Your SlideShare is downloading. ×

Informe sobre desarrollo humano El Salvador_2010

5,378

Published on

Informe del PNUD desarrollo humano en El Salvador

Informe del PNUD desarrollo humano en El Salvador

0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
5,378
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
3
Actions
Shares
0
Downloads
45
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Informe sobre DesarrolloHumano El Salvador 2010De la pobreza y el consumismo al bienestar de la gentePropuestas para un nuevo modelo de desarrollo
  • 2. EditorPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)El Salvador, 2010Representante Residente del PNUDRoberto ValentConsejo DirectivoSalvador Sánchez Cerén (Vicepresidente de la República y Presidente del Consejo Nacional para el Desarrollo Sos-tenible, CNDS), Jessica Faieta (Representante Residente del PNUD hasta el 4 de junio de 2010), Richard Barathe(Representante Residente adjunto del PNUD), José María Tojeira, Sandra de Barraza, Ricardo Córdova, José JorgeSimán, María Eugenia Brizuela, Carlos Gregorio López, Rafael Barraza y Darlyn Meza, David Escobar Galindo ySantos GarcíaSecretaría Ejecutiva del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CNDS)Alvaro MagañaAutores principales del Informe Contribuciones especiales Con el apoyo deWilliam Pleitez Héctor Lindo-Fuentes Roger Alfaro(coordinador y editor general) Manuel Sánchez Masferrer Ivette ContrerasCarmen Aída Lazo José Everardo Rivera Lelys Dinarte(coordinadora adjunta) Luis Morera José Roberto NavarroJimmy Vásquez Carlos Carcach Emilio ParadaNidia Hidalgo René PinedaMiguel Huezo Mixco André SolórzanoMaría TenorioEquipo editorial: Forma recomendada de citar:Miguel Huezo Mixco (coordinación editorial), PNUD (2010). Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2010.Hana Sztarkman Aráuz y María Tenorio De la pobreza y el consumismo al bienestar de la gente.(corrección y edición de textos), Propuestas para un nuevo modelo de desarrolloContracorriente Editores (diseño y diagramación),Jorge Luis Colindres y Ricardo Clement –Alecus–(fotografía e ilustraciones)Impresión: Algiers impresoresPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Apartado Postal 1114San Salvador, El Salvador, C.A.www.pnud.org.svCon el apoyo financiero de:
  • 3. PresentaciónE l Informe sobre Desarrollo Humano del trabajo y propuso la concertación de un de El Salvador se publicó por primera Pacto de empleo y cohesión social. vez en 1997. Desde entonces, la ofici- De esta manera, la oficina salvadoreña delna salvadoreña del Programa de las Naciones PNUD cumple 13 años de trabajo en la pro-Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha publi- ducción de los informes nacionales sobre de-cado seis informes nacionales, los cuales han sarrollo humano. En el 2010, el Informe estáofrecido una batería de indicadores económi- dirigido a evaluar el bienestar de las familiascos y sociales destinados a mostrar una pers- salvadoreñas y destaca la necesidad de que lapectiva completamente nueva para evaluar la política social pase a constituirse en uno de loscalidad de vida de la sociedad salvadoreña. ejes principales de las estrategias de desarrolloCada uno de ellos ha examinado exhaustiva- del país.mente el momento histórico-económico en Uno de los mensajes centrales del docu-que fueron escritos, y han brindado recomen- mento que ponemos en sus manos sostienedaciones bien documentadas en momentos que el desarrollo de la sociedad salvadoreña secruciales para el rumbo del país. orientará hacia una economía que tenga como En el 2001, por ejemplo, el PNUD dio norte el bienestar de toda la sociedad en la me-una respuesta rápida para estimar los costos de dida en que sus liderazgos nacionales adoptenlos terremotos de enero y febrero de ese año. un nuevo enfoque de las relaciones entre laEn el 2003, cuando El Salvador estaba a las política social y la política económica.puertas de la firma del Tratado de Libre Co- Este Informe hace un repaso de los logrosmercio con Estados Unidos (CAFTA), aportó y rezagos que ha venido teniendo el país en losdiagnósticos iluminadores sobre los desafíos y últimos 60 años. Así, constata que existen am-oportunidades derivados de aquella decisión. plios segmentos de la población salvadoreñaEn el 2005 elaboró un acercamiento a las deri- que carecen de aspectos básicos del bienestar.vaciones económicas, sociales y culturales de Insiste en que los avances en materia de desa-las migraciones internacionales. En el 2007, el rrollo humano no son producto de la casua-Informe mostró las caras ocultas del mundo lidad sino resultado de factores tales como informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 3
  • 4. el liderazgo, la voluntad política, el esfuerzo valecían en la guerra: los espacios fiscales son y las visiones compartidas en torno a metas estrechos, el crecimiento económico es muy y objetivos comunes. También subraya que la bajo, los niveles de subempleo se mantienen experiencia internacional ha probado que es altos. Aunado a los problemas económicos y a posible salir de la pobreza y alcanzar mejores la persistencia de brechas sociales, ha emergi- niveles de desarrollo. Desde luego, también do con fuerza el fenómeno de la inseguridad, advierte el impacto que la crisis económica ha que afecta la vida de todos los salvadoreños. tenido sobre el comportamiento económico Pese a estos enormes retos, es posible que el del país, y que amenaza con hacerlo retroceder país una vez más sueñe con alcanzar mayores en logros relacionados con el cumplimiento de niveles de bienestar para toda su población. los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para abonar en esta dirección, este Infor- En este Informe se ha hecho un innova- me presenta una propuesta que busca inspirar dor esfuerzo por analizar las políticas sociales la construcción colectiva de un mejor El Salva- y económicas que se han aplicado en el país en dor. La propuesta contiene valores, principios, los últimos 60 años, y de este análisis se han objetivos y medidas específicas que espera- podido extraer importantes lecciones: posible- mos entusiasmen el debate nacional y ayuden mente la más importante es que los modestos a generar consensos al interior de la sociedad resultados económicos del país son atribuibles salvadoreña en torno a temas cruciales para el en buena medida a la ausencia de un mode- presente y el futuro del país. lo de desarrollo que tenga como eje central el Como es usual en los Informes del PNUD, despliegue de las capacidades de la gente. el diagnóstico, los resultados y las propuestas Hace 25 años, en medio de la guerra y de que se ofrecen dependen en gran medida del condiciones económicas y sociales sumamen- conocimiento, la sensibilidad y la visión dis- te adversas, la sociedad salvadoreña fue capaz ponible dentro de una determinada sociedad. de soñar y creer que un país mejor era posible. En ese sentido, tenemos la expectativa de que Gracias a que el país nunca perdió la espe- este Informe ofrecerá respuestas a necesidades ranza, fue posible alcanzar la paz. En cierta e inquietudes largamente arraigadas entre mu- medida las condiciones económicas y sociales chos salvadoreños y salvadoreñas interesados de hoy no son muy distintas de las que pre- en construir un mejor país. Roberto Valent Salvador Sánchez Cerén Coordinador Residente del Sistema de las Vicepresidente de la República de El Salvador Naciones Unidas y Representante Residente y Presidente del Consejo Nacional para del PNUD El Salvador el Desarrollo Sostenible (CNDS) Diciembre de 2010 El análisis y las recomendaciones de políticas contenidas en este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del PNUD, de su Consejo Directivo ni de las agencias y organismos de cooperación internacional que contribuyeron a su financiamiento4 Presentación
  • 5. AgradecimientosE l Informe sobre Desarrollo Humano El Chávez, jefe del Departamento de Ingeniería Salvador 2010 es también fruto del in- de Procesos y Ciencias Ambientales de la Uni- valuable aporte de numerosas perso- versidad Centroamericana José Simeón Cañasnas e instituciones a quienes agradecemos su (UCA); Stanly Ernesto Perdomo Zelaya, analis-tiempo, conocimientos, datos y disposición. ta de Política Comercial del MAG; José Samuel Las siguientes personas proporcionaron Hernández, jefe del IPC (MINEC); Elisa Ga-información y atendieron diversas entrevistas: mero de Cañas, coordinadora de la Unidad deArmando Flores, presidente de la Defensoría Planificación y Desarrollo Organizacional de ladel Consumidor (DC); Luis Méndez Menén- Procuraduría General de la República (PGR);dez, superintendente de Electricidad y Teleco- Leily Mendoza, especialista de la Gerencia delmunicaciones; Ricardo Cea Rouanet, subdirec- Sistema Financiero del Banco Central de Reser-tor general del Instituto Salvadoreño del Seguro va (BCR); David Henríquez, director ejecutivoSocial (ISSS); Yesenia Salas Vargas, directora de del Instituto Libertad y Progreso (ILP); Francis-la Unidad de Vigilancia de Mercado de la DC ca A. Cortez de Rivas, gerente de Planificacióny Evelyn Jacir de Lovo, ex presidenta de esta y Proyectos del Fondo Social para la Viviendamisma institución; José Yamagiwa, gerente de (FSV); Mauricio W. Sandoval, jefe de Evalua-Análisis Económico y Comercial de la Unidad ción del Fondo de Inversión Social para el De-de Inteligencia Económica del Ministerio de sarrollo Local (FISDL); Carmen Diana Deere,Economía (MINEC); Saúl Vásquez, gerente profesora de la Universidad de Florida; Albade Telecomunicaciones de la Superintendencia Evelyn Cortés, coordinadora técnica de proyec-General de Electricidad y Telecomunicaciones to de la Asociación de Parlamentarias y ex Par-(SIGET) y Juan Carlos Castro Chávez, asisten- lamentarias Salvadoreñas (ASPARLEXSAL);te técnico del gerente de telecomunicaciones; Nancy Orellana y Olga Lucía Rodríguez, inves-Jorge Pleitez, asesor del Despacho en Política tigadoras expertas en género; Roxana Delgado,Agropecuaria y Desarrollo Rural del Ministe- del equipo de la Agenda Económica de Mu-rio de Agricultura y Ganadería (MAG); Nelson jeres; Ada Méndez, coordinadora de la Agen-Fuentes, asesor del Ministerio de Hacienda; da Económica de Mujeres; Guillermo Díaz,Edgar Soto Menjívar, jefe del Departamento de coordinador de Sistemas del Centro NacionalActuariado y Estadísticas del ISSS; Francisco de Registros (CNR); Jorge Alberto Pleitez, ex informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 5
  • 6. gerente de Sistemas del CNR; Gabriel Soriano, zabeth Sampson, Evelyn Madrigal Fallas, Ever asesor del viceministro de Vivienda y Desarro- Vásquez, Fabricio Portillo, Feliciano Vladi- llo Urbano (VMVDU); Haydée de Trigueros, ex mir Soza, Félix García, Fernando Emmanuel directora ejecutiva de la Comisión Nacional de Coreas, Fernando René Doñán, Fidel Castro, la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE); Francia Sorto, Francisca Pérez, Francisco Gue- Vanesa Sandoval, pasante PNUD-UNIFEM; y vara, Francisco José Ruiz, Freddy Flores, Fredy Claudia Blanco, de la Fundación Salvadoreña de Gómez, Gabriela Carolina Flores Escolero, Desarrollo y Vivienda Mínima (FUNDASAL). Gabriela Rodríguez, Gaynel María Aylagas Ba- Por compartir sus percepciones sobre el dely, Geerbin Corado, Geovanny Avalos, Ge- nivel de bienestar de El Salvador en los grupos rardo Alberto Palacios Zepeda, Gilberto An- focales que se llevaron a cabo como parte del dino, Gilberto López, Gilma Gómez, Gladys Informe, damos las gracias a: Abel Francisco Argueta, Gladys Torres, Gloria Cáceres, Gloria Machuca, Adalberto Flores, Adrian Muñoz, Elizabeth de la Cruz, Gloria Pérez, Gonzalo Adriana Argueta, Agustín Montenegro, Alba Granillo, Graciela García, Guadalupe Velás- de Meléndez, Alejandra Sánchez, Alejandro quez, Gualmar Elsir Cruz Barrera, Hazel Euni- Castro, Alejandro Sánchez, Alejandro Ventura, ce Avalos Aguilar, Héctor Montenegro, Hela- Alfonso Eliberto Clara Peña, Alfonso Ernes- rio Antonio Baires, Henry Nahum Vásquez, to Guirola, Alfredo Moreno, Amadeo Valdez, Herbert Eduardo Orellana Anaya, Himelda del Ana Concepción Sánchez Molina, Ana Lidia Carmen Lemus, Horbelina Beatriz Lino Rodrí- Vásquez, Ana Mariela Soza, Ana Ruth Romero guez, Humberto Orellana, Imelda Liseth Álva- de Castellanos, Anacleta García, Ángel Mario rez, Ingrid Yamileth Hernández Aguilar, Irma Cardona, Antonio Castillo, Antonio Hernán- de Argueta, Isa Yaneth Urrutia, Isabel Vásquez, dez, Antonio Rivera, Arely Salazar, Armando Jacques Michael Couwels, Janeth Santos, Janett Flores, Balmore Chávez, Belly Palacios Ze- Maricela García, Jaqueline Priscila Portillo, Jen- peda, Berta Alicia Valdez, Bertila Vásquez, nifer Miranda, Jessica Hernández, Jesús Figue- Blanca Estela Ramírez, Braulio Castillo, Carlos roa, Jesús Solórzano, Joaquín de la Paz Parada, Alberto Chicas, Carlos Antonio Pineda Gon- Jogli Vásquez, Jorge Ernesto García Coreas, zález, Carlos Arturo Batres Vásquez, Carlos Jorge Trujillo, José Alexander Hernández, José Arturo Zelaya, Carlos Cárcamo, Carlos Flores, Antonio Ayala Cárdenas, José Antonio García, Carlos Mario de la O, Carmen Castaneda, Car- José Armando Moreno, José Carmen Alfaro, men Portillo, Celina de Reyes, César Alonso José Eduardo Arévalo, José Jaime Castillo, José Campos Maida, Ciriaco Pérez, Claudia Tattiana Luis Velázquez, José Napoleón Serrano, José Barrios Viscarra, Dalila del Transito Turcios Osmín Romero, José Romero Zelaya, José San- de Chicas, Daniel Antonio Telles Homberger, tana Guevara, José Tobías Sorto, José Wilfredo David Alfaro, Diego Rodrigo López, Dolores Méndez Mejía, Josué Bonilla, Josué Emerson, Peña, Dora Alicia Sánchez, Dora Alicia To- Juan Carlos Recinos, Juan Carlos Rivas, Juan lentino, Doris de Rascon, Doris Elena Truji- Cruz Torres, Juan Gutiérrez, Juan José Zavale- llo, Edgar Benavides, Edith María Monzón ta Hernández, Juana Cortez, Julia Hernández, Sánchez, Eduardo García, Eduardo Ramos, Julia Irene Gómez Parada, Julia Yamileth, Karla Efraín Zelaya, Elena Díaz, Elena Yáñez, Eli- Teresa Arévalo, Katya Angelina Rivera Martí- za Mercedes López Pérez, Elizabeth Martínez, nez, Keny Meléndez Hernández, Leticia Ayala, Elizabeth Romero, Elmer Villalta, Elsa Yanira Ligia Beatriz Guevara, Lilian de García, Lilian Soza, Elvis García, Ena Manzano, Ena Patricia Verónica Guevara Dubón, Liseth Castillo, Lore- López, Enrique Canales, Erick Escobar Rivas, na Marisol, Lorenzo Isilis Ruiz, Lucio Antonio Erika de la Paz Sanabria Ruiz, Erlinda Paz, Es- Chévez, Luis Alberto Pérez, Luis Alonso Alfa- meralda Valle, Esperanza Gómez, Estela Mar- ro, Luz Esperanza Cruz, Mabel Gómez, Magali tínez, Ester Serrano, Eunice Segovia, Euximia Claros, Manuel de Jesús Hernández, Manuel de Elizabeth Fernández, Eva Zúñiga, Evangelina Jesús Rodríguez, Manuel de Jesús Sánchez, Ma- Méndez, Evelin Edith Flores Lazo, Evelyn Eli- nuel de Jesús Valdez, Manuel de Jesús Vásquez6 agradecimientos
  • 7. Benítez, Manuel Franco, Manuel Iván García Óscar Armando Machuca, Óscar González,Servilla, Marcelino Mejía, Marco Antonio Bo- Óscar Roberto Portillo Avilés, Óscar Romero,laños Martínez, Marco Antonio Chévez, Mar- Osiri Minerva Melgar Romero, Patricia Mejía,cos García, Margarita Membreño, María Adela Pedro Ramos, Petrona Flores, Petronila Andra-Vilches, María Andrea Carias de León, María de, Rafael Ernesto Valiente, Rafael FranciscoAngélica Sánchez, María Argelia Portillo, María Guzmán, Rafael Segovia, Ramón Castellón,Celina Rodríguez, María de Portillo, María de Ramona García vda. de Vásquez, Raúl Amíl-Ramírez, María Eugenia Pérez de Trigueros, car Molina, Raúl Enríquez, Raúl Ernesto Ri-María Hilda Trujillo, María Lucrecia Bonilla, vas Escobar, Raúl Estrada, Reina Hernández,María Mirna Maldonado, María Quintanilla, René Fernando Duarte, Reyna Isabel Molina,María Susana Vásquez, Mariana del Carmen Ricardo Ramírez Urrutia, Roberto García, Ro-Torres, Mariano González, Marina Hernández, berto González, Rómulo Amaya, Rosa Grana-Marina Hernández, Mario Henryk Ortiz, Ma- dos, Rosa Landaverde, Roxana Margarita Ba-rio Hernández, Mario Ramírez, Marlene Ore- tres, Rubén Abilio Sorto Cornejo, Rutt Noemyllana, Marta Argueta, Marta Gladys Orellana, Guirola, Salvador Villalobos, Sandra Argueta,Marta Guevara, Marta Paulina Renderos, Mar- Sandra de Benítez, Sandra Elizabeth Gutiérrez,tha Hernández, Marvin Arnol López, Marvin Sandy Liseth López, Santiaga Cruz, Saúl An-Asmir Zelaya Torres, Matilde Sánchez, Mau- tonio Hernández Amaya, Sergio Escobar Laí-ricio Bernal, Mauricio Cevallos, Maytee María nez, Sergio Omar Quintanilla, Silvia ElizabethSerpas, Mélida Hernández, Milagro Arabella Guzmán, Silvia Guadalupe Rivera Rivas, SilviaLópez, Mirian Consuelo Villatoro, Mirna Her- Lorena Guevara, Sonia Maribel Contreras, So-nández, Moisés Antonio Batres Mejía, Moisés nia Mariluz Pérez, Stephanie Michelle CanalesDaniel Iraheta, Mónica de Pérez, Mónica Patri- Chahín, Teodora Molina, Teófilo Zuna, Teresacia Bonilla, Narcisa De Palacios, Neftalí Martí- Amaya, Vanesa Beatriz Cruz, Verónica Ascen-nez, Nelly Aparicio, Nelson Palomares, Néstor cio, Vilma De Rodríguez, Violeta González,Iván Vásquez, Noé Enoc Interiano, Norma Pa- Walmer Hernández, Wilber Carranza, Williamtricia, Orlando Quintanilla, Óscar Alfredo Por- Aparicio, Yanira Alfaro, Yesenia Arely Robles ytillo Quintanilla, Óscar Armando Hernández, Zuleima Araujo. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 7
  • 8. IntroducciónC omo resultado de analizar la vida de ha sido tratado con algún descuido en el dis- los salvadoreños desde la perspectiva curso económico dominante (Sen, 2010). de su bienestar, este Informe sobre Desa- En las sociedades modernas, el creci-rrollo Humano El Salvador 2009-2010 destaca la miento económico ha servido como medidanecesidad de que la política social pase a cons- del éxito o del fracaso de los países y, conse-tituirse en uno de los ejes principales de las cuentemente, de la búsqueda del bienestar yestrategias de desarrollo del país. la felicidad de la gente. No obstante, cada día Por ello, este Informe postula que un nue- existe más evidencia de que un aumento en losvo enfoque de las relaciones entre la política ingresos no incrementa automática o propor-social y la política económica es fundamental cionalmente el bienestar.para que la sociedad salvadoreña se encamine Las complejas relaciones existentes entrea una nueva economía del desarrollo humano, los ingresos económicos de las personas y sucuyo objetivo sea la obtención de metas soste- vivencia de la felicidad no es una preocupaciónnibles asociadas al bienestar de la gente. nueva. La idea de que los beneficios sociales No obstante, la idea del bienestar varía de deben de juzgarse por el nivel hasta el cualpersona a persona, por lo que en este Informe promueven el «bienestar humano» se remontase adopta la visión que está implícita en el pa- hasta Aristóteles (384-322 A.C.), quien sosteníaradigma de desarrollo humano, que la concibe que «la riqueza no es el bien que buscamos, por-como el conjunto de factores que influyen en la que es simplemente útil y persigue otra cosa»calidad de vida de las personas y que hacen que (citado en Haq, 1995). También distinguía unsu existencia tenga tranquilidad y satisfacción. buen orden político de uno malo por sus éxitos El bienestar de las personas es mucho más y fracasos en la medida que permitían que lasque tener ingresos. Más bien se refiere al hecho personas llevaran «vidas prósperas». Emanuelde que las personas tengan posibilidades de lle- Kant (1724-1804) habría continuado con esavar adelante planes de vida que consideren va- tradición de considerar a los seres humanosliosos, y está directamente relacionado con as- como el verdadero fin de todas las activida-pectos básicos del desarrollo humano como la des cuando sentenciaba: «Por lo tanto actúenlibertad y el despliegue de las capacidades per- en cuanto a tratar a la humanidad, ya sea ensonales y sociales. Este asunto, sin embargo, su propia persona o en la de otro, en cualquier informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 9
  • 9. caso como un fin adicional, nunca como medio Hace 80 años, el pensador salvadoreño solamente» (citado en Haq, 1995). Alberto Masferrer, inspirado en las doctrinas Del mismo modo, cuando Adam Smith de Henry George y el vitalismo de Tolstoi, (1723-1790) afirmaba que el desarrollo econó- construyó una especie de catecismo social mico debería permitir a las personas mezclar- —el Mínimum vital— que contenía los aspec- se libremente con otros sin «avergonzarse de tos imprescindibles con los que cada indi- aparecer en público», estaba acuñando un con- viduo debía contar para conseguir una vida cepto de pobreza que iba más allá de contar ca- íntegra y digna y convertirse en un ciudadano lorías (Haq, 1995). La misma preocupación se (Masferrer, 1996). El Mínimum vital se conci- encuentra en los escritos de otros fundadores bió como una filosofía de vida, pero también de la economía moderna, tales como William como un derecho primario y absoluto de to- Petty, François Quesnay, Robert Malthus, dos los individuos, que obligaba al Estado y a David Ricardo, Karl Marx y John Stuart Mill la colectividad a nivelar la cancha organizan- (PNUD, 1990). do la propiedad, el trabajo, la producción y La estrecha relación entre crecimien- el consumo de manera que todos tuvieran lo to económico y bienestar suele considerarse necesario: un mínimo vital que atendiera lo como una verdad incuestionable y evidente básico para que toda la sociedad en conjunto por sí misma. Con todo, como advierte Bau- pudiera convivir mejor. man (2009), la estrategia de hacer feliz a la Una mirada a El Salvador del siglo XXI gente elevando sus ingresos o disponiendo de le sigue otorgando validez al catecismo social mayor cantidad de dinero o de crédito no ha de Masferrer. Desde entonces a la fecha, los probado funcionar en todos los casos. La pro- diversos ensayos de desarrollo han cumplido cura del bienestar es, sin duda, una actividad mucho menos de lo que prometieron. Esto erizada de riesgos, avances y retrocesos. no solo ha seguido reproduciendo, generación Aunque el incremento del bienestar de tras generación, pobreza y desigualdad, sino la población debería ser el principal objetivo que también ha minado la fortaleza de la de- de las políticas de Estado, lo cierto es que sa- mocracia, puesto que la idea del bienestar está bemos muy poco sobre las cosas que la gente en la base de la dignidad de la persona huma- valora para sentirse bien y sobre las diferencias na, centro de los pactos o contratos sociales en los niveles de bienestar de distintos grupos modernos, incluido el salvadoreño. de la población. Como se evidencia a lo largo Pese a todo, una buena parte del país de este Informe, existen amplios segmentos —entrenada para disfrutar de «las pequeñas de la población salvadoreña que aun carecen misericordias» (Sen, 2010)— sigue encontran- de las dimensiones más básicas del bienestar: do la manera de vivir en medio de una pobreza acceso a salud, recursos suficientes para satis- y desigualdad persistentes. La razón de ser del facer sus necesidades primordiales o acceso al Estado y sus políticas es procurar el bienestar mundo de los conocimientos. de la población. El artículo 1 de la Constitución Este Informe da cuenta de ello y revela al- de la República (1983) reconoce a la persona hu- gunos de los nudos que siguen bloqueándole a mana como el origen y el fin de la actividad esta sociedad la posibilidad de una mayor pros- del Estado, y establece que es su obligación peridad; también alienta a pensar que el progre- asegurar el goce de la libertad, la salud, la cul- so es posible y que incluso con pocos recursos tura, el bienestar económico y la justicia social se puede mejorar la vida de las personas. Insis- de los habitantes. te, asimismo, en que no hay fórmulas mágicas. Sería deseable que los objetivos de las po- El fracaso de las recetas globales hace evidente líticas de Estado se formularan en términos que el camino hacia el desarrollo humano es de su impacto esperado en el bienestar de la muy variado, y está estrechamente relacionado gente. Sin embargo, en la práctica es común con las condiciones históricas, políticas e insti- que las conexiones entre los fines de las po- tucionales de cada país (PNUD, 2010). líticas públicas y el bienestar de la población10 introducción
  • 10. sean débiles. En primer lugar, porque no se cónyuges, que su hijo cuente con todos loscomprende con certeza el efecto que un obje- servicios de salud necesarios.tivo amplio puede tener en los diferentes sec- De cualquier manera, la satisfacción contores de la población. Este puede ser el caso, la vida o la felicidad siempre es un horizon-por ejemplo, del crecimiento económico: un te móvil. El logro de unas aspiraciones sueleobjetivo de política legítimo, pero que puede disparar el surgimiento de otras nuevas. Estatener diferentes impactos entre distintos gru- dinámica, por una parte, es positiva, pues le vapos de la población que necesitan ser tomados otorgando mayor densidad y satisfacciones aen cuenta. En este informe se presenta un aná- la vida de las personas. Por otro lado, como eslisis de las variables agregadas que tradicional- propio de las llamadas sociedades de consumi-mente se utilizan para medir el avance del país dores, amenaza con volver la vida humana eny su vinculación con el bienestar de la gente. una búsqueda perpetua de gangas, y al éxito, Otra razón es porque existen dimensio- en un aumento del propio valor de mercadones importantes del bienestar de las que sabe- del individuo (Bauman, 2009).mos poco y no se miden, como es el caso de la Por otra parte, la evaluación subjetiva delcalidad en la provisión de servicios públicos, bienestar no puede ser la única vara para medirla satisfacción con el trabajo, el deterioro del el nivel de satisfacción de las personas. Si bienmedio ambiente, etc. A nivel internacional se ninguna estadística puede suministrar una com-está generando un consenso con respecto a la prensión adecuada sobre la experiencia concre-necesidad de revisar los sistemas estadísticos ta del bienestar en determinados individuos,que miden el bienestar de las sociedades. En grupos o sociedades, tampoco las percepcio-la primera sección de este Informe se presenta nes de las personas sobre su propia condiciónuna reflexión que abona a esta discusión. arroja información absolutamente verídica que Un motivo adicional que produce brechas sirva como una guía única para el diseño deentre las políticas públicas y el bienestar de la políticas de desarrollo. «La felicidad, el placer ygente es cuando aquellas benefician a grupos el dolor tienen su propia importancia, pero tra-reducidos de la población, ya sea porque se tarlos como guías de uso general para todos losdiseñan con ese propósito o porque quienes aspectos del bienestar sería, al menos en parte,las conciben e implementan carecen de la in- un salto en la oscuridad» (Sen, 2010).formación necesaria sobre los beneficiarios de La búsqueda de la felicidad no es, comolas mismas. El país tampoco cuenta con una podría pensarse, un acto solitario y aislado, sinotradición de evaluar las políticas públicas. In- que está estrechamente vinculado con la vidavestigar causas, consecuencias y el desempeño social, y cruza las biografías personales con losde las medidas implementadas forma parte del aspectos estructurales. Llevar una forma deproceso de creación de conocimiento relevan- vida digna y decente que merezca la aceptaciónte para la elaboración de políticas públicas que y el respeto de otras personas que, de formatengan como fin último obtener el resultado similar, lleven una vida digna y decente, es unadeseado: mejorar la vida de las personas. fuente principal del sentido de reconocimiento La vida humana está llena de aspira- social. Los grupos discriminados del disfruteciones, y el sueño de toda persona es que se de los derechos sociales, además de tener unhagan realidad. En la medida en que cada acceso más precario a la educación, el empleoaspiración se va concretizando, aumenta el y los recursos monetarios, también se ven ex-bienestar. De ahí que las fuentes de bienestar cluidos por la falta de reconocimiento políticosean diferentes para cada quien. Así se puede y cultural de sus valores, aspiraciones y modosencontrar que para unos signifique alcanzar de vida (CEPAL, 2007). La experiencia de sen-un nivel económico determinado, que otros tirse reprimido y empujado hacia fuera generalo asocien al logro de una meta educativa, resentimiento, y esta es «la causa más común yque para un grupo familiar sea contar con prolífica de conflicto, disensión, rebelión y seduna vivienda en un lugar seguro, o para unos de venganza» (Bauman, 2009). informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 11
  • 11. El país está a las puertas de la celebración, Diversos actores de la vida política y so- en noviembre del 2011, del Bicentenario del cial coinciden en decir que El Salvador necesita comienzo del proceso de Independencia. Este una nueva generación de acuerdos nacionales parece ser un buen momento para promover capaces de dinamizar los cambios que se nece- una reflexión sobre la manera en que el pasado sitan. Los Acuerdos de Paz, firmados en 1992, actúa sobre el presente y sobre el camino que símbolo del anhelado país, próspero y pacífico, ha de tomar el país hacia el futuro. se han vuelto insuficientes para las urgentes El Salvador puede sentirse satisfecho de transformaciones de esta hora. Con mucha fre- algunos de sus logros. Por ejemplo, en poco cuencia, los análisis que hacen los principales más de medio siglo la esperanza de vida al actores políticos, sectores empresariales y en- nacer ha pasado de 45 a 71 años. Para 1971, tidades sociales sobre la situación del país, se el 59% de la población rural y el 23% de la centran en lo que se ha hecho o se ha dejado de población urbana no sabían leer ni escri- hacer desde 1992 hasta nuestros días. bir, pero en poco más de tres décadas estas Este tipo de diagnósticos evitan recono- proporciones se han reducido al 23% y 9%, cer que durante sus cerca de 190 años de his- respectivamente. El país goza de un sistema toria, El Salvador no ha conseguido extender político más plural y competitivo que el de el bienestar hacia la mayoría de la población. hace 50 años, y ha experimentado cambios Para cambiar esta realidad, el país necesita trascendentales tales como el voto femenino comenzar por reconocer constructivamente y el consenso generalizado sobre la impor- su incapacidad, no de hace unas décadas, sino tancia de la educación para alcanzar mayores desde su surgimiento como nación, de pre- niveles de desarrollo. Hasta antes de la crisis, cisar un horizonte que sirva de norte para la El Salvador también se encontraba entre el edificación de una sociedad con alto desarro- grupo de países latinoamericanos que po- llo humano. En este reconocimiento inicia el drían alcanzar en el 2015 la mayoría de los proceso de construcción de ese «nuevo noso- Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). tros» que proponía la oficina de El Salvador Asimismo, los jóvenes de nuestros días, in- del Programa de las Naciones Unidas para el fluidos por las experiencias migratorias, los Desarrollo hace algunos años (PNUD, 2005). medios de comunicación y la publicidad, for- Este Informe sobre Desarrollo Humano El Sal- man parte de lo que Beck (2008) denomina la vador 2009-2010 ofrece una mirada al bienestar primera «generación global» que está crecien- de los salvadoreños y se plantea como principal do con expectativas de igualdad y bienestar objetivo contribuir al debate nacional en torno igualmente globales. a las acciones que como sociedad podemos y Sin embargo, todavía hay mucho por ha- debemos promover para que más personas vi- cer. Todos y cada uno de estos avances tienen van mejor. Aspira a mostrar que una mejora en una contracara de desafíos. El país necesita la calidad de la vida de las personas es una ta- hacer sus mejores esfuerzos para cumplir la rea crucial que exige tanto políticas de creación promesa de bienestar que está presente en el de riqueza y empleo, como políticas culturales proceso que le dio origen como nación; y debe en el sentido amplio, que ayuden a devolver la trabajar duro para anudar a la sociedad como confianza en las instituciones y eduquen para la conjunto en derredor de metas colectivas, sin convivencia en democracia. regiones ni individuos rezagados del bienestar Vivimos un tiempo de oportunidades. de los más favorecidos. Un país mejor es posible. William Pleitez Coordinador del Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador San Salvador, diciembre de 201012 introducción
  • 12. Siglas y acrónimosACE Asociaciones Comunales para la EducaciónADS Asociación Demográfica SalvadoreñaAECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAFP Administradora de Fondo de PensionesAIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de PensionesAMSS Área metropolitana de San SalvadorANDA Administración Nacional de Acueductos y AlcantarilladosANEP Asociación Nacional de la Empresa PrivadaAUP Asentamientos urbanos precariosBCR Banco Central de ReservaBID Banco Interamericano de DesarrolloBMI Banco Multisectorial de InversionesCA Canasta básica ampliadaCAESS Compañía de Alumbrado Eléctrico de San SalvadorCAFTA-DR Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (siglas de su nombre en inglés: Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement)CBA Canasta básica alimentariaCEDAW Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (siglas de su nombre en inglés: Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women)CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y SocialesCEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río LempaCELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de DemografíaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCIIU Clasificación Industrial Internacional UniformeCIOPS Centro de Investigación de la Opinión Pública SalvadoreñaCIP Certificados de Inversión PrevisionalCNE Cuentas Nacionales de EducaciónCNR Centro Nacional de RegistrosCONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña EmpresaCONCADECO Consejo Centroamericano de Protección al ConsumidorCONSAA Consejo Salvadoreño de la Agroindustria AzucareraCOTRANS Contribución especial al transporte público contemplada en la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Servicio Público de Transporte Colectivo de PasajerosCRG Consejo Revolucionario de Gobierno informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 13
  • 13. CSJ Corte Suprema de Justicia CSSP Consejo Superior de Salud Pública DC Defensoría del Consumidor DCI Denominación Común Internacional DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos ECOSOC Consejo Económico y Social (siglas de su nombre en inglés: Economic and Social Council ) EDUCO Educación con Participación de la Comunidad EHPM Encuesta de hogares de propósitos múltiples ENADE Encuentro Nacional de la Empresa Privada ENIGH Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares ETA Enfermedad transmitida por alimentos FANTEL Fondo Especial de los Recursos provenientes de la privatización de ANTEL (antigua Administración Nacional de Telecomunicaciones) FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (siglas de su nombre en inglés: Food and Agriculture Organization) FEFE Fondo de Estabilización y Fomento Económico FESAL Encuesta Nacional de Salud Familiar FINET Fondo de Inversión en Electricidad y Telefonía FIS Fondo de Inversión Social FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FMI Fondo Monetario Internacional FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FODES Fondo de Desarrollo Económico y Social para las municipalidades FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales FOSALUD Fondo Solidario para la Salud FOVIAL Fondo de Conservación Vial FPC Fondo de Previsión Central (de Singapur) FSV Fondo Social para la Vivienda FUNDASAL Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima FUNDEMOSPAZ Fundación para la Democracia, Seguridad y Paz FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social GLP Gas licuado de petróleo o gas propano GOES Gobierno de El Salvador GPA Gasto público agropecuario IDG Índice de Desarrollo Humano relativo al Género IDH Índice de Desarrollo Humano IEA Asociación Internacional del Logro Educativo (siglas de su nombre en inglés: International Association for the Evaluation of Educational Achievement) IED Inversión extranjera directa IFS International Financial Statistics (del Fondo Monetario Internacional) ILP Instituto Libertad y Progreso INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá INPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional14 siglas Y acrónimos
  • 14. IPC Índice de precios al consumidorIPM Índice de Pobreza MultidimensionalIPSFA Instituto de Previsión Social de la Fuerza ArmadaIRA Instituto Regulador de AbastecimientosISRI Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de InvalidosISSS Instituto Salvadoreño del Seguro SocialISTA Instituto Salvadoreño de Transformación AgrariaIUDOP Instituto Universitario de Opinión Pública (de la UCA)IVA Impuesto al valor agregadoIVU Instituto de Vivienda UrbanaKwh Kilovatio por horaLAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina (siglas de su nombre en inglés: Latin American Public Opinion Project)LC Ley de CompetenciaLLECE Laboratorio Latinoamericano para Evaluar la Calidad de la Educación (red que evalúa la calidad de los sistemas de educación de América Latina)LPC Ley de Protección al ConsumidorMAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMEGATEC Modelo Educativo Gradual de Aprendizaje Técnico y TecnológicoMINEC Ministerio de EconomíaMINED Ministerio de EducaciónMIPLAN Ministerio de PlanificaciónMOE-UE Misión de Observación Electoral de la Unión EuropeaMOP Ministerio de Obras PúblicasMSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia SocialMwh Megavatio por horaMype Micro y pequeña empresaNBI Necesidades básicas insatisfechasNCES National Center for Education StatisticsODM Objetivo(s) de Desarrollo del MilenioOECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (siglas de su nombre en inglés: Organisation for Economic Co-Operation and Development)OIT Organización Internacional del TrabajoOMS Organización Mundial de la SaludONG Organización no gubernamentalOPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San SalvadorOPES Oficina de Planificación Estratégica del VMVDUPAC Programa Aporte y Crédito para ViviendaPAEBA Programa de Alfabetización y Educación Básica de AdultosPAES Prueba de Aptitudes y Aprendizajes para Egresados de Educación MediaPATI Programa de Apoyo Temporal al IngresoPEA Población económicamente activaPEI Población económica inactivaPET Población en edad de trabajarPIB Producto interno brutoPIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y CulturalesPMB Programa de Mejoramiento de Barrios informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 15
  • 15. PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA Paridad del poder adquisitivo PPI Precio de paridad de importación PREAL Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe PREALC Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe PROARES Programa de Apoyo a la Reconstrucción de El Salvador PROSEGUIR Programa de Seguridad Jurídica Rural PTF Productividad total de los factores de producción PTT Programa de Transferencia de Tierra RUI Registro Único de Inscritos del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano SAFH Sistema de Ahorro y Financiamiento Habitacional SAP Sistema de Ahorro para Pensiones SBR Salario básico regular SC Superintendencia de Competencia SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y El Caribe (siglas de su nombre en inglés: Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean) SHD Subsidios Habitacionales Directos SIBASI Sistemas Básicos de Salud Integral SICA Sistema de la Integración Centroamericana SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones SIRSAN Sistema Regional de Indicadores de Seguridad Alimentaria y Nutricional SNPC Sistema Nacional de Protección al Consumidor SNS Sistema Nacional de Salud SPP Sistema de Pensiones Público SSF Superintendencia del Sistema Financiero TIMSS Trends in International Mathematics and Science Study UCA Universidad Centroamericana José Simeón Cañas UES Universidad de El Salvador UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (siglas de su nombre en inglés: United Nations Conference on Trade and Development) UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNIFEM Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (siglas de su nombre en inglés: United Nations Development Fund for Women) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (siglas de su nombre en inglés: United States Agency for International Development) UT Unidad de Transacciones VMT Viceministerio de Transporte VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano WDI World Development Indicators WEF Fondo Económico Mundial (siglas de su nombre en inglés: World Econocmic Forum)16 siglas Y acrónimos
  • 16. GlosarioAfiliado del Sistema de Ahorro para Asentamientos urbanos precariosPensiones Aglomeraciones espaciales de viviendas quePersona que tiene una cuenta de ahorros para presentan condiciones de precariedad en suspensión gestionada por una Administradora materiales estructurales de construcción o ende Fondos de Pensiones (AFP), así como un relación con los servicios urbanos básicos a losnúmero único previsional (NUP) asignado. La que acceden. Engloban comunidades margina-afiliación subsistirá durante toda la vida del afi- les y lotificaciones.liado, se encuentre o no en actividad laboral. BienestarAlfabetismo adulto Todas aquellas cosas necesarias para vivir bienNúmero de personas de 15 años o más capa- y con tranquilidad, y que ayudan a llevar unaces de leer y escribir un texto corto y sencillo vida holgada y abastecida, libre de preocupa-sobre su vida cotidiana. ciones fundamentales.Apuesta estratégica Bienestar objetivoElección de una actividad o rama productiva En economía, medición del bienestar que tomade alto rendimiento económico y social, que en cuenta los indicadores derivados de hechosdebe ser asumida e impulsada como objetivo objetivos: el producto interno bruto (PIB), elnacional por los distintos actores sociales (go- ingreso per cápita, el acceso a servicios de sa-bierno, sector laboral, empresa privada, siste- lud, esperanza de vida, edad y grado de educa-ma educativo, cooperación internacional, entre ción, entre otros.otros). Debe estar en armonía con las metasde mediano y largo plazo del país. Ejemplos Bienestar subjetivode apuestas estratégicas son el turismo, la cons- En economía, medición de los aspectos que lostrucción de vivienda e infraestructura o la pro- individuos mismos valoran de su vida, es decir,ducción a escala comercial de productos de medición de la valoración que dan a los facto-consumo étnico. res que determinan su calidad de vida. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 17
  • 17. Bono demográfico Costo de oportunidad Período durante el cual la proporción de per- Es el costo que conlleva elegir una alternativa, sonas en edad de trabajar crece con respecto ya que se deja de percibir el beneficio de otra a la de personas en edades inactivas (niños y que se desecha. adultos mayores), lo que resulta en un descen- so sostenido de las relaciones de dependencia Cotizante efectivo del Sistema de Ahorro de la niñez y la vejez hasta alcanzar un míni- para Pensiones mo histórico. El bono demográfico termina Afiliado al Sistema de Ahorro para Pensiones cuando la proporción de dependencia de la que ha realizado una cotización, ya sea volun- vejez comienza a aumentar nuevamente. taria u obligatoria, durante el mes de devengue de referencia. Canasta básica alimentaria (CBA) Conjunto de alimentos necesarios para cubrir Decil adecuadamente los requerimientos energéticos Los deciles son valores que dividen a una po- y proteicos de un individuo promedio. blación estadística en diez partes iguales según una característica específica. En el caso de Canasta básica ampliada una distribución de la población ordenada de Se compone del costo de la CBA más los gastos acuerdo a su ingreso, el primer decil representa de vivienda, salud, vestuario y misceláneos. En al 10% de la población con menores ingresos, El Salvador, su valor se ha establecido como mientras que el decil más alto representa el dos veces el valor de la CBA. 10% de la población con mayores ingresos. Cohesión social Déficit/superávit fiscal Grado de unidad entre los miembros de una Diferencia entre el total de ingresos y el total sociedad, que resulta de la interacción entre los de gastos del gobierno central, generalmente mecanismos de inclusión social y económica, medido en el período de un año. y las percepciones y disposiciones de las per- sonas frente al modo en que tales mecanismos Déficit habitacional operan, según definición de la CEPAL. Los Carencia de una vivienda digna por cada ho- principales mecanismos de inclusión son el gar existente en el país, tomando en cuenta los empleo y la educación. Entre los factores sub- componentes estructurales y servicios básicos jetivos de la cohesión social —percepciones y que posee la vivienda. El déficit habitacional se disposiciones de las personas— se cuentan la compone del déficit cuantitativo y déficit cua- confianza social, la solidaridad y el multicultu- litativo. ralismo, entre otros. Déficit habitacional cualitativo Concesión Aquel en el cual las viviendas tienen carencias Como su nombre lo indica, es el acto median- en sus componentes estructurales (techo, pare- te el cual la administración pública concede u des, piso), servicios básicos (electricidad, agua otorga un permiso temporal —acompañado y sanitario) o en sus condiciones de uso y su de determinados poderes y atribuciones— a un entorno ambiental, lo que dificulta su utiliza- tercero para que provea un servicio público. ción en condiciones mínimas acordes con la dignidad humana. Contrato social Se refiere a un acuerdo alcanzado voluntaria- Déficit habitacional cuantitativo mente por los miembros de un grupo, que de- Demanda potencial de viviendas nuevas ori- fine las normas y leyes que les regirán, y un go- ginada por la constitución de nuevos hogares bierno o autoridad al cual aceptan someterse. más las familias que cohabitan en una misma También se le llama pacto social. vivienda. Incluye aquellas viviendas que tienen18 glosario
  • 18. todos sus componentes estructurales inadecua- verdadera igualdad en términos de derechos,dos y que carecen de todo servicio básico. beneficios, obligaciones y oportunidades.Dependencia económica Error de exclusión/inclusiónPoblación total menos la población ocupada Los errores de exclusión se dan cuando undividida entre la población ocupada. Este co- subsidio no llega a un porcentaje de los hoga-ciente es un indicador de la carga económica res del grupo meta; los de inclusión, cuandoque soporta cada trabajador, es decir, cuántas beneficia a hogares que no forman parte delpersonas que no trabajan deben ser sostenidas grupo meta, es decir, hogares que no pertene-por cada persona ocupada. cen a los estratos de ingreso más bajos.Desarrollo humano Escolaridad promedioProceso de ampliación de las opciones de las Número de años de estudio aprobados por lapersonas y fortalecimiento de sus capacida- población de 6 años y más.des para llevar al máximo posible lo que cadasujeto puede ser y hacer. Este enfoque nor- Esperanza de vidamativo, promovido por el Programa de las Número de años que vivirá un recién nacidoNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) si los patrones de mortalidad por edades quealrededor del mundo, implica asumir que el imperan en el momento de su nacimiento si-centro de todos los esfuerzos de desarrollo y guieran siendo los mismos a lo largo de todael foco de todos los análisis y políticas deben su vida.ser las personas. Exclusión socialDesempleo Situación de desventaja de los individuos o deSituación laboral de las personas que, estando los hogares en cuanto al acceso a los recur-en edad de trabajar, no trabajan pero buscan sos que facilitan la interacción social, y a lasactivamente un empleo. instituciones sistémicas que minimizan los distintos riesgos sociales. Asimismo, es la si-Desocupados tuación en la que los individuos o los hogaresPersonas que son parte de la población eco- se encuentran incapacitados de practicar con-nómicamente activa (PEA), que no trabajan venientemente las normas de consumo (ma-pero que buscan activamente un trabajo. Los teriales y simbólicas) prevalecientes en su so-desocupados se componen por cesantes y por ciedad como consecuencia de la no inserciónquienes buscan trabajo por primera vez. (exclusión) laboral. Este proceso generalmente se arraiga y se reproduce sistemáticamente deEnfoque de género forma intergeneracional.Consiste en el compromiso institucional demodificar la condición y posición de las mu- Fallas de informaciónjeres, y de trabajar para lograr unas relaciones Fallas de mercado que existen cuando los par-de género más equitativas, justas y solidarias. ticipantes de un intercambio económico noSe trata de cambiar la posición de desigualdad tienen información completa, o alguno de ellosy subordinación de las mujeres en relación con tiene más información que otro.la de los hombres en los campos económico,político, social, cultural y étnico. Focalización Acción de concentrar y dirigir intervencionesEquidad de género o acciones relacionadas con políticas públicasSignifica justicia. Consiste en dar un tratamien- hacia sujetos u hogares que poseen ciertos atri-to que compense las desigualdades de partida butos. Implica concentrarse en sentido verti-entre hombres y mujeres y permita alcanzar una cal (capacidad de impedir que se beneficien de informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 19
  • 19. las intervenciones quienes no poseen los atri- dad entre mujeres y hombres, sin neutralizar butos) y horizontal (capacidad de incluir a la sus diferencias. Ello no significa que mujeres mayor parte de quienes poseen los atributos). y hombres deben convertirse en iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportu- Género nidades no dependan de si han nacido hom- Construcción social, cultural, histórica, polí- bres o mujeres. tica, y geográfica que hace referencia al con- junto de características, roles, expectativas Imaginario colectivo y oportunidades que cada sociedad asigna a Conjunto de imágenes que hemos interioriza- hombres y mujeres según el sexo biológico. do según las cuales miramos, clasificamos y Las relaciones sociales de género son las for- ordenamos nuestro entorno. Estas represen- mas (subjetivas y materiales) en que se definen taciones interiores son tan importantes que los derechos, las responsabilidades y las iden- prácticamente regulan nuestra vida. Así, un tidades de hombres y mujeres, y constituyen imaginario colectivo se compone de costum- un principio organizativo fundamental de las bres, valores, prácticas y razonamientos que sociedades y de los procesos de producción y existen en una sociedad, y es el resultado de reproducción, consumo y distribución. una compleja red de relaciones entre discur- sos y prácticas sociales que interactúa con las Gobernabilidad individualidades y se manifiesta a través del Cualidad propia de una comunidad política lenguaje y la interacción entre personas, gru- según la cual sus instituciones de gobierno po, etc. actúan eficazmente de un modo considera- do como legítimo por la ciudadanía. Implica Índice de Desarrollo Humano la capacidad de la comunidad para lograr un Índice compuesto que mide el promedio de los equilibrio relativamente estable entre los siste- avances en las tres dimensiones básicas del de- mas político, económico, social, cultural, etc., sarrollo humano: vida larga y saludable, medida que permita conducir los asuntos públicos con en función de la esperanza de vida al nacer; co- transparencia y calidad, en forma relativamen- nocimientos, medidos en función de una com- te equitativa y armoniosa, eficaz y eficiente, en binación de la tasa de alfabetización de adultos beneficio de todos. y la tasa bruta de matriculación combinada de educación primaria, secundaria y terciaria; Hogar y nivel de vida digno, medido por el PIB per La Dirección General de Estadísticas y Censos cápita (paridad del poder adquisitivo en dólares (DIGESTYC) define en sus encuestas al ho- estadunidenses). Para obtener detalles sobre la gar como el grupo de personas que comparten construcción de este Índice, véanse los Anexos la misma residencia y los gastos de alimentos. metodológicos. De esta forma, el concepto de hogar difiere del concepto de familia, pues este último se refie- Índice de envejecimiento re a un grupo de personas que viven juntas y Mide el número de personas adultas mayores que están unidas por vínculos de parentesco, (de 65 años y más) dividido entre el número de ya sea consanguíneo, por matrimonio o por niños y jóvenes (menores de 15 años). adopción. Índice de masculinidad Igualdad de género Número de hombres por cada 100 mujeres en Implica equivalencia; es decir, que las perso- un territorio determinado. nas tienen el mismo valor, independientemen- te del género, y por lo tanto son iguales. Esto Inflación incluye normas, valores, actitudes y percep- Cambio porcentual en el índice de precios al ciones que se requieren para lograr la igual- consumidor en un período determinado.20 glosario
