vivienda para elconjunto de la ciudadanía, la evaluación sobre el conjunto de políticas públicasderivadas de dicha intervención, etc. constituyen algunos de los campos de estudio einvestigación económica en esta materia. En este trabajo se abordan las cuestiones mássignificativas que afectan desde una perspectiva económica a la vivienda y a la políticapública en dicha materia, acotando el periodo temporal de estudio entre finales del s.XXy la actualidad. 4
    • 2. Objetivo y contenido del trabajo 2.1. ObjetivosEl objetivo de esta investigación es analizar y evaluar la política pública de vivienda enEspaña desde finales de los años 90 hasta finales de la primera década del s.XXI. Paraello se estudia el contexto económico general en el cual ha tenido lugar esta políticapública, se analiza y describe el problema de la vivienda, como primera fase de análisisde toda política pública, y posteriormente se evalúan los instrumentos y resultados quecomponen esta política pública, como son: los Planes de Vivienda, los beneficiosfiscales en materia de acceso a la vivienda, la política urbanística, las medidas deintervención en materia de regulación el mercado de alquiler privado de viviendas y laintervención en el mercado financiero e hipotecario. Con respecto al contextoeconómico en el cual se desarrollan estos instrumentos particularmente se estudia elciclo residencial del mercado de vivienda que ha tenido lugar durante estos años, con elobjetivo de establecer posibles relaciones entre dicho ciclo y la política de viviendadesarrollada.Para definir el objetivo de este trabajo se han considerado las investigaciones realizadassobre la política de vivienda en España hasta principios de los años 90 (Pedro, A.,2000), así como durante la última década del s.XX (Leal, J., 2005). Partiendo lasconclusiones de estas dos investigaciones, este trabajo pretende valorar si durante elperiodo de referencia del mismo la política de vivienda en ha experimentado algúncambio sustancial, o si por al contrario se han mantenido las mismas pautas en aquelloque se refiere a los objetivos planteados por la política pública de vivienda, así como ala efectividad en sus instrumentos implementados para abordar la resolución delproblema que da sentido a toda política pública. Además, en el presente trabajo seanaliza las diferentes acepciones, condicionantes y perspectivas que han determinado,durante el periodo de estudio elegido, el problema de la vivienda, para evaluar en quégrado este problema ha variado.En primer lugar, de dichas investigaciones se puede extraer una primera conclusión quela política de vivienda en España ha estado tradicionalmente excesivamente vinculada alciclo residencial. Es por ello que en las fases alcistas del mercado residencial, la política 5
    • de vivienda no ha evitado los efectos negativos del mismo, fundamentalmente enaquello relativo al incremento en las dificultades económicas para el acceso a lavivienda. Ello se debe a la subordinación de la política de vivienda al crecimientoeconómico proporcionado por el sector de la construcción residencial. Por otra parte,estas investigaciones plantearon la necesidad de un cambio profundo en los mecanismosde intervención pública en materia de política de vivienda, es decir, en los instrumentosque la definen. A modo de síntesis, las anteriores investigaciones cuestionaban elsistema de protección en materia de vivienda como el adecuado para garantizar elderecho a la vivienda por parte de la ciudadanía.Este cuestionamiento se basaba en la crítica, en términos de eficiencia y equidad, a lossiguientes instrumentos de política de vivienda: los Planes de Vivienda, la política debeneficios fiscales, la política urbanística y la regulación del mercado privado dealquilerCon respecto a los Planes de Viviendas las críticas se centraban en: • Las viviendas protegidas destinadas a la venta representaban el núcleo principal de este instrumento de política de vivienda, hecho que dificulta el acceso a la vivienda por parte de los hogares con menores recursos, relevando un escaso carácter social de esta actuación en materia de política de vivienda • Las figuras de protección presente en los Planes de Vivienda favorecen la propiedad como régimen predominante en la tenencia de los hogares, hecho que en cierto modo reduce la responsabilidad permanente de las Administraciones Públicas en su objetivo de facilitar y mejorar las condiciones de alojamiento del conjunto de la población • Del conjunto de actuaciones contenidas en estos Planes es destacable la ausencia del alquiler como régimen de tenencia objeto de protección • La falta de mecanismos de control por parte de las Administraciones Públicas que eviten uso indebido de las Viviendas Protegidas, en especial en la adquisición de estas viviendas por parte de hogares de rentas medias e incluso altas. Además, esta ausencia de control también se observaba en la asignación de las viviendas protegidas por parte de la iniciativa privada, que era quién en mayor medida proveía este tipo de viviendas, atendiendo a criterios de escasa equidad social. Por último, los casos de sobreprecio en las transacciones de 6
    • vivienda protegida también representaban un elemento pernicioso del sistema de protección en materia de acceso • Los instrumentos de subsidiación de intereses y de acceso a la financiación cualificada excluye a los hogares con menores rentas, ya que las entidades que conceden dicha financiación privilegian a los hogares con solvente capacidad de pago. Los límites de renta del hogar para poder acceder a las viviendas en propiedad son tan elevados que gran parte de la población puede acogerse a este tipo de ayudas. Ello genera problemas de asignación eficiente y equitativa de los beneficios contenidos en los Planes de Vivienda.Por lo que se refiere a la política de beneficios fiscales, las críticas se centraron en lossiguientes términos: • Su diseño era social y económicamente regresivo, ya que los hogares que mayoritariamente podían beneficiarse de este instrumento de política de vivienda eran aquellos hogares que podían acceder a la compra de una vivienda, hecho que supone tanto un ahorro previo como la posibilidad de acceder a financiación ajena. Esta política fiscal no tenía establecidos límites en la renta declarada por parte de los hogares que podían acogerse a estos beneficios, con los efectos regresivos que ello implicaba • Además se generaban inequidades entre hogares con los mismos niveles de renta declarada, pero que accedían a su vivienda principal en diferente régimen de tenencia, ya que esta política fiscal beneficiaba en mayor medida a los hogares que accedían a su vivienda principal en propiedad que a aquellos que lo hacían en alquiler. • A pesar que esta política fiscal decía estar orientada a reducir el coste global de adquisición de la vivienda, estos beneficios fiscales contribuyeron al incremento general de los precios de vivienda, dada la posibilidad de capitalización de los mismos por parte de la oferta de viviendasEn tercer lugar, y con relación a la política urbanística, las críticas apuntadas fueron: • En el diseño de este instrumento de política de vivienda, y a pesar de conocer que el mercado del suelo era un mercado imperfecto, donde las variables de precio y cantidades no funcionaban de la forma que establece la economía 7
    • convencional o neoclásica, las Administraciones Públicas implícitamente daban por hecho que era la carestía del suelo disponible para la edificación residencial la causante de incrementos en los precios en este mercado, y a su vez incrementos en el nivel general del precio de la vivienda. • La política urbanística en España se basaba en principios desarrollistas, es decir, priorizando la creación de nueva ciudad y espacios urbanos en contraposición de la reutilización y renovación del espacio urbano existente. Además las Administraciones Públicas españolas, en un claro ejemplo de excepcionalidad con relación a otras tradiciones legislativas en materia de urbanismo, cedían la iniciativa en el desarrollo y construcción de la ciudad a agentes privados, ya fueran éstos los propietarios de suelo o promotores privados • Los instrumentos legales diseñados para el desarrollo de la política urbanística no eran eficaces en el objetivo de garantizar la socialización de las plusvalías generadas por la acción urbanística. Esta socialización de dichas plusvalías hubiera permitido disponer de recursos económicos y urbanísticos para desarrollar una política de vivienda encaminada a garantizar el acceso a la vivienda en condiciones dignas y económicamente sostenibles. • El diseño de la política urbanística en su conjunto no estaba relacionada con coherencia con otros instrumentos de política de vivienda, especialmente con los Planes de Vivienda.Con respecto las medidas de intervención en el mercado de alquiler privado, lasinvestigaciones consideradas detectaron un sistema dual entre contratos de alquiler conalta protección para el inquilino y otro liberalizado en las variables fundamentales deeste tipo de regulación. Además, el mercado de alquiler privado de viviendas estabacaracterizado por su estrechez, es decir, la existencia de problemas relacionados unaoferta insuficiente, de escasa calidad en las viviendas del parque residencial en alquilery por la incertidumbre en la resolución de conflictos entre propietarios e inquilinos.Por último, estas investigaciones concluían que el conjunto de instrumentos de lapolítica de vivienda no evitaban, más bien al contrario, los problemas del modeloresidencial español. Estos problemas eran: los constantes incrementos de precio de lavivienda con un fuerte componente especulativo, el predominio y fomento de laconstrucción de nuevas viviendas a pesar del creciente fenómeno de las viviendas vacías 8
    • y la infrautilización del parque residencial, el elevado endeudamiento privadorelacionado con la adquisición de viviendas por parte de los hogares, la utilización delos procesos de revalorización de la vivienda como instrumento de fomento del propiociclo residencial y la propiedad como régimen extremadamente predominante en loshogares españoles.Una vez analizado el ciclo residencial, el problema de la vivienda y los instrumentos depolítica de vivienda y su grado de efectividad a lo largo del periodo de referencia, estetrabajo también tiene por objetivo plantear en qué medida pueden ser necesarioscambios en el actual diseño del conjunto de la política de vivienda, y por consiguienteen los instrumentos que las Administraciones Públicas tengan implementados. 2.2. Contenidos y fuentes de información utilizadasLos contenidos de este trabajo son, en primer lugar, el marco teórico general entorno alos conceptos más relevantes del análisis y evaluación de las políticas públicas.Entendiendo la política de vivienda como política pública se describe qué se entiendepor política pública, es decir conceptos, marcos de referencia, fases de análisis,metodologías utilizadas y los principales enfoques teóricos. Además, se realiza unrepaso detallado en la fase de evaluación de políticas públicas, considerando losprincipales enfoques de esta fase del análisis de políticas públicas, qué se entiende porevaluación, qué instrumentos existen para realizar dicha evaluación, así como lasparticularidades propias de la evaluación de la política de vivienda.Una vez establecido el marco teórico del trabajo se describe en el siguiente apartado enqué consiste la política pública de vivienda, aportando las justificaciones teóricasexistentes en la literatura para su existencia. Junto con estas justificaciones se describen,desde un punto de vista teórico, los instrumentos clásicos diseñados para el desarrollode la misma.En los siguientes aparatados, partiendo del enfoque teórico previo, se realiza un análisisy evaluación del conjunto de la política de vivienda durante el periodo de referencia deeste trabajo, así como del ciclo residencial ocurrido en España, para establecer losrasgos principales del mismo, y establecer posibles conexiones con la evolución de los 9
    • instrumentos de política de vivienda. Para el análisis de la política de viviendadesarrollada se estudian los siguientes aspectos: • Es importante destacar que en el inicio del periodo estudiado tienen lugar una serie de cambios normativos sustanciales relacionados con estos instrumentos de política de vivienda que serán el punto de partida del análisis, tanto cualitativo como cuantitativo, del trabajo propuesto • Con respecto a los Planes de Vivienda se estudian los comprendidos entre los años 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008 y el actualmente en vigor 2009-2012. Por una parte se estudian las variables más significativas de estos Planes de Vivienda, como son objetivos financiados, tipología de las actuaciones protegibles, financiación acogida a los Planes de Vivienda, tipos de interés aplicados en los mismos, precios máximos de venta de la vivienda protegida, etc. Por otra, se analizan los cambios normativos que hayan podido modificar algunos aspectos esenciales de este instrumento de política pública de vivienda, como por ejemplo en tipología de la actuaciones contenidas en los Planes, en las condiciones socioeconómicas exigidas a los hogares que se beneficien de este instrumento, metodología del cálculo de las ayudas, etc. • El estudio, análisis y evaluación de la política de beneficios fiscales relacionados con la vivienda se inicia con el análisis de la reforma del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas que tuvo lugar en 1998. Posteriormente se repasan los cambios normativos desde esta fecha que han afectado a este tipo de política. Además se analizan los datos estadísticos más significativos de este instrumento de política de vivienda. Considerando tanto los Planes de Vivienda como los beneficios fiscales, este trabajo analiza y evalúa además el gasto público que estos instrumentos han generado para las Administraciones Públicas, tanto en su magnitud como en su tipología • La política urbanística durante el periodo de referencia de este estudio y su relación con el conjunto de la política pública en materia de vivienda experimentó un sensible cambio normativo en 1998, mediante la reforma de la legislación estatal en materia de suelo con la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones. Es a partir de este significativo cambio normativo cuando se analizan los detalles más relevantes de este instrumento de política de vivienda, 10
    • examinando los efectos de esta modificación legislativa en los instrumentos urbanísticos que tienen mayor relación con la política de vivienda. Estos instrumentos urbanísticos son los Patrimonios Públicos de Suelo, y las reservas urbanísticas destinadas a la construcción de viviendas protegidas • En cuarto lugar, se analiza la situación del mercado de alquiler privado de viviendas durante el periodo de referencia, así como los aspectos normativos que afectan a la regulación de este mercado con la entrada en vigor de la Ley 19/2009 de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler. • Por último, se estudian los aspectos más relevantes en materia de intervención en los mercados financiero e hipotecario, así como los derivados de los mecanismos públicos implementados para la valoración de inmuebles.Tras la revisión de los instrumentos de la política de vivienda, se analiza una variableclave en toda política pública como es la incidencia de la misma desde el punto de vistadel gasto público generado. En este apartado se estudia el gasto público en viviendadesde sus distintas tipologías: gasto directo, indirecto y social en vivienda, relacionandoestas magnitudes con el PIB para estimar la importancia de esta política de vivienda.Posteriormente, en este trabajo se analizan algunas propuestas realizadas durante elperiodo de referencia de modificación y reforma tanto de los objetivos de la política devivienda como de sus instrumentos. Por último, las conclusiones del trabajo pretendenofrecer respuestas a los objetivos previamente establecidos, apoyándose en el análisis yevaluación de los instrumentos de política de vivienda y la situación actual del problemade vivienda. 11
    • 3. Análisis y evaluación de las políticas públicas 3.1. El análisis de las políticas públicasEl análisis de las políticas públicas tiene por objeto centrarse en los problemas públicos,y en los instrumentos que articulan las distintas administraciones públicas para intentarresolverlos. Uno de los aspectos más relevante para el análisis de las políticas públicases indagar el porqué un problema público es considerado como tal, para la sociedad ypara los poderes públicos. El análisis de políticas públicas es objeto de estudio delconjunto de ciencias sociales, como la economía, la sociología, la ciencia política, lasciencias de la educación y la pedagogía, la psicología o el trabajo social. Estas cienciassociales, y utilizando el análisis de políticas públicas, dan lugar a estudiar ámbitos másconcretos de la acción pública relacionados con cada una de ellas. 3.1.1. Concepto de políticas públicasEl análisis de las políticas públicas abarca el estudio del conjunto de aspectos queinciden y aportan conocimiento entorno a la acción pública ante determinadasrealidades. Entre ellas destacan varias (Perez Sanchez, M., 2005): • Cuál son los problemas existentes en la sociedad, la magnitud y diferentes perspectivas de los mismos, así como a qué población afecta • Cuál es la dinámica entre los diferentes agentes sociales existentes y activos en una sociedad en relación a un determinado problema social, y cuál es su respuesta, implicación y participación en el proceso de construcción de una determinada política pública • Cuáles son los objetivos que son planteados en toda política pública, su grado de coherencia con la magnitud del problema y la probabilidad que dichos objetivos sean satisfechos • Cuáles son los instrumentos puestos a disposición de una política pública y su tipología (humanos, presupuestarios, organizativos)El análisis de las políticas públicas es eminentemente práctico y con aplicacionesconcretas, es decir, debe dar respuestas a realidades concretas a los problemas públicos,mediante las consiguientes políticas públicas desarrolladas. Por ello, este análisis debe 12
    • de ser de utilidad para que las administraciones públicas pueda desarrollar iniciativascon el objetivo de solucionar realidades problemáticas. (Bustelo, M. 2001).El análisis de las políticas públicas ha ido aumentando su campo de análisisfundamentalmente por el incremento de la complejidad implícita en las sociedades,hecho que además afecta a los problemas sociales, que se relacionan y entrelazan entreellos. En cierto modo, el avance en el análisis de las políticas públicas ha derivado deestudiar cómo y porqué se toman determinadas decisiones públicas en materia dedesarrollo de políticas públicas a un análisis de políticas públicas que pretende conocercómo se ejecutan las políticas públicas diseñadas, los posibles cambios en las mismasfruto de presiones externas a los ámbitos de decisión, los efectos en la sociedad y elproblema que dio lugar a la política pública concreta, y en resumen, a su evaluaciónglobal de toda las facetas necesarias para la existencia de una política pública (Bustelo,M. 2001).A la hora de estudiar cuáles son los elementos centrales de todo análisis de políticaspúblicas, las preguntas previas que requieren de un proceso de investigación son(Gomà, R. y Subirats, J., 1998): • Cuál es el grado de intervención pública en la resolución de los problemas de toda sociedad, basándose para ello en posicionamientos ideológicos de menor o mayor intervención pública en el ámbito privado de las decisiones, así como en distintos modelos de Estado del Bienestar. • Cómo se determina el poder en una sociedad, observando el grado de participación de los actores existentes, así como las características del modelo o régimen político imperante en términos de democracia • Cómo se determina el bienestar social o público, si en tanto agregación de preferencias individuales de aquello considerado como óptimo o deseable, o si por el contrario existe un ámbito político necesario para determinar las preferencias sociales que no pueden ser expresadas individualmente 3.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicasTodo análisis de política pública puede contextualizarse en dos ámbitos de referencia,como son el análisis “de las políticas públicas” y el análisis “para las políticas públicas” 13
    • (Grau, M. y Mateos, A. 2002). El primero se basa en determinar los mecanismossociales y políticos mediante los cuales determinados problemas son consideradosproblemas públicos, formando parte de la agenda pública, que derivan en una serie deiniciativas que activan recursos públicos y por último, estas iniciativas acciones sonevaluadas. Con ello, el análisis de las políticas públicas se puede afirmar que describeuna política pública analizada, es decir, responde a un carácter descriptivo de la misma,y que en la tradición científica en el campo del análisis de políticas públicas ha derivadoen el policy making. En segundo lugar, el análisis “para las políticas públicas” estábasado mediante instrumentos cuantitativos y teorías políticas, buscando el objetivo derealizar afirmaciones para una mejora de las decisiones públicas. Desde esta perspectivael análisis de políticas públicas ofrece una visión prescriptita, en cierto modo de cómodebería ser la política analizada en cuestión, dando lugar en la tradición científica aldenomindado policy analysis. No obstante, estos enfoques, descriptivo y prescriptivodel análisis de políticas públicas, debe ser sido integrado en todo análisis para poderofrecer respuestas a la resolución de los problemas que las políticas públicas pretendenabordar. Fruto de ello, se puede establecer las distintas tipologías de estudios queabordan el análisis de políticas públicas, como son (Perez Sanchez, M., 2005): • Estudios sobre el contenido de las políticas públicas: en ellos se describe el origen de una determinada política pública, cuáles han sido sus fases, así como los resultados de las mismas. • Estudios sobre el proceso de las políticas públicas: analizan los mecanismos mediante los cuáles una determinada realidad social se convierte en objeto de diseño de determinadas políticas públicas, considerando los factores sociales, económicos, históricos, etc. que determinan el contexto que propicia toda política pública. • Estudios sobre los productos de las políticas públicas: esta tipología de análisis de políticas públicas pretende conocer los motivos que explican las diferencias en intensidad presupuestaria y de dotación de recursos de las diferentes políticas públicas, considerando para ello las variables del contexto en el que se determinan dichas políticas, como económicas, sociales, culturales, tecnológicas, etc. 14
    • • Estudios de evaluación de las políticas públicas: son estudios con una doble vertiente, tanto descriptivos como prescriptivos, y analizan fundamentalmente el impacto de la política pública analizada. • Información para los creadores de políticas públicas y propuestas de mejora en el proceso: pretenden ofrecer información relevante, tanto cuantitativa como cualitativa a las instancias públicas responsables de la implementación de toda política, con el objeto de una mejora en el diseño de la misma. Conjuntamente con éstos, también se pueden considerar como análisis de políticas públicas aquellos estudios que ofrecen mejoras y cambios en el diseño operativos de las instancias públicas encargadas de desarrollar una política pública determinada. 3.1.3. Fases del análisis de las políticas públicasEl objetivo del análisis de políticas públicas es el de estudiar los procesos de generacióny desarrollo de estas políticas, es decir, analizar porqué un problema público es definidocomo tal, mediante qué mecanismos estos problemas pasan a formar parte de la agendapública, bajo qué premisas se adoptan las decisiones que conforman la concreción de laspolíticas públicas, cómo se realiza la evaluación de las políticas públicas diseñadas, etc.Para ello el análisis de políticas públicas utiliza el enfoque de fases, es decir, en quépartes está estructurada toda política pública. Estas fases son (Grau, M. Y Mateos, A.2002): • Definición e identificación del problema. En esta fase se pretende responder a cuál o cuáles son los problemas que dan sentido a la acción pública, las causas del mismo así como a quién afecta dicho problema. También se analiza en qué medida el problema que se ha identificado puede evolucionar de no ser abordado por ninguna política pública. • Consideración del problema en la agenda pública de los problemas. Una vez definido el problema, el análisis de políticas públicas estudia los mecanismos mediante los cuales éste se introduce en la agenda pública. Para conocer e identificar el problema que con posterioridad abordará la política pública particular es necesario considerar los elementos y factores que determinan la visualización de una determinada realidad social o económica como problema, como por ejemplo los grupos de presión, la aparición de nuevas realidades 15
    • sociales, la tarea de investigadores sociales, etc. Es importante destacar la idea, tanto en la definición e identificación, como en la consideración del problema en la agenda pública de todo problema que éste es un concepto y una realidad construida subjetivamente, fundamentalmente por los actores participantes en este proceso, donde los valores e intereses de estos agentes permiten que sea reconocido, tanto por parte de la sociedad en general como por parte de la propia administración pública, y consecuentemente derive en la formulación de determinadas acciones públicas.• Formulación de las acciones públicas y su posterior legitimización ante la sociedad. Para abordar el problema, el análisis de políticas públicas plantea cuáles son las alternativas posibles para abordar y resolver el problema público, estimando los costes y efectos positivos que de cada acción se pudieran derivar. La formulación de políticas públicas requiere el establecimiento de objetivos que han de ser satisfechos por las acciones contenidas en una política pública en concreto, así como la comparativa entre las posibles medidas que podrían abordarse. Para conocer los fundamentos en los cuáles está basada toda elaboración de políticas públicas existen diferentes perspectivas claves: aquella que se basa en el principio de racionalidad plena de los agentes implicados en el proceso para dicha elaboración (perspectiva racionalista); aquella que considera diferentes limitaciones de racionalidad en los agentes participantes en el proceso de elaboración de políticas públicas (perspectiva de racionalidad limitada), y aquella considera que la interacción entre los agentes implicados en la misma es la que explica esta fase de toda política pública (perspectiva incrementalista).• Elección, implementación y desarrollo de las acciones y decisiones públicas. Del conjunto de opciones que pueden ser puestas en marcha, el proceso de elección, atendiendo a criterios de eficiencia y viabilidad, es una de las fases más relevantes del análisis de políticas públicas. Con ello se asignan responsabilidades, recursos y acciones concretas que permiten la acción práctica de la política pública. Esta elección deriva además del estudio en términos de oportunidad política y técnica de todas las acciones públicas• Valoración y evaluación de los efectos e impactos de las acciones. Mediante la evaluación se pretende responder al grado de efectividad de las políticas públicas en función de los objetivos previamente establecidos. También, 16
    • mediante la valoración y evaluación de las políticas públicas se establecen pautas de mejora al diseño inicial de dichas políticas.Para analizar cada una de las fases que componen las políticas públicas por lo tanto esnecesario tener en consideración el papel y la dinámica de los diferentes aspectos quecondicionan dichas políticas, como son agentes o actores que participan en la definicióndel problema, tipología de las instituciones existentes en el contexto social y políticoque determinan cada acción o política en cuestión, los mecanismos de decisión elegidos,el papel de la participación de aquellas instituciones o colectivos afectados por lasacciones públicas, los mecanismos de evaluación dispuestos y los planteamientoideológicos imperantes o predominantes en la política pública. Para ello, el análisis depolíticas públicas ofrece un enfoque de estudio de cada una de las fases en las que sedescompone cada política pública, no obviando además la necesidad de observar demanera globalmente integrada el conjunto de dichas fases. 3.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicasEl análisis de políticas públicas aporta información y resultados sobre los hechos que laspropician, sobre los valores implícitos en toda política pública y sobre el conjunto deacciones diseñadas. Para ello, el análisis de políticas públicas se sirve de tresperspectivas, como son la empírica, donde se refleja y describe cuáles son las causas yconsecuencias de una determinada política pública, la evaluativa, que analiza cuál es elvalor en términos sociales de la existencia políticas públicas concretas, y normativa, queofrece posibles alternativas a las políticas públicas analizadas junto conrecomendaciones para abordar la necesidad de la resolución de un determinadoproblema público.Derivados de estas perspectivas, los procedimientos y metodologías utilizados en elanálisis de políticas públicas son el seguimiento, que genera información sobre lascausas y consecuencias de la política estudiada; el pronóstico, que intenta estimar yanticipar los efectos de una medida a implementar; evaluación, que valora tanto depolíticas realizadas como de aquellas que todavía no se han llevado a la práctica;recomendaciones, que ofrece posibles alternativas en materia de una determinadapolítica para obtener unos resultados esperados; la estructuración de problemas, que 17
    • jerarquiza el conjunto de problemas a los que toda política pública pretende darrespuesta, asociándose además el conjunto de alternativas a implementar; y la deducciónde problemas, metodología que ofrece deducir en qué medida los problemas pueden serpotencialmente resueltos en función de cada una de las medidas de política pública(Bustelo, M., 2001). 3.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicasTodo análisis de políticas públicas intenta dar respuesta a las cuestiones centrales queaborda este análisis, como por ejemplo, qué determina la variación de una determinadapolítica, cuál es el grado de democracia que conlleva una determinada política, o porqué los resultados de una misma política pública puede ser distintos en diferentes paíseso regiones.Los enfoques teóricos en cuanto a la ciencia política y el papel del Estado en el análisisde políticas más relevantes en el análisis de políticas públicas pueden agruparse encinco grandes grupos (Meny, I. y Thoenig, J., 1992). Para estos enfoques, las políticaspúblicas son variables dependientes de una serie de condicionantes (políticos,económicos, sociales) que cada uno de ellos considera los relevantes en el análisis.El primer enfoque prioriza al individuo como eje a partir del cual se construyen lasnecesidades que las políticas públicas atienden. Es el denominado Public Choice,estableciendo que los agentes políticos actúan de igual modo que los agenteseconómicos. La base teórica del comportamiento del individuo, tanto político comoeconómico, será el de satisfacción de sus intereses y de maximización de sus utilidades.Además, los individuos son considerados racionales, hecho que les permite conocerperfectamente tanto intereses como la satisfacción de los servicios que les puedanproveer las políticas públicas. Por lo tanto, el Estado, como agente que implementa yformula las políticas públicas es concebido de un modo funcionalista, es decir, paraatender a las demandas personales planteadas por los individuos, que operan entérminos de eficiencia y racionalidad en sus decisiones.En segundo lugar, el Welfare Economics, que coincide en la racionalidad económica delos agentes, tanto privados como públicos, como eje para el análisis de las políticas 18
