Your SlideShare is downloading. ×
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

L’externalització de serveis socials i comunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya

592

Published on

La finalitat principal de la tesina és conèixer la realitat de les externalitzacions dels serveis socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya que es gestionen a través del tercer sector …

La finalitat principal de la tesina és conèixer la realitat de les externalitzacions dels serveis socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya que es gestionen a través del tercer sector social i identificar els principals punts de millora.

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
592
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
2
Actions
Shares
0
Downloads
5
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. L’externalització de serveis socials icomunitaris a través del tercer sector a la Generalitat de Catalunya Joan Cuevas i Expósito Memòria final Màster en Polítiques Públiques i Socials Universitat Pompeu Fabra – The Johns Hopkins University 15 de Febrer de 2012
  • 2. Sumari1. Resum executiu ........................................................................................................ 42. Introducció i justificació ........................................................................................... 6 2.1 Metodologia utilitzada ............................................................................................ 73. Marc teòric i context ................................................................................................. 8 3.1 Polítiques públiques i Tercer Sector ....................................................................... 8 Definició del tercer sector......................................................................................... 8 La col·laboració entre sector públic i tercer sector................................................... 9 Formes de col·laboració ......................................................................................... 10 La promoció del tercer sector ................................................................................. 11 Externalització de serveis a través del tercer sector ............................................... 11 El factor ideològic .................................................................................................. 14 3.2 Externalització de serveis ..................................................................................... 14 Motivacions de l’externalització ............................................................................ 15 Àmbit d’externalització .......................................................................................... 16 Planificació: ............................................................................................................ 16 Control i avaluació ................................................................................................. 164. Polítiques públiques existents................................................................................. 185. Anàlisi qualitativa de l’externalització de serveis socials i comunitaris a laGeneralitat de Catalunya ................................................................................................ 20 5.1 Motivacions de l’externalització: ......................................................................... 20 5.2 Límits a l’externalització: ..................................................................................... 25 5.3 Planificació ........................................................................................................... 25 5.4 Seguiment i avaluació........................................................................................... 26 5.5 Elements organitzacionals .................................................................................... 306. Conclusions ............................................................................................................ 327. Bibliografia: ............................................................................................................ 35 2
  • 3. Agraïments:Durant la realització d’aquesta tesina han estat moltes les persones que m’han ajudat,recolzat, orientat i aconsellat. A totes elles, moltes gràcies.Al Dr. Carles Ramió, tutor de la tesina, i que m’ha aconsellat i orientat en el món de lesexternalitzacions i de la gestió pública.A tots els companys i companyes de feina que m’han acompanyat durant el procésd’elaboració de l’estudi. Molt especialment a la Montse Sòria i a en Roger Buch.A les persones entrevistades: Juli Fernàndez, Josep Maria Civis, Xavier Garriga iXavier Soley.I a totes aquelles persones estimades del meu voltant que m’han donat recolzamentmoral. 3