  • 20. Ingreso de la Salud (OMS). También puede ser causadoMonto total percibido por una persona du- por la malnutrición o desnutrición de la madrerante un período establecido, en dinero y/o en en el período de gestación.especies, gracias a su trabajo u otras fuentestales como comisiones, bonificaciones, renta, Niños menores de 5 años con pesoremesas y ayuda familiar, pensiones y jubila- insuficienteciones, intereses, alquileres, donaciones, utili- Porcentaje de la población de menos de 5 añosdades, etc. de edad con peso insuficiente en forma mo- derada o severa. El peso insuficiente se defineInocuidad de los alimentos como aquel que está dos desviaciones estándarSignifica que los alimentos no causarán daño al por debajo de la mediana del peso para unaser preparados y/o consumidos. edad determinada.Inversión extranjera directa No pobresCapital proporcionado por inversionistas ex- Total de personas cuya condición de ingresos estranjeros directos (empresa matriz) a una filial mayor que el costo de la canasta básica ampliada.en el país anfitrión. Implica que la empresaextranjera ejerce una influencia importante en Ocupadosla gestión de la empresa residente en la otra Personas económicamente activas que tieneneconomía. un trabajo del cual obtienen una remuneración o ganancia, o que trabajan sin paga en un esta-Jefe de hogar blecimiento de tipo familiar. Esta categoría dePersona que ejerce la autoridad en el hogar trabajo se puede subdividir en subempleadospara tomar las decisiones que involucran al (visibles e invisibles) y ocupados plenos.grupo familiar, y que es reconocido como talpor los miembros que lo conforman, según la Ocupados plenosdefinición de la DIGESTYC. Ocupados que trabajan 40 horas o más a la se- mana y que perciben un ingreso mayor o igualMedicamentos genéricos al salario mínimo establecido.Son aquellos registrados una vez vencida lapatente de los medicamentos originales y que PIB per cápitademuestran ser bioequivalentes, es decir, tener Producto interno bruto (PIB) dividido por ellos mismos efectos terapéuticos que el medica- total de habitantes del país. Puede ser calculadomento original. en términos nominales o corrientes, o en tér- minos reales o en unidades monetarias de unMétodo de la línea de pobreza mismo año que se toma como base.Según la CEPAL, es el método para medir lacondición de pobreza de los hogares a partir Pleno empleodel cálculo del «monto mínimo de ingreso que Ocurre cuando toda la población económica-permite a un hogar —en un momento y lugar mente activa tiene trabajo. En esta situación, ladeterminados— disponer de recursos suficien- tasa de desempleo es cero.tes para satisfacer las necesidades básicas desus miembros». Población económicamente activa (PEA) Según definición de la DIGESTYC, es el gru-Niños con retardo en talla po poblacional constituido por las personasTotal de niños en estado de desnutrición mo- que, estando en edad de trabajar, efectiva-derado o severo que provoca retraso en el cre- mente forman parte de la fuerza de trabajo alcimiento de acuerdo con los valores de talla mantenerse en una ocupación o buscarla ac-recomendados por la Organización Mundial tivamente. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 21
  • 21. Población económicamente inactiva (PEI) Producto interno bruto (PIB) Grupo de personas que estando en edad de tra- Producción total para uso final de bienes y bajar, no trabajan ni buscan activamente em- servicios de una economía, realizada tanto por pleo, según definición de la DIGESTYC. residentes como por no residentes, y conside- rada independientemente de la nacionalidad Población en edad de trabajar (PET) de los propietarios de los factores. Se excluyen Grupo poblacional integrado por las personas las deducciones por depreciación del capital de 10 años y más que se encuentran aptas para físico o las correspondientes al agotamiento y trabajar de acuerdo a la realidad socioeconómi- deterioro de los recursos naturales. ca del país. Quintil Pobreza Los quintiles son aquellos valores que dividen Carencia de los bienes y servicios necesarios a una población estadística y la ordenan, según para satisfacer las necesidades básicas. Concep- determinados atributos, en cinco partes igua- to de índole relativa: se es pobre —o rico— con les. En el caso de una distribución de la po- respecto a la situación de otras personas o paí- blación ordenada según su ingreso, el primer ses, pues la misma idea de necesidades «básicas» quintil representa al 20% de la población con es imprecisa, y porque los individuos nunca pue- menores ingresos, mientras que el quintil más den satisfacer por completo sus necesidades. alto representa al 20% de la población con ma- yores ingresos. Pobreza extrema Condición de las personas u hogares cuyos Rama de actividad económica ingresos son menores que el costo de la ca- Se refiere a la clasificación de sectores eco- nasta básica alimentaria, según definición de nómicos. Para tales fines, se utiliza la Clasi- la DIGESTYC. ficación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) del Departamento de Asuntos Econó- Pobreza relativa micos y Sociales Internacionales de las Nacio- Condición de las personas u hogares cuyos in- nes Unidas. gresos son mayores que el costo de la canasta básica alimentaria, pero menores que el costo Reconversión laboral de la canasta básica ampliada. Probabilidad de acceder a un puesto de trabajo en los nuevos circuitos laborales globales, gra- Pobreza total cias a la capacidad de la persona de mantener Total de personas en condición de pobreza. una base de conocimientos generales que le Aritméticamente es el resultado de la suma de permitan renovar flexiblemente su formación personas u hogares en pobreza extrema y en profesional. pobreza relativa. Remesas Política social Flujo de ingresos que envían las personas resi- Según la ONU, la política social es el instru- dentes en el exterior del país. mento que utilizan los gobiernos para regular y complementar las instituciones del mercado Sector formal y las estructuras sociales. La política social Segmento del mercado de trabajo compues- incluye los conceptos de distribución, pro- to por asalariados y trabajadores ocupados tección y justicia social, y no debe entenderse en establecimientos de 5 o más trabajadores, como una asistencia social residual, sino que trabajadores por cuenta propia y patronos de debe situar a los ciudadanos en el centro de las empresas de 5 o menos trabajadores que des- políticas públicas, incorporando sus necesida- empeñan ocupaciones de tipo profesional, téc- des y voz en todos los sectores. nico, administrativo y gerencial.22 glosario
  • 22. Sector informal Tasa de dependencia de la niñezSegmento del mercado de trabajo compuesto Relación de personas menores de 15 años porpor personas asalariadas y trabajadores fami- cada 100 en edad laboral.liares ocupados en establecimientos de menosde 5 trabajadores, trabajadores por cuenta Tasa de dependencia económicapropia y patronos de empresas con menos de Mide la cantidad de personas que no partici-5 trabajadores, y/o trabajadores que desempe- pan en el mercado laboral respecto del totalñan ocupaciones no profesionales, técnicas, de personas que están activas. Expresa numé-gerenciales o administrativas. ricamente la carga económica de la porción productiva de una población. Es la relaciónSeguridad alimentaria nutricional de personas menores de 15 y mayores de 64Es un estado en el cual todas las personas, en años por cada 100 personas de 15 a 64 añostodo momento, tienen acceso físico, social y de edad.económico a los alimentos suficientes, inocuosy nutritivos que satisfagan sus necesidades ener- Tasa de desempleogéticas diarias y preferencias alimentarias para Relación que mide el volumen de desempleollevar una vida sana y activa. o desocupación entre la población económica- mente activa durante un período determinado,Subempleo que representa el porcentaje de la fuerza laboralSituación laboral de una persona que se dedica que no es absorbida por el sistema económico,a cualquier actividad para sobrevivir porque no según definición de la DIGESTYC.puede encontrar un empleo de dedicación plenacon protección social e ingresos suficientes que Tasa de matriculación netale permitan satisfacer sus necesidades básicas y Número de estudiantes matriculados en unlas de su familia, según definición de la Organi- nivel de enseñanza que tienen la edad esco-zación Internacional del Trabajo (OIT). lar oficial para ese nivel, como porcentaje del total de población en edad escolar oficial paraSubutilización laboral ese nivel.Categoría que incluye las dos formas deficita-rias de inserción laboral: el desempleo abierto Tasa de mortalidad infantil (por 1,000)y el subempleo. Cociente del número de niños y niñas que na- cieron vivos y que murieron antes de cumplirTasa bruta de mortalidad su primer año de vida, entre el respectivo nú-Número de defunciones por cada 1,000 habi- mero de niños y niñas expuestos, expresadostantes en un año determinado. por 1,000 nacidos vivos, según definición de la Encuesta Nacional de Salud Familiar, FESAL.Tasa bruta de natalidadNúmero de nacidos vivos por cada 1,000 habi- Tasa neta de migracióntantes en un año determinado. Se expresa como el aumento o disminución de la población en un área por cada 1,000 habi-Tasa bruta de participación tantes durante un año determinado, como re-Razón de la PEA y la población total. Indica la sultado del efecto neto de la inmigración y laproporción de la población total del país que se emigración en esa área.encuentra activa económicamente, según defi-nición de la DIGESTYC. Tasa de participación específica hombres Razón de la población económicamente activaTasa de dependencia de la vejez (PEA) masculina y la población en edad de tra-Relación de personas mayores de 64 años por bajar (PET) masculina.cada 100 en edad laboral. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 23
  • 23. Tasa de participación específica mujeres Tasa global de fecundidad Razón de la población económicamente activa Combina las tasas de fecundidad de todos los (PEA) femenina y la población en edad de tra- grupos de edad durante un período determina- bajar (PET) femenina. do, y se interpreta como el número de hijas o de hijos nacidos vivos que tendrían las mujeres Tasa de participación global al final de su vida reproductiva si las tasas espe- Razón de la población económicamente activa cíficas de fecundidad observadas se mantuvie- y la población en edad de trabajar. Indica la ran constantes. proporción de personas del país en edad de trabajar que se encuentra económicamente Trabajo activa. Denota el nivel de actividad económica Conjunto de actividades humanas, remunera- de la población, según definición de la das o no, que producen bienes o servicios en DIGESTYC. una economía, o que satisfacen las necesidades de una comunidad o proveen los medios de Tasa de subempleo sustento necesarios para los individuos. Relación que mide el volumen de subempleo (visible e invisible) entre la población econó- Transición demográfica micamente activa durante un período deter- Proceso de cambio que experimenta una po- minado. blación al pasar de altas tasas de mortalidad y fecundidad, a bajas tasas de mortalidad y Tasa de subutilización laboral fecundidad. Entre estas dos situaciones extre- Relación que mide, como porcentaje de la PEA, mas, la tasa de crecimiento de la población au- el volumen de subutilización de la capacidad menta debido a la reducción de la mortalidad, productiva de los trabajadores durante un pe- y luego disminuye debido a la reducción de la ríodo determinado. Aritméticamente resulta de fecundidad. la suma de la tasa de desempleo y la tasa de subempleo nacional. Trabajo decente Trabajo que ofrece una remuneración justa, Tasa de trabajo decente protección social para el trabajador y su fami- Relación que mide el volumen de trabajadores lia, buenas condiciones y seguridad en el lugar que cuentan con un puesto de trabajo con re- de trabajo, posibilidades de desarrollo personal muneración justa o protección social respecto y reconocimiento social, así como igualdad en de la PEA. el trato para hombres y mujeres.24 glosario
  • 24. ÍndicePresentación ................................................................................................................................................ 3Agradecimientos......................................................................................................................................... 5Introducción ................................................................................................................................................ 9Siglas y acrónimos....................................................................................................................................13Glosario .......................................................................................................................................................17Sinopsis .......................................................................................................................................................37Bases para un modelo de desarrollo centrado en la gente .........................................................55Sección I. Más allá de los números: el sentir de la gente .............................................................75Introducción ................................................................................................................................................77Capítulo 1. Cómo valoran sus vidas los salvadoreños ...................................................................79Dinero y satisfacción con la vida ..............................................................................................................80La creciente importancia de las percepciones.........................................................................................81Economía política de la opinión pública .................................................................................................84Capítulo 2. Percepciones sobre el entorno social para el bienestar ......................................... 87Cosas importantes para estar bien ............................................................................................................88Mapeo de las dimensiones del bienestar..................................................................................................90 Inseguridades de la gente ...................................................................................................................90 Trabajos insatisfactorios para la mayoría .........................................................................................91 Inconformes con oportunidades educativas...................................................................................94 Accesos diferenciados a los servicios de salud ...............................................................................95 Deficiencias reconocidas en la vivienda ..........................................................................................97 Insatisfacción con las pensiones .......................................................................................................98 informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 25
  • 25. Sección II. Bienes y servicios relevantes para el bienestar de la gente..................................101 Introducción ..............................................................................................................................................103 Mercados favorables para la gente .................................................................................................103 Capítulo 3. Los rubros prioritarios para el desarrollo humano ................................................109 Alimentos ...................................................................................................................................................109 Políticas públicas y seguridad alimentaria......................................................................................111 Oferta y disponibilidad de alimentos .............................................................................................112 Estabilidad de la oferta y los precios .............................................................................................114 Acceso a los alimentos o la capacidad para adquirirlos ..............................................................115 Calidad e inocuidad de los alimentos .............................................................................................119 Salud ............................................................................................................................................................120 Oferta y demanda de servicios de salud: déficit de atención y falta de equidad .....................120 Gasto en medicamentos ..................................................................................................................121 Precios de las medicinas...................................................................................................................121 Anteproyectos de ley en discusión .................................................................................................125 Aspectos clave del sector de medicamentos .................................................................................126 Educación...................................................................................................................................................127 El sentir de las familias en el tema de educación ........................................................................127 Gasto público y privado en educación ..........................................................................................128 Otros gastos de los hogares relacionados con educación ..........................................................129 Persistencia de la desigualdad: brechas de cobertura y calidad de los servicios educativos ............131 Las pensiones: ingresos clave para adultos mayores ............................................................................133 Cobertura de las pensiones ............................................................................................................133 Déficit previsional .............................................................................................................................135 Rentabilidad del sistema ...................................................................................................................136 Capítulo 4. Los gastos para mantener una casa equipada .......................................................139 Una casa para habitar................................................................................................................................141 El acceso a una vivienda digna: un problema mucho más grande de lo que se cree .............142 Política de vivienda y recursos .......................................................................................................144 Agua por cañería ......................................................................................................................................145 Gasto en agua y fuentes de suministro ..........................................................................................146 Tarifas residenciales, subsidio y problemas de medición ............................................................147 Desafíos del sector del agua ............................................................................................................149 El servicio domiciliar de energía eléctrica ............................................................................................150 Composición de la factura eléctrica mensual ..............................................................................150 El subsidio ........................................................................................................................................152 Precios y dependencia de la energía térmica ...............................................................................153 Regulación del sector .......................................................................................................................156 Desafíos del sector eléctrico............................................................................................................15626 Índice
  • 26. Consumo doméstico de gas licuado ......................................................................................................158 Un subsidio ineficiente ....................................................................................................................158 El desafío de la cobertura ...............................................................................................................160Capítulo 5. Los gastos para movilizarse y estar conectados .....................................................163Gasolina .....................................................................................................................................................164 Importancia en el presupuesto familiar ........................................................................................164 La estructura de los precios de los combustibles.........................................................................164 Respuestas de políticas y desafíos .................................................................................................166Transporte colectivo .................................................................................................................................166 Importancia para la economía familiar .........................................................................................167 Un servicio que no satisface ...........................................................................................................168 Inseguridad y transporte colectivo ................................................................................................168 Marco institucional y legal ..............................................................................................................168 La eficacia del subsidio ...................................................................................................................169 Los retos y las áreas de mejora .......................................................................................................170Telecomunicaciones ..................................................................................................................................171 Expansión de la telefonía y su importancia en el presupuesto familiar....................................171 Precios ................................................................................................................................................172 Telefonía fija ......................................................................................................................................172 Telefonía celular ...............................................................................................................................173Capítulo 6. Instituciones que promueven mercados favorables para la gente ....................179Superintendencia de Competencia .........................................................................................................180 Principales elementos de la Ley de Competencia ........................................................................180 Desafíos de la Superintendencia de Competencia .......................................................................182Defensoría del Consumidor ....................................................................................................................183 Política nacional de protección al consumidor 2010-2020 .........................................................183 Resultados de la labor de la Defensoría del Consumidor ...........................................................183 Desafíos de la Defensoría del Consumidor ..................................................................................184Sección III. Cuando el bienestar se reduce ....................................................................................187Introducción ..............................................................................................................................................189Capítulo 7. Pobreza y vulnerabilidad: cuando falta o está amenazado el bienestar .........191La pobreza: de la escasez de ingresos a la privación multidimensional ............................................192 Educación ..........................................................................................................................................194 Trabajo ................................................................................................................................................194 Vivienda..............................................................................................................................................195 Salud ....................................................................................................................................................195 Pensiones ............................................................................................................................................197 La vulnerabilidad: la angustia de perder el bienestar ...................................................................198 informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 27
  • 27. Educación ..........................................................................................................................................200 Vivienda..............................................................................................................................................200 Empleo ...............................................................................................................................................201 Seguridad social .................................................................................................................................201 Hacia una medición multidimensional de la pobreza .........................................................................202 ¿Cómo transitar a una medición multidimensional de la pobreza? ..........................................203 Capítulo 8. ¿Tuyo, mío, nuestro? Un análisis de género de los activos .................................207 ¿De quién es la vivienda y la tierra? ........................................................................................................208 Propiedad de la vivienda ..................................................................................................................208 Propiedad de la tierra .......................................................................................................................210 Explicando las brechas de género ..................................................................................................212 Formas de adquisición y derechos formales .................................................................................213 Títulos de propiedad ........................................................................................................................218 Otros activos: servicios financieros y negocios ....................................................................................221 Derechos de propiedad: marco regulatorio...........................................................................................223 Regímenes de propiedad marital.....................................................................................................224 Protección de la vivienda familiar ..................................................................................................225 Herencia .............................................................................................................................................225 Hacia una mayor equidad en la propiedad de los activos ...................................................................226 Sección IV. Modelos económicos y obstáculos para el bienestar ............................................229 Introducción ..............................................................................................................................................231 Capítulo 9. Del añil al Consenso de Washington: modelos económicos que han desatendido el bienestar de la gente ......................................233 Modelo agroexportador: riqueza como aprovechamiento de los mercados internacionales .............................................................................................................235 Modelo de industrialización por sustitución de importaciones: riqueza como difusión del progreso técnico ........................................................................................237 Consenso de Washington y modelo de promoción de exportaciones: riqueza derivada de la mano de obra abundante… que se va ............................................................241 Capítulo 10. Obstáculos para construir una economía al servicio de la gente ....................247 Obstáculos político-institucionales.........................................................................................................247 Brecha de visión de futuro ..............................................................................................................248 Brechas de representación y participación ciudadana .................................................................248 Débil sistema de administración de justicia ..................................................................................248 Estado pequeño, ineficiente e ineficaz...........................................................................................249 Obstáculos socioeconómicos ..................................................................................................................250 Crecimiento económico bajo y volátil ...........................................................................................252 Bajos niveles de ahorro e inversión ................................................................................................25428 Índice
  • 28. Dependencia tecnológica y tendencia a un círculo vicioso de endeudamiento ......................259 Bajos niveles de inversión social .....................................................................................................264 Altos niveles de desigualdad ............................................................................................................268Obstáculos culturales ................................................................................................................................271 La falta de una imagen de país como comunidad deseada y posible ........................................271 Enriquecimiento de la vida cotidiana en comunidad ..................................................................272 Inequidad simbólica..........................................................................................................................273 El deterioro del clima anímico nacional ........................................................................................273Los altos costos asociados a la violencia y a los desastres naturales .................................................274 La violencia y la delincuencia ..........................................................................................................274 Riesgo de desastres naturales de origen ambiental ......................................................................276Sección V. Política social, bienestar y desarrollo humano .........................................................279Introducción ..............................................................................................................................................281Capítulo 11. Sesenta años de políticas sociales en El Salvador.................................................283Política social “universal” con sesgo urbano: 1950 a 1980 ................................................................283 Modernización guiada por el Estado ............................................................................................285 Salud ....................................................................................................................................................286 Educación ..........................................................................................................................................287 Vivienda..............................................................................................................................................289 Empleo, salarios y protección del ingreso.....................................................................................290 Seguridad social .................................................................................................................................291Política social basada en la focalización: 1989 a la fecha ...................................................................292 Salud ....................................................................................................................................................294 Educación ..........................................................................................................................................294 Vivienda..............................................................................................................................................295 Empleo ...............................................................................................................................................296 Pensiones ............................................................................................................................................296 Alivio a la pobreza: Comunidades Solidarias ................................................................................296Resultados de 60 años de políticas sociales ...........................................................................................297Capítulo 12. Análisis comparativo de modelos de política social ............................................303El paradigma nórdico: de la pobreza generalizada al arquetipode las políticas sociales de corte universalista .......................................................................................303 Origen y condiciones del modelo nórdico ...................................................................................305 Los primeros pasos del modelo nórdico ......................................................................................306 Construcción del modelo nórdico moderno: el avance hacia el universalismo .....................306 ¿Cómo se financia la política social universalista nórdica? ........................................................314El modelo de Singapur: de la pobreza a la prosperidad en tres décadas .........................................316 Origen y características del modelo de Singapur ........................................................................317 Los primeros pasos del modelo singapurense .............................................................................318 informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 29
  • 29. Construcción del modelo singapurense moderno: el Fondo de Previsión Central como piedra angular de la política social.................................318 ¿Cómo se financia la política social de Singapur? .......................................................................322 Lecciones para El Salvador ......................................................................................................................325 Capítulo 13. Un vistazo al futuro: los desafíos y oportunidades de la transición demográfica ...............................................................................................................329 Tendencias demográficas nacionales y mundiales................................................................................329 Trayectoria del índice de envejecimiento.......................................................................................332 Oportunidad de esta transición: aprovechar el bono demográfico...........................................334 Los desafíos de la transición demográfica en diferentes grupos poblacionales ..............................335 El sistema de pensiones en una población que envejece ...........................................................335 Tendencias demográficas y el costo para el Estado de la pensión básica ................................336 Sistema de salud y cambio en el perfil epidemiológico ...............................................................337 El Salvador ya comenzó su transición epidemiológica ...............................................................338 Educación: aprovechamiento de la ventana de oportunidad y readecuación del gasto ........339 Empleo: oportunidades para los jóvenes que se incorporan al mercado laboral ..................339 Referencias bibliográficas....................................................................................................................344 Compendio estadístico: indicadores de desarrollo humano .....................................................367 Anexos metodológicos Anexo metodológico 1 .............................................................................................................................395 Anexo metodológico 2 .............................................................................................................................401 Gráficos 1.1 Relación entre ingreso per cápita y satisfacción con la vida en El Salvador (2000-2007) .......................................................................................................................81 1.2 Satisfacción con la vida de la población de 18 países latinoamericanos (2008) .......................... 83 2.1 Diez mecanismos más valorados por la población salvadoreña para ser parte de la sociedad (2007) ..................................................................................................................88 2.2 Principal problema percibido por los salvadoreños (2010) ............................................................89 2.3 Principales problemas del país: situación económica, inseguridad y mercado laboral (2004-2009) ............................................................................................90 2.4 Vivir en El Salvador se ha vuelto más inseguro, por área de residencia (2009) .......................... 91 2.5 Satisfacción con el trabajo (2007).......................................................................................................92 2.6 Preocupación ante probabilidad de quedar sin trabajo en los próximos 12 meses, según nivel educativo (2009) .....................................................................................................................93 2.7 Dificultades para pagar cuentas de agua y luz, y para comprar comida, por sexo (2009) .................................................................................................93 2.8 Dificultades para cumplir responsabilidades familiares por el trabajo según nivel educativo (2007) .....................................................................................................................94 2.9 Satisfacción con la educación pública (2009) ...................................................................................9530 Índice
  • 30. 2.10 Satisfacción con servicios de salud a los que se tiene acceso (2007) .......................................... 962.11 Sin dificultades para enfrentar problemas de salud en últimos 12 meses (2007)...................... 962.12 Satisfacción con la vivienda y la colonia en que vive, según nivel educativo (2007) ................ 972.13 Satisfacción con servicios del lugar donde se vive, según nivel educativo (2009) .................... 982.14 Satisfacción con el sistema de pensiones, según nivel educativo (2007) .................................... 991A Disparidades en las estructuras de gasto según el ingreso del hogar (2006) .............................1053.1 Importancia de los gastos en alimentación, salud y educaciónen el gasto total de los hogares, por decil de ingreso del hogar (2006) ............................................1103.2 Deflactores sectoriales del PIB, base 1979......................................................................................1133.3 Evolución de producción agrícola en países de Centroamérica (1961-1965 = 100)................1133.4 Evolución de índice de importaciones de alimentos (1999-2001 = 100) ..................................1143.5 Grado de dependencia de importaciones de granos básicos .......................................................1143.6 Precios de alimentos en El Salvador en US$ (2007-2009) ...........................................................1163.7 Gasto en alimentos como porcentaje del gasto total y gasto mensual,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1173.8 Porcentaje de niños y niñas de 3 a 59 meses de edad con retardoen crecimiento (2008) ...............................................................................................................................1183.9 Índice de precios al consumidor (IPC) en alimentos, e índices de salarios mínimosy medios nominales...................................................................................................................................1183.10 Importancia de los gastos en salud en el gasto total,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1223.11 Precios de medicamentos en Centroamérica ...............................................................................1233.12 Gasto público y privado en educación por nivel educativo,en millones de US$ (2007) .......................................................................................................................1283.13 Gasto anual en educación, promedio por hogar en US$ (2007-2009) .....................................1293.14 Gasto en educación como porcentaje del gasto total,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1303.15 Tasa de matrícula neta (2000-2008) ...............................................................................................1323.16 Años de educación de los hijos por quintil de ingreso del hogar (2009) .................................1324.1 Importancia de los gastos para mantener una casa funcionando,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1404.2 Gasto en vivienda como porcentaje del gasto total,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1414.3 El Salvador:déficit habitacional total oficial y de acuerdo con el enfoque de bienestar ......................................1424.4 Gasto en agua como porcentaje del gasto total,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1464.5 Factura residencial de agua, según consumo mensual del hogary pliego tarifario vigente (2001-2010) ....................................................................................................1484.6 Precio promedio pagado por metro cúbico de agua según consumo mensualdel hogar (2001-2010)...............................................................................................................................1484.7 Gasto en electricidad como porcentaje del gasto total,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................1514.8 Evolución del precio de energía y promedio semestral (1998-2009) ..........................................1534.9 Generación de energía por tipo de recurso (1985-2008) .............................................................1554A Costo de los subsidios a la energía eléctrica, en millones de US$ (2004-2009).........................1574B Consumo de energía eléctrica por categoría tarifaria (2008) ........................................................1574.10 Gasto en GLP como porcentaje del gasto total,por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................158 informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 31
  • 31. 4.11 Evolución del PPI del gas licuado contra precio base regulado (2004-2010) .........................160 4.12 Gasto en leña como porcentaje del gasto total, por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................161 5.1 Porcentaje de hogares que gasta en combustibles, transporte y telefonía, por quintil de ingreso del hogar (2006) .................................................................................................163 5.2 Gasto en combustibles como porcentaje del gasto total, por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................165 5.3 Gasto en transporte de pasajeros como porcentaje del gasto total, por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................167 5.4 Subsidio anual al transporte colectivo, en millones US$ ..............................................................170 5.5 Gasto en telecomunicaciones como porcentaje del gasto total, por decil de ingreso del hogar (2006) ....................................................................................................171 5.6 Importaciones anuales de teléfonos celulares, en millones US$ .................................................172 7.1 Incidencia de la pobreza total, por cada 100 personas (1992-2009) ...........................................193 7.2 Tasas de pobreza según años de estudio aprobados (2009) .........................................................194 7.3 Tasas de pobreza por tipo de inserción laboral (2009) .................................................................195 7.4 Tasas de pobreza según conteo de carencias en vivienda (2009) ................................................197 7.5 Porcentaje de hogares altamente vulnerables (con probabilidad mayor al 40% de caer en pobreza), según educación del jefe del hogar (2009) ........................................................200 7.6 Porcentaje de hogares altamente vulnerables (con probabilidad de 40% de caer en pobreza), según tipo de vivienda ..........................................201 8.1 ¿A quién compró o está pagando a plazo las viviendas en propiedad? (2007) .........................215 9.1 Tasas históricas de desempleo, subempleo y subutilización laboral (1950-2008) .....................239 9.2 El Salvador: inflación (1960-2009) ...................................................................................................240 9.3 El Salvador: índices de salarios mínimos reales .............................................................................240 9.4 El Salvador: evolución de salario medio real y producto medio real en US$ de 1992 (1992-2008) ...................................................................................................................243 10.1 América Latina: clasificación del comportamiento de los países (1960-2000)........................251 10.2 PIB y crecimiento del PIB (gy) de El Salvador (1920-2009), en millones de US$ PPP 1970 .................................................................................................................252 10.3 PIB per cápita PPP (1960-2007) en diversos países ....................................................................254 10.4 El Salvador: ahorro, inversión y consumo como porcentaje del PIB (1965-2009) ................256 10.5 Tasas de ahorro como porcentaje del PIB ...................................................................................258 10.6 Consumo privado y PIB per cápita en dólares constantes de 1990..........................................258 10.7 El Salvador: evolución de la demanda de las importaciones como porcentaje del PIB (1960-2009) ...................................................................................................261 10.8 El Salvador: estructura de las importaciones, en porcentaje del total ......................................262 10.9 El Salvador: evolución del déficit comercial en miles de millones de US$ y como porcentaje del PIB (1976-2009) ...............................................................................................263 10.10 Sector externo: déficit de balanza comercial y remesas como porcentaje del PIB ..............263 10.11 Gasto público en educación, como porcentaje del PIB (2008)...............................................265 10.12 Resultados promedio obtenidos por estudiantes de sexto grado en América Latina (2006) .........................................................................................................................266 10.13 Gasto público general en salud como porcentaje del PIB en países seleccionados (2007) ................................................................................................................267 10.14 Ganancias o pérdidas de productividad de América Latina y Asia respecto a Estados Unidos (1960-2005) ....................................................................................268 10.15 Coeficiente de Gini del ingreso per cápita del hogar en las regiones del mundo (1995-2005) ............................................................................................................................27032 Índice