    • públicas. No obstante, este enfoque teórico considera la imposibilidad de determinarcorrectamente el conjunto de demandas sociales, ya que el mecanismo de mercadopuede presentar dificultades para este propósito. Para ello, el Estado debe intervenir conel objetivo de asegurar la racionalidad y eficiencia en la elección de las demandas ydecisiones sociales, a la vez que determina estas demandas por la imposibilidad deagregar demandas individuales para obtener las del conjunto de la sociedad.En tercer lugar, existen un grupo de teorías que plantean el análisis de políticas públicasconsiderando al Estado como una institución que sirve para satisfacer los intereses dedeterminados grupos o clases sociales establecidos en una sociedad. Son los análisisneomarxistas aquellos que se basan en esta concepción de teoría política, donde elEstado mediante la articulación e implementación de políticas públicas favorece losintereses del capital, evidenciando cierta falta de autonomía en las decisiones del propioEstado. Los análisis de políticas públicas realizados bajo este enfoque teórico se centranen los resultados de las mismas y en los mecanismos mediante los cuales el Estado escondicionado y subordinado a intereses particulares.El enfoque denominado pluralismo o corporatismo se basa en el análisis de grupossociales, que actúan como grupos de interés y presión en el proceso político quedetermina al Estado y las políticas públicas. La tarea y objetivo del Estado según esteenfoque es de organizar y validar a cada grupo social para la participación en laconformación de una determinada política pública.El neoinstitucionalismo es el enfoque teórico que explica el análisis de políticaspúblicas según los actores e instituciones presentes en cada faceta de toda políticapública. Las instituciones son las herramientas existentes en toda sociedad mediante lascuales son solucionados los problemas de información e intercambio, facilitándose losacuerdos entre distintos actores sociales. El entramado de instituciones y actoresdeterminan las políticas públicas, que están acorde a las relaciones y pactos sociales quese dan en una sociedad ante un determinado problema social, cuya consideración comotal viene definida por estas instituciones y actores. 19
    • 3.2. Evaluación de políticas públicasLa evaluación de políticas públicas, tal y como se ha descrito anteriormente, es una delas fases en las que se descompone el análisis de políticas públicas. En este apartado seanalizan con mayor profundidad los aspectos más relevantes de esta fase, que sirven demarco teórico para el presente trabajo. 3.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicasLa evaluación de políticas públicas forma parte de una de las fases en que consiste elanálisis de políticas públicas. Esta fase se compone del conjunto de instrumentos ymetodologías de análisis de políticas públicas que permiten investigar acerca del gradode eficacia de las intervenciones públicas en la sociedad, la coherencia con los objetivosplanteados y el impacto sobre el problema social que dio lugar a una determinadapolítica pública. El estudio y evaluación de las políticas públicas pretende valorar enqué medida las diferentes alternativas de estas políticas satisfacen la consecución delogros previamente establecidos. Desde el ámbito de las ciencias sociales, la evaluaciónes la aplicación del conocimiento científico a los resultados de determinadas políticaspúblicas (Souto, M, 2006).Además, la evaluación de políticas públicas puede centrar su objeto en cada una de lasfases en la que se descompone toda política pública, es decir, puede evaluarse cómo seconsideró un determinado problema social, cuáles fueron los mecanismos que dieronlugar a una determinada política pública y cómo ésta se implementó, y por último cuálesson los resultados e impactos del conjunto de acciones públicas en la realidad social enla toda política pública incide (Pérez-Durante Bayona, I., 2008). Con ello se planteacomo enfoque metodológico que la evaluación adopte una perspectiva integral delconjunto de aspectos, normas, recursos, juicios de valor, etc. que condicionan y definenla política pública concreta que se evalúa. Este enfoque integral de la evaluación depolíticas públicas sobre las fases de diseño, planeamiento, puesta en marcha yresultados permite a su vez un proceso de retroalimentación que está dirigido a ajustar ymejorar las acciones públicas evaluadas. 20
    • Por ello, es relevante entender la evaluación de la política pública como una fase másdel conjunto de etapas en que se compone el análisis de políticas públicas. Lajustificación inicial de la existencia de una determinada política pública es la existenciade un problema, que mediante la formulación de una serie de acciones en materia deintervención trata de resolver las consecuencias de la problemática diagnosticada. Eneste sentido, las evaluaciones pueden centrarse en la formulación y el diseño de lapolítica pública, analizando en qué consiste el problema que la política pretenderesolver e investigando sobre los procesos políticos y sociales que crean dicha políticapública. La toma de decisiones políticas que pone en práctica una política públicadeterminada, junto con la implementación del conjunto de iniciativas que la hacenposible son el eje de análisis del proceso de evaluación. Ello permite, por una parte, laposibilidad de implementar cambios durante el periodo de vigencia de la políticapública, y por otra la obtención de los resultados al final de la intervención (RothDeubel, A; 2006). En este sentido se puede establecer una diferencia entre el análisisestricto de las políticas públicas y la evaluación de las mismas. El análisis de laspolíticas públicas pretende ser un análisis prospectivo del conjunto de la políticapública, aportando información sobre los efectos estimados de toda acción pública,mientras que la evaluación de políticas públicas se enfoca en los efectos que hagenerado toda política pública. Con ello, durante el desarrollo del análisis y evaluaciónde políticas públicas se considera que no es conveniente establecer limitaciones a lospropósitos de ambos enfoques, integrando la evaluación de las políticas públicas ya enprimera fase de todo análisis. (Bustelo, M., 2001).El objetivo transversal de toda evaluación de política pública es generar informaciónobjetiva al conjunto de agentes, técnicos y políticos, de la relación entre los costes y losbeneficios alcanzados de las diferentes políticas desarrolladas. Además los aspectos delegalidad, legitimidad y transparencia exigen a las Administraciones Públicas laobligación de impulsar acciones de validación de los resultados obtenidos de laintervención pública. Los criterios de la evaluación de políticas públicas son lapertinencia, eficacia, eficiencia, coherencia, impacto, equidad y sostenibilidad.En primer lugar, el criterio de pertinencia de la política actúa en el sentido de consideraren qué medida los instrumentos de política diseñados se adecuan a los objetivos de estapolítica, mientras que la eficacia mide el grado en que se logran los objetivos diseñados 21
    • de la política pública. Por otra parte, la eficiencia estima en qué medida la utilización derecursos avala el esfuerzo para conseguir dichos objetivos. Es decir, por lo tanto, laeficacia, efectividad y eficiencia son los conceptos transversales que describen todaevaluación de políticas públicas. Por otra parte la relevancia analiza en qué medida laestrategia de acción de la política pública se adecua a los objetivos de la misma. Juntocon estos criterios, el análisis que aborda la evaluación debe considerar otros queenfoques como la coherencia de los instrumentos en los que se define una política, yaque es posible que la aportación de estos instrumentos al objetivo final de la políticapública sea contrapuesta. Otro de las cuestiones que toda evaluación debe interiorizar esel impacto de las políticas públicas en otros ámbitos de los que inicialmente incide cadapolítica pública. Por último un elemento relevante para la evaluación es el análisis querealiza de la política pública en términos de sostenibilidad. La sostenibilidad introduceen la evaluación aspectos transversales como el social o ambiental (Villora Mendieta,M., 2006; Feinstein, O.; 2007).En la actualidad la evaluación de políticas tiene estrecha relación con el concepto degobernanza, entendiendo gobernanza como la actividad de las AdministracionesPúblicas destinada a conocer, visibilizar y organizar las preferencias sociales entorno alos problemas sociales. En este marco, el ámbito público ya no tiene el objetivo dedirigir y diseñar las políticas públicas de manera unilateral, sino más bien debe articularespacio de consenso entre otros actores públicos relevantes y actores del ámbitoprivado, a través de mecanismos de participación horizontal. Por lo tanto la evaluaciónde políticas públicas en el ámbito de la gobernanza puede ser un instrumento parafacilitar y propiciar los procesos de participación, asociación, coordinación y resoluciónde los conflictos que se generan ante determinados problemas sociales y laimplementación subsiguiente de determinadas políticas públicas (Aguilar, L.F. yBustelo, M., 2010; Zapico-Goñi, E., 2010).Si la evaluación es utilizada por el conjunto de actores implicados en una determinadapolítica pública en este contexto de gobernanza, esta fase del análisis de políticaspúblicas podrá mejorar el diseño, implementación y responsabilidad por parte de todoslos actores implicados, estimulará la participación de estos actores, regenerará demanera permanente el mapa de problemas, actores y prioridades que la acción públicapretende abordar. Esta evolución en los objetivos y características de la evaluación de 22
    • políticas públicas en el contexto de la gobernanza ha derivado en la denominada NuevaGestión Pública, donde la acción pública está condicionada por la creciente importantede los agentes privados en la sociedad y por consiguiente en el diagnóstico y resoluciónde los problemas sociales, y por dificultades financieras y fiscales. La Nueva GestiónPública considera que las políticas públicas deben dar respuesta al desarrollo económicoy social, mediante la mejora de la calidad de los servicios públicos que de tales políticaspúblicas se derivan, y en un marco de descentralización política y administrativa (GardeRoca, J.A., 2006). 3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas públicasPara entender la importancia de la evaluación económica es preciso considerar lasdiferentes aplicaciones que tanto técnicas cuantitativa como cualitativas han tenido enlos criterios de este tipo de evaluaciones. En cierto modo se puede afirmar que enfunción de la rama de la ciencia económica que se considere, las técnicas elegidas o másidóneas serán unas u otras. La integración tanto de análisis cualitativos comocuantitativos permite mejorar los resultados de la evaluación económica. Además, en elactual contexto económico y social, la evaluación del conjunto de políticas públicasadquiere mayor relevancia, dadas las restricciones presupuestarias y los efectos socialesy económicos derivados de esta situación económica.En una primera aproximación, las evaluaciones económicas siguen un esquema enfunción del objetivo que pretenden lograr. Así se pueden encontrar evaluaciones cuyoobjetivo sea la determinación de qué necesidades materiales o financieras son las que seenfrenta una determinada política, hecho que condicionará la estructura, diseño, fuentesestadísticas y enfoques metodológicos de la evaluación. Estas evaluaciones se realizanprincipalmente en el momento previo al diseño de una determinada política económica.En cambio una evaluación económica puede tener un propósito de generar informaciónsobre los resultados que una determinada política está obteniendo durante el proceso deejecución, permitiéndose reajustes en el diseño en función de los mismos. Por último,existen evaluaciones económicas que su objetivo es el estudio de los resultadosobtenidos por una determinada política tras la finalización de ésta, aportando 23
    • conclusiones dentro del balance general que toda política pública debe incorporar(Planas Miret, I. , 2005)Una de las evaluaciones económicas más desarrolladas en el campo del análisis de laacción pública es el control del gasto público, que analiza la cuestión sobre el destino delos recursos presupuestarios, en el sentido de conocer en qué grado se han beneficiadolos beneficiarios previamente establecidos. A su vez, estas evaluaciones determinan siexiste una correcta distribución entre los objetivos y recursos disponibles de las distintasunidades de gestión e implementación de cada política. Para completar los resultados deeste tipo de evaluaciones no tan solo se relacionan la cantidad de costes necesarios parael desarrollo de determinada política con los resultados obtenidos, sino que incorporanaspectos relacionados con la calidad de los servicios o bienes que la política provee,cómo se estructura la ejecución de la política pública, y posibles mecanismos de mejoraen la gestión ante disfunciones observadas. Este tipo de evaluaciones han visto como elprincipio de legalidad ha derivado en su incorporación sistemática al conjunto deacciones requeridas en toda política pública (Adán Carmona, J.M; 2007).Previamente al análisis de las metodologías en materia de evaluación económica esnecesario establecer las diferentes concepciones sobre el concepto de eficiencia. Laeficiencia puede ser técnica, productiva, económica y en la calidad de los resultadosofrecidos por la política pública. La diferencia entre eficiencia técnica y productiva es lacontraposición de la maximización de los resultados obtenidos por la política públicacon los recursos públicos disponibles o con los costes que se estiman necesarios para laimplementación de dicha política, respectivamente. Por el contrario, la eficienciaeconómica es aquella que valora en qué medida se pueden aportar un mayor número debienes o servicios públicos pero que el coste social en el que se incurra sea menor. Ladeterminación del concepto de coste social lleva aparejados una serie de juicios de valorque deberán ser a su vez objeto de atención, ya que una misma política podrá sereconómicamente eficiente o no según qué se entienda por coste social.Las evaluaciones económicas también pueden diferenciarse cuando se consideran losenfoques tradicionales de toda evaluación, es decir, los costes de la acción pública conla eficacia, beneficios, y utilidad. Es decir, la evaluación económica relaciona el costede la acción política con los beneficios obtenidos, con la eficacia y efectividad de losresultados de la política, y por último con la utilidad de los logros alcanzados. Para ello, 24
    • la evaluación económica construye indicadores para estimar estos enfoques. Elresultado son las metodologías de evaluación económica de coste-eficacia, coste-beneficio y coste-utilidad. La diferencia entre las dos primeras metodologías es launidad de medida en la que se ofrecen los resultados de una política pública. Mientrasque el coste-beneficio cuantifica estos resultados en valores monetarios, la eficaciaofrece la valoración de la evaluación mediante valores cuantitativos no monetarios. Elproblema fundamental que se encuentra en esta metodología es la dificultad detransformar los resultados de una determinada política pública en unidades monetarias.El coste-utilidad es una alternativa a esta dificultad, ya que esta metodología ofrece losresultados mediante indicadores en términos de utilidad para los beneficiarios, mediantejuicios de valor previamente consensuados (Planas Miret, I., 2005).Además es relevante destacar que las evaluaciones económicas han desarrolladomodelos de análisis de las políticas públicos atendiendo a criterios como la equidad y lasostenibilidad. En primer lugar, las políticas públicas generan efectos redistributivostanto en renta como en riqueza, y ello es necesariamente analizable con diferentesconceptos de equidad (territorial, de género). Por otra parte la sostenibilidad es unelemento necesario para la evaluación económica, por ejemplo desde perspectivas lafinanciación y la fiscalidad pública. 3.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicasLa gestión de la política pública es un elemento crucial para analizar los criteriosrelevantes en materia de evaluación de políticas, en especial la eficiencia del gastopúblico. Esta gestión viene determinada por el diseño institucional y la existencia decontrol del gasto. Es decir, el diseño institucional en el que se estructura el conjunto deAdministraciones Públicas puede no es neutral al grado de eficiencia de las políticaspúblicas. . En este sentido procesos de descentralización pública en las decisiones sobrepolítica pública, como la reciente descentralización autonómica en España, puedeincidir en una mejora de la eficiencia, derivada de una mejor adecuación del propiodiseño de los instrumentos de la política pública a la realidad local o territorial encuestión. 25
    • Relacionada con la anterior, un elemento que puede condicionar la eficiencia de laspolíticas pública en un contexto de descentralización es que éste no vaya aparejado conla asunción de equivalentes competencias fiscales por parte de las AdministracionesPúblicas que reciben la competencia en materia de política pública.La información sobre el problema que la política pública en cuestión de la que disponenlos departamentos públicos de diseño de las políticas públicas, así como el ciclo políticopueden condicionar el grado de eficiencia de las políticas públicas. Por otra parte lacreciente participación en el desarrollo de determinadas políticas públicas de agentesprivados, que por ejemplo al participar en la provisión de un bien o servicio que sederiva de la existencia de una política pública puede ser relevante a la hora de estimar laeficiencia de dicha acción pública. Además la introducción tanto en el diseño, provisióny financiación de mecanismos de mercado, como por ejemplo el pago de determinadoservicio público, es un elemento que puede modificar la eficiencia del gasto público.Los niveles de eficiencia del conjunto de las políticas públicas están íntimamenteasociados al nivel presupuestario de las Administraciones Públicas Por ello, tantosituaciones de variaciones de este nivel como el establecimiento de mecanismos decontrol pueden propiciar cambios significativos en la eficiencia de las políticas públicas.Estos aspectos son clave para la evaluación conjunto del conjunto de instrumentos depolítica de vivienda, dada la estructura del marco competencial que los determina, asíotros elementos institucionales y económicos que inciden en el grado de cumplimientode los enfoques de la evaluación de la política pública. 3.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de viviendaLas políticas de vivienda, que son objeto de estudio de este trabajo, son evaluadas comotoda política pública. Los enfoques metodológicos fundamentales de la evaluación paramedir el grado de cumplimiento de los resultados son los basados en la eficiencia yequidad. La razón es que la intervención pública en la economía, y también la políticade vivienda, se justifican en estos mismos principios. El supuesto de partida de lapolítica pública de vivienda es que el mercado como proveedor único de viviendas 26
    • incurre en una serie de ineficiencias e inequidades. Es por ello que la evaluación de lasesta política pública debe analizar si todos los instrumentos diseñados al efecto reducentanto posibles ineficiencias e inequidades generadas en el mercado de la vivienda.La política de vivienda se compone de una serie de instrumentos de intervención, comoson en términos generales, la regulación del propio mercado de vivienda, la intervenciónen el mercado financiero y el establecimiento de determinados impuestos ysubvenciones.El enfoque de la eficiencia en la evaluación de las políticas públicas viene determinadopor la ausencia de condiciones de competencia perfecta en el mercado de la vivienda.Esta evaluación deberá analizar en qué medida los fallos del mercado que se dan en elmercado de vivienda son mitigados. Además, también la evaluación económica de estaspolíticas podrá considerar si los instrumentos de política de vivienda son a su vezgeneradores de ineficiencias, por ejemplo, si los estímulos económicos que genera enlos agentes económicos generan en éstos la toma de decisiones de producción yconsumo ineficientes desde la perspectiva económica. Las condiciones de eficiencia quese evalúan se encuentran en distintos ámbitos del mercado de la vivienda: producción deviviendas, oferta de alquileres, mercado financiero, nivel de consumo de los serviciosde vivienda, etc.La evaluación sobre la eficiencia de la política de vivienda puede evaluarse también entérminos del tamaño y cantidad de stock de vivienda. Puede ocurrir que diversosinstrumentos de política de vivienda generen ineficiencias, como por ejemplo elsobredimensionamiento del parque de viviendas o la infrautilización del mismo.La evaluación en términos de equidad de la política pública de vivienda se aborda desdelas dos perspectivas de equidad, como son equidad horizontal y vertical. Las políticas devivienda son instrumentos de intervención que afectan a la distribución de la renta, ypor lo tanto es necesario evaluar en qué grado los instrumentos de intervencióndiseñados son equitativos en los dos términos anteriores. La evaluación en términos deequidad horizontal deberá analizar el tratamiento igualitario a los hogares que seencuentran en el mismo nivel económico. En cambio, la evaluación en términos deequidad vertical deberá estudiar en qué medida se benefician, mediante el 27
    • establecimiento de las ayudas o subsidios en materia de acceso a la vivienda, loshogares de menor nivel económico.La evaluación en términos de equidad permite el análisis basado en la contribución dela política de vivienda a la cohesión social. La resolución de los problemas relacionadoscon la exclusión en el acceso a la vivienda es uno de los objetivos de la política devivienda. Para evaluar en qué términos esta política contribuye a la inclusión social delos hogares con mayores dificultades de acceso, tanto los instrumentos de políticapública como la propia evaluación deberá determinar cuál es el nivel mínimo o exigiblea esta política en términos de alojamiento y acceso del conjunto de la población.La evaluación de los instrumentos de política de vivienda deberá a su vez analizarcuáles son los mecanismos de transferencia de los beneficios contenidos en ellos, simediante transferencias públicas en efectivo o en especie, ya que los resultados entérminos de eficiencia y equidad pueden ser distintos.Por último, junto con la eficiencia y equidad como elementos de la evaluacióneconómica de la política de vivienda, otro criterio también debe ser estudiado. Es lacontribución de la política de vivienda al objetivo de la política económica de laestabilización macroeconómica. La política de vivienda también puede considerar comoun instrumento de intervención contracíclico.Tal y como se ha señalado anteriormente la evaluación económica de la política de lavivienda debe realizarse al conjunto de instrumentos de intervención diseñados a talefecto. Para el caso de esta política pública en España algunos instrumentos de políticade acceso a la vivienda que se han evaluado en los términos anteriores son: laintervención en el alquiler de viviendas y la fiscalidad según el régimen de tenencia dela vivienda.La intervención pública en el alquiler de viviendas puede ejercitarse mediante ayudasdestinadas a los inquilinos y a través del control en el establecimiento de los precios delalquiler (De Mesa, L. y Valiño, A., 2001; Lopez Garcia, M.A., 2003). Con relación a laprimera medida, esta pretende estimular a la demanda de este tipo de vivienda paralograr niveles de consumo más eficientes. El problema asociado a este tipo de medidas 28
    • es la probable existencia de comportamientos monopolísticos por parte de la oferta, quea través de la capitalización de estas ayudas mediante el incremento de los precios delalquiler pueden invalidar este tipo de medidas. La evaluación en término de equidaddebe responder a si estas ayudas tienen alguna limitación en términos de renta del hogarpara poder beneficiarse de ellas. En segundo lugar, el control de los precios puederepresentar problemas de eficiencia y equidad. Mediante el control del establecimientodel precio de alquiler también se pretende una redistribución de la renta, desde lospropietarios hacia los inquilinos. La imposibilidad de la oferta de establecer incrementosde los precios debidos a este control puede reducir la cantidad ofertada en el mercado, oque esa oferta sea de vivienda con niveles de calidad deficientes. Ello puede repercutirnegativamente sobre las condiciones de eficiencia en tanto y cuanto esta reducción deoferta incrementa el poder de los oferentes ante un mismo nivel de demanda.La política de beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda es uno de losinstrumentos de este tipo de políticas más analizados. El diseño de este instrumentopuede determinar la elección del régimen de tenencia de la vivienda habitual de loshogares. Las dificultades de acceso a la propiedad por parte de los hogares son lanecesidad de niveles de ahorro previo para satisfacer los gastos de la adquisición asícomo una parte del precio de la vivienda, y disponer de capacidad de acceso a lafinanciación ajena. Es probable que los hogares con menores niveles de renta, nodispongan de dichos ahorros previos y que no sean admitidos en el mercado financierospor la solvencia estimada por parte de los oferentes de crédito. Ello dificulta el accesoresidencial vía adquisición de la vivienda habitual. Si los beneficios fiscales asociadosal acceso a la vivienda privilegian este régimen de tenencia se puede incurrir ensituaciones de inequidad. Además estos beneficios fiscales pueden incurrir enineficiencias, ya que al igual que con las ayudas directas al alquiler, mediante lacapitalización de estos beneficios los precios de la vivienda pueden incrementarse. Porotra parte, estos beneficios fiscales generan un coste fiscal para el sistema derecaudación público, que ha de ser analizado en los términos generales de la evaluacióneconómica de la política pública de acceso.Más recientemente, la evaluación de políticas públicas ha venido determinadas no tantopor los anteriores elementos, sino centrada en cuestiones de la satisfacción del acceso ala vivienda entendido éste como un derecho fundamental en toda sociedad. Este tipo de 29
    • evaluaciones (Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A., 2010) ponen el acento en lasdisfunciones de los instrumentos de política de vivienda tradicionales, ya queconsideran que estos instrumentos no favorecen el acceso a la vivienda en condicionesdignas, en términos de sostenibilidad económica y social. Por ello, estas evaluacionesabogan por cambios tanto en los instrumentos de política de vivienda, es decir en eldiseño e implementación de estos instrumentos de acción pública en la agenda pública,así como en un enfoque alternativo en cuanto al problema de la vivienda. 3.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricos desde la sostenibilidadUna vez contextualizado y definido el marco teórico de este trabajo de investigación,cabe aportar cuáles son los enfoques más novedosos, desde la perspectiva teórica, a lahora de analizar y evaluar la política de vivienda. Estos enfoques cabe entenderlos comolas propuestas de futuras líneas de análisis y evaluación a abordar en posterioresinvestigaciones o artículos académicos.El análisis y evaluación de la política de vivienda, desde una perspectiva tradicional,establecía, de manera sintética, las siguientes pautas: • Medición del problema de acceso a la vivienda libre, mediante, por ejemplo, el cálculo de distintos índice de accesibilidad • Medición de la intensidad de los instrumentos de política de vivienda, mediante el cómputo del número de viviendas protegidas construidas, así como el volumen de gasto público en política de vivienda • Colateralmente, para el conocimiento del parque residencial existente, evaluaba, principalmente mediante Censos de Población y Vivienda, el uso de las viviendas, en función de su destino (principales, secundarias, vacías) o de su régimen de tenencia (propiedad, alquiler, otros) • Por último, los criterios económicos aplicados en el análisis y evaluación eran la efectividad, eficiencia y equidad de las acciones públicas en esta materia. 30
    • No obstante, y tal como se analiza y evalúa a lo largo del presente trabajo deinvestigación, es probable evidenciar una serie de elementos, en términos deinsostenibilidad, del actual marco institucional la política pública de vivienda. Para ellose propone ampliar y complementar mediante nuevos enfoques el conjunto de fases delanálisis de la política de vivienda, que se basan en los siguientes parámetros (BruquetasCallejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A., 2005); Fariña Tojo, J., yNaredo, J.M (dir), 2010): • La integralidad de las políticas de vivienda, es decir, en su diseño la política de vivienda debe integrarse en el proceso de decisión política que afecte a otras intervenciones públicas, como la política urbana, la política de cohesión social, la política de promoción del empleo, etc. • La participación, y su análisis, de los agentes sociales en el diagnóstico e instrumentos de política de vivienda. La participación debe basarse en los principios de la democracia participativa y en la rendición de cuentas ante la sociedad de los instrumentos de política de vivienda. • La sostenibilidad como eje rector de estas políticas de vivienda, desde amplias perspectivas como la sostenibilidad fiscal, urbana, ambiental, y especialmente la sostenibilidad social • La necesidad de nuevas fuentes de información que ayuden a satisfacer los anteriores condicionantesEllo se deriva de una serie de documentos que aportan las claves y elementos para, enprimer lugar, una revisión en los mecanismos de establecimiento del problemaresidencial. En segundo lugar, la política de vivienda en aquello relativo a los agentesparticipantes en el diagnóstico e implementación de iniciativas públicas tiene queresolver la complejidad y mayor presencia de agentes sociales implicados en dichapolítica. La participación social en el conjunto de fases en las que se compone todoanálisis de políticas públicas es un requisito indispensable para establecer los nuevosenfoques e instrumentos de política de vivienda. Dicha participación social debe ser elreflejo de la red social existente en una determinada realidad urbana o territorial,propiciándose intercambios de información y perspectivas tanto sobre los problemasresidenciales como de las políticas a implementar. Posteriormente, los principios 31