  • 4. 1. Resum executiuContextualitzacióL’externalització de serveis és una estratègia de l’administració pública que preténmillorar la gestió, i que pretén obtenir beneficis en els àmbits de l’eficiència i l’eficàcia.A nivell català, l’administració pública comença a fer ús de les externalitzacions a finalsdels anys 80 i principis dels anys 90. A nivell dels serveis socials i comunitaris l’ús deles externalitzacions es comença a expandir sobretot a partir dels anys 90. De formacreixent l’administració va canalitzant les externalitzacions a través de l’anomenattercer sector.FinalitatLa finalitat del treball és conèixer la realitat de les externalitzacions dels serveis socials icomunitaris de la Generalitat de Catalunya que es gestionen a través del tercer sectorsocial. Per a fer-ho possible es pretenen identificar les principals febleses.MetodologiaEl treball s’ha desenvolupat principalment en base a la revisió i anàlisi bibliogràfica, ien base a la realització de 4 entrevistes a informants clau representants dels serveissocials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya durant la legislatura 2006-2010.Marc teòricEl tercer sector està format per totes aquelles organitzacions que en la seva naturalesajurídica determinen que la seva finalitat és sense afany de lucre. Es tracta d’un sectormolt heterogeni a on podem trobar organitzacions amb diversos nivells de gestió,formes jurídiques variades i amb organitzacions de dimensions molt diferents. Davantdel tercer sector, l’administració pública està mostrant un interès creixent, sobretotperquè els discursos afirmen que aquest tercer sector genera un efecte social positiu.L’administració pública desenvolupa diverses polítiques de promoció del tercer sector, ia més a més, fa servir aquestes entitats com a agents a les que externalitzar serveispropis. Pel que fa a l’externalització, entesa com a estratègia de gestió pública, la teoriaens aporta un marc teòric sobre com s’han de desenvolupar. Han de tenir unes 4
  • 5. motivacions clares, s’han d’establir límits, s’han de planificar bé, i han de comptar ambsistemes de control, seguiment i avaluació.Anàlisi qualitativa de l’externalització de serveis socials i comunitaris ala Generalitat de CatalunyaEntre les persones entrevistades, es detecta un consens a l’hora d’afirmar quel’especialització és una de les motivacions principals a l’hora d’externalitzar. Unamotivació proactiva que s’ajusta al que diu la teoria sobre les externalitzacions. Noobstant, hi ha una sèrie de motivacions reactives que acaben eclipsant aquestamotivació, com són les rigideses pressupostàries, les limitacions de personal, la mancade rapidesa, o una estructura d’incentius al personal massa uniforme. Pel que fa al’avaluació, es detecta un excés de confiança cap a les entitats, i febleses en quant alssistemes de seguiment i avaluació. La recollida de dades sovint és massa rudimentària,amb informació poc contrastable i poc comparable. Es detecta també una manca desistematització de les dades.ConclusionsCal destacar el consens detectat al voltant de la idea de que l’expecialització és unamotivació per a l’externalització, però sovint queda eclipsada per altres motivacions decaràcter reactiu. També és destacable que tots els entrevistats argumenten quepromocionar el tercer sector genera un efecte social positiu, i que per aquesta raó tambées preferible externalitzar a través del tercer sector. D’acord amb l’anàlisi bibliogràfica,s’afirma que diferents estudis corroboren la idea de l’efecte social positiu, però queaquest es donarà sempre i quan els recursos es gestionin correctament. Per tant, calavaluar i fer seguiment si es vol garantir aquest efecte.Es detecta també que la Generalitat de Catalunya està reproduint el mateix sistemad’incentius uniforme del personal públic, en la relació amb les entitats. És a dir, estàtractant per igual a les entitats que gestionen correctament els seus serveis, que lesentitats que no ho estan fent correctament. Darrera d’aquest nociu sistema d’incentiuss’amaguen clares febleses en els sistemes d’avaluació i seguiment.Per acabar es recomana començar a revertir la situació abordant 3 de les feblesesdetectades. 5