  • 32. 10.16 El Salvador: tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes (1950-2009)...........................27510.17 El factor más problemático para hacer negocios en El Salvador ...........................................27611.1 Trayectoria del Índice de Desarrollo Humano de El Salvador (1980-2010) ...........................29812.1 Trayectoria del Índice de Desarrollo Humano (IDH)en países nórdicos (1980-2007) ...............................................................................................................30412.2 Gasto público social como porcentaje del PIB (1880-2007) .....................................................31412.3 Fuentes de financiamiento del gasto social (2007) ......................................................................31512.4 Carga tributaria en países nórdicos como porcentaje del PIB (1955-2008) ............................31512.5 Carga fiscal en países nórdicos como porcentaje del PIB (1955-2008) ...................................31512.6 Trayectoria del IDH en Singapur (1980-2007).............................................................................31712.7 Gasto social de Singapur, en porcentaje del PIB (1990-2008) ..................................................32212.8 Contribuciones de empleadores y empleados al FPC,en porcentaje del salario total (1955-2010) ...........................................................................................32312.9 Ahorro doméstico de Singapur, en porcentaje del PIB (1955-2009) .......................................32312.10 Carga tributaria de Singapur, en porcentaje del PIB (1990-2009) ..........................................32513.1 El Salvador: porcentaje de la población de 65 años y más (1950-2050) ..................................32913.2 El Salvador: tasas globales de fecundidad por quinquenios ......................................................33013.3 Cambio proyectado de la población total y en porcentajes,según rangos de edades (2010-2050)......................................................................................................33013.4 Índice de envejecimiento de El Salvador ......................................................................................33113.5 El Salvador: índice de envejecimiento por género ......................................................................33213.6 Tasas netas de migración estimadas para el período 1950-2005(tasas proyectadas: 2005–2050) ...............................................................................................................33413.7 Población por grupos de edad y relación de dependencia en El Salvador ..............................33513.8 Costo de atención médica anual por persona en el ISSS,por grupo de edad (en US$) ....................................................................................................................33713.9 Gasto público en salud proyectado (porcentaje del PIB)...........................................................33913.10 Población económicamente activa como porcentajede la población total, por edad ................................................................................................................34113.11 Tasa de subempleo y desempleo por grupos de edad (2009) ..................................................34113.12 Incremento anual proyectado de la PEA (2010-2020) .............................................................342Cuadros1A Conceptualización, operativización y resultados esperadosde la nueva política social en El Salvador ................................................................................................631B PROFAES en tres rubros ....................................................................................................................681.1 Encuestas de opinión en el mundo ....................................................................................................841C Diez productos en que más gastan los salvadoreños (2006) ........................................................1043.1 Gasto público agropecuario por agricultor (precios en US$ del año 2000) ..............................1123.2 Uso del sistema de salud de la población enferma (2009)............................................................1213.3 Importancia de los ingresos mensuales por jubilación en los hogarescon personas mayores de 60 años (2008) ..............................................................................................1343.4 Cobertura del régimen de pensiones en El Salvador ....................................................................1353.5 Rentabilidad del SAP en El Salvador ...............................................................................................1374.1 Áreas evaluables en el cálculo del déficit habitacional(medición tradicional versus medición de bienestar) ...........................................................................1434.2 Acceso de la vivienda a agua por cañería (2008)............................................................................1474.3 Composición de la demanda de energía eléctrica (2008) ..............................................................152 informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 33
  • 33. 5.1 Tarifas telefónicas vigentes en El Salvador durante el año 2009, sin IVA .................................174 5.2 Aspectos deficientes en la regulación de la SIGET.......................................................................177 6.1 Casos de prácticas anticompetitivas sancionadas por la Superintendencia de Competencia ..............................................................................................181 7.1 Población cubierta por sistema de pensiones y salud, según condición de pobreza, en porcentaje (2009)..............................................................................198 7.2 Porcentaje de hogares altamente vulnerables según grado de formalidad del empleo de sus miembros .........................................................................................201 7.3 Porcentaje de hogares altamente vulnerables según miembros del hogar con seguro médico ..................................................................................................................202 7.4 Propuesta para una medición multidimensional de la pobreza ...................................................204 8.1 Propiedad de la vivienda, por sexo y lugar de residencia (1999-2008) .......................................209 8.2 Propiedad de la vivienda según sexo en varios países de América Latina, varios años ..................................................................................................................................................209 8.3 Población que vive en pobreza según propiedad de vivienda, desagregada por sexo (2008) ...................................................................................................................210 8.4 Propiedad de la tierra con vocación agrícola por sexo y lugar de residencia (2004-2008) ...........................................................................................211 8.5 Propiedad de la tierra según sexo en varios países de América Latina, varios años.................211 8.6 Población en pobreza según propiedad de tierra con vocación agrícola, por sexo (2008) ..........................................................................................................................................212 8.7 Tipo de adquisición de los inmuebles, desagregado por sexo (enero 2010)..............................214 8.8 Cartera hipotecaria administrada por el FSV, desagregada por sexo (abril 2010).....................215 8.9 Titularidad en el total de inmuebles registrados a nombre de personas naturales, desagregada por sexo (2010) ...................................................................................................................218 8.10 Propietarias y propietarios registrados en el Catastro según sexo y rango de área de los inmuebles rurales, por departamentos (m2) (2010) ....................................................219 8.11 Programas de titulación de tierra y vivienda del Instituto Libertad y Progreso, según sexo de la población beneficiaria (1992-2010)...........................................................................220 8.12 Tipo de cuentas de ahorro y saldo promedio, por sexo de los titulares (2009) ......................222 9.1 Desagregación de los determinantes del crecimiento en El Salvador, en porcentajes (1950-1989)......................................................................................................................241 9.2 El Salvador: distribución del ingreso (1961-1979).........................................................................241 9.3 El Salvador, 1951-2010: saldo migratorio internacional (número de personas) .......................242 9.4 América Latina: tasas de crecimiento económico (1990-2009) ...................................................244 9.5 Desagregación de los determinantes del crecimiento en El Salvador (1990-2009)..................244 10.1 Desempeño económico de los países centroamericanos (1951-2009) .....................................253 10.2 Tasas de inversión privada y pública como porcentaje del PIB (1970-2008) ..........................256 10.3 Balance fiscal como porcentaje del PIB (1970-2009) .................................................................257 10.4 Ahorro privado como porcentaje del PIB (1970-2008) .............................................................257 10.5 Cambio en la estructura del gasto de los hogares (1992-2006) .................................................259 10.6 Balanza comercial (bienes y servicios) con relación al PIB .......................................................260 10.7 Saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos, como porcentaje del PIB (1970-2008) ...................................................................................................264 10.8 Evolución del gasto público en educación y salud en El Salvador ...........................................265 10.9 Indicadores de innovación y educación: posición dentro en una clasificación de 133 países ..............................................................................266 10.10 El Salvador: distribución del ingreso medida a través de la relación de quintiles y el coeficiente de Gini (1979-2009) .................................................................................26934 Índice
  • 34. 11.1 Situación de la salud en El Salvador (1950-1980) ........................................................................28711.2 Consultas médicas por persona en hospitales públicos e ISSS (1979) .....................................28811.3 Principales indicadores educativos (1950-1980) ..........................................................................28811.4 Costos por estudiante en El Salvador, comparados con el promedio latinoamericano (1973) .....28911.5 Cotizantes del ISSS por riesgos comunes, profesionales y maternidad (en miles) .................29211.6 Cotizantes en el ISSS y el INPEP, como porcentaje de la PEA (1979) ...................................29211.7 Acciones y metas de Comunidades Solidarias..............................................................................29711.8 Crecimiento promedio anual del IDH (1980-2010) ....................................................................29911.9 Conceptualización, operativización y resultados de la política social salvadoreña (1950-2010) ....29912.1 Países nórdicos en diferentes clasificaciones económicas y sociales (2009-2010) ..................30512.2 Año de introducción del primer esquema de seguridad socialuniversal/obligatorio en los países nórdicos.........................................................................................30712.3 Componentes institucionales de la política social nórdica,características y fuentes de financiamiento ...........................................................................................30812.4 Pilares de la política social nórdica: intervenciones segúncomponente institucional y fuentes de financiamiento, por países (2007) .......................................31012.5 Conceptualización, operativización y resultados socialesy económicos de la política social de los países nórdicos y Singapur ...............................................32613A Tipo de arreglo como porcentaje del total de arreglos familiares (2008) ................................33313.1 Población mayor de 70 años por condición económica y tipo de pensión,y proyecciones de costo para el Estado de entrega de pensión básica .............................................33613.2 Carga de enfermedad por grupos etarios (2007) .........................................................................33813.3 Metas para el cumplimiento del ODM 2 y Plan Nacional de Educación 2021 ......................340A1 Valores límite para el cálculo del IDH.............................................................................................396A2 Valores límite para el cálculo del IDG.............................................................................................398Recuadros1 Las mujeres están en desventaja en la adquisición yuso de activos importantes para el bienestar ..........................................................................................412. Más allá de un pacto fiscal: un contrato social para financiar el desarrollo ................................... 701.1 La debatida relación entre bienestar e ingresos ...............................................................................802.1 Hacia una medición del bienestar; Francia, 2008.............................................................................993.1 Marco legal del sector de medicamentos ........................................................................................1243.2 ¿Ahorrar en una AFP o en una cuenta de ahorro?........................................................................1364.1 Un subsidio que pudo haber financiado una presa hidroeléctrica ..............................................1574.2 Introducción de las turbococinas como alternativa al uso de leña .............................................1615.1 El uso de internet en los hogares salvadoreños .............................................................................1756.1 Perfil del consumidor salvadoreño en el siglo XXI .......................................................................1857.1 La exposición a amenazas en El Salvador.......................................................................................1997.2 Ventajas de utilizar una metodología multidimensional para medir la pobreza ........................2038.1 Las encuestas nacionales de hogares y los activos:mejores prácticas para un análisis de género ........................................................................................2138.2 El bien de familia: protección de la vivienda en beneficio del interés familiar .........................21710.1 Los ingredientes de política de las estrategias de crecimiento ...................................................25513.1 Transición demográfica: un proceso global ..................................................................................33113.2 Arreglos familiares en El Salvador de hoy ....................................................................................33313.3 ¿A qué se dedican los jóvenes? .......................................................................................................340 informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 35
  • 35. Diagramas 1 Compatibilizando la política económica y la política social ..............................................................61 2 Política social y etapas del ciclo de vida................................................................................................62 3 Cobertura de la cuenta de ahorro de miembros del Fondo ..............................................................65 Figuras 4.1 Estructura de la factura de energía eléctrica ...................................................................................151 Tablas 1. Estructura de la muestra de panel ......................................................................................................40136 Índice
  • 36. Sinopsis1. La construcción de han tratado de utilizarla para elaborar men-bienestar enfrenta dos sajes que provoquen apoyo hacia las políticasgrandes paradojas: que impulsan, así estas vayan en una direcciónla de las aspiraciones diferente al sentir de la gente.y la del mundo al revés (a) La paradoja de las aspiraciones:En los últimos años ha surgido una corriente Los pobres son más benevolentes parade pensamiento que sugiere que las decisiones evaluar sus condiciones de vida y lade política pública deberían de basarse no so- calidad de las políticas públicaslamente en indicadores objetivos, sino tambiénen la valoración y sentimientos de las personas En El Salvador, igual que en la mayoría desobre sus vidas. La idea es que, de esta mane- países de América Latina, las diferencias dera, se conocerían mejor las necesidades más ingresos y oportunidades entre ricos y pobresapremiantes de las personas y los gobiernos son muchísimo mayores que las diferencias enestarían mejor equipados para diseñar mejores sus niveles de satisfacción con la vida. Si seplanes y políticas. consideran las enormes desigualdades de in- En El Salvador, esta relación entre per- greso entre ricos y pobres, se esperaría, porcepciones de la gente y respuesta del gobierno ejemplo, que el 20% más rico de la poblaciónha operado más en sentido de círculo vicioso —que recibe el 52% del total de ingresos deque de círculo virtuoso. Entre otras razones, país— se sintiera plenamente satisfecho conprimero, porque los pobres, además de tender su vida. Llama la atención, sin embargo, quea ser bastante optimistas con sus vidas, suelen más de una cuarta parte de ese sector expresaexpresar menores aspiraciones y son bastante vivir de manera no satisfactoria. En sentidoindulgentes aun con lo poco que por ellos hace contrario, más de la mitad de las personas co-el Estado. En segundo lugar, porque pareciera rrespondientes al quintil más pobre dijeronque las diferentes instancias estatales, en vez sentirse satisfechas con sus vidas, pese a quede incorporar en sus planes la información solo perciben el 4.2% de los ingresos del paísproveniente de la opinión pública, más bien (Latinobarómetro, 2009). informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 37
  • 37. A pesar de que El Salvador ocupa en ma- lograr una adecuada comprensión de las exi- teria de educación pública una de las peores gencias de la justicia social» (Sen, 2010). posiciones dentro del Índice de Competitivi- Esta paradoja nos indica también la im- dad Global (World Economic Forum, 2010), portancia de conocer la valoración y la expe- el 77% de la población se siente satisfecha con riencia del bienestar desde la perspectiva de la el sistema de enseñanza. Esta valoración posi- subjetividad, ya sea la de un individuo o la de tiva es compartida por el 73% de las personas una colectividad. El estudio del bienestar sub- de nivel socioeconómico muy bueno, y por el jetivo, que sitúa al individuo en el centro del 75% de las de nivel muy malo. análisis, representa un esfuerzo por armar la Por otra parte, aunque el 63% de las per- realidad de abajo hacia arriba, desde las per- sonas pertenecientes al primer quintil de in- sonas —tal como ellas sienten y perciben su gresos (los más pobres) expresan tener dificul- vida— hasta la forma como se siente y com- tades de atención o acceso a servicios de salud, porta el colectivo (Torres, 2010). contra un 20% en el caso de las personas que pertenecen al quintil de mayores ingresos (los (b) La paradoja del “mundo al revés”: más ricos), al momento de evaluar su satisfac- quienes necesitan más atención y apoyo En El Salvador ción con ese tipo de asistencia, el 64% de los son los que menos beneficios y peor se subsidia más primeros se muestran satisfechos, contra el atención reciben de parte del Estado a los ricos que 77% de los últimos. a los pobres; se Un contraste de menor dimensión se da en La «paradoja de las aspiraciones» corre para- privilegia a los el caso de los hogares cuyo jefe es analfabeto o lela a otra: la «paradoja del mundo al revés». sectores urbanos no terminó educación primaria, ya que a pesar Esta paradoja hace posible un país en donde se sobre los rurales; de que en el 92% de los casos viven en lugares invierte y subsidia más a los ricos que a los po- y se tolera que que presentan deficiencias de diferente índole, bres; privilegia a los sectores urbanos sobre los bienes y servicios responden en un 50% que se sienten satisfe- rurales, históricamente rezagados en el bienes- importantes para chos con las viviendas en las que habitan. tar; y tolera que ciertos bienes y servicios muy el bienestar de la En el 2008, un estudio de la Defensoría importantes para el bienestar de la población población tengan del Consumidor (DC y PNUD, 2008) encon- se caractericen por tener las intervenciones del las intervenciones tró que el 85% de las personas de ingresos ba- Estado de peor calidad. del Estado jos se sienten más satisfechas con el servicio de peor calidad recibido y el precio pagado por el agua, contra El Salvador subsidia más a los ricos que a casi un 70% de las personas de ingresos altos. los pobres Algo similar ocurre con el transporte colecti- vo: el 77% de las personas de ingresos bajos Las erogaciones del Estado, destinadas en prin- —quienes hacen mayor uso de este servicio— cipio a beneficiar a los sectores más necesitados, dijeron estar satisfechas con la provisión de terminan favoreciendo más a la gente de altos esta prestación, en contraste con un 57% para estratos económicos y dejan fuera a millares de las personas de ingresos altos, que general- familias de escasos recursos. La inversión que mente no lo usan. ha realizado el Estado en este rubro no es des- Como advierte Sen (2010) la gente deses- preciable. Desde el 2004, los subsidios se han peradamente pobre tiende a ajustar sus deseos más que triplicado hasta convertirse en una alta y expectativas a lo poco que ve como factible. carga económica para el país, ya que alcanzan Pero este tipo de acomodo de las expectativas casi 2 puntos porcentuales del producto inter- tiende a desempeñar un papel clave en la per- no bruto (PIB) en los últimos años. petuación de las desigualdades sociales. «Pa- Estos subsidios no consiguen ser he- sar por alto la intensidad de su desventaja (de rramientas redistributivas eficaces pues no los pobres), tan solo debido a su capacidad de logran su objetivo de beneficiar a los más experimentar un poco de alegría en sus vidas, pobres. Para el caso, mientras el 10% de la difícilmente constituye una buena manera de población más pobre recibe solamente el38 sinoPsis
  • 38. 6.2% de los subsidios al transporte colectivo, país, sino que también ha sido la base de losenergía eléctrica y gas licuado, el 10% de la modelos económicos practicados hasta finalespoblación más rica del país recibe el 11.2%. de los años ochenta. Adicionalmente, el campoSi ampliamos el análisis, resulta que mientras es una reserva de valores culturales tradiciona-el 40% de las personas de menores ingresos les y una de las principales fuentes de la cons-(el equivalente de la población del país con trucción del imaginario de país.ingresos inferiores a la línea de pobreza) se Con todo, el área rural arrastra un rezagomira beneficiada solo con el 32.5% de las histórico en el disfrute de dimensiones impor-mencionadas erogaciones, el 40% de mayores tantes del bienestar. Los hogares rurales, comoingresos se beneficia con el 44. 2 % de ellas. conjunto, son los que más necesitan de un apa-Es decir que los pobres, que deberían recibir lancamiento que les ayude a disfrutar de los be-la casi totalidad de estas ayudas, terminan re- neficios del mundo de nuestros días: alimenta-cibiendo menos incluso que el porcentaje de ción variada y nutritiva, agua potable y viviendaspoblación que representan, mientras que con higiénicas, acceso a la educación y al mundo delos más ricos ocurre lo contrario. los conocimientos, servicio eléctrico y acceso a Estas inequidades son, en gran medida, el redes de protección social, por citar algunos.resultado de que al subsidiarse ciertos bienes En nuestros días, 6 de cada 10 personas El área rural arrastray servicios —y no a la población de mayores que trabajan en la agricultura son pobres; 1 de un rezago históricocarencias— quienes no tienen acceso a ellos, cada 4 vive en pobreza extrema, lo que sig- en el disfruteautomáticamente quedan excluidos de sus be- nifica que sus ingresos no cubren el costo de de dimensionesneficios. Debido a que cocinan con leña, por la canasta básica alimentaria establecida para importantes delejemplo, más de la mitad de los hogares rurales el área rural. La canasta básica alimentaria bienestar. Losno se benefician del subsidio al gas propano. tuvo en el 2009 un costo promedio mensual hogares ruralesAsimismo, un 31% y un 50% de los hogares de US$121.1 para el área rural (donde se asu- son los que máspobres tampoco se ven favorecidos con los me que un hogar tiene 4.34 miembros), y en necesitan de unsubsidios a la energía eléctrica y al agua pota- las zonas urbanas (donde el tamaño del hogar apalancamiento queble, respectivamente, puesto que no tienen ac- se establece en 3.79 miembros) fue de US$168 les ayude a disfrutarceso a ellas. Por una razón similar, el 44% de (MINEC y DIGESTYC, 2010). de los beneficios dellos pobres tampoco se benefician del subsidio El porcentaje de hogares que cocinan con mundo de nuestrosal transporte colectivo. leña asciende al 55.3 en las áreas rurales contra días: alimentación Ante la evidencia de que la proporción un 9.2 de las urbanas. En términos alimen- variada y nutritiva,de la población pobre que se está quedando al tarios, el 17.2% de los hogares rurales viven agua potable ymargen de estas erogaciones es alta, dicha po- en situación de privación alimentaria, lo que viviendas higiénicas,lítica debería ser reestructurada y rediseñada significa que consumen alimentos por deba- entre otrospara que cumpla con su objetivo. Es necesa- jo de las necesidades mínimas de energía querio insistir en la necesidad de que las políticas requiere el organismo. Esta proporción es delpúblicas se guíen por un criterio de eficacia, 9.2% de los hogares de las zonas urbanas.el cual exige definir y conocer bien al grupo El 53.5% de las viviendas rurales no po-meta, así como tener criterios claros y transpa- seen acceso a agua por cañería, mientras querentes para la selección de los beneficiarios. solo un 17.2% de las viviendas urbanas no lo tienen (MINEC y DIGESTYC, 2009). LasLa población rural vive rezagada del malas condiciones sanitarias en que viven lasbienestar pero recibe menos beneficios familias rurales se hace evidente si conside-que la población urbana ramos que solamente el 0.6% cuenta en sus hogares con inodoro conectado al sistema deLos sectores rurales salvadoreños han sido alcantarillado, contra el 56.3% de los hogarespor siglos una inestimable fuente de riqueza. urbanos (MINEC y DIGESTYC, 2010).El agro no solo produce una buena parte de Las brechas también son hondas enlos productos de la dieta alimentaria básica del términos educativos y de acceso al mundo de informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 39
  • 39. los conocimientos. En las zonas rurales, las Las mujeres son la mayoría de la pobla- personas de 10 años y más que no saben leer ción. Pese a ello, su vida se mira afectada por y escribir alcanzan el 23%, mientras que en las una serie de inequidades. Por ejemplo, sus ciudades el porcentaje se reduce a un 9%. El tasas de participación en el mercado laboral acceso de las familias salvadoreñas a internet, continúan siendo bajas: apenas el 47.6% de las aspecto fundamental en el mundo de nuestros mujeres en edad de trabajar forman parte de días, sigue siendo en general muy limitado. Pero la población económicamente activa (PEA), esto se hace sentir más en el seno de los hogares mientras que la participación de los hombres rurales, donde solo el 0.5% cuenta con conexión, alcanza el 81%. En las zonas rurales la brecha contra un 9.5% de los hogares urbanos. se hace más honda: la tasa de participación de Este mundo de radicales contrastes se los hombres es del 87%, versus el 35.3% para hace más palpable cuando se examina, una vez las mujeres (MINEC y DIGESTYC, 2010). más, el destino que tienen los subsidios. Esti- El sentido común indicaría la convenien- maciones propias a partir de la Encuesta nacional cia de que el país integre de manera plena a la de ingresos y gastos de los hogares 2006 (MINEC y mayor cantidad de personas de ambos sexos en DIGESTYC, 2008b) indican que, en ese año, edad de trabajar, capaz de desplegar sus ener- únicamente el 29% de los subsidios al transpor- gías y creatividad en toda la gama de actividades El sentido común te y el gas licuado beneficiaban a la población socioeconómicas y políticas del país. De hecho, indicaría la rural, pese a que esta representaba para enton- esta es una de las principales estrategias que dis- conveniencia de ces el 40% de la población total del país, y el tingue a los países nórdicos y que está en la base que el país integre 53% de las personas en pobreza extrema vivían del éxito que han tenido para colocarse dentro de manera plena a ese año en zonas rurales. del bloque de países líderes en desarrollo hu- la mayor cantidad Las zonas rurales todavía están lejos de mano. En tales países, 75 de cada 100 mujeres de personas de disfrutar de los beneficios que ofrecen las re- en edad de trabajar forman parte de la fuerza ambos sexos en des de protección social. De las personas que laboral; dicha tasa es la más alta de todas las re- edad de trabajar, se enfermaron en el 2009, en el área urbana el giones del mundo. En el caso de Singapur, el capaz de desplegar 64.9% buscó ayuda médica o sanitaria, contra otro paradigma de política social investigado en sus energías y un 54.8% en las zonas rurales. Entre quie- este Informe, se encuentra que la participación creatividad en nes buscaron ayuda, en las zonas urbanas el laboral de la mujer se ha duplicado desde 1970 toda la gama 18.6% acudió a alguna dependencia del Ins- a la fecha, pasando de 28.2% a 55.2%, respec- de actividades tituto Salvadoreños del Seguro Social (ISSS), tivamente. socioeconómicas y versus el 2.8% en las zonas rurales (MINEC En términos prácticos, estos países han políticas del país y DIGESTYC, 2010). En lo que se refiere a la interiorizado que es más fácil desarrollarse in- protección de adultos mayores (pensiones) el volucrando a toda la población en edad de tra- actual sistema deja fuera al 96% de los hogares bajar a la fuerza laboral. De ahí que los servi- rurales, y a un 84.2% en las áreas urbanas. cios asociados a la familia y el cuido de niños (tales como guarderías y educación inicial) se Por razones de género, la mayoría tiene han convertido en un pilar de la política so- menos beneficios y participación cial. De lo que se trata es de liberar al máximo posible de tareas usualmente no remuneradas El índice de masculinidad viene descendien- a las mujeres y apostarle fuerte a su indepen- do en El Salvador desde 1970. En aquel año, dencia económica. el número de hombres por cada 100 mujeres presentaba una ligera diferencia de 98 hombres Los bienes y servicios más importantes por cada 100 mujeres; en la actualidad ha lle- para el bienestar de la población se gado a ser de 89 por cada 100. Esta tendencia atienden con menos eficacia se verá reforzada en los próximos años debido a fenómenos como el de las migraciones y la El día a día de millares de personas está pla- esperanza de vida al nacer. gado de dificultades relacionadas con aspectos40 sinoPsis
  • 40. RecuadRo 1 // LaS MuJeReS eSTÁN eN deSVeNTaJa eN La adQuISIcIÓN Y uSo de acTIVoS IMPoRTaNTeS PaRa eL BIeNeSTaR • Los activos, entendidos como el conjunto de bienes tangibles o intangibles que posee una persona o una familia, son un elemento importante en el bienestar de los hogares: reducen la probabilidad de que las familias caigan en pobreza y son uno de los determinan- tes del nivel de ingreso que un hogar puede alcanzar. La incapacidad de muchos hogares para superar la pobreza se relaciona con la ausencia de activos. La incorporación del estudio de los activos permite una mejor comprensión de los determinantes y la dinámica del bienestar de los hogares. • En este Informe se presenta un análisis de la tenencia y el uso diferenciado de activos con enfoque de género. Las discrepancias en el acceso de hombres y mujeres al mercado laboral, las brechas salariales, son ejemplos típicos de formas de discriminación de género que han sido ampliamente estudiadas. Pero poco o nada se sabe sobre la discriminación que tiene su origen en el acceso y uso diferenciado de activos. • Cuando las tasas de pobreza entre hombres y mujeres son exploradas de manera tradicional se encuentra que no son sustancial- mente distintas entre ambos grupos. Pero una mirada a la tenencia de activos arroja una óptica diferente, pues revela que persiste un acceso mucho más restringido de las mujeres a ciertos tipos de bienes. Así por ejemplo, del total de personas propietarias de tierras con vocación agrícola, el 82% son hombres y 18% mujeres (MINEC y DIGESTYC, 2009). Algo similar ocurre con otros activos como ahorros, negocios y pensiones. • Muchas de las desigualdades en la adquisición, propiedad y uso de los activos, se han reducido en el tiempo producto de cambios socioculturales y en la legislación nacional que favorecen la equidad de género. Sin embargo, todavía hay camino por recorrer. Como punto de partida debe reconocerse la importancia que tienen los activos en el bienestar de una persona y una familia. Disponer de ellos es esencial para el combate de la pobreza, a la vez que aumenta el bienestar de una manera más sutil: la persona que tiene la propiedad o dispone de activos usualmente tiene mayor participación en la toma de decisiones del hogar, lo que le permite empoderarse, desplegar más iniciativas y experimentar mayor autoestima. • Diversos estudios han mostrado que las mujeres destinan un mayor porcentaje de los recursos que están bajo su control para atender necesidades relacionadas con la salud, nutrición y educación de sus hijos. Crear incentivos para que las mujeres tengan mayor acceso a la propiedad y control de activos productivos es, por lo tanto, una estrategia que promueve el desarrollo humano de los países. La propiedad y el control de activos amplían las capacidades de las mujeres, al tiempo que dejan de ser vistas solamente como mediadoras del bienestar de los otros.básicos para la vida. Pero en El Salvador, te- biernos (tales como controles de precios, aran-ner disponibilidad de agua limpia para el aseo celes diferenciados, regulaciones, etc.), o porpersonal o la preparación de alimentos, viajar la acción de poderosos grupos de interés. Lacómodamente y en forma segura hacia los cen- disparidad de información que existe entre lastros de trabajo, acceder a una atención médica personas que ingresan a los mercados tambiéno sanitaria pronta cuando se padece de algún ayuda a profundizar sus imperfecciones.malestar o enfermedad, resultan ser fuentes de Aumentar la eficiencia de los mercadosmalestar permanente. Esto, además de provo- requiere, más que de la inyección de grandescar frustración, profundiza los sentimientos de recursos por parte del Estado, de una firmemarginación, exclusión y desigualdad. determinación de contar con instituciones con El Estado salvadoreño, los empresarios y la capacidad técnica, independencia y claridad declase política en general han promovido el libre que su trabajo debe tener como fin la promo-mercado, presentándolo como el mecanismo ción efectiva del bienestar de la gente.que permite que una economía funcione con En El Salvador, sin embargo, algunoseficiencia y favorezca el bienestar de la gente. de los sectores que proveen bienes y serviciosTeóricamente los mercados libres permiten que esenciales para asegurar la satisfacción de laslos bienes y servicios encuentren un equilibrio personas (transporte público, agua, vivienda,que satisfaga a compradores y proveedores. Sin salud) son más fuente de malestar que de bien-embargo, los mercados no solo adolecen de estar. Es precisamente en estos sectores enmalformaciones sino que también suelen estar donde peor funcionan los mercados y dondeafectados por barreras impuestas por los go- el Estado muestra más debilidad para regular informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 41
  • 41. y asegurar el bienestar de la gente. Veamos al- legal es de 15 (BID, 2009). Como corolario, en gunos ejemplos: mayo del 2003 la Asamblea Legislativa aprobó La provisión de agua es motivo constante el Decreto No. 1220, que condona las multas de frustraciones: falta de acceso al vital líquido impuestas a los motoristas de autobuses desde para amplios segmentos de la población, fallas 1996 hasta esa fecha, el cual fue declarado in- en la medición del consumo, intermitencia en constitucional por la Corte Suprema de Justicia el servicio, cambios en precios. La Administra- en el 2009; pese a ello su cumplimiento aun no ción Nacional de Acueductos y Alcantarillados se ha hecho efectivo. (ANDA) es el proveedor que recibe la mayor cantidad de denuncias por parte del público: (c) La opinión de la gente cuenta poco hacia finales del 2010 concentraba el 68.5% de para el diseño de políticas públicas en los reclamos recibidos por la Defensoría del aquellas áreas que más afectan sus vidas Consumidor (DC). Por otro lado, la población señala los me- Cuando la gente define los problemas más dicamentos como el producto o servicio con serios del país está indicando cuáles son, a su mayor insatisfacción con respecto al precio. juicio, los obstáculos que le impiden gozar de Más de la mitad del gasto privado en salud se mayor bienestar. En un mundo ideal, la opi- Es frecuente que el destina a la compra de medicamentos, y las nión pública operaría como un insumo para lamonitoreo del sentir familias gastan un promedio del 2.8% de su toma de decisiones y permitiría contrastar losde la gente les sirva presupuesto a la compra de medicinas. avances con las percepciones de la población. a los tomadores de El transporte colectivo, por su parte, es el Como se dice en El Salvador, «solo uno sabedecisiones más para sector sobre el cual la población expresa los ma- dónde le aprieta el zapato». Pero aquí, al igual buscar la manera yores niveles de insatisfacción (Defensoría del que en muchos otros países, se recetan reme- de incidir en la Consumidor, 2008), y sin embargo es un sector dios que no atacan directamente el malestar. Es opinión pública y en el que no existen mecanismos para que la frecuente, además, que el monitoreo del sentir ganar apoyo para gente canalice sus reclamos. Las quejas sobre de la gente les sirva a los tomadores de deci-sus propias recetas. la calidad de este servicio son compartidas por siones más para buscar la manera de incidir en Pareciera que lo usuarios y no usuarios. Los primeros ven en el la opinión pública, para ganar apoyo para sus que más preocupa transporte colectivo el espacio de mayor insegu- propias recetas, y no para responder al clamor a las élites no son ridad debido a los asaltos y homicidios que ocu- de los supuestos destinatarios de las políticas y las estrategias de rren al interior de las unidades de transporte. programas. Pareciera que lo que más preocupa largo plazo, sino el De hecho, 9 de cada 10 salvadoreños se sienten a las élites no son las estrategias de largo plazo, impacto mediático inseguros en el bus o microbús (IUDOP, 2010). sino el impacto mediático presente. presente Los no usuarios lo perciben como fuente de Si se escucha a la gente, por ejemplo, el contaminación, congestionamiento y peligros Estado debería poner especial énfasis en aque- derivados de la conducción temeraria que ca- llas políticas relacionadas con temas como la racteriza a los motoristas de dichas unidades. seguridad, el empleo y los salarios, entre otros. Con todo, el Estado viene mostrando mu- Seis de cada 10 salvadoreños (59.3%) opinan cha tolerancia hacia la incapacidad probada de que la inseguridad es el principal problema del este sector. Aunque en 1995 se estableció por país. El segundo problema, a más de 30 pun- ley la obligatoriedad del seguro contra daños, tos porcentuales de distancia, sería la situación esta no había entrado en vigencia a finales del económica (27.4%), y el tercero, el desempleo 2010. Por otra parte, si bien la ley establece el (8.1%) (IUDOP, 2010). retiro de circulación de los buses de más de 15 años de funcionamiento, dicha disposición ha Inseguridad sido prorrogada más de 10 veces por la Asam- blea Legislativa. Basta con señalar que la edad Durante su participación en las mesas de discu- promedio de los buses que circulan en las zo- sión realizadas para este Informe, muchos de los nas urbanas es de 19 años, cuando el máximo asistentes coincidieron en la necesidad de poner42 sinoPsis
  • 42. freno a la delincuencia para gozar de más liber- ción con los servicios disponibles, la evalua-tad (Carcach, 2010). La sensación de inseguridad ción que hacen de sus vidas y de sus relacionesde los salvadoreños se ha venido incrementado sociales, entre otras.de forma significativa en los últimos años. Laproporción de personas que declaran sentirseinseguras ha pasado del 38.3% en el 2004, al 2. La metodología de medición55.4% en el 2009 (IUDOP, 2009; Latinobaró- de la pobreza empleada enmetro, 2009). Al medir la percepción de insegu- el Salvador ha llegado a serridad en distintos espacios, 9 de cada 10 salvado- un obstáculo para construirreños se sienten inseguros en el bus o microbús; una economía basada en el8 de cada 10, en el mercado, los parques o plazas bienestar de la gentepúblicas; 7 de cada 10, en el centro de su ciudad;6 de cada 10, en las calles de su colonia; y 3 de Medir bien la pobreza es un desafío que va máscada 10, en su propia casa (IUDOP, 2009). allá de lo meramente técnico, debido a que in- fluye en la calidad del contrato social básico deEmpleo y salarios un país y, por ende, en la manera de pensar las políticas públicas. En el caso de El Salvador, elEl mercado laboral es otra de las áreas conside- Mejorar la seguir utilizando una metodología de mediciónradas como más problemáticas por la opinión evaluación del arcaica ha llegado a convertirse en un obstá-pública del país. La crisis global ha venido a culo para construir una economía que aspire a desempeñoagravar la economía hogareña. Datos del 2009 generar bienestar a toda la población. socioeconómicorevelan que 7 de cada 10 salvadoreños se sentían La metodología que se emplea en El Sal- de un país obliga apreocupados por quedarse sin empleo en los 12 vador data, en términos generales, de princi- evolucionar haciameses siguientes al momento de la consulta. pios del siglo pasado. Para Benjamin Seebohm una medición de En promedio, más de la mitad de los sal- Rowntree, creador de la primera «línea de po- la pobreza quevadoreños (56%) están insatisfechos con el breza», una familia se podía considerar pobre si ofrezca informacióntrabajo que tienen. Este nivel de insatisfacción sus ingresos no eran «suficientes para obtener estadística sobrees apenas mayor que la tasa de subutilización lo mínimo necesario para mantener tan solo la las múltipleslaboral, que afecta al 51.6% de la población eficiencia física». Esta metodología recogía el dimensiones queeconómicamente activa (PEA). Esto quiere consenso de autores como Adam Smith, David la gente consideradecir que más de la mitad de la fuerza laboral Ricardo, Thomas Malthus y John Stuart Mill relevantes paradel país se inserta en el mercado de trabajo de de la primera escuela moderna de economía, sentirse satisfechamanera deficitaria, ya que se encuentra subem- según la cual el precio de la fuerza de trabajo con sus vidaspleada (44.3%) o desempleada (7.3%). Por otra giraría alrededor del costo de su reposición, departe, únicamente el 23.8% de la PEA cuenta acuerdo con el comportamiento de la oferta ycon trabajo decente (PNUD, 2008). demanda de trabajo. Estas ideas son propias de la época del capitalismo que emergía tras la de-Mejorar la evaluación del desempeño socioeco- clinación del mundo feudal.nómico de un país obliga a evolucionar hacia Henry Ford rompió con ese dogma clá-una medición que ofrezca información esta- sico cuando comenzó a entregar remunera-dística sobre las múltiples dimensiones que la ciones más altas a los obreros de su fábricagente considera relevantes para sentirse satisfe- de automóviles. Su modelo de producción encha con sus vidas. Los análisis convencionales cadena empujó transformaciones sociales ya partir de cifras macroeconómicas deberían culturales que derivaron en la expansión delacompañarse con información sobre los hoga- consumo hasta las clases trabajadoras. El «for-res, tal como los cambios experimentados en dismo» supuso el establecimiento de un nuevolas percepciones sobre su propia seguridad, el contrato social, según el cual, en lo sucesivo,estándar de vida, el ingreso, el nivel de educa- los salarios serían ajustados por la producti-ción recibido y la salud, así como su satisfac- vidad, yendo más allá de la mera reposición informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 43
  • 43. energética. De esta manera, empresarios y yen el principal componente de los ingresos trabajadores, concebidos por la escuela mar- familiares. Sin embargo, al igual que con la xista como clases con intereses antagónicos, pobreza, existen desafíos importantes para la encontraban una fórmula para convertirse en medición y determinación de una política de socios del crecimiento económico. Este cam- salarios que favorezca a todos los que partici- bio, junto al posterior desarrollo del estado pan en la generación de riqueza del país. del bienestar, abrió paso a una nueva etapa en Un primer desafío consiste en conocer donde las personas comenzaron a ser vistas más sobre la forma en que se distribuyen los como seres sociales de quienes se espera que frutos del crecimiento económico. En El Sal- desempeñen roles más integrales como traba- vador, desde hace varios años se ha dejado de jadores, y también como ciudadanos, padres, medir la contribución de los diferentes facto- vecinos y amigos. res de la producción nacional en el producto La medición de la pobreza es uno de los interno bruto (PIB). Esto impide emitir una instrumentos privilegiados para evaluar el valoración sobre la forma en que se han dis- Desde hace progreso social de las naciones. Por ello, la tribuido los frutos del crecimiento económico varios años se ha forma de abordar este aspecto crucial, lejos de entre los propietarios de los diferentes facto- dejado de medir improvisarse, debe considerar la complejidad res de producción y particularmente entre tra- la contribución de la vida de las personas. La educación, el bajadores y empresarios. de los diferentes empleo, la calidad de la vivienda y el acceso En segundo lugar, los aumentos de pro- factores de la a redes de servicios de salud y pensiones —y ductividad no son un criterio utilizado aun enproducción nacional no solo el ingreso y la alimentación— son to- el análisis y definición de la política salarial del en el producto dos determinantes del bienestar que deben ser país. En El Salvador, la política establecida para interno bruto (PIB). incluidos en una medición multidimensional, fijar la retribución —el salario mínimo— de Esto impide una congruente con el contrato social implícito en los trabajadores está formulada de espaldas al valoración sobre la Constitución de la República (1983). criterio de la productividad. De hecho, la pro- la forma en que Contar con buena salud, un trabajo de- ductividad ni siquiera se encuentra presente en se han distribuido cente, un nivel de educación competitivo, ac- las mediciones económicas oficiales. De esta los frutos del ceso a vivienda digna e ingresos que aseguren manera, los trabajadores siguen siendo remu- crecimiento la vejez, entre otros, son aspectos que una y nerados bajo el criterio «prefordista», que con-económico entre los otra vez aparecen en las encuestas de opinión sidera ajustes únicamente en función del costo propietarios de los como fundamentales para las personas. De de vida y de la oferta y demanda de trabajo. diferentes factores ahí que resulte indiscutible que si se mide la La irrelevancia de la productividad como de producción y pobreza solo bajo la óptica de los ingresos, se criterio orientador de las políticas salariales es particularmente pierden de vista los avances o retrocesos que responsable del poco conocimiento del país las personas pueden experimentar en otras sobre esta importante variable, y del poco tra-entre trabajadores y áreas que determinan su bienestar. bajo que se dedica a definir políticas destina- empresarios Además, la adopción de un enfoque mul- das a aumentarla. La habilidad para producir tidimensional para medir la pobreza permite más con los mismos recursos depende de las el diseño de la política social desde la óptica capacidades de las personas para innovar y ser del desarrollo humano y no desde una versión creativos. En la medida en que no se amplíen minimalista de carácter asistencial, cuyo ob- las capacidades de las personas, la productivi- jetivo es el aumento de los ingresos o de la dad continuará estancada. capacidad de consumo de manera transitoria. La era del bienestar y consumo masivo de En cambio, se trataría de dar a los individuos países con alto desarrollo humano ha sido po- las herramientas para que sean protagonistas sible mediante una inversión consistente y sos- en el aumento de su bienestar y en la amplia- tenida a favor de las mayorías de la población. ción del universo de sus posibilidades. Y es ahí Algunas de estas inversiones que han funcio- donde cobra importancia la manera en que se nado en otros países también han probado, en establecen los salarios, en tanto que constitu- otra escala, ser válidas para El Salvador. Tal es44 sinoPsis
  • 44. el caso de la educación que, pese a las limita- nunca parecieron muy dispuestas a compartirciones existentes, sigue siendo un trampolín los beneficios de sus logros con la mayoría depara que las personas accedan a mejores sala- la población. «Son muchos los caminos querios y empleos, y mejoren su calidad de vida. conducen al subdesarrollo», sentencia (Lindo- Como resultado de todo esto, la forma de Fuentes, 2002). En efecto, un vistazo a la im-medir la pobreza en El Salvador no solo no plementación de los modelos económicos ensirve para orientar y evaluar el impacto de las el país confirmaría que, hasta ahora, todos lospolíticas sociales entre sus supuestos destinata- caminos intentados nos han llevado al mismorios, sino más bien, produce frecuentes distor- lugar. No colocar a las personas en el centrosiones. Para el caso, de acuerdo con los cálculos de las políticas ha sido, sin lugar a dudas, eldel método vigente, la pobreza se habría redu- principal yerro de los sucesivos experimentoscido en el año 2009, considerado el peor de económicos de El Salvador.los últimos 20 años para la economía del país. Para el paradigma de desarrollo humano,Contradictoriamente, entre el 2006 y el 2008, la una economía al servicio de la gente es comopobreza aumentó 10 puntos en un momento un diamante de cuatro caras. La primera con- Un vistazo a laen el cual la economía del país, si bien a nive- siste en asumir un compromiso nacional para implementaciónles aun modestos, estaba creciendo (MINEC y realizar inversiones sostenidas, especialmente de los modelosDIGESTYC, 2008a, 2009 y 2010). en áreas clave como en salud, educación, cien- económicos en el Por esa razón, este Informe recomienda cia y tecnología, que son fundamentales para país confirmaríacomenzar a trabajar en el diseño de una meto- el despliegue de las capacidades de las perso- que, hasta ahora,dología de medición de la pobreza de carácter nas y para el mejoramiento permanente de su todos los caminosmultidimensional. De esta manera, el país po- calidad de vida, así como en infraestructura. intentados nos handrá contar con un instrumento útil para dise- La segunda es que se debe adoptar un marco llevado al mismoñar, implementar y evaluar políticas dirigidas de políticas que permita liberar recursos su- lugar. No colocara personas y hogares con déficit de bienestar ficientes para financiar con recursos propios a las personas enen diversas esferas fundamentales para una esos niveles crecientes de inversión en capital el centro de lasvida plena y que van más allá del ingreso. humano e infraestructura. La tercera consiste políticas ha sido, En el Informe Mundial sobre Desarrollo Hu- en impulsar apuestas estratégicas que garan- sin lugar a dudas,mano 2010, el PNUD ha dado un paso adelante ticen a la gente encontrar oportunidades de el principal yerroen esta dirección al publicar el Índice de Pobre- empleo acordes con su área de formación, y de los sucesivosza Multidimensional, que evalúa las privaciones generar así los mayores niveles de producti- experimentosen diferentes áreas del bienestar. Otros países, vidad posibles. Finalmente, la cuarta consiste económicos decomo México, ya han adoptado una medición en garantizar que los aumentos de productivi- El Salvadormultidimensional de la pobreza. dad, indispensables para lograr mayores tasas de crecimiento económico, también permitan pagar salarios reales cada vez más altos, a fin3. No colocar a la gente en de que empresarios y trabajadores se vuelvanel centro de las políticas socios en el desarrollo.públicas ha sido la principal En todas esas facetas el criterio rector enfalla de los modelos de el diseño de iniciativas, programas y políticasdesarrollo implementados debe ser asegurar y acrecentar, en la mayoren el Salvador medida posible, el bienestar de la gente. Así lo han hecho invariablemente los países donde suAl analizar el surgimiento y desarrollo de la población goza de mayores niveles de desarro-economía salvadoreña en el siglo XIX, el his- llo. Muchos de estos países, en su momento,toriador Héctor Lindo-Fuentes concluía que aplicaron —en términos generales— modeloslas élites salvadoreñas de la época mostraron de desarrollo similares a los que ha adoptadoespecial habilidad para adaptarse a los reque- El Salvador. ¿Por qué unos triunfaron y otrosrimientos del mercado internacional, pero fracasaron? informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 45