    • rectores de toda política, en el contexto actual, debe responder a los retos de lasostenibilidad, considerando ésta desde una visión amplia y poliédrica. En concreto, lasostenibilidad en las políticas públicas debe dar respuesta a la sostenibilidad tantoeconómica, ambiental, de gobernanza y fundamentalmente social (Pareja Eastaway, M.,2009). Por último, los cambios en los enfoques del análisis y evaluación de la políticapública deben atender a la necesidad de adecuar la intervención pública en esta materiaa los nuevos escenarios sociales, económicos y ambientales que las sociedadesoccidentales tienen ante sí, fruto del proceso de globalización.Estos enfoques más innovadores profundizan en la idea de desarrollar el concepto desostenibilidad social en el análisis y evaluación de las políticas públicas. En el caso delas políticas de vivienda, y en estrecha relación con el conjunto de las políticasurbanísticas, la sostenibilidad social cabe entenderla mediante criterios de actuaciónpública en materia de cohesión social (Fariña Tojo, J., y Naredo, J.M (dir), 2010). Estoscriterios de fomento de la cohesión social se fundamentan en los siguientes principios:fomento del asociacionismo, participación en el diseño de las políticas por parte deentidades sin ánimo de lucro, estímulo de la complejidad y la mixtificación social, elfomento del sentimiento de pertenencia al espacio urbano por parte de sus ocupantes yestímulo especial en el favorecimiento en el acceso a la vivienda.Para ello, el ámbito territorial de estudio del conjunto de fases en las que se compone elanálisis de las políticas públicas de vivienda es recomendable situarlo en espaciosterritoriales como las ciudades y los barrios (Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes,F.J., Walliser Martinez, A., 2005). Es, en este sentido, el ámbito de la ciudad y delbarrio el eje espacial central del diagnóstico del problema residencial, y del diseño eimplementación de los instrumentos de política de vivienda. En este aspecto esfundamental el cambio de la escala de análisis, situándose en los espacios más concretosde toda realidad social, económica y urbana, como son los barrios, distritos y ciudades.En concreto, el análisis y evaluación del problema de la vivienda no debe ser fruto deun análisis generalista y homogéneo, sino que debe centrarse en la diversidad de lasrealidades sociales y espaciales existentes, es decir, no serán válidos unos determinadosinstrumentos de política de vivienda para todas las diversas realidades sociales yurbanas. Relacionando tanto el problema residencial y su definición con la anteriormención a la lucha frente a la exclusión social y residencial, la definición de losproblemas residenciales deben de superar el reduccionismo la ausencia o dificultad del 32
    • acceso a la vivienda, sino debe de abordarse la amplitud de problemáticas relacionadascon la vivienda, como por ejemplo la vulnerabilidad social y residencial, lagentrificación o elitización de un determinado amplio urbano, las relaciones entrefragmentación social y segregación urbana consecuencia de determinadas pautas delmodelo residencial existente en una ciudad o barrio, etc. Y con respecto a la necesidadde implementar nuevas dinámicas participativas, ésta ha de ser un requisitoindispensable para establecer los nuevos enfoques e instrumentos de política devivienda en el conjunto de fases en las que ha de componerse todo análisis de políticaspúblicas. Dicha participación social debe ser el reflejo de la red social existente en unadeterminada realidad urbana o territorial, propiciándose intercambios de información yperspectivas tanto sobre los problemas residenciales como de las políticas aimplementar.En términos de sostenibilidad social es clave analizar los distintos sistemas de viviendaexistentes en cada realidad territorial, por las evidentes conexiones entre el concepto dedesarrollo sostenible, entendido éste de manera amplia, el proceso de globalizacióneconómica y las consecuencias en materia de polarización social observadas (ParejaEastaway, M., 2009). A su vez, esta polarización social tiene diferencias en suintensidad y caracterización en función de los modelos de protección social o debienestar existentes en cada sociedad. Y es este marco, el de la protección social, el quepermite conectar políticas de vivienda tendentes a conseguir asegurar el principio desostenibilidad social que permita evitar exclusión o polarización social. En términos desostenibilidad social es necesario integrar además dos aspectos contemporáneos quecondicionan la relación entre sostenibilidad social y políticas de vivienda, como son losde la inseguridad en la tenencia de la vivienda derivada del incremento en los procesosde desahucios, y la financiación pública de las políticas de cohesión social de a raíz dela actual crisis fiscal y económica (Consejo Económico y Social de España, 2010). Entérminos de sostenibilidad social se establecen unos determinados parámetros entre loscuáles no siempre están incluidos los aspectos residenciales, evaluando la mismamediante indicadores relacionados con la cantidad y calidad del empleo, la igualdad degénero y la educación. No obstante, la propuesta de modelo sostenible residencial estáincluida bajo el conjunto de indicadores que analizan la sostenibilidad ambiental,definiendo este modelo residencial según el porcentaje de viviendas en alquiler sobre el 33
    • total del parque y la inversión en rehabilitación sobre el total de inversión enconstrucción (Consejo Económico y Social de España, 2010).Una propuesta integradora en términos de evaluación de políticas públicas de viviendaen el marco integral anteriormente descrito es el aportado por el Observatorio de laSostenibilidad en España. El contexto de la sostenibilidad se encuadra en el ámbitourbano mediante el establecimiento de una serie de indicadores sobre sostenibilidadurbana, y en concreto el relacionado con las cuestiones relacionadas con la vivienda esaquel que permite evaluar el uso eficiente del stock de vivienda, mediante la ratioviviendas principales/viviendas no principales (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2008).Por otra parte, en su informe anual, el Observatorio de la Sostenibilidad en Españadefine la sostenibilidad como una lógica de análisis y evaluación de diferentes ámbitos,como son: dimensión económica, social, cultural, institucional o de gobernanza, globaly ambiental/territorial. Para ello establece una serie de indicadores que permiten evaluarel fenómeno de la sostenibilidad y del desarrollo sostenible de manera integrada en elcontexto residencial (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2011). La propuesta mencionada esaquella denominada “Mercado Local de Vivienda”, integrando en el ámbito local lapropuesta realizada de indicadores en la dimensión social. Los mercados locales devivienda así planteados son ámbitos territoriales asimilables a los barrios o distritosurbanos. Estableciéndose éste el ámbito de estudio y análisis de la sostenibilidad socialen materia de vivienda, y de las políticas de vivienda a aplicar, cabría entoncesdesarrollar instrumentos de suministro y obtención de información estadística según lapropuesta de indicadores de la dimensión social. Esta dimensión social viene explicadamediante indicadores relacionados con la demografía, la cohesión social y el empleo. 34
    • 4. Introducción a la política pública de vivienda. Visión generalLa política pública de vivienda es una de las políticas públicas que constituyen elconjunto de mecanismos de intervención pública en las decisiones privadas para lasatisfacción de las necesidades sociales y económicas en la sociedad. En este apartadose realiza una aproximación a las justificaciones teóricas en materia de intervención enel mercado residencial. Posteriormente se analiza en qué consiste la política pública devivienda y cuáles son sus objetivos, contextualizándola con las diferencias existentes enlos grados de intervención que derivan en diferentes concepciones del Estado deBienestar. Relacionándose con los objetivos de esta política pública se analiza en quéconsiste el denominado “problema de la vivienda”, y cuáles son algunas de lasrealidades que describen dicho problema. Por último se describen los instrumentos de lapolítica de vivienda en España. 4.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado residencialLa justificación teórica de la necesidad que las distintas Administraciones Públicasintervengan en el mercado residencial se basa en dos aspectos centrales. Por una parte,en el mercado de producción y provisión de viviendas los mecanismos propios de lateoría de la competencia perfecta de mercado, tanto por aquellos relativos a lainformación sobre el precio y cantidad, como de ajuste en la cantidad de equilibrio noson los adecuados por las características específicas de este mercado. Es decir, elmercado de la vivienda no es eficiente, en tanto y cuanto el ajuste entre oferta ydemanda puede no encontrase en el nivel de viviendas adecuado, con discrepancias enfunción del territorio y sin asegurar una distribución equitativa de la vivienda (TrillaBellart, C., 2001). En este sentido es destacable el hecho que un determinado nivel deequilibrio en el mercado residencial se sitúe en niveles inferiores a la demanda social,ya que es probable que los niveles de precios de la vivienda en el mercado libre seancompatibles con la existencia de demanda de vivienda no solvente a ese nivel deprecios. Con respecto a este último elemento, el uso y disfrute de la vivienda constituyeun elemento central de la cohesión social y del desarrollo personal a nivel individual(Cuyas Palazón, M., 2009). Además, el acceso a la vivienda es uno de los ejes centrales 35
    • en la creación de la ciudad, así como de la dinámica económica y social de las regiones(Sánchez de Madariaga, I., 2009). Por otra parte para entender la intervención de lasAdministraciones Públicas en el mercado residencial es necesario considerar laimportancia por una parte del sector de construcción de viviendas en el conjunto de laeconomía.Por lo tanto, la intervención pública en el mercado de la vivienda se puede resumir enlos siguientes aspectos (Pedro, A., 2000; Fernández Carbajal, A., 2004):• Los relacionados con crecimiento económico, bajo condiciones óptimas de eficiencia y productividad. Las propias características del sistema de producción y promoción de vivienda genera considerables efectos sobre el conjunto de la economía, como por ejemplo su importancia en la producción agregada en una economía o en la ocupación, por el efecto multiplicador que el nivel de actividad del sector residencial genera sobre el conjunto de la economía.• Los relacionados con la justicia distributiva. La vivienda, como bien o servicio es considerado como un bien preferente y necesario, es decir, su consumo es esencial para el desarrollo de una vida digna por parte de la ciudadanía• Los relacionados con la corrección de fallos de mercado existentes tanto en la producción como en la comercialización de la vivienda. Por una parte, cuando se analiza el mercado residencial se detectan una serie de fallos de mercado, fundamentalmente de asignación y nivel de producción. Es decir, por ejemplo es posible que la disponibilidad en el mercado libre en función de las variables de precios y cantidades de vivienda no se adecuen a la consideración anterior de bien preferente y necesario. Por otra parte, el análisis del sector residencial permite detectar posibles escenarios no competitivos, en el sentido de la posible existencia de comportamientos monopolísticos u oligopolíticos, en especial por parte de la oferta de vivienda.• Además, en la disponibilidad de vivienda son determinantes otra serie de recursos económicos esenciales, como el suelo y la financiación. Estos recursos pueden no ser ofrecidos en los niveles necesarios para una óptima oferta de viviendasPor lo tanto, y según los planteamientos anteriores, las justificaciones de la intervenciónpública se resumen en:• Atendiendo a eficiencia, productividad y sostenibilidad de la economía, la política 36
    • pública de vivienda debe contribuir a lograr o mantener niveles adecuados de actividad y empleo en el subsector de la construcción de viviendas, contribuyendo a asegurar los inputs en materia de suelo y financiación requeridos• Atendiendo a la equidad social y prevención de la exclusión social, la política pública de vivienda debe favorecer el acceso a la vivienda digna por parte de la población, es especial a los colectivos sociales con mayores dificultades económicas, corrigiendo posibles ineficiencias o fallos de los mercados de vivienda 4.2. Qué se entiende por política pública de viviendaPara describir en qué consiste la política de vivienda, en primer lugar cabe plantear lacuestión central sobre el problema residencial que pretende resolver dicha política.Desde la perspectiva del favorecimiento del acceso a la misma, el problema residencialal que se enfrentan las diferentes Administraciones Públicas ha variado sensiblemente.Durante buena parte del s.XX el problema de la vivienda se explicaba por la escasadisponibilidad de vivienda, en cantidades y calidades adecuadas. Desde finales del s.XXel problema residencial se centra, por una parte de la necesidad de renovación yrehabilitación urbana, y por otra en la dificultad en el acceso a la vivienda por suelevado coste económico en la adquisición o alquiler, a pesar de la existencia desuficiente oferta de viviendas (Pedro, A., 2000)La política de vivienda que se deriva de la intervención pública desde mediados dels.XX se basa en asegurar y favorecer el alojamiento de la mayoría de los hogares,mediante diferentes instrumentos de política pública, como por ejemplo, elestablecimiento de subvenciones para el pago de la adquisición o el alquiler de lavivienda principal, control de los precios de los alquileres del mercado privado,legislación en materia de regulación del mercado de alquiler, garantizar la financiaciónpara la producción de viviendas mediante subsidiaciones de los tipos de interés, laconstrucción de vivienda pública, etc. 37
    • 4.2.1. El problema de la viviendaTal y como se ha descrito en el marco teórico de este trabajo, el análisis del problemaque aborda toda política pública, en este caso la política de vivienda, es la fase inicial ya su vez central en el análisis y evaluación las políticas públicas. Es por ello que en esteapartado se analizan cuáles son los condicionantes que pueden explicar el problema dela vivienda. Por otra parte, el marco de referencia conceptual para la definición ydescripción del llamado “problema de la vivienda” durante el periodo analizado en estetrabajo de investigación es que este problema debe entenderse como problema deacceso, en condiciones socioeconómicas sostenibles, a la vivienda por parte de lapoblación (Fundación FOESSA, 2008; López Hernández, I. y Rodríguez López, E.,2010). Para ello es necesario desarrollar una serie de aspectos que permitan conocer yestimar la realidad poliédrica de este problema. Los elementos que han condicionado, yque a su vez describen el problema de la vivienda así entendido durante el periodo dereferencia de este trabajo son (Inuerrieta Beruete, A., 2007; Fuentes Castro, D., 2009;Matea, Mª de los Llanos, 2006; Vinuesa Angulo, J. et al., 2008; Rodríguez López, J.,2009): • El incremento del coste de la vivienda libre, que afecta a los índices de accesibilidad de acceso a la vivienda, es decir, el número de salarios anuales del hogar equivalentes al precio de la vivienda, o el porcentaje de la renta mensual del hogar que se destina al pago de la cuota hipotecaria o a la renta de alquiler • La consideración del suelo como un bien producido en un mercado oligopolista, cuyo desarrollo y creación es fruto, en el caso español, mayoritariamente por parte de la iniciativa privada. Ello ha derivado en incrementos de los precios del suelo, cuyas plusvalías han sido apropiadas por los propietarios o promotores. Estos incrementos en los precios del suelo son consecuencia del incremento de las expectativas de los agentes en el precio de la vivienda que se acaban construyéndose en dicho suelo • El predominio de la propiedad como régimen de tenencia de la vivienda principal, ya que fruto de las políticas de vivienda desarrolladas hasta y durante el periodo analizado, la vivienda en propiedad es la opción predominante como régimen de tenencia en España. Ello se explica por los incrementos constantes del precio de la vivienda, los estímulos de potentes instrumentos de políticas 38
    • públicas y por la estrechez del mercado de vivienda en alquiler, que a su vez también caracteriza el problema de la vivienda.• La creciente importancia de la vivienda como bien de inversión frente a la vivienda como bien de uso, ya que en el conjunto de la economía la vivienda pasa a ser objeto de inversiones con el objetivo de conseguir plusvalías, en el más estricto sentido.• El incremento del número de viviendas vacías y el fenómeno de la infrautilización del parque residencial• Las elevadas necesidades de endeudamiento para el acceso a la vivienda en propiedad, por el incremento de los precios de la vivienda. Este endeudamiento, considerado como problema económico a priori se resuelve con el incremento en los periodos de amortización de los préstamos hipotecarios. No obstante, la reducción de los tipos de interés experimentados durante este periodo genera una situación muy sensible ante posibles incrementos menores de los mismos. Es decir, la reducción del coste de la financiación tiene aparejada una débil situación de estabilidad financiera del hogar.• El incremento de las necesidades de ahorro previo por parte de los hogares que acceden a una vivienda, ya sea libre o protegida, al necesitar disponer de un importe del precio total de la vivienda, determinado entorno al 20% de dicho precio.• La escasez en la oferta de viviendas con algún régimen de protección, especialmente durante el periodo de auge residencial, por la creciente diferencia entre los precios y rentabilidades de la vivienda libre y vivienda protegida, que hace que para los agentes privados la promoción de viviendas protegidas pierda atractivo. Ello unido a fuerte incrementos en la demanda, principalmente por motivos de inversión y especulativos, tiene como consecuencia que la demanda de este tipo de viviendas protegidas sea muy superior a la oferta de las mismas.• La escasez de suelo en condiciones económicas adecuadas para promover viviendas protegidas• Estrechez del mercado de alquiler de viviendas, como consecuencia del modelo inmobiliario que prioriza y estimula la propiedad como régimen de acceso y tenencia predominante 39
    • • La ausencia de instrumentos financieros públicos, que aseguren la promoción y construcción de viviendas protegidas, es decir, la no disponibilidad de instituciones financieras públicas que aseguren dicha financiación. Tomando en consideración el instrumento central en el conjunto de instrumentos de política de vivienda, como son los Planes de Vivienda y Suelo, que son analizados en este trabajo de investigación, es en el Plan 1998-2001 a partir del cual ya no existe la financiación del Banco Hipotecario, instrumento público de financiación que había tenido especial importancia hasta entonces. • Contradicciones en los instrumentos de las políticas públicas: si se toma en consideración que unos de los principales elementos que explican el problema de la vivienda es el extraordinario crecimiento de los precios de la vivienda, los instrumentos de política de vivienda diseñados estimularon estos incrementos. Es el caso de los beneficios fiscales, por ejemplo, deducciones en el IRPF para aquellos hogares que acceden a su vivienda principal con recursos ajenos. Estos beneficios fiscales, que se basan en la reducción del coste total de adquisición de la vivienda, dadas las características oligopolísticas del mercado de la vivienda generan a medio plazo incrementos en los precios de la vivienda, retroalimentando el fenómeno. Por otra parte, la posibilidad de descalificación y venta como vivienda libre las viviendas calificadas como protegidas, en un contexto de crecimientos de los precios de la vivienda, estimulan a su vez este proceso inflacionario. • Pérdida de eficacia y oportunidad de los instrumentos tradicionales de política de vivienda, en un contexto de sobreproducción de viviendas, fuerte endeudamiento privado, restricciones en el acceso al crédito y crisis fiscal de las Administraciones Públicas, fundamentalmente en aquello relativo al nivel de gasto público • El problema de vivienda, en general, como fenómeno que explica la exclusión residencial 4.2.2. La política de vivienda en el contexto del Estado de BienestarLa política de vivienda debe entenderse como un elemento central dentro del conceptode Estado del Bienestar que se desarrolla durante el s.XX, principalmente en los países 40
    • de Europa occidental y EE.UU. Los sistemas de bienestar son el conjunto de políticaspúblicas diseñadas para ofrecer al conjunto de la ciudadanía unos niveles de consumode ciertos bienes y servicios considerados esenciales para el desarrollo social, como sonla educación, la sanidad, las pensiones, el seguro de desempleo, etc (FundaciónFOESSA (2008). Conjuntamente con este tipo de bienes, la provisión de viviendasmediante la intervención pública, contribuye a caracterizar las posibles diferencias enlos modelos de Estado de Bienestar existentes. Además de la consideración de lavivienda como bien necesario y preferente, son importantes también los agentes queparticipan en los mecanismos de producción y provisión de vivienda, ya que además delas Administraciones Públicas pueden encontrarse agentes sociales, empresas privadas,organizaciones del tercer sector y otras redes sociales más informales (Allen, J., 2000).Las diferencias en los sistemas de bienestar se pueden esquematizar basándose en losdistintos modelos de Estado de Bienestar (Trilla Bellart, C., 2001): • Modelo liberal: considera que el bienestar ofrecido y garantizado por la intervención pública debe focalizarse a la población con menores capacidades adquisitivas o de renta. En este sentido aquella población beneficiaria está claramente diferenciada, e incluso segregada socialmente, dadas las posibles connotaciones negativas que el hecho de beneficiarse de dichas políticas públicas llevan aparejadas • Modelo corporativo: a diferencia del anterior, el bienestar social se deriva a partes iguales de la intervención pública y de la acción de los agentes privados, siendo tanto agentes públicos como privados proveedores de bienes y servicios vinculados al bienestar social. • Modelo rudimentario: relacionado con el anterior, son las diferencias en la intensidad de las medidas de protección o bienestar, que son significativamente menores, el hecho que describe este modelo de bienestar • Modelo socialdemócrata: entiende la intervención pública como un elemento central en materia social y económica, basándose en los principios de universalismo e igualitarismo. Este modelo lleva asociado elevados niveles de gasto público de carácter social 41
    • Una vez establecidos los modelos de Estado de Bienestar, y para entender los diferentessistemas de protección en materia de vivienda más relevantes en la actualidad esimportante relacionar éstos con el régimen de tenencia predominante en cada mercadoresidencial. La importancia de los regímenes de tenencia de las viviendas objeto deintervención pública, ya sean en propiedad, alquiler, régimen cooperativo, estáníntimamente relacionados con los planteamientos generales de cada política de vivienda.Dada las anteriores categorías de modelos de bienestar, su relación con la vivienda, lapolítica pública desarrollada y el régimen de tenencia existente es posible plantear lassiguientes diferencias. Con respecto al modelo socialdemócrata, se establece que laexistencia de una política pública de vivienda ha de favorecer y generar sistemas deprotección basados en parques de alquiler público y cooperativo de viviendas. Estosparques residenciales tienen una vocación de perdurabilidad en el tiempo, manteniendoel sistema de protección a lo largo de los años. Por el contrario, el sistema corporativoentiende, en aquello relativo a la política de vivienda, que la intervención pública debeapoyarse y coordinarse con la oferta privada de viviendas en alquiler, incentivándose enmomentos puntuales las medidas de intervención o correctoras del mercado libre. Entercer lugar, el modelo liberal plantea un binomio claro entre la propiedad de la viviendahabitual y los principios rectores de este modelo. Es decir, atendiendo a la residual ysegmentada intervención pública, la presencia de redes de viviendas protegidas enrégimen de alquiler será sensiblemente menor, incidiendo en que la propiedad de lavivienda habitual es un elemento ya de por sí beneficioso para cada uno de los hogares(Czischke, D., 2008). 4.2.3. Objetivos de la política pública de viviendaEl problema fundamental que debe resolver la política pública de vivienda es el delacceso a la vivienda por parte de la población, en especial aquella con menores niveleseconómicos. No obstante, los objetivos de la política de vivienda pueden desviarsehacia problemas residenciales que no tengan relación con el hecho de facilitar el accesoa la vivienda, como por ejemplo la solución de los excesos de oferta de viviendas en elmercado libre (Rodríguez López, J., 2009). Además, en función del modelo de Estadode Bienestar en el que se desarrolle una política de vivienda determinada estos objetivos 42
    • podrán ser distintos, en función de cuál es el régimen de tenencia estimulado desde lapolítica pública, qué tipo de agentes son los que participan en la oferta de viviendas, etc.En primer lugar, para entender los objetivos de política de vivienda es necesarioplantear el concepto de vivienda decente o adecuada, que se desarrolla en los siguientes(ONU, 1996):• Seguridad jurídica en la tenencia: se basa en el hecho que bajo cualquier régimen de tenencia, los sistemas de protección han de asegurar los mecanismos para que los hogares que ocupen una vivienda disfruten de cierto grado de seguridad y protección frente a desahucios o presiones sobre dicha tenencia injustificados.• Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una vivienda adecuada debe disponer de aquellos servicios que la hagan habitable en materia de salubridad básica• Gastos soportables: los gastos asociados no han de comprometer la satisfacción de las necesidades básicas. El conjunto de políticas públicas que se deben implementar han de posibilitar que dichos gastos estén acordes con el nivel de ingresos del hogar, estableciendo subsidios, legislaciones que limiten los aumentos de las rentas de alquiler, etc.• Habitabilidad: la habitabilidad de la vivienda, en tanto y cuanto permitan el uso y disfrute en condiciones saludables y de protección. Las políticas públicas deben implementar instrumentos de intervención en este sentido.• Asequibilidad: en este sentido, las políticas públicas han de desarrollar instrumentos para que la vivienda sea un bien al alcance del conjunto de la población, y con especial énfasis para aquellos colectivos con especiales dificultades económicas y sociales.Concretamente en España se pueden establecerse los diferentes objetivos de la políticade vivienda, que se resumen en: • Los derivados de las dificultades de acceso a la vivienda por parte de una parte importante de la población, dado un nivel elevado de precios de la vivienda. La política de vivienda deberá mejorar las condiciones de accesibilidad en cualquiera de los regímenes de tenencia y al conjunto de la población, en 43
    • especial a aquellos hogares con menores niveles de renta. • Aquellos que contribuyan a mantener niveles adecuados de actividad y empleo en el sector, corrigiendo determinadas ineficiencias o fallos de mercado, actuando a su vez como política contracíclica • Aquellos que posibiliten la existencia de fórmulas más flexibles en los regímenes de tenencia de las viviendas, en particular incrementando el alquiler. 4.3. Instrumentos y marco institucional de política de vivienda en EspañaLos instrumentos de la política pública de vivienda en España se pueden dividir en:Planes de Vivienda, beneficios fiscales relacionados con la vivienda, políticaurbanística, regulación del mercado del alquiler e intervención en el mercado financieroe hipotecario. Además del análisis de cada una de estos instrumentos de intervencióntambién es relevante conocer los marcos institucionales en los que las mismas sediseñan e implementan (Pedro, A., 2000; Rodríguez López, J., 2009): 4.3.1. Los Planes de ViviendaLos Planes de Vivienda son planes plurianuales en los que se materializa la política deintervención de las distintas Administraciones Públicas en materia de vivienda,constituyendo un sistema de ayudas económicas con el objetivo de mejorar el acceso ala vivienda por parte del conjunto de la ciudadanía, y de favorecer el desarrolloeconómico (Consejo Económico y Social de España, 2003).En general dos son los elementos clave para entender la política de vivienda recogida enlos Planes de Vivienda. En primer lugar estos planes definen distintas tipologías deviviendas protegidas, establecen los mecanismos que permiten el acceso a este tipo deviviendas, es decir, regulando el régimen y periodo de protección de las viviendasprotegidas, los mecanismos de acceso a las mismas, etc. Por otra parte, los Planes deVivienda definen las condiciones socioeconómicas que han de cumplir los hogaressusceptibles de ser beneficios del sistema de ayudas contenido en los 44