  • 6. 2. Introducció i justificacióL’externalització de serveis constitueix una estratègia modernitzadora del’administració pública gestada sobretot en el sí de la corrent anomenada Nova GestióPública (Ramió, 2009). L’aparició de l’externalització no és ni molt menys un fet aïllatdel sector públic català. Es tracta d’una estratègia modernitzadora que ha aparegut en lagran majoria d’estats democràtics amb economies de lliure mercat. A nivell del’administració pública catalana, l’aparició de l’externalització com a estratègiamodernitzadora comença a finals de la dècada dels 80 i principis dels 90. A mitjans delsanys 90 les polítiques de serveis socials i comunitaris comencen a expandir-se, il’externalització de serveis passa a ser una de les eines principals a l’hora de desplegaraquestes polítiques.El present treball pretén apropar-se a l’externalització en un àmbit i institució concrets:en els serveis socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya. I més concretament,es pretén conèixer la realitat de les externalitzacions que s’efectuen a través del’anomenat tercer sector. És a dir, els serveis socials i comunitaris públics gestionats perpart d’entitats que en la seva personalitat jurídica determinen que són sense afany delucre. En els últims 10 anys l’interès del sector públic català per l’anomenat tercersector ha anat en augment, tant que entre els anys 2002 i 2006 la contractació de serveissocials a entitats del tercer sector per part del govern català ha mostrat un increment del129%. Només l’any 2006 la Generalitat de Catalunya va destinar 192.014 milersd’euros a la compra de serveis socials a aquest tipus d’entitats. L’important volum deserveis socials i comunitaris de titularitat pública que es gestionen a través del tercersector, en justifica el seu estudi.En concret els objectius del present treball són conèixer les funcions del tercer sector ila seva relació amb el sector públic, conèixer la realitat de l’externalització dels serveissocials i comunitaris a través del tercer sector, analitzar el desenvolupament d’aquestesexternalitzacions en funció del que la literatura estableix, i identificar les principalsfebleses de l’actual model d’externalització en l’àmbit dels serveis socials i comunitarisa la Generalitat de Catalunya. 6
  • 7. 2.1 Metodologia utilitzadaEl desenvolupament d’aquest treball s’ha basat en 4 entrevistes a informants clau, larevisió de bibliografia de referència, l’anàlisi documental, i l’anàlisi de dadessecundàries.Pel que fa a les entrevistes a informants clau, s’han realitzat a 4 ex alts càrrecs delgovern de la Generalitat de Catalunya durant els anys 2006 i 2010. Les 4 personesescollides formaven part de 2 departaments que durant aquella legislatura vandesenvolupar polítiques en làmbit dels serveis socials i comunitaris: el Departamentd’Acció Social i Ciutadania, i el Departament de Governació i AdministracionsPúbliques. En concret les persones entrevistades han estat:  Juli Fernàndez. Va ser Director General de lAgència Catalana de la Joventut. (Departament d’Acció Social i Ciutadania)  Josep Maria Civis. Va ser Secretari General d’Acció Ciutadana. (Departament de Governació i Administracions Públiques)  Xavier Garriga. Va ser Director General d’Acció Comunitària. (Departament de Governació i Administracions Públiques)  Xavier Soley. Va ser Director General dAtenció a la Infància i lAdolescència. (Departament d’Acció Social i Ciutadania)Pel que fa a la revisió bibliogràfica, s’ha posat especial atenció en abastar no nomésliteratura de referència en l’àmbit de la gestió pública, sinó també en l’àmbit del’anomenat tercer sector.Pel que fa a les dades secundàries s’han utilitzat les disponibles en els diversos Anuarisdel Tercer Sector Social (Observatori del tercer Sector, 2009 – 2011) i les dadespressupostàries recollides en el Pla de Suport al Tercer Sector Social (Generalitat deCatalunya, 2008).Totes les cites al cos del treball es realitzen amb el sistema (Autor, Any). Per a conèixerexactament la cita bibliogràfica cal consultar l’apartat de bibliografia. 7
  • 8. 3. Marc teòric i context3.1 Polítiques públiques i Tercer SectorEl sector públic sembla mostrar un interès creixent cap a l’anomenat tercer sector,conformant durant les últimes dues dècades una dinàmica que està portant als dossectors a incrementar el grau de col·laboració entre si.Definició del tercer sectorQuan ens referim al concepte tercer sector hem de ser conscients que no ens referim aun sector o organització homogènia i amb unes fronteres clares. El tercer sector estàconformat per una amalgama d’organitzacions amb diversos objectius i naturalesesjurídiques. Un dels principals elements que tenen en comú aquestes organitzacions ésque són sense afany de lucre. Aquest qualificatiu, que ha de