  • 45. Un recorrido por los diferentes modelos Aceptar este tipo de recetas equivaldría económicos implementados en el país, desde a seguir poniendo «la carreta delante de los mediados del siglo XIX hasta nuestros días lle- bueyes». Y no es que en apuestas como las va a concluir que El Salvador, paradójicamente, mencionadas no haya oportunidades, pero la parecería haberse aferrado más bien a un «mo- historia ha demostrado que serán otra prome- delo único» con algunas variantes. Un modelo sa incumplida si no se fundamentan en apos- que ha hecho de los bajos salarios de los traba- tarle al valor agregado que se deriva de invertir jadores la principal ventaja para insertarse en cada vez más en la gente. los mercados internacionales, y del subempleo La experiencia internacional ha probado la forma predominante de sobrevivencia de la que la mayoría de países pequeños que han cre- mayoría de la población; que ha dependido de cido, contaron con poblaciones que desarrolla- un limitado número de productos de expor- ron habilidades, tanto a nivel de mano de obra tación; y que además ha elevado el dogmatis- como intelectual. El mejoramiento constante mo y la polarización ideológica a patrones de de esas habilidades ha pasado a convertirse en Todo esfuerzo la práctica política. Para romper ese molde, el un objetivo central de sus políticas. De otra económico y social país necesita poner luces altas y vislumbrar un manera, este tipo de «recetas» económicas, por que se emprenda futuro diferente. muy lógicas que parezcan en el papel, terminan debe responder, Todo esfuerzo económico y social que empujando a la gente a buscarse el futuro lejos y no en último se emprenda debe responder, y no en último de su propio país, como es el caso de El Salva- término, a la término, a la pregunta clave: ¿qué papel se le dor. Las personas quieren progresar, vivir bien pregunta clave: otorga a la gente? El modelo agroexportador sus vidas y no aparecer como espectadores en ¿qué papel se le se fundamentó en un intento por aprovechar una fiesta organizada por otros. Quieren alia- otorga a la gente? los mercados internacionales. En la base es- dos, no benefactores. De otra manera, taba la concepción de los trabajadores como Para hacer posible mayores niveles de de- cualquier «receta» «mano de obra barata». El modelo de sustitu- sarrollo humano, ¿han faltado recursos, o es económica, por ción de importaciones no fue muy diferente: le que más bien ha escaseado la voluntad políti- muy lógica que apostó más a la formación de capital del sector ca para resolverlos? Sin ir muy lejos, un país parezca terminará industrial que a la generación de capacidades como Costa Rica, que a lo largo de su historia empujando a la en la gente. A finales de los años ochenta se ha practicado modelos muy similares a los sal- gente a buscarse el adoptó un modelo orientado inicialmente a la vadoreños, ¿por qué ha tenido más éxito? La futuro lejos de su atracción de inversiones, y a la diversificación respuesta es que Costa Rica institucionalizó propio país y aumento de la producción exportable, pero mecanismos que permitieron valorizar mejor a terminó dependiendo de la «exportación» di- la gente, desde redes de protección social hasta recta de la mano de obra y de las remesas en- la especialización en la producción de bienes de viadas por esta. mayor valor agregado. Si ahora Costa Rica está Diversos analistas, cuando examinan el en la punta de la producción de bienes de alta lento crecimiento de la economía salvadoreña tecnología es porque comenzó por asegurar, de nuestros días, parecen seguir ignorando el medio siglo atrás, la educación de su gente. papel crucial que tiene la inversión en la gente, En El Salvador, entre tanto, los niveles de especialmente para países pequeños, que están inversión social y la cobertura de las redes de obligados a buscar una inserción exitosa en los seguridad social han sido muy bajos. Pese a las mercados mundiales. El listado de medidas que declaraciones retóricas, que las ha habido mu- sugieren es extenso: mayor flexibilización labo- chas, la permanente dificultad de resolver es- ral, más incentivos al turismo, apostarle a la ex- tos baches indicaría que la sociedad no dispo- portación de productos nostálgicos, convertir ne del poder colectivo necesario para traducir al país en un centro logístico, intensificar las en acciones concretas y eficaces sus intereses concesiones de activos del Estado a compañías mayoritarios. privadas, etc. Curiosamente, en ninguna de es- Son también muchos los caminos que tas apuestas se menciona a la gente. conducen al desarrollo. El Salvador necesita46 sinoPsis
  • 46. andar y desandar el intrincado sendero que ha tegral. Es imprescindible superar los diagnós-recorrido, e iniciar un nuevo ciclo donde se ticos sobre el país que se centran en solo losimpongan la sensatez y el interés genuino por últimos 20 años.el bienestar de las personas. En este Informe se realiza un examen de más largo alcance sobre las condiciones socia- les y económicas de El Salvador en los últimos4. el país debe reaccionar ante 70 años. Una de las conclusiones de esta inda-lo inmediato, sin dejar de gación es que, históricamente, el país ha tenidoenfrentar los obstáculos un desempeño mediocre en términos econó-estructurales para el desarrollo micos y sociales. Reconocer este hecho ayuda- ría mucho a definir una agenda que atienda losLa firma de los Acuerdos de Paz marcó un rezagos y debilidades estructurales del país.antes y un después en la vida de El Salvador. La visión cortoplacista que domina en laSin embargo, parafraseando a Clausewitz, en el toma de decisiones se ha visto reforzada porperiodo que le siguió, hasta nuestros días, «la las emergencias derivadas de la violencia de- La visiónpolítica se convirtió en una continuación de la lincuencial y los desastres naturales que per- cortoplacista queguerra» solo que por medios pacíficos. Una de manentemente sufre el país. Las secuelas de domina en la tomalas expresiones de este fenómeno es la produc- estos fenómenos trastornan la vida cotidiana y de decisiones se hación de cierto tipo de diagnósticos económicos demandan respuestas articuladas y efectivas. Sin visto reforzada pory sociales destinados, principalmente, a las argu- embargo, la necesidad de reaccionar ante lo in- las emergenciasmentaciones políticas, y que son pensados más mediato está empujando al país a dejar de lado derivadas debien para influir en el electorado. Con frecuen- el enfrentamiento de los obstáculos estructura- la violenciacia estos diagnósticos suelen tener como hori- les. Pareciera que no hay plena conciencia de delincuencialzonte temporal los 20 años de la posguerra. que es en las históricas debilidades instituciona- y los desastres La política, en su significado moderno, no les, económicas y sociales, donde se encuentra naturales quepuede prescindir de la cotidiana batalla mediáti- buena parte de la explicación de los altos nive- permanentementeca. Los medios (prensa, televisión y radio) están les de violencia e inseguridad, y de la alarmante sufre el país.presentes en los circuitos de decisión y son una vulnerabilidad del país a los desastres naturales. Sin embargo,fuente de consenso o controversia para cual- ¿Cuáles son, entonces, esos obstáculos la necesidad dequier democracia. Los protagonistas de la políti- estructurales que están limitando el desarro- reaccionar anteca lo saben. Naturalmente, los formatos, efectos llo del país? En este Informe se identifican y lo inmediato estáy hasta intenciones de los hacedores de política analizan dos de ellos: primero, históricamente empujando al paíssuelen verse influidos, a su vez, por los formatos la macroeconomía salvadoreña ha sido muy a dejar de lado ely efectos propios de la comunicación mediática débil; y segundo, no se ha comprendido el rol enfrentamientoy de los sondeos de percepción pública. Ocurre central que debe jugar la política social en el de los obstáculoscon frecuencia que el «cálculo de la intención de proceso de desarrollo. estructuralesvoto» opera como el criterio que define la ma-nera en que se aborda una determinada proble- (a) El Salvador ha tenido históricamentemática. Estos y otros factores han contribuido a una macroeconomía débilgenerar una visión de corto plazo en la toma dedecisiones sobre políticas públicas. Muchas veces el logro de una inflación baja se Mientras unos sostienen que los proble- suele interpretar como sinónimo de una ma-mas del país son consecuencia de las políticas croeconomía sana. La estabilidad macroeco-de los gobiernos de los últimos 20 años, otros nómica, sin embargo, es mucho más que eso.aseguran que el país en ese mismo período Exige cuentas fiscales equilibradas, altas tasasha disfrutado más bien de uno de sus mo- de ahorro e inversión y un mejoramiento pro-mentos de mayor estabilidad y progreso. Ese gresivo en la productividad y la competitivi-atrincheramiento no ha permitido mirar a El dad. Todos estos aspectos contribuyen a que laSalvador en una perspectiva histórica más in- economía crezca de manera robusta y propicie informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 47
  • 47. que todos los ciudadanos en edad de laborar, y Deterioro de la competitividad e que deseen hacerlo, tengan un empleo. incapacidad de insertarse con éxito en Algunas de las principales fragilidades de los mercados mundiales la macroeconomía salvadoreña identificadas en este informe son las siguientes: En El Salvador no se ha podido consolidar un sector exportador capaz de fundamentar un Bajos niveles de ahorro e inversión crecimiento robusto y sostenido de la econo- mía. El flujo de remesas provenientes de los La piedra angular para la prosperidad de una salvadoreños en el exterior le ha permitido al persona, una familia o una nación es el ahorro. país —al menos en parte— financiar el déficit Durante los últimos 30 años, la tasa de aho- comercial, el cual ha llegado a representar casi rro promedio salvadoreña ha sido del 15% del la cuarta parte del PIB. Hace 40 años las reme- PIB, un nivel muy por debajo del 25% o más sas eran prácticamente nulas, pero hoy repre- registrado por las economías de alto crecimien- sentan cerca del 16% del PIB. En los últimos La baja capacidad to y que más invierten en desarrollo humano 20 años han crecido a una tasa anual de casi el del país para (World Bank, 2008). 8%, muy similar al crecimiento promedio anual insertarse en los Aunque entre 1990 y el 2009 el PIB y el de las exportaciones.mercados mundiales ingreso per cápita salvadoreños aumentaron La baja capacidad del país para insertarse se refleja en los en 64% y 71%, respectivamente, la tasa de en los mercados mundiales también se reflejamodestos niveles de ahorro nacional disminuyó a alrededor del en los modestos niveles de inversión extran-inversión extranjera 10%. Como resultado, El Salvador registra jera directa que el país ha logrado atraer. Un directa que ha actualmente la tercera tasa más alta de con- determinante fundamental del poco éxito de logrado atraer. sumo privado como proporción del PIB en el la estrategia de fomento de exportaciones y Un determinante mundo, pues por cada 100 dólares que se pro- atracción de inversiones ha sido el estanca- fundamental dujeron en 2009, los hogares consumieron en miento de la productividad. En un estudio del poco éxito promedio US$104. Esto representa un serio reciente se muestra que entre 1960 y 2005, de la estrategia problema, porque la capacidad de inversión de El Salvador sufrió una pérdida de produc- de fomento de un país depende en gran medida de la disponi- tividad con relación a la de Estados Unidos exportaciones bilidad de ahorros con que cuente (Feldstein y del 42%. Esta pérdida, únicamente menor a y atracción de Horioka, 1980). la de Nicaragua y Venezuela entre los países inversiones ha sido Asimismo, la tasa de inversión promedio de América Latina, es incluso más grande queel estancamiento de durante los últimos 30 años ha sido del 16% la de países africanos como Argelia, Uganda, la productividad del PIB, un nivel muy inferior al 25% que Kenia, Sierra Leona, Camerún y Mozambi- han logrado los países líderes en crecimiento, que (BID, 2010). e inclusive más bajo que el registrado por la mayoría de países de América Latina. Al des- Fragilidad de las cuentas fiscales componer las tasas agregadas de inversión, se encuentra que tanto la inversión privada como El análisis histórico de las finanzas del Estado la inversión pública han estado históricamente muestra que El Salvador, con muy pocas por debajo de las tasas que se observan en paí- excepciones, ha exhibido déficits fiscales. Sin ses líderes en crecimiento económico. embargo, estos se han acentuado en los últimos Mientras que en los últimos cinco años años. En promedio, el déficit fiscal para el la inversión pública en El Salvador ha ronda- periodo de 1970 al 2009 fue de 2.3%, y se han do el 2.2% del PIB, en las naciones dinámicas logrado superávits solamente por cuatro años de Asia esta alcanza entre el 5% y hasta más durante la década de los setenta. La persistencia del 7% del PIB. En los últimos 40 años, la in- de déficits por períodos prolongados incide versión privada salvadoreña ha promediado el negativamente en la tasa de ahorro nacional, 12.5% del PIB; en Chile ha rondado 15.4%, y desplaza recursos que se habrían utilizado para en Singapur, el 25% del PIB. financiar otras actividades de la economía,48 sinoPsis
  • 48. dificulta el financiamiento de la inversión el país alcance tasas de crecimiento robustas ypública y limita la capacidad de llevar a cabo sostenibles. El crecimiento promedio anual delpolíticas anticíclicas que permitan ampliar el país de los últimos 60 años ha sido apenas delgasto en períodos de recesión económica. 3.2%, un nivel muy bajo si se compara con el A un gobierno que persistentemente ope- del resto de países de la región, y dramática-ra con un nivel de gasto mayor a sus ingresos le mente menor si se contrasta con el de paísesresulta muy difícil atender exigencias de media- que tenían condiciones similares a las de nues-no plazo como la política social o la inversión tro país a mediados del siglo pasado.pública en infraestructura. Cada año, la necesi- De hecho, entre 1960 y el 2009, el PIB dedad de cerrar las brechas fiscales nubla la capa- El Salvador creció a una tasa promedio anualcidad de pensar en los temas que requieren una de 2.76%. Si se toma en cuenta que el creci-visión y perspectiva de más largo aliento. miento poblacional para el mismo período ha Ante la falta de una visión clara de lo que promediado el 1.63%, significa que el produc-se quiere lograr con el gasto, los gobernantes to per cápita aumentó en el período a una tasasucumben a la tentación de responder a lo in- de 1.13%. De mantenerse este nivel histórico, Se ha iniciado lamediato para satisfacer las muchas demandas el país tardaría 29 años en alcanzar el nivel ac- discusión de unde los diferentes grupos de interés. Si falta la tual del ingreso per cápita de Costa Rica y 45 pacto fiscal quevisión, la política fiscal deja de ser una palanca en alcanzar el nivel actual de Chile. busca incrementarde desarrollo social y económico; y si falta la la carga tributariadisciplina, aquella deja de ser un instrumento Corolario. Estancamiento en la hasta llegar al 17%de política macroeconómica para convertirse productividad, la generación de empleo y del PIB y reduciren una constante fuente de inestabilidad. los salarios hasta eliminar La incapacidad de generar balances fisca- los altos déficitsles positivos para financiar la inversión públi- Para efectos del tema que interesa destacarse fiscales. La discusiónca ha empujado a los gobiernos salvadoreños a en este Informe, el análisis precedente debe re- no debe ser soloniveles de endeudamiento cada vez más altos. lacionarse con las variables más estrechamente un ejercicio paraLa deuda pública total en 1991, al finalizar la vinculadas con el bienestar de la gente: la gene- equilibrar lasguerra civil, representaba el 50% del PIB. Este ración de empleo y los salarios. cuentas fiscales,indicador descendió al 27% en 1998, para in- El capítulo 10 presenta la evolución de sino también unacrementarse nuevamente al 50% en el 2009. estas variables y muestra cómo las vulnera- profunda reflexión Estimulado por la fragilidad de las finan- bilidades macroeconómicas descritas tienen sobre hacia dóndezas públicas, en el país se han hecho una se- como contrapartida una economía incapaz se quiere llevar alrie de intentos por mejorar la situación fiscal. de reducir sustancialmente los altos niveles de país, estableciendoEn la actualidad se ha iniciado la discusión de subempleo y subutilización laboral, y de incre- con claridadun pacto fiscal que busca incrementar la carga mentar los salarios medios y mínimos reales sus objetivostributaria hasta llegar al 17% del PIB y redu- que percibe la población. prioritarioscir hasta eliminar los altos déficits fiscales. La Hasta ahora la presión por la generación dediscusión, que recién inicia, no debe ser solo más empleos ha sido atenuada por los fuertesun ejercicio para equilibrar las cuentas fiscales, flujos migratorios. Más de 60 mil personas hansino también una profunda reflexión sobre ha- salido anualmente del país durante los últimoscia dónde se quiere llevar al país, estableciendo 30 años en busca de mejores oportunidades.con claridad sus objetivos prioritarios. Solo así Pese a esto, la tasa de subutilización laboral (su-la política fiscal podrá servir como instrumen- bempleo más desempleo) que se había reducidoto de desarrollo del país. en más de 20 puntos porcentuales durante la pri- mera mitad de los noventa, ha vuelto a aumen-Mediocre crecimiento de largo plazo tar por encima del 50% de la PEA. Los salarios mínimos reales han continuado descendiendoNinguno de los modelos económicos aplicados desde su instauración en los años setenta. Unahasta ahora en El Salvador ha permitido que vez se comprende el estancamiento en el poder informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 49
  • 49. adquisitivo de los salarios, resulta comprensible ción mecánica de programas y políticas sociales, que la población no aprecie como bueno el he- muchos de ellos inventados en otros países. cho que el país tenga una baja inflación: aunque Entre 1950 y 1989, durante la vigencia los precios pueden ser estables, su capacidad de del modelo de industrialización por sustitu- compra no se amplía en el tiempo. ción de importaciones, se introdujeron polí- ticas sociales tales como el salario mínimo y (b) La política social ha tenido un papel la instauración del sistema de seguridad social subsidiario dentro del proceso para salud y pensiones de los trabajadores del de desarrollo sector formal. Se hicieron, además, algunos esfuerzos en materia de vivienda a través del Muchos países y territorios que ahora son ri- Fondo Social para la Vivienda (FSV) y del cos, como Singapur, Corea, Finlandia, Taiwán Instituto de Vivienda Urbana (IVU). Luego, e Irlanda, solo tienen gente. Algunos además de 1990 en adelante, como parte del mode- son pequeños, no son ni siquiera autosuficien- lo que buscaba una mejor inserción del país Las sociedades que tes en agua, mucho menos en alimentos, mine- dentro del proceso de globalización, se in- avanzaron pese a rales y combustible (Enríquez Cabot, 2004). La trodujo una cotización obligatoria al Insti- tener un entorno historia del despegue económico de cada uno tuto Salvadoreño del Formación Profesional aparentemente de estos países respalda la autenticidad de que (INSAFORP) para la capacitación a los tra- desfavorable la verdadera riqueza de una nación está en su bajadores, y se implementaron programas de para el desarrollo, gente (PNUD, 1990). Estos ejemplos también atención focalizada a los más pobres en una convirtieron la ofrecen a otros países pequeños, densamen- diversidad de ámbitos: educación (EDUCO), política social te poblados y con pocos recursos naturales salud (SIBASI), vivienda (FONAVIPO), in- en uno de los —como El Salvador— la posibilidad de cons- gresos (Red Solidaria), empleo (PATI) y ali- principales truir una visión optimista sobre su futuro. mentación (Escuelas Saludables). instrumentos de la ¿Qué es lo que hicieron esas sociedades Sin embargo, en ambos períodos la políti- política económica. para avanzar tanto en un entorno aparente- ca social careció de visión, de objetivos y me- Comprendieron mente desfavorable para el desarrollo? Con- tas claras, y jugó un papel secundario dentro que la política virtieron la política social uno de los princi- del proceso de desarrollo. económica es pales instrumentos de la política económica. Esta es una importante diferencia con lo también Ellos comprendieron que la política económi- ocurrido tanto en los países nórdicos como en política social ca es también política social. La política social Singapur, utilizados como referentes en ese ya no fue vista como algo residual, sino como Informe. Por ejemplo, desde principios del si- uno de los ejes principales de sus estrategias glo pasado pero con más énfasis a partir de de desarrollo. En El Salvador esto no ha sido los años cincuenta, los países nórdicos opta- posible por las siguientes razones: ron por un modelo de política social basado en el enfoque de derechos, por el desarrollo de La política social no ha tenido un rol capacidades de acuerdo al ciclo de vida de las central en el proceso de desarrollo personas, la equidad de género y la aversión hacia la desigualdad. Producto de ello, mantu- Desde la Constitución de 1950, en El Salvador se vieron como horizonte la cobertura universal reconoce que el Estado debe asegurar a los ha- y la progresividad en los ámbitos cubiertos. bitantes de la República el goce de la libertad, Adicionalmente, promovieron desde muy la salud, la cultura, el bienestar económico y la temprano la participación de la mujer en activi- justicia social. Sin embargo, hasta ahora no se ha dades remuneradas. Ello contribuyó al estableci- realizado una reflexión profunda sobre el papel miento de un modelo de dos proveedores para el de la política social en el proceso de desarrollo hogar y a una delimitación más clara de los roles del país que además permita construir una visión de la familia, el Estado y el mercado en la cons- común y una estrategia alrededor de la misma. trucción del bienestar. Finalmente, la aversión a En el país, lo que ha predominado es la aplica- la desigualdad les condujo al establecimiento de50 sinoPsis
  • 50. una política fiscal basada en cotizaciones e im- América Latina, y cerca de 18 puntos más bajopuestos altos y progresivos que les permitió ha- que el de los países nórdicos.cer inversiones importantes en el despliegue de Por eso no sorprende que, pese a los evi-las capacidades de su gente, pese a haber partido dentes progresos sociales experimentados, elde un nivel de desarrollo muy bajo. país continúe apareciendo entre las naciones El ejemplo de Singapur no es exactamente de América Latina peor clasificadas en indica-igual. Allá, a finales de los años sesenta, en lugar dores relacionados con la esperanza de vida alde elevar los impuestos, se implementaron me- nacer, la desnutrición, el acceso a agua potabledidas de ahorro obligatorio y se abrió paso a un y servicios de saneamiento, la escolaridad pro-modelo de política social de tipo productivista medio, la tasa de alfabetismo adulto, la calidadque concebía el mejoramiento progresivo de las de la educación y la capacidad de innovación,capacidades de las personas a través de la edu- entre otros. Tampoco sorprende que el avancecación, la capacitación, la ciencia y la tecnología en desarrollo humano en los últimos 40 añoscomo el camino para edificar una economía in- haya sido menor que el promedio latinoameri- Pese a los evidentesternacionalmente competitiva. Poco a poco se cano, y bastante más bajo que el de los países progresos socialesfueron enterando de que la política social era, del sudeste asiático (Gidwitz et al., 2010). experimentados,además, un excelente instrumento de cohesión Del mismo modo, las desigualdades del el país continúasocial y un mecanismo privilegiado para finan- Índice de Desarrollo Humano (IDH) den- apareciendo entreciar el desarrollo con recursos propios al tiempo tro del mismo país siguen mostrando brechasque se iban ampliando los ámbitos cubiertos. importantes. Por ejemplo, los habitantes del las naciones de Lo que ambos casos —los países nórdicos municipio de Antiguo Cuscatlán (La Libertad) América Latinay Singapur— tienen en común, más allá de las disfrutan de un IDH similar al de un país como peor clasificadasespecificidades históricas, culturales y políti- Portugal, mientras municipios como Jutiapa en indicadorescas de cada uno, es que la política social fue (Cabañas) y Lislique (La Unión) se encuentran relacionados concrucial para mejorar los niveles de convivencia al nivel de los empobrecidos países del África la esperanza desocial y afianzar lazos de identidad cultural, subsahariana. El Salvador presenta un IDH de vida al nacer, laal tiempo que edificaban economías compe- 0.659, lo que le ubica como un país de desarro- desnutrición, eltitivas que les permitieron mejorar el nivel de llo humano medio. Sin embargo, si se tomara en acceso a aguabienestar de sus habitantes mediante aumen- cuenta la desigualdad existente dentro del país potable y serviciostos sostenidos en la productividad laboral, los –una de las mayores de América Latina–, El Sal- de saneamiento,salarios reales y las tasas de trabajo decente. vador experimentaría una caída en 14 puntos, la escolaridad colocándose en un nivel de desarrollo humano promedio, la tasaLa cobertura y alcances de la política similar al de Honduras (PNUD, 2010). de alfabetismosocial han dependido de los resultados de Lo más preocupante, sin embargo, es que adulto, la calidadla política económica al haber avanzado poco en el despliegue de de la educación las capacidades de las personas, el país, lejos y la capacidad deEn El Salvador del último siglo, la política de mejorar, ha retrocedido en los campos del innovaciónsocial ha sido más bien una variable depen- empleo, la productividad relativa y los salarios,diente y no independiente de los resultados que son justamente los que permiten la retroa-de la política económica. En la medida en que limentación entre la política económica y lalas tasas de crecimiento económico y de crea- política social.ción de trabajo decente han sido bajas, tam-bién han sido bajas tanto las contribuciones La política social se ha concebido comodel gobierno central a la política social como un instrumento destinado a aliviar loslas derivadas de las cotizaciones obligatorias. efectos de la pobrezaAsí, aunque el gasto público social ha venidoaumentando hasta llegar a representar alrede- De los estudios de desarrollo comparado se ob-dor del 11% del PIB, es todavía es inferior en tiene que la política social se administra básica-más de 5 puntos porcentuales al promedio de mente con dos tipos de estrategias: la creación y informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 51
  • 51. fortalecimiento de redes de seguridad social que continuará en las próximas décadas. Las ten- tienen como horizonte la cobertura universal y dencias demográficas que está viviendo el país la progresividad en los ámbitos cubiertos, y me- presentan, a su vez, importantes oportunidades diante programas de atención focalizada a favor y desafíos que deben tomarse en cuenta en las de los grupos más pobres y vulnerables. políticas de desarrollo. Por lo general, aunque con diferencias La dinámica demográfica en El Salvador importantes de cobertura, ámbitos cubiertos y ha experimentado transformaciones, entre fuentes de financiamiento, las redes de seguri- otras razones, por la reducción del número de dad social constituyen la herramienta principal hijos por mujer, así como por la sobremorta- de política social en todos los países de alto lidad masculina. Asimismo, la migración inter- desarrollo humano. En los países de desarrollo nacional ha venido contribuyendo de manera humano medio y bajo, como El Salvador, ocurre sustancial con un aporte neto anual negativo de lo contrario. Existen redes de seguridad social, alrededor de un 6% a 7 % en la tasa crecimien- pero que cubren casi exclusivamente a los traba- to natural. Otra de las transformaciones impor- jadores del sector formal (que en muchos casos tantes consiste en el aumento de la esperanza de Las tendencias es minoritario); a la vez, estas redes solo cubren vida de la población: hace 60 años la expectativa demográficas un limitado número de ámbitos (salud y retiro). promedio de vida era de 45 años; actualmentepresentan desafíos y Ante tal falencia se han creado, como par- es de 71, y se espera que llegue a 78 en el 2050. oportunidades para te de la política social, varios programas (e. g. Las tendencias demográficas presentan de- distintos grupos Comunidades Solidarias, los SIBASI, Escuelas safíos y oportunidades para distintos grupos po-poblacionales. En las Saludables, EDUCO, etc.) e instituciones de blacionales. Para la población de mayor edad, lospróximas décadas el atención a grupos pobres o vulnerables (e. g. desafíos están en el acceso a salud y pensiones.número de personas FISDL, FONAVIPO, Secretaría de Inclusión En las próximas décadas el número de personas mayores de 70 años Social, ILP, etc.), cuyos beneficiarios son se- mayores de 70 años casi se triplicará, pasando de casi se triplicará, leccionados bajo diferentes metodologías. Es- cerca de 297 mil personas a cerca de 812 mil en pasando de cerca tos programas, a su vez, son complementados el 2050, y de representar ahora el 7.2% del total de 297 mil personas con subsidios a ciertos bienes y servicios tales de la población, a representar el 14%. a cerca de 812 mil como gas licuado, transporte colectivo, agua y En este Informe se presentan estimacio- en el 2050, y de electricidad, entre otros. nes de los impactos en los sistemas de salud representar ahora La política social, así definida, ha dejado y pensiones producto del cambio demográfi- el 7.2% del total de ser una herramienta orientada a promover el co. El envejecimiento de la población tiene un de la población, a desarrollo y uso de las capacidades de la gente importante impacto en los sistemas de salud, representar el 25% para pasar a convertirse en programas de entre- pues el costo de atención médica es sustancial- ga de bienes y servicios que sin duda alivian las mente superior para la población de más de 65 finanzas de los beneficiarios, pero no atienden años (en promedio, tres veces mayor al costo las condiciones estructurales que dan origen a de una persona que tiene menos de 65 años). la pobreza y la precariedad laboral. Las estimaciones realizadas indican que solo como consecuencia de los cambios demográ- ficos, los costos de salud se duplicarían en 15 5. Las transformaciones años. Además, de mantenerse las actuales tasas poblacionales que está de pobreza en la vejez y la baja cobertura del viviendo el país obligan a sistema de pensiones, el número de personas convertir a las políticas de pobres que llegan a la vejez sin una pensión empleo en el centro de todos crecerá en la misma proporción, lo que ejercerá los esfuerzos presión sobre los recursos del Estado, recursos que finalmente deberán destinarse a atender las El Salvador está viviendo un cambio demo- necesidades de este grupo de la población. gráfico silencioso pero trascendental que se ha Aunque suele ser más fácil comprender venido gestando en los últimos 60 años, y que el impacto que una población de mayor edad52 sinoPsis
  • 52. tendrá en el sistema de pensiones, poco se ana- ción y el incremento del trabajo decente paralizan las implicaciones que tendrá el cambio de- los jóvenes que se incorporarán al mercadomográfico en la educación y las oportunidades laboral. Existe un bono demográfico en edu-de empleo de la población más joven. El bono cación, porque la población escolar como por-demográfico se constituye en una importante centaje de la población total se reduce: estoventana de oportunidad. significa la oportunidad de poder dar a los En 1950 había 88 personas dependientes niños una mejor educación. En materia labo-por cada 100 en edad de trabajar. Este núme- ral, como ya se mencionó, la incorporación dero se ha reducido en la actualidad hasta 63 un mayor número de jóvenes al mercado dedependientes por cada cien. Esta tendencia trabajo generará condiciones propicias paraconfigura el llamado «bono demográfico», que aumentar el ahorro y la inversión.consiste en que el país tiene una mayor pro- Al respecto se identifican importantesporción de la población en edad de trabajar retos para El Salvador. Los logros de tasas dey una menor proporción de personas que re- matrícula a nivel de educación básica (97% enquieren inversiones en educación y salud. Esto el 2008), contrastan con las tasas de matrícu-significa que, como país, está aumentando la la de educación secundaria y superior (60% y Como productocapacidad de ahorrar e invertir, y se está pre- 26% en el mismo año, respectivamente). Los de los cambiossentando una oportunidad única para articu- grupos más jóvenes enfrentan mayores difi- demográficos,lar un círculo virtuoso de desarrollo humano cultades para incorporarse al mercado laboral. durante losy crecimiento económico. Las tasas de desempleo entre jóvenes de 18 a próximos 20 años se En general se considera positivo para una 24 años alcanzan el 14.2%, contra un 7.3% de necesitará crear mássociedad que la dependencia demográfica sea promedio nacional para la PEA. Como pro- de 730 mil nuevosbaja, pues ello significa que hay proporcional- ducto de los cambios demográficos, durante empleos en el país.mente menos personas que constituyen «una los próximos 20 años se necesitará crear más Si se desea eliminarcarga» que debe de ser resuelta por la pobla- de 730,000 nuevos empleos en el país. Aunado la subutilizaciónción en edad económicamente activa. Ese a esto, si se desea eliminar la subutilización la- laboral en unbono demográfico solo será de beneficio en boral en un período de 20 años, será necesario período de 20 años,la medida en que todas las personas que hoy generar 1.3 millones de empleos con acceso a será necesariose encuentran en edad de trabajar, puedan ser redes de seguridad social adicionales, o sea, 65 generar 1.2 millonesintegradas al mercado laboral con un empleo mil empleos por año. de empleos conformal que les garantice un salario digno y los En América Latina recientemente se ha acceso a redes debeneficios relacionados con la salud, la seguri- empezado a poner más atención al grupo de seguridad socialdad social y las pensiones los «ninis», término que se usa para designar a adicionales, o sea, Sin embargo, de acuerdo con las actuales aquellos jóvenes que, por diversas razones, ni 60 mil empleosproyecciones demográficas, a partir del año estudian, ni trabajan. En El Salvador, se esti- por año2045 la población de adultos mayores empeza- ma que en el 2009 la cantidad de ninis ronda-rá a crecer a un ritmo mayor que la población ba los 297 mil jóvenes. De hecho, hoy por hoy,en edad de trabajar, dando fin al bono demo- en este país 1 de cada 5 jóvenes es nini. Por susgráfico. De hecho, se espera que entre el 2045 condiciones socioeconómicas, constituyen uny el 2050 la población inactiva crezca un 3.1%, grupo de población vulnerable a caer en acti-mientras que la población en edad de trabajar vidades delictivas y con dificultades de lograrúnicamente crecerá un 2.2%. En el momento una inserción exitosa en el mercado laboral.en que el número de personas dependientes El conocimiento de los patrones demográ-por cada 100 personas que trabajan (tasa de ficos permitirá un mejor abordaje y planifica-dependencia) comience nuevamente a aumen- ción de la política social, y sobre todo de lastar, se habrá cerrado la ventana de oportuni- políticas de empleo, claves para el aprovecha-dad que está ofreciendo el bono demográfico. miento de las oportunidades de la transición Esto acentúa la necesidad de priorizar las demográfica y para procurar la sostenibilidadpolíticas que tengan como objetivo la educa- de tales políticas. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 53
  • 53. Bases para un modelode desarrollo centrado en la gente1. Introducción una montaña, pero antes de alcanzar la cima, la piedra siempre volvía a caer, viéndose obli-Una de las principales conclusiones de este gado a empezar de nuevo desde el principio.Informe es que, desde sus inicios como repú- Esto, obviamente es una metáfora. Noblica, El Salvador ha venido practicando una significa que sigamos siendo el mismo país desuerte de “modelo único” de desarrollo. Este principios del siglo XIX, descrito por Lindo-modelo ha hecho de los bajos salarios de los Fuentes (2002): aislado, dedicado mayormentetrabajadores la principal ventaja para insertarse a la agricultura de subsistencia y con una claseen los mercados internacionales, y del subem- profesional de cuatro abogados, cuatro médi-pleo la forma predominante de sobrevivencia cos, 12 cirujanos y siete boticarios.de la mayoría de la población. Cada modelo, ciertamente, ha dejado sus En buena medida esa es la principal huellas. Con el café se modificó la estructurarazón por la cual, hasta ahora, todos los ca- de tenencia de la tierra, surgieron los prime-minos intentados (introducción y expansión ros grupos empresariales locales y se consoli-del café, industrialización por sustitución de daron las bases de una economía agroexpor-importaciones, promoción de exportaciones tadora. El modelo de industrialización pory atracción de inversiones) han llevado al país sustitución de importaciones abrió paso a unal mismo lugar. Todos esos caminos han ini- acelerado proceso de urbanización de la po-ciado con grandes expectativas e, inclusive, blación, permitió un crecimiento importantearrojando resultados satisfactorios, pero que de las clases medias y fortaleció las relacio-luego comienzan a erosionarse hasta termi- nes económicas con el resto de países centro-nar en crisis que, como la actual, desenca- americanos. Finalmente, durante la vigenciadenan círculos viciosos y fuertes oleadas de del modelo actual se expandió la maquila, sepesimismo. aceleraron las migraciones laborales y se ha Es como si El Salvador fuera un pueblo edificado una economía de consumo y ser-condenado al trabajo inútil y sin esperanza. vicios dependiente de las remesas familiares,Como Sísifo, quien fue castigado por los dio- que se han convertido en la principal variableses a empujar una roca enorme hasta lo alto de macroeconómica del país. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 55
  • 54. Durante los últimos 50 años también se externos manifestados en falta de inversión, han producido algunos progresos socioeconó- déficit fiscal, falta de divisas y grandes incre- micos importantes. Este Informe documenta, mentos en el costo de la vida; en lo social, por ejemplo, avances notables en la esperanza alto grado de desempleo, desplazamiento de de vida, en la reducción de las tasas de mortali- grandes grupos de población e incremento de dad, en los indicadores educativos, en el acce- las deficiencias en educación, salud y vivien- so a servicios sociales básicos, en la reducción da. Finalmente en lo político, polarización y de la pobreza y en los indicadores relacionados fragmentación de diversos sectores de la po- a la mayoría de Objetivos de Desarrollo del blación y confrontación armada”. Milenio (ODM). En el ámbito político, el país Hoy, 25 años después, influido por el también transformó el régimen autoritario y fuerte impacto que está teniendo sobre el país excluyente que se tenía en un régimen demo- la crisis económica internacional, el diagnós- crático, inclusivo y competitivo. tico socioeconómico y político, aunque con Pero estos avances, aunque importantes, matices, es casi el mismo. La relación ahorro- no han sido suficientes para sacar al país del inversión continúa desequilibrada, pero a tasas grupo de los denominados países pobres, más bajas. Se están volviendo a registrar nive- tercermundistas, en desarrollo o simplemen- les de déficit fiscal e incrementos en la deuda te subdesarrollados. Y es que en estos tiem- pública que de no corregirse pronto, podrían pos de globalización, si un país se estanca o generar problemas de insolvencia. La brecha avanza menos que los demás, se atrasa. Esto comercial, lejos de reducirse, se ha ampliado es algo que parece estar ocurriendo con El sustancialmente. Salvador si se le compara con otros países. En el ámbito social, el poder adquisitivo En los últimos años, su Índice de Desarrollo de los salarios se ha deteriorado todavía más, Humano ha aumentado, pero este aumento los niveles de subutilización laboral (desem- ha ocurrido a un ritmo ligeramente inferior pleo y subempleo) siguen siendo muy altos, al de los otros países de desarrollo humano y persisten enormes brechas y desafíos en medio, por lo que su posición ha permane- nutrición, salud, educación y vivienda. En lo cido casi inalterada dentro de la clasifica- político, la polarización y fragmentación de ción que construye anualmente el Programa diversos sectores de la población continúan, al de las Naciones Unidas para el Desarrollo tiempo que se ha desatado una ola de violen- (PNUD). Adicionalmente, entre los años cia y delincuencia que está generando incluso 2005 y 2010, si se toma como base el valor más muertes que durante el conflicto armado. del Índice de Competitividad Global cons- Finalmente, en el ámbito cultural, El Salvador truido por el Foro Económico Mundial, El sigue sin contar con un imaginario de país ca- Salvador ha perdido 19 posiciones entre 113 paz de cohesionar a la sociedad entera en tor- países clasificados. no a aquellos signos de identidad que ayuden a La sensación de que el país esencialmente producir un sentimiento de fraternidad y des- continúa siendo el mismo pese a haber regis- tino compartido. trado avances, también se impone al constatar Pareciera ser que los ensayos de desa- las coincidencias entre los diagnósticos reali- rrollo practicados en el pasado partieron de zados en el pasado y la situación actual. la premisa de cambiar todo para que al final Cuando se formuló la propuesta del mo- nada cambie (Lampedusa, 2004). Esta pro- delo de promoción de exportaciones y atrac- puesta: “Bases para un modelo de desarrollo ción de inversiones, por ejemplo, se señalaba centrado en la gente”, a diferencia, está fun- que El Salvador estaba atravesando por una damentada en apostarle a cambiar pocas co- de las más severas crisis de su historia. Según sas, pero fundamentales, para que todo cam- FUSADES (1985), algunas de las característi- bie. El cambio más importante de todos es cas de ese momento eran: “en lo económico, que coloca a la gente en el centro del proceso graves desequilibrios financieros internos y de desarrollo.56 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 55. 2. el Salvador de hoy. 3. Graves desequilibrios macroeconómi- cos. Durante los últimos años la situaciónResumen de los principales macroeconómica del país se ha deterioradodesafíos sustancialmente, dando lugar a los cuatro des- equilibrios que se describen a continuación.El Salvador enfrenta actualmente importan- • El país consume más de lo que produce:tes desafíos que han sido documentados en el en el 2009, por cada US$100 que el país pro-Informe. Estos pueden resumirse en dos gru- dujo, se consumieron US$102.4 (entre gasto depos: los socioeconómicos e institucionales, que las familias y gobierno). El Salvador ocupa laconstituyen la justificación para la propuesta tercera posición en el mundo de los países conque acá se desarrolla; y los desafíos políticos, la relación consumo/PIB más alta.de identidad, seguridad y vulnerabilidad, que • Bajos niveles de ahorro e inversión: Elforman parte del entorno en el que se conci- Salvador invierte poco y ahorra aun menos: enbe la propuesta. Si bien este segundo grupo de el 2008 y 2009, la inversión promedió el 14%desafíos no viene acompañado de recomenda- del PIB, y el ahorro el 9.3%. En contraste, losciones puntuales, sí resulta pertinente su inclu- países de alto crecimiento económico presen-sión, puesto que representan aspectos funda- tan tasas de ahorro e inversión del 25% o másmentales para el bienestar de las personas que con relación al PIB (World Bank, 2008).no pueden ser obviados. • Déficit comercial creciente y modesta ca- pacidad de atraer inversión extranjera directaDesafíos socioeconómicos e institucionales (IED): el déficit comercial ha pasado de repre- sentar el 13% del PIB en 1991, a más del 20%1. Altas tasas de subutilización laboral. Sola- del PIB en los últimos años. Producto de ello,mente el 47.6% de las mujeres en edad de tra- aunque las remesas familiares han crecido abajar participan en el mercado laboral (contra una tasa promedio de 8.1% en los últimos 20un 64% de participación femenina en países de años (9.5%, si excluyéramos el 2008 y el 2009)desarrollo humano alto). De cada 100 personas y equivalen al 16% del PIB, en los últimos añosque forman parte de la población económica- solo han cubierto el 80% del déficit comercial.mente activa (PEA), 7 están desempleadas y Por su parte, los flujos de IED han sido bajos44, subempleadas. si se comparan con otros países (UNCTAD,2. Persistencia de elevados niveles de pobre- 2010), y más aun si se les compara con su im-za y déficits sociales. De acuerdo con la forma portancia relativa a las remesas: entre 1992 y elen que actualmente se mide la pobreza en el 2008, la IED promedió US$350 millones porpaís, alrededor de 4 de cada 10 hogares salva- año, versus más de US$1,930 millones de re-doreños son pobres. La escolaridad promedio mesas en el mismo período.apenas alcanza los 6 años, y la tasa de analfa- • Precaria situación fiscal: la deuda públicabetismo de las personas de 10 años ó más es total como porcentaje del PIB ha aumentado endel 14%. Entre los menores de 5 años, el 14% 20 puntos porcentuales en los últimos 11 años,presentan retardo en talla en las zonas urbanas, pasando de 33% en 1998 a 53% en el 2009.y 24% en el área rural. Del total de la población Aunque El Salvador ha adolecido de déficitsque se enferma en el país, el 40% no recibe fiscales crónicos (ver capítulo 9), estos se hanservicios de salud, y aproximadamente solo el acentuado en los últimos años a tal punto que20% de la población tiene algún seguro de sa- en el 2009, el déficit fiscal alcanzó el 5.6% dellud. Del total de la PEA, solamente el 18% es PIB, superior incluso al déficit del 4.5% que secotizante del sistema de pensiones. El 68.9% tenía en 1989 cuando el país estaba en guerra.de la población carece de una vivienda acep- 4. Bajo crecimiento económico: en grantable, el 21.3% no dispone de servicio de agua medida, como consecuencia de los desequili-por cañería, y el 9% no cuenta con servicio de brios mencionados, El Salvador ha registradoelectricidad. una tasa de crecimiento per cápita promedio informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 57
  • 56. de apenas el 1.1% durante los últimos 50 años. 4. Ausencia de cohesión social y signos de Las perspectivas son similares para el futuro, identidad unificadores. El país vive una suerte pues El Salvador se ubica entre los cuatro paí- de “crisis de lo salvadoreño”, que se expresa en ses de menor crecimiento proyectado para el los altos niveles de conflictividad, en violencia 2011 y el 2012 de un total de 25 países de Amé- social y simbólica, y en una falta de compro- rica Latina y el Caribe (World Bank, 2010). miso ciudadano y sentido de adhesión a un 5. Debilidades institucionales: El Salvador proyecto común de nación. Los desafíos cul- ocupó la penúltima posición entre 18 países turales no son accesorios. Ningún modelo de de América Latina evaluados según el grado desarrollo, aun el más sensato y mejor pensado, de meritocracia en la administración pública, y será viable si el país no es capaz de construir un la posición 108 de 139 países en la clasificación “nosotros” que integre y permita el disfrute de del Foro Económico Mundial que mide la per- una ciudadanía real a toda su población. cepción de favoritismo en las decisiones de los funcionarios de gobierno. 3. Fundamentos y principios Desafíos del entorno orientadores del modelo 1. Polarización política. Casi 20 años des- Estas “Bases para un modelo de desarrollo pués de los Acuerdos de Paz, el dogmatismo y centrado en la gente” están fundamentadas la polarización ideológica continúan siendo los en el paradigma del desarrollo humano y en patrones dominantes en la política salvadoreña. el enfoque de derechos. En el paradigma del Superar esta polarización es probablemente el desarrollo humano porque, a diferencia de los mayor desafío nacional, porque el desarrollo modelos anteriores, asume con seriedad que la es imposible en un país tan dividido. La bue- verdadera riqueza del país está en su gente. Se na noticia es que la polarización ha dejado de trata de un modelo sustentado en hacer inver- ser políticamente rentable en el país. Apostar- siones crecientes y sostenidas en el desarrollo le a la moderación en estos momentos no es de las capacidades de las personas, y en la crea- solamente una oportunidad para el país, sino ción de un entorno que permita su aprovecha- también para los partidos políticos, que junto a miento, para que también las personas amplíen la Asamblea Legislativa son dos de las institu- sus opciones y oportunidades. ciones en que menos confía la población. El modelo está basado, además, en el en- 2. La violencia y la delincuencia. El año 2009 foque de derechos: primero, porque asume los cerró con una tasa de 71 homicidios por cada principios fundamentales que rigen el orden 100 mil habitantes y con un 32% de salvadore- económico, el orden social y el orden político ños que manifiesta haber sido víctima de algún plasmados en la Constitución de la República, delito durante los últimos 12 meses (PNUD, en cuanto norma de todas las normas y contra- 2009). Por otra parte, el 90% de la población se to social básico de la nación; en segundo lugar, siente insegura en los lugares públicos; el 63% porque incorpora dentro de sus objetivos la evita ciertos lugares de recreación; el 40% limi- plena realización de los derechos humanos de tó lugares de compra; el 37% ha dejado de acu- todas las personas. dir a espacios de recreación y el 14% ha senti- De la conjugación de estos dos enfoques do necesidad de cambiar de colonia (IUDOP, se derivan los siguientes principios orientado- 2009 y Prado, 2009). res del tipo de desarrollo que se busca: 3. Alta vulnerabilidad ambiental. Cerca de Bienestar. La Constitución identifica a la 160 mil personas resultan afectadas anualmen- persona humana como el origen y fin del Esta- te por desastres naturales, los que le cuestan al do, y reconoce a las personas la libertad de actuar país un promedio de 4.2% del PIB al año. Cua- según su razón y voluntad, no estando obligados renta y uno de cada 100 salvadoreños residen a hacer lo que la ley no manda ni a privarse de en municipios de alto riesgo. lo que ella no prohíbe. Complementariamente,58 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 57. el desarrollo centrado en la gente busca ampliar presentes a costa de las condiciones de repro-las libertades reales de las personas, de manera ducción de las generaciones futuras. Esto obli-que puedan llevar adelante los planes de vida ga a ser sumamente cuidadosos con las deudasque consideren valiosos. económicas, las deudas sociales y las deudas Cohesión social. Se refiere a la necesidad ambientales. En el caso de las deudas económi-de establecer consensos entre la ciudadanía, las cas, la premisa es que no se debe financiar abu-fuerzas sociales, económicas y políticas, y el go- sivamente el consumo actual con deudas quebierno, basados en la justicia social, el respeto al se tendrán que pagar más adelante. En el casoestado de derecho y la primacía de los intereses de las deudas sociales, el imperativo moral con-generales sobre los particulares. Las principales siste en invertir más en la gente para disminuiráreas en las que se requieren consensos son: la los problemas heredados a las nuevas genera-canalización del gasto público entre distintos ciones y, al mismo tiempo, elevar su potencialsectores, generaciones y territorios; la estruc- productivo. Finalmente, el caso de las deudastura tributaria, el financiamiento de las redes ambientales se refiere a que es inaceptable pre-de seguridad social y las políticas de empleo y tender mejorar el bienestar presente a costa deseguridad, entre otras. la destrucción ambiental y la apropiación des- Productividad. Al ser las personas la igual de los recursos naturales.piedra angular del desarrollo, es fundamentalasegurar su plena participación en el procesode generación de ingresos con trabajo decente. 4. Visión y objetivosEl aumento sostenido de la productividad es de largo plazoel punto de encuentro de las inversiones rea-lizadas para mejorar su salud, conocimientos Visióny destrezas, y el uso de esas capacidades en elmundo laboral. Ser un país de alto desarrollo humano al cabo Equidad. Las personas deben tener ac- de una generación.ceso a la igualdad de oportunidades para des-plegar sus potencialidades y participar equita- Objetivos de largo plazotivamente en todas las esferas de la sociedad.Particular importancia tiene en este marco la Lograr que todas las personas en edad de tra-equidad de género, no sólo por razones de jus- bajar y con voluntad de hacerlo tengan trabajoticia social, sino también porque la plena incor- decente. Dentro de la estrategia que se plan-poración de las mujeres volvería más fácil el tea, este objetivo es crucial para el logro de losesfuerzo del desarrollo. Con la prevalencia de demás y consiste en disminuir de manera pro-altos niveles de exclusión de las mujeres, el país gresiva el desempleo, el subempleo y el empleose priva o desaprovecha los aportes de este sec- informal, hasta llegar al pleno empleo.tor mayoritario de la población. Cobertura universal en los siguientes pi- Ciudadanía plena. El Salvador es un lares de la política social. Familia e hijos (aten-país democrático donde el poder político ción prenatal, cuidado y educación temprana);emana del pueblo y los funcionarios son sus educación (bachillerato y opciones de educa-delegados. La palabra democracia signifi- ción superior); salud (acceso con calidad a re-ca “gobierno por el pueblo”. En un régimen des públicas o privadas); empleo (capacitación,auténticamente democrático, por lo tanto, la reconversión laboral y seguro por desempleo);gente debe participar en los diversos procesos vivienda e inversiones (propiedad de la vivien-que afectan sus vidas y asegurarse de que sus da); pensiones y discapacidad.intereses estén plenamente representados en Corregir los desbalances macroeconómi-las decisiones políticas. cos y financieros internos y externos. Concre- Sostenibilidad. Es inmoral pretender tamente, se requiere pasar de una economíamejorar la calidad de vida de las generaciones de consumo a una economía de producción, informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 59
  • 58. lograr un equilibrio ahorro-inversión a un ni- y un mejoramiento de la competitividad de la vel creciente de ambas variables, equilibrar las economía. Una de las ventajas es que es posi- finanzas públicas y reorientarlas a favor del de- ble hacer sacrificios. El PIB per cápita y el in- sarrollo, y revertir el desequilibrio externo me- greso per cápita de El Salvador hoy, superan a diante el mejoramiento sostenido de la produc- los niveles alcanzados en 1990 en 63% y 71%, tividad y la competitividad de la economía. respectivamente. Reactivar la economía y sentar las bases Por otra parte, el crecimiento del país no para el logro de un crecimiento robusto y sos- puede continuar dependiendo predominan- tenido. El crecimiento económico estaría fun- temente de la expansión del consumo, por lo damentado en el fortalecimiento de la relación que es necesario y posible aumentar el ahorro ahorro-inversión y el aumento de la produc- y desalentar el consumismo. Esta propuesta tividad laboral. Sobre la base de estos ejes se contiene políticas concretas para lograrlo. promovería el desarrollo de cadenas de valor, Los sacrificios en el consumo presente, la diversificación de la producción y un mejora- que significan el ahorro, habrán valido la pena miento de la competitividad que permita redu- si los recursos se invierten debidamente. El cir progresivamente la brecha comercial, tanto uso que se define para el ahorro en esta es- por la vía de aumentar exportaciones como por trategia es la inversión en las capacidades de la de sustituir importaciones. las personas y en la construcción de infraes- tructura que ayude a mejorar los niveles de empleo y competitividad; esto es, inversión en 5. La estrategia productividad. Ello significa, además, que se descarta la utilización de los recursos del aho- a. La estrategia en síntesis: rro para financiar gasto corriente, incluidos construcción del círculo ahorro-inversión- los subsidios al consumo. Esto, por dos razo- competitividad-crecimiento-empleo nes: en primer lugar porque la estrategia busca romper con la tendencia actual hacia un mayor La estrategia consiste en la construcción de un endeudamiento público y privado, que tendrá círculo virtuoso que eleve los niveles de aho- que ser pagado por las futuras generaciones rro, inversión, competitividad, crecimiento y en la medida en que se continúen postergando empleo (ver diagrama 1), y que a la vez permita los ajustes. En segundo lugar, porque única- construir una relación armónica entre el des- mente destinando los recursos a inversiones empeño macroeconómico del país y el mejo- productivas se podrá generar el retorno nece- ramiento progresivo del nivel de bienestar de sario para seguir retroalimentando el círculo la población. virtuoso que se busca construir. El punto de partida de la estrategia es el De esta forma, los primeros dos com- aumento de la tasa de ahorro nacional a partir ponentes del círculo —ahorro e inversión— de la introducción de nuevas contribuciones resumen la manera en que se ha previsto fi- obligatorias vinculadas a la ampliación pro- nanciar las crecientes inversiones destinadas gresiva de los ámbitos cubiertos por las redes a expandir las capacidades de las personas y de seguridad social, más algunas medidas fis- mejorar la infraestructura. cales que permitan modificar el mapa de in- El tercer elemento del círculo es la com- centivos a favor de la inversión y la producción petitividad. El impacto de los mayores niveles y en detrimento del consumo y las importa- de inversión social y en infraestructura puede ciones. Se trata, por lo tanto, de sacrificios que verse limitado, afectando la competitividad tendrán que hacer todos los miembros de la de la economía, si los mercados no funcionan sociedad (gobierno, empresarios y familias) adecuadamente y si no se dispone de un clima que tomarán la forma de menor consumo pre- apropiado de inversiones. En este Informe se sente, pero que tendrán como contrapartida ha documentado la persistencia de fallas en mayores niveles de inversión en productividad mercados clave de la economía salvadoreña y60 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 59. es por ello que la estrategia incluye un forta- como la vara para medir los resultados de lalecimiento de la institucionalidad para contar estrategia en el corto y el mediano plazo. Esto,con mercados favorables a la gente. De igual porque el círculo se fortalece a medida que di-manera se ha destacado la importancia que cho porcentaje aumenta y porque se trata detiene para el éxito de cualquier estrategia la una modalidad de inserción laboral próximareducción de los niveles de inseguridad y vio- al trabajo decente. Para obtener éxito en la ge-lencia, así como una mejor gestión de los dife- neración de empleo se requiere que se apro-rentes riesgos a los que está sometido el país vechen las mayores capacidades desarrolladas El cuarto elemento es el crecimiento eco- por las personas para generar valor mediantenómico que, en este caso, estaría fundamen- nuevas actividades económicas y la expansióntado en la reducción de los costos de producir de otras. Aquí adquiere importancia la trans-en el país, y que resultaría del incremento de formación del sistema de incentivos económi-la productividad laboral, la ampliación de la cos a favor de aquellas actividades en las queinfraestructura y el mejoramiento de la insti- el país tenga mayores potencialidades de desa-tucionalidad. rrollar ventajas competitivas, y que sean ade- Finalmente, el quinto elemento es el em- más intensivas en la mano de obra de que sepleo. Para que se pueda consolidar y retroa- disponga en cada etapa (apuestas estratégicas).limentar un círculo virtuoso, el tipo de em- De esta manera, el empleo se convierte en elpleo que se debe promover es, en una primera punto de encuentro entre las políticas que tra-etapa, aquel que está integrado a las redes de dicionalmente se conciben en forma separada,seguridad social. Incluso, se propone que se ya sea como sociales o como económicas.utilice el porcentaje de la PEA que goza de En el diagrama 1 se detalla el círculo virtuo-los beneficios de las redes de seguridad social so que se pretende construir con la estrategia. dIaGRaMa 1 // Compatibilizando la política económica y la política social Equilibrio ahorro inversión a niveles crecientes Reducir Finanzas públicas subutilización Inversión sostenibles y con Ahorro laboral hasta llegar en capacidades orientación al al pleno empleo e infraestructura desarrollo Empleo Desarrollo integrado humano a redes de alto seguridad Competitividad social Pasar de una Crecimiento economía de Inserción exitosa consumo a una en mercados economía de internacionales producción informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 61
  • 60. b. Las políticas para instrumentalizar mación de la persona en valores de convivencia la estrategia y respeto. Sus fines son facilitar la exitosa in- serción de las personas en la siguiente fase del El nuevo eje de la política social: el Fondo ciclo (mercado laboral) y cultivar un sentido de pro Bienestar de la Economía Familiar pertenencia y valores ciudadanos. Este segundo momento debe caracterizarse, principalmente, La concepción de la política social parte de re- por el despliegue de las capacidades de las per- conocer los derechos plasmados en la Consti- sonas en el mercado laboral y por altos niveles tución de la República. Reconoce, además, que de participación en los procesos que afectan el vínculo entre lo económico y lo social se da sus vidas (ejercicio de la ciudadanía). En esta en el empleo. Considera, adicionalmente, que fase debe intensificarse el ahorro con el obje- el desarrollo es más fácil cuando se ponen en tivo de financiar la formación de las siguientes uso las capacidades que se han desplegado en generaciones, la inversión en la adquisición de la totalidad de población; de ahí que propugne activos y asegurar un nivel de ahorro e inver- a favor del aumento progresivo de la participa- sión adecuado para la edad de retiro. ción laboral de hombres y mujeres. Las inversiones que se realizaron en la Este nuevo enfoque también reconoce primera fase rendirán mayores frutos en la que una buena política de pensiones comienza medida en que las personas puedan crear va- con el cuidado de los bebés. Esto significa que lor a partir de sus conocimientos, habilidades la mejor manera de procurar el bienestar de y destrezas, esto es, en la medida en que se las personas es realizando oportunamente las incorporen adecuadamente al mercado labo- inversiones que le aseguren la posibilidad de ral y tengan un entorno donde prevalezcan el tener una vida plena en sus diferentes etapas, respeto a sus opciones de vida y a sus derechos es decir, antes, durante y después del ingreso fundamentales. Visto así, en la medida en que al mercado laboral (ver diagrama 2). muchas personas emigren fuera del país o no En términos generales, es en la infancia y formen parte de la fuerza laboral, las inversio- la adolescencia cuando se realizan el grueso de nes que se hayan realizado en ellas, en parte, las inversiones en capacidades, así como la for- se perderán. dIaGRaMa 2 // Política social y etapas del ciclo de vida etapas del ciclo de vida desarrollo de uso de Retiro capacidades capacidades Atención prenatal, nutrición, Empleo, capacitación, ahorro, Jubilación, cuidado en la vejez, cuidado y educación temprana, inversión, participación ciudadana esparcimiento educación de calidad y formación de valores, salud, recreación, etc. Papel central del empleo Las inversiones se aprovechan más si las capacidades de las personas se emplean en el trabajo El Trabajo decente permite el ahorro necesario para garantizar el retiro y para financiar las inversiones de las nuevas generaciones62 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 61. Como resultado de esta conceptualización Este Fondo se crearía a partir de aportacionese intervenciones prácticas, se espera que el país de empleados y empleadores en cuentas delogre colocarse entre las sociedades con mayo- ahorro, con dos fines: (a) favorecer la economíares niveles de bienestar, progreso económico familiar y el pleno desarrollo de las familias, yy niveles de competitividad. Un resumen de la (b) servir como una fuente de financiamientoconceptualización, operativización y resultados de inversiones productivas que aseguren unesperados de esta nueva política social se pre- rendimiento mínimo para cada miembro.sentan en el cuadro 1A. Desde el punto de vista de los miembros Dados los bajos niveles de ahorro y la alta del Fondo, se trata de un ahorro programadovulnerabilidad a la que están expuestas muchas que permitirá financiar los pilares de la políticafamilias y personas, es necesario apoyarlas en la social, a saber: el cuidado de sus hijos en edadesplanificación de su futuro. tempranas, su educación en etapas superiores, Para tal efecto, se propone la creación del así como la propia capacitación, reconversiónFondo pro Bienestar de la Economía Familiar laboral y compensación en caso de desempleo.como una respuesta práctica a estos desafíos. También será el medio para financiar los gastos cuadRo 1a // Conceptualización, operativización y resultados esperados de la nueva política social en El Salvador Cómo se operativizará Resultados esperados al cabo Conceptualización la política social de una generación Mecanismo de Enfoques Alcance (pilares) Cobertura Indicadores sociales Indicadores económicos financiamiento Política social articulada Familia e hijos Toda la población Fondo pro Bienes- Tasa de trabajo decen- Facilidad para hacer con política económica tar de la Economía te: 100% PEA negocios: entre prime- Educación Familiar ros 15 lugares Parte del enfoque de Índice de Desarrollo derechos (Constitución Salud Gasto público Humano: entre países Índice Competitividad de la República, (impuestos) con alto IDH Global: entre primeros universalismo como Empleo 15 lugares principio) Estar al menos entre el Vivienda e 20% de los países lati- Índice de Libertad Eco- Desarrollo de inversiones noamericanos mejor nómica: entre primeros capacidades (ciclo de posicionados en las 15 lugares vida) Pensiones y pruebas académicas discapacidad internacionales Índice Percepción Progresividad en de Corrupción: entre ámbitos cubiertos y Calidad del sistema primeros 15 lugares umbrales educativo y calidad de la educación en Independencia matemáticas y ciencias económica de la mujer (WEF): el mejor latino- (dos proveedores) americano, y entre los primeros 15 a escala Empleo como eje mundial central Financiamiento de la política con recursos propios Fuente: Elaboración propia. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 63
  • 62. de salud de su núcleo familiar y la manera de La cuenta de Vivienda e Inversiones está des- asegurar que, con el paso de los años, tendrá tinada a financiar parte o la totalidad de la vi- capacidad para ser propietario de su vivienda y vienda del miembro del Fondo. El objetivo es tener ingresos suficientes en la vejez. crear un país de propietarios. Sin embargo, es necesario establecer el mínimo que deben cu- ¿Quiénes aportarían al Fondo? brir los ahorros para que el miembro del Fondo pueda hacer uso de estos, ya sea para compra En primera instancia, en el Fondo aho- de vivienda o para otro tipo de inversiones. rrarán todas las personas integradas a las redes La cuenta de Educación tiene como objeti- de seguridad social. La apuesta es incorporar vo guardar fondos que sirvan para financiar al mismo a la totalidad de personas que parti- la educación postsecundaria de los hijos del cipan el mercado laboral, independientemente miembro de la cuenta. de si están en el sector formal o informal. Esto La cuenta de Salud contribuye al ahorro de se logrará en la medida en que el Fondo sea cierto monto de dinero para sufragar los gastos una alternativa de ahorro atractiva para todos sanitarios del miembro y sus familiares, y para los ciudadanos. financiar un seguro médico en caso de enfer- medades catastróficas del titular. Un ahorro programado a lo largo del ciclo Otro de los ahorros programados es el de vida fondo destinado a financiar cursos de capacita- ción o reconversión laboral. El objetivo de este Cada miembro del Fondo poseerá una mecanismo es evitar que las personas que pier- cuenta general de capitalización individual ali- dan su empleo caigan en subempleo, y reducir mentada por las contribuciones de empleado- al mínimo el tiempo de permanencia fuera del res y trabajadores. De esa contribución general mercado laboral. Esta cuenta también puede se acreditan con diferente proporción cada una financiar un seguro por desempleo. de las cuentas del miembro (diagrama 3). La La cuenta de Vejez permite contar con los lógica de acreditación de las cuentas está vincu- fondos necesarios para un retiro digno. Esta lada al ciclo de vida de las personas.1 cuenta se alimenta a lo largo del período labo- ral de las personas y con los excedentes de las Las cuentas que componen el Fondo cuentas anteriores. Los recursos remanentes en cualquiera de La cuenta de Red del Cuidado tiene como objetivo las cuentas, son trasladados a la cuenta de Vejez al central contar con los recursos necesarios para momento del retiro. De tal manera que si una crear una red de calidad que atienda el desarro- persona, al momento de hacerse parte del Fon- llo de los niños en sus etapas más tempranas de do, ya contaba con su vivienda y no hace uso de la vida, y de esta forma permitir que ingresen los fondos de su cuenta de vivienda e inversio- al mercado las personas que ahora no pueden nes, estos recursos automáticamente son dirigi- hacerlo debido a que están a cargo de tareas del dos a la cuenta de Vejez, o a la de Educación. cuidado. Esto además facilitará la ampliación de la red de cuidado como sector formal y ca- Origen, etapas y características del Fondo dena de valor en la economía. La creación de este Fondo se debe llevar a cabo por etapas. La primera debe estar dedi- cada a activar las cuentas de ahorro destinadas a la red del cuidado, la educación y el financia- 1. En general, una persona más joven verá acredi- miento de vivienda e inversiones. La segunda tada una mayor proporción en la cuenta dedicada a la vivienda e inversiones que una persona de las cohortes fase debe compatibilizar los aportes que reali- más cercanas al retiro, donde se privilegian los recursos zan las personas al Instituto Salvadoreño del destinados a la cuenta para la vejez. Seguro Social (ISSS), al Instituto Salvadoreño64 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 63. dIaGRaMa 3 // Cobertura de la cuenta de ahorro de miembros del Fondo Vivienda e inversiones Red cuido de niños Educación de hijos Salud núcleo familiar Capacitación, reconversión laboral y desempleo Vejez cuentas de ahorro individualde Formación Profesional (INSAFORP) y al Aumento de la inversión socialsistema de pensiones, de manera que se logrenincorporar estos recursos en la cuenta general El Fondo pro Bienestar de la Economía Fami-de ahorro (diagrama 3). liar es la gran apuesta para que el país establezca Se sugiere que el Fondo parta de una con- a largo plazo un piso social universal y adquie-tribución del 2.5% del salario de los trabaja- ra capacidad para financiar con recursos pro-dores, complementado con un aporte de igual pios el círculo virtuoso de desarrollo humanoporcentaje por parte de los empleadores.2 Es (diagrama 1). En el corto y el mediano plazo,importante que la tasa de contribución se in- sin embargo, será necesario liberar un porcen-cremente a medida que vayan aumentando los taje creciente del presupuesto del Estado parasalarios reales de las personas. realizar las inversiones requeridas para reducir los déficits sociales acumulados y sentar las ba-La orientación estratégica del Fondo ses del nuevo modelo de desarrollo. Estimaciones realizadas para el InformeEl Fondo deberá contar con una Junta Direc- sobre Desarrollo Humano El Salvador 2003tiva cuyas decisiones garanticen el uso eficiente (PNUD/CNDS, 2003) indicaron que para ase-de los recursos y protejan el valor de los aho- gurar el acceso universal a servicios socialesrros. Se propone que esta Junta Directiva cuente básicos tales como nutrición infantil, salud pri-con representantes del gobierno, empresarios y maria, educación secundaria y vivienda digna,trabajadores, así como de personalidades cuya se requería una inversión social adicional anualexperiencia, capacidades y honorabilidad sirvan de alrededor del 4.3% del PIB. Solo la puestade garantía para la toma de decisiones. De forma en marcha del nuevo sistema integrado de sa-similar a como ocurre en otros países, las cuentas lud impulsado por la presente administracióndel Fondo deben ganar un interés mínimo ga- requerirá de un aumento de recursos fiscalesrantizado por el Estado. Ello asegura que los re- equivalentes a cerca del 1% del PIB.cursos sean utilizados exclusivamente en proyec- Los mayores requerimientos, sin embar-tos con un retorno económico, y que el Fondo go, se darán en el área de educación, capacita-constituya una opción atractiva en el mercado. ción, ciencia y tecnología. Por ejemplo, Skipper (2005) estimó que acelerando la tasa de logro educacional al 3.3% anual, el país podría alcan- zar la meta de educación básica universal en un2. En principio, la mayoría de estos recursos serán período de 13 años. Para ello, calculó que eraacreditados a la cuenta relacionada a Vivienda e Inver-siones, además de canalizar los recursos restantes hacia necesario aumentar el gasto público en edu-la cuenta de Red del Cuidado y la de Educación. cación del 3% a más del 4% del PIB, que es informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 65
  • 64. lo que destinan como promedio a este rubro dado que el país ya no cuenta con una econo- otros países con un ingreso per cápita similar mía agroexportadora, habrá que homogenizar al de El Salvador. el año educativo con el de los países del norte Para construir un círculo virtuoso de y aprovechar los períodos de vacación, de ma- desarrollo humano como el descrito en del nera que los estudiantes tengan acceso a cursos diagrama 1, habrá que apostarle a una expan- intensivos de otras lenguas. sión educacional todavía más acelerada, que c. Mejoramiento de la calidad de la educa- permita universalizar la educación media. Este ción. Para ello, lo fundamental es la política de escenario requeriría un gasto público en edu- reclutamiento, evaluación e incentivos para el cación de alrededor del 6% del PIB que a mu- personal docente y los contenidos del currículo chos, probablemente, les parezca imposible de educativo. financiar. Un ejercicio de simulación realizado d. Ciencia y tecnología. El Salvador debe de para el Informe sobre Desarrollo Humano El realizar, además, serios esfuerzos para elevar su Salvador 2007 mostró, sin embargo, que con capacidad de creación e innovación tecnológi- un crecimiento acelerado de la escolaridad, el ca. De acuerdo con el Informe de Competitivi- país crecería a tasas más altas y se generarían dad Global 2009-2010, publicado por el Foro más y mejores empleos. Adicionalmente, el Económico Mundial, El Salvador estaría ubica- gobierno recibiría recursos fiscales adicionales do en la posición número 77 en la clasificación superiores a los niveles de inversión en educa- de la competitividad global, y en la posición ción, de tal manera que los mayores esfuerzos número 113 en innovación, entre una muestra en educación se pagarían por sí mismos. de 133 países. La proporción de recursos que el Para armar el círculo virtuoso no solo se país destina a investigación y desarrollo (I+D) requieren más recursos, sino también un mejor como porcentaje del PIB es virtualmente nula. aprovechamiento de los mismos. Algunas reco- Estados Unidos dedica el 2.67% del PIB a ac- mendaciones nuevas o ya contenidas en infor- tividades de I+D; Singapur, el 2.31%; Chile, mes y estudios anteriores son las siguientes: el 0.67%; Costa Rica; el 0.37%; y El Salvador, a. Universalización del dominio de la com- apenas el 0.08% (UNESCO, 2010). putación y de una segunda lengua (preferente- e. Elevar los recursos para capacitación. Para mente el inglés). Este objetivo debe alcanzarse ello, habrá que comenzar incrementando las ta- al egresar del bachillerato. Estimaciones reali- sas de cotización al INSAFORP a 1.5% sobre zadas para este Informe indican que los recur- el monto del salario de las planillas (al igual que sos requeridos anualmente para alcanzarlo son Costa Rica). Además, habría que ampliar la base inferiores a los que se destinan actualmente de cotizantes incluyendo a las instituciones del para subsidiar el gas propano o para dotación gobierno central y a las micro y pequeñas em- de zapatos, uniformes y útiles escolares. presas. En el caso de estas últimas, la tasa de b. Redefinir el año escolar y ampliar la jor- cotización podría ser del 0.5% sobre el monto nada educativa. El Salvador también necesita del salario de las planillas (INSAFORP, 2006). que los estudiantes de educación primaria y media vuelvan al horario de por lo menos 7 Apuestas estratégicas horas diarias. Esto permitirá disponer del tiem- po requerido para universalizar la enseñanza de La gran apuesta estratégica de esta propuesta computación y la segunda lengua, además de es alcanzar el bienestar de la gente a través del que reduciría los riegos de abandono y reclu- ahorro y la inversión social para el desarrollo tamiento por parte de las pandillas de niños, de sus capacidades. Esta apuesta central debe adolescentes y jóvenes. Transitar en esta direc- ir acompañada de medidas económicas que ge- ción obligaría, a su vez, a que el país se plantee neren oportunidades para el pleno uso de esas metas bastante agresivas sobre construcción capacidades. de escuelas e instalaciones deportivas, tal como El Salvador necesita pensar y definir cuá- se hizo hace algunas décadas. Adicionalmente, les industrias serán el motor de su desarrollo66 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 65. económico. Estas actividades serán también ponsabilidad de guiar el desarrollo económicolas que determinen los beneficios que puedan y la inversión en nuevas apuestas estratégicas.obtenerse de la integración a los mercados in- La dirección de este organismo debe estar in-ternacionales, a través de la habilidad que tenga tegrada por profesionales calificados, sensiblesel país para posicionarse con más productos de a las necesidades de la gente, y representativoscalidad en el mercado mundial. Las apuestas de diversos sectores.estratégicas para la creación de empleo en el Algunas de las funciones de esta agenciacorto y mediano plazo deben de estar en ar- pueden ser: generar una visión y un plan de de-monía con sus objetivos y metas de mediano y sarrollo productivo, diseñar el programa de in-largo plazo, y con las fortalezas y limitaciones centivos que apoyarán las apuestas estratégicaspresentes (PNUD, 2005). Considerando que el del país, revisar periódicamente los resultadosobjetivo último es incrementar el empleo in- de estas apuestas, y coordinar las principalestegrado a redes de seguridad social, las apues- inversiones directas del Estado orientadas altas estratégicas deben alinearse con la creación fomento de la competitividad (educación espe-masiva de empleos en el país. cializada, inversión en tecnología, infraestruc- En un primer momento, las apuestas es- tura, etc.).tratégicas deben tener capacidad de absorber lamano de obra que existe en el país, la cual, en Creación de un fondo de promoción desu mayoría, es no calificada. En concordancia, apuestas estratégicasuna apuesta estratégica podría ser el sector de laconstrucción, tanto de vivienda como de infra- Poseer un coeficiente de importación elevadoestructura clave para la mejora de la competiti- puede ser una oportunidad extraordinaria paravidad. Asimismo, podría apostarse por una ex- obtener recursos que contribuyan a mejorarpansión en la agroindustria y las actividades de la competitividad de varias ramas productivasexportación de productos étnicos, que cuentan que podrían liderar la generación de empleocon un mercado cautivo de enorme potencial. y el crecimiento económico en los próximosTambién podría fomentarse la actividad turísti- años. Un instrumento óptimo sería la creaciónca, utilizando para ello un programa de fomen- del Programa de Fomento de Apuestas Estra-to como el que se describe más adelante. tégicas (PROFAES). Luego, las apuestas estratégicas deberán El PROFAES consistiría en aportacionesorientarse a sustentar el círculo virtuoso de obligatorias —por ejemplo, de un monto entre 1ahorro, inversión en capacidades, incremento y 5%—aplicado sobre el valor de la producciónen la competitividad, crecimiento y genera- interna y las importaciones. Estos fondos seríanción de empleos. Es así que puede pensarse en utilizados en proyectos acordados por un Con-apuestas estratégicas tales como la maquila de sejo integrado por los productores del sector yproductos de mayor sofisticación y de servicios gobierno, orientados a la inversión en tecnolo-profesionales (call centers, servicios de contabili- gía, investigación, desarrollo de nuevos merca-dad, legales, etc.), y convertir al país en un cen- dos, asistencia técnica, publicidad y desarrollotro regional de servicios logísticos. de marca, entre otros. A continuación se presen- ta un ejemplo ilustrativo del uso del PROFAESCreación de una agencia gubernamental en tres rubros específicos (cuadro 1B).para la planificación del desarrollo Inversiones en infraestructuraEl Estado debe asumir un papel como plani- para la competitividadficador del desarrollo económico del país. Elliderazgo de más alto nivel debe estar compro- La generación de infraestructura como apuestametido con la construcción de una visión de estratégica tiene dos beneficios principales parapaís de largo plazo. Para esto se puede crear El Salvador. Primero, la provisión de infraes-una institución que asuma el liderazgo y la res- tructura adecuada permite mejorar la compe- informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 67
  • 66. cuadRo 1B // PROFAES en tres rubros Uso estratégico de los Actividad Mecanismo de fondeo Recaudación en un año fondos Arroz Cobro del 5% sobre US$2.3 MM Investigación, tecno- el valor de las logía, desarrollo de la ventas internas en la cadena productiva, Bolsa de Productos precios de garantía Agropecuarios (BOLPROES) y las importaciones Industria del calzado Cobro del 2.5% US$6.8 MM Fortalecimiento de la sobre el valor de las cadena productiva local ventas internas e (tecnología, capaci- importaciones tación, desarrollo de marcas, exploración de nuevos mercados, etc. Servicios turísticos Cobro de US$5 por US$4.1 MM Desarrollo y difusión de cada viajero que salga la marca de país del país Inversión en infraestructura y seguridad Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Central de Reserva y del Ministerio de Hacienda. titividad de un país. En segundo lugar, es un principales. Como muestran las experiencias medio para generar empleo aprovechando las de Bogotá, Lima y Quito, un plan estratégico características de la mano de obra nacional. para la recuperación del centro histórico de la Una política para fortalecer el finan- capital es una medida clave para la atracción ciamiento de la infraestructura sería un in- de inversionistas y consumidores, un punto de cremento del Fondo de Conservación Vial referencia para la construcción de un imagina- (FOVIAL). El FOVIAL es uno de los pocos rio colectivo, además de ser un componente impuestos progresivos que tiene el país, ya que, central de la proyección internacional del país. como se muestra en el capítulo 5, el consumo La recuperación e inversión en infraestructura de gasolina representa una mayor proporción comercial permitiría incrementar sustancial- del gasto de los hogares de mayor ingreso. Un mente su valor. incremento de US$0.10 por galón en el im- Los componentes principales de una po- puesto permitiría recaudar anualmente US$33 lítica de recuperación de estos espacios serían millones adicionales.3 la construcción de nuevos proyectos de vi- Otra apuesta estratégica relacionada con viendas, estacionamientos y zonas comercia- la infraestructura es la recuperación del centro les; modernización de los servicios públicos, histórico de San Salvador y de otras ciudades de estos combustibles no está asociado al uso del sis- 3. El país anualmente consume aproximadamente tema vial. No obstante, desde una óptica de productos 330 millones de galones de diesel, gasolina súper y re- que generan contaminación al medio ambiente, po- gular, lo que significa que se recaudan cerca de US$66 dría considerarse el establecimiento de un impuesto millones anualmente. Es importante mencionar que el a estos tres productos. La recaudación por concepto impuesto no aplica a fuel oil, gasolina de aviación y ke- de gasolina de aviación podría servir para mantener y rosene de aviación bajo la noción de que el consumo ampliar las pistas de los aeropuertos.68 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 67. restauración de monumentos y fachadas; ade- en 2014 expira el régimen de Zonas Francas,cuación de zonas peatonales, cafés, restauran- es el momento propicio para que el país diseñetes y otras zonas turísticas; ordenamiento del nuevos mecanismos, tanto para promover ex-comercio informal, la revitalización de la red portaciones como para atraer inversiones.hotelera, sedes institucionales y edificios cul- Los incentivos deben debe alinearse conturales en la zona. el círculo de desarrollo de capacidades y mayor Otras inversiones vitales que El Salvador competitividad. Para esto se recomienda susti-necesita emprender con urgencia son aquellas tuir los incentivos fiscales actuales por subsi-en el sector energético. Como se vio en el ca- dios enfocados en la capacitación de la manopítulo 4, se ha incrementado la dependencia de obra en armonía con las apuestas estratégi-del país de la generación de energía térmica, cas impulsadas por el gobierno (ejemplos ta-en detrimento de una menor participación de les como el de la empresa Aeroman4 deberíanlas fuentes renovables. reproducirse en otros rubros). De igual forma Es importante también trabajar en políti- puede subsidiarse la innovación tecnológica.cas que faciliten el financiamiento de grandes También puede generarse mayor inversión porproyectos de infraestructura necesarios para el medio de la inversión en infraestructura para lapaís. Aquellos proyectos que pueden generar competitividad. Los incentivos deberían tenerflujos de efectivo futuros (ampliación del ae- criterios claros para asegurar que los recursosropuerto de Comalapa, construcción de pre- se invierten en actividades que agreguen valorsas hidroeléctricas, modernización del sistema a la economía. De lo que se trata, pues, es dede transporte público, etc.) son ideales para migrar de una atracción de inversión basada enfinanciarse con ahorro interno, incluyendo el incentivos fiscales y mano de obra barata, a unaproveniente de fondos de pensiones. Es nece- estrategia en la que se privilegie la creación desario avanzar en el desarrollo de los mercados ventajas competitivas basadas en el bienestar,financieros, y regular las concesiones y alian- la productividad y calidad en la infraestructurazas público-privadas relacionadas a proyectos (recuadro 2).de infraestructura. También debe establecerseuna adecuada regulación, administración y Fortalecimiento institucionalmantenimiento de los activos de infraestruc-tura, así como de la introducción de indica- Entorno de negocios favorable a la eficiencia ydores de desempeño de los servicios que estos la inversión [Título de quinto nivel]activos prestan, con el fin de garantizar que En La riqueza de las naciones, Adam Smi-sirvan al objetivo de mejorar la competitivi- th advertía que el comercio y la manufacturadad de las empresas. difícilmente pueden florecer en un Estado en el que no exista cierto nivel de confianza enCambios de incentivos: una nueva la justicia del gobierno. Y es que la economíaestrategia de promoción de exportaciones se desarrolla en medio de una estructura dey atracción de inversión extranjera directa leyes e instituciones que deben ser tomadas en cuenta explícitamente en el diseño de las po-La promoción de exportaciones y la atracción líticas. No basta con el desarrollo espontáneode IED en El Salvador han dependido excesi-vamente del otorgamiento de incentivos fisca-les. Existe dos problemas principales con estaestrategia: estos incentivos perforan el sistematributario y drenan recursos de las finanzas 4. AEROMAN y la Universidad Don Bosco han desa- rrollado una relación estratégica empresa-universidad,públicas, e impiden que el país se esfuerce por la cual ha dado origen a un modelo que fortalece lacrear ventajas competitivas basadas en la pro- productividad de la mano de obra, promueve la gene-ductividad de la mano de obra. Dado que hay ración de empleos y prepara profesionales calificadosya una decisión de eliminar el drawback, y que en el sector aeronáutico. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 69
  • 68. RecuadRo 2 // MÁS aLLÁ de uN PacTo FIScaL: uN coNTRaTo SocIaL PaRa FINaNcIaR eL deSaRRoLLo El desarrollo se convierte en una opción viable cuando los países comprenden que el costo del subdesarrollo es sustancialmente mayor que el precio que hay que pagar por el desarrollo, y cuando cuentan con los líderes apropiados para impulsar un esfuerzo de esa naturaleza. En los países democráticos, dicho esfuerzo requiere del establecimiento de un contrato social para financiar el desarrollo, el cual es tradicio- nalmente conocido como pacto fiscal. El contrato social para financiar el desarrollo contenido en esta propuesta, sin embargo, va más allá de un pacto fiscal, ya que está fundamentado en un aumento sustancial, no solamente del ahorro público, sino también del ahorro privado. De hecho, uno de sus pilares centrales es el establecimiento de un sistema de ahorro privado basado en aportaciones obligatorias cre- cientes que se consolidarían en el Fondo pro Bienestar de la Economía Familiar, descrito anteriormente. El otro pilar del contrato social para financiar el desarrollo es el pacto fiscal, cuyo objetivo debería ser proveer al Estado los recursos humanos, financieros, organizacionales e institucionales que le permitan cumplir con eficacia, transparencia y honestidad las funciones administrativas y reguladoras que le corresponden, honrar la deuda pública, elevar los niveles de inversión social y financiar las apuestas es- tratégicas que necesita el país para enrumbarse hacia un sendero de crecimiento robusto, sostenido y equitativo. El pacto fiscal que requiere El Salvador, por consiguiente, trasciende el tema tributario. Antes de hablar de impuestos, en un proceso de pacto fiscal debe responderse colectivamente preguntas tales como: ¿cuál es el país que queremos y cuáles son las apuestas estratégicas que habría que realizar para transitar en esa dirección?; ¿cuáles son los requerimientos fiscales para construir esa visión de futuro y financiar esas apuestas estratégicas?; ¿cuáles son las opciones (no solo tributarias) para obtener esos recursos?; ¿cuál será el porcentaje máximo del presupuesto que podrá ser destinado a gastos de funcionamiento, para evitar que burócratas y políticos se aprovechen del mayor esfuerzo de ahorro público?; ¿cuál será el porcentaje del presupuesto que se destinará a gasto social?; ¿cuáles serán las competencias fiscales del gobierno central y las de las municipalidades? ¿Qué mecanismos se establecerán para propiciar la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos? Una reforma de este tipo también requiere de acuerdos políticos que garanticen que el reclutamiento y la promoción del personal de la administración pública se realizará con base al reconocimiento de competencias y méritos, y de que se fortalezcan los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. La estrategia propuesta en este documento para hacer de El Salvador un país de desarrollo humano alto, incluye algunas medidas con- cretas que podrían ser parte de un posible pacto fiscal. En materia de gasto público, por ejemplo, plantea la necesidad de aumentar los recursos destinados a salud, educación, otros servicios sociales básicos, capacitación, ciencia y tecnología, en cifras que exceden al 5% del PIB. La gran ventaja es que la mayoría de estas inversiones sociales, al impactar fuertemente sobre la tasa y la calidad de los empleos, se pagan solas. Prueba de ello es que sin ninguna reforma tributaria, con solo que la tasa de trabajo decente pasara del 22% actual al 100%, la carga tributaria del país aumentaría del 13% a 23% del PIB (PNUD, 2008). La estrategia propuesta, sin embargo, también incluye medidas tributarias específicas, tales como las aportaciones obligatorias al Programa de Fomento de Apuestas Estratégicas (PROFAES) y un incre- mento del FOVIAL. En otros informes nacionales sobre desarrollo humano se ha planteado además que para contar con un sistema fiscal robusto y progresivo, opciones tributarias como la elevación de la tasa marginal del impuesto sobre la renta a sociedades al mismo nivel del impuesto sobre la renta a personas, el impuesto predial, el impuesto a las tierras ociosas y el impuesto a la plusvalía por el cambio de uso de la tierra, también deberían de ser consideradas. En todos los casos, lo ideal es que la recaudación obtenida con estos impuestos se destine temporalmente a programas específicos que formen parte de la estrategia de reactivación económica. Por su parte, de la lectura realizada en este Informe también se derivan las siguientes medidas, que contribuirían a paliar la complicada situación fiscal y a liberar recursos para financiar las inversiones en capacidades, infraestructura y apuestas estratégicas que forman parte de la estrategia. Racionalización de subsidios: los capítulos 3, 4 y 5 muestran que una de las formas de racionalizar el gasto público es a través de la fo- calización de subsidios en el gas, energía eléctrica, agua y transporte colectivo hacia la población más pobre. Todos ellos presentan actual- mente errores de inclusión y exclusión que son particularmente más altos en el caso del gas y el agua, aunque también hay un importante espacio de mejora en energía eléctrica. Solamente entre el gas y la energía podría tenerse un ahorro anual de al menos US$100 millones anuales con una focalización adecuada. Impuestos al consumismo: debido al fuerte desbalance que existe en el país entre el consumo y la producción, algo que sería muy oportuno es la aplicación de medidas tales como un impuesto a los bienes simbólicos del consumismo (e. g. servicios de telefonía) o al financiamiento al consumo (por ser además el rubro de mayor crecimiento del sistema financiero). De esta manera se desalentaría el con- sumo excesivo de ciertos bienes y servicios, a la vez que se generarían fondos que podrían ser utilizados para mejorar la competitividad de la producción nacional. Fondo transitorio para atender la crisis de inseguridad (FOSEGURIDAD): dada la gravedad alcanzada por el problema de la inseguridad en el país y sus elevados costos, es urgente liberar recursos adicionales que contribuyan a fortalecer las instituciones gubernamentales responsables de esta área. Una medida temporal que se podría adoptar consistiría en aumentar el IVA en 1% y destinar lo recaudado para financiar un plan específico que se diseñe para contener la crisis de inseguridad. Dicho plan debería de relacionarse con metas específicas que garanticen a los contribuyentes la eficacia y el buen uso de los recursos adicionales con que contaría el Estado. Aumento de la edad de retiro. Considerando que el país se encuentra en medio de una transición demográfica caracterizada por una elevación de la esperanza de vida y altas tasas de crecimiento de la población adulta mayor, se recomienda incrementar gradualmente las edades de retiro hasta equipararlas entre hombres y mujeres y con el promedio de la región latinoamericana.70 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 69. de los mercados para asegurar que se resolve- la falta de independencia, de interferencia po-rán los problemas económicos; por el contra- lítica y de débiles capacidades técnicas para lle-rio, es posible mejorar de manera deliberada el var a cabo la tarea de regulación. Es así que seorden económico. propone analizar alternativas para fortalecer la Algunos los llaman “reglas del juego”; independencia en la toma de decisiones de losotros, “arreglos institucionales”; lo cierto es entes reguladores. En el caso de la regulaciónque pese a que hoy en día se reconoce amplia- de los sectores de hidrocarburos y transportemente la relevancia del marco institucional, el colectivo, en los que todavía son los ministeriospaís ha carecido de una agenda que busque sectoriales a los que compete esta regulación, sefortalecer la calidad de las instituciones con las sugiere considerar dotarlos de mayor indepen-que se cuenta. Y esto puede deberse a que en dencia al trasladar sus funciones regulatorias amuchas ocasiones el debate institucional se ha superintendencias especializadas. En el caso deentendido erróneamente como una discusión los sectores que cuentan con superintendenciasentre más o menos Estado, sin reconocer el para las tareas de regulación, se sugiere analizarpapel complementario de las instituciones para la incorporación de mecanismos que blinden ael buen funcionamiento de los mercados. Los las máximas autoridades (superintendentes y/omercados que no funcionan bien están carac- consejos directivos) de los vaivenes políticos.terizados por una serie de limitaciones para la Esto puede lograrse, por ejemplo, a través deadecuada asignación de recursos y por niveles períodos de elección en los cargos que excedansubóptimos de eficiencia. Por esta razón, en la los períodos presidenciales, y/o el estableci-práctica, las economías de mercado exitosas miento de cláusulas de remoción en los cargosson vigiladas por una amplia gama de institu- que minimicen las posibilidades de arbitrarie-ciones que regulan las conductas de diversos dades en el cambio de funcionarios.sectores. No es coincidencia que Estados Uni- Asimismo, en diversos sectores (energía,dos —uno de los mercados más libres— sea telecomunicaciones, gas, etc.) ha quedado deel que con más dureza aplica su legislación pro manifiesto la necesidad de fortalecer los cua-competencia (Rodrik, 1999). dros técnicos para hacer frente adecuadamen- En la segunda sección del Informe (capí- te a las funciones regulatorias. Esto se puedetulos del 3 al 6) se documenta la persistencia de lograr, por ejemplo, endureciendo los requisi-fallas en el funcionamiento de mercados que tos profesionales y académicos de los funcio-son clave para el bienestar de las personas. Se narios que integran las juntas directivas de losidentifican además debilidades en la calidad de entes regulatorios y de los puestos gerenciales,instituciones que regulan dichos mercados, lo así como con programas de capacitación alque lleva a recomendar acciones orientadas al personal técnico.fortalecimiento institucional que es tanto unnecesario ingrediente de una economía más Burocracia eficaz y eficientecompetitiva, como un prerrequisito para con-tar con mercados favorables a la gente. Una Dado que la calidad de políticas públicas queventaja de estas recomendaciones es que no tiene un país depende de la calidad de fun-exigen grandes recursos fiscales, pero sí la vo- cionarios públicos, El Salvador debe aspirar aluntad política al más alto nivel y el apoyo de contar con una burocracia eficaz, eficiente ydiferentes actores del quehacer nacional. motivada.Fortalecimiento de la independencia y El servicio civil en las prioridades de políticascapacidades de los entes reguladores Una gran oportunidad para El Salvador esLa mayoría de las instituciones estatales que in- formular una agenda para mejorar la calidadciden en la planificación o regulación de secto- de la burocracia estatal, ya que la ausencia deres clave adolecen de problemas derivados de una política de servicio civil ha sido uno de informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 71
  • 70. los grandes vacíos del país. En este sentido, se presupuestos en los que se privilegia el logro de necesita: adoptar un sistema de contratación resultados por encima de una asignación basa- de la administración pública meritocrático (un da en insumos (por ejemplo, personal, compra número limitado de puestos pueden seguir de- de bienes y servicios, gastos varios, etc.). signándose a personal de confianza); establecer • Medidas para la transparencia y rendición un sistema de incentivos y remuneración ba- de cuentas: las decisiones de políticas públicas sado en desempeño que estimule la producti- en El Salvador deben empezar a alimentarse vidad en el trabajo; y definir una política que menos de las presiones cortoplacistas y más de permita balancear los objetivos de flexibilidad la rentabilidad social esperada de los proyectos y estabilidad en los puestos. Para desarrollar y de las demandas ciudadanas. Es por ello que estas actividades se recomienda crear una en- se recomienda la definición e implementación tidad con suficiente independencia, que tenga de una política de transparencia, que podría a su cargo la reforma integral al servicio civil. contener elementos como los siguientes: Tomando en cuenta la experiencia de otros paí- o Implementar un sistema de evaluación ses, el primer paso para realizar esta reforma social de proyectos. Una de las razones por sería el establecimiento de un acuerdo entre las que tienden a prevalecer los elementos po- las principales fuerzas políticas del país en el líticos en la definición de las prioridades de cual se determinen los puestos, cuyas remocio- políticas públicas es que históricamente el país nes no requerirían de expresión de causa por ha carecido de criterios técnicos que permitan considerarse de naturaleza política. Los cargos ayudar a priorizar los escasos recursos. La eva- desde las direcciones generales hacia abajo no luación social de proyectos permite precisar, deberían formar parte de estos puestos, siem- con bases técnicas, los costos y beneficios de pre y cuando quienes ocupen las posiciones los proyectos, facilitando la comparación entre haya accedido a ellos mediante procedimientos diversas alternativas. La definición de estánda- meritocráticos. res y metodologías técnicas dotan de rigor las decisiones de inversión del Estado. Mecanismos para la eficiencia y eficacia en la gestión o Dar a conocer de manera transparente in- del Estado formación clave para el bienestar de las fami- lias y para la rendición de cuentas de los actos Paralelamente, El Salvador debe analizar la im- del gobierno. Los resultados de las evaluacio- plementación de mecanismos orientados a ele- nes de los proyectos públicos deben difundirse var la eficiencia y eficacia en la gestión del Esta- ampliamente. Asimismo, debe procurarse una do. Dos medidas que se recomiendan, son: mayor transparencia en el impacto de las inter- • Implementar una gestión basada en re- venciones en sectores clave, y las instituciones sultados. Diversos países de América Latina públicas que son proveedoras de bienes y ser- (Colombia, Uruguay, Chile, Perú, etc.) en años vicios deben publicar los derechos y deberes de recientes han venido poniendo en marcha im- los ciudadanos. Debe darse un decidido apoyo portantes cambios en sus sistemas de gestión a la implementación de la recientemente apro- con el fin de orientar el desempeño de la admi- bada Ley de Transparencia y Acceso a la Infor- nistración pública hacia el logro de resultados. mación Pública. La gestión basada en resultados exige modifi- car los criterios tradicionales de funcionamien- to de las instituciones y de la forma en que epílogo se administran los recursos. En El Salvador, la asignación de presupuesto ha seguido una El país se encuentra en un buen momento para orientación incrementalista, lo que dificulta la dar un viraje drástico en la manera de hacer las evaluación de la calidad del gasto. En contras- cosas. Es una tarea difícil, pero no imposible. te, una gestión basada en resultados implica Después de los diagnósticos que suelen un cambio en el proceso de elaboración de los presentarnos la imagen de un país complicado72 bases Para un modelo de desarrollo centrado en la gente
  • 71. y atravesado por fracturas sociales y económi- ver progreso y calidad de vida, ni para produ-cas, hace falta un segundo momento, más re- cir escenarios de futuro esperanzadores para laflexivo, que le abra paso a otros aspectos que mayoría del país.están en la cultura y el alma salvadoreña como La desigualdad resultante tiene un impac-la voluntad trabajadora, la capacidad de enfren- to directo y negativo en el bienestar social. Lastar dificultades, la calidez humana y el espíritu personas no evalúan su bienestar sólo con res-de lucha y sacrificio. pecto a sus propios niveles absolutos de consu- Todos estos factores son un potente mo- mo o de ingreso, sino que también se compa-tor para el desarrollo. ran entre ellas. No es casual, por lo tanto, que la Se trata de un El Salvador de casi 200 desigualdad en la distribución de los bienes deaños. Sus rasgos fundamentales se gestaron la sociedad (incluyendo la educación, el poderaun antes de la Independencia. Allí se encuen- político y el acceso a la justicia) sea un factortra, probablemente, una matriz que incubó en clave en la violencia.esta sociedad la necesidad de batallar, pero que Las sociedades más desiguales son nega-también reprodujo y ayudó a justificar el irres- tivas para casi todas las personas que viven enpeto y la exclusión del otro. ellas. La chispa más frecuente que gatilla la vio- En este Informe, tras analizar las políticas lencia es “la falta de respeto, la humillación y lasociales y económicas que han tenido lugar en sensación de ser mirado con desprecio” (Wil-los últimos 60 años, se concluye que una de kinson y Pickett, 2010).las principales lecciones que puede extraerse es Al poner esta propuesta en las manos deque el país carece de un modelo de desarrollo los salvadoreños y salvadoreñas, se parte deque apueste al despliegue de las capacidades de considerar que este es el momento de mudarla gente. y enriquecer la dinámica del país que se desea Estas “Bases para un modelo de desa- para el futuro. Todo aquello que las personasrrollo centrado en la gente” que ponemos en creen y desean constituye la trama subjetiva delmanos del país, buscan inspirar la construcción desarrollo humano. Son esas subjetividades lascolectiva de un mejor El Salvador. Esta pro- que expresan la dimensión cultural del desarro-puesta, más que un cambio instrumental, su- llo. Y es allí donde El Salvador necesita hacergiere un cambio en cuanto al rol de los actores un esfuerzo especial para encontrar otra ma-involucrados en este proceso crucial que debe nera de hacer las cosas, echando mano de lollevar al país a un momento estelar de su histo- mejor de sí para vencer el escepticismo, la des-ria, erradicando los males que históricamente confianza y el oportunismo. De esta forma, sehan perseguido a esta sociedad: exclusión, des- podrán abrigar esperanzas de que se produzcaigualdad y pobreza. el cambio que ponga fin a esos ciclos recurren- Reducir la pobreza no es problema técni- tes de entusiasmo y decepción, a esos virajesco sino una prioridad ética. Para El Salvador, superficiales que no alteran las creencias másencarar este desafío es la base para frenar el profundas y que solo contribuyen a ahondar elderroche de energía y talento —expresado de desencanto.manera clara y dramática en el éxodo migra- El Salvador es un país con mucha ener-torio— para provocar un desarrollo sostenido gía. En su gente, a lo largo y ancho de todaque devuelva el entusiasmo y la dignidad a mi- la escala social, existe una impresionante re-llones de salvadoreños y salvadoreñas. serva de creatividad y deseos de compartir e Asimismo, reducir la pobreza atañe tam- incluir, de respetar la legalidad, de incrementarbién a los intereses de todos. La dinámica polí- su compromiso con el país, y de desplegar latica, económica y productiva del país, desde el solidaridad, mejorar la participación de la gentesiglo pasado, no ha sido suficiente para promo- y provocar confianza en los demás. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 73
  • 72. Si una sociedad libre no puede ayudar a sus muchos pobres, tampoco podrá salvar a sus pocos ricos. John Fitzgerald Kennedy Aliquismodit nit exerit nos nos autatum quisis dolobor illupta tionulp utpatum delit, consed ent iureros nit, consed esequis dolenis aliquat. Ut lor senit nullandre min vel ipsusci liquat. Xerit velenis modolore facidui scilit wisi ercip enis ero ea augue molore do eum Foto: Nombre de la foto y del autor de la foto76 Capítulo 1. Cómo valoran sus vidas los salvadoreños
  • 73. sección iIntroducción Qué es lo más importante para encontrar- una persona cuenta le abre opciones para ob- La noción de se a gusto con la propia vida? En este In- tener satisfacción en diversos aspectos de su bienestar se forme se adopta la visión que se encuentra vida, otras dimensiones son tanto o más rele- encuentra presenteimplícita en el paradigma del desarrollo huma- vantes para el bienestar. en todas lasno, que concibe el bienestar de los individuos El enfoque de desarrollo humano, impul- dimensiones de lacomo el conjunto de factores que influyen en sado y difundido ampliamente por el Progra- vida de la gente.la calidad de vida de las personas y que hacen ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo Así, las personas eque su existencia tenga tranquilidad y satisfac- (PNUD), reconoce la importancia de la sub- instituciones queción. La noción de bienestar, que se intercam- jetividad cuando sostiene que cada persona pueden influir enbia fácilmente con la de felicidad, se encuentra debe tener oportunidades para elegir llevar una mejorar la vidapresente en todas las dimensiones de la vida de vida que considere valiosa (PNUD, 2010). «El de una sociedadla gente. Así, las personas e instituciones que desarrollo humano es el potencial que tienen mediante el diseñopueden influir en mejorar la calidad de vida de las personas para ser o hacer; es la posibilidad y ejecución deuna sociedad mediante el diseño y ejecución de de vivir como se desea» (PNUD, 2007). Así, el políticas públicas,políticas públicas, se encuentran con el proble- instrumento para medirlo –el Índice de Desa- se encuentran conma de decidir en cuáles áreas intervenir y cómo rrollo Humano (IDH)— pondera tres dimen- el problema dehacerlo para propiciar mayor bienestar. siones básicas para que las personas amplíen decidir en cuáles En términos prácticos, lo anterior se tra- sus capacidades: disfrutar de una vida larga y áreas intervenir yduce en una falta de consenso sobre las dimen- saludable, disponer de educación y disfrutar de cómo hacerlo parasiones que deberían ponderarse para medir el un nivel de vida digno. propiciar mayorbienestar de las personas y de las sociedades. En esta primera parte del Informe se bienestarNo obstante, comúnmente se acepta que sen- indaga sobre el bienestar de la gente desdetirse a gusto con la propia vida implica estar un acercamiento subjetivo, es decir, de lassatisfecho con diversidad de ámbitos o, en percepciones de la gente sobre ámbitos quetérminos técnicos, que el bienestar es multidi- le dan calidad a su vida. En el capítulo 1 semensional. Por otra parte, también se admite explora la relación entre bienestar subjetivoque la medición del bienestar debería incluir y e ingresos; en el 2, algunas dimensiones quecontrastar datos objetivos y subjetivos. resultan relevantes para las personas y para Un acercamiento multidimensional al los hacedores de políticas públicas, a saber:bienestar, que explore desde la gente qué es la inseguridad, el empleo, la educación, la sa-lo más importante para ella, corrige y com- lud, la vivienda y las pensiones. Como se veráplementa el supuesto —propio de la teoría adelante, una mirada al sentir de las personaseconómica convencional— de que medir los ofrece lecciones y elementos a ser considera-ingresos da una idea certera sobre la calidad dos en la formulación y puesta en marcha dede vida. Si bien es cierto que el dinero con que las políticas públicas. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 77
  • 74. sección i // Capítulo 1Cómo valoran sus vidaslos salvadoreños“Es difícil saber qué da felicidad: pobreza y riqueza han fracasado”Kim HubbardEn las sociedades modernas, el crecimiento de empleo, el acceso a servicios de salud, espe- La importancia deeconómico ha servido como medida del éxito ranza de vida, edad o el grado de educación—, saber más sobre elo del fracaso de las políticas gubernamentales y, el bienestar subjetivo tiene como fuente lo que bienestar subjetivoconsecuentemente, de la búsqueda del bienestar los individuos mismos valoran de su propia de una persona oy la felicidad de la gente. Así, el producto inter- vida en aspectos tales como su salud, su traba- una colectividad esno bruto (PIB) ha sido proclamado el indicador jo, su familia, su comunidad y su país. relevante cuandoclave de los avances o retrocesos de un país. No En los últimos años, el asunto del bienestar se entiende que elobstante, hoy día se admite que un aumento en subjetivo viene produciendo numerosas inves- propósito de todalos ingresos no incrementa automática o pro- tigaciones académicas que intentan ir más allá acción pública oporcionalmente el bienestar de las personas (re- de los indicadores tradicionales de progreso a privada es brindarcuadro 1.1). Luego de revisar muchos estudios partir de las mediciones del PIB. En el 2008, más felicidad a laal respecto, Zygmunt Bauman (2009) concluye el presidente francés Nicolas Sarkozy nombró genteque «la estrategia de hacer feliz a la gente ele- una comisión para que buscara nuevas manerasvando sus ingresos no parece que funcione». de conocer el bienestar de la población france- Por lo anterior, resulta conveniente para sa, que dieran cuenta de sus dimensiones subje-los hacedores de políticas públicas completar tivas. Asimismo, la «teoría de las perspectivas»,las mediciones objetivas sobre el crecimiento creada por Daniel Kahneman, Premio Nobeleconómico con las subjetivas sobre el bienes- de Economía del 2002, ha integrado aspectostar. Una forma directa de hacerlo es pregun- de subjetividad para explicar la relación de lostándole a la gente cómo se siente con su vida. procesos que tienen lugar en el cerebro huma-¿Feliz?; ¿a gusto?; ¿satisfecha? Este tipo de no durante la toma de decisiones y la conductapreguntas valora como un todo la trayectoria de los agentes económicos (Navarro, 2007).y el estado actual de la persona, contrastando La importancia de saber más sobre ella información sobre su ingreso. bienestar subjetivo de una persona o una co- Mientras el bienestar objetivo apunta a va- lectividad es relevante cuando se entiende quelorar la calidad de vida de las personas partir de el propósito de toda acción pública o privadaindicadores «duros» —el ingreso, la situación es brindar más felicidad a la gente. El estudio informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 79
  • 75. RecuadRo 1.1 // La debatida ReLación entRe bienestaR e ingResos La relación entre ingresos y bienestar, estudiada desde distintas disciplinas y enfoques, dista de ser lineal. En otras palabras, tener (más) dinero no hace a las personas, necesariamente, (más) felices. Si bien es cierto que el dinero con que una persona cuenta le abre opciones para obtener satisfacción en diversos aspectos de su vida, el dinero no lo es todo. En términos generales se admite que «todo aumento en el ingreso hace posible un aumento en la satisfacción, si bien en magnitudes cada vez más reducidas, en la medida en que tienden a saciarse las necesidades» (BID, 2008). La felicidad solo aumenta transitoriamente cuando aumenta el ingreso, de acuerdo con la teoría del punto fijo (set point), popular en la psicología del bienestar subjetivo. La misma postula que la línea base del bienestar está, en buena medida, determinada genéticamente y que tiende a converger al punto de partida. Este enfoque deriva, en parte, del hallazgo de que las personas se adaptan a las buenas y malas condiciones. Sin embargo, también existe evidencia de que las circunstancias que rodean a las personas son determinantes en su bienestar de largo plazo. Por otra parte, Veenhoven (1991, citado en Deaton, 2007) argumenta que la débil relación entre ingreso y bienestar subjetivo responde a que más ingreso aumenta la felicidad, pero solo hasta el punto en que las necesidades básicas son satisfechas, de modo que el ingreso adicional es menos relevante para ser más felices. Similares hallazgos son reportados por Layard (2005, citado en Bauman, 2009), para quien los niveles de bienestar «incluso tienden a bajar, de forma drástica, con mayores niveles de riqueza». Sin embargo otros autores plantean lo contrario: solo después de haber satisfecho las necesidades básicas es posible el desarrollo intelectual y cultural de la gente. Un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2008) postula que, para América Latina, es sorprendente la escasa variación en las percepciones de distintos grupos socioeconómicos dentro de un mismo país, «especialmente si se consideran las enormes desigualdades de ingreso entre ricos y pobres». Es decir, las diferencias de ingreso son muchísimo mayores que las diferencias en los niveles de satisfacción con la vida. Esta «paradoja de las aspiraciones» implica que, al evaluar sus condiciones de vida o los efectos de las políticas públicas, los pobres tienden a ser mucho más benevolentes y optimistas que los ricos. Otro hallazgo relevante en la relación entre ingresos y bienestar es que esta se mueve en una «banda corrediza de las aspiraciones». Eso quiere decir que, si bien es cierto que un aumento en el ingreso de una persona le genera mayor bienestar, «el aumento del ingreso del gru- po social al que pertenece produce el efecto contrario» (BID, 2008). De ahí que los grupos exitosos materialmente pueden reportar niveles de satisfacción inferiores a los de «grupos marginados económica y socialmente, que tienen menos aspiraciones». El enfoque de desarrollo humano, que inspira los Informes sobre desarrollo humano desde 1990, reconoce que el ingreso es una fuente importante de oportunidades; «pero no es la fuente única: la educación, la libertad política o el medioambiente saludable, entre muchos otros, contribuyen a que los seres humanos tengamos vidas más plenas» (PNUD, 2009a). El ingreso, en este sentido, es reconocido como uno de los diferentes medios para que las personas puedan disfrutar de más opciones. A manera de conclusión, existe una especie de consenso de que, para los países desarrollados, la relación entre ingreso y satisfacción con la vida es menos fuerte que en las naciones en desarrollo, las cuales reportan niveles inferiores de satisfacción. En definitiva, la relación entre dinero y bienestar es compleja y, muchas veces, contradictoria. del bienestar subjetivo coloca al individuo, y la en lo que va del siglo xxi, pese al alza registrada manera en que este vive o percibe su realidad, en el nivel material de vida, medido por el in- en el centro del análisis. greso per cápita (gráfico 1.1). La pregunta por En este capítulo se indaga sobre el gra- la satisfacción con la vida tiende a ser interpre- do de satisfacción con la vida que reportan tada como una evaluación general de la propia los salvadoreños y, además, se examina breve- existencia (Deaton, 2007) o, en otras palabras, mente cómo se relacionan los políticos con la «qué tanto le gusta la vida que lleva» (Veenho- opinión pública, en tanto que esta recoge las ven, 2007, citado en BID, 2008). preocupaciones de la gente. El hecho de que, como tendencia nacional, la satisfacción con la vida se mantenga estable aunque varíen los ingresos, es consistente con Dinero y satisfacción con la vida resultados de investigaciones sobre el tema. Eas- terlin (1995, citado en Deaton, 2007) encontró En El Salvador, aproximadamente 6 de cada que la felicidad nacional promedio no aumen- 10 personas reportan estar satisfechas con sus taba en largos períodos de tiempo a pesar de vidas. Esta proporción se ha mantenido estable haberse observado un importante incremento80 Capítulo 1. Cómo valoran sus vidas los salvadoreños
  • 76. gRÁFico 1.1 // Relación entre ingreso per cápita y satisfacción con la vida en El Salvador (2000-2007) 4,000 100% 3,861 81% 3,600 80% 68% 3,555 65% 66% 3,228 66% 3,200 64% 60% 63% US$ 2,786 2,800 40% 2,656 2,673 2,669 2,400 20% 2,000 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ingreso nacional bruto % satisfecho con su vida disponible per cápita (US$) La pregunta de Latinobarómetro dice: «En términos generales, ¿diría Ud. que está satisfecho con su vida? en el área Diría que está: muy satisfecho, bastante satisfecho, no muy satisfecho o para nada satisfecho». Aquí solo centroamericana, se grafican muy satisfecho y bastante satisfecho. los más satisfechos Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009 y Banco Central de Reserva (BCR). con la vida son los guatemaltecos y los costarricenses, seguidos de losen el ingreso per cápita. Este hallazgo sugiere El Salvador, respectivamente. Los menos satis- salvadoreños. Losuna débil relación entre el ingreso de un nación fechos del istmo son los hondureños. menos satisfechosy el nivel promedio de satisfacción de sus habi- En el panorama mundial, la tendencia del istmo son lostantes. general es que la satisfacción con la vida es hondureños Por otra parte, la satisfacción con la vida mayor en las regiones de mayor ingreso talesen el país no presenta variaciones significativas como América del Norte, Europa occidental,al ser examinada por sexo: el 70% de las mu- Japón, Australia y Arabia Saudita, de acuerdojeres dicen estar satisfechas con sus vidas fren- con datos del Gallup World Poll (Deaton, 2007).te al 68.7% de los hombres. Más sensible es En el otro extremo, los países donde la gentela brecha cuando se desagregan los datos por está más insatisfecha con su vida son los deárea de residencia: el 72.1% de los habitantes menor ingreso en el mundo: los del Áfricade zonas urbanas reportan satisfacción frente subsahariana, Haití y Camboya. El Salvadoral 64.1% de quienes residen en zonas rurales. se situaría en una franja intermedia, junto a la Al compararlos con sus pares latinoame- mayoría de países latinoamericanos.ricanos, los salvadoreños se muestran cerca delpromedio regional al evaluar sus vidas (gráfico1.2), aunque aparecen casi 20 puntos porcen- La creciente importanciatuales debajo de venezolanos y los colombia- de las percepcionesnos, y 10 puntos por debajo de los brasileños.En el área centroamericana, los más satisfechos Las decisiones de política pública, de acuer-con la vida son los guatemaltecos y los costarri- do con Diener y Seligman (2004), deberíancenses, 10 y 20 puntos porcentuales arriba de tomar en cuenta, además de los resultados informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 81
  • 77. gRÁFico 1.2 // Satisfacción con la vida de la población de 18 países latinoamericanos (2008) Perú 49% Bolivia 54% Ecuador 57% Chile 64% Paraguay 64% El Salvador 66% Rep. Dominicana 69% Nicaragua 69% Latinoamérica 70% Uruguay 72% Honduras 73% Argentina 74% Brasil 74% México 75% Guatemala 76% Colombia 82% Panamá 84% el único momento Venezuela 84% en que los políticos Costa Rica 86% buscan responder a la opinión 0 20% 40% 60% 80% 100% pública es durante La pregunta de Latinobarómetro dice: «En términos generales, ¿diría Ud. que está satisfecho con su vida? las campañas Diría que está: muy satisfecho, bastante satisfecho, no muy satisfecho o para nada satisfecho». Aquí solo se presidenciales. no grafican «muy satisfecho» y «bastante satisfecho». es coincidencia Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. que durante las elecciones los partidos políticos atiendan un temaeconómicos expresados en indicadores obje- Como consecuencia del renovado entu- que posteriormentetivos, el bienestar de la gente, es decir, la va- siasmo en la medición directa del bienestar, pierde importancialoración y sentimientos de las personas sobre se ha popularizado en los últimos años el uso entre las prioridadessus vidas. Lo anterior reduciría el sesgo ac- de encuestas de opinión para capturar estas del gobierno: eltual de medir el éxito de las políticas exclusi- percepciones de la gente. Algunos ejemplos empleovamente en función de los resultados econó- internacionales de este tipo de encuestas con-micos. Estos autores argumentan que el uso ducidas de forma periódica son: el World Va-de medidas de bienestar arroja importantes lues Survey, que investiga valores y creencias deconclusiones que no son obvias a partir de un la gente desde 1981; el Proyecto de Opiniónanálisis limitado solamente a los indicadores Pública de América Latina (LAPOP, por suseconómicos. De ahí que proponen construir siglas en inglés), que la Universidad de Van-un sistema nacional de indicadores de bien- derbilt lanzó hace dos décadas; la Corpora-estar que obligue a los hacedores de políti- ción Latinobarómetro, activa desde mediadoscas a prestar atención a los determinantes del de los años noventa; y el Gallup World Poll, quebienestar y al impacto que sobre este tienen inició en el 2006.las acciones del Estado. Layard (2006) va más En el ámbito nacional, varias universidadesallá al argumentar que la autovaloración de cuentan con centros dedicados a la investiga-las personas sobre el nivel de satisfacción de ción de la opinión pública. Ejemplos de ellossus vidas debería ser el principal elemento son el Instituto Universitario de Opinión Públi-para evaluar las políticas públicas. ca (IUDOP) de la Universidad Centroamericana informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 83
  • 78. cuadRo 1.1 // Encuestas de opinión en el mundo EnCuEsta alCanCE sEdE tEmas World Values Survey 80 países del mundo Estocolmo, Suecia Valores, felicidad, servicio comunitario, creencias, objeti- vos en la vida, etc. Proyecto de Opinión 22 países de América Nashville, Tennes- Democracia, política, valores Pública de América Latina see, EE. UU. relacionados, economía. Latina (LAPOP) Latinobarómetro 18 países de América Santiago de Chile, Democracia, economía, Latina Chile política, felicidad, temas de coyuntura. Gallup World Poll 150 países del Washington D.C., Gobierno, leyes, ciudadanía, mundo EE. UU. educación, bienestar, trabajo, pobreza, alimentación, medio- ambiente, salud, ética, etc. Fuente: World Values Survey, 2009; LAPOP, 2010; Corporación Latinobarómetro, 2009; Gallup, 2010. José Simeón Cañas (UCA), creado en 1986, y el de la opinión pública en las políticas del go- Centro de Investigación de la Opinión Pública bierno es menor que antes y menor de lo que Salvadoreña (CIOPS) de la Universidad Tecno- usualmente se cree. lógica, fundado en 1988. El mismo estudio revela que el único mo- mento en que los políticos buscan responder a la opinión pública es durante las campañas economía política presidenciales, por la elevada atención que de la opinión pública los ciudadanos prestan a estos eventos. En El Salvador no es coincidencia que, durante las Conocer las necesidades más apremiantes de la elecciones, los partidos políticos atiendan un gente podría impulsar a un gobierno a diseñar tema que posteriormente pierde importancia sus planes y políticas en función de atenderlas. entre las prioridades del gobierno: el empleo. Así, en un mundo ideal, la opinión pública ope- En encuestas de opinión y en grupos de dis- raría como insumo para la toma de decisiones y cusión conducidos para el presente Informe, permitiría contrastar avances observables con contar con un empleo estable es preocupación percepciones de la población. prioritaria para los salvadoreños, a la par de la No obstante, la relación entre gobierno y reducción de la violencia (capítulo 2). percepciones de la gente no opera necesaria- Otro giro negativo en la relación entre go- mente en sentido virtuoso. Una investigación bierno y percepciones de la gente ocurre cuan- realizada en los EE. UU. por Jacobs y Shapiro do se aplican políticas populistas que buscan (2000) concluyó que los funcionarios públicos impacto de corto plazo en la opinión pública. y los congresistas monitorean la opinión pú- El mantenimiento generalizado de subsidios blica, no para tenerla en cuenta en el diseño en El Salvador es un ejemplo reciente. El te- de sus políticas, sino para incidir en la misma, mor al impacto que generaría en la opinión es decir, para determinar cómo presentar sus pública un incremento en el costo de los servi- mensajes a fin de ganar apoyo para las políticas cios públicos fue determinante para mantener que impulsan. Así, en términos generales, el es- los subsidios a la energía eléctrica, gas propa- tudio sostiene que, en esa nación, la influencia no y agua. Los costos de esta decisión han sido84 Capítulo 1. Cómo valoran sus vidas los salvadoreños
  • 79. ampliamente reconocidos y analizados: los vador, donde los medios de comunicación hansubsidios benefician más a los que menos lo tendido a atizar los conflictos entre políticos;necesitan y solo en el 2008 le costaron al Esta- por ejemplo, durante la campaña presidencialdo aproximadamente el 2% del PIB; además, del 2009, la Misión de Observación Electoralfiscalmente son insostenibles (World Bank, de la Unión Europea (MOE-UE) encontró «fa-2006; BID, 2009; FUSADES, 2008). llas periodísticas significativas en los medios de Adicionalmente, la falta de sensibilidad de comunicación», cuya labor contribuyó «a pola-los políticos a la opinión pública ha tenido un rizar aun más el país» (PNUD, 2009b).profundo impacto en los medios de comunica- En suma, es difícil argumentar que la bús-ción y en la misma opinión pública (Jacobs y queda de soluciones sostenibles a los problemasShapiro, 2000). En los EE. UU., la polarización de los salvadoreños sea prioritaria en la agendaha llevado a que los medios se concentren en el de los políticos. Alertar sobre el desencuentroconflicto, estrategias y motivaciones de los po- entre lo que es importante para el bienestar delíticos, más que en transmitir las percepciones la gente y para quienes toman decisiones quede la población y analizar temas críticos para afectan su calidad de vida, es uno de los objeti-su bienestar. Algo semejante ocurre en El Sal- vos de este Informe. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 85
  • 80. sección i // Capítulo 2Percepciones sobre el entornosocial para el bienestarIdentificar los aspectos que la gente considera niveles de satisfacción de la gente con seis di- cuando lamás importantes para estar bien pasaría por mensiones básicas para alcanzar mayores nive- gente define lospreguntarles de forma directa: ¿qué es lo que les de desarrollo humano, a saber: seguridad, problemas másmás valora usted para su bienestar o su felici- empleo, educación, salud, vivienda y pensiones. serios del país estádad? Ante la ausencia de tal indagación en en- Para ello se emplea la información cuantitativa indicando cuálescuestas recientes en el país, en este capítulo se recogida por la Corporación Latinobarómetro a son, a su juicio,recurre a dos exploraciones presentes en los partir del 2007,1 así como encuestas del Institu- los obstáculossondeos de opinión. La primera, las cosas que to Universitario de Opinión Pública (IUDOP). que impiden sua los salvadoreños los hacen sentir parte de la Asimismo se incluye información cuantitativa bienestar o sesociedad, y la segunda, los problemas del país tomada de mesas de discusión o grupos focales interponen enconsiderados como más graves. realizados para este Informe (Carcach, 2010) su felicidad Por una parte, las cosas necesarias para y de una evaluación realizada por la Comisiónsentirse parte de la sociedad en que se vive, para el Seguimiento del Plan de Educacióntal como se formuló la pregunta en la encues- 2021 (Comisión, 2008a y 2008b).ta de la Corporación Latinobarómetro 2007, Es importante subrayar que las dimensio-son un termómetro que determina cuáles as- nes aquí consideradas constituyen una selec-pectos son relevantes para «sentirse en casa» ción de dominios relevantes para el bienestaro estar a gusto en el lugar donde se vive. En de las personas. Más que aspirar a ser exhausti-otras palabras, orientan sobre las dimensio- va, esta muestra se enfoca en sectores clave denes más valoradas por las personas para su las políticas públicas que pertenecen a lo quebienestar. Por otra parte, cuando la gente de-fine los problemas más serios del país está in-dicando cuáles son, a su juicio, los obstáculosque impiden su bienestar o se interponen en 1. Se recurre a encuestas de Latinobarómetro de años distintos (2007, 2008 y 2009) debido a que cadasu felicidad. edición de esta consulta varía sus cuestionarios: algu- En este capítulo, siguiendo el mapa que nas preguntas incluidas en un año no necesariamentetrazan esas dos exploraciones, se examinan los están presentes en el siguiente. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 87
  • 81. se suele llamar el «área social» del Estado y sariamente con las evaluaciones objetivas de los que, en definitiva, determina la configuración mismos. La forma como la población percibe básica del piso social con que aspira contar la el acceso a servicios de salud y educación, por población para su desarrollo humano. ejemplo, no es un reflejo directo de las medi- Dos acotaciones merecen la pena. La ciones objetivas de estos dominios. Aquí hay primera: los ámbitos considerados no operan que tener en cuenta la «paradoja de las aspira- independientemente entre ellos. Por el con- ciones» que se examinó en el capítulo anterior: trario, cada uno está en estrecha dependencia los pobres suelen ser más benevolentes que los de los demás, y juntos configuran un entorno ricos al juzgar sus condiciones de vida y los re- de oportunidades para el individuo. Así, los sultados de las políticas públicas (BID, 2008). servicios de salud a que alguien tenga acceso están relacionados con el tipo de educación y de empleo con que cuente, con la vivienda cosas importantes para que habite y con los servicios básicos de que estar bien La forma como la disponga. En este sentido, cuando hay dife-población percibe el rencias significativas, los datos sobre percep- En El Salvador, lo que más se aprecia comoacceso a servicios de ciones se desagregan por nivel educativo de mecanismo de inclusión social es tener un ofi- salud y educación, los entrevistados, tomando esto como proxy cio o profesión (gráfico 2.1). Casi la mitad de por ejemplo, no es o indicador aproximado de su posición so- los salvadoreños (43.9%) consultados por la un reflejo directo de cioeconómica. Corporación Latinobarómetro en el 2007 lo las mediciones La segunda: las opiniones de la gente so- expresaron así, definiendo que el acceso a tra- objetivas de estos bre los distintos dominios no coinciden nece- bajo es altamente valorado para estar a gusto dominios. Aquí hay que tener en cuenta la "paradoja de las aspiraciones": los gRÁFico 2.1 // Diez mecanismos más valorados por la población salvadoreña para ser parte pobres suelen ser de la sociedad (2007) más benevolentes 22% Vivir en una ciudad grande que los ricos Tener una propiedad, tierra o casa 23% al juzgar sus Tener un hogar con padre y madre 24% condiciones de vida Poder usar un computador 25% y los resultados de Tener licencia de conducir 26%las políticas públicas Tener ingreso propio 27% Hablar un idioma extranjero 32% No tener discapacidad 34% Tener educación superior 37% Tener un oficio o profesión 44% 0 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% La pregunta de Latinobarómetro dice: «Uno puede sentirse incluido o excluido en la vida de una sociedad. ¿Cuáles de las siguientes cosas cree usted que son necesarias para sentirse parte en la sociedad en que usted vive?». Las respuestas predeterminadas son: no tener discapacidad, poder usar un computador, hablar un idioma extranjero, tener licencia de conducir, tener un amigo íntimo, tener un oficio o profesión, vivir en una ciudad grande, involucrarse en actividades voluntarias, involucrarse en actividades políticas, tener educación superior, tener ingreso propio, tener un hogar con padre y madre, tener algo que decir, hacer cosas que les importen a otros; tener una propiedad, tierra o una casa. Se grafican las diez respuestas más frecuentes que indican el porcentaje de personas que estuvieron de acuerdo con cada una de las afirmaciones. Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009.88 Capítulo 2. perCepCiones sobre el entorno soCial para el bienestar
  • 82. en la sociedad. Con esta respuesta se relaciona una condición básica para ser parte de la socie-la de «tener ingreso propio», valorada positiva- dad y para estar bien en la vida.mente por el 26.6% de los nacionales. Otra manera indirecta de aproximarse La segunda respuesta más frecuente, mar- a lo que le importa a la gente para estar biencada por el 37.3% de los entrevistados como es conocer cuáles señala como los problemasmecanismo de inclusión social, es tener edu- más graves del país. En este sentido, la falta decación superior o universitaria. Esto permite seguridad pública se ha posicionado en los úl-afirmar que la oportunidad y el acceso a ser- timos años como la mayor preocupación quevicios educativos durante una buena parte de perturba el bienestar de los salvadoreños, ella vida es otro elemento crucial para alcanzar mayor obstáculo para sentirse a gusto con lael bienestar. Asimismo, esto se vincula con vida (gráficos 2.2 y 2.3).«hablar un idioma extranjero» y «poder usar De acuerdo con una encuesta del IUDOPun computador», frases suscritas por el 33% y realizada en mayo de 2010, 6 de cada 10 salva-el 25% de los salvadoreños respectivamente, y doreños (59.3%) opinaron que la inseguridadque revelan la importancia asignada a conocer es el principal problema del país. El segundo La oportunidad y elotros idiomas y a las nuevas tecnologías como sería la situación económica y el desempleo acceso a serviciosformas de inclusión. (36.5%) (IUDOP, 2010). Un barrido históri- educativos durante Como tercera respuesta más repetida, se- co de los últimos años, sustentado en datos de una buena parte deñalada por una tercera parte de los salvadore- Latinobarómetro, muestra que la preocupación la vida son otroños (34.4%), aparece «no tener discapacidad». por los problemas de seguridad ha sido domi- elemento crucialSi bien esto podría interpretarse en varios nante, si bien la economía y el mercado laboral para alcanzar elsentidos,2 uno posible es relacionarla con la también son áreas que representan obstáculos bienestar. Losbuena salud física y mental que se considera graves para el bienestar de los salvadoreños. salvadoreños también le asignan importancia a "hablar un idioma gRÁFico 2.2 // Principal problema percibido por los salvadoreños (2010) extranjero" y "poder usar un Otros 4.3% computador" Desempleo 8.1% Economía 28.3% Inseguridad 59.3% 0 10% 20% 30% 40% 50% 60% La pregunta hecha por el IUDOP dice: «En su opinión, ¿cuál es el principal problema que enfrenta actual- mente El Salvador?». Las posibles respuestas son: delincuencia, violencia y maras (graficados con la vi- ñeta «Inseguridad»); pobreza, economía, alto costo de la vida y mala política gubernamental (graficados con viñeta «Economía»); Desempleo y Otros. Fuente: IUDOP, 2010.2. Otra clave de lectura hablaría sobre la discrimi-nación (educativa, laboral y, en términos generales,social) que prevalece en el país hacia las personas dis-capacitadas. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 89
  • 83. gRÁFico 2.3 // Principales problemas del país: situación económica, inseguridad y mercado laboral (2004-2009) 100% 18.0% 15.0% 90% 31.4% 20.7% 24.5% 30.2% 80% 16.5% 70% 17.5% 16.1% 34.0% 13.4% 60% 35.3% 36.3% 50% 22.4% 40% 44.9% 34.2% 28.8% 30% 20.4% 20% 37.0% 32.2% 10% 19.2% 22.2% 16.9% 12.9% 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Situación económica Inseguridad Mercado laboral Otros La pregunta del Values Survey Databank dice: «Cuál considera usted que es el problema más importante en el país?». Las posibles respuestas son: bajos salarios, inestabilidad en el empleo, desocupación-desem- pleo (graficados con la viñeta «Mercado laboral»); inflación-aumento de precios, la economía-problemas económicos-financieros (graficados con la viñeta «Situación económica»); terrorismo-violencia política- guerrilla, delincuencia-seguridad pública, violencia-pandillas (graficados con la viñeta «Inseguridad»); po- breza, distribución del ingreso-injusticia social, transporte, problemas de la educación, falta de oportuni- dades para la juventud, violación de los derechos humanos, problemas de vivienda-habitación, problemas de la salud, problemas del medioambiente, corrupción, narcotráfico, consumo de drogas, discriminación racial, problemas limítrofes, problemas con países vecinos, crisis políticas, gas, combustible, problemas energéticos, servicios básicos deficientes (agua, luz, etc.), calentamiento global, otros (graficados con la viñeta «Otros»). Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. Mapeo de las dimensiones De cada 10 salvadoreños, 6 coinciden en que del bienestar el país se ha vuelto un lugar más inseguro para vivir (gráfico 2.4). Datos de Latinobarómetro Inseguridades de la gente para el 2009 reportan, pues, una percepción mayoritaria de aumento de la inseguridad, con «Parar un poquito más la delincuencia para te- leves variaciones por área de residencia. Así, en ner un poquito más de libertad», pide al gobier- las ciudades y áreas urbanas, más gente perci- no una mujer con educación primaria, duran- be un incremento de la inseguridad en relación te su participación en las mesas de discusión con los habitantes de zonas rurales (65.9% y realizadas para este Informe (Carcach, 2010). 58.5%, respectivamente).90 Capítulo 2. perCepCiones sobre el entorno soCial para el bienestar
  • 84. Vivir con temor a ser víctimas de la de- gRÁFico 2.4 // lincuencia limita el aprovechamiento de las Vivir en El Salvador se ha vuelto más oportunidades que ofrece el entorno social, y inseguro, por área de residencia (2009) obstaculiza el bienestar de la gente. La seguri- Promedio 63% dad, explica el Informe sobre Desarrollo Hu- Rural 58.5% mano para América Central (PNUD, 2009), «es una condición necesaria para aprovechar Urbano 65.9% las libertades concretas, opciones u oportuni- 50% 55% 60% 65% 70% dades que integran el desarrollo humano». La pregunta de Latinobarómetro dice: «En general, trabajos insatisfactorios para la mayoría ¿puede Ud. decir que vivir en El Salvador es cada día más seguro, igual de seguro o más inseguro?». «Mi esposo y mi hermano han dejado de tra- Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. bajar en estos últimos meses por la crisis de los empleos». Las palabras de esta adulta mayor, recogidas en una mesa de discusión realizada De forma coincidente con Latinobaró- para este Informe (Carcach, 2010), traducenmetro, el IUDOP encontró que la sensación una preocupación muy sentida entre los sal-de inseguridad de los salvadoreños se había vadoreños: la de encontrar o retener un buenincrementado de forma significativa en los trabajo. Como se ha visto antes, el mercado nueve de cada 10últimos años. Para medir dicha sensación, se laboral es —junto a la inseguridad y la eco- salvadoreños sepreguntó a la gente «qué tan segura o insegura nomía— una de las áreas consideradas como sienten insegurosse siente frente a la posibilidad de ser víctima más problemáticas por la opinión pública en el en el bus ode un asalto o robo en el lugar donde vive» país (gráficos 2.2 y 2.3). microbús; 8 de cada(IUDOP, 2009). La proporción de personas En promedio, más de la mitad de los 10 en el mercado,que declaran sentirse inseguras ha pasado del salvadoreños (56%) está insatisfecha con el los parques o plazas38.3% en el 2004, al 55.4% en el 2009. trabajo que tiene (gráfico 2.5). Este nivel de públicas; 7 de cada Al medir la percepción de inseguridad en insatisfacción es apenas mayor que la tasa de 10 en el centro dedistintos espacios, el IUDOP determinó que 9 subutilización laboral, que afecta al 51.6% de la su ciudad; 6 de cadade cada 10 salvadoreños se sienten inseguros población económicamente activa (PEA). Lo 10 en las calles de suen el bus o microbús; 8 de cada 10 en el merca- anterior quiere decir que más de la mitad de la colonia y 3 de cadado, los parques o plazas públicas; 7 de cada 10 fuerza laboral del país se inserta en el mercado 10, en su propia casaen el centro de su ciudad; 6 de cada 10 en las de trabajo de manera deficitaria, ya que se en-calles de su colonia y 3 de cada 10 en su propia cuentra subempleada (44.3%) o desempleadacasa (IUDOP, 2009).3 Lo anterior es consisten- (7.3%). Por otra parte, únicamente el 23.8% dete con datos recabados por el Centro de In- la PEA cuenta con trabajo decente.vestigación de la Opinión Pública Salvadoreña En este sentido es claro que en El Sal-(CIOPS, 2010), cuya encuesta de abril de este vador la generalización de empleos de malaaño revela que el 37.6% de las personas que calidad contrasta con las percepciones máshan sido víctimas de la delincuencia han sido benevolentes de la gente, registradas por Lati-asaltadas en unidades del transporte colectivo; nobarómetro para el 2007. La divergencia en-el 33.8% en las calles, y el 8% en sus casas. tre una situación objetiva muy deficitaria y una situación subjetiva más benigna es compartida, como tendencia, en América Latina. Al com- pararla con países desarrollados, la región ex-3. La insatisfacción con el clima de seguridad delpropio vecindario es el principal problema que repor- hibe salarios inferiores, menor productividad,tan los latinoamericanos y caribeños entre quienes más horas trabajadas, menor estabilidad labo-«casi el 60% (…) se siente inseguro de noche en las ral y mayor satisfacción con el trabajo (BID,calles de sus vecindarios» (BID, 2008). 2008). En promedio, 6 de cada 10 trabajadores informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 91
  • 85. gRÁFico 2.5 // Satisfacción con el trabajo (2007) En El Salvador, según nivel educativo Promedio 43% Superior completa 61% Secundaria, media y 59% superior completa Básica completa y 37% secundaria incompleta Analfabeto y básica 37% incompleta 20% 30% 40% 50% 60% 70% En países latinoamericanos Perú 42% El Salvador 43% Bolivia 43% Rep. Dominicana 45% Ecuador 47% Datos del 2009 Guatemala 48% revelan que 49% Chile 7 de cada 10 Panamá 53% salvadoreños Latinoamérica 58% se sentían Honduras 61% preocupados Paraguay 62% por quedarse sin Nicaragua 63% empleo en los 12 Uruguay 65% Venezuela 66% meses siguientes Brasil 67% Argentina 68% Colombia 70% México 72% Costa Rica 79% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% La pregunta de Latinobarómetro dice: «Según la escala en donde “0” es “completamente insatisfecho” y “10” es “completamente satisfecho”, ¿cuán satisfecho está con su trabajo?». Se han graficado las respuestas entre 6 y 10 como expresión de satisfacción. Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. latinoamericanos están contentos con su tra- Al desagregar los datos sobre satisfac- bajo, según datos de Latinobarómetro para el ción con el trabajo para el país, se tiene un 2007 (gráfico 2.5). Los salvadoreños estarían leve margen de 4 puntos porcentuales entre entre los menos satisfechos en este respecto los sexos: las mujeres (46%) reportan mayor (44%), junto con los peruanos (43%), los boli- nivel de satisfacción que los hombres (42%). vianos (44%) y los dominicanos (46%). Las brechas son mucho más acusadas cuando92 Capítulo 2. perCepCiones sobre el entorno soCial para el bienestar
  • 86. gRÁFico 2.6 // Preocupación ante probabilidad de quedar sin trabajo en los próximos 12 meses, según nivel educativo (2009) Promedio 69% Superior completa 65% Secundaria, media y 69% superior completa Básica completa y 63% secundaria incompleta Analfabeto y básica 73% incompleta 56% 58% 60% 62% 64% 66% 68% 70% 72% 74% La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Qué tan preocupado está usted de quedar sin trabajo dentro de los próximo doce meses?». Las respuestas posibles son: muy preocupado, preocupado, poco preocupado y no preocupado. Se grafican aquí «muy preocupado» y «preocupado». Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009.se examinan los datos por nivel educativo: el con el trabajo es explorando si el ingreso alcan-61% de los trabajadores que han completado za para satisfacer las necesidades básicas. Ensus estudios superiores (técnicos o universita- este respecto, las mujeres dicen tener mayoresrios) están satisfechos con su trabajo; la cifra dificultades que los hombres, sobre todo cuan-desciende al 37% para el grupo de quienes no do se trata de cubrir los pagos mensuales porhan completado la educación secundaria, ya se los servicios de agua y electricidad (gráfico 2.7).trate de analfabetas o de personas con pocos Comenta una mujer consultada en una mesa deaños de escolaridad. Una preocupación relacionada con el tra-bajo es la sensación de inestabilidad. Datos del gRÁFico 2.7 //2009 revelan que 7 de cada 10 salvadoreños Dificultades para pagar cuentas de agua y luz, y para comprar comida, por sexose sentían preocupados por quedarse sin em- (2009)pleo en los 12 meses siguientes al momento dela consulta (gráfico 2.6). En este respecto, las 46% Mujermujeres están más preocupadas que los hom- 56%bres, con una distancia de 7 puntos porcentua- Hombre 44% 49%les entre ambos (73% y 66%, respectivamen- 0 10% 20% 30% 40% 50% 60%te). Al desagregar esta información por niveleducativo, hay más trabajadores preocupados % dificultades para comprar comidaentre quienes carecen de estudios o no com- % dificultades para pagar cuentas depletaron la primaria (73%). Esta inseguridad agua y electricidadlaboral percibida estaría relacionada con las Las preguntas de Latinobarómetro dicen: «¿Hafluctuaciones en la creación y destrucción de tenido Ud. y su familia dificultades en los últimosempleos y con el temor al fuerte impacto del 12 meses para pagar las cuentas de agua, luz/ electricidad?». Y «¿ha tenido Ud. y su familia difi-desempleo, teniéndose en cuenta la falta de un cultades en los últimos 12 meses y se ha quedadoseguro de desempleo en el país. sin dinero para comprar la comida?». Las respues- El trabajo es la principal fuente de ingreso tas posibles son sí o no.para la mayoría de los hogares salvadoreños. Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009.Una forma alternativa de evaluar la satisfacción informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 93
  • 87. gRÁFico 2.8 // Dificultades para cumplir responsabilidades familiares por el trabajo según nivel educativo (2007) Promedio 62% Superior completa 74% Secundaria, media y 70% superior completa Básica completa y 57% secundaria incompleta Analfabeto y básica 43% incompleta 0 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Cuán seguido ha sido difícil para mí cumplir con mis respon- sabilidades familiares por la cantidad de tiempo que trabajo?». Las respuestas posibles son: siempre, varias veces en la semana, varias veces al mes, varias veces al año, rara vez, nunca. Se grafican aquí las respuestas de quienes dijeron contar con un trabajo y señalaron las categorías «siempre», «varias veces en la semana», «varias veces al mes» y «varias veces al año». Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. seis de cada 10 discusión: «Mi mami, cuando es día de pago, se que haya mayores diferencias por sexo o nivel salvadoreños dicen va al mercado, pero no vaya a creer que a com- educativo. Ese dato convertiría a la población tener dificultades prar comida buena… frijoles, arroz, quesito, lo salvadoreña, entre las latinoamericanas, en lapara cumplir con sus más que se puede comer» (Carcach, 2010). más satisfecha con la educación pública (grá- responsabilidades Otro aspecto relevante en las percep- fico 2.9). La alta valoración de los servicios familiares por el ciones sobre el bienestar tiene que ver con el educativos constituye una tendencia genera- tiempo dedicado a balance en la asignación del tiempo entre el lizada entre los latinoamericanos, pese a los su trabajo trabajo y las tareas del hogar. En este respecto, bajos rendimientos académicos de la región en 6 de cada 10 salvadoreños dicen tener dificul- pruebas estándar, en comparación con otros tades para cumplir con sus responsabilidades países como los europeos y los asiáticos con familiares debido al tiempo dedicado a su tra- economías emergentes (BID, 2008). bajo, según datos de Latinobarómetro para el No obstante esa evaluación generosa, las 2007 (gráfico 2.8). No se observan diferencias críticas al sistema público están presentes entre entre hombres y mujeres, pero sí entre perso- los salvadoreños, sobre todo al poner en cues- nas de distinto nivel educativo. Quienes tie- tión la calidad de la educación que se recibe nen mayor nivel educativo reportan mayor en las aulas. «Los estudiantes no salen muy dificultad para cumplir con sus obligaciones bien formados porque la educación básica es domésticas a causa de su trabajo. Inconformes con oportunidades dos sistemas diferenciados, ambos regulados por el educativas Ministerio de Educación (MINED): el público, que ofre- ce servicios gratuitos o de bajo costo y el privado, con El 77% de los salvadoreños se muestra satisfe- una amplia diversidad de establecimientos. La calidad cho con los servicios educativos públicos,4 sin de los servicios difiere notablemente entre institucio- nes educativas según el estrato socioeconómico al que sirven, lo que a la vez condiciona la futura inser- ción laboral del estudiante. En este acápite únicamen- 4. Todos los niveles de educación formal —desde te se presentan valoraciones y percepciones sobre el el preescolar hasta la universidad— son servidos por sistema público.94 Capítulo 2. perCepCiones sobre el entorno soCial para el bienestar
  • 88. gRÁFico 2.9 // Satisfacción con la educación pública (2009) Chile 27% Brasil 29% Perú 29% Argentina 41% Honduras 42% México 52% Latinoamérica 54% Paraguay 54% Panamá 56% Rep. Dominicana 56% Ecuador 57% Colombia 57% Venezuela 58% Guatemala 63% Bolivia 63% Nicaragua 70% Costa Rica 72% Uruguay 73% El Salvador 77% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% en las zonas urbanas, La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Diría usted que se encuentra muy satisfecho, más bien satisfecho, no escuelas e institutos muy satisfecho, nada satisfecho, con la manera como funciona la educación pública?». Se grafica aquí «muy públicos cuentan satisfecho» y «más bien satisfecho». con más y mejores Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. recursos, y entregan una formación más completa y actualizada a losdeficitaria. En básica no hay docentes espe- por los y las jóvenes como una clara “desigual- jóvenescializados. Los estudiantes no llegan con los dad de oportunidades para las y los jóvenes deconocimientos necesarios. En tercer ciclo no las zonas rurales”» (Comisión, 2008a).hay maestros especializados». Esta fue una de Otro señalamiento de malestar, esta vez delas quejas que expresaron padres y madres de parte de los padres, son los cobros por un servi-un instituto ubicado en el oriente del país, en cio que esperan recibir de manera gratuita: «Esorelación con la educación pública, al evaluar los de que la educación es gratuita tiene como tresavances y desafíos del Plan Nacional de Educa- años… pero el año pasado a mí me cobraronción 2021 en el año 2008 (Comisión, 2008b). por las dos niñas. Nos pidieron cinco dólares Además, varios estudiantes de tercer ciclo de matrícula y nos dijeron que los del gobiernoy bachillerato de todo el país, consultados en no les estaban dando bono a los directores y, enla misma evaluación, señalan marcadas dife- fin, nos pusieron un montón de trabas», se quejarencias en la calidad de la educación según la una mujer, jefa de hogar, consultada en mesas deubicación urbana o rural del centro escolar. discusión para este Informe (Carcach, 2010).Así, en las zonas urbanas, escuelas e institutospúblicos cuentan con más y mejores recursos, accesos diferenciados a los serviciosy entregan una formación más completa y ac- de saludtualizada a los jóvenes. En cambio, en los cen-tros educativos rurales existen carencias hasta La salud se considera «el determinante másde servicios básicos. Esto «fue interpretado importante de la satisfacción con la vida» informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 95
  • 89. observan mayores diferencias entre grupos de gRÁFico 2.10 // distintos niveles educativos. Satisfacción con servicios de salud a los En cuanto a haber enfrentado sin mayo- que se tiene acceso (2007) res dificultades los problemas familiares de Promedio 64% salud, los extremos se mueven entre el 78% Mujer 62% para quienes tienen grado técnico o univer- sitario, y el 48% para quienes no han com- Hombre 66% pletado su educación básica (gráfico 2.11). El 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% acceso a diferentes servicios de salud influiría en la consideración de las dificultades. No es La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Diría us- ted que se encuentra muy satisfecho, más bien igual tener la posibilidad de pagar una clínica satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho, privada que acudir a un hospital del Instituto con la salud a la que tiene acceso, o no cuenta us- Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), ni a un ted con estos servicios?». Se grafican aquí «muy satisfecho» y «más bien satisfecho». centro de salud público. «Gracias a Dios que yo tengo un trabajo fijo y pago Seguro Social Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. —dice una mujer consultada para este Infor- me—; entonces, cualquier emergencia, voy a De la población meterme al Seguro Social y me dan medicina» salvadoreña porque «se necesita cierto nivel de funciona- (Carcach, 2010). enferma, solo el miento físico y mental para participar en las Datos de la Encuesta de hogares de propósitos 60.6% acudió al actividades individuales de las que está hecha múltiples 2009 (EHPM), efectuada en El Salva- sistema de salud. la vida» (BID, 2008). De ahí la relevancia de dor por el Ministerio de Economía (MINEC) yDe estos, la mayoría contar con servicios para solventar los proble- la Dirección General de Estadísticas y Censos (69.8%) fueron a mas sanitarios cuando se presentan. En este (DIGESTYC), revelan que de la población en- dependencias del respecto, el 64% de la población se siente sa- ferma, solo el 60.6% acudió al sistema de salud. Ministerio de salud tisfecha con los servicios de salud a los que De estos, la mayoría (69.8%) fueron a depen- Pública y Asistencia tiene acceso, según datos de Latinobarómetro dencias del Ministerio de Salud Pública y Asis- social frente al para el 2007 (gráfico 2.10). El nivel de satis- tencia Social (MSPAS) frente al 13.2% que usó 13.2% que usó facción decrece cuando se trata de las mujeres servicios privados, y el 12.6% que visitó clínicas y aumenta levemente para los hombres. No se u hospitales del ISSS.servicios privados, y el 12.6% que visitóclínicas u hospitales del isss gRÁFico 2.11 // Sin dificultades para enfrentar problemas de salud en últimos 12 meses (2007) Promedio 57% Superior completa 78% Secundaria, media y 71% superior completa Básica completa y 59% secundaria incompleta Analfabeto y básica 48% incompleta 0 20% 40% 60% 80% 100% La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Cómo han enfrentado los problemas de salud que han tenido usted y su familia en los últimos 12 meses?». Se grafica la respuesta «Sin dificultades o con algunas para acceder a las atenciones necesarias». Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009.96 Capítulo 2. perCepCiones sobre el entorno soCial para el bienestar
  • 90. gRÁFico 2.12 // Satisfacción con la vivienda y la colonia en que vive, según nivel educativo (2007) 78% Superior completa 64% Secundaria, media y 70% superior completa 65% Básica completa y 51% secundaria incompleta 52% Analfabeto y básica 50% incompleta 55% 0 20% 40% 60% 80% 100% % de personas satisfechas con la % de personas satisfechas con la colonia vivienda donde viven donde viven Las preguntas de Latinobarómetro dicen: «Según la escala en donde “0” es “completamente insatisfecho” y “10” es “completamente satisfecho”, ¿cuán satisfecho está con la vivienda en que vive, con el barrio en que vive y con la seguridad pública del barrio en que vive?». Se han graficado las respuestas entre 6 y 10 como La situación expresión de satisfacción. deficitaria de la vivienda es, Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. para algunos salvadoreños, un problema cuya resolución requieredeficiencias reconocidas en la vivienda tiene en cuenta que solo el 43% de las vivien- de la intervención das urbanas del país cumple con estándares de directa del gobiernoHablar sobre vivienda en el país —y en Amé- calidad aceptables.5rica Latina en general— es evidenciar una rea- La situación deficitaria de la vivienda es,lidad muy heterogénea. La calidad de los ser- para algunos salvadoreños, un problema cuyavicios y espacios públicos con que cuentan los resolución requiere de la intervención directahogares, así como los mercados y facilidades del gobierno. «A las familias que no tieneninmobiliarias a los que tienen acceso, forman un techo, a la gente que vive en una casitaun abanico multiforme: en pocos kilómetros de bolsas o de cartón, (el gobierno debe) porcuadrados conviven mansiones de lujo, casas lo menos darle una de madera. En Un Techode dos plantas, edificios multifamiliares y co- para mi País me di cuenta de que en paísesbertizos construidos con materiales de desecho como Chile no hay ninguna persona que noen comunidades marginales. tenga una casa. El gobierno debería invertir Pese a la enorme disparidad de los espa- aquí en eso», señala una mujer joven en lascios habitacionales en el país, poco más de la mesas de discusión realizadas para este In-mitad de los salvadoreños (56%), en prome- forme (Carcach, 2010).dio, está satisfecha con la vivienda en quehabita. El porcentaje de satisfacción aumen-ta para quienes han completado la educaciónsuperior (78%) y decrece casi 30 puntos por- 5. Eso significa que el 43% de las viviendas urbanascentuales para quienes no han completado la del país no están afectadas por deficiencias severas,educación básica (50%) (gráfico 2.12). Este tales como inadecuación en la infraestructura domés- tica (agua potable y alcantarillado), en los materialescomportamiento de la opinión pública resulta- de construcción de techo y paredes, o en el tamañoría optimista para los grupos menos educados, de la casa respecto de la familia (FLACSO, MINEC,y consecuentemente de menos recursos, si se PNUD, 2010). informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 97
  • 91. gRÁFico 2.13 // Satisfacción con servicios del lugar donde se vive, según nivel educativo (2009) 35% Rural 47% 51% Urbano 51% 0 10% 20% 30% 40% 50% 60% % personas satisfechas con el % personas satisfechas con servicios alcantarillado municipales La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Diría usted que se encuentra muy satisfecho, más bien satisfe- cho, no muy satisfecho o nada satisfecho, con el alcantarillado, con los servicios municipales en general y con la disponibilidad de áreas verdes?». Se grafican aquí «muy satisfecho» y «más bien satisfecho». Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009. en el salvador, menos de la quinta Los niveles de satisfacción con el servicio forma efectiva, solo recibe pensiones el 16% parte de la fuerza de alcantarillado varían 16 puntos porcentua- de los hogares que tienen miembros mayores laboral cuenta les según la zona de residencia de la persona de 60 años; la proporción asciende al 21% en con trabajo entrevistada (gráfico 2.13). Mientras la mitad las áreas urbanas y desciende al 4% en las ru- decente y, por de los habitantes de zonas urbanas está satis- rales (MINEC y DIGESTYC, 2008). ende, es cotizante fecha con el servicio, en las áreas rurales úni- Cuando se indaga sobre la satisfacción en el sistema de camente un tercio de la población lo está. Este con el sistema de pensiones, se tiene que el pensiones contraste urbano/rural se acentúa cuando se 45% de la población que cuenta el servicio consultan los indicadores de conexión de ino- está satisfecha con el mismo (gráfico 2.14). doro al alcantarillado, tal como lo registra la Los grados de satisfacción varían levemente EHPM 2009 (MINEC y DIGESTYC, 2010): según los distintos niveles educativos, pero no el 56.3% de hogares urbanos cuenta con esa hay diferencias entre sexos. conexión frente al 0.6% de hogares rurales. Insatisfacción con las pensiones Uno de los componentes del trabajo decente consiste en asegurar, en el transcurso de la vida laboral, una pensión que permita mante- nerse económicamente durante la vejez. En El Salvador, menos de la quinta parte de la fuerza laboral cuenta con trabajo decente y, por ende, es cotizante en el sistema de pensiones.6 De Para una explicación exhaustiva sobre el funciona- miento del mismo, consultar el capítulo 7 del Infor- me sobre Desarrollo Humano El Salvador 2007-2008. 6. El sistema de pensiones en el país fue reforma- El empleo en uno de los pueblos más trabajadores del do en 1998, cuando se privatizó casi en su totalidad. mundo (PNUD, 2008).98 Capítulo 2. perCepCiones sobre el entorno soCial para el bienestar
  • 92. gRÁFico 2.14 // Satisfacción con el sistema de pensiones, según nivel educativo (2007) Promedio 45% Superior completa 40% Secundaria, media y 45% superior completa Básica completa y 42% secundaria incompleta Analfabeto y básica 41% incompleta 30% 35% 40% 45% 50%La pregunta de Latinobarómetro dice: «¿Diría usted que se encuentra muy satisfecho, más bien satisfecho,no muy satisfecho o nada satisfecho, con el sistema de pensiones, o no cuenta usted con estos servicios?».Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2009.RecuadRo 2.1 // Hacia una Medición deL bienestaR; FRancia, 2008En el 2008 el presidente de Francia, Nicolas Sarkozy, insatisfecho con el estado de la información estadística sobre la economía y la sociedad,solicitó su revisión a una comisión de expertos formada por Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean Paul Fitoussi. La comisión sugirió mejorar lasactuales medidas de desempeño económico, migrar hacia una medición enfocada en el bienestar -de carácter multidimensional- y comple-mentar las mediciones objetivas con medidas subjetivas del bienestar (Stiglitz, et al., s/f ).1) Mejorar las actuales medidas de desempeño económico implica adaptarlas a las nuevas realidades de las economías del siglo xxi. Así,por ejemplo, el producto interno bruto (PIB) —indicador por excelencia del desempeño de una economía— no captura los incrementos decalidad de bienes producidos y consumidos, lo cual equivale a sobreestimar la tasa de inflación y subestimar el ingreso real.2) Migrar hacia una medición enfocada en el bienestar significa generar información estadística sobre las múltiples dimensiones que lagente considera relevantes para sentirse satisfecha con sus vidas. Algunas facetas identificadas por la comisión son: el nivel material devida (ingreso, consumo y riqueza), la salud, la educación, las actividades personales (incluyendo el trabajo), la voz política y governance, lasconexiones sociales y relaciones, el medio ambiente (condiciones presentes y futuras), y la inseguridad física y económica. Asimismo se re-comienda considerar, en el cálculo de indicadores, al hogar como unidad económica que toma decisiones, adquiere compromisos, percibeingresos y realiza gastos. Así, los análisis convencionales a partir de cifras macroeconómicas deberían acompañarse con información sobrelos hogares, como la generada por las EHPM. Entre las recomendaciones puntuales de la comisión para los cálculos sobre el bienestar multidimensional se tienen: preferir las cifrasde ingreso y consumo de los hogares a las de producción; promover la construcción de hojas de balance de los hogares que examinen suscuentas de activos y pasivos para medir la riqueza y las perspectivas de bienestar; darle prioridad a indicadores de distribución que indiquencómo se reparte la riqueza; ampliar las medidas de ingreso para incluir actividades que se realizan fuera del mercado.3) complementar las mediciones objetivas con medidas subjetivas del bienestar para dar cuenta de la satisfacción de la gente con losservicios disponibles en su comunidad, la evaluación que las personas hacen de sus vidas, de sus relaciones sociales, de la calidad de su vozpolítica y la percepción de inseguridad, entre otras. Lo anterior supone que las oficinas nacionales de estadísticas diseñen encuestas queestudien los vínculos entre diversos aspectos que afectan la calidad de vida de las personas; asimismo, implica que esa información esté dis-ponible para emplearse en el diseño de políticas públicas. Por último, también es recomendable pensar los indicadores de cara a analizar lasostenibilidad de las sociedades, es decir, qué uso están haciendo de sus recursos y si no están poniendo en riesgo a generaciones futuras. Las recomendaciones ofrecidas por esta comisión proveen una guía pertinente para discutir lo que se está midiendo en la sociedad yeconomía salvadoreñas, y evaluar si las políticas públicas, en su diseño e implementación, tienen en cuenta como objetivo incrementar elbienestar de la gente. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 99
  • 93. Si planificas para un año, siembra trigo. Si planificas para una década, planta árboles. Si planificas para una vida, educa personas Kwan Tzu102 seCCión ii. introduCCión
  • 94. sección iiIntroducciónE l acceso universal a la alimentación, bienestar de la gente. Teóricamente, estos mer- comprender la salud, la educación, la vivienda y el cados permiten que los precios de los bienes y los factores empleo es parte de los compromisos servicios encuentren un equilibrio satisfactorio institucionales,adquiridos por casi todos los países a nivel na- tanto para compradores como para vendedo- legales y económicoscional e internacional. res. Sin embargo, los mercados adolecen de que inciden Los artículos 25 y 26 de la Declaración deformaciones que los alejan de la perfección en la formaUniversal de los Derechos Humanos, por (PNUD, 1993). en que operanejemplo, establecen que toda persona tiene de- En primer lugar, la mayoría de mercados los mercados proveerecho a la educación y a un nivel de vida ade- no son verdaderamente libres al estar afecta- a las personascuado que le asegure la salud, la alimentación, dos por barreras impuestas por los gobiernos de herramientasla vivienda, la asistencia médica y los servicios (e. g. controles de precios, aranceles diferen- para reclamar sussociales necesarios. ciados, impuestos selectivos, regulaciones, derechos como Si bien algunos de estos bienes y servicios etc.) o por poderosos intereses de determina- consumidoreslos proveen el Estado o la familia, la mayoría se dos grupos. En segundo lugar, hay deforma- e influir en laadquieren a través de transacciones en los mer- ciones derivadas de las disparidades entre las agenda de políticascados. De ahí que para aproximarse a las condi- personas que entran a los mercados; en parti- públicascionantes materiales del bienestar resulte clave cular las relativas al perfil educativo, acceso aentender cómo funcionan los mercados relacio- activos o marginaciones por motivos de sexo,nados con aquellos productos relevantes para el raza o religión. En estas circunstancias, labolsillo y el bienestar de los salvadoreños. acción de los mercados, aunque sea eficiente, también puede profundizar la marginación, la desigualdad y la pobreza. En tercer lugar,Mercados favorables aun en el caso de que los mercados sean com-para la gente petitivos, por lo general no reflejan las ex- ternalidades positivas (e. g. inversión de unaLos mercados libres constituyen el mejor me- empresa en la formación de su empleados) nicanismo ideado hasta hoy para que una econo- negativas (e. g. contaminación, costos deriva-mía funcione de manera eficiente y a favor del dos del consumo de productos nocivos, etc.) informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 103
  • 95. cuadRo 1c // Diez productos en que más gastan los salvadoreños (2006) % dE gasto PosICIón ProduCto o sErvICIo mEnsual 1 Alquileres imputados de vivienda, amueblada o no, que ocupan como 13.3% residencia principal 2 Pan, arroz, maíz, pastas 5.4% 3 Comedores 4.7% 4 Leche, queso, huevos y otros productos lácteos 3.9% 5 Aparatos no eléctricos y productos para el cuidado personal 3.7% 6 Compra de vehículos nuevos o usados 3.6% 7 Carne fresca o congelada 3.6% 8 Servicios telefónicos y de telefax 3.4% 9 Transporte de pasajeros por carretera 3.1% 10 Productos farmacéuticos 2.8% Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008. el principal gasto de los hogares es elalquiler de vivienda. en promedio asociadas con la producción y el consumo de trabajo debe orientarse hacia el bienestar de representa el 13% ciertos bienes. la gente. del presupuesto Debido a estas deformaciones, la mayoría De los distintos productos que consumenfamiliar. esto quiere de Estados, además de intervenir en algunos los salvadoreños, ¿cuáles resultan cruciales decir que 13 sectores clave, disponen de un marco insti- para su bolsillo y para su bienestar? Esta parte de cada 100 tucional que protege y promueve la compe- del Informe está dedicada a examinar el fun- dólares gastados tencia o que estimula a las personas a actuar cionamiento de algunos mercados de bienes y mensualmente por como protagonistas en el funcionamiento de servicios que son, de acuerdo con la informa- los hogares del país los mercados. No obstante, a menudo ocurre ción arrojada por la Encuesta nacional de ingresos cubren el costo que cuando la gente adquiere un determina- y gastos de los hogares 2006 (ENIGH), relevantes de la vivienda do bien o servicio, desconoce la calidad de lo en el presupuesto de los hogares (MINEC y que está recibiendo, la composición del precio DIGESTYC, 2008). que paga o, en términos generales, el funcio- Las cifras de la ENIGH 2006 revelan que namiento del mercado en el que participa. En el principal gasto de los hogares es el alquiler este sentido, comprender cómo operan los de vivienda que, en promedio, significa el 13% mercados —cuáles son los factores institucio- del presupuesto familiar (cuadro 1C). Esto nales, legales y económicos que condicionan quiere decir que 13 de cada 100 dólares gas- el acceso a un determinado producto o su va- tados mensualmente por los hogares del país lor— provee a la gente de herramientas para cubren el costo de la vivienda. Las siguientes reclamar sus derechos como consumidores e posiciones las ocupan el gasto en pan y cerea- influir en la agenda de políticas públicas. les, comedores, y lácteos y huevos. El teléfono, Más aun, como se verá en esta parte del el transporte público y las medicinas también Informe, muchas de las acciones requeridas aparecen entre los primeros diez productos en para aumentar la eficiencia de los mercados los que más gasta la población. no exigen mayores recursos del Estado, sino La ENIGH 2006 también muestra que la férrea determinación de contar con insti- los patrones de consumo de los hogares va- tuciones y marcos regulatorios con capacidad rían en función de la ubicación del hogar técnica, independencia y claridad en que su (urbana o rural), de su nivel de ingresos, y de104 seCCión ii. introduCCión
  • 96. 120 gRÁFico 1a // Disparidades en las estructuras de gasto según el ingreso del hogar (2006) 100 8.0% 7.1% 7.0% 7.4% 7.9% 7.7% 7.7% 9.0% 7.9% 8.3% 8.0% 4.4% 5.8% 4.8% 5.1% 7.3% 7.0% 6.8% 6.2% 7.2% 8.3% 9.5% 8.2% 9.0% 10.6% 9.7% 80 9.8% 13.6% 14.9% 13.8% 14.8% 8.2% 6.2% 17.8% 19.8% 7.3% 9.4% 6.9% 10.2% 10.6% 9.2% 10.2% 11.0% 10.8% 11.2% 11.3% 12.4% 60 11.5% 10.8% 11.6% 11.2% 11.3% 11.7% 30.7% 11.4% 29.7% 26.4% 27.5% 22.9% 11.1% 21.3% 40 22.2% 20.0% 21.6% 19.2% 20.0% 20 31.2% 31.7% 32.4% 30.1% 32.8% 30.7% 27.3% 26.4% 26.4% 23.5% 20.1% 0 Total Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil país 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Alimentos y gastos en comedores Alojamiento Muebles, artículos para el hogar, Recreación y cultura; restaurantes prendas de vestir y calzado y hoteles (sin comedores) Transporte y comunicaciones Bienes y servicios diversos Educación y salud Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008.otras condiciones.1 Así, al comparar por zona tiene que los de menores ingresos reparten cer-de residencia, se revela que el gasto en come- ca del 62% de su presupuesto entre vivienda ydores es más urbano que rural, al igual que el alimentación, incluyendo el gasto en comedoresgasto en compra de vehículos y combustibles. (gráfico 1A). En cambio, los de mayores ingre-La telefonía ostenta la quinta posición en or- sos destinan cerca del 40% de su presupuestoden de importancia en la zona urbana, pero a estos dos rubros, lo cual les permite accederla número 16 a nivel rural. Prácticamente lo con solvencia a un abanico más amplio de pro-contrario ocurre con el gasto en hortalizas y ductos. En general, para el 80% de la poblaciónlegumbres. El gasto en leña es importante en del país, el gasto en alojamiento y comida re-el presupuesto de los hogares rurales (gastan presenta cerca de la mitad del presupuesto; solomás en este rubro que en electricidad o en tele- para el 20% más rico desciende notablemente lafonía), y no aparece entre los gastos relevantes importancia de estos dos rubros.en la zona urbana. Sin embargo, las mayores disparidades Por otra parte, cuando los datos se desagre- en los patrones de consumo se producen engan según el nivel de ingreso de los hogares, se el gasto para estar conectados (transporte y telecomunicaciones): mientras que los ho-1. Ver la clasificación de los productos en que más gares de ingresos bajos destinan menos delgastan los salvadoreños, en promedio nacional y por zo- 10% de su presupuesto a este rubro, la pobla-nas, en el Compendio estadístico de este Informe. ción de mayores ingresos gasta casi el 20% informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 105
  • 97. en los mismos. Algo similar ocurre con los para su desarrollo humano; este sería el caso gastos vinculados con el desarrollo humano de educación y salud. (educación y salud). Por último, el gasto en La combinación de esos criterios ha dado recreación representa una fracción más o me- como resultado la selección de 12 mercados nos similar del presupuesto entre los hogares clave, a saber: alimentos, educación, medica- de diferente nivel de ingresos. Ahora bien, mentos y salud, agrupados como gastos prio- cuando se habla de porcentajes del gasto ritarios para el desarrollo humano (capítulo mensual hay que tener en cuenta que el gasto 3); vivienda, agua, electricidad y gas propano, total de los hogares de más recursos equivale agrupados como gastos relativos a la casa que a 6.4 veces más que el de los hogares de me- aloja el hogar (capítulo 4); y transporte público, nos ingresos. gasolina y telefonía, que son gastos necesarios Estas diferencias en los estilos de vida y para mantenerse conectados(capítulo 5). Ade- patrones de consumo de los hogares revelan la más, esta parte del Informe incluye un capítu- desigualdad imperante en la sociedad salvado- lo sobre las dos entidades que promueven, de reña. Muestran asimismo cómo la pobreza de forma transversal, el desarrollo de mercados ingresos se traduce en acceso limitado a bienes favorables para la gente: la Superintendencia y servicios deseables para alcanzar mayores ni- de Competencia (SC) y la Defensoría del Con- veles de desarrollo humano. sumidor (DC). A partir de la información proporcionada Hay que aclarar que la selección aquí reali- por la ENIGH 2006, esta parte del Informe zada no pretende ser exhaustiva ni fijar una lista ha determinado algunos mercados clave para de las cosas materiales necesarias para vivir bien. el presupuesto de los hogares que, consecuen- No se debe interpretar, pues, como que los pro- temente, afectan el bienestar de la gente. Los ductos abordados son los únicos que se necesi- criterios que se han empleado para acotar la tan para alcanzar el bienestar o, incluso, que son lista de bienes y servicios que se describirá y los que proporcionan mayores niveles de bien- analizará en los próximos capítulos son: (a) estar, porque se reconoce que la relación entre la importancia que el bien o servicio repre- consumo y bienestar es muy compleja, y desen- senta en el gasto familiar; (b) el porcentaje trañarla excede el objetivo de este Informe. Así, de hogares que lo consumen; (c) la capacidad la gente incurre en otros gastos que aumentan de la gente para sustituir ese bien o servicio su satisfacción con la vida y que la hacen sentir por otro; y (d) la presencia de entidades que plena, pero que no se incluyen aqui. Este sería, afecten el desempeño del sector. También se por ejemplo, el caso del consumo destinado a incluyen sectores que no siendo tan relevan- actividades de recreación, de información o de tes en el presupuesto de los hogares, sí lo son entretenimiento.106 seCCión ii. introduCCión
  • 98. Los políticos que ignoren la seguridadalimentaria cargarán con las consecuenciasPeter Timmer informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 107
  • 99. sección ii // Capítulo 3los rubros prioritarios para eldesarrollo humanoEl desarrollo humano y el bienestar requie- alimentosren de un ambiente en el que las personaspuedan desarrollar su pleno potencial y lle- La alimentación es uno de los aspectos másvar vidas productivas y creativas, acordes importantes para el bienestar de las personascon sus necesidades e intereses. Las capa- porque, además de proporcionar la energía ne-cidades básicas para el desarrollo humano cesaria para la vida y ser fundamento indispen-son vivir vidas largas y saludables, tener co- sable para poder llevar una vida prolongada,nocimientos, tener acceso a los recursos ne- saludable y laboriosa, es expresión de identidadcesarios para llevar un nivel de vida decen- cultural y fuente de placer.te, y participar en la vida de la comunidad. La alimentación es, en primer lugar, la másSin estas, muchas opciones simplemente no básica de las necesidades de la gente. No consu-están disponibles, y muchas oportunidades mir la cantidad de nutrientes necesarios afectadejan de ser accesibles. severamente a las personas en las diferentes eta- En este capítulo se analizan los gastos de pas de su vida. El impacto es particularmentelos hogares que son necesarios para acceder grave durante el embarazo y los primeros añosa las opciones básicas del desarrollo humano, de vida, ya que puede provocar la muerte de losa saber: alimentación, salud y educación. Se infantes, retardos en peso y talla, mayor vulnera-agrega además el ingreso de pensiones, por bilidad a contraer enfermedades, ingreso tardíoser un determinante importante de las con- a la escuela y limitaciones en el aprendizaje. Endiciones de vida de la población adulta ma- la etapa adulta, las personas que han sido afecta-yor. Como se observa en el gráfico 3.1, los das por la desnutrición generalmente presentanrubros de alimentación, salud y educación en baja estatura, una menor masa muscular, capa-conjunto significan una fracción importante cidad limitada para el trabajo y mayor riesgo dedel presupuesto de las familias. En cuanto a obesidad y de enfermedades crónicas, todo losalud y educación, en donde el Estado juega cual incide en su trayectoria ocupacional y enun papel importante como proveedor de es- sus ingresos económicos.tos servicios, se analiza el gasto público y se La alimentación es también una expresiónidentifican áreas de mejora. del modo de vida de las personas y su cultura, informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 109
  • 100. gRÁFico 3.1 // Importancia de los gastos en alimentación, salud y educación en el gasto total de los hogares, por decil de ingreso del hogar (2006) 35% 1% 1% 2% 1% 1% 2% 5% 30% 4% 4% 4% 5% 5% 2% 3% 4% 25% 4% 4% 5% 5% 20% 5% 15% 28% 27% 28% 26% 29% 22% De alguna manera 18% 10% 15% somos lo que 21% comemos, ya 28% que la manera 5% cómo se come, lo que se come, dónde se come 0 y cómo se siente Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil quien come, son 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 todos elementos Alimentos y bebidas no alcohólicas Salud Educación relacionados con la identidad cultural Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b. ya que el inicio mismo de las civilizaciones influenciados por factores diversos tales como está íntimamente relacionado con el cultivo y la clase social, la raza, la religión, la edad, la la preparación de los alimentos, y con el pla- educación, la salud y el ambiente social. cer de comer. Según Nunes dos Santos (2007), Adicionalmente, el simple acto de comer de alguna manera somos lo que comemos, ya puede ser una fuente de bienestar y placer in- que la manera cómo se come, lo que se come, tenso y una de las herramientas más poderosas dónde se come y cómo se siente quien come del saber vivir. La comida está relacionada con con relación a la comida, son todos elementos dar y recibir amor; es anfitriona de la sensuali- relacionados con la identidad cultural. «Dime dad; representa atención familiar, calor huma- qué comes y te diré el Dios que adoras, dónde no, amistad, cordialidad, diplomacia; constituye, vives, a qué cultura perteneces y en qué grupo en síntesis, un núcleo en el que se desarrollan social estás incluido» es una frase atribuida a profundas relaciones afectivas (Portilla, 2007). Sophie Bess, retomada por Nunes dos Santos Por su relevancia para el bienestar de las para explicar que los hábitos alimenticios son personas, garantizar una alimentación segura,110 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 101. nutricionalmente adecuada y culturalmente acep- sustitución de importaciones practicado portable es un derecho reconocido en una diver- El Salvador entre 1950 y 1980 (ver capítulo 9).sidad de instrumentos y marcos jurídicos tales Producto de ello, el país contaba con una polí-como la Declaración Universal de los Derechos tica agropecuaria activa, aunque también objetoHumanos (art. 25), el Pacto de Derechos Eco- de cuestionamientos, que consideraba el logronómicos, Sociales y Culturales (art.11), la Con- de cierto nivel de autosuficiencia alimentariavención de los Derechos del Niño (arts. 24 y 27), como uno de sus objetivos básicos. Dicha po-o el Protocolo de San Salvador a la Convención lítica estaba influenciada por la política agrícolaAmericana de Derechos Humanos (art. 12). común impulsada por los países de la entonces De acuerdo con la Cumbre Mundial de la Comunidad Europea, la cual, además de buscarAlimentación (Naciones Unidas, 1996), un país seguridad alimentaria con un alto nivel de au-está en capacidad de cumplir el derecho a la tososuficiencia, perseguía la supervivencia delalimentación cuando ha logrado seguridad ali- campo como lugar para vivir, trabajar y visitarmentaria. La definición adoptada, por su parte, (Comisión Europea, 2010).indica que existe seguridad alimentaria «Cuando Por el contrario, la idea que ha predomi-todas las personas tienen en todo momento ac- nado en los últimos 20 años es que la segu-ceso físico, social y económico a los alimentos ridad alimentaria no debería de existir comosuficientes, inocuos y nutritivos que satisfagan política pública porque los mercados libres sesus necesidades energéticas diarias y preferencias hacen cargo de ella. En congruencia con ello,alimentarias para llevar una vida sana y activa». se impulsaron reformas estructurales, entre en el país predomina De la definición se desprende que la las que se destacan las siguientes: la idea de queseguridad alimentaria requiere del cumpli- la seguridadmiento de cuatro condiciones: (a) oferta y • Una drástica reducción del gasto público alimentariadisponibilidad de alimentos adecuadas; (b) agropecuario (GPA), el cual pasó de represen- no debe existirestabilidad de la oferta sin fluctuaciones ni tar el 1% del producto interno bruto (PIB) en como políticaescasez en función de la estación del año; (c) 1978 al 0.7% en 1989, como consecuencia de pública; son losacceso directo a los alimentos o la capacidad la militarización del presupuesto provocada mercados libres lospara adquirirlos; y (d) buena calidad e inocui- por el conflicto armado. De 1991 en adelante, que deben hacersedad de los alimentos consumidos. Cualquier sin embargo, como parte del nuevo marco de cargo de ellaproblema que se presente en cada uno de es- políticas impulsado, el GPA continuó dismi-tos componentes afectará el bienestar de di- nuyendo hasta llegar a niveles equivalentes alversos grupos poblacionales. 0.2% del PIB en el 2009. Producto de ello, el GPA por agricultor en El Salvador es ahoraPolíticas públicas y seguridad alimentaria menos de un tercio de lo que era en los años ochenta y el menor de todos los países deLa función básica de la agricultura en un proce- Centroamérica, incluidos Panamá y Repúblicaso de desarrollo consiste en producir bienes en Dominicana (cuadro 3.1).cantidades suficientes destinados a satisfacer • La liberalización de la tasa de interés y lalas necesidades alimentarias de la población. eliminación de los topes de cartera aplicados aPara cumplir esta función, es necesario que la otros sectores económicos considerados me-productividad agroalimentaria aumente soste- nos estratégicos para el desarrollo. Productonidamente ya que, en la medida en que un país de estas políticas, la tasa de interés real apli-se desarrolla, se expanden ciertas actividades cada a los créditos agropecuarios aumentó depredominantemente urbanas y surgen otras valores cercanos al 0% —y hasta negativosnuevas, cuyos trabajadores deberán ser alimen- durante los años setenta y ochenta— a nivelestados con bienes que mayoritariamente provie- del 10% o más durante los últimos 15 años.nen de la agricultura. Adicionalmente la participación del crédito Esta visión estuvo presente durante la agrícola en el crédito total se redujo del 27%vigencia del modelo de industrialización por en 1978 al 14% en 1990, y al 3% en el 2010. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 111
  • 102. cuadRo 3.1 // Gasto público agropecuario por agricultor (precios en US$ del año 2000) PaísEs años 80-85 86-90 91-95 96-00 01-06 Costa Rica 380.5 335.7 651.7 140.2 79.6 El Salvador 147.2 94.4 41.6 42.4 41.3 Guatemala 64.5 31.3 24.9 41.6 54.5 Honduras 312.7 272.7 67.6 45.9 83.3 Panamá 419.2 238.3 158.9 151.4 255.2 República Dominicana 403.2 221.4 244.2 269.4 222.2 Fuente: Tomado de RUTA, 2010. • La eliminación del Instituto Regulador de ductos agropecuarios se deterioraron de tal Abastecimientos (IRA), un poder de compra manera que muchos de ellos han dejado de ser estatal que tenía como objetivo asegurar pre- rentables (FUSADES, 2003). Obsérvese en elLas tasas de pobreza cios remunerativos para el productor y justos gráfico 3.2 que de 1970 al 2009, los precios de para los ocupados para el consumidor, para lo cual participaba los servicios se multiplicaron por más de 18, y activamente en el mercado estableciendo pre- los precios de los productos industriales por en agricultura son cios de garantía a los productores y controles 15, mientras que los precios de los productos casi el doble del de precio en las ventas al por menor. agropecuarios únicamente se multiplicaron promedio nacional: • Una apertura comercial agresiva que co- por 5. casi 6 de cada menzó con reducciones unilaterales de los de- Dentro de este contexto, no es casual que 10 personas rechos arancelarios de importación y que ha de 1961 al 2009 el sector agropecuario apenas que trabajan culminado con la negociación de tratados de haya crecido a una tasa promedio anual del en agricultura libre comercio con los socios comerciales más 1.6%, ni que su participación en el PIB haya son pobres, importantes del país (Estados Unidos, Unión disminuido del 17.1% en 1990 al 11.9% en el y 1 de cada 4 está Europea, México, Panamá, República Domi- 2009. Tampoco debe extrañar que las tasas de en pobreza extrema nicana). Producto de esto, el arancel promedio pobreza para los ocupados en agricultura sean aplicado a los productos agrícolas se redujo del casi el doble del promedio nacional (casi 6 de 20.4% en 1989 al 1.5% en el 2009. cada 10 personas que trabajan en agricultura • Finalmente, aunque no formaba parte del son pobres, y 1 de cada 4 está en pobreza ex- marco de políticas derivado del modelo de li- trema). Obsérvese que El Salvador también bre mercado impulsado, también se optó por la registra el peor desempeño en el crecimiento adopción de un sistema de tipo de cambio fijo, del PIB agropecuario cuando se le compara luego consolidado con la dolarización. Esta con el resto de países de Centroamérica, Pana- medida, aplicada en un contexto de afluencia má y República Dominicana (gráfico 3.3). creciente de divisas —provocado por las re- mesas— permitió que el tipo de cambio real, oferta y disponibilidad de alimentos que ya se encontraba sobrevaluado en 1989, se apreciara todavía más, reduciendo la competiti- La oferta y disponibilidad de alimentos de un vidad de sectores que producen bienes transa- país está compuesta básicamente por la pro- bles, como la agricultura (PNUD, 2005). ducción interna y las importaciones.1 En la Como resultado de estas políticas, los tér- 1. En rigor, habría que agregar, además, las pérdidas y minos sectoriales de intercambio de los pro- la variación de inventarios.112 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 103. gRÁFico 3.2 // Deflactores sectoriales del PIB, base 1979 20 18 18.57 16 14 14.98 12 11.94 10 8 6 4 4.80 2 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Agropecuario Industria Servicios Total Fuente: Elaboración propia a partir de datos del BCR. gRÁFico 3.3 // Evolución de producción agrícola en países de Centroamérica (1961-1965 = 100) 600 568 500 430 400 389 300 255 237 200 190 100 61-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 91-95 96-00 01-05 06-09 Años Costa Rica Guatemala Honduras Panamá Nicaragua El Salvador Fuente: FAOSTAT, 2010.mayoría de países de alto desarrollo humano, alimentos importados se multiplicó casi por 4,excluidos aquellos de reducido territorio y y su valor por 5 (gráfico 3.4), lo que equivale aplenamente urbanizados, la producción na- una tasa de crecimiento anual del 10% para elcional representa más del 80% de la oferta y valor y de 8% para la cantidad. Llaman parti-del consumo de alimentos. cularmente la atención los casos del arroz y el En el caso de El Salvador, como conse- maíz, en los que las importaciones representancuencia del pobre desempeño del sector agro- ya más del 90% y del 40% del consumo apa-pecuario, entre 1990 y el 2006 la cantidad de rente, respectivamente (gráfico 3.5). informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 113
  • 104. gRÁFico 3.4 // Evolución de índice de importaciones de alimentos (1999-2001 = 100) 180 160 155 140 152 120 100 80 60 40 20 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Año Importación en cantidad Importación en valor Fuente: Tomado de Ruta, 2010. gRÁFico 3.5 // Grado de dependencia de importaciones de granos básicos 100% 92.8% 90% 80% 70% 60% 50% 39.7% 40% 30% 20% 9.2% 10% 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Año Arroz Frijol Maíz Fuente: SICA/SIRSAN y CEPAL, Información Básica del Sector Agropecuario Subregión Norte de América Latina y el Caribe, 1980-1997. Este comportamiento de las importacio- el siguiente apartado, se ha vuelto altamente nes de alimentos no sería un problema si el vulnerable a las variaciones de los precios in- país tuviera un sector exportador dinámico ternacionales de los alimentos. que garantice un mejoramiento sostenido de la capacidad de importar. Sin embargo, este no Estabilidad de la oferta y los precios es el caso para un país que ha hecho de la gen- te su principal producto de exportación (véase Aunque el logro de cierta capacidad de au- capítulo 9) y que, como podrá apreciarse en toabastecimiento en alimentos básicos no114 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 105. forma parte de los objetivos de la política eco- En el gráfico 3.6 se presentan los preciosnómica en muchos países en desarrollo, cuan- mensuales de algunos de los alimentos másdo estos escasean o experimentan aumentos consumidos por las familias salvadoreñas; sedesmesurados en sus precios, se pueden gene- destacan por la volatilidad de precios pro-rar protestas sociales difíciles de administrar. ductos como el tomate y la cebolla, altamenteEsto se debe a que las subidas en los precios influenciados por la estacionalidad de la pro-de los alimentos afectan con especial dureza a ducción y la dependencia de importaciones deaquellos hogares que destinan una mayor pro- países vecinos. Sin embargo, por razones cul-porción de sus ingresos para poder adquirir- turales y por la importancia que tienen dentrolos, es decir, a los más pobres (gráfico 3.1). de la canasta alimentaria salvadoreña, parecie- Algo de esto ocurrió en El Salvador ante ra ser que los productos en los que la pobla-la subida en los precios de los alimentos acon- ción espera mayor estabilidad en la oferta y entecida entre finales del 2007 y agosto del 2008 los precios son el maíz, el frijol rojo y el pan.la cual, aunque no generó grandes disturbios, En el caso del frijol rojo, es casi simbólico queinfluyó en el deterioro de la imagen del enton- cuando su precio supera la barrera de US$1ces partido de gobierno, que terminó perdien- por libra, el descontento de la población haciado las elecciones del 2009 después de haber el gobierno tiende a aumentar.administrado el país por 20 años.2 Ello, a pesarde haber impulsado un programa —Alianza acceso a los alimentos o la capacidadpor la Familia— que contenía una diversidad para adquirirlos Las subidasde medidas compensatorias de enormes costos en los preciosfiscales. A eso se refiere Peter Timmer (1997) En promedio, los hogares salvadoreños dedica- de los alimentoscuando afirma que los consumidores en todas ban en el 2006 un poco más de la quinta par- afectan con especialpartes desean una oferta segura de alimentos y te de su presupuesto —equivalente a un gasto dureza a aquelloscompensarán a cualquier gobierno que lo pro- mensual de US$123— a alimentos y bebidas no hogares que destinanmeta y que cumpla, y advierte que «los políti- alcohólicas. Solo en pan y cereales, carnes, leche, una mayorcos que ignoren la seguridad alimentaria car- queso y huevos, un hogar, en promedio, gastaba proporcióngarán con las consecuencias». Un dato curioso casi el 13% de su ingreso mensual. Estas cifras de sus ingresosocurrido en medio de la crisis de precios de los no toman en cuenta el gasto en alimentación para poder adquirirlos,alimentos en el 2008, y que ha vuelto a suceder fuera del hogar, que también ocupa una frac- es decir,recientemente, es que cuando se producen au- ción importante del presupuesto familiar.3 a los más pobresmentos importantes en el precio de la harina de El promedio nacional en gasto en alimen-trigo, el gobierno reacciona disminuyendo los tos esconde importantes diferencias entre gru-impuestos a las importaciones de este insumo. pos de la población. El gráfico 3.7 presenta elAlgo absurdo dentro de una política de segu- gasto promedio por decil de ingreso del hogarridad alimentaria, porque significa promover, y el porcentaje de gasto que se destina a alimen-dentro del presupuesto de las familias salvado- tos. Puede notarse que los hogares más pobres,reñas, el consumo del producto fabricado con que pertenecen a los deciles del 1 al 5, desti-un cereal importado (trigo) que está desplazan- nan casi el 30% de su presupuesto al gasto endo a la tortilla de maíz (ver capítulo 10). comida, mientras que los hogares del decil 10, 3. De hecho, según la Encuesta nacional de ingre-2. Cabe señalar que, paradójicamente, dicho resul- sos y gastos de los hogares 2006 —ENIGH— (MINEC ytado electoral se produjo justo luego de tres años en DIGESTYC, 2008b), el 61.2% de los hogares reportólos que el sector agropecuario creció por encima del gasto en comedores, y el promedio mensual de gastopromedio de la economía, estimulado por el alza de ascendió a US$26.36. Tomando en cuenta esta cifra,precios internacionales y por el reinicio de algunas los hogares destinarían el 26% de su presupuesto apolíticas a favor del sector (por ejemplo, la entrega de alimentos, superior al promedio del 22% que la mismapaquetes agrícolas). ENIGH afirma. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 115
  • 106. gRÁFico 3.6 // Precios de alimentos en El Salvador en US$ (2007-2009) Arroz (libra) Frijol (libra) 0.80 1.40 0.70 1.20 1.00 0.60 0.80 0.50 0.60 0.40 0.40 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Cebolla (libra) Tomate (libra) 1.20 1.00 1.00 0.80 0.80 0.60 0.60 0.40 0.40 0.20 0.20 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Pan francés (libra) Maíz (libra) 1.20 0.26 1.10 1.00 0.22 0.80 0.60 0.18 0.40 0.20 0.14 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Leche en polvo (1.8 kg) 20 18 16 14 12 Ene-07 Jun-07 Nov-07 Abr-08 Sep-08 Feb-09 Jul-09 Dic-09 Fuente: DIGESTYC. es decir, los más ricos, destinan únicamente el que perciben por el trabajo, tuviesen capaci- 15% de su presupuesto. Esto a pesar de que las dad para adquirir los bienes y servicios reque- sumas destinadas a alimentos por estos últimos ridos para asegurar a sus miembros una vida son 3.5 veces superiores a las asignadas por los digna, productiva, creativa y libre de necesi- hogares del decil 1. También existen diferencias dades. Esto, sin embargo, está fuera del al- entre regiones: los hogares rurales en promedio cance de la mayoría de hogares salvadoreños, destinan el 29% de su presupuesto al gasto en debido a que apenas 1 de cada 5 personas que alimentos, y los hogares urbanos, el 20%. integran la población económicamente activa Por otra parte, alrededor del 85% de los (PEA) cuenta con un trabajo decente (PNUD, ingresos percibidos por los hogares en El Sal- 2008). Es más, el 44% están subempleados, es vador provienen del empleo (PNUD, 2008). decir, que perciben menos del salario míni- Lo ideal sería entonces que con los ingresos mo prevaleciente en el sector en que laboran.116 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 107. gRÁFico 3.7 // Gasto en alimentos como porcentaje del gasto total y gasto mensual, por decil de ingreso del hogar (2006) US$ 250 35% 29% 213 28% 28% 28% 30% 27% 200 26% 165 25% 22% 21% 150 127 131 139 20% 113 18% 105 93 15% 15% 100 81 61 10% 50 5% 0 0% Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gasto mensual en alimentos (US$) % del gasto total en promedio, los salvadoreños Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b. consumen 1,561 kilocalorías por día, casi 200 por debajoY esto pese a que el costo de la canasta básica Además, un estudio sobre privación ali- del parámetroalimentaria (CBA) es mayor que el salario mí- mentaria llevado a cabo por la Dirección Ge- de la FAO,nimo agropecuario, y representa más del 80% neral de Estadísticas y Censos (DIGESTYC, que establecede los salarios mínimos prevalecientes en la 2008) a partir de los datos de la Encuesta na- un consumoindustria y los servicios. cional de los ingresos y gastos de los hogares 2006 mínimo de 1,758 Esto permite entender por qué a pesar de —ENIGH— muestra que, en promedio, los kilocaloríaslos avances experimentados, la desnutrición salvadoreños consumen 1,561 kilocalorías porcontinúa siendo un problema importante en El día (kcal), casi 200 kcal por debajo del pará-Salvador. La Encuesta nacional de salud familiar, metro de la FAO, que establece un consumoFESAL 2008 (ADS, 2009), elaborada por la mínimo de 1,758 kcal. De hecho, el estudioAsociación Demográfica Salvadoreña, presenta revela que el 29% de los hogares cuya prin-información sobre el estado nutricional de los cipal fuente de ingreso proviene del sectorniños y niñas menores de 5 años. Según esta agropecuario, estaría en situación de privaciónfuente, en 1998 el 29% de niños y niñas sufría alimentaria.malnutrición crónica (retardo en crecimiento), Según este estudio, el 13.1% del total demientras que en el 2008 esta cifra había des- hogares salvadoreños presenta niveles de pri-cendido al 19%. El retardo en el crecimiento vación alimentaria. Los hogares de menoresse atribuye a la falta de una alimentación ade- ingresos presentan porcentajes de privacióncuada o al padecimiento de enfermedades in- más elevados (40.7% en el quintil 1 y 26.2%fecciosas (ADS, 2009). Tal como se observa en en el quintil 2), aunque también se encontróel gráfico 3.8, existen fuertes diferencias en los privación en los hogares de mayores ingresosniveles de desnutrición de los niños de acuerdo (4.4% en el quintil 4 y 2% en el quintil 5), locon el ingreso del hogar, el área de residencia que sugiere la importancia de elementos vin-y el nivel educativo de la madre. culados con la educación alimentaria. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 117
  • 108. gRÁFico 3.8 // Porcentaje de niños y niñas de 3 a 59 meses de edad con retardo en crecimiento (2008) Urbana 14% Área Rural 24% 1.º (más bajo) 31% 2.º 19% Quintil 3.º 16% 4.º 14% 5.º (más alto) 5% Ninguno 37% Nivel 1-3 años 27% educativo 4-6 años 21% de la madre (años) 7-9 años 15% 10 o más 10% 0 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Fuente: Elaboración propia con base en ADS, 2009. gRÁFico 3.9 // Índice de precios al consumidor (IPC) en alimentos, e índices de salarios mínimos y medios nominales 400.0 350.0 309.5 300.0 288.3 250.0 246.5 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 IPC alimentos (1990=100) Índice nominal salario comercio (1990=100) Índice nominal salario agrícola (1990=100) Fuente: Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, 2010; Laure, 1993; y DIGESTYC, 2010.118 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 109. En otro orden, el hecho de que los pre- los principales problemas que explican la fal-cios de los alimentos de 1990 al 2009 hayan ta de inocuidad en los alimentos consumidos.estado creciendo más que los salarios míni- Como parte del estudio se efectuaron visitasmos y los salarios medios (gráfico 3.9) permite de campo para verificar el cumplimiento de lasentender por qué, aunque El Salvador exhibe leyes y las prácticas de inocuidad aplicadas atasas de inflación relativamente bajas, la gente la producción y distribución de alimentos, y sese queje del aumento en el costo de la vida. En encontraron altos niveles de desconocimientotérminos simples, lo que ha ocurrido es que e incumplimiento de las normativas en materiapara obtener la misma cantidad de alimentos, de inocuidad y falta de entrenamiento de losahora los trabajadores deben dedicar un por- trabajadores de este sector. Estos problemascentaje mayor de su salario que hace 20 años. son más críticos en ciertos sectores, tales comoEsta es, obviamente, una tendencia contraria a mariscos, rastros de reses y cerdos, etc.lo requerido para avanzar hacia el objetivo de En el caso del sistema de inspección, ella seguridad alimentaria. estudio encontró que no existen inspectores del MSPAS dedicados exclusivamente a laCalidad e inocuidad de los alimentos inspección, vigilancia y supervisión del cum- plimiento de las leyes de alimentos. El MAGLa inocuidad alimentaria es un conjunto de ac- cuenta con un número reducido de inspecto- el hecho de queciones orientadas a garantizar la máxima segu- res para el área de alimentos de origen animal, entre 1990 y el 2009ridad de los alimentos y, por ende, a reducir la con el problema adicional de que el salario de los precios de losposibilidad de enfermedades transmitidas por algunos de ellos es parcialmente pagado por alimentos hayanestos. La Comisión Nacional de Alimentos, las empresas, lo que le puede restar indepen- estado creciendopresidida por la Defensoría del Consumidor dencia a sus evaluaciones. Los inspectores por más que los salarios(DC) e integrada además por el Ministerio de lo general no cuentan con las competencias mínimos y losSalud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y el adecuadas, a tal punto que algunos no han salarios mediosMinisterio de Agricultura (MAG), tiene a su recibido formación ni capacitación en materia permite entendercargo velar por la inocuidad de los alimentos de inocuidad. El programa de vigilancia e ins- por qué, aunqueque se consumen en el país. pección es reactivo y no preventivo. El estudio el salvador exhibe En el 2007 la DC encomendó un estudio inclusive concluye que las debilidades en el sis- tasas de inflaciónen el que se diagnosticó el grado de inocuidad tema de inspección del MAG están restando relativamente bajas,de los alimentos en El Salvador y recomendó competitividad internacional al país, y limitan la gente se quejauna serie de acciones para el fortalecimiento de sus oportunidades de exportación. del aumento en ella calidad de los alimentos consumidos. Otra razón importante que explica la falta costo de la vida El estudio encontró una serie de proble- de atención y prioridad que se le ha asignadomas que los consumidores enfrentan continua- al aseguramiento de la inocuidad a nivel delmente en el sector de los alimentos: falta de ino- gobierno es el desconocimiento sobre las en-cuidad, publicidad engañosa, información falsa fermedades transmitidas por alimentos (ETA).del etiquetado, falta de información nutricional. De acuerdo con el estudio, las ETA no sonArgumenta que de todos estos problemas, sin consideradas un problema de salud de la mis-duda el más serio es la falta de inocuidad de los ma magnitud del dengue o las infecciones res-alimentos, y que la gravedad de la situación se piratorias, lo cual no incentiva la introducciónatribuye a la combinación de una serie de pro- de cambios que prioricen medidas preventivas.blemas tanto en el sector público (regulaciones Existe una falta de conciencia en los ministe-y su aplicación) como en el sector privado, y en rios que tienen a su cargo velar por la inocui-la falta de conocimiento de los consumidores dad (MSPAS, MAG), en parte por la ausenciasobre los riesgos reales para su salud. de un sistema de vigilancia de enfermedades El estudio destaca la ausencia de un sistema gastrointestinales y su relación con las ETA.de inspección adecuado en el área de alimentos En el estudio de la DC (González Artola,y la falta de legislación actualizada como dos de 2007) se realizaron entrevistas que sugirieron informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 119
  • 110. que el 90% de los casos de diarrea y gastroen- Por la relevancia que tiene la salud para teritis en el país son causados por ETA. Para la gente, la Constitución de la República (1983) es- dimensionar el problema, el estudio plantea tablece en el artículo 65 que «La salud de los que si se asumiera que la vigilancia de alimen- habitantes de la República constituye un bien tos en el país fuera tan efectiva como en Esta- público», y que «El Estado y las personas están dos Unidos, la incidencia de ETA en El Salva- obligados a velar por su conservación y res- dor sería 97 veces más alta que en ese país. tablecimiento». El artículo 66 asigna además En el estudio se da una serie de recomen- al Estado la responsabilidad de dar asistencia daciones entre las que se pueden mencionar la gratuita a los enfermos que carezcan de recur- ejecución de un plan de auditorías de rutina, así sos, y a los habitantes en general cuando el como la sugerencia de llevar a cabo el Primer tratamiento constituya un medio eficaz para Censo de Inocuidad del Sector Alimentos, cu- prevenir la diseminación de una enfermedad yos resultados permitirían planificar inspeccio- transmisible. nes anuales de rutina. A continuación se presentan los proble- Asimismo el estudio recomienda fortale- mas y las tremendas desigualdades que per- cer las acciones para dotar de información a sisten en el acceso a los servicios de salud. productores y consumidores. Toda la informa- Adicionalmente, se estudia el sector de los ción relacionada con el sector de los alimentos medicamentos por ser el principal destino del La salud constituye (derechos, leyes, investigaciones, estadísticas), gasto privado en salud de las familias salva- una de las cinco debe ser accesible para consumidores y empre- doreñas. libertades sarios. instrumentales oferta y demanda de servicios de salud: necesarias para el déficit de atención y falta de equidad desarrollo, y contar salud con la oportunidad En El Salvador, la prestación de servicios de de tener una vida La salud y el bienestar están estrechamente salud está a cargo del llamado Sistema Nacional prologada relacionados. Tan es así que cuando se le pre- de Salud (SNS), compuesto por el Ministerio de y saludable es una gunta a la gente cómo está, las respuestas que Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), el de las tres opciones brindan con mayor frecuencia suelen vincular- Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), seleccionadas se al estado de salud. A ello probablemente se el Ministerio de la Defensa a través del servi- para la construcción debe que en 1946 la Organización Mundial de cio médico militar (conocido como Sanidad del Índice de la Salud (OMS) conceptualizó a la salud como Militar), el Instituto Salvadoreño de Bienestar Desarrollo Humano «un completo estado de bienestar físico, mental Magisterial, el Fondo Solidario para la Salud y social, y no meramente la ausencia de enfer- (FOSALUD, que depende de la Presidencia medad o incapacidad». de la República) y el Instituto Salvadoreño de Ciertamente puede ocurrir que una per- Rehabilitación de Inválidos (ISRI). Además de sona se encuentre enferma, pero que debido a estas instituciones, el sector privado y algunas su fortaleza espiritual y emocional esté experi- ONG proveen servicios de salud —estas últi- mentando bienestar y se sienta feliz. El nivel de mas, principalmente, en el área preventiva. salud de la población, sin embargo, es uno de Se estima que el ISSS es responsable de los indicadores que mejor expresa su calidad de atender al 17% de la población; el sector pri- vida. No es casual, por lo tanto, que para Amar- vado y las ONG, a cerca del 20%, y el restante tya Sen la salud constituya una de las cinco li- 63% es atendido por el MSPAS. Sin embargo, bertades instrumentales necesarias para el de- para el 2009 el 39.4% de la población que en- sarrollo, como tampoco sorprende que contar fermó no hizo uso del sistema de salud, lo que con la oportunidad de tener una vida prologada evidencia un grave problema de déficit de aten- y saludable sea una de las tres opciones selec- ción. De la parte de la población que sí hizo cionadas para la construcción del Índice de De- uso (60.6%), el 69.8% acudió a las diferentes sarrollo Humano (ver Anexos metodológicos). dependencias del MSPAS, el 12.6% al ISSS, el120 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 111. cuadRo 3.2 // Uso del sistema de salud de la población enferma (2009) CatEgorías urbano rural naCIonal 1. Porcentaje de la población enferma que recibe 64.8% 54.8% 60.6% servicios de salud a) Dependencias del MSPAS 61.6% 83.3% 69.8% b) ISSS 18.6% 2.8% 12.6% c) Sector privado 15.6% 9.3% 13.2% d) Otros (IPSFA, ONG, farmacias) 2.8% 2.2% 2.7% 2. Porcentaje de la población enferma que no 35.2% 45.2% 39.4% recibe servicios de salud Fuente: MINEC y DIGESTYC, 2010.13.2% al sector privado y el 2.7% a otros esta- el 44% de los medicamentos analizados, y enblecimientos (cuadro 3.2). el ISSS para el 58%. Para los fines del estudio Esta estructura de atención evidencia tam- se definió que la disponibilidad era «buena» si Los gastos en saludbién un problema serio de falta de equidad, ya el medicamento se hallaba en el 75% o más de representan unque pese a contar con un presupuesto similar al los establecimientos. poco más del 5% deldel ISSS, el MSPAS atiende a un porcentaje de Esta falta de medicamentos, al menos en el presupuesto de lospoblación cinco veces mayor. La falta de equi- caso del MSPAS, que es el que atiende a la ma- yor parte de la población, se explica fundamen- hogares y, de estedad también se aprecia en que El Salvador es de talmente por la limitación de recursos con la porcentaje, más de lalos pocos países de América Latina en los que el que opera y que obliga a que su adquisición sea mitad correspondegasto privado en salud, estimado en más del 4%del PIB, supera al gasto público. Esta situación mayoritariamente absorbida por los hogares. a la compra decontrasta con la de países vecinos como Costa medicamentosRica y Panamá, que poseen una estructura de Precios de las medicinasgasto más congruente con el principio de garan-tizar el derecho a la salud a toda la población. Por otra parte, un estudio realizado por la DC y el PNUD (2008) reveló que los me-El gasto en medicamentos dicamentos son el rubro en el que los con- sumidores expresan mayor insatisfacción enA nivel de hogares, los gastos en salud repre- relación con los precios. Esto ha motivado lasentan un poco más del 5% de su presupuesto elaboración de algunos anteproyectos de leyy, de este porcentaje, más de la mitad corres- que buscan establecer regulaciones de dife-ponde a la compra de medicamentos (gráfico rente alcance a fin de reducir los precios de3.10). Esto, a su vez, se debe a que los estable- los medicamentos.cimientos del sector público no disponen de En el debate de los precios es necesarioun presupuesto apropiado para proveer estos distinguir entre los siguientes tipos de medi-productos a sus usuarios, quienes se ven obli- camentos:gados a adquirirlos en un mercado que presen-ta muchas imperfecciones. a) Medicamentos originales o innovado- Un estudio realizado por la Universidad res: son aquellos fabricados a través de proce-de El Salvador (UES, 2007) encontró, por sos de innovación y desarrollo, mediante losejemplo, que para el período en que se reali- cuales se crean componentes nuevos para serzó la investigación (septiembre y octubre del comercializados. Cuentan con pruebas de se-2006), la disponibilidad de un grupo de me- guridad y eficacia para verificar los efectos endicamentos fue buena en el MSPAS solo para la salud. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 121
  • 112. gRÁFico 3.10 // Importancia de los gastos en salud en el gasto total, por decil de ingreso del hogar (2006) 7% 6% 1.1% 0.2% 0.6% 0.6% 5% 0.4% 0.3% 0.5% 0.7% 0.2% 0.4% 4% 2.3% 0.0% 2.0% 1.6% 1.5% 1.6% 1.7% 1.7% 1.4% 0.8% 1.0% 1.3% 3% 2% 3.1% 3.0% 2.8% 2.8% 2.6% 3.0% 2.8% 2.8% 2.6% 2.5% 2.9% 1% 0 Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Total 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 País Medicamentos Otros gastos de salud Seguros de salud Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b. b) Medicamentos genéricos: son medica- A fin de contar con más información so- mentos registrados una vez vencida la patente bre este aspecto del mercado, la DC ha lle- del innovador, y que demuestran ser bioequi- vado a cabo sondeos de precios en la región. valentes, es decir, tener los mismos efectos te- En el 2008 la DC encontró que el valor de rapéuticos que el medicamento original. Exis- una canasta de medicinas originales en El ten dos tipos de genéricos en el mercado: Salvador era de US$75.29, el segundo mayor • Genéricos de marca: realizan publicidad y precio después del de Guatemala (gráfico usan una marca comercial asociada con el la- 3.11). Esto ocurre tanto con una canasta de boratorio fabricante, cuya imagen de calidad medicamentos originales como con una de es aprovechada como factor competitivo. genéricos. Esta información indicaría que los • Genéricos DCI (Denominación Común Interna- precios de los medicamentos en el país son cional): se comercializan con el nombre cien- aproximadamente un 50% más altos que en tífico del principio activo del fármaco, con el Nicaragua, y un 20% mayores que en Costa que se reconoce internacionalmente. Rica y Honduras.122 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 113. gRÁFico 3.11 // Precios de medicamentos en Centroamérica 76.9 Ciudad de Guatemala 31.1 AMSS, 75.3 El Salvador 28.4 Ciudad de 68.2 Panamá 19.8 Tegucigalpa 62.6 Honduras 18.8 AM de 61.1 Costa Rica 13.1 Managua, 53.1 Nicaragua 9.2 US$ $10.0 $20.0 $30.0 $40.0 $50.0 $60.0 $70.0 $80.0 $90.0 Promover un mayor Canasta medicamentos originales Canasta medicamentos genéricos uso de genéricos suele formar parte AMSS: área metropolitana de San Salvador AM: área metropolitana de las políticas empleadas por Fuente: Elaboración propia con base en CONCADECO, 2009. otras naciones para reducir el gasto en medicamentosEl impulso a los medicamentos genéricos La diferencia de precios entre medicamen- tos originales y genéricos no es distintiva de ElSegún los datos del gráfico 3.11, la población Salvador, sino que también se observa en otrospuede ahorrar un 60% en promedio si elige países. Por esa razón, promover un mayor usomedicamentos genéricos en lugar de los origi- de genéricos suele formar parte de las políticasnales. Resultados similares se encuentran en un empleadas por otras naciones para reducir elestudio de la Superintendencia de Competencia gasto en medicamentos. En Francia, por ejem-(SC), en el que se compara el precio medio del plo, luego de constatar que el gasto nacional encomponente activo de medicamentos origina- medicamentos se había duplicado en los últi-les y genéricos: los precios de las marcas origi- mos 15 años, el gobierno diseñó e inició en elnales son entre 1.8 y hasta 9 veces mayores que 2005 un plan en el cual el incremento del con-los de los productos genéricos, dependiendo sumo de genéricos era uno de sus principalesde la franja terapéutica analizada (SC, 2008). componentes. Para ello se negociaron acuer- A pesar de la importante brecha de precios dos entre diferentes actores (médicos, farma-entre medicamentos originales y genéricos, la cias, gobierno), y se llevaron a cabo campañasparticipación de mercado de estos últimos es de información destinadas a los consumidoresbaja. En el estudio de la SC se calculan partici- (Grandfils, 2008).paciones de mercado para los productos origi- Otro ejemplo es el de Argentina, don-nales que oscilan entre el 30% y el 51%, depen- de en el 2002 se aprobó una ley que obligadiendo del producto analizado (SC, 2008). a los médicos a prescribir medicamentos por informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 123
  • 114. RecuadRo 3.1 // MaRco LegaL deL sectoR de MedicaMentos El mercado de los medicamentos en El Salvador se encuentra regido por diferentes cuerpos legales, entre los que se encuentran la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud (1992); la Ley de Farmacias (1992) y el Código de Salud (2008), entre otros. El Consejo Superior de Salud Pública (CSSP) es el ente estatal que autoriza la producción, importación y comercialización de me- dicamentos, a la vez que controla y garantiza la calidad de los mismos. Está formado por 23 miembros: un presidente y un secretario nombrados por el Órgano Ejecutivo, y tres representantes electos de cada uno de los gremios que lo conforman: médico, odontológico, químico-farmacéutico, médico veterinario, laboratorio clínico, psicología y enfermería. La elección de los representantes de los gremios para integrar el Consejo y las Juntas se lleva a cabo en asamblea general de profesionales de cada gremio, convocada especialmente para tal efecto por el CSSP. Las Juntas de Vigilancia forman parte del CSSP, y son responsables del funcionamiento de las profesiones relacionadas con la salud, tales como la profesión médica, odontológica, químico-farmacéutica, médico veterinaria, enfermería, licenciatura en laboratorio clínico, psicología y licenciaturas relacionadas. Las Juntas de Vigilancia son responsables de vigilar y controlar el funcionamiento de farmacias, droguerías, laboratorios, hospitales y demás establecimientos particulares dedicados al servicio y atención de la salud pública. Por su parte, la Ley de Farmacias (1992) norma el funcionamiento de las farmacias, droguerías, laboratorios farmacéuticos e institucio- nes relacionadas. Algunos de los aspectos de las leyes que influyen en el mercado de medicamentos, son: • Las Juntas de Vigilancia deben verificar que los medicamentos cumplan con las cualidades expresadas por el fabricante o importador; asimismo deben verificar su composición, pureza y los posibles efectos secundarios en la salud de los consumidores. • Se requiere la autorización previa del CSSP para el contenido de la publicidad de las medicinas; esto con el objetivo de que el consumidor no sea engañado o confundido y de que conozca los beneficios e implicaciones del producto. • Se requiere presentar el nombre genérico en la etiqueta del medicamento, junto a sus componentes activos, fecha de elaboración y fecha de vencimiento. De igual forma, la ley de CSSP establece que la prescripción médica incluya el nombre genérico del producto junto al nombre comercial. • Se establece la obligación de los farmacéuticos y los empleados de farmacias de seguir las indicaciones de las recetas médicas. • Las farmacias deben contar con un farmacéutico permanentemente durante el horario de funcionamiento. • Se obliga la separación del campo de acción de las farmacias y los médicos, por lo que ningún médico está autorizado a ser dueño de una farmacia, droguería o laboratorio farmacéutico. Tampoco se permite que las farmacias estén anexas a clínicas, aunque en ellas se dé consulta de forma gratuita. el nombre genérico o principio activo; a la Fallas de información industria farmacéutica, a colocar el nombre genérico en los envases; y a las farmacias, a Las asimetrías de información desempeñan un ofrecer al público las especialidades medici- papel central en el mercado de medicamentos nales que contengan el mismo principio acti- y se constituyen en la principal falla para su vo. Es importante hacer notar que esta ley no buen funcionamiento. Estas asimetrías se está exenta de potenciales problemas: puede producen tanto entre laboratorios y médicos, dar lugar a la proliferación de medicamentos como entre médicos y pacientes. Es así que ilegítimos producidos en laboratorios no ha- la SC (2008) atribuye la diferencia de precios bilitados; la receta puede ser modificada en la entre productos originales y genéricos a la farmacia, lo que puede exponer a los médicos disposición de médicos y pacientes por pagar a juicios de mala praxis (a no ser que se trans- garantías de calidad de los medicamentos a fiera la responsabilidad a los farmacéuticos consumir. En otras palabras, la falta de infor- que sustituyan la prescripción); puede resul- mación o de confianza respecto de la calidad tar riesgoso si quienes atienden en la farmacia de los productos genéricos por parte de médi- no tienen la formación o información nece- cos y consumidores, actúa como una barrera a saria para sustituir adecuadamente la receta la competencia en precios y al incremento en (Velchoff, 2002). la participación de mercado de los genéricos.124 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 115. La SC argumenta que, en general, los a un segundo sin la autorización del dueño demédicos prefieren recetar una marca de me- los derechos de propiedad intelectual de esedicamentos (original) principalmente por dos segundo mercado. El dueño generalmente esmotivos: primero, por la falta de garantías un distribuidor local con licencia de importa-de los fabricantes sobre las cualidades de los ción. Por ejemplo, es permitido que una em-medicamentos genéricos; y segundo, por no presa que compra medicamentos en Españatrasladar a terceros (farmacia) la responsabi- los importe en Alemania sin el consentimientolidad de elegir el medicamento, pues se con- del distribuidor local que tiene los derechos desidera que la curación del paciente es respon- patente en Alemania —en la Unión Europeasabilidad del médico. En parte, esto explica se permite este tipo de comercio paralelo enla costumbre de los médicos de recetar según casi todos los productos— (Maskus, 2001).el nombre comercial del medicamento, en lu- Las importaciones paralelas pueden ayudar a lagar de su nombre genérico. A partir de este reducción de precios, pues la sola amenaza dediagnóstico, la propuesta de la SC enfatiza la arbitraje de precios limita las alzas de preciosrelevancia de fortalecer la oferta a fin de ga- de los distribuidores locales.rantizar la calidad de los productos y reducir La SC (2008) señala que aunque formal-la asimetría de información entre laboratorios mente no están prohibidas las importacionesy pacientes. Esto exige la implementación de paralelas de medicamentos, estas no se hanprogramas que fomenten en los productores utilizado en el país debido, probablemente, ade medicamentos la aplicación de estándares una interpretación de los artículos 5 y 7 dely normas internacionales de calidad, así como Reglamento de Especialidades Farmacéuticas (1970),otros mecanismos que garanticen la calidad de que establece la obligación de respaldar cadalos medicamentos genéricos. producto farmacéutico con un profesional quí- Es importante mencionar que la prefe- mico-farmacéutico responsable, y que ese pro-rencia de médicos por recetar ciertos medica- fesional debe visar las facturas de importaciónmentos no obedece únicamente a la falla de del producto cuando ingresa por vía paralela.información sobre la calidad de los productos: Naturalmente, no hay incentivos para que eltambién se genera a partir de los incentivos, profesional responsable del producto se gene-como regalías por prescripción o venta de cier- re su propia competencia, y en la práctica no setos medicamentos que las compañías farma- registran importaciones paralelas.céuticas suelen otorgar para crear fidelidad a Los países en desarrollo han adoptadosus productos. diferentes políticas en relación con las impor- taciones paralelas. Así, por ejemplo, Sudáfricabarreras a la competencia: permite que el ministerio de Salud suspenda losdesaprovechamiento de las derechos de patentes y que emita licencias deimportaciones paralelas importación cuando sea necesario para reducir precios excesivamente altos en productos queEl fomento del uso de los genéricos es una de gozan de patente. En el caso de El Salvador,las principales medidas para reducir el gasto en la recomendación es ampliar la discusión sobremedicamentos, pero no es la única. Otras ac- el tema de medicamentos para considerar lasciones para fomentar una mayor competencia importaciones paralelas.en el mercado deben ser también analizadas.Las importaciones paralelas, inexistentes en el anteproyectos de ley en discusiónpaís, pueden incidir en la reducción de preciosal aumentar la competencia potencial del sector En el país se discuten, desde hace algún tiem-de medicamentos. po, proyectos de ley cuyo principal objetivo es Las importaciones paralelas son produc- generar las condiciones que favorezcan el acce-tos que gozan de la protección de patentes, que so de la población a los medicamentos. Actual-se venden en un mercado y luego se importan mente existe una serie de proyectos de ley en informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 125
  • 116. estudio a nivel legislativo que, en general, pro- estar más fundamentadas en posiciones ideo- ponen la utilización del nombre genérico de lógicas que en el análisis de evidencias sobre los medicamentos en la prescripción médica, los costos y beneficios de la regulación. La en el empaquetado y en el momento en que el revisión de las experiencias internacionales en dependiente de la farmacia presente opciones a este aspecto es mixta: mientras que varios paí- los consumidores. ses mantienen regímenes desregulados como Un segundo propósito de los proyectos El Salvador, muchos otros —especialmente de ley es el de implementar mecanismos de vi- los desarrollados— han adoptado diversas gilancia de buenas prácticas de manufactura, formas de regulación con el fin de limitar el lo que permitiría otorgar garantías de control gasto público en salud. Como otras medidas de calidad y así generar la confianza necesaria que se han mencionado, la decisión de regular en los consumidores respecto de la calidad o no debe estar basada en un análisis costo/ de los medicamentos, especialmente de los beneficio, en el que la valoración de las capaci- genéricos. dades institucionales juegue un papel central, Y un tercer propósito de dichos proyectos sobre todo considerando que el mercado de de ley es la prohibición a droguerías y labora- medicamentos es complejo por la diversidad torios farmacéuticos de otorgar cualquier tipo de sus participantes, procesos de producción La decisión de de incentivos, regalos, dádivas, regalías o co- y productos. regular o no misiones por ventas a médicos o dependientes Si bien la regulación de precios de medi- el mercado de de farmacias que puedan entorpecer el merca- camentos les ha permitido a algunos países medicamentos do, o cualquier otra medida que privilegie el contener el gasto en público en estos produc- debe estar basada consumo de algún medicamento. tos, también se argumenta que la regulación en un análisis de Dentro de las propuestas legislativas hay desalienta la innovación e importación de pro- costo y beneficio, algunas pueden ir en detrimento de la com- ductos especializados.4 Adicionalmente, si los en el que se valoren petencia, tales como establecer que la impor- criterios de regulación son poco transparen- las capacidades tación de medicamentos pueda ser realizada tes, se desincentiva la inversión en el sector yinstitucionales, sobre únicamente por laboratorios y droguerías, se hace rentable el clientelismo. todo considerando excluyendo a las farmacias. Por otro lado, que dicho mercado mantener la prohibición de consultas médicas aspectos clave del sector de medicamentos tiene una diversidad anexas a establecimientos farmacéuticos pue- de participantes, de tener la intención de evitar que en estas La promoción de los medicamentos genéricos procesos de consultas se receten medicamentos innecesa- constituye una de las principales herramientas producción y riamente, pero también tiene desventajas si se para reducir el gasto público y privado en me- productos considera el alto porcentaje de la población dicamentos. Pero no basta con un marco legal que se automedica y que se beneficiaría de que obligue a laboratorios, médicos y farma- ser atendido por los médicos de estos esta- cias a utilizar el nombre genérico: también blecimientos. Otro ejemplo es la obligación debe asegurarse el cumplimiento de estánda- de contar con un profesional químico-farma- res de calidad que reduzcan las asimetrías de céutico permanentemente en las farmacias, información señaladas. Se vuelve necesario que si bien aumenta los costos de comercia- complementar los cambios en el marco legal lización, también procura que las farmacias con programas de apoyo a la calidad de labo- cuenten con personal calificado para ofrecer a ratorios, con campañas de difusión y con el los clientes alternativas de medicamentos que fortalecimiento de las capacidades del Estado contengan el mismo principio activo estipula- para el cumplimiento efectivo de la ley. do en la prescripción médica. Uno de los elementos más controversiales de los marcos legales en estudio es la propues- 4. Para una revisión de experiencias internacionales ta de regular los precios de los medicamentos, en regulación de precios, ver U.S. Department of Com- debido a que las diferentes posturas suelen merce (2004).126 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 117. Deben evitarse las prácticas empresaria- El sentir de las familias en el temales que incentivan el uso de ciertos medica- de educaciónmentos a partir de ventajas competitivas arti-ficiales: esto ocurre cuando la preferencia de Como parte de la labor de la Comisión deun médico o empleado de farmacia de recetar Seguimiento del Plan Nacional de Educacióno recomendar un producto está influenciada 2021, en el 2008 se realizaron en El Salvadorpor el otorgamiento de dádivas o comisiones talleres para conocer la opinión de los actorespor parte de laboratorios o droguerías. Debe del sistema educativo, que incluyeron indaga-recordarse la característica de asimetría de ciones sobre las aspiraciones y percepciones deinformación en la relación médico/paciente, estudiantes y padres de familia. Las madres yque limita la capacidad de maniobra de los padres de familia ven en la educación «una he-consumidores. rencia que les permite a sus hijos defenderse Es recomendable estudiar herramientas en la vida». Pese al valor que otorgan a la edu-adicionales para fomentar la competencia cación, señalan una serie de obstáculos para elen el mercado. Asimismo las importaciones logro de los objetivos educativos, entre los queparalelas, inexistentes en el país, también po- mencionan el ambiente en el aula, las carenciasdrían ayudar a evitar alzas excesivas en los en las prácticas pedagógicas y en la atención aprecios de los medicamentos. estudiantes con necesidades especiales, la falta La educación es uno de apoyo de la familia y de un ambiente ade- de los instrumentos cuado para el aprendizaje en el hogar, el poco más poderosos paraeducación interés del estudiante y la limitada inversión del mejorar el bienestar gobierno (Comisión de Seguimiento del Plan de las personas,La educación es uno de los instrumentos más Nacional de Educación 2021, 2008). También pues influyepoderosos para mejorar el bienestar de las mostraron su preocupación por la baja calidad positivamente sobrepersonas, pues influye positivamente sobre de la educación y los costos económicos de úti- numerososnumerosos aspectos que afectan sus vidas. les escolares, uniformes y transporte. aspectos que afectanEn primer lugar, porque permite que la gente A pesar de que los padres y madres tienen sus vidas. en primerdesarrolle sus habilidades, destrezas y capa- expectativas de que la educación les permitirá a lugar, porquecidades, lo cual, además de ser un factor de sus hijos ejercer una carrera profesional y tener permite que la genterealización personal, contribuye al logro de un empleo digno, consideran que la mayoría de desarrolleuna mejor inserción en el mundo laboral. En bachilleres no reciben la suficiente preparación sus habilidades,segundo lugar, la educación también contribu- para desenvolverse en el ámbito laboral. Esto destrezas yye a que los seres humanos participen activa y generó la opinión de que «la educación gratuita capacidadesconscientemente en el mejoramiento de su en- es un bienestar a medias, porque no ayuda atorno familiar, comunitario y social. En tercer compensar los gastos que implica la educaciónlugar, cuando las personas cuentan con más y de un hijo». Opinan que los planes de estudiomejor educación, aumentan las posibilidades de los bachilleratos no son congruentes con lasde llevar una vida prolongada, saludable y de exigencias del mundo laboral. La corta edad abuena calidad. La educación es, además, una la que los estudiantes se gradúan también in-de las mejores herramientas para reducir y po- fluye negativamente, ya que los empleadoresner fin a la transmisión intergeneracional de los consideran inmaduros y sin experiencia.las desigualdades económicas y sociales que También expresan que aprender inglés y com-se dan entre hombres y mujeres, entre habi- putación incrementaría las oportunidades detantes urbanos y rurales o entre descendientes desarrollo profesional.de diferentes etnias. Finalmente la educación De igual manera se recogieron las opi-es un factor que influye en la reducción de la niones de los estudiantes entre 13 y 19 añospobreza y la exclusión social, así como en la de edad. Ellos expresaron sus expectativas re-construcción de sociedades más democráticas, lacionadas con el futuro: graduarse de bachi-tolerantes, estables y pacíficas. lleres, estudiar en la universidad, aprender un informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 127
  • 118. segundo idioma, tener un empleo digno que les Lo anterior evidencia que pese a que la permita mejorar sus condiciones de vida y las educación se visualiza como un vehículo para de sus familias y saber desenvolverse en cual- reducir la desigualdad y mejorar las condicio- quier ámbito. nes de vida de la población, existen factores Sus opiniones en cuanto a la calidad de la que inhiben las inversiones que las familias educación fueron variadas. Un grupo consideró podrían hacer en educación, tanto porque en- la sola posibilidad de asistir a la escuela como carecen el costo de educarse como porque re- algo positivo, y que provee la oportunidad de ducen la rentabilidad percibida de invertir en superación personal; consideran que la educa- educación. ción ha avanzado y que se hacen esfuerzos ins- A continuación se presenta un breve aná- titucionales para proveer educación adecuada, y lisis del gasto público y privado en educación, opinan que sus centros escolares mantienen un de otros costos vinculados a la educación en buen desempeño a pesar de los escasos recursos que incurren los hogares y de la cobertura y con los que cuentan. Otro grupo fue más crítico calidad del sistema educativo. Todos estos son y expresó sus quejas sobre los centros escolares, factores clave en el bienestar que la población entre las cuales están la carencia de instalacio- deriva de educarse. nes y ambiente adecuado para el aprendizaje, el incumplimiento de horas de clases, deficiencias gasto público y privado en educación pedagógicas y la falta de enseñanza de inglés Pese a que la y computación, que obliga a los estudiantes a Se estima que el gasto total en educación en educación se buscar el aprendizaje de estas materias fuera de el 2007 fue equivalente al 6.7% del PIB en visualiza como un la escuela. A pesar de estas críticas a las con- el 2007 (MINED, 2007), del cual el 50.9% vehículo para diciones y recursos de los centros escolares, fue financiado con recursos de los hogares yreducir la desigualdad prevaleció una evaluación positiva: solamente otros recursos privados; el 46.5%, con recur- y mejorar las el 6% respondió que su centro escolar le gusta sos del gobierno central, y el 2.6% restante condiciones de vida poco o nada, el 42% lo evaluó como regular y el con donaciones internacionales. De acuerdo de la población, 52% afirmó que le gusta mucho. con el gráfico 3.12, las mayores inversiones existen factores que inhiben las inversiones que las familias podrían gRÁFico 3.12 // Gasto público y privado en educación por nivel educativo, hacer en educación en millones de US$ (2007) Preescolar 57 50 9 Primaria 282 231 11 Tercer ciclo 113 95 3 Media 52 114 5 Superior 86 202 6 Sin Nivel 46 4 1 0 100 200 300 400 500 600 US$ millones Gasto público Gasto privado Donaciones internacionales Fuente: MINED, 2009a.128 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 119. se concentran en educación primaria, lo que incurren en una serie de rubros que incluyenha permitido grandes avances en este nivel, transporte, útiles, etc. El gasto anual prome-pero se mantiene una brecha significativa de dio en educación reportado por los hogares secobertura con respecto a la educación media incrementó de US$366 en el 2007 a US$411y superior. en el 2009. Dentro de este gasto, los rubros Estimaciones realizadas por el mismo económicamente más importantes son lasMinisterio de Educación (MINED) indican, cuotas escolares (para centros privados), el re-sin embargo, que para lograr las metas del frigerio y los gastos de transporte. Además, losPlan Nacional de Educación 2021 y de los gastos de refrigerio y útiles escolares son losObjetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que tienen impacto en la mayoría de hogares:El Salvador debería aumentar el gasto público el 38% de los hogares reportaron este gastoen educación a por lo menos el 5% del PIB en el 2009. Resulta pertinente mencionar que(MINED, 2009b). la entrega de uniformes gratuitos que inició el nuevo gobierno como parte del Plan An-otros gastos de los hogares relacionados ticrisis se ha posicionado como la medida decon educación política mejor evaluada por la población. Esto resulta comprensible al observar que buenaLa educación involucra otros costos para las parte de los hogares incurren en este gasto y,familias tales como transporte, uniformes, por lo tanto, la medida contribuye a mejorar la La entrega dealimentación, materiales escolares, etc. El grá- economía familiar. No obstante, la efectividad uniformes gratuitosfico 3.13 muestra la importancia del gasto en de las ayudas que otorga el gobierno depende que inicióeducación para los hogares, su evolución del de su capacidad para focalizarse en la pobla- el nuevo gobierno2007 al 2009 y el porcentaje de hogares que ción de menores recursos, y como veremos como parte del Plan Anticrisis se ha posicionado gRÁFico 3.13 // Gasto anual en educación, promedio por hogar en US$ (2007-2009) como la medida de política mejor 593.1 547.2 $600 evaluada por la población $500 414.6 366.5 $400 334.8 317.3 265.2 243.6 241.1 $300 140.2 $200 127 102.5 49.9 52.9 $100 37.7 41.1 40.6 39.8 42.8 40.8 44.3 44.1 54 42 $0 Uniformes Textos Calzado Útiles Matrícula Transporte Refrigerio Cuota mensual % de 33% 32% 34% 38% 15% 17% 38% 17% hogares que reportaron gasto en ese rubro 2007 2008 2009 Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008a y 2010. informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 129
  • 120. más adelante, la cobertura de la educación los hogares a partir del decil 8, lo que refleja continúa siendo un desafío en los hogares de el mayor acceso de dichos hogares a este nivel menor ingreso. de educación. El costo de oportunidad de estudiar tam- Por otra parte, el gasto promedio anual bién puede ser alto, especialmente para las fa- en educación para los hogares del decil 1 es de milias más pobres, puesto que los hijos muchas US$19.2, mientras que para el decil más alto es veces trabajan para aportar al ingreso familiar de US$767. Por lo tanto, los costos en térmi- o ayudan en las labores domésticas. De acuer- nos absolutos son significativamente más al- do con la Encuesta de hogares de propósitos múltiples tos para los hogares de mayores ingresos, que 2009 (EHPM), del total de niños entre 7 y 18 usualmente matriculan a sus hijos en centros años que no asisten a un centro educativo, el privados. 16% no lo hace porque necesita trabajar, y el Actualmente se encuentra en estudio el costo de 6%, por estar ocupado en quehaceres domés- un proyecto de reformas a la Ley General de oportunidad de ticos (MINEC y DIGESTYC, 2010). Educación (2009), que establece los procesos estudiar puede ser El gasto en educación que realizan los ho- para el incremento de las cuotas anuales de alto, especialmente gares varía considerablemente según el nivel matrícula y mensualidad a los colegios priva-para las familias más de ingreso del hogar (MINEC y DIGESTYC, dos. La ley otorga a los padres de familia el pobres, puesto que 2008b). El gasto en educación representa más derecho de avalar cada año los aumentos de los hijos muchas del 3% del presupuesto solamente para el 20% las cuotas colegiales. Sin embargo, por inicia- veces trabajan para más rico de la población; en cambio, los hoga- tiva de la Asociación de Colegios Privados, aportar al ingreso res que menos gastan, en términos absolutos las reformas dejarían a criterio de los colegios familiar o ayudan y como porcentaje de su presupuesto, son los el aumento en las cuotas, ya sea determina- en las labores más pobres (gráfico 3.14). La educación ter- do por un porcentaje de la inflación anual o domésticas ciaria absorbe más del 1% del presupuesto de hasta un nivel máximo del 15%. El aumento gRÁFico 3.14 // Gasto en educación como porcentaje del gasto total, por decil de ingreso del hogar (2006) 2.0% 1.84% 1.40% 1.5% 1.35% 1.25% 1.10% 1.09% 1.01% 0.93% 0.93% 0.93% 0.86% 1.0% 0.84% 0.81% 0.78% 0.68% 0.65% 0.63% 0.55% 0.54% 0.53% 0.52% 0.49% 0.48% 0.48% 0.46% 0.45% 0.5% 0.36% 0.34% 0.33% 0.28% 0.24% 0.24% 0.23% 0.21% 0.21% 0.18% 0.17% 0.13% 0.05% 0.04% 0.05% 0.04% 0.03% 0.02% 0.0 Total Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil país 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Preescolar Secuandaria Terciaria Otra (no atribuible a ningún nivel y primaria o postsecundaria no tercearia) Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008b.130 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 121. en las cuotas sin una compensación de mayor muy importantes los relacionados a las enor-calidad o servicios a los estudiantes impacta- mes brechas que persisten entre diferentesría fuertemente la economía de los hogares. grupos poblacionales. Entre 1992 y el 2008 la tasa de escolaridad a nivel nacional pasó dePersistencia de la desigualdad: 5.1 a 6.5 años. Sin embargo, el gasto públicobrechas de cobertura y calidad que se utilizó para incrementar la cobertura dede los servicios educativos educación favoreció menos a los sectores más pobres de la población. Para el 2009 la tasaCobertura de la educación de escolaridad promedio en el área urbana era de 7.2 años, mientras que en el área rural eraLa Constitución de la República (1983) establece de solo 4.1 años. De la misma forma, las tasasen el artículo 56 el derecho de toda persona de analfabetismo y de inasistencia escolar sonde recibir educación básica gratuita por parte mucho más altas en las zonas rurales. Los esfuerzosdel Estado. También propone como fines de El gráfico 3.16, por su parte, muestra la realizados por ella educación el «desarrollo integral de la per- escolaridad promedio por grupos de edad de MineD durantesonalidad y la construcción de una sociedad los hijos en los diferentes quintiles de ingreso. los últimos añosmás próspera, justa y humana» (art. 55). El En primer lugar, se observa que los jóvenes han permitidocumplimiento de estos objetivos en el sistema de los quintiles más pobres tienen dificultades importanteseducativo de El Salvador está regulado directa- para completar el tercer ciclo de estudios. En avances,mente por la Ley General de Educación, aprobada segundo lugar, la brecha en educación tiende especialmenteen 1996. Esta ley determina los fundamentos, a ensancharse para grupos de mayor edad. La en dos deprincipios y características generales de la edu- diferencia en educación entre el quintil de ma- las tres metascación, y regula la organización y funciona- yor ingreso (quintil 5) y el de menor ingreso correspondientesmiento del sistema educativo. (quintil 1) es de 3.3 años para jóvenes de 15 al ODM 2, Los esfuerzos realizados por el MINED a 17 años. Para el grupo de 23 a 24 años, la que consiste endurante los últimos años han permitido im- diferencia aumenta a 7.5 años. Esto, sin duda, alcanzar educaciónportantes avances, especialmente en dos de evidencia el impacto desfavorable del bajo ni- primaria universallas tres metas correspondientes al ODM 2, vel de ingresos sobre las posibilidades de tenerque consiste en alcanzar educación primaria acceso a la educación superior.universal. La tasa de matrícula neta en educa- Finalmente, la población de los quintiles 1,ción primaria, por ejemplo, aumentó del 75% 2 y 3 muestra niveles más altos de escolaridaden 1991 al 97% en el 2008 (gráfico 3.15). En para grupos de 19 a 20 años que para grupos delos otros niveles educativos, sin embargo, las 23 a 24 años. Esto probablemente evidencia quetasas de matrícula continúan siendo bajas. El los esfuerzos recientes de ampliación de cober-país también está próximo a alcanzar la meta tura han tenido un impacto favorable. Este fenó-del 100% de alfabetización de las personas en- meno se convierte en un círculo vicioso al ser eltre 15 y 24 años, ya que dicha tasa aumentó del nivel de educación un determinante importante85% en 1992 al 95% en el 2008. del ingreso: una persona con menos de cuatro Sin embargo, donde sí existen riesgos años de escolaridad recibe un ingreso mensualde no cumplimiento es en la meta de que el de US$184, mientras que una persona con 12100% de estudiantes que inician el primer gra- o más años obtiene un ingreso de US$631 pordo alcancen el quinto. Para el 2001 dicha tasa mes (MINEC y DIGESTYC, 2010).era del 58.1% y, aunque aumentó al 75% enel 2008, se estima que habría que hacer pro- Calidad de la educacióngresos extraordinarios para lograr cumplir lameta en el 2015. El incremento de la calidad del sistema educa- Los desafíos de la educación no se re- tivo en El Salvador es uno de los principalesfieren solamente a la cobertura: también son desafíos que necesita atenderse. Como se vio informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 131
  • 122. gRÁFico 3.15 // Tasa de matrícula neta (2000-2008) 120% 100% 96.8% 84.2% 80% 60% 59.5% 51.4% 43.1% 40% 39.7% 26.3% 20% 16.9% 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Años Preescolar Básica Secundaria Superior Fuente: Elaboración propia con base en el Censo Anual de Matrícula de cada año, y proyecciones de población 1995-2025 de DIGESTYC. gRÁFico 3.16 // Años de educación de los hijos, por quintil de ingreso del hogar (2009) 14.0 13.4 12.0 Años de educación 11.1 10.0 10.1 8.8 9.1 8.0 7.9 7.8 7.6 6.8 6.0 5.9 Edad del hijo 4.0 17 años 18 años 19-20 años 21-22 años 23-24 años Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Fuente: Elaboración propia a partir de la EHPM 2009 (MINEC y DIGESTYC, 2010). antes, la baja calidad percibida de la educación lar que el promedio de la Prueba de Aptitudes desalienta a los hogares a mantener a sus hi- y Aprendizajes para Egresados de Educación jos en la escuela o los obliga a recurrir a los Media (PAES) del 2009 fue de 4.99 sobre 10 centros privados con el fin de asegurar una (MINED, 2010), lo cual indica que los gradua- educación de mayor calidad. Basta con seña- dos de enseñanza secundaria, en promedio, no132 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 123. dominan el material requerido para obtener las condiciones de infraestructura, la capa-una nota aprobatoria.5 citación de los docentes y las condiciones de Los resultados de la PAES destacan salud y nutrición de la población estudiantil.también las desigualdades en la calidad de la Se requerirán importantes esfuerzos para lo-educación. En el 2009, de los 15 centros edu- grar que los estudiantes reciban una educacióncativos con mejores promedios en la PAES a que les permita el desarrollo pleno de sus ca-nivel nacional, solamente 3 fueron institucio- pacidades y les dé habilidades para obtener unnes públicas. Mientras que la nota promedio mayor ingreso. Los segmentos más pobres deen las instituciones privadas fue de 5.44, las la población reciben una educación de menorinstituciones públicas solamente lograron una calidad, lo cual limita el potencial de la educa-nota promedio de 4.84. Esto significa que los ción como un agente reductor de la pobreza yestudiantes de hogares con menores ingresos, la desigualdad. Dos áreas en particular son deque dependen mayormente de la educación interés de padres y estudiantes: que se enseñepública, reciben una educación de menor cali- inglés y computación, pues el conocimientodad. La inferior cobertura y menor calidad de de estas materias se percibe como poderosasla educación que reciben los jóvenes de meno- herramientas que facilitan la inserción de losres ingresos es un factor clave en la transmisión jóvenes en la era del conocimiento.intergeneracional de la desigualdad. Estudios internacionales también posi- Dos áreas encionan desfavorablemente a la educación en El Las pensiones: ingreso clave particular son deSalvador frente a la de otros países. El Salva- para los adultos mayores interés de padresdor, junto con otros 35 países, participó en el y estudiantes: que2007 Trends in International Mathematics and Science Visto por el lado del ingreso familiar, las pen- se enseñe inglés yStudy (TIMSS), una prueba de logro educativo siones representan una fracción relevante del computación,en matemáticas y ciencias para estudiantes de ingreso de los hogares con adultos mayores. El pues el conocimientocuarto y octavo grados a nivel internacional, cuadro 3.3 presenta los ingresos mensuales pro- de estas materiasdiseñada e implementada por la Asociación medio de aquellos hogares que tienen al menos se percibe comoInternacional del Logro Educativo (IEA, por un miembro de 60 años o más, y que afirmaron poderosassus siglas en inglés). El Salvador se ubicó en recibir algún ingreso por pensión, así como el herramientas quelas últimas posiciones en las notas promedio porcentaje que dicha pensión representó en el facilitan la inserciónobtenidas por alumnos de cuarto y octavo año ingreso total del hogar. En promedio, para las de los jóvenes en laen matemáticas: mientras el promedio de los familias que reciben alguna pensión, esta signi- era del conocimientopuntajes de los estudiantes de cuarto grado de ficó casi el 45% del ingreso del hogar.los países que participaron en la prueba fue de500 puntos, el promedio de El Salvador ape- Cobertura de pensionesnas llegó a 330 puntos, ubicándolo en la posi-ción 32 de 36 países (NCES, 2009). Por otro La cobertura de los sistemas de pensiones selado, ninguno de los estudiantes salvadoreños ha convertido en un tema central en el deba-que participó en la prueba alcanzó puntajes te sobre políticas públicas de América Latina.del nivel internacional avanzado. Después de más de una década de reformas, En conclusión, todavía debe realizarse el reto de incrementar la cobertura continúauna labor importante para mejorar la calidad vigente tanto para aquellos países que im-de la educación. Algunos de los factores que pulsaron reformas estructurales como paraexplican la deficiente calidad educativa son los que no lo hicieron. Los debates han sido fuertemente influenciados por posiciones ideológicas que generalmente no se relacionan5. En El Salvador se utiliza una escala de notas sobre con los objetivos de los programas (Rofman y10, en la que 6 es el puntaje requerido para aprobar. Lucchetti, 2006). informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 133
  • 124. cuadRo 3.3 // Importancia de los ingresos mensuales por jubilación en los hogares con personas mayores de 60 años (2008) a) Ingreso promedio por jubilaciones o pensiones por vejez o invalidez (US$) CatEgoría urbano rural naCIonal Mujeres 236.55 217.60 235.90 Hombres 257.69 162.41 247.47 Total 250.01 170.33 243.48 b) Relación del ingreso por jubilaciones o pensiones por vejez o invalidez con respecto al ingreso familiar CatEgoría urbano rural naCIonal Mujeres 38.7% 33.5% 38.5% Hombres 47.4% 53.9% 48.1% Total 44.2% 51.0% 44.8% Fuente: Elaboración propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2009. La cobertura de la fuerza laboral con En El Salvador, la cobertura de la fuer- a ser el más bajo de la región (29.6%), aunque el nuevo sistema za laboral con el nuevo sistema de pensiones la naturaleza de este indicador puede tener una de pensiones (a partir de 1998) se ha estancado, de manera tendencia decreciente porque el número de co- implementado a contraria a las expectativas de que se genera- tizantes que alguna vez se afilió crece más rá- partir de 1998 se rían incentivos para que aumentara. En los úl- pido que el número de cotizantes efectivos. En ha estancado, de timos seis años el porcentaje de cotizantes con el caso de El Salvador, este indicador también manera contraria respecto a la PEA se mantiene entre el 17% y está por debajo del promedio latinoamericano, a las expectativas el 18%, número relativamente bajo si se com- que es del 40%. de que este iba a para con otros países latinoamericanos con es- A partir de esta realidad, el Informe sobre De- generar incentivos quemas de pensiones privatizados como Costa sarrollo Humano El Salvador 2007-2008 (PNUD, para que aumentara Rica, que cuenta con un 58% de cotizantes, 2008) recomendaba considerar diferentes me- o Chile, con un 60% (AIOS, 2009). El Salva- canismos para ampliar la cobertura: principal- dor se encuentra también detrás de otros paí- mente proponía incorporar a los trabajadores ses como Argentina, República Dominicana, del sector informal y complementar este es- México y Uruguay, y por debajo del promedio fuerzo con sistemas no contributivos focaliza- latinoamericano (27%). dos en las personas de escasos recursos. Por otro lado, la base de afiliados con res- De acuerdo con la EHPM 2008, el 84.2% pecto a la PEA ha alcanzado una cifra cercana del total de hogares con personas mayores de al 63% (cuadro 3.4). Este comportamiento es 60 años no cuenta con pensiones (MINEC y natural, puesto que este cociente incluye no DIGESTYC, 2009). Este dato aumenta al 96% solo a los cotizantes que efectivamente apor- en las zonas rurales. El hecho de no contar con tan, sino también a personas que alguna vez se una pensión agrava la situación de pobreza de afiliaron y cotizaron, pero que ya no lo hacen los hogares de estos adultos mayores: alrede- por estar desempleadas, por haber emigrado, dor del 94% de los hogares pobres con per- por no estar incluidas en regímenes legales, por sonas mayores de 60 años no cuenta con una ser evasoras o por ser afiliadas que no forman pensión. Por esta razón muchos adultos mayo- parte de la PEA. De hecho, el porcentaje de res se ven obligados a trabajar (alrededor de un cotizantes que efectivamente aporta ha llegado 34% del total de gente mayor de 60 años). Se ve134 Capítulo 3. los rubros prioritarios para el desarrollo humano
  • 125. cuadRo 3.4 // Cobertura del régimen de pensiones en El Salvador PEríodo Jun 04 Jun 05 Jun 06 Jun 07 Jun 08 Jun 09 Afiliados/PEA (%) 40.4 42.9 46.8 50.0 56.1 62.7 Cotizantes/PEA (%) 17.2 17.4 17.9 18.3 19.3 18.6 Cotizantes que efectivamente 42.5 40.5 38.3 36.5 34.5 29.6 aportan (%) Fuente: Elaboración propia con base en AIOS, 2009.así cómo el no tener una pensión fija propicia una menor base de cotizantes para proveer losla pobreza en la vejez. fondos de pensiones de los que siguieron en este esquema, tendría que ser apoyado por eldéficit previsional Estado a través de sus ingresos corrientes. El SPP ha experimentado una lógicaEn 1996, a través de la promulgación de la Ley disminución en su número de afiliados coti-del Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) se pro- zantes, lo que conlleva una reducción en losdujo una reforma previsional que emulaba el ingresos percibidos por el ISSS y el INPEP. el ingreso pormodelo de pensiones implementado en Chile. Según la Superintendencia de Pensiones, la re- pensiones es unEn este esquema se migraba de un modelo de caudación del SPP pasó de US$121 millones determinantetransferencia de fondos intergeneracional (mo- en 1998 a cerca de US$26 millones en el 2008, importante deldelo de reparto), a un modelo de capitalización es decir un 78% menos que cuando la reforma bienestar en la vejez.individual, a través de deducciones en los sala- inició. Adicionalmente, el gasto previsional se sin embargo, a másrios que eran transferidas a un fondo de pen- ha incrementado, lo cual agudiza el déficit pre- de 10 años de lasiones que estaría bajo el cargo de las Adminis- visional. En el 2009 dicha deuda se incremen- reforma previsional,tradoras de Fondos de Pensiones (AFP). tó en US$22.73 millones más que en el 2008, las tasas de cobertura Al entrar en vigencia la Ley del SAP en pasando de US$420.42 millones a $US443.15 del nuevo régimen1998, se determinó que las mujeres que en ese millones. De acuerdo con proyecciones de la continúan siendomomento tenían 50 años, y los hombres que Superintendencia de Pensiones, la deuda llega- bajastenían 55, deberían permanecer afiliados al ría a un máximo del 2.5% del PIB en el 2011,sistema anterior del ISSS y del Instituto Na- y luego iría disminuyendo hasta desaparecercional de Pensiones de los Empleados Públi- aproximadamente en el 2073.cos (INPEP). Ambas instituciones conforman Por otro lado, según proyecciones de lael Sistema de Pensiones Público (SPP), que se DIGESTYC, la población con más de 60 añosencargaría de las pensiones