    • Las Administraciones Públicas implicadas en el diseño y gestión de los Planes deVivienda son tanto la Administración Central como las distintas ComunidadesAutónomas. Esta distribución de responsabilidades se deriva de las competenciasconstitucionales otorgadas en materia de vivienda protegida. Por una parte el Estado,según el art. 149 de la CE debe regular de las condiciones básicas que garanticen laigualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento delos deberes constitucionales, así como le es propio al Estado legislar sobre las bases dela planificación general de la economía. Y por otra, las Comunidades Autónomaspueden asumir las competencias en materia de vivienda en sus respectivas legislacionesautonómicas (Confederación Sindical de Comisiones Obreras, 2005). En concreto, losPlanes de Vivienda son aprobados por parte del Estado, estableciendo las condicionesgenerales de este instrumento de política de vivienda. Posteriormente, las distintasComunidades Autónomas ejecutan y desarrollan los Planes de Vivienda en cada una delas autonomías, legislando aquellos aspectos que no son definidos en el ámbito de laAdministración del Estado.Las tipologías de viviendas protegidas destinadas a favorecer el acceso a la vivienda sonlas siguientes: • Vivienda Protegida de Nueva Construcción destinadas a la adquisición (VPNC): este tipo de viviendas son construidas por promotores privados, públicos o cooperativas, previa solicitud a la administración pública correspondiente, concretamente las Comunidades Autónomas. Para su adquisición estas viviendas tienen estipulado un precio máximo de venta, que es considerado por el Plan de Vivienda como una ayuda no financiera. Además, para la consideración de vivienda protegida de nueva construcción, la vivienda deberá tener, por regla general, una superficie máxima de 90m2. Estas viviendas pueden ser calificadas como protegidas según tres regímenes de protección: especial, general y concertada. Estos regímenes se diferencian en primer lugar en su precio máximo, y en segundo lugar en función de qué tipo de hogares, atendiendo a sus ingresos anuales, pueden acceder a ellas. En este sentido las VPNC de régimen especial pueden ser adquiridas por hogares cuyos ingresos anuales sean iguales o inferiores a 2,5 veces el IPREM, las de régimen general por hogares con ingresos anuales iguales o inferiores a 4,5 veces el IPREM, y las de régimen concertado pueden adquirirlas hogares con ingresos iguales o inferiores a 6,5 45
    • veces el IPREM. • Vivienda Protegida de Nueva Construcción destinadas al alquiler (VPNC en alquiler): este tipo de vivienda, en cuanto a las condiciones de superficie, son equivalentes a las destinadas a la venta. Durante un periodo determinado, en la actualidad 10 y 25 años, estas viviendas protegidas deben ofrecerse en régimen de alquiler, y transcurrido dicho plazo pueden destinarse a su venta como viviendas protegidas. Al igual que las VPNC para su adquisición, los regímenes y hogares que pueden acceder a las mismas son especial, general y concertada. Las rentas de alquiler de este tipo de viviendas tiene un límite máximo, y es determinado en función del precio máximo de las VPNC de los distintos regímenes • Viviendas existentes (VEX): son viviendas que provienen del mercado libre, y que previa solicitud del adquiriente, si cumplen unos determinados requisitos, que son equivalentes a los determinados en la VPNC en régimen general, son calificadas por las Administraciones Públicas como vivienda protegida, y pueden acogerse al sistema de ayudas establecido en los Planes de Vivienda.El sistema de ayudas y subsidios destinados a los hogares que están implementados enlos Planes de Vivienda son los siguientes: • Subvenciones directas destinadas a los hogares que adquieren tanto una vivienda protegida de nueva construcción destinada a la venta o como una vivienda existente. • Subvenciones directas destinadas al pago del alquiler por parte de hogares arrendatarios • Disponibilidad de créditos hipotecarios con condiciones específicas y subsidiación en los tipos de intereses de los préstamos hipotecarios. Estos créditos hipotecarios provienen de entidades privadas, ya sean bancos o cajas de ahorro. 4.3.2. Los beneficios fiscalesLos beneficios fiscales son un potente instrumento de política de vivienda, ya queotorga a los hogares que acceden a la vivienda una serie de beneficios fiscales,fundamentalmente en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas (IRPF), en el 46
    • Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y en el Impuesto sobre TransmisionesPatrimoniales (ITP). El gasto fiscal en el que incurren las Administraciones Públicas poreste concepto es considerado como gasto indirecto en materia de vivienda (SánchezMartínez, Mª T., 2004). La importancia de este instrumento de política de vivienda sederiva, entre otros, en el hecho que puede influir en la decisión de los hogares en laelección del régimen de tenencia de su vivienda principal.A modo de esquema, los beneficios fiscales establecidos en el sistema fiscal en Españase estructuran de la siguiente forma: • en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, existe una deducción en la cuota por adquisición o alquiler de la vivienda principal mediante el cuál se pueden beneficiar los hogares que acceden a la vivienda, en función del cumplimiento de ciertos requisitos en términos de renta de estos hogares. • en el Impuesto sobre el Valor Añadido, en la adquisición de viviendas existen una reducción en los tipos aplicados a la adquisición de vivienda nueva, y si ésta es vivienda protegida de régimen especial el tipo aplicado es el supereducido. Análogamente, en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, que grava las adquisiciones de vivienda usada, también se aplican estos beneficios fiscales.En cuanto al marco institucional de este instrumento, es importante destacar que al igualque los Planes de Vivienda, son tanto el Estado como las Comunidades Autónomasquienes diseñan estos beneficios fiscales, ya que las sucesivas reformas del sistema definanciación de las Comunidades Autónomas llevadas a cabo en los últimos años enEspaña permite que éstas tomen decisiones en materia de beneficios fiscales, enaquellos relacionados con el acceso a la vivienda. En este sentido destaca la existenciade un tramo autonómico en las deducciones fiscales en el IRPF relacionadas con lavivienda, y además tanto la gestión como la recaudación del ITP están transferidas a lasComunidades Autónomas. 4.3.3. La política urbanísticaLa política urbanística y la política de vivienda están íntimamente ligadas. Para estudiardicha relación es necesario atender a qué se entiende por Derecho Urbanístico y porquééste condiciona la política de vivienda existente en una sociedad (García-Monero 47
    • Rodríguez, F., 2009). Uno de los objetivos de la política urbanística es conseguir que elmercado disponga tanto de suelo como de viviendas suficientes, dignas yeconómicamente asequibles para el conjunto de la sociedad, en relación con su nivel derenta. Para ello, el Derecho Urbanístico, a través de la política urbanística, afronta unode los problemas principales en el mercado del suelo, y en especial en España, como esel de la especulación de su precio. Esta especulación puede repercutir negativamente enla efectividad del conjunto de instrumentos de política de vivienda. El encarecimientodel suelo, derivado de la filosofía del derecho urbanístico español, y de loscomportamientos monopolísticos que se dan en este mercado, y la repercusión en lasviviendas que sobre dicho suelo se construyen puede generar incrementos en el preciotanto de viviendas libres como de las viviendas protegidas.Los instrumentos de la política urbanística con estrecha relación con la política devivienda son dos: Los Patrimonios Públicos de Suelo y las reservas urbanísticasestablecidas en el planeamiento urbano de suelo destinado a vivienda protegida. Elobjetivo de estos instrumentos es el de asegurar la disponibilidad de suelo a preciosinferiores de los del mercado para la construcción y promoción de viviendas protegidas.El marco institucional que determina la política urbanística en España recae en elEstado en aquello relativo al régimen de valoración del suelo y en las ComunidadesAutónomas en materia de ordenación clasificación y calificación de suelos,conjuntamente con los ayuntamientos. 4.3.4. La regulación del mercado privado de alquiler de viviendasLa intervención pública en el mercado de alquiler privado de viviendas es otro de losinstrumentos clave para entender la política pública de vivienda. Esta intervención sematerializa mediante legislaciones que regulan las condiciones de los contratos dearrendamiento de viviendas, y por medidas de estímulo dirigidas tanto a la oferta comola demanda de viviendas en alquiler.Las funciones económicas y sociales de la legislación en materia de arrendamiento deviviendas son las siguientes. En primer lugar tiene por objetivo que el intercambio de 48
    • prestaciones de servicios de vivienda en alquiler sea equilibrado. No obstante, laconsideración de la vivienda como bien de primera necesidad, el arrendamiento de losservicios que proporciona este bien obliga a las Administraciones Públicas a regular conmayor intensidad el alquiler de viviendas que el alquiler de otros bienes o servicios, yaque asumiendo principios de justicia distributiva, esta regulación trata de equilibrar lassituaciones desequilibradas que pueden darse en el mercado de alquiler de viviendas. Ensegundo lugar, este mecanismo de intervención tiene como objetivo final propiciar laexistencia de un mercado amplio de viviendas alquiladas, a precios razonables, evitandosituaciones desfavorables tanto en la oferta como en la demanda. Los instrumentos decontrol del precio del alquiler así como la protección y seguridad en la tenencia debeevitar que la oferta estipule precios superiores a los niveles óptimos del mercado. Laregulación de este mercado ha de encontrar la situación que haga compatible la libertadcontractual de la propiedad de la vivienda y la protección de los arrendatarios. Loselementos básicos que regula esta legislación son los relacionados con la celebración delcontrato, es decir, requisitos formales que son necesarios para la materialización delcontrato, la posibilidad de inscripción en registros públicos y los mecanismos de pago yfianza. Además también regula tanto la duración y finalización del mismo.Las variables en las que incide la regulación del alquiler son varias: el nivel de ofertaexistente, las rentabilidades potenciales de la oferta, la calidad de la oferta de viviendasen alquiler, la duración mínima y/o máxima de los contratos de alquiler y losmecanismos mediante los cuales se establece la renta de alquiler (González García, V.,2000; Inuerrieta Beruete, A., 2007): Además, también adquieren especial relevancia elnivel de profesionalización en la oferta de viviendas, el nivel de transparencia ylegalidad existente en el mercado de alquiler de viviendas, las diferencias en eltratamiento fiscal en función del régimen de propiedad, el desarrollo de instrumentosfinancieros adecuados y en la preferencia de la demanda por este tipo de régimen detenencia. Destaca la importancia que este tipo de regulación evite estrangulamientos enel mercado de alquiler, ya que se considera que es un régimen que lleva implícitosciertas virtudes como régimen de acceso, como son el de favorecer la movilidad laboraly geográfica, la emancipación de la población joven, la integración social de lapoblación inmigrante y el acceso a los hogares con menores niveles de renta. 49
    • En último lugar, la intervención pública en el mercado de alquiler privado de viviendatambién recogen iniciativas encaminadas a incrementar tanto la oferta y demanda deeste tipo de viviendas, mediante medidas que pueden ser de gasto público directo yfiscal, así como de intermediación (Matea, Mª de los Llanos, 2006). El marcoinstitucional de este instrumento de política de vivienda viene determinada por lacapacidad legislativa del Estado, así como por la intervención en intermediación querealizan el conjunto de Administraciones Públicas. 4.3.5. La intervención en el mercado financiero e hipotecarioLa intervención pública, mediante regulaciones legislativas y participación directa através de entidades públicas de crédito, en los mercados financiero e hipotecario es unelemento clave para entender el conjunto de los instrumentos de política pública devivienda. Esta intervención además relaciona la política monetaria existente en unaeconomía con el mercado de vivienda.La regulación del mercado financiero incide en variables clave para el mercado devivienda, como son la disponibilidad de crédito para la promoción y construcción, asícomo el coste y condiciones de dicha financiación. Tanto disponibilidad, o posibleracionamiento, como su coste explica, entre otros, el nivel general de precios, tanto en elmercado de adquisición como en el de alquiler de vivienda, y la preferencia de losdemandantes de vivienda por los distintos regímenes de alquiler (Arce, O. y López-Salido, J.D., 2006).Por otra parte, la regulación del mercado hipotecario tiene estrecha relación con elmodelo residencial en el sentido que evidencia la probable necesidad de crédito ajeno,tanto para la promoción como para su adquisición de la vivienda. La conversión delcrédito residencial en hipotecas es el mecanismo mediante el cual se satisface lanecesidad de financiación por parte del sector y de los hogares. Además, cabe destacar,en el caso del acceso mediante adquisición con financiación ajena, ésta representa laoperación financiera de mayor relevancia para los hogares (Banco Central Europeo,2009). 50
    • Por último, un elemento clave que justifica la intervención pública en los mercadosfinanciero e hipotecario es la relación entre crisis económicas, crisis financieras,mercado hipotecario, valoración de las viviendas y la dinámica del mercado de vivienda(Banco Central Europeo, 2009). 51
    • 5. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009En este apartado se analiza la evolución del mercado residencial durante el periodo1998 hasta 2009. En primer lugar se realiza un análisis de caracterización del periodo deauge residencial durante los años 1998-2007, basándose en la evolución de distintasvariables más relevante del mercado residencial como son el nivel de precios, lacantidad de viviendas construidas, la demanda de vivienda, la financiación disponibleen materia de vivienda, etc., así como la dinámica e incidencia del ciclo en los índicesde accesibilidad a la vivienda. En segundo lugar se analizan las consecuencias, tantopara la oferta como para la demanda, de esta fase de auge en el mercado residencial,evidenciadas en los años 2008 y 2009.La interpretación del ciclo residencial es fundamental para entender y analizar lapolítica pública de vivienda, y en qué medida las variables que explican el cicloresidencial pueden afectar al grado de cumplimiento de dicha política de vivienda y a laefectividad de la misma. En este sentido es importante destacar que el ciclo en el que seencuentre el mercado residencial puede determinar los objetivos de la política devivienda y la efectividad e impacto de los instrumentos diseñados. Un ejemplo de ellose evalúa mediante el estudio en la evolución de los índices de la accesibilidad a lavivienda (Rodriguez López, J., 2005), así como del régimen de tenencia de los hogareselegido (Ball, M., 2005).Los instrumentos de política de vivienda que posteriormente de analizan en estainvestigación, y que han sido descrito teóricamente con anterioridad, tienen una clararelación con la dinámica del mercado residencial. Un ejemplo de esta relación seencuentra en efectividad e impacto de los Planes de Vivienda en el grado de satisfaccióndel objetivo de facilitar y asegurar el acceso a la vivienda por parte de la población. Esdecir, es probable que en función de la fase del ciclo en que se encuentre el sectorprivado de producción y promoción de vivienda libre, éste pueda afectar a la produccióny provisión de viviendas protegidas. Este hecho se da, entre otras causas, por lasexpectativas de rentabilidad que tiene las empresas oferentes de viviendas libres. Anteelevadas expectativas de rentabilidad esperadas por la construcción y promoción deviviendas libres, puede reducirse el nivel de oferta de las viviendas protegidas, dada lalimitación de su precio de venta (Bernardos Domínguez, G. (2007). 52
    • Uno de los elementos característicos, tanto durante esta fase expansiva del ciclo comosu posterior recesión, fue la existencia un proceso de burbuja residencial, dados losincrementos del número de las viviendas iniciadas así como de los precios sinexplicación coherente con las variables fundamentales de la demanda de viviendas, esdecir, creación de nuevos hogares y evolución de su renta disponible. 5.1. Caracterización del periodo de auge en el ciclo residencialDurante los años 1998 y 2007 tuvo lugar el denominado “tercer boom” inmobiliario dela reciente historia económica de España. El primer auge tuvo lugar entre los años 1969-1974 y el segundo entre 1986-1991 (Rodríguez López, J., 2000). El ciclo expansivoanalizado en este trabajo se caracterizó por una parte, y a diferencia de los anteriores, enun auge combinado tanto de precios como de cantidades en el número de viviendasproducidas, y por otra en que este incremento del nivel general de precios de la viviendase combinó con una fase de relativa estabilidad en los precios al consumo y los salarios.Además su duración fue mayor que los anteriores ciclos expansivos del mercadoresidencial (Naredo Pérez, J.M., 2004). Es a partir de 2007cuando el ciclo residencialmuestra signos significativos de cambio de tendencia. Gráfico 5.1: Inversión en vivienda. Porcentaje de participación n el PIB 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% Fuente: INE 0,0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Inversión en vivienda. Participación en el PIB 5,0% 5,8% 6,2% 6,9% 7,3% 8,0% 8,7% 9,2% 9,5% 9,3% 7,5% 5,5% 53
    • Uno de los indicadores que permite aproximarse a la importancia y relevancia de esteciclo residencial expansivo es el que mide la inversión en vivienda como participaciónen el PIB. La inversión en vivienda es contabilizada como inversión en construcción,siendo éste uno de los componentes fundamentales en la formación bruta de capital fijo.Según el gráfico 5.1, si en 1998 el conjunto de la inversión asociada a la viviendarepresentaba el 5% del PIB de España, en 2006 la vivienda experimentó la mayorparticipación del periodo, con el 9,5%. Esta considerable contribución al crecimiento dela economía de España se explica por varias causas y razones, tanto desde la perspectivade la demanda, como de la oferta de viviendas, que se detallan a continuación 5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de viviendaUno de los elementos paradigmáticos del periodo de auge comprendido durante elperiodo 1998-2007 fue el extraordinario crecimiento de los precios de vivienda. En elgráfico 5.2 se observan las tasas de variación interanuales, tanto del índice general deprecios, así como el correspondiente a vivienda nueva y vivienda usada. Gráfico 5.2: Evolución precios de vivienda. Tasa interanual 25,0% Fuente: Ministerio de Vivienda 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% nov-98 nov-99 nov-00 nov-01 nov-02 nov-03 nov-04 nov-05 nov-06 nov-07 nov-08 nov-09 mar-98 mar-99 mar-00 mar-01 mar-02 mar-03 mar-04 mar-05 mar-06 mar-07 mar-08 mar-09 jul-98 jul-99 jul-00 jul-01 jul-02 jul-03 jul-04 jul-05 jul-06 jul-07 jul-08 jul-09 -5,0% -10,0% -15,0% Precio m2 vivienda libre. General Precio m2 vivienda libre. Nueva Precio m2 vivienda libre. UsadaAnalizando las series estadísticas se pueden establecer tres etapas en la evolución de losprecios. Desde el inicio del periodo hasta el año 2001, con tasas de variación positivassituadas como máximo en el 11% interanual; desde 2002 hasta 2004, con los 54
    • incrementos interanuales mayores de toda la serie, y a partir de 2004 es cuando secomienzan a observar cierta ralentización en el crecimiento de los precios de viviendade manera paulatina. En su conjunto, los precios de la vivienda, durante el periodo1998-2007 acumularon un incremento en términos reales del 160% en el índice generalde precio de vivienda, 150% si se considera vivienda nueva, y 166% si se consideravivienda usada. Ya en 2008 es cuando las tasas de variación del precio de la viviendaexperimentan valores negativos, hecho que constata el abrupto cambio de ciclo,profundizándose durante el año 2009. El hecho diferencial con respecto a otros procesosde auge residencial de en la economía española fue que el crecimiento de los precios dela vivienda tuvieron lugar en un contexto de ausencia de tensiones inflacionarias en laeconomía española.En segundo lugar, se analizan el comportamiento de la oferta de nuevas viviendasdurante el periodo de auge residencial. Tanto en los gráficos 5.3 y 5.4 se observa laevolución del número visados de nuevas viviendas y de nuevas viviendas iniciadas enEspaña. El primer gráfico muestra la serie estadística desde el inicio de la misma, en elaño 1960, y el segundo se concentra desde el año 1997. Como se puede observar elperiodo analizado en esta investigación ha sido el que en mayor medida se hanconstruido nuevas viviendas, llegando a 920.000 los visados de nuevas viviendas para elconjunto de España en el año 2006. Gráfico 5.3: Viviendas visadas 1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 Fuente: Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España 0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Viviendas visadas 55
    • En la fase de auge del ciclo residencial se visaron nuevas viviendas en una cuantíasuperior al número de viviendas realmente iniciadas, hecho que se explica por la propiadinámica del auge residencial. Es decir, los visados de vivienda representan la intenciónpor parte de la oferta de iniciar la construcción de viviendas, que con posterioridad seconfirma en el inicio de las obras. Por ello, es posible que el nivel de visados de nuevasviviendas responda a unas expectativas que no acaban materializándose. Por elcontrario, una vez finalizado el ciclo, el indicador de visado de viviendas, que en ciertomodo anticipa o revela la intención de los agentes es sensiblemente inferior a lasviviendas que se inician (Vergés, R., 2009 a). Gráfico 5.4: Viviendas visadas, viviendas iniciadas 1.000.000 Fuente: Ministerio de Vivienda, y Consejo Superior de Colegios de Arquitectos 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Viviendas visadas Viviendas iniciadas 5.1.2. Análisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda de viviendaUna vez analizadas las dos variables explicativas más relevantes del porqué de laintensidad y la duración del auge residencial del periodo considerado, cantidad deviviendas producidas y evolución del nivel de los precios de las mismas, es necesarioestudiar las variables determinantes que explican el comportamiento de la demanda deviviendas.Tal y como se ha descrito en los puntos anteriores, la vivienda es un bien que atesora 56
    • una doble consideración, es decir, como bien de uso y como bien de inversión. Por ellopuede ser usado como alojamiento, o también puede destinarse como inversión decapital, en cierto modo de manera equivalente a otros activos financieros. Este hechohace complejo el análisis de la demanda de vivienda y los factores que la determinan, yaque para determinar la demanda agregada de vivienda confluyen varias causas que notienen la misma motivación. En este sentido, a pesar que la demanda vinculada a laprimera motivación se explique, fundamentalmente, mediante razonamientos derivadosde las cuestiones de demografía, durante el periodo de auge residencial este tipo dedemanda también tuvo comportamientos propios de la demanda de inversión (GarcíaMontalvo, J.; 2009), al considerar este tipo de demanda que mediante la adquisición dela vivienda principal se realizaba a su vez una inversión rentable.Por otra parte, la demanda de vivienda por motivos demográficos puede explicarse porla evolución en la creación de hogares. Durante los años 1998-2007 el número denuevos hogares se situó entorno a los 390.000 por año. Las explicaciones de este nivelde creación de hogares pueden ser económicas, como el crecimiento del PIB per cápita,la renta bruta de las familias, las tasas de ocupación en la economía, como por motivossociodemográficos, en especial por el fenómeno de la inmigración en España, queposibilitó en alrededor del 30% la creación de estos nuevos hogares (Martínez. D. et al.(2006). Este componente demográfico no explica por sí mismo los incrementos de lasvariables de precios y cantidades durante el ciclo residencial. Por ello cabe analizar elcomportamiento de la demanda extranjera, ya sea por motivos residenciales, vinculadosal turismo o propiamente como decisiones de inversión que permitan ofrecer respuestas,desde la perspectiva de la demanda de vivienda a este shock de precios y cantidades enel mercado de la vivienda (García Montalvo, J., 2009; Naredo Pérez, J.M., 2004). Eneste sentido, es posible afirmar que uno de los elementos que más contribuyeron alincremento de la demanda de vivienda en España durante el periodo de auge fue aquellaproveniente del extranjero. Los niveles de inversión en vivienda de esta tipología setuvieron una relación directa con la evolución de los indicadores de precios y viviendasiniciadas. Una de las explicaciones para entender esta contribución de la demanda devivienda extranjera, como inversión extranjera, se encuentra en el proceso deintegración económica y monetaria experimentado por la economía española desde1999, con la entrada de la moneda única (Artola, C. y Montesinos, A., 2006). Este 57
    • hecho estimuló considerablemente la entrada de capitales dirigidas al sector residencial,ya que además de las expectativas futuras de revalorización de este tipo de inversiones,ya no existía en la economía española la posibilidad de devaluaciones monetarias, hechoque históricamente había sido un elemento de moderación en la entrada de capitales enla economía española.Según el gráfico 5.5, la importancia de la inversión extranjera en vivienda alcanzó sumáxima dimensión en el año 2003, con 7.072 millones de euros, que correspondían al0,9% del PIB. A partir de ese año, tanto en términos absolutos como en porcentaje conrelación al PIB, la inversión extranjera en vivienda comenzó a descenderpaulatinamente hasta el año 2006. Gráfico 5.5: Inversión extranjera y porcentaje de partipación en el PIB 8.000.000 1,00% 7.000.000 0,80% 6.000.000 5.000.000 0,60% 4.000.000 0,40% 3.000.000 2.000.000 0,20% 1.000.000 - 0,00% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Fuente: Banco de España Inversión extranjera % PIB 5.1.3. Análisis de las condiciones generales de financiaciónPara entender cómo afectaron las condiciones financieras a la dinámica del mercadoresidencial, así como las respuestas de la demanda y oferta de viviendas, es necesarioconsiderar la importancia del cambio estructural que afectó a la economía española conla entrada de ésta en la Unión Económica y Monetaria en 1999. Para entender tanto lareducción considerable de los tipos de interés del mercado hipotecario como la cantidad 58
    • de financiación dispuesta, tanto a la oferta y la demanda de vivienda, es necesariocontextualizar todo ello en la nueva política monetaria existente en la economíaespañola. Es decir, la evolución del sector residencial vino determinada por laimplantación del euro como moneda única en el marco de la Unión Económica yMonetaria, hecho que contribuyó a la sostenida reducción de los tipos de interésaplicados tanto en la economía española en su conjunto, y al sector residencial enparticular (Artola, C. y Montesinos, A., 2006; Bernardos Domínguez, G., 2007).Dichas condiciones de financiación se explican por una política monetariaextraordinaria en cuanto a la liquidez inyectada en el sistema económico (Vergés, R.(2008); Gavilán, A., 2009). Tanto los tipos de interés de los préstamos hipotecarios parala adquisición de vivienda (gráfico 5.6) como la disponibilidad de financiación (gráfico5.7), tanto a hogares como a empresas, contribuyeron de manera notable a la intensidady perdurabilidad del auge residencial. Gráfico 5.6: Tipo de interés aplicado en los préstamos libres para adquisición de vivienda de hogares. 7 6 5 4 3 2 1 0 Fuente: INE Tipo de los préstamos libres para adquisición de vivienda de hogares.Durante el periodo estudiado, los tipos de interés aplicados para la adquisición devivienda oscilaron entre el 6,3 en 2001 y 3,2 en 2005. Es importante destacar, conrespecto a los anteriores ciclos residenciales de la economía española, la extraordinariareducción que significa para el mercado residencial el intervalo en el cual oscilaron lostipos de interés durante el último periodo expansivo residencial (Artola, C. yMontesinos, A. (2006). 59
    • Con respecto al crédito dispuesto tanto para hogares como para las empresas del sectorde la construcción e promoción residencial, destaca el extraordinario dinamismo con elque este crédito se comportó durante el periodo de auge del ciclo residencial. Si en 1998el crédito dispuesto a los hogares para adquisición de vivienda se situaba en los 117.474millones de euros, en 2007 éste se situó en 595.928 millones de euros, representando unincremento acumulado del 407%. Con relación al crédito dispuesto a la oferta, lasactividades empresariales de la construcción e inmobiliarias un comportamiento similaral de los hogares. Al final de la fase alcista del ciclo residencial descrito, el importe decrédito dispuesto a financiar actividades de la construcción e inmobiliarias ascendió a456.966 millones, que equivale a un incremento acumulado del 853% desde 1998. 5.1.4. Las expectativas de revalorización como explicación a la intensidad del auge residencial.Una vez analizado las variables fundamentales del mercado residencial durante la fasede auge del ciclo residencial iniciado en 1998, y con el objetivo de completar losdeterminantes de dicha fase, se analiza uno de los motivos que a priori puede explicar laintensidad tanto en aquello relativo al incremento de precios y viviendas construidas,como son las expectativas de revalorización, tanto desde la perspectiva de la demandacomo de la oferta de viviendas.Las expectativas de revalorización generan procesos de retroalimentación en ladinámica del incremento de los precios, independientemente de la evolución de lasvariables anteriormente descritas. Además esas expectativas de precio de la viviendabasan la evolución futura del precio de la vivienda en el comportamiento de estavariable en el pasado. El resultado, ante la existencia de este tipo de procesos, es ladiferencia entre el precio de equilibrio y el observado, pudiéndose derivar en laexistencia de burbujas en el mercado de vivienda (García Montalvo, J., 2006); Vergés,R., 2009 b). Este concepto pretende ofrecer explicaciones a los incrementos de precios yviviendas construidas, y mide la diferencia entre el precio de la vivienda observado y elprecio de equilibrio. A lo largo del periodo estudiado se estimó que esta diferencia sesituó entre el 8% y el 20% durante la fase de auge (Ayuso, J. et al., 2003) y el 30%(OECD, 2007). 60
    • 5.1.5. La accesibilidad a la viviendaPara concluir en el análisis de las variables que explican tanto el auge residencial comosu posterior recesión, se analiza el comportamiento de los índices de accesibilidad a lavivienda en España. Los índices de accesibilidad a la vivienda son indicadores quemiden el acceso a la vivienda por parte de los hogares. Dos son los índicesfundamentales: el índice de capacidad, que mide, en número de salarios anuales, larelación entre el precio de la vivienda tipo y el salario del hogar; y el índice de esfuerzo,que mide qué parte de la renta mensual debe destinar un hogar al pago del préstamohipotecario asociado a la adquisición de la vivienda. Se considera que para que lasituación de acceso sea óptima desde una perspectiva de sostenibilidad económica parael hogar, el índice de capacidad debe situarse en los cuatro salarios anuales, y que elporcentaje de renta del hogar que destina al pago del préstamo asociado a la adquisiciónde una vivienda no debe superar una tercera parte (Rodríguez López, J., 2005). Alobservar la evolución de la accesibilidad a la vivienda se pretende evaluar el impactoque el ciclo residencial generó en la demanda de acceso a la vivienda, y poder relacionareste impacto con el problema de la vivienda descrito en los capítulos anteriores.Según el gráfico 5.8 durante el periodo comprendido entre 1998 y 2002 los índices deaccesibilidad se mostraron en unos niveles óptimos. El número de salarios anuales queequivalían al precio de una vivienda tipo se situaron entorno a cuatro salarios anuales,mientras que el porcentaje de renta del hogar dedicada al pago del crédito hipotecariosuscrito para su adquisición se situó entorno al 30-31%. A pesar que durante estos añosel incremento de los precios de la vivienda experimentó tasas relevantes, la reducciónpaulatina de los tipos de interés y el alargamiento de los plazos de devolución de dichospréstamos permitió mantener los índices de accesibilidad en niveles aceptables, desdeuna perspectiva de racionalidad económica. No obstante, tal y como ya se ha descritoanteriormente, el proceso de crecimiento en el precio de la vivienda se mantuvo hasta elaño 2007. La repercusión en la accesibilidad fue evidente. Tanto el índice de capacidad,como el índice de esfuerzo experimentaron incrementos sensibles. Además, y en aquellorelativo al índice de esfuerzo, a partir de 2005 las condiciones financieras,fundamentalmente los tipos de interés aplicados en los préstamos asociados a laadquisición de vivienda, se incrementaron, alcanzando el 5% en el año 2007, 61
    • incrementándose sensiblemente el porcentaje de renta mensual que un hogar debíadestinar al pago del préstamo hipotecario asociado a la adquisición de la vivienda. Gráfico 5.8: Índice de capacidad y esfuerzo 9 60 8 50 7Indice de capacidad: nº salarios anuales 6 40 Indice de esfuerzo 5 30 4 3 20 2 10 1 0 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Banco de España Indice de capacidad Indice de esfuerzo 5.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencialUna vez analizadas las causas que explican la fase alcista del periodo entre 1998 y 2007,a continuación se estudian cuáles son los efectos generados tanto sobre la oferta como lademanda de viviendas.En 2008 el ciclo residencial experimentó un cambio de tendencia. El nivel general deprecios experimentó tasas de variación interanual negativas, la inversión en viviendacomo contribución al PIB se redujo a niveles de 1998, el crédito para adquisición devivienda o construcción y promoción de viviendas experimentó crecimientosinteranuales nulos o incluso negativos, y el número de viviendas iniciadas se situó entrelas 345.000 en 2008 y las 160.000 en 2009.En primer lugar se analiza la necesidad de un proceso de ajuste en los precios devivienda, así como de la estimación del exceso de oferta de viviendas existente en la 62
    • economía española fruto del auge residencial. En segundo lugar se analizan lascuestiones que afectan a tanto a hogares como a las empresas del sector con relación alos niveles de endeudamiento generado fruto del periodo de auge residencial. 5.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendas sin vender.Una de las consecuencias, desde la perspectiva de la oferta del prolongado cicloexpansivo residencial, es la aparición de un desajuste entre la oferta y la demanda devivienda, que se materializa en viviendas terminadas destinadas a la venta que no sonadquiridas. El brusco cambio tanto en las condiciones financieras, fundamentalmente enla liquidez disponible, como en las expectativas de revalorización generó reducciones enla demanda de vivienda considerable. A pesar de la ausencia de una serie estadísticacompleta que refleje el número de transacciones de vivienda, se puede considerar laofrecida por el gráfico 5.9, desde 2004 hasta el año 2009. Gráfico 5.9: Transacciones de vivienda 1200000 Fuente: Colegio de Registradores 1000000 800000 600000 400000 200000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Transacciones de vivienda 939553 989341 916103 788518 561420 423114Si en 2004 el número de este tipo de transacciones fue de 939.553, en 2009 esta cifra seredujo en un 55%, situándose en las 423.114 transacciones. Este hecho, junto con elretardo en el cual la oferta de vivienda responde ante una reducción de la demanda, ha 63
    • propiciado la existencia de un volumen significativo de viviendas en oferta. Lasdistintas estimaciones cifran el volumen de stock de viviendas sin vender al final delciclo expansivo entre las 688.000 (Ministerio de Vivienda, 2010), 906.000 (RodríguezLópez, J., 2009), 1.100.000 y 1.300.000 (Fuentes Castro, D., 2009).Las explicaciones sobre la reducción considerable de la demanda de vivienda se basanen el componente demográfico, pero en especial y con relación a la dinámica y vocaciónde la inversión en vivienda, con el fin de las expectativas de revalorización y de ladisponibilidad de crédito. Este hecho generó el fin de buena parte de la solvencia de lademanda de viviendas relacionada con el componente demográfico, y la retracciónconsiderable de la demanda de componente (Torres López, J., 2009; Naredo, J.M.,Carpintero, O. y Marcos, C., 2008) 5.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivoPara concluir en la evaluación de las consecuencias del ciclo expansivo residencial, eneste apartado se analiza el efecto, en términos de endeudamiento, que ha generado tantoen la demanda de vivienda como en la oferta el proceso de expansión residencial, esdecir hogares y empresas del sector respectivamente.Los niveles de endeudamiento observados son extraordinariamente relevantes. Por unaparte, los hogares han alcanzado niveles de endeudamiento muy superiores con respectoal principio del ciclo residencial, y con condiciones financieras muy sensibles anteposibles cambios en la política monetaria, como son los tipos de interés variables en loscréditos hipotecarios, así como elevados plazos de amortización. Además, y estosniveles de endeudamiento limitan considerablemente tanto la capacidad de consumo yahorro presente y futuro de estos agentes, hecho que genera un impacto no tan solosobre el propio mercado residencial, sino al conjunto de la economía.Según el gráfico 5.10, el ratio de endeudamiento de los hogares derivado de la 64
    • adquisición de vivienda con respecto a su renta disponible se ha incrementado a lo largodel periodo estudiado desde el 37,2% en 1999 hasta el 90,4%. Es importante destacarque el incremento total de endeudamiento de los hogares se ha debidofundamentalmente al vinculado a la adquisición de vivienda. Si en 1999 el 62% delcrédito total a los hogares se derivaba de la adquisición de vivienda, en 2009 esteporcentaje se situó en el 75%. El volumen de deuda en 2009 contraída por parte de loshogares por adquisición de vivienda se elevó a 653.000 millones de euros. Gráfico 5.10: Endeudamiento hogares y relación con RBD 1.000.000.000 Fuente: Banco de España 140,0% 900.000.000 120,0% 800.000.000 700.000.000 100,0% 600.000.000 80,0% 500.000.000 60,0% 400.000.000 300.000.000 40,0% 200.000.000 20,0% 100.000.000 - 0,0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Crédito a hogares Crédito adq. Vivienda Renta Bruta Disponible % Credito vivienda… % Endeudamiento…En segundo lugar, el proceso de endeudamiento también ha repercutido en las empresasdel sector residencial. El gráfico 5.11 muestra el porcentaje de crédito destinado tanto alsector de la construcción como al sector inmobiliario del conjunto de crédito dispuesto afinanciar actividades productivas en España, así como el valor de este crédito entérminos absolutos. En 1999 el porcentaje de participación del crédito al sector de laconstrucción e inmobiliario representaba el 23% del total del crédito dispuesto en laeconomía, en 2009 este porcentaje se elevó al 46%. 65
    • Gráfico 5.11: Endeudamiento empresas sector construcción e inmobiliario 350000000 Fuente: Banco de España 0,35 300000000 0,3 250000000 0,25 200000000 0,2 150000000 0,15 100000000 0,1 50000000 0,05 0 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Crédito €. Construcción Crédito €. Inmobiliario % participación total crédito. % participación total crédito. Construcción Inmobiliario 5.3. Consideraciones finalesEl ciclo residencial iniciado en 1998 ha generado una serie de consecuenciasdeterminantes para analizar los aspectos que abordan los distintos instrumentos depolítica de vivienda.En primer lugar se puede afirmar que el ciclo residencial ha perpetuado el régimen detenencia predominante en España. El incremento de las necesidades de acceso a lavivienda por parte de los hogares se ha satisfecho principalmente con la adquisición devivienda. Si en 2001, último dato censal, el número de hogares en España era de más de14 millones, y el porcentaje de hogares propietarios de su vivienda habitual era del 86%,en 2008 este porcentaje se situó en el 84,5%. Además, de los nuevos hogaresconstituidos en España desde 2001 el 76% ha accedido a su vivienda principal mediantela propiedad (tabla 5.1) 66
    • Tabla 5.1: Nº de hogares, y régimen de uso de la vivienda principal Hogares Propiedad Alquiler Cesión2001 14.184.026 12.194.339 1.614.221 375.4662002 14.531.583 12.526.945 1.651.890 352.7482003 14.950.922 12.924.427 1.694.766 331.7292004 15.390.566 13.344.523 1.736.009 310.0342005 15.817.173 13.748.607 1.779.824 288.7422006 16.269.040 14.194.684 1.796.641 277.7152007 16.586.149 14.448.823 1.866.617 270.7092008 16.747.294 14.153.496 2.208.539 385.259Fuente: Ministerio de FomentoPara ello, los hogares han necesitado elevados niveles de crédito, por el incremento delos precios experimentado durante el ciclo residencial. Si en 1998 el nivel deendeudamiento destinado a la adquisición de vivienda por parte de los hogaresalcanzaba el 37% de su Renta Disponible Bruta, al final del periodo analizado esteporcentaje se elevó hasta el 90% (tabla 5.10).Las condiciones financieras han sido un elemento clave para entender la fase de augetanto de precios como de número de viviendas construidas, ya que han sido losresponsables de alimentar las expectativas de revalorización de los agentes (Case, K.E.y Quigley, J.M., 2009). La liquidez existente en el mercado financiero y lacorrespondiente disponibilidad de crédito hipotecario financiaron este ciclo residencial.Cuando estas condiciones cambiaron, las expectativas de revalorización invirtieron sutendencia. La restricción crediticia y el correspondiente endurecimiento de lascondiciones de financiación hipotecaria explican la situación al final de la décadaanalizada.En términos generales, el ciclo residencial experimentado desde finales del s.XX en laeconomía española se explica por la configuración de un modelo inmobiliario yresidencial específico, cuyo origen arranca en paralelo al proceso de apertura económicay comercial marcado por el Plan de Estabilidad de 1959. Por lo tanto, las razoneseconómicas y financieras expuestas anteriormente, sobre todo en aquello relativo a lamasiva entrada de capitales extranjeros que financiaron el ciclo de auge residencial, noson la explicación en sí mismas del propio ciclo. En todo caso dichas razones fueron la 67
    • condición necesaria pero no suficiente para la propia dinámica expansiva en primermomento, y de crisis posteriormente Fue el marco institucional propio del modeloinmobiliario español donde se deben encontrar las explicaciones para una mejorcomprensión del fenómeno. Por ello, en los próximos capítulos se analizan y evalúan lascaracterísticas y dinámicas de los instrumentos de política de vivienda para entender laparticularidad del modelo inmobiliario español (Naredo, J.M. y Montiel Márquez, A.,2010). 68
    • 6. Análisis de los instrumentos de política de vivienda durante el periodoEn este apartado se estudian el conjunto de instrumentos de política de vivienda duranteel periodo considerado en este trabajo, como son los Planes de Vivienda, los beneficiosfiscales, la política urbanística, la regulación del mercado del alquiler y la intervenciónpública en el mercado financiero e hipotecario. Para ello se describen los aspectos másrelevantes de cada uno de los instrumentos, y los cambios significativos que hanexperimentado durante el periodo de análisis. 6.1. Los Planes de ViviendaLos Planes de Vivienda que se han desarrollado durante el periodo de referencia son loscomprendidos durante los años 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008, así como elactualmente en vigor 2009-2012. La legislación analizada han sido los sucesivos RealesDecreto mediante los cuales éstos planes entraron en vigor (RD 1186/1998, RD 1/2002,RD 801/2005 y RD 2006/20008 respectivamente.En primer lugar se analizan las características generales contenidas en el Plan deVivienda actualmente vigente, el 2009-2012. Posteriormente se reflejan los cambiosmás relevantes en estas características generales. Seguidamente se estudian lasvariables más relevantes contenidas en los Planes de Vivienda. Por último se realizanuna serie de consideraciones sobre los aspectos determinantes de los Planes deVivienda. 6.1.1. Aspectos relevantes del sistema de protección contenido en los Planes de ViviendaLos Planes de Vivienda son planes plurianuales, que se desarrollan y diseñanconjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas. En ellos se establecenunos objetivos determinados, como por ejemplo el número de actuaciones protegidas encada una de las tipologías de acceso a la vivienda protegida, así como el sistema deayudas y subsidios. Por otra parte se regulan cuáles son las condiciones 69
    • socioeconómicas de los hogares que pueden acogerse tanto al sistema de ayudas, comoal acceso a las viviendas que en ellos son calificadas como protegidas.Las actuaciones en materia de política de vivienda dirigidas a los hogares, y que estáncontenidas en los Planes de Vivienda son las siguientes:• La adquisición de viviendas nuevas protegidas promovidas• La adquisición de viviendas libres usadas• La subvención de la renta de alquiler de hogares que residan este régimenPor otra parte, una parte fundamental de este instrumento de política de vivienda es lafinanciación cualificada o ayudas financieras, que son puestos a disposición tanto dehogares como de empresas promotoras para la adquisición y promoción de viviendasprotegidas. Esta tipología de ayudas comprende:• Los préstamos cualificados: son créditos hipotecarios concedidos por entidades privadas y destinados a la financiación de la adquisición de viviendas protegidas. El periodo de amortización de estos préstamos es de 25 años, y su cuantía no debe superar el 80% del precio total de la vivienda. El tipo de interés que se aplica en este tipo de préstamos es determinado por la administración.• La subsidiación del tipo de interés: derivado del anterior, existe una subsidiación de los tipos de interés de los préstamos hipotecarios constituidos para la adquisición de vivienda protegida destinada a los hogares.• Las subvenciones y ayudas directas: son las ayudas destinadas a los hogares, para el pago de la entrada en la compra de una vivienda protegida o la renta de alquiler.Es importante destacar que las condiciones establecidas a los hogares para poderacceder a este sistema de ayudas, y que son las actualmente vigentes son:• Para acceder a los préstamos cualificados para la adquisición de viviendas protegidas, los ingresos familiares no han de ser superiores a 6,5 veces el IPREM• Para poder acceder a las ayudas directas a la adquisición de vivienda protegida y subsidiación de tipos de interés, los ingresos familiares no han de ser superiores a 4,5 veces el IPREM• Para poder acceder a las ayudas directas destinadas al pago de la renta de alquiler, los ingresos familiares no han de ser superiores a 2,5 veces el IPREM 70
    • Tanto el importe de la subsidiación de intereses como de las ayudas directas seincrementan a medida que el hogar dispone de menor renta, así como cuando concurrencircunstancias especiales en los hogares beneficiarios como por ejemplo jóvenesmenores de 35 años, mujeres víctimas de violencia de género, familias numerosas, etc.También reciben la consideración de ayudas, pero no financieras, el establecimiento deprecios máximos de venta o alquiler en las viviendas protegidas promovidas oadquiridas mediante los mecanismos establecidos en los Planes de Vivienda.Por lo que se refiere al régimen de protección de las viviendas protegidas, tanto paraventa como destinadas a alquiler, en función de los ingresos máximos del hogarbeneficiario, pueden ser:• Régimen especial, para hogares con ingresos familiares no superiores a 2,5 veces el IPREM• Régimen general, para los hogares con ingresos familiares no superiores a 4,5 veces el IPREM• Régimen concertado, para los hogares con ingresos familiares no superiores a 7 veces el IPREMLos anteriores regímenes son aplicados a las viviendas de nueva construcción. Noobstante también es aplicado en las viviendas usadas provenientes del mercado libre,que podrán ser adquiridas por hogares cuyos ingresos familiares no superen 4,5 veces elIPREM, resultando como régimen de protección el equivalente al régimen general.En el caso de las viviendas protegidas destinadas al arrendamiento tienen establecido elperiodo durante el cual deben estar destinadas obligatoriamente para alquiler, siendo a10 o 25 años.Las limitaciones derivadas de la consideración de viviendas protegidas más relevantesde las viviendas calificadas en el Plan de Vivienda son las relativas al anteriormentecitado precio máximo de venta o alquiler, su superficie mínima y máxima, y el periodode duración de la protección. 71
    • Con respecto al precio de venta, cada plan de vivienda establece en función del régimende protección y del municipio donde se encuentra la vivienda, el precio máximo deventa. A su vez, la renta de alquiler máxima en las viviendas protegidas destinadas aeste régimen de tenencia es un porcentaje del precio máximo de venta de la viviendacuyo régimen de protección sea equivalente.Por lo que respecta a la superficie mínima y máxima, éstas son de 30m2 y de 90 m2útiles respectivamente, y en casos especiales (como las destinadas familias numerosas)éstas pueden llegar a 120 m2.Las viviendas calificadas como protegidas tienen establecido un periodo durante el cualno pueden ser descalificadas si están construidas en suelos libres, y de protecciónpermanente si están construidas en suelos cuyo destino establecido en el planeamientourbanístico fuera la de construcción de viviendas protegidas. Las segundastransmisiones de estas viviendas deben ser autorizadas por las AdministracionesPúblicasPor otra parte, los Planes de Vivienda llevan implícitos una serie de convenios decolaboración entre la Administración Central y cada uno de los Gobiernos Autonómicospara la aplicación de cada plan de vivienda en todas las Comunidades Autónomas. Envarios aspectos relevantes que regulan los Planes de Vivienda, como por ejemplo elprecio máximo de las viviendas protegidas en venta, rentas máximas en las viviendasprotegidas en alquiler, las ayudas complementarias a las establecidas por parte delEstado, etc, las Comunidades Autónomas tienen la capacidad normativa de adecuar elsistema de protección en materia de vivienda a las especificidades de su territorio. 6.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Vivienda analizadosLos cambios más relevantes de los Planes de Vivienda durante el periodo de referenciade este trabajo han sido:• Con relación a las actuaciones susceptibles de protección: para favorecer el alquiler como régimen de tenencia en los hogares que acceden a su vivienda principal, en el 72
    • Plan de Vivienda 2005-2008 se introdujo una nueva tipología de actuación como son las ayudas directas destinadas al pago de la renta de alquiler por parte de los hogares que residan en este tipo de régimen de tenencia• Con relación al periodo y régimen de protección de las viviendas protegidas: el periodo de protección de las viviendas protegidas de régimen especial y general se ha mantenido en los 30 años. No obstante, en el Plan de Vivienda 2005-2008 se estableció el nuevo régimen concertado, que establecía un periodo de protección de 15 años. Un aspecto novedoso sobre el periodo de protección es el que establece el Plan 2009-2012, que estableció el periodo de protección a lo largo de toda la vida útil de la vivienda cuando la vivienda ha sido construida en un suelo específicamente planeado para tal fin.• Con relación a las características socioeconómicas de los hogares: en el Plan de Vivienda 2009-2012, se incrementó el límite de ingresos de los hogares que podían acceder a una vivienda protegida de régimen concertado, pasando de 6,5 a 7 veces IPREM.• Con relación al sistema de ayudas directas destinadas a la compra de viviendas protegidas: este sistema de ayudas, que conceden tanto la Administración Central como las Comunidades Autónomas tiene por objetivo facilitar el pago de la entrada en la adquisición de vivienda protegida. Si hasta el Plan de Vivienda 2002-2005 el importe de esta ayuda era un porcentaje del precio de la vivienda, a partir del Plan de Vivienda 2005-2008 esta ayuda es importe fijo independiente del precio de venta de la vivienda protegida. Además, en la reforma del Plan de Vivienda 2009-2012 realizada en 2010, las ayudas directas destinadas a los hogares adquirientes para el pago de la entrada de la vivienda protegida fueron eliminadas por parte de la Administración Central.• Con respecto a la conversión de viviendas libres en viviendas protegidas: En primer lugar, para calificar como vivienda protegida una vivienda proveniente del mercado libre era necesario que hubieran transcurrido dos años desde que esta vivienda hubiera recibido la certificación de fin de obra y la primera transmisión hasta el Plan 2005-2008. En el Plan de Vivienda 2009-2012 se redujo este periodo a tan solo un año. Por otra parte, en este mismo plan de vivienda, se permitió a las empresas promotoras y constructoras la posibilidad de conversión de vivienda nuevas libres sin primera transmisión su conversión en viviendas protegidas en cualquiera de los 73
    • regímenes de protección, adecuándose estas viviendas a los límites establecidos de precio máximo de venta y superficie máxima.• Con respecto a la superficie máxima de las viviendas protegidas: en el Plan de Vivienda 2009-2012 se permite que sean calificadas como viviendas protegidas viviendas provenientes del mercado libre con hasta 120 m2 útiles, aunque la superficie que computará para calcular el precio máximo de venta y las ayudas correspondientes tan sólo sea de 90 m2 útiles.• Con respecto a las modalidades de asignación de las viviendas protegidas: en el Plan de Vivienda 2005-2008 se estableció que las Comunidades Autónomas deberían establecer mecanismos de asignación de las viviendas protegidas financiadas en el plan de vivienda que atendiesen a criterios de objetividad y necesidad. Con ello se pretendía impedir la asignación fraudulenta de las viviendas protegidas, fundamentalmente aquellas promovidas por la iniciativa privada. La fórmula propuesta fue la del Registro Público de Demandantes. Además, para poder acceder a cualquier ayuda vinculada a los Planes de Vivienda, los beneficiarios deberían inscribirse en estos Registros Públicos de Demandantes. 6.1.3. Análisis estadístico de los Planes de Vivienda analizadosEn este apartado se analizan las variables más relevantes para conocer la incidencia realque han tenido los diferentes Planes de Vivienda desarrollados en el periodo analizado.Estas variables son las siguientes: Tipologías de ayudas y viviendas protegidasfinanciadas en los Planes de Vivienda; precio máximo de venta de las viviendasprotegidas destinadas a la venta; crédito destinado a la adquisición de viviendaprotegidas; tipos de interés aplicados en los planes de vivienda y régimen de las nuevasviviendas protegidas destinadas a la venta. Hay que considerar que la duración de losplanes de vivienda analizados ha sido de alrededor 3,5 ejercicios anuales, hecho quepermite su comparación en cuanto a la evolución de las tipologías de ayudas.En el gráfico 6.1 se muestran las distintas tipologías de actuaciones protegidas enmateria de acceso a las viviendas contenidas en los Planes de Vivienda, así como elnúmero de actuaciones, en materia de ayudas a suelo para la construcción de viviendasprotegidas. Las actuaciones de acceso (VPNC en venta, en alquiler, vivienda usada y 74
    • ayudas al alquiler) se han incrementado a lo largo del periodo, desde las 213.751actuaciones en el Plan 1998-2001, hasta las 302.981 en el Plan 2005-2008. Portipologías, destaca la sostenida reducción de la figura más importante contenida en losPlanes de Vivienda, como es la VPNC destinada a la venta. De las 173.708 viviendasfinanciadas en el Plan 1998-2001, en el siguiente plan de vivienda se financiaron165.389 y en el 2005-2008 un total de 150.083. Gráfico 6.1: Número de actuaciones protegidas contenidas en los Planes de Vivienda, según tipología de actuación Fuente: Ministerio de Fomento 200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 - Plan 1998-2001 Plan 2002-2005 Plan 2005-2008 VPNC venta 173.708 165.389 150.083 VPNC alquiler 11.940 24.865 30.666 Vivienda Usada 28.103 39.915 23.183 Ayuda alquiler inquilino 6.962 92.527 Suelo 58.094 50.123 114.119Por otra parte, destaca a su vez la aparición relevante de las ayudas destinadas a hogaresen alquiler en el Plan 2005-2008, alcanzándose la cifra de 92.527 ayudas. Si a ello se lesuma las VPNC destinadas al alquiler, en el Plan 2005-2008 el 41% de las actuacionesprotegidas dirigidas a favorecer el acceso a la vivienda lo fueron en alquiler. Además,las viviendas usadas provenientes del mercado libre que fueron calificadas comoprotegidas se redujeron sensiblemente en este mismo Plan con respecto al anterior. Porúltimo, las actuaciones de protección en materia de suelo destinado a la construcción devivienda protegida experimentaron un notable incremento en el Plan de Vivienda 2005-2008, situándose en las 114.119 las actuaciones en este tipo de ayudas públicascontenidas en los Planes de Vivienda. 75
    • Si se toma en consideración el ciclo residencial, es posible establecer algún tipo derelación entre la evolución antes apuntada de las principales figuras de protección enmateria de acceso y el mismo ciclo. Por una parte, la reducción en el número de VPNCdestinadas a la venta se puede explicar por la mayor rentabilidad en la producción deviviendas libres por parte de las empresas privadas de construcción y promoción deviviendas, que también son las que en mayor medida promueven y construyen lasviviendas protegidas. Ante ello, la oferta de VPNC en venta se reduce. Además, seobserva una sensible reducción de las viviendas usadas que son calificadas comoprotegidas, que se puede explicar por el fuerte incremento del nivel general de preciosde la vivienda libre, que impide que muchas viviendas usadas cumplan el requisito deprecio máximo establecido para su consideración como protegida. Gráfico 6.2: Porcentaje de participación de las figuras de protección en materia de acceso. Planes de Vivienda 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008 70% Fuente: Ministerio de Fomento 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Porcentaje participación VPNC venta 65% VPNC alquiler 9% Vivienda Usada 12% Ayuda alquiler inquilino 13%En el gráfico 6.2 se muestra la participación porcentual de las figuras de protección enmateria de acceso a la vivienda considerando los datos acumulados de los tres planes devivienda. La conclusión que se obtiene es que los Planes de Vivienda han priorizado lapropiedad como régimen de acceso en las viviendas protegidas, representando el 65%del total de actuaciones durante el periodo en nuevas viviendas protegidas y el 13% enviviendas usadas. 76
    • Los gráficos 6.3 y 6.4 ofrecen la misma información que los anteriores gráficos, peroanalizan la evolución del Plan de Vivienda 2009-2012 durante el año 2009. A pesar deanalizar tan sólo un ejercicio, pueden observarse algunos cambios significativos en lasactuaciones financiadas en el marco de los Planes de Viviendas. Con respecto a lasfiguras de protección destinadas a la adquisición de viviendas protegidas, éstasexperimentaron sensibles reducciones. Las VPNC destinadas a la venta que sefinanciaron en 2009 fueron 30.067, dato sensiblemente inferior a la media anual de lostres planes de vivienda anteriores, ya que equivale al 61% del Plan 1998-2001, 64% delPlan 2002-2005 y del 70% en el Plan 2005-2008. Y las viviendas protegidas usadas quese financiaron en este año ascendieron a 2.923 unidades, mientras que en los planesanteriores esta figura de protección alcanzó niveles medios anuales muy superiores. Unaexplicación de este hecho puede deberse a los problemas de financiación en laadquisición y promoción de viviendas, que además de observarse en el mercado libre,también puede afectar a la adquisición y promoción de viviendas protegidas. Conrelación a las figuras dirigidas a favorecer el alquiler, se financiaron un total de 10.845nuevas viviendas, y se concedieron 32.417 ayudas a hogares. Gráfico 6.3: Número de actuaciones protegidas contenidas en el Plan de Vivienda 2009-2012. Año 2009 Fuente: Ministerio de Fomento 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 - Plan 2009-2012. Año 2009 VPNC venta 30.067 VPNC alquiler 10.845 Vivienda Usada 2.923 Ayuda alquiler inquilino 32.417 Suelo 15.827 77
    • Gráfico 6.4: Porcentaje de participación de las figuras de protección en materia de acceso. Plan de Vivienda 2009-2012. Año 2009 45% Fuente: Ministerio de Fomento 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Porcentaje participación VPNC venta 39% VPNC alquiler 14% Vivienda Usada 4% Ayuda alquiler inquilino 43%La tabla 6.1 ofrece los datos sobre la evolución del precio máximo de las viviendasnuevas protegidas. El precio máximo es uno de los elementos más relevantes de estetipo de figura de protección, ya que este precio máximo es en realidad el precio al quese realizan las transacciones de vivienda protegida. El precio máximo de las viviendasprotegidas depende de tres elementos: el Modulo Básico Estatal (MBE), su régimen deprotección y el municipio donde se encuentra la vivienda. Para el estudio de laevolución del precio máximo de venta de las viviendas protegidas se han elegido unaserie de municipios de la Comunitat Valenciana. Tabla 6.1: Precios máximos de venta vivienda protegida, según régimen de protección Valencia Alicante; Castelló Elx; Gandia; Torrent Especial General Concertado Especial General Concertado Especial General Concertado 1998 574 674 574 674 574 770 1999 574 829 574 829 574 770 2000 574 829 574 829 574 770 2001 680 918 680 918 680 828 2002 702 973 702 973 702 904 2003 859 1.191 803 1.114 716 993 2004 911 1.263 835 1.158 759 1.053 2005 939 1.301 860 1.193 973 1.112 2006 1.363 1.557 1.752 1.265 1.446 1.627 1.172 1.340 1.507 2007 1.427 1.631 1.835 1.325 1.514 1.704 1.220 1.395 1.569 2008 1.486 1.698 1.910 1.486 1.577 1.774 1.380 1.577 1.774 2009 1.706 1.819 2.319 1.592 1.698 2.183 1.478 1.577 1.910Fuente: Observatorio Valenciano de Vivienda 78
    • El análisis de los datos destaca el hecho del fuerte incremento de los precios de los tresregímenes de protección, especialmente si se observan las tasas de evolución interanualen los años 2001, 2003, 2005 y 2009 para los tres regímenes de tenencia y para elconjunto de municipios analizados. Estos incrementos de precios máximos de ventaautorizados por las Administraciones Públicas, que repercuten negativamente en losíndices de accesibilidad a la vivienda protegida y a los niveles de endeudamiento de loshogares adquirientes, se sustenta en la lógica de estimular económicamente a la ofertade este tipo de viviendas. Además la evolución de los niveles de precios de viviendasnuevas del mercado privado que se daban durante el periodo analizado hacía menosrentables este tipo de viviendas para las empresas productoras y promotoras de este tipode vivienda, en mayor medida, empresas privadas.Los gráficos 6.5 y 6.6 muestran los aspectos relacionados con la financiación de lasviviendas nuevas protegidas, es decir, el crédito destinado a la adquisición de viviendasprotegidas y los tipos de interés aplicados en los préstamos hipotecarioscorrespondientes. Con respecto a la primera variable, éste se mantuvo en torno a los20.000 millones de euros hasta el año 2003. A partir de ese año, este crédito dispuesto alos hogares adquirientes de vivienda protegida se incrementó paulatinamente, hastallegar a casi los 35.000 millones de euros en 2009. La posible explicación a estefenómeno puede encontrarse obviamente en el incremento de los precios de lasviviendas protegidas, a pesar de la reducción en el número de viviendas financiadasdentro del marco de los planes de vivienda. Además, tal y como puede observarse en elgráfico 6.5, y fruto del incremento de endeudamiento de los hogares en la adquisiciónde viviendas libres durante el periodo analizado, la importancia del crédito destinado ala adquisición de viviendas protegidas se ha reducido sensiblemente desde 1998. Sobrelos tipos de interés que se han aplicado en los Planes de Vivienda destaca el escasodiferencial entre éstos y los aplicados en el mercado hipotecario libre. Ello permiteafirmar que la efectividad del establecimiento de tipos de interés contenidos en losPlanes de Vivienda en niveles inferiores a los tipos de interés del mercado se hareducido sensiblemente. En este sentido destaca el año 2009, cuando los tipos de interésaplicados en los Planes de Vivienda llegaron a ser superiores que a los del mercadolibre. 79
    • Gráfico 6.5: Financiación acogida Planes de Vivienda. Importe (millones de euros) y participación porcentual sobre total crédito adquisición vivienda. 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 Fuente: Banco de España - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Financiación acogida 21.421 22.242 21.754 20.843 20.183 19.764 22.377 26.528 28.140 31.345 33.420 34.649 a planes de vivienda. Financiación acogida a planes de vivienda. % sobre el crédito para adquisición de vivienda. 16,9 14,61 11,79 9,6 7,95 6,4 5,86 5,56 4,89 4,82 4,93 5,11 Gráfico 6.6: Tipos de interés aplicados créditos adquisición vivienda nueva 7,00 Fuente: Banco de España 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Libres 5,70 4,70 5,80 5,80 4,80 3,71 3,36 3,28 4,17 5,24 5,86 3,44 VPO 5,10 4,80 3,90 5,40 4,50 3,96 3,16 3,07 3,14 4,35 5,09 4,01En el gráfico 6.7 se analiza en qué medida se distribuyen las viviendas nuevasprotegidas destinadas a la venta en función de los regímenes de protección existentes, 80
    • especial, general y concertado. Los datos analizados corresponden a las calificacionesde VPNC destinadas a su adquisición en la Comunitat Valenciana, por la ausencia dedatos a nivel estatal. Como se observa, el régimen especial, destinado a los hogares conmenores niveles de renta, representa porcentajes insignificantes con relación al total deviviendas nuevas protegidas, en detrimento fundamentalmente del régimen general, ydesde su entrada en vigor, del régimen concertado. Gráfico 6.7: Viviendas protegidas promovidas según régimen de protección. Comunitat Valenciana Fuente: Observatorio Valenciano de Vivienda 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 CP Reg. General 9124 12644 10070 8151 7474 8007 6435 5316 4206 2873 5573 3536 CP Reg. Especial 104 83 64 19 124 132 4 35 95 84 35 119 CP Reg. Concertado 21 82 852 666 1206 531 6.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento de política de viviendaUna vez analizados las características generales de los Planes de Vivienda desarrolladosdurante el periodo de referencia de este trabajo, los cambios fundamentales acontecidosen los mismos y la evolución de las variables más significativas de los mismos seaportan una serie de consideraciones entorno a este instrumento de política de vivienda.En primer lugar, la evolución de las variables más relevantes de los Planes de Viviendano han sido indiferente a las condiciones del mercado residencial, más bien se hanajustado a las pautas del ciclo residencial. En este sentido destaca que la figura de 81
    • protección más relevante en materia de acceso sigue siendo la propiedad, tanto en suversión de promoción de nuevas viviendas así como la conversión de viviendas delmercado libre en viviendas protegidas. Por otra parte, los precios máximos de venta deestas viviendas han experimentado un considerable incremento, siguiendo en ciertamedida el nivel de precios del mercado libre de viviendas. Estos extraordinariosincrementos de precios máximos de venta, unidos a la escasa oferta de vivienda enrégimen especial y la nueva figura del régimen concertado, expulsa a los hogares demenor renta de beneficiarse de este tipo de actuación protegida. Ello, junto con el ajustepaulatino del precio de vivienda libre puede llegar a generar inconsistencias entre elprecio máximo de vivienda protegida y el precio de la vivienda libre, es decir, que losniveles de ambos confluyan, perdiendo todo sentido económico de esta limitación deprecios.En el Plan de Vivienda 2009-2012 se han establecido una serie de medida encaminadasa resolver unos de los problemas del mercado residencial libre en la actualidad, como esel del stock de viviendas nuevas sin vender, facilitándose la calificación de viviendascomo protegidas viviendas que no han encontrado venta en el mercado libre. Este hechorevela que los Planes de Vivienda se siguen enfocando más como instrumento depolítica económica que como política social destinada a garantizar el acceso a lavivienda por parte de la ciudadanía.Por otra parte, durante los Planes de Vivienda analizados no se ha resuelto laincoherencia del modelo en cuanto a la pérdida del régimen de protección de lasviviendas protegidas calificadas como protegidas y su posterior conversión en viviendaslibres. Además no se han desarrollado instrumentos de control eficientes en lassegundas transmisiones de vivienda protegida, no ejecutándose el derecho de tanteo yretracto por parte de las Administraciones Públicas en las transacciones autorizadas deviviendas protegidas. A su vez, no se han establecido mecanismos de asignación de lasviviendas protegidas de nueva construcción basados en la necesidad de los hogares y enla libre concurrencia.Por último, a pesar de la introducción de ayudas destinadas a hogares en alquiler, y elincremento en las viviendas protegidas destinadas a alquiler financiadas en los planes devivienda, estas actuaciones protegidas no han permitido constituir parques de viviendas 82
    • en alquiler con protección pública de carácter permanente. En este sentido destaca elhecho que las viviendas protegidas en destinadas al alquiler, una vez transcurrido elperiodo mínimo que obliga las Administraciones Públicas a que se destinen aarrendamiento, pueden venderse como viviendas protegidas. Por lo que se refiere a lasayudas destinadas a los hogares para el pago de la renta de alquiler, éstas tan solopueden concederse durante dos años al mismo hogar. En resumen, las medidasencaminadas al alquiler revelan la lógica del alquiler como un régimen de tenenciatransitorio a la propiedad. Además, en el Plan de Vivienda 2009-2012 se ha incluido laposibilidad de que las viviendas protegidas nuevas en alquiler lo sean con opción acompra, hecho que refuerza la consideración anterior.En general, y fruto del fuerte ajuste del mercado residencial libre propiciado por elextraordinario nivel de viviendas sin vender, evidenciado con una sostenida reduccióndel nivel de precios, que junto a las restricciones en el acceso a la financiación de laadquisición de viviendas, es posible afirmar que los Planes de Vivienda han perdidogran parte de la eficacia y eficiencia en el propósito de facilitar el acceso a la vivienda.Más aún cuando las dificultades para la financiación también afectan a las viviendasprotegidas contenidas en los Planes, y se han eliminado las ayudas directas para facilitarsu acceso a los hogares, derivado por las restricciones fiscales que estánexperimentando las distintas Administraciones Públicas. 6.2. Los beneficios fiscalesEn este subapartado se estudia la evolución del instrumento de política de viviendarelacionado con los beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda principalpor parte de los hogares españoles. Este instrumento es relevante en tanto y cuantoafecta al coste para los hogares de su vivienda principal, ya sea por la adquisición o porel alquiler, y por ello puede determinar cuál es el régimen de tenencia elegido por loshogares. Por tanto se analizan las iniciativas gubernamentales en materia fiscal dirigidasa la demanda, es especial en aquello relativo al tratamiento fiscal de las deduccionesfiscales que reciben los hogares en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas(IRPF).Por otra parte, dado que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas ha 83
    • permitido incrementar las facultades para regular las deducciones fiscales por parte decada una de las Comunidades Autónomas en los tramos del IRPF con relación al accesoa la vivienda cabe considerar tanto los cambios normativos en el ámbito estatal como enel autonómico durante el periodo de referencia de este trabajo de investigación. Estoscambios entraron en vigor con la reforma de la Ley Orgánica de Financiación de lasComunidades Autónomas que tuvo lugar en 2001.Posterior al análisis de los cambios en este instrumento de política de vivienda se evalúasu impacto en el IRPF durante el periodo de referencia de este trabajo. 6.2.1. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito estatalLos beneficios fiscales dirigidos a los hogares relacionados con su acceso a la viviendaque se analizan se concentran fundamentalmente en IRPF, y son los siguientes:• Las deducciones por adquisición de vivienda habitual• Las deducciones por las aportaciones de capital a las “Cuentas Vivienda”, instrumentos de ahorro para la posterior materialización de éste en la adquisición de la vivienda habitual.• Las deducciones por el alquiler de la vivienda habitual.El punto de partida para el análisis en los cambios normativos de este instrumento depolítica de vivienda es la reforma de la ley que regula el IRPF del año 1998, mediante laLey 40/98. Los cambios introducidos en la misma se resumen en los siguientes aspectos(Sánchez Martínez, Mª T., 2004 a; Fernández Carbajal, A., 2004):• En primer lugar, se eliminaron de los beneficios fiscales para los hogares en régimen de alquiler. Anteriormente a esta reforma, este beneficio se basaba en una deducción en la cuota íntegra del IRPF del 15% de las cantidades satisfechas por alquiler de la vivienda habitual, con el límite de deducción de 6.000 euros. El requisito en términos de renta del hogar se situaba en que la base imponible no podía ser superior a los 21.035 euros. 84
    • • En segundo lugar, los beneficios fiscales para los hogares que accedían a su vivienda habitual en propiedad se concentraron en la cuota de este impuesto. En este sentido se modificó la situación anterior mediante la cual los intereses que el hogar había pagado en concepto de préstamo hipotecario por el acceso a su vivienda habitual se deducían de la base imponible de dicho impuesto.• Para estos hogares, los porcentajes de deducción se fijaron en el 25% de las cantidades satisfechas para los dos primeros años de vigencia del préstamo hipotecario, y del 20% para los primeros 4.507 euros, y del 15% para el resto a partir de los dos años anteriormente mencionados. En el caso de adquisición de vivienda habitual sin financiación ajena el porcentaje de deducción se situó en el 15% para el total de límite máximo de 9.015,18 euros.• Además se estableció un límite máximo de deducción de las cantidades aportadas al pago del préstamo hipotecario asociado a la adquisición de la vivienda habitual de 9.015,18 euros, frente al 30% de la base liquidable en la situación previa.El sistema de beneficios fiscales en aquello relativo a la deducción por adquisición devivienda en propiedad establecida en el IRPF se mantuvo estable en relación tanto conlos límites de deducción así como los porcentajes de la misma, hasta la reforma delIRPF en el año 2006, mediante la ley 35/2006. En ella se modificaron los porcentajes dededucción en la cuota del impuesto por cantidades satisfechas ante la adquisición de lavivienda habitual con financiación ajena, eliminándose los porcentajes incrementadospara los primeros años de vigencia del crédito hipotecario. Los porcentajes se situaronen el 15% de dichas cantidades manteniéndose la base máxima de deducción en los9.015,18 euros.Con respecto a las “Cuentas Vivienda”, durante el periodo analizado, tanto losporcentajes de deducción como las bases máximas de deducción han experimentadocambios equivalentes a la deducción por adquisición de vivienda habitual. No obstante,en 2008, mediante el Real Decreto 1975/2008 se amplió el plazo, en dos añosadicionales, para la materialización en la adquisición de la vivienda habitual, cuandoeste instrumento de ahorro hubiera sido constituido entre los años 2004 y 2006, hasta el31 de Diciembre de 2010. 85
    • En 2007, mediante una nueva reforma del IRPF con la ley 51/2007 se restableció ladeducción por alquiler en la vivienda habitual que fue eliminada mediante la reformadel IRPF en 1998. El objetivo de esta reforma fue equiparar el tratamiento fiscal a loshogares que acceden y residen en régimen de alquiler con respecto a aquellos que optanpor la propiedad utilizando para ello financiación ajena. La deducción establecida tienelos siguientes aspectos clave:• Los contribuyentes podrán deducirse el 10,05 % de las cantidades satisfechas en el período impositivo por el alquiler de su vivienda habitual, siempre que su base imponible sea inferior a 24.020 euros anuales,• La base máxima de deducción se estableció en 9.015 euros siempre que la base imponible del hogar fuese igual o inferior a los 12.000 euros anuales, y si la base imponible estuviera comprendida entre los 12.000,01 euros y 24.020 euros anuales, el límite correspondía al resultado de la diferencia entre 9.015 euros y la multiplicación entre 0,75 y la diferencia entre la base imponible y 12.000 euros anuales.Como reforma clave del sistema fiscal en aquello relativo a este instrumento de políticade vivienda cabe mencionar el Proyecto de Ley de Economía Sostenible (Proyecto deLey 121 de la actual legislatura). Los aspectos más relevantes en este sentido son lossiguientes:• Se establece, por primera vez en la historia de este sistema de bonificaciones fiscales a la adquisición de vivienda habitual un límite máximo en la base imponible, que se sitúa en 24.107,20 euros anuales, para aquellos hogares que adquieran dicha vivienda a partir del 1 de enero de 2011.• La base máxima de deducción será distinta en función de la base imponible del hogar. Si es igual o inferior a 17.707,20 euros, esta base máxima será de 9.040 euros. Y si se sitúa entre los 17.707,20 y los 24.107,20 euros ésta resultará de restar a 9.040 euros la multiplicación de la diferencia entre la base imponible y 17.707,20 por 1,4125.• En tercer lugar, para los hogares en régimen de alquiler la deducción será del 10,05% por las cantidades satisfechas por el pago de alquiler. Los límites en la base 86
    • imponible y el límite de la deducción son idénticos que los propuestos para la deducción por adquisición de vivienda habitual.Estos cambios en la política fiscal de vivienda entraron en vigor mediante la Ley39/2010, mediante la cual se aprobaron los presupuestos generales del Estado para elaño 2011. 6.2.2. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito autonómicoUno de los aspectos más relevantes en el análisis del tratamiento del IRPF comoinstrumento de política de vivienda durante el periodo analizado es la participación delas Comunidades Autónomas en el diseño de los beneficios fiscales asociados al accesoa la vivienda por parte de los hogares.Tras la entrada en vigor del nuevo modelo de financiación en 2002, mediante la Ley21/2001 de Financiación de las Comunidades Autónomas, los porcentajes asociados a ladeducción por adquisición de vivienda habitual se dividieron en dos, uno estatal y otroautonómico. Las Comunidades Autónomas dispusieron a partir de la entrada de estenuevo modelo de financiación la posibilidad de incrementar o reducir el porcentajeautonómico en hasta un 50%. Tanto éste como el estatal quedaron establecidos delsiguiente modo:• En adquisición de vivienda sin financiación ajena: tramo estatal, 10,05%; tramo autonómico, 4,95%, con una base máxima de deducción de 9.015,18 euros.• En adquisición de vivienda con financiación ajena, en los dos años siguientes a la adquisición: hasta 4.507,59 euros, tramo estatal 16,75%; tramo autonómico, 8,25%. El exceso de inversión hasta 9.015,18 euros, tramo estatal 10,05%; tramo autonómico 4,95%.• En adquisición de vivienda con financiación ajena, a partir de los dos años siguientes a la adquisición: hasta 4.507,59 euros, tramo estatal 13,4%; tramo autonómico, 6,6%. El exceso de inversión hasta 9.015,18 euros, tramo estatal 10,05%; tramo autonómico 4,95%. 87
    • Por otra parte las Comunidades Autónomas han establecido a su vez deducciones en lacuota por arrendamiento de la vivienda habitual. Por ejemplo, en el caso de laComunitat Valenciana dicha deducción se estableció por primera vez en 2002. Estadeducción ha ido incrementándose desde el 10% de las cantidades satisfechas enconcepto de alquiler de la vivienda principal con un límite de 180 euros, hasta el 15%con un límite de deducción en 459 euros. Si el arrendatario tiene hasta 35 años, tanto elporcentaje de deducción como el límite se incrementan, 20% y 612 eurosrespectivamente. 6.2.3. Análisis estadísticoEn este apartado se analiza el gasto fiscal que ha representado este instrumento depolítica de vivienda. Para ello se analizan los datos del número de declaraciones delIRPF con alguna de las deducciones fiscales anteriormente mencionadas. Además seevalúa el importe que ha representado durante el periodo de referencia de este trabajo deinvestigación dichos beneficios fiscales.Esta revisión estadística aporta información sobre el impacto y repercusión de esteinstrumento de política de vivienda en los hogares, analizándose el periodocomprendido entre los años 1998 y 2008, último año disponible.En la tabla 6.2 se ofrecen los datos tanto del número de declaraciones del IRPF condeducción fiscal en función de las distintas tipologías de beneficios fiscales con relacióna la política de vivienda, así como el importe que éstos han representado, destacándoselos siguientes aspectos: • La presencia de estos beneficios fiscales en los hogares declarantes ha ido incrementándose sensiblemente a lo largo del periodo evaluado. Si a finales de la década de los años 90 el número de declaraciones con deducción fiscal se situó en torno a los 4,7 millones de declaraciones, en el año 2008 esta cifra se situó en los 6,4 millones de declaraciones. • A partir de año 1999 el porcentaje de declaraciones con este tipo de deducciones con respecto al total de declaraciones presentadas muestra una tendencia creciente, hasta alcanzar en 2006 el 37,6%, máximo porcentaje de la serie. 88
    • • Por tipologías, la deducción por adquisición en vivienda habitual se ha incrementado en el conjunto de declaraciones fiscales presentadas desde el año 2000, hasta alcanzar su nivel más alto en 2006 con 6,4 millones de declaraciones con este tipo de beneficio fiscal. • En cambio, las declaraciones con beneficio fiscal derivado de las cuentas viviendas se han reducido de manera sostenida, es especial al final de la serie estadística considerada. • El importe del conjunto de beneficios fiscales considerados se ha incrementado sensiblemente, alcanzándose la cifra más elevada en el año 2006, con 6.300 millones de euros. • Los cambios introducidos a lo largo del periodo analizado, que anteriormente se han descrito, han provocado un considerable incremento en el coste fiscal de estos beneficios fiscales. Desde 1999 hasta el año 2008, año en que ha surtieron efecto los cambios introducidos con la Ley 40/1998, el incremento en el importe medio de beneficio fiscal destinado a la inversión, es decir adquisición de vivienda, ha sido del 71%. Ello se explica tanto por los cambios normativos, como por el considerable incremento de adquisiciones de vivienda con necesidades de financiación ajena. Tabla 6.2: Declaraciones IRPF relacionadas con la política de beneficios fiscales relacionados con la vivienda. Número e importe (miles de euros) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Inversión en vivienda habitual 4.254.678 3.958.898 4.386.730 4.766.004 5.120.664 5.364.193 5.716.626 6.078.976 6.486.355 6.172.498 6.236.148Nº declaraciones Alquiler 661.937 Cuenta vivienda 382.349 322.917 320.201 339.649 341.269 304.825 280.467 257.641 230.745 201.417 191.065 Total declaraciones con beneficio fiscal relacionado con el acceso a la vivienda 5.298.964 4.281.815 4.706.931 5.105.653 5.461.933 5.669.018 5.997.093 6.336.617 6.717.100 6.373.915 6.427.213 Total declaraciones anuales 15.424.100 13.895.161 14.297.387 14.903.943 15.481.382 15.985.781 16.474.150 17.105.088 17.840.783 18.702.875 19.388.981 Inversión en vivienda habitual 1.574.211 3.074.528 3.484.634 3.957.029 4.210.135 4.482.286 4.757.917 5.172.165 5.794.374 4.725.700 4.994.937Importe Alquiler 244.155 Cuenta vivienda 222.593 219.756 230.320 259.565 268.386 251.384 238.676 225.041 207.724 190.278 188.433 Total importe de beneficio fiscal relacionado con el acceso a la vivienda 2.040.959 3.294.284 3.714.954 4.216.595 4.478.521 4.733.671 4.996.593 5.397.205 6.002.097 4.915.979 5.183.370Fuente: BADESPE 6.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscalesUna vez analizados los cambios normativos de este instrumento de política de vivienda,así como el gasto fiscal generado, se realizan una serie de consideraciones yvaloraciones entorno al impacto en materia de efectividad y eficacia de dichoinstrumento.En primer lugar, durante el periodo considerado, la existencia de la deducción fiscal por 89
    • adquisición de vivienda ha propiciado un sesgo fiscal favorable hacia los hogares queacceden a su vivienda en propiedad frente aquello que optan por el alquiler. Es decir,estos beneficios fiscales han introducido distorsiones relevantes tanto en la elección delos distintos regímenes de tenencia, como en el nivel de demanda de viviendas (García-Vaquero, V. y Martínez J., 2005). Este sesgo se observa en la magnitud de los beneficiosfiscales dirigidos a los hogares que optan por la propiedad para acceder a su vivienda,que se han incrementado además por la facilidad con la cual han dispuesto parafinanciar la adquisición de vivienda (Naredo, J.M., Carpintero, O. y Marcos, C., 2002);Rodríguez López, J. (2009). Además, la deducción fiscal destinada a la adquisición devivienda ha sido regresiva, ya que ha permitido beneficiarse en mayor cuantía a loshogares de rentas medias, y en menor medida a hogares de rentas bajas (RodríguezMéndez, M. et al., 2010).En segundo lugar, el diseño descrito de este instrumento de política de vivienda puedenhaber contribuido al incremento de los precios de la vivienda durante el periodoconsiderado, y no repercutir en un menor coste de adquisición para los hogaresadquirientes (García Montalvo, J., 2003); García-Vaquero, V. y Martínez J., 2005),OECD, 2007). Dada la estructura del mercado residencial, este hecho se explica por elpoder de mercado del que dispone la oferta de vivienda a la hora de apropiarse posiblesbeneficios económicos destinados a la demanda de vivienda. Además, y considerando laevolución del ciclo residencial, en cuanto a los precios de vivienda, construcción ydemanda de vivienda, este instrumento de política de vivienda ha contribuido, demanera procíclica a dicho ciclo residencial. 6.3. La política urbanísticaLa intervención pública en el mercado del suelo en España se basa en los principiosestablecidos en la Constitución Española, que en su artículo 47 considera necesaria laregulación del suelo de acuerdo al interés general, impidiendo la especulación ygarantizando la participación por parte de la sociedad de las plusvalías que se derivandel desarrollo urbanístico (Burón Cuadrado, J., 2006). 90
    • La política urbanística como instrumento de política de vivienda se divide en dosvertientes. La primera es aquella que regula los mecanismos de valoración del suelo enel proceso de planeamiento urbanístico. La segunda es la relativa a los PatrimoniosPúblicos de Suelo y las reservas de suelo destinado a la construcción de viviendasprotegidas.En primer lugar, en este apartado se analizan los cambios normativos en el ámbitoestatal que afectan al mercado del suelo y a los Patrimonios Públicos de Suelo. Porúltimo se analiza la introducción de las reservas de suelo destinadas a viviendaprotegida en las legislaciones autonómicas. 6.3.1. El régimen de valoración del sueloLa regulación del mercado del suelo experimentó un cambio notable y sustancial en1998, con la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones. Elobjetivo de esta ley fue el de la simplificación en la gestión urbanística, manteniéndoseal margen de las competencias autonómicas en aquello que se refiere a determinación delos usos del suelo.En términos generales, esta ley partía del supuesto que la problemática fundamental delsuelo era la escasez del mismo, que repercutía en incrementos de precios que encarecíanel precio de las viviendas que en él se construyesen. Ante ello, la solución que planteabala ley era incrementar la oferta de suelo, mediante mecanismos liberalizadores, como laconsideración, a priori, de suelo urbanizable todo aquel que no estuviese calificadocomo protegido por motivos medioambientales. No obstante, a pesar del supuestoanterior, el precio del suelo no se comportó a lo largo de la década posterior, en sucoste, de manera a la esperada por la ley. En este sentido cabe recalcar que el precio delsuelo, y así se corroboró con posterioridad, depende de las expectativas inmobiliariasexistentes, que a su vez depende de la cantidad de financiación disponible en laeconomía y en el sector, y fundamentalmente por los precios esperados de la vivienda.Es posible afirmar que esta reforma tuvo unos efectos durante el periodo de augeurbanístico y residencial que tendría lugar durante los años posteriores, ya que introdujo 91
    • el concepto de valor de mercado en el sistema de valoración inicial del suelo, hecho queposibilitaba incrementos de precios en la fase inicial de los desarrollos urbanísticos(Rodríguez López, J., 2009).La nueva reforma del mercado del suelo, mediante la ley del Suelo 8 de 2007,constituyó un cambio sustancial en el sistema de valoración de los suelos, apostando pormecanismo objetivos, en contraposición con aquellos que dicha valoración se basa enlas expectativas de valor resultante del futuro proceso urbanizador. En aquello relativo alos sistemas de valoración, la Ley del Suelo de 2007 pretende evitar los procesos deanticipación y materialización de las expectativas de creación de valor en un suelourbanizable. Con ello se pretende evitar los procesos de especulación e incremento decoste del suelo urbanizable que no haya sufrido ninguna modificación ni inversión(Bergés, A. y Ontiveros, E., 2007). 6.3.2. La regulación de los Patrimonios Públicos de SueloLos Patrimonios Públicos de Suelo son instrumentos de intervención pública en laacción urbanística presente en la legislación urbanística española desde mediados dels.XX. Los antecedentes legislativos en esta materia se sitúan en la Ley del Suelo de1956 y su reforma posterior, a través de la Ley del Suelo de 1975.Los objetivos de los Patrimonios Públicos de Suelo son el de regular el mercado desuelo, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y garantizar lapromoción de viviendas de protección pública. Fundamentalmente se componen de lascesiones de aprovechamientos urbanísticos derivados de la acción urbanística. Suconstitución y gestión es una competencia que corresponde a los ayuntamientos.Los cambios normativos que condicionaron los Patrimonios Públicos de Suelo fueronestablecidos en las leyes de suelo vigentes durante el periodo analizado, la ley 6/1998 yla 2/2007. La primera redujo con relación a la normativa anterior el porcentaje de cesiónde los aprovechamientos urbanísticos, que componen los Patrimonios Públicos deSuelo, situándolo en el 10%. Por el contrario, en la Ley 2/2007 este porcentaje se 92
    • establecía en un intervalo de entre el 5% y el 15% de los aprovechamientos urbanísticosgenerados.Por otra parte es importante considerar que distintas normativas autonómicas regularon,durante el periodo analizado, los usos a los que se destinaría los bienes contenidos enlos Patrimonios Públicos de Suelo. Por ejemplo, en la Comunitat Valenciana, mediantela Ley Urbanística Valenciana de 2005 determinó este instrumento como uninstrumento de política de suelo y vivienda, cuyos bienes deben destinarse a usos deinterés social o de utilidad pública, preferentemente la construcción de viviendasprotegidas.Si se considera cuál ha sido el grado de efectividad de este instrumento urbanístico esposible afirmar el escaso cumplimiento por parte de los ayuntamientos en cuanto a laformalización, constitución y gestión del mismo a pesar de su existencia en la normativaurbanística español desde mediados del s.XX. (Tribunal de Cuentas, 2004); Sindicaturade Comptes, 2004). En general, las carencias detectadas son la escasa constituciónformal y la incorrecta gestión contable de los bienes patrimoniales públicosprovenientes de las cesiones de aprovechamientos urbanísticos. 6.3.3. La regulación de suelo destinado a vivienda protegidaLa reserva de suelo destinado a la construcción de vivienda protegida es un instrumentourbanístico clave para entender la política de vivienda en España. La introducción en lalegislación relacionada con la regulación del mercado de suelo ha tenido lugar a travésde distintas normativas impulsadas por las Comunidades Autónomas, durante la décadade los años 90, a pesar de su presencia en la Ley 8/1990 de Reforma de RégimenUrbanístico. La posterior sentencia de inconstitucionalidad por parte del TribunalConstitucional de buena parte de los contenidos de esta ley en 1997, incluidos los quelegislaron en relación con la regulación estas reservas, basándose en que la competenciasobre ordenamiento urbanístico es propia de las Comunidades Autónomas, obligó aéstas a legislar en esta materia (Blanco González, A., 2010). 93
    • Las primeras legislaciones autonómicas que regularon las reservas urbanísticasdestinadas a vivienda protegida en el planeamiento urbanístico fueron las siguientes:• Navarra: Mediante la Ley Foral 7/1989, de medidas de intervención en materia de suelo y vivienda determinó la exigencia a los municipios de más de 2.000 del establecimiento en el planeamiento urbano de una reserva del 15% del suelo. Con posterioridad, la ley Foral 10/1994 concretó que dicha reserva debería contemplarse en la nueva capacidad residencial prevista.• País Vasco. La ley 17/1994 estableció una reserva del 20% del aprovechamiento residencial en suelos urbanos, y del 65% en suelos urbanizables.• Madrid: la Ley 9/1995 estableció la reserva mencionada en el 50% de la superficie de suelo urbanizable, destinándose a vivienda con algún régimen de protección pública, y en los municipios de más de 25.000 habitantes.El resto de Comunidades Autónomas introdujeron posteriormente en sus legislacionesurbanísticas en qué términos debía aplicarse este instrumento de política de vivienda,legislaciones que deben adecuarse a lo establecido en la Ley Estatal de Suelo 8/2007, yaque ésta obliga a realizar reservas de suelo destinadas a vivienda protegida en losplaneamientos urbanísticos del 30% de los aprovechamientos que en ellos seestablezcan. 6.4. Intervención en el mercado privado de alquilerOtro de los instrumentos de política de vivienda clave es la regulación e intervenciónpública en el mercado privado de alquiler de viviendas. Esta intervención se resumen enlos ámbitos: las legislaciones que regulan los contratos privados de alquiler deviviendas, y las medidas de apoyo y estímulo tanto a la oferta como a la demanda deviviendas en alquiler. 6.4.1. La regulación del mercado de alquilerLas legislaciones de referencia que regulan el mercado privado de alquiler de viviendasson la Ley de Arrendamientos Urbanos y Ley de Enjuiciamiento Civil. Estas dos leyes 94
    • no experimentaron cambios notorios hasta finales de la década actual. En 2009 entró envigor la Ley 19/2009, de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler, quemodificaron dos de los aspectos clave del ordenamiento jurídico del mercado delalquiler, como son por una parte la limitación en la prórroga obligatoria de los contratosde arrendamientos de vivienda, tal y como venía establecido en la Ley 29/1994 deArrendamientos Urbanos, y por otra los procedimientos que determinan el desahuciodel hogar en régimen de alquiler, regulados en la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil.Con respecto al primer aspecto, la Ley 19/2009 amplía el número de supuestos queimpiden al arrendatario la prórroga automática del contrato de alquiler de la viviendahasta un máximo de cinco años. Si hasta ese momento el arrendador podía evitar laprórroga del contrato de alquiler durante el periodo máximo de vigencia por necesidadde ocupar la vivienda objeto de alquiler para destinarla a vivienda habitual ypermanente, tras esta reforma se amplía este motivo en los siguientes términos:• Que la vivienda objeto de alquiler sea ocupada para destinarla a vivienda habitual y permanente por parte de padres, hijos o ex cónyuge• Que esta posibilidad debe reflejarse expresamente en el momento de la celebración del contrato• Y que la ocupación de la vivienda debe realizarse en el plazo máximo de tres meses.La segunda modificación en la regulación del mercado del alquiler pretende mejorar yagilizar los procesos de desahucio, fundamentalmente por falta de pago de rentas y porfinalización legal o contractual del plazo de arrendamiento. En general, se reducen lasmensualidades impagadas que dan derecho al propietario a iniciar el proceso dedesahucio, así como la reducción de los trámites judiciales que posibiliten dichodesahucio.Sobre la relevancia de las reformas de la legislación que regula este mercado de alquilerde vivienda, tanto en la Ley de Arrendamientos Urbanos como en la Ley deEnjuiciamiento Civil, es importante destacar que no han conseguido que el alquileralcance niveles en cuanto a la estructura del régimen de tenencia en España. Tras elfuerte proceso de liberalización en este mercado impulsado a finales de los años 80, lareforma de la legislación en materia de alquileres no ha conseguido alcanzar losobjetivos que estas mismas reformas se impusieron. Estos objetivos fueron el de 95
    • posibilitar que el alquiler sea una alternativa eficaz en el sistema de acceso a la viviendadigna y adecuada, potenciando el mercado de alquiler facilitando el acceso a la viviendaa aquellos hogares que no lo pueden realizar en condiciones de mercado, ydiversificando la oferta de viviendas en alquiler, agilizando los procesos judiciales antelitigios entre arrendatarios y arrendadores (González García, V., 2000). 6.4.2. Otras medidas de intervención pública en el mercado del alquilerRelacionado con el anterior instrumento de política de vivienda, durante el periodoestudiado se han implementado por parte de las Administraciones Públicas una serie deiniciativas dirigidas a fomentar el alquiler como régimen de tenencia en los hogaresespañoles, estimulando tanto la oferta, la demanda así como los aspectos deintermediación en el mercado. Estas iniciativas son la creación de la Sociedad Públicade Alquiler, el establecimiento de una ayuda directa destinada a la población joven quereside en régimen de alquiler, y la entrada en vigor de la regulación sobre nuevassociedades destinadas a la oferta y gestión empresarial de viviendas en alquiler.En 2005, se constituyó la Sociedad Pública de Alquiler, entidad dependiente delMinisterio de Vivienda, actualmente Ministerio de Fomento. El objetivo de estasociedad es la dinamización del mercado del alquiler, posibilitando por una parte elincremento de la oferta de viviendas en alquiler y ofreciendo seguridad jurídica y depago a la oferta de viviendas en régimen de alquiler. Mediante esta iniciativa sepretende evitar las deficiencias detectadas en el mercado del alquiler en España, comoson, por ejemplo la atomización en la oferta de viviendas en alquiler, la percepción porparte de ésta de inseguridad jurídica en caso de conflicto, así como la escasa presenciade agentes especializados en la gestión de este tipo de viviendas (Inuerrieta Beruete, A.,2007). Los instrumentos diseñados desde la Sociedad Pública de Alquiler son, entérminos generales, de gestión de viviendas cedidas por particulares o empresas, asícomo de intermediación entre la oferta y la demanda de viviendas en alquiler(Ministerio de Vivienda, 2010) .Complementariamente a la anterior, a partir de 2008, elMinisterio de Vivienda estableció la Renta Básica de Emancipación, destinada alestímulo de la demanda de alquiler. 96
    • Por último, mediante la Ley 11/2009 se reguló las nuevas sociedades anónimascotizadas de inversión en el mercado inmobiliario, también llamadas SOCIMI’s. Estassociedades tienen como objeto mercantil la adquisición y puesta de arrendamiento debienes inmobiliarios, entre ellos las viviendas destinadas a residencia habitual. Lapresencia de estas nuevas sociedades pretende impulsar el mercado del alquilermediante el incremento en la oferta de empresas y agentes profesionalizados. La ventajaprincipal para este tipo de empresas es el favorable tratamiento fiscal en el Impuesto deSociedades siempre y cuando los activos de las mismas estén compuestosprincipalmente por viviendas (Ministerio de Vivienda, 2010).En resumen, con estas tres iniciativas se pretendió incidir en los aspectos más relevantesde este mercado, estimulando la demanda de vivienda, mediante ayudas directas a lapoblación joven que reside en alquiler, intermediando en el mercado, y favoreciendo lapresencia de mayor oferta de agentes presentes en este mercado. No obstante estasmedidas no compensaron los efectos del conjunto de instrumentos de política devivienda, fundamentalmente Planes de Vivienda y beneficios fiscales, en el sentido deencarecer y dificultar en términos comparativos la vivienda en alquiler con respecto a lavivienda en propiedad (Jurado Guerrero, T., 2006) 6.5. Intervención en el mercado financiero e hipotecarioEste instrumento de política de vivienda incide en tres aspectos clave para entendertanto el modelo residencial como el resto de instrumentos de política de vivienda, comoson: la regulación del mercado financiero, la normativa vigente sobre valoracióncontable de los inmuebles y la regulación del mercado hipotecario.El punto de partida de la intervención pública en el mercado financiero y su relacióncon la política de vivienda para el análisis de este instrumento durante el periodoanalizado es el de la profunda liberalización en el sector. Esta liberalización es patentedesde la privatización de la entidad pública participante en la financiación de laconstrucción de viviendas protegidas, el Banco Hipotecario, así como la eliminación dela obligación legal que tenía las cajas de ahorro de destinar determinados volumen decrédito a la promoción y construcción de viviendas protegidas. Durante el periodo 97
    • considerado, la disponibilidad de este tipo de crédito ha resultado del pacto entre lasAdministraciones Públicas y las entidades de crédito, en el marco de los sucesivosPlanes de Vivienda. Por otra parte, otro de los elementos de intervención públicarelacionados con la política de vivienda es la legislación sobre valoración de inmuebles.Mediante sucesivas órdenes ministeriales (Orden Ministerial ECO 805/2003, OrdenMinisterial EHA 3011/2007 y Orden Ministerial EHA 546/2008) las Administracionespúblicas han tratado de establecer unas pautas claras para otorgar el valor de los bienesinmuebles, en especial viviendas y suelo. Esta regulación de los procesos de valoraciónde inmuebles es clave para entender a su vez el mercado hipotecario durante el periodoanalizado. A pesar de los límites establecidos en las distintas órdenes, que en ciertomodo impedían una valoración que incluyera componentes de mercado en un contextode burbuja residencial, los niveles de endeudamiento con relación al precio de mercadode la vivienda asociados a la adquisición superaron los niveles recomendados (LópezHernández, I. y Rodríguez López, E., 2010).Estrechamente relacionado con los aspectos de valoración de inmuebles, la regulacióndel mercado hipotecario prácticamente permaneció invariable durante el periodoconsiderado, siendo la legislación de referencia la contenida en la Ley 2/1981 deRegulación del Mercado Hipotecario. Mediante el Real Decreto 716/2009 semodificaron algunos elementos de regulación del mercado hipotecario y financiero.Estos elementos fueron dos. En primer lugar la de ofrecer mayores garantías reales paraaquellos préstamos hipotecarios que posteriormente puedan formar parte detitulizaciones por parte de las entidades de crédito por una parte. En segundo lugar esteReal Decreto regulaba mayores exigencias, en materia de avales o seguros de crédito,ante los préstamos hipotecarios cuyo importe se situase entre el 80% y 95% del valor dela vivienda.En general, la intervención pública en materia financiera e hipotecaria durante elperiodo analizado se basó en desarrollar y profundizar el proceso de privatización de lafinanciación privada destinada a la promoción y construcción residencial. Los cambiosdescritos en las regulaciones de estos mercados no obstante no impidieron el proceso defuerte endeudamiento privado, incremento de los precios de la vivienda, así como losproblemas de solvencia financiera, tanto de entidades de crédito, empresas y hogares. 98
    • Por último, y en materia de acceso y regulación de la financiación destinada a políticade vivienda, a finales del periodo analizado tuvieron lugar una serie de iniciativaspúblicas destinadas a asegurar esta financiación en un contexto de fuerte restricción dela misma destinada al sector residencial, que además afectó a la promoción yconstrucción de viviendas protegidas (Ministerio de Vivienda , 2010). Estas medidasfueron fundamentalmente de puesta a disposición de las entidades crediticias, tantobancos como cajas de ahorro, de avales públicos destinados a estas entidades quefinanciasen la construcción y promoción de vivienda protegida. 99
    • 7. El gasto público relacionado con la política de viviendaEn este apartado se analiza la intensidad, analizada ésta mediante el gasto público, delos instrumentos de política de vivienda diseñados en España, con el objetivo decomplementar el análisis realizado en el apartado anterior. Fundamentalmente son losPlanes de Vivienda y los beneficios fiscales aquellos instrumentos de intervención quemediante las distintas políticas aplicadas constituyen los elementos que explican elgasto de las Administraciones Públicas en vivienda.Este gasto público en materia de vivienda tiene dos componentes el gasto directo ygasto fiscal. El primero se deriva de los Planes de Vivienda que diseñan, implementan yejecutan tanto el Estado como las diferentes Comunidades Autónomas. En segundolugar el gasto fiscal analizado es el que se deriva de los beneficios fiscales en materia devivienda contenidos en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, analizado en elanterior apartado, en el Impuesto sobre el Valor Añadido y en el Impuesto dePatrimonio.Por último, y en el análisis del gasto público en política de vivienda se plantea lanecesidad de evaluar el gasto público atendiendo a cuál es el montante del mismo quepuede considerarse como gasto público social. Además, en este apartado se evalúa laimportancia del gasto público en vivienda en relación del PIB. 7.1. El gasto público directoEn el gráfico 7.1 se muestran los datos en valores absolutos (millones de euros), asícomo su tasa de variación interanual de la inversión en política de gasto directo enmateria de vivienda por parte del Estado. 100
    • Gráfico 7.1: Gasto directo en vivienda. del Estado Importe y tasa de variación interanal 1.400 40,0% 1.200 30,0% 1.000 20,0% 800 10,0% 600 0,0% 400 -10,0% 200 -20,0% - -30,0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Base de datos liquidación presupuestaria. Importe Variación Ministerio de Economia y HaciendaEn el año 2008 se han destinado en política de vivienda un total de 1.292,5 millones deeuros. Los datos ofrecidos, desde 1998, permiten diferenciar dos etapas en la evoluciónde esta variable. Hasta el año 2002 el importe del gasto presupuestario por parte delEstado experimentó reducciones durante todos los ejercicios, destacando las tasasanuales negativas de los ejercicios de 2000 y 2002, con el 19,6% y 17,8%respectivamente. Es a partir del año 2002 cuando el importe del gasto presupuestario delEstado experimenta tasas interanuales positivas, hasta el final de la serie en 2008. Eneste sentido destacan los incrementos interanuales de los ejercicios 2003, 2005 y 2007,con el 27,3%, 29,8% y 25,6% respectivamente.En el gráfico 7.2 se muestran los datos en valores absolutos y su tasa de variacióninteranual de la inversión en política de gasto directo en materia de vivienda por partedel conjunto de las Comunidades Autónomas.Al contrario que en el gasto presupuestario del Estado, el conjunto de las ComunidadesAutónomas mantuvieron una dinámica inversora más estable en los primeros ejerciciosde la serie estadística mostrada, a pesar de experimentar tasas de crecimiento negativasen el gasto directo en los años 2001, 2002 y 2003. Es a partir del ejercicio 2004 cuandola inversión en política de vivienda por parte de las Comunidades Autónomasexperimenta incrementos sensibles, hasta llegar en el ejercicio 2008 a los 2.560,04 101
    • millones de euros. En este año el nivel de inversión se sitúa en los 1.748,70, con tasainteranual del 16,4%, y contrarrestando las tasas negativas de principio de la década.En la tabla 7.1 se muestra el resumen de los datos anteriores, además de la participaciónporcentual sobre el total del gasto público directo tanto del Estado como de lasComunidades Autónomas. Tabla 7.1: Gasto directo en vivienda. Estado y CC.AA. Importe, tasa de variación interanal y porcentaje participación Millones de euros, participación porcentual y variación anual. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € % Mill. € %Estado 808,0 33,3 792,8 31,6 637,1 27,0 588,9 27,6 484,1 24,3 616,4 29,1 663,2 27,5 860,9 30,0 907,2 29,5 1.139,8 33,8 1.292,5 33,5CCAA 1.618,5 66,7 1.713,3 68,4 1.723,5 73,0 1.544,3 72,4 1.511,4 75,7 1.502,2 70,9 1.748,7 72,5 2.012,5 70,0 2.164,6 70,5 2.234,6 66,2 2.560,0 66,5Total gasto 2.426,5 100 2.506,1 100 2.360,6 100 2.133,2 100 1.995,5 100,0 2.118,6 100 2.411,9 100 2.873,4 100 3.071,8 100 3.374,3 100 3.852,5 100directoTasainteranual -1,9% 3,3% -5,8% -9,6% -6,5% 6,2% 13,8% 19,1% 6,9% 9,9% 14,2%Total GastodirectoFuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. EstadoMinisterio de Economia y HaciendaEl gasto total de las Administraciones Públicas se situó en 2008 en 3.852,5 millones deeuros, representando ésta la cifra más elevada de los últimos diez años. La participaciónporcentual del total de gasto público directo ha oscilado entre los siguientes intervalos:Estado entre el 24,3% y el 33,5% y las Comunidades Autónomas entre el 66,7% y el77,5%.Por último, para relativizar la importancia de la intensidad del gasto directo con respectoa la población, el gráfico 7.3 ofrece los datos anteriores por habitante. En 2008, elconjunto de Administraciones Públicas en España destinó, mediante el gasto públicodirecto, un total de 83,5 euros por habitante. 102
    • Gráfico 7.3: Gasto directo en vivienda por habitante. Total Estado y CC.AA 90,0 Fuente: Base de datos liquidación presupuestaria . Estado. Ministerio de Economia y Hacienda 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total Gasto público directo 60,9 62,3 58,3 51,9 47,7 49,6 55,8 65,1 68,7 74,7 83,5 7.2. El gasto fiscalEn este subapartado se analizan los beneficios fiscales relacionados con la política devivienda en tres impuestos del sistema fiscal: el Impuesto de la Renta de las PersonasFísicas (IRPF), Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) e Impuesto de Patrimonio (IP).Los datos sobre beneficios fiscales en materia de vivienda incluyen, además de los quese derivan del instrumento de vivienda analizado anteriormente en esta investigación, esdecir, los beneficios fiscales contenidos en el IRPF, otros que completan el gastopúblico fiscal en materia de vivienda, en el IVA y en el IP (Sánchez Martínez, Mª T.,2004 b).Los beneficios fiscales relacionados con el IVA son la aplicación de tipos impositivosreducidos por la compra de vivienda libre y vivienda protegida de régimen general yconcertado, y de superreducido en la adquisición de viviendas protegidas. En el IP,impuesto que en la actualidad no existe en el sistema fiscal, se contemplaban unasexenciones relacionadas con la vivienda habitual. 103
    • Tabla 7.2: Gasto público fiscal en vivienda. Millones de euros 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 IRPFInversión vivienda habitual 2.914,79 2.988,08 3.488,61 3.887,32 4.402,42 4.699,40 4.976,86 5.253,30 5.695,96 6.310,56 5.217,59 5.418,13Compensación deducción - - 50,26 28,88 29,70 41,33 23,50 14,46 11,75 10,87 783,53 722,75adquisición vivienda habitualCompensación arrendatarios - - 79,21 58,72 51,18 42,84 33,01 31,32 28,60 26,79 - - vivienda habitualAlquiler vivienda habitual 243,40 244,15 - - - - - - - - - -Total IRPF 3.158,19 3.232,23 3.618,08 3.974,92 4.483,30 4.783,57 5.033,37 5.299,08 5.736,32 6.348,22 6.001,12 6.140,88 IPExención en vivienda habitual 44,58 48,48 54,03 54,36 -Total IP 44,58 48,48 54,03 54,36 - IVAIVA 1.105,11 1.225,30 1.809,64 1.986,98 2.876,16 2.193,43 2.006,85 2.473,58 2.874,81 3.545,00 3.981,08 4.889,08Total IVA 1.105,11 1.225,30 1.809,64 1.986,98 2.876,16 2.193,43 2.006,85 2.473,58 2.874,81 3.545,00 3.981,08 4.889,08Total Gasto Público Fiscal 4.263,30 4.457,53 5.427,72 5.961,90 7.359,46 6.977,00 7.040,22 7.817,24 8.659,61 9.947,25 10.036,56 11.029,96Fuente: Presupuestos Generales del Estado. BADESPEEn la tabla 7.2 se muestran el conjunto de gastos fiscales en materia de vivienda desde1998 hasta el 2008, último dato disponible, según los impuestos anteriormente citados.Con respecto al IRPF, además de los beneficios fiscales vinculados a la inversión envivienda habitual en este impuesto también cabe computar beneficios fiscales derivadosde la compensación en la deducción por adquisición en vivienda habitual y a losarrendatarios de vivienda habitual, así como por alquiler de la vivienda habitual. Esteúltimo concepto sólo generó beneficios fiscales en 1998, ya que en la reforma de esemismo año esta deducción se eliminó. A pesar que en la reforma de este impuesto delaño 2007 se ha restablecido la misma, todavía no existen datos disponibles que permitananalizar esta medida. En 2008 el conjunto de beneficios fiscales asociados a la viviendaen este impuesto ascendió a 6140,88 millones de euros. Este importe ha experimentadoa lo largo de la serie analizada crecimientos interanuales considerables, debidofundamentalmente al fuerte dinamismo tanto en la compraventa de viviendas como en elacceso a la financiación ajena por parte de los hogares en la adquisición de viviendas.El comportamiento de los beneficios fiscales derivados del IVA ha sido de incrementopaulatino durante el periodo considerado. Este hecho se explica obviamente por elincremento en la adquisición de viviendas durante este periodo, alcanzándose en 2008los 4.889,08 millones de euros, con sensibles tasas de crecimiento interanual positivasdesde el año 2004. 104
    • Por último, los beneficios provenientes del IP tan sólo representaron, comparado con elconjunto de beneficios fiscales asociados a la vivienda, cifras entre los 44 millones deeuros en 2004 y 54 millones de euros en 2007, último ejercicio con datos disponibles.En resumen, en 2007 el gasto público fiscal ascendió a 10.029,96 millones de euros.En el gráfico 7.4 se relativizan los gastos fiscales totales del periodo analizado enfunción de la población residente. En 2008 el beneficio fiscal en materia de vivienda porhabitante ascendió a 239 euros, cifra que a lo largo del periodo se ha ido incrementandosensiblemente. Gráfico 7.4: Gasto fiscal en vivienda por habitante. 300,0 Fuente: Presupuestos Generales del Estado. BADESPE 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total Gasto público fiscal por habitante 111,9 135,0 147,2 179,0 166,8 164,8 181,0 196,3 222,5 222,0 239,0 7.3. El gasto público totalEl total del gasto público en vivienda en el año 2008 ascendió a 14.882,5 millones deeuros (tabla 7.3). La participación porcentual de los dos componentes del gasto públicototal se ha alterado a lo largo del periodo estudiado, a favor de los gastos públicos decarácter fiscal en detrimento de los directos o vinculados con la inversiónpresupuestaria. En los años 1998 y 1999 el gasto público directo representó el 35% y31% respectivamente, y a partir de 2000 este tipo de gasto en materia de vivienda se 105
    • sitúa entorno al 25%. Por el contrario, los beneficios fiscales han ganado protagonismoen la política de gasto en materia de vivienda, incrementándose diez puntosporcentuales en 2008 desde el principio de la serie. Tabla 7.3: Total gasto público. Millones de euros. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Gasto público directo 2.426,5 2.506,1 2.133,2 2.133,2 1.995,5 2.118,6 1.748,7 2.873,4 2.164,6 3.374,3 3.852,5Gasto público fiscal 4.457,5 5.427,7 5.961,9 7.359,5 6.977,0 7.040,2 7.817,2 8.659,6 9.947,2 10.036,6 11.030,0Gasto público total 6.884,0 7.933,8 8.095,1 9.492,7 8.972,5 9.158,8 9.565,9 11.533,0 12.111,8 13.410,9 14.882,5Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE 7.4. El gasto social en la política de viviendaEl gasto social en materia de vivienda tan solo incluye aquel gasto público quecorresponde a las subvenciones de alquileres y a las subsidiaciones de intereseshipotecarios para los hogares adquirientes de vivienda. Esta definición de gasto social esla utilizada en el ámbito de la Unión Europea para la comparativa en los estudios sobrelas políticas de vivienda de los países miembros (Ministerio de Trabajo e inmigración,2009).En la tabla 7.4 se muestran los datos tanto del total del gasto público en materia devivienda, del considerado como gasto social en materia de vivienda y la participaciónporcentual de éste con respecto al total. Tabla 7.4: Gasto público total y social en vivienda. Millones de euros y porcentaje participación 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Gasto público directo 2.426,50 2.506,10 2.360,60 2.133,20 1.995,47 2.118,57 2.411,86 2.873,40 3.071,76 3.374,35 3.852,53Gasto público fiscal 4.457,53 5.427,72 5.961,90 7.359,46 6.977,00 7.040,22 7.817,24 8.659,61 9.947,25 10.036,56 11.029,96Total Gasto público 6.884,03 7.933,82 8.322,50 9.492,66 8.972,48 9.158,79 10.229,10 11.533,00 13.019,01 13.410,91 14.882,49Total gasto social 1.324,40 1.307,50 1.039,20 1.157,10 1.108,30 1.222,20 1.312,80 1.561,20 1.662,90 1.947,40 2.083,00% Gasto social/ Total gasto 19,2% 16,5% 12,5% 12,2% 12,4% 13,3% 12,8% 13,5% 12,8% 14,5% 14,0%Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE. SEEPROSComo puede observarse, el gasto público social en materia de vivienda fue en 2008 de2.083 millones de euros, representando a lo largo de la serie porcentajes departicipación que han oscilado entre el 12,2% en 2001 y el 19,2% en 1998 al 12,2%Estos bajos porcentajes se explican por dos motivos: el predominio en los Planes deVivienda en la adquisición de viviendas protegidas, así como la extraordinariaimportancia de la política fiscal relacionada con la adquisición de vivienda en España. 106
    • 7.5. Importancia del gasto público en materia de vivienda con relación al PIBPara concluir el análisis sobre la política de gasto en política de vivienda, caberelativizar la importancia de los instrumentos de gasto público descritos con relación ala evolución del PIB durante el periodo analizado. En la tabla 7.5 se muestra elporcentaje que representa cada uno de los conceptos de gasto público en materia devivienda con relación al PIB en España.El gasto público total se ha mantenido estable entorno al intervalo del 1,17% y 1,37%del PIB. Desde el principio de la serie analizada, el gasto público fiscal ha incrementadosu importancia, situándose entorno al 1% del PIB, mientras que el gasto directo por elcontrario ha reducido su importancia (0,35% en 2008). Por otra parte el gasto socialrepresenta tan sólo, en los ejercicios desde 2000 porcentajes entorno al 0,15%-0,19%. Tabla 7.5: Gasto público directo, fiscal, social y total con relación al PIB 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008% PIB Gasto público directo 0,45 0,43 0,37 0,31 0,27 0,27 0,29 0,32 0,31 0,32 0,35% PIB Gasto público fiscal 0,83 0,94 0,95 1,08 0,96 0,90 0,93 0,95 1,01 0,95 1,01% PIB Gasto público social 0,25 0,23 0,16 0,17 0,15 0,16 0,16 0,17 0,17 0,18 0,19% PIB Total gasto 1,28 1,37 1,32 1,39 1,23 1,17 1,22 1,27 1,32 1,27 1,37Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE. SEEPROSLa importancia del gasto social en materia de vivienda en España es significativamenteinferior que en los países del ámbito de la Unión Europea. El volumen total de este tipode gasto público (tabla 7.5) representa el 0,19% del PIB, mientras que en el conjunto dela UE27 este porcentaje es sensiblemente superior, alcanzándose el 0,52% del PIB(tabla 7.6) en 2008. Esta considerable diferencia en la importancia de este tipo de gastopúblico se explica por el modelo de protección en materia de vivienda implantado enEspaña, basado tal y como se ha analizado en el capítulo 6, basado fundamentalmenteen la adquisición de viviendas protegidas y en el gasto público fiscal destinado aaquellos hogares que adquieren su vivienda principal. 107
    • Tabla 7.6: Gasto público social vivienda. % PIB 2006 2007 2008Reino Unido 1,45 1,15 1,22Chipre 0,49 0,63 0,82Francia 0,77 0,76 0,80Hungria 0,53 0,91 0,71Dinamarca 0,66 0,69 0,71Alemania 0,65 0,61 0,57UE 15 0,61 0,55 0,55UE 25 0,59 0,53 0,53UE 27 0,58 0,52 0,52Grecia 0,52 0,48 0,51Suecia 0,51 0,47 0,46Finlandia 0,27 0,24 0,42Irlanda 0,35 0,34 0,41Holanda 0,38 0,38 0,36Malta 0,17 0,24 0,23Bélgica 0,13 0,14 0,23España 0,17 0,18 0,19Luxemburgo 0,17 0,15 0,18Letonia 0,10 0,13 0,17Austria 0,12 0,11 0,11Polonia 0,11 0,09 0,06Rep. Checa 0,07 0,06 0,06Rumanía - - 0,02Estonia 0,04 0,02 0,02Italia 0,02 0,02 0,02Eslovenia 0,02 0,01 0,01Bulgaria 0,00 0,00 0,00Portugal 0,00 0,00 0,00Lituania 0,00 0,00 0,00Fuente: Eurostat 108
    • 8. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de política de viviendaAntes de analizar con detalle las propuestas de reforma de la política de vivienda másrecientes y elaboradas en el contexto económico actual es importante destacar que lanecesidad de reformar el conjunto de instrumentos de política de vivienda ha sido unaconstante en los análisis económicos realizados, focalizados en el estudio de estapolítica durante la década de los años 90 y del principio de la actual década.En el análisis realizado por Pedro Bueno, A. (1998) el diagnóstico sobre el problema dela vivienda en el contexto histórico de finales de los años 90 es equivalente al efectuadoanteriormente en este trabajo para la etapa posterior. La espiral de incremento de preciosde las sucesivas fases de auge residencial era la consecuencia que impedía, en mayormedida, el acceso a la vivienda en condiciones dignas y económicamente sostenibles departe de la ciudadanía.Los instrumentos más relevantes en materia de protección social de la política devivienda, como los Planes de vivienda y los beneficios fiscales, eran ya de marcadocarácter regresivo en términos de cohesión social. Ello se debía a que el acceso enpropiedad y los beneficios asociados conseguían ser apropiados mayoritariamente porlos hogares de rentas medias. Los casos más evidentes eran la compra de viviendasprotegidas por parte de este tipo de hogares, que disponían de mayor facilidad paradisponer de ahorros previos exigidos ante dicha compra, y los beneficios fiscalescontenidos en el IRPF que disfrutaban en mayor medidas dichos hogares.Otro de los aspectos clave que invitaban a una reforma a finales de la década de los años90 se refiere a la extraordinaria participación de la propiedad como régimen de tenenciapredilecto en los hogares españoles, derivado entre otros por la escasa incidencia delproceso liberalizador iniciado a mediando de los años 80 en el mercado privado delalquiler de viviendas. Este mercado privado de alquiler no respondía a las necesidadesde ciertos colectivos de población que por determinadas causas no podían acceder a lapropiedad, fuertemente estimulada a su vez por el conjunto de instrumentos de políticade vivienda. El diagnóstico establecía que los reiterados procesos de revalorizacióninmobiliaria impedían que la potencial oferta de viviendas en alquiler destine ésta alarrendamiento, comportándose como una oferta diferida en el tiempo del mercado de 109
    • adquisición de viviendas. Ello unido a las disfunciones en materia legislativa y judicialen la agilidad para salvaguardar la seguridad jurídica de la oferta de viviendas generabaun consecuente estrangulamiento en el mercado, con escasez en la oferta, generalmentede baja calidad constructiva y de ubicación urbana, así como una demanda potencialinsatisfecha por motivos económicos. Las reformas apuntadas ya entonces asumían ladificultad de conjugar liberalización en pro de incrementar la oferta de viviendas enrégimen de alquiler con la facilidad y disponibilidad de la demanda de cantidades deviviendas en alquiler con precios asequibles.En este artículo se proponía una profunda revisión tanto del análisis y comprensión delfuncionamiento del mercado privado de provisión del bien vivienda, así como de losinstrumentos de intervención. Para entender la política de vivienda, y su necesidad dereforma, era necesario entender los principios ideológicos imperantes y dominantes, queya a finales de los años 90 venían marcada por la creciente liberalización económica ymenor intervención pública, resultado del proceso de integración de la economíaespañola en el marco de la Unión Europea. Esta liberalización tuvo su reflejo en eldiseño de los instrumentos de la política de vivienda, en especial en los mercados delsuelo y alquiler de viviendas.El agotamiento del modelo de intervención se completaba con los perjuicios causadospor la creciente liberalización en el mercado del suelo, donde ante las condiciones demonopolio y falta de competencia inherente en este mercado las decisiones deliberación por parte de las Administraciones Públicas no generaron más que mayoresincrementos de los precios del suelo, falta de transparencia y retención del mismo porparte de la oferta. Por otra, y como propuesta alternativa en este artículo se planteaba lanecesidad de impedir que la oferta de suelo, ya en los procesos de ordenación urbana,pueda ejercer el poder monopolista en el proceso de urbanización y posterior puesta enel mercado de suelo destinado a edificación residencial. Cabe destacar especialmente lamención a la necesaria coordinación entre el diseño de los instrumentos de políticaurbanística, de regulación del mercado del suelo y de vivienda, exigiéndose además laparticipación de los Ayuntamientos, como entidades públicas con la responsabilidad enla primera política anteriormente mencionada, en dicha reforma. 110
    • Posteriormente en Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 a) y Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 b) seanaliza la política de vivienda en un contexto de fuerte expansión del sector residencial,así como las conexiones de este sector con la política de vivienda. La política devivienda en un contexto de fuerte crecimiento residencial, como el experimentado enEspaña desde finales de la década de los 90, periodo de referencia del análisis de estetrabajo de investigación, sigue afectada y condicionada por la dificultad en el acceso ala vivienda, fruto del mantenido crecimiento de los precios de vivienda. Las propuestasde reforma de los instrumentos de política de vivienda, y con especial relación a losPlanes de Vivienda, abogan por ser de mayor precisión, en el sentido de evitar launiversalidad en la población potencialmente beneficiaria, sino focalizados en aquellossectores de la población de mayores dificultades económicas. El marco ideológico deliberalización económica, junto con las graduales restricciones presupuestarias obligaba,según los autores, a plantearse desde un punto de vista de asignación óptima de losrecursos públicos quién debería ser la población beneficiaria de la política de vivienda,así como cuál ha de ser el régimen de tenencia que mediante esta política seaincentivado. Según este artículo debería de apostarse por aquellos colectivos conmayores dificultades económicas estructurales, con grave riesgo de exclusión social,quienes deberían ser objetivo central de la política de vivienda, evitándose la aplicaciónde reglas que permitan a colectivos de rentas medias y altas beneficiarse de la políticade vivienda. Tanto los beneficios fiscales como los Planes de vivienda son un buenejemplo de una aplicación regresiva de la política de vivienda ya que han sidotradicionalmente estas clases sociales, con posibilidades de ahorro y endeudamientoquienes se han beneficiado en mayor medida de esose instrumento de política devivienda.Más recientemente ha tenido lugar la publicación de una serie de propuestas de reformade la política de vivienda que se analizan en este apartado. Estas propuestas estáncontenidas en las siguientes publicaciones: López García, M.A. (2010), Palacios García,J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008).La importancia de estas investigaciones recae tanto por el estudio que realizan sobre elconjunto de instrumentos de política de vivienda que en este trabajo de investigación sehan analizado, como por plantearse en el contexto del final del ciclo residencialexpansivo. Ello les permite extraer las consecuencias que este ciclo residencial ha 111
    • tenido tanto para el modelo residencial español como para la efectividad de la políticade vivienda.En general, estas investigaciones abordan el hecho apuntado en la hipótesis planteada eneste trabajo con relación a la subordinación de la política de vivienda desarrollada enEspaña desde finales del s.XX al ciclo residencial. Además analizan los efectosnegativos, desde la perspectiva de los objetivos de la política de vivienda, que tanto lafase de auge como de posterior recesión han supuesto para la viabilidad del sistema deprotección en materia de vivienda en España. Paralelamente, estas investigacionestambién señalan los efectos perniciosos para el conjunto de la economía que ha supuestoel ciclo residencial expansivo, como por ejemplo el exceso de viviendas en oferta, elalto nivel de precios de la vivienda observado, el excesivo endeudamiento privadoderivado de la construcción y promoción residencial, y la alta dependencia de laeconomía española de los ciclos expansivos en este sector para conseguir elevadosniveles de actividad y empleo.No obstante, se observan ciertas diferencias en las propuestas de reforma que realizan.Por una parte Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J.(2008) y ONU (2008) enfocan su propuesta bajo la premisa que han de ser lasAdministraciones Públicas quienes sean las responsables de garantizar el acceso a lavivienda, mediante un cambio profundo de los mecanismos de intervención. Por elcontrario, la propuesta de reforma de FEDEA (López García, M.A., 2010), se basa en laeliminación de algunos instrumentos de política de vivienda, y en la liberalización de lalegislación sobre alquiler de vivienda. 8.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformasLas motivaciones apuntadas por estas investigaciones para proponer una serie dereformas en la política de vivienda en España a finales de la actual década se basan enlos siguientes aspectos.En primer lugar, se ha mantenido el predominio de la propiedad como mecanismo deacceso a la vivienda por parte de los hogares, a pesar de los incrementos del precio de la 112
    • vivienda durante los años de expansión residencial y del empeoramiento de los índicesde accesibilidad. Ello ha sido posible gracias a las extraordinarias condicionesfinancieras dispuestas a los hogares, tanto para financiar la adquisición de vivienda librecomo de las viviendas protegidas. Además, la política fiscal de ayudas a estos hogaresha estimulado la compra de viviendas, hecho que ha generado un elevado coste fiscalpara las Administraciones PúblicasLos Planes de Vivienda no han sido instrumentos de política de vivienda de los cuálesse hayan beneficiado los hogares menores niveles de renta. El mecanismo de asignaciónde la figura predominante contenida en los Planes de Vivienda, la vivienda protegida enventa, no se ha realizado bajo condicionantes de necesidad y oportunidad. Además elescaso control público de estas asignaciones ha derivado en usos indebidos de estasviviendas. Además, tanto Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), BurónCuadrado, J. (2008) y ONU (2008) abordan la problemática de la transferencias deplusvalías a los adquirientes de viviendas protegidas ante la venta en el mercadoresidencial privado de este tipo de viviendas.Otro de los aspectos más relevantes que constatan estas investigaciones es la debilidadde los instrumentos de política de vivienda en materia de alquiler, que junto con laestrechez de este mercado ha imposibilitado que los hogares pudieran acceder a suvivienda principal mediante este régimen de tenencia. Ello, unido al elevadoendeudamiento necesario para la adquisición de viviendas, tanto libres como protegidas,ha generado problemas de exclusión residencial en importantes colectivos, comojóvenes, población inmigrante, hogares con rentas bajas, etc.Un problema residencial que requiere especial atención por parte de estasinvestigaciones es el fenómeno de las viviendas vacías, que se ha visto incrementadopor la sobreoferta generada durante la fase alcista del último ciclo residencial enEspaña. La infrautilización del parque residencial en España es un problema residencialque ya se observó a principios de la década de los años 90. 113
    • 8.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de política de viviendaLas reformas contenidas en estas propuestas afectan al conjunto de instrumentos depolítica de vivienda analizados.Para Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) yONU (2008) los Planes de Vivienda deben cambiar su enfoque radicalmente. Laorientación de los Planes de Vivienda debería posibilitar el desarrollo en España de unsistema de protección en materia de vivienda fundamentalmente basado en el sistema dela vivienda social desarrollado en algunos países europeos, que posibiliten la creaciónde parques públicos de vivienda destinados al alquiler. Para ello es fundamental evitar lapérdida del régimen de protección transcurrido el periodo de protección establecido enla normativa, utilizando el alquiler y el derecho en superficie de manera prioritaria.Sobre la gestión de los hogares demandantes de cualquier beneficio contenido en losPlanes de Vivienda, tanto Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010) como BurónCuadrado, J. (2008) establecen la obligación de constituir y gestionar por parte de lasAdministraciones Públicas de registros públicos mediante los cuales se asignen losbeneficios de las actuaciones diseñadas atendiendo a principios. Además, estaspropuestas consideran necesario introducir fórmulas alternativas en las figuras deprotección, como el derecho en superficie. Por otra parte, FEDEA aboga por lasupresión de la figura de las viviendas protegidas destinadas a la venta, destinando losrecursos públicos que se liberen a subvencionar el acceso mediante el alquiler deviviendas del mercado libre.Los beneficios fiscales son uno de los instrumentos cuya reforma se plantea tanto enFEDEA como Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010). Los efectosinflacionistas en el precio de la vivienda, la regresividad en su diseño y aplicación, juntocon el alto coste fiscal para las Administraciones Públicas son los motivosfundamentales que invitan a su reforma. Dicha reforma propone la eliminación de losbeneficios fiscales a la adquisición de vivienda.En materia de alquiler, las reformas planteadas en las investigaciones analizadas ofrecenalternativas sustancialmente diferentes. Para FEDEA, el énfasis de la reforma es laliberalización de los contratos de alquiler, estableciendo como periodo máximo de 114
    • vigencia de los contratos que regulan el alquiler de viviendas en un año, y el aumento dela seguridad jurídica de los propietarios. Por el contrario, para ONU (2008) estaliberalización es un elemento negativo para el objetivo de incrementar el alquiler comofórmula de tenencia de los hogares españoles. Por último, tanto Palacios García, J. yVinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) enfatizan en losinstrumentos de intervención pública que fomenten la movilización del parqueresidencial vacio como eje de su propuesta. En este sentido, se proponen medidas quepenalicen a los propietarios por la no puesta en el mercado de alquiler de viviendas queobjetivamente podrían destinarse a este mercado. Además, la visión que se desprende deestas tres propuestas es la necesidad de fortalecer la visión más social para incrementareste régimen de tenencia en España, es decir, con el establecimiento de figuras deayudas permanentes destinadas a hogares con rentas más bajas. Además, considerannecesario la creación de empresas y agencias públicas de titularidad pública o mixtapara la intermediación en el mercado de alquiler, que generen facilidades y menordesconfianza en la cesión por parte de los propietarios de viviendas.Las reservas urbanísticas destinadas a vivienda protegida, son para Palacios García, J. yVinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) uno de losinstrumentos más necesarios para que las Administraciones Públicas puedan diseñar,con perspectiva de medio y largo plazo, una política de vivienda que se adapten a lasdistintas realidades territoriales y urbanas en esta materia. Estas reservas debengarantizar la perdurabilidad de la titularidad pública de los suelos que así se califiquen.Por último, Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burón Cuadrado, J. (2008)y ONU (2008) apuesta por que el diseño del conjunto de instrumentos de la política devivienda en España fomente la participación del conjunto de agentes sociales yeconómicos, fortaleciendo la descentralización a favor de las Comunidades Autónomasy municipios no tan solo en el diseño, sino fundamentalmente en la aplicación de estosinstrumentos de política de vivienda.Más recientemente, y contextualizando la necesidad de reformar los instrumentos depolítica de vivienda en España en el marco de las economías occidentales, se haestablecido la causalidad entre el diseño del conjunto de instrumentos de política devivienda y la crisis económica y financiera actual (OECD, 2011). Por ello lasrecomendaciones sobre los cambios sustanciales en el conjunto de la política pública de 115
    • vivienda se basan en la garantía en el acceso a vivienda adecuada para el conjunto de laciudadanía, no desligándose ello de la contribución que el sector puede aportar alcrecimiento económico con unas bases de estabilidad macroeconómica. El nuevoenfoque en el diseño de las políticas de vivienda deben asegurar y fortalecer losmecanismos de supervisión y regulación pública del conjunto de instrumentos, enespecial en aquello relativo a la intervención pública en los mercados financiero ehipotecario, de especial incidencia en la crisis económica iniciada en 2008. Por otraparte dos de los objetivos centrales de este enfoque en las reformas necesarias en laspolíticas de vivienda son el de estimular la movilidad residencial, en un contexto deliberalización y globalización económica, y el de evitar distorsiones en cuanto a laequidad entre hogares, en especial en aquello relativo a los beneficios fiscales, buscandola neutralidad en su nuevo diseño. Por último se considera necesario diseñar un sistemade protección residencial a los hogares con menores recursos, basado en subsidios yayudas públicas que estimulen el acceso al alquiler. 116
    • 9. ConclusionesVarias son las conclusiones que se pueden extraer en este trabajo, una vez analizadoslos principales aspectos relacionados con los instrumentos de la política pública devivienda desarrollados durante el periodo de referencia así como la relación de losmismos con el ciclo residencial.Tras el análisis y evolución del modelo de provisión y acceso a la vivienda durante elperiodo de referencia de este trabajo es posible concluir del fracaso del mismoatendiendo al nivel de endeudamiento privados, tanto de empresas del sector como delos hogares, la existencia de un considerable volumen de viviendas nuevas condificultades de venta, la dificultad en el ajuste del nivel de precios de vivienda, etc.Desde una perspectiva social, el modelo de protección no ha satisfecho los objetivosplanteados por la política pública de vivienda, por la debilidad de esta intervenciónpública en contraste con la importancia de las dinámicas privadas en el contexto de lavivienda.Es posible afirmar que la relación entre ciclo económico, ciclo residencial y modelo deprotección durante el periodo analizado ha estrechado el carácter procíclico en lasdinámicas tanto de auge como de recesión, que aunque en la historia económica así sehabía evidenciado con anterioridad, en este periodo se ha incrementado. Así la actualcrisis económica y financiera de la economía española responde especialmente alfenómeno de boom residencial y a la dinámica financiera relacionada con la viviendaobservada en la última década.Por lo tanto parece necesaria una reforma integral del modelo de protección en materiade vivienda en España, es decir, de la política de vivienda y de los instrumentos deintervención que la conforman. Hasta la actualidad, el modelo de protección que haconfigurado y contribuido de manera determinante el modelo residencial español,modelo específico y diferenciado con respecto a los países del entorno social yeconómico de España. Además, la actual crisis de este modelo residencial se puedeevidenciar en los excesos provocados durante la última década, excesos es especial enmateria de endeudamiento privado como consecuencia de la adquisición y promociónde viviendas, de nuevas viviendas construidas y de stock de viviendas nuevas sin 117
    • vender, así como la existencia de graves problemas residenciales desde una perspectivasocial. Tal y como se ha destacado anteriormente tanto el modelo residencial como elmodelo de protección en materia de vivienda han estado íntimamente relacionadosdurante el periodo analizado. Se ha priorizado en ambos una visión desarrollista, esdecir, fortaleciendo los estímulos en materia de crecimiento económico tanto en elmercado libre residencial como en los instrumentos de política pública de vivienda. Porel contrario, y considerando que la política de vivienda también debería haber aseguradoy garantizado el acceso a la vivienda en condiciones dignas al conjunto de población, enla fase analizada en este trabajo se ofrecen evidencias contrarias a este principio, comopor ejemplo el empeoramiento de los índices de accesibilidad, la reducción en laconstrucción de viviendas protegidas, el encarecimiento gradual de las mismassituándose en términos de precios cercanas a las viviendas libres, el fuerteendeudamiento de los hogares vinculado al acceso a la viviendas en pésimascondiciones financieras en aquello que respecta a los periodos de amortización y tiposde interés de referencia, y más recientemente en el incremento de los desahucios comoconsecuencia de las dificultades de pago de las hipotecas constituidas en la fase másexpansiva del ciclo residencial.Particularmente, es posible afirmar que los instrumentos que constituyen la políticapública de vivienda han estado al servicio del ciclo residencial, y no como elementoscontracíclicos en materia de estabilización del ciclo económico y residencial por unaparte, y no contribuyendo al acceso a la vivienda en condiciones dignas y sostenibles.Los diferentes cambios en el diseño en los Planes de Vivienda han perjudicado, desde elpunto de vista de su eficiencia y eficacia, el objetivo de proveer y asegurar viviendasprotegidas, entendidas éstas como aquellas que disfrutan de condiciones económicas yfinancieras sensiblemente más favorables que las que sean ofrecidas en el mercadoresidencial privado. La sostenida reducción en el número de vivienda protegidas denueva construcción, la creación de figuras de protección cuyos precios máximos deventa tienden a converger con los precios de la vivienda libre, la reducción en elvolumen de las subvenciones para la adquisición de este tipo de viviendas, etc. hacenque este instrumento de vivienda haya experimentado los efectos negativos que sonobservables en el mercado residencial privado, como ejemplo, escasa financiacióndisponible para su promoción, elevados precios con respecto a los salarios de loshogares potencialmente beneficiarios, etc. Además, este instrumento ha seguido 118
    • fortaleciendo durante la fase analizada otra de las características más perniciosas delmodelo residencial español como es el del predominio de la propiedad como régimen detenencia de las viviendas principales. Junto con lo anterior, la escasa y tardía presenciade las figuras de protección en materia de alquiler, hacen que al final del periodoanalizado los Planes de Vivienda no han sido instrumentos esenciales encaminado asatisfacer el objetivo de asegurar la vivienda digna como derecho social en España.Por otra parte, los beneficios fiscales han sido el instrumento más determinante si cabeen la contribución por parte del conjunto de la política pública de vivienda al cicloexpansivo residencial, así como al fortalecimiento y prevalencia de la propiedad comorégimen de tenencia predominante. Es durante el periodo analizado cuando esteinstrumento de política de vivienda se diseña como el mecanismo económico decontribución, mediante gasto público indirecto, a los efectos más significativos del cicloexpansivo residencial, como es el de incremento en el nivel general de precios de lavivienda y de la reducción del coste a corto plazo en el endeudamiento por parte de loshogares a la hora de acceder a la vivienda. Además, durante buena parte del periodoanalizado, los beneficios fiscales destinados a los hogares discriminaron en función delrégimen de tenencia, eliminándose la posibilidad de deducciones fiscales cuando elhogar accede a la vivienda en alquiler. Hasta el final del periodo analizado, estadiscriminación no ha sido enmendada. Además, la importancia de estos beneficiosfiscales en el conjunto de gasto público destinado a vivienda ha incrementado elcarácter regresivo de la política pública de vivienda, contribuyendo así a que el gastosocial en materia de vivienda se haya mantenido en niveles extraordinariamente bajos.En aquello relativo a la regulación e intervención en el mercado de suelo cabe concluir,en la línea de las dinámicas mencionadas en los anteriores instrumentos de política devivienda, que ha prevalecido el principio liberalizador y privatizador en cuanto a estaintervención. Hasta final del periodo analizado las reservas urbanísticas destinadas avivienda protegidas no fueron una realidad, que junto al proceso liberalizador en elmercado del suelo derivado de la legislación en esta materia aprobada a principio delperiodo analizado, impidió que los efectos más negativos de la fase alcista del cicloresidencial tuvieran cierta compensación, fundamentalmente en aquello relativo alincremento de los precios del suelo derivado de las expectativas de los agentesparticipantes en este mercado, además de la escasa competencia en el mismo. 119
    • La regulación en el mercado financiero, como instrumento de política de viviendatambién ha contribuido a mantener la conclusión que la política de vivienda durante elperiodo analizado se ha comportado de manera procíclica, no evitándose los efectos deelevado endeudamiento privado vinculado a la vivienda. Además el mercadohipotecario no ha sido regulado e intervenido para evitar dichos endeudamientosprivados, sino más bien al contrario. Con respecto a la intervención pública en elmercado privado de alquiler de viviendas se ha impuesto la lógica de mercantilización,es decir, la legislación que regula este mercado ha evitado considerar al menosparcialmente el alquiler de viviendas como un bien de carácter preferente. La reformade la legislación en esta materia puso el acento en satisfacer la necesidad de incrementarla seguridad jurídica de la potencial oferta de vivienda ante situación de impago, hechonecesario para una mayor amplitud y profundidad en este mercado. No obstante dichareforma no ha satisfecho la necesidad de implementar medidas para que la demandapotencial de viviendas en alquiler opte en condiciones que permitan incrementar elnúmero de hogares que residan en este régimen de tenencia. Incluso nuevas ayudaspúblicas directas, por ejemplo en el caso de la Renta Básica de Emancipación, seimplantaron al final del periodo, con impactos residuales e incluso inflacionistas. Encierto modo la débil intervención pública en el mercado del alquiler ha reforzado elcarácter residual de esta forma de acceso a la vivienda.El contexto actual de la crisis económica y financiera determina a su vez al modelo deprotección pública en materia de vivienda, y cuáles son las medidas que las diferentesAdministraciones Públicas vayan a implementar. Además, en este contexto siguenexistiendo problemas de acceso y mantenimiento en la tenencia de la vivienda. Dada lasituación diagnosticada de fracaso de la política pública de vivienda en la consecucióndel objetivo de satisfacer el acceso a la vivienda por parte de la ciudadanía, se planteade manera urgente y obligada la necesidad de reformar el conjunto de la política públicade vivienda en España. Esta reforma se debe fundamentar en la modificación de losaspectos más significativos que tras el periodo analizado contribuyen a describir elproblema de la vivienda. En términos generales el problema de la vivienda ya no es, enresumen, de escasez de vivienda, sino de dificultades en el acceso, en el mantenimientode la tenencia y en la obsolescencia creciente del parque residencial. Este problema devivienda además ya no se describe por la dificultad en el acceso a la financiación, sino 120
    • más bien en las consecuencias de la excesiva utilización de esta financiación durante elperiodo analizado.Esta la necesidad en la reforma de la política de vivienda deber satisfacer tres objetivosclave, que pueden concretarse en materia de intervención pública en materia devivienda, en los siguientes términos: • Reformar para contribuir al cambio significativo del modelo residencial español, que tradicionalmente ha estado basado en la creación y apropiación privada de plusvalías generadas por la acción urbanística, en priorizar la creación de nuevo espacio urbano y la privatización del mismo, y en favorecer la propiedad de la vivienda como régimen mayoritario de tenencia. El desarrollo de la última legislación estatal en materia de suelo, así como las legislaciones autonómicas en materia de reservas de suelo destinadas a vivienda protegida es un correcto punto de partida para modificar la dinámica privatizadora e inflacionista que ha caracterizado el mercado del suelo en España, y su relación con la vivienda. • Reformar para contribuir a que el modelo de protección en materia de vivienda tenga un fuerte componente y carácter social, así como basarse en la rehabilitación y reutilización del parque residencial. Es importante destacar que este componente social debe materializarse en el estímulo prioritario por otras formas de acceso a la vivienda alejadas de la propiedad, como por ejemplo el alquiler. A pesar de la dinámica privatizadora y liberalizadora desarrollada en la política de vivienda en las últimas décadas, debe apostarse por fórmulas como la creación, mantenimiento, desarrollo y estímulo de parques de vivienda de alquiler social, no necesariamente de titularidad tradicionalmente pública, sino con la participación en la gestión e incluso titularidad de agentes privados no lucrativos. • Reformar para estimular nuevos modelos de acceso y uso de la vivienda, nuevos modelo de participación en el diseño e implementación de los instrumentos de política pública en materia de vivienda, así como más cercanos a la múltiple diversidad de problemáticas urbanas y sociales. Estas problemáticas obliga a entender la política de vivienda dentro de un marco integrador de políticas sociales y urbanas que permitan responder a los problemas existentes de obsolescencia de parte del parque residencial español. 121
    • El nuevo diseño de la política de vivienda en España debería a su vez asentarse demanera prioritaria en el concepto del derecho a la vivienda como elemento que satisfagaeste principio constitucionalmente establecido. Las iniciativas legislativas en favor deldesarrollo e implementación de este derecho subjetivo permitirían a su vez asegurar lasatisfacción del concepto analizado en este trabajo como es el sostenibilidad social.Mediante el diseño de la política de vivienda bajo estas premisas, derecho a la vivienday sostenibilidad social, se debería garantizar que la intervención pública en materia devivienda prioriza el acceso a la vivienda por parte a la ciudadanía, y no como hasta laactualidad ha sido en la política de vivienda en España, más enfocada a la generación deactividad económica. El reto de la nueva política pública de vivienda, conjuntamentecon la cohesión social, debe interrelacionarse con la gestión urbana y territorial, quetambién debe ser objeto de intervención de las Administraciones Públicas. La gestióndel territorio, del espacio urbano consolidado, debe por lo tanto integrarse en el rediseñode las políticas de vivienda propiamente dichas.A pesar del contexto de crisis económica, y en especial crisis fiscal de lasAdministraciones Públicas, no parece que apostar por planteamientos liberalizadores seala solución a los graves problemas relacionados con la vivienda, problemas existentesen la actualidad. Por otra parte, y dentro del contexto de la gobernanza de los asuntospúblicos, es necesario tender a una mayor coordinación del conjunto de niveles deadministración pública, incluso desde el ámbito europeo hasta los niveles de gobiernomás cercanos a la ciudadanía. Con ello, y con la participación de nuevos agentessociales y ciudadanos, el nuevo análisis del problema residencial, de las políticasconcretas diseñadas, de la evaluación de las mismas, etc. permitiría mayor nivel dehorizontalidad y diversidad en el conjunto de fases de elaboración de la nueva políticade vivienda.La consideración que se imponga en la sociedad de cuál es la perspectiva más relevante,desde un punto de vista de políticas públicas, del denominado bien vivienda determinarála dirección de la reforma necesaria en materia de política de vivienda. Si se priorizaque la vivienda es un elemento central en la creación de riqueza, de ocupación, etc. lasmedidas que se impondrán serán muy similares a las que han generado la crisisresidencial y económica analizada en este trabajo de investigación. En cambio, si losvalores sociales y económicos entorno a la vivienda que se priorizan con respecto a la 122
    • intervención pública en esta materia son aquellos que consideran la vivienda como unelemento integrador en términos de cohesión social, y con fuertes vinculaciones con losprincipios de sostenibilidad ambiental, territorial y urbana entonces la nueva política devivienda que surja de esta situación de crisis, no tan solo económica y financiera sinotambién del actual modelo de intervención y protección social en materia de vivienda,deberá modificarse el conjunto de instrumentos de política de vivienda aquí analizados,que se ajusten a las nuevas realidades sociales, económicas, urbanas, demográficas,territoriales, etc. que ya se observan en nuestra sociedad. 123
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    • • Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio.• Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo• Orden EHA/3011/2007, de 4 de octubre, por la que se modifica la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras• Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008.• Orden EHA/564/2008, de 28 de febrero, por la que se modifica la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras• Real Decreto 2006/2008 de 12 de diciembre (Plan de Vivienda 2009-2012)• Proyecto de Ley 121 de Economía Sostenible de la IX legislatura• Ley 11/2009, de 26 de octubre, por la que se regulan las Sociedades Anónimas. Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario• Ley 19/2009, de 23 de noviembre, de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler y de la eficiencia energética de los edificios• Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011• Real Decreto 716/2009, de 24 de abril, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero. 131