ser recollit en lapersonalitat jurídica d’aquestes organitzacions, significa que no es poden repartir elsbeneficis o excedents econòmics anuals entre els socis o accionistes.A l’hora de definir més detalladament el tercer sector, molts autors opten per definir-loen contraposició als que serien els altres dos grans sectors. D’aquesta manera es podriadir que el primer sector és el públic i el segon sector és el que aglutina a les empresesprivades mercantils. El tercer sector aglutina totes aquelles organitzacions que no sónpúbliques ni són privades amb afany de lucre (Cabra de Luna y Lorenzo García, 2005).Altres autors han volgut delimitar millor el tercer sector, com és el cas de Salamon iAnheier (1992), intentant determinar els elements que comparteixen aquestesorganitzacions. Segons aquests el tercer sector està conformat per organitzacionsformals, totes elles de naturalesa privada, sense afany de lucre i dotades d’autogovern.A més a més, totes les organitzacions són, en major o menor grau, de caràcter altruista, iper tant desenvolupen tasques de caràcter voluntarista. Ja sigui perquè l’entitat integrapersones voluntàries o bé perquè la missió de l’organització es refereix a l’interèsgeneral de la societat (i no al propi).D’aquests dos tipus de definicions el que deduïm és que, certament, el tercer sector ésmolt heterogeni. Arribats a aquest punt ens podem preguntar com s’autodefineix elpropi tercer sector i com s’ho fan les administracions públiques per a delimitarjurídicament aquest sector. 8
  • 9. A Catalunya, les organitzacions del tercer sector d’àmbit social s’han estructurat en unaorganització anomenada Taula d’Entitats del Tercer Sector Social (la Taula) queaglutina prop de 4.000 entitats1. Aquesta organització exerceix funcions derepresentació davant les institucions públiques i privades, incidència social i política, ienfortiment de les pròpies entitats del sector. Aquesta organització, editora de l’Anuaridel Tercer Sector Social de Catalunya (Observatori del Tercer Sector, 2009) defineix enaquest informe el tercer sector com el que està conformat per tres tipus d’organitzacionsformals: les associacions i fundacions, les cooperatives d’iniciativa social sense afanyde lucre i les empreses d’inserció social.D’acord amb la Llei 12/2007 de Serveis socials i comunitaris de Catalunya (LSS)s’estableix que per a que una entitat sigui d’iniciativa social (és a dir, una entitat deltercer sector de l’àmbit social) cal que compleixi tres requisits: ser persona jurídica, notenir finalitat lucrativa i destinar els beneficis obtinguts a activitats de serveis socials icomunitaris, i que els membres dels òrgans de govern siguin càrrecs gratuïts.La col·laboració entre sector públic i tercer sectorDurant el franquisme la raquítica estructura pública de serveis socials i comunitaris,amb caràcter assistencialista i de beneficència, estava molt tancada a l’acció d’entitatsprivades. Només admetia l’acció d’entitats afins al règim, com és el cas de la Secciónfemenina o el Frente de juventudes (Demetrio Casado, 2005). Un cop arriba lademocràcia, l’acció en serveis socials s’obre una mica més a l’activitat de les entitatsprivades, però es manté una certa posició intervencionista. Les primeres lleis de serveissocials promulgades per les Comunitats Autònomes reconeixen les entitats sense afanyde lucre, però les situen en un paper “d’estricta subordinació dins del sistema públic”.(Demetrio Casado, 2005). A mesura que passa el temps això va canviant. A partir de1993 es comencen a promulgar noves lleis que substitueixen a les anteriors i que demica en mica reconeixen un paper més rellevant de les entitats sense afany de lucre,incorporant fins i tot la participació d’aquestes en certs òrgans de decisió política.1 www.tercersector.cat 9
  • 10. A partir de finals dels anys 90 la iniciativa privada comença a assumir mésprotagonisme en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris. Antoni Vilà (2011) explicaque “la política de gestió indirecta és una pràctica que, amb més o menys intensitat vanadoptar totes les administracions competents en la provisió de serveis socials”. Calsubratllar aquí que l’increment de la participació de les entitats privades en la produccióde serveis socials i comunitaris es dóna a la vegada que es va expandint el nivell decobertura dels serveis socials i comunitaris públics.L’any 2007 es va aprovar la Llei 12/2007 de Serveis socials de Catalunya (LSS), quesubstitueix a la Llei de Serveis socials de 1994. Aquesta nova llei introdueix moltselements amb l’objectiu d’obrir-se i col·laborar més amb el tercer sector. Entred’altres preveu el reconeixement de les entitats d’iniciativa social, la seva importantpresència en la xarxa pública de serveis socials de Catalunya, i la seva participació – através de representants- en òrgans de decisió política. De fet, aquesta llei encara va mésenllà, i en l’article 78.2 preveu que “LAdministració de la Generalitat i els ens locals,als efectes del que estableix aquest títol, han de fomentar duna manera preferent lacreació i la participació de les entitats sense ànim de lucre en lacompliment dactivitatsde serveis socials”. D’acord amb l’opinió de les diferents persones entrevistades en elmarc d’aquest treball, la llei va ser el primer pas per a poder incloure les anomenadesclàusules socials en els plecs de clàusules dels concursos públics. Aquestes clàusuleshan permès que a l’hora de concedir un contracte de serveis socials o comunitarisa un agent extern, no només es tingui en compte el principi d’eficiència econòmica,sinó que també es tingui en compte la “plusvàlua de qualitat humana que podenaportar al benestar social” alguns d’aquests agents (Marino Villa, 2011). Per tant,davant d’un concurs aquestes clàusules d’alguna manera afavoreixen les entitats deltercer sector davant les empreses mercantils.Formes de col·laboracióEl sector públic té interès pel tercer sector. Aquesta voluntat es tradueix en dues gransmodalitats: la promoció del tercer sector i l’externalització de serveis a través d’entitatsdel tercer sector. 10
  • 11. La promoció del tercer sectorEl sector públic fa servir diferents instruments propis de les polítiques públiques per apromocionar i fomentar el tercer sector. Aquests instruments poden ser plansestratègics, programes, subvencions, convenis o serveis específics dirigits a enfortir lesentitats d’iniciativa social. Aquesta promoció del tercer sector es dóna perquè espressuposa que aquesta activitat generarà efectes positius sobre la societat. D’acord ambla literatura revisada2, aquests efectes positius es poden sintetitzar en 5 grans àmbits: Lajustícia y la igualtat social, la cohesió i inclusió social, la participació ciutadana, lageneració de valors col·lectius i la detecció de problemes socials de manera prematura.Alguns estudis han intentat quantificar aquest suposat efecte positiu de promocionar lesorganitzacions del tercer sector. És el cas de la metogologia VIVA (VolunteerInvestment and Value Audit) elaborada per Gaskin (1999) al Regne Unit. Segons elscàlculs elaborats l’any 1999, per cada lliura invertida en organitzacions de voluntariats’obtindria un benefici social d’entre 3 i 8 lliures. Aquest estudi, que sembla demostrarque hi ha un efecte positiu quantificable, subratlla que depenent de com es processaaquesta inversió, el retorn pot ser major o menor. Tot i que l’objecte d’estudi de Gaskinsón les entitats de voluntariat i no el tercer sector en general, podem dir que totes lesentitats que analitza formen part del tercer sector i que l’impacte social que busca enaquestes entitats, és el mateix que en principi ha de generar el conjunt d’entitats deltercer sector. És important subratllar que Gaskin no posa en qüestió l’efecte positiud’invertir en entitats de voluntariat, sinó que diu que aquest impacte sempreestarà determinat per la manera, el com, s’inverteix en aquestes organitzacions.Externalització de serveis a través del tercer sectorCada cop més el sector públic externalitza serveis a través d’entitats que formen part deltercer sector, una pràctica que sobretot s’està desenvolupant en l’àmbit dels serveissocials i comunitaris. Però quines motivacions hi ha per a externalitzar a través d’unaentitat d’iniciativa social? En aquest punt la bibliografia exposa motivacions de caràctermolt divers. La primera de les motivacions que s’esgrimeixen és que l’externalització deserveis a través del tercer sector ajuda a enfortir un sector que genera una sèrie d’efectespositius cap a la societat. Estaríem doncs, en el mateix argument que hi ha al darrera depromocionar el tercer sector (element que ja hem comentat abans). A Catalunya la Taula2 Subirats (2010), Observatori Tercer Sector (2011) , Taula d’Entitats del Tercer Sector (2009) i Paine, A.E., Howlett S. (2007). 11
  • 12. d’Entitats del Tercer Sector Social ha intentat sensibilitzar molt sobre aquest argument.En aquest sentit va publicar l’estudi El valor afegit del Tercer Sector en la prestació deserveis públics (Taula d’Entitats del Tercer Sector Social, 2009), un estudi que haelaborat en col·laboració amb les principals institucions públiques catalanes, tals com laGeneralitat de Catalunya, la Diputació de Barcelona, o l’Ajuntament de Barcelona.Segons el document, el tercer sector té un impacte social ja que desenvolupa 4 gransfuncions: Generar valors, detectar noves necessitats socials, incrementar la cohesió i lainclusió social, i actuar com a eina de participació. A banda d’aquesta raó més finalista,n’hi ha d’altres que estan més relacionades amb mateix fet d’externalitzar. Tot seguit esllisten els elements pels quals, la diferent literatura analitzada, argumenta que éspreferible externalitzar els serveis cap a entitats d’iniciativa social enlloc de produir-losdes del sector públic o enlloc d’externalitzar-los a empreses mercantils: - Coneixement, expertesa i experiència a l’hora de treballar necessitats complexes i a l’hora d’abordar aspectes socials complexos. Segons l’estudi Public Services and the Third Sector: Rhetoric and Reality (Public Administration Select Committee, 2008) sovint s’assenyala aquesta característica com una de les més distintives del tercer sector. L’estudi però, avisa que el tercer sector no té el monopoli d’aquesta expertesa, i que no hi ha suficients dades empíriques que demostren que això sempre sigui així. - Capacitat de ser flexibles i unificar diferents aliats i recursos cap a l’usuari. Segons el mateix estudi anglès3, sí que existeixen evidencies suficients per a afirmar que les entitats del tercer sector tenen més capacitat que la resta d’agents a l’hora de ser flexibles i unificar recursos i aliats diversos i dirigir-los cap a les necessitats dels seus usuaris. - Focalització en les necessitats dels usuaris dels serveis. Continuant amb els resultats del mateix estudi anglès, sovint s’esgrimeix que les entitats del tercer sector tenen la capacitat de focalitzar-se en les necessitats dels usuaris. Aquesta capacitat vindria donada pel fet de que tenen menys limitacions operacionals i polítiques que les administracions públiques, que els seus recursos humans treballen amb compromís, entusiasme i generositat, i que les organitzacions han estat fundades per persones amb experiències directes en aspectes sobre els que volen incidir. No obstant, l’estudi indica que no hi3 Public Services and the Third Sector: Rhetoric and Reality (Public Administration Select Committee,2008) 12
  • 13. ha suficients evidències per a afirmar que això es doni en totes les entitats del tercer sector, i que en tot cas aquesta fortalesa sembla disminuir a mesura que les entitats ofereixen els seus serveis a un volum més gran de població.- Adaptació a les necessitats concretes de les persones. Segons l’estudi Ciutadania i Inclusió Social (Subirats, 2010) les organitzacions del tercer sector són més capaces de donar respostes més adaptades als problemes concrets de les persones en comparació al sector públic i al mercantil. Segons Subirats les entitats són capaces de fer-ho perquè són les que millor acullen, acompanyen i doten d’autonomia a les persones a les que es dirigeixen.- Valors públics de les entitats. La literatura també recull molts arguments que parteixen de la base que les entitats tenen una finalitat que no es centra en la maximització de beneficis com les empreses mercantils. Les entitats, per contra, tenen una finalitat de servei cap a la societat, que els compromet amb l’entorn social, i que incorpora principis com l’equitat i la inclusió que són bàsics per a l’actuació en l’esfera pública. Una finalitat que en gran mesura compartirien el sector públic i el tercer sector. Aquesta finalitat que es pressuposa a totes les entitats fa que l’externalització cap a aquestes presenti aquests altres avantatges: o Reducció de la conducta oportunista: En els processos d’externalització de serveis el seguiment, control i mesurament de resultats són factors clau per a garantir lèxit. En l’àmbit dels serveis socials i comunitaris sovint és difícil mesurar resultats i garantir el compliment del contracte. En aquest context la contractació d’una organització del tercer sector “s’acostuma a presentar en alguns casos com una disminució del risc de conducta oportunista” (Ramió, Salvador, 2007), ja que es pressuposa que una empresa mercantil, que té com a finalitat la maximització de beneficis, aprofitaria aquesta dificultat de control i seguiment en benefici propi. o Incorporació de la participació ciutadana. Les entitats del tercer sector sovint incorporen el ciutadà en els seus processos i canals de participació entenent que aquesta manera de fer està molt lligada a la seva pròpia naturalesa. En contrast amb el paper que juga el ciutadà 13
  • 14. en un servei públic gestionat per una empresa mercantil, una entitat del tercer sector tindria molt més en compte la participació ciutadana.El factor ideològicD’acord amb tot el que hem explicat, darrera de les polítiques de promoció del tercersector, i de les externalitzacions cap a aquest mateix sector, hi ha també una voluntat degenerar un determinat efecte en la societat. Sovint es parla de que el tercer sector generacapital social, que millora la cohesió social, que introdueix justícia social a la societat, oque fomenta valors col·lectius. Malgrat molts d’aquests efectes del tercer sector sónquantificables, cal subratllar aquí l’important pes que assumeix la dimensió ideològica.Un determinat govern decideix destinar recursos públics a promocionar un determinattipus d’organitzacions perquè creu que ajudaran a transformar la societat cap a millor.Tal i com afirma Demetrio Casado (2005) “La major o menor obertura dels sistemespúblics de serveis socials als sectors privats sembla un afer amb fons ideològic; hadexpressar això que sanomena el model de societat”.3.2 Externalització de serveisTal i com explica Ramió (2009), tot i que la prestació de serveis públics a través d’unagent privat no és un element nou, l’externalització sí que suposa una novetat. Laproducció privada d’un servei públic passa de ser un instrument de gestió puntual“a constituir una estratègia modernitzadora de la gestió pública, imprescindibleper a assolir més eficiència i eficàcia, incardinada dins d’un conjunt de correntsque s’han donat en denominar Nova Gestió Pública”. Tal i com hem vist abans,l’externalització de serveis socials i comunitaris a Catalunya ha anat en augment durantels últims anys. De fet, a mesura que els serveis socials i comunitaris s’han anatexpandint, l’ús de les externalitzacions ha anat també en augment.Actualment existeix un volum molt important de bibliografia sobre l’externalització,sobretot en l’àmbit de l’anàlisi econòmic i de la gestió privada. No obstant, aquestaperspectiva ajuda poc a entendre la realitat de l’externalització en l’àmbit públic-sobretot pel que fa a la literatura provinent de l’anàlisi econòmic- . Per a conceptualitzarl’externalització en aquest treball ens recolzarem en una òptica més propera a la gestiópública. L’objectiu és analitzar l’externalització des d’una perspectiva propera al’esquema d’anàlisi de de polítiques públiques, que permeti determinar motivacions i 14
  • 15. raons per a impulsar la política, actors que hi intervenen, processos i implementació dela política, resultats, i avaluació. Per aquesta raó farem servir l’esquema proposat perRamió (2009) que es planteja a partir de 4 preguntes bàsiques en referència al’externalització: Motivacions de l’externalització (Per què?) , Àmbit d’externalització(Què?), Planificació i disseny (Qui?) i Control i avaluació (Com?).L’externalització tal i com es dóna en les administracions públiques actuals no és un fetaïllat i puntual, sinó que és un fet generalitzat. D’acord amb la literatura de referència,quan una organització vol desenvolupar una estratègia externalitzadora ha de tenir clarel sentit de la mateixa. És a dir, una organització no hauria d’externalitzar perquè sí,sinó perquè forma part d’una estratègia que li reportarà una sèrie de beneficis. Acontinuació analitzarem les 4 dimensions proposades per Ramió que es presenten comel marc que determina l’èxit o no d’una política d’externalització per part del’administració pública.Motivacions de l’externalitzacióEn quant al motiu d’externalitzar, hi ha 3 clares motivacions: l’especialització,l’eficiència i l’eficàcia. - Especialització: L’especialització o la delimitació de les anomenades activitats core és un dels factors importants a l’hora d’externalitzar. Segons argumenta la literatura, l’organització ha de definir quines són les seves activitats clau, aquelles que són crítiques per al seu rendiment organitzatiu i en les que ha de concentrar la seva inversió i gestió. Totes les activitats que no formin part d’aquest cor organitzatiu, són susceptibles de ser externalitzades. La idea de fons d’aquesta motivació és que totes les organitzacions tenen uns processos i activitats que són claus i estratègics, i altres activitats en què la pròpia organització no està especialitzada. Per tant, serà més eficient que alguna altra organització les desenvolupi. - Eficiència: una altra de les motivacions per a externalitzar és fer que l’organització guanyi en eficiència, reduint així els costos. La idea és que si l’organització es concentra en les seves activitats core i externalitza la resta, la despesa d’aquestes altres activitats estarà sotmesa al lliure mercat i acabarà sent menor. 15
  • 16. - Eficàcia: aquesta motivació fa referència als guanys en qualitat a l’hora de prestar els serveis. En aquest aspecte hi ha molts estudis contradictoris a l’hora d’afirmar que la qualitat millora quan el servei s’externalitza. Cal esmentar també les dificultats metodològiques a l’hora de poder mesurar aquest increment de qualitat. En primer lloc perquè per a poder mesurar-la, el servei s’ha d’haver produït abans des de l’àmbit públic (i molts cops no és així). I en segon lloc, perquè en determinats serveis, com és el cas dels serveis socials i comunitaris, encara existeix un repte metodològic a l’hora de poder mesurar realment la qualitat en termes d’impacte final.Àmbit d’externalitzacióPer a garantir que les externalitzacions beneficien a la nostra organització no noméshauríem de tenir clares les motivacions, sinó també els límits: quins són aquells aspectesque sota cap concepte s’haurien d’externalitzar. Des d’una òptica propera a la gestiópública, podríem dir que una bona manera de localitzar els àmbits en què externalitzarseria delimitant bé quines són les nostres activitats core. Tindríem doncs una primeramanera de poder establir un límit, per a identificar quines activitats no hauríemd’externalitzar sota cap concepte. Des de l’òptica del dret públic s’ofereix una altramanera d’establir límits. Segons aquest enfoc els límits s’haurien de determinar d’acordamb els poders específics assignats a l’administració pública.Planificació:Una bona planificació de l’externalització és també un factor determinant per a que elresultat sigui exitós. En aquest sentit hi ha 2 elements que cal tenir en compte. Enprimer lloc l’anàlisi del mercat de proveïdors i saber determinar quin d’ells suposa lamillor oferta. En segon lloc hi ha la redacció dels plecs de condicions del contracte.Aquests plecs han de recollir molt bé com es produirà i processarà el producte o servei,quins mecanismes de control i avaluació hi haurà, o quins resultats s’obtindran.Control i avaluacióEl control, seguiment i avaluació de l’activitat que l’administració fa de l’activitatexternalitzada és un potser un dels factors que més pes té a l’hora de garantir l’èxit. Enprimer lloc cal dir que l’avaluació es pot desenvolupar en 3 moments diferents deldesenvolupament de la política pública: Es pot fer abans d’iniciar-la (ex ante), durant el 16
  • 17. desenvolupament de la mateixa, o un cop finalitzada (ex post). El sentit de fer unaavaluació abans de dissenyar i implementar la política pública és poder conèixer bé elproblema que volem tractar. Es tracta d’una avaluació de caràcter diagnòstic que ens hade permetre reduir el risc de planificar i dissenyar una mala política. Les avaluacionsque es desenvolupen durant el període en què la política està en marxa ha de servir peranar rectificant aquells aspectes que no s’estan ajustant als objectius inicials. I lesavaluacions ex post ens han de servir per a fer balanç d’una activitat que ja s’ha acabat,desgranant els aspectes positius i negatius del disseny, estratègia i implementació.A nivell més operatiu, l’avaluació es pot focalitzar en indicadors de diferent tipus. Lainformació que obtenim es pot focalitzar més en els processos, els resultats, l’impactefinal o el rendiment de l’activitat. Per la naturalesa de l’activitat que estudiem – elsserveis socials i comunitaris- és difícil fer avaluacions centrades en l’impacte finalde la nostra política, ja que encara ara constitueix un repte metodològic. Noobstant, les avaluacions sí poden basar-se en indicadors de processos (si hem fet lescoses tal i com les havíem planificat), si hem obtingut el resultat esperat (si s’ha fet elque preteníem), i si els resultats obtinguts s’han aconseguit amb més o menys recursos iprocessos dels que havíem previst (rendibilitat).Per acabar, cal assenyalar que les avaluacions poden tenir una finalitat més enfocada ala rendició de comptes, o bé més enfocada a l’aprenentatge. Les avaluacions quepretenen rendir comptes només buscarien justificar que les activitats externalitzadess’han fet tal i com es determinava en el contracte inicial, per a demostrar que elsrecursos públics s’han processat correctament. En canvi, si l’avaluació també té unafinalitat d’aprenentatge, els seus resultats han de permetre que l’organització canviï,refaci la seva estratègia i millori de manera contínua la gestió. 17
  • 18. 4. Polítiques públiques existentsDurant els últims anys la Generalitat de Catalunya ha incrementat la seva relació amb elTercer Sector. I aquest increment s’ha donat no només en l’àmbit social sinó en tots elsàmbits en què treballa la Generalitat.Com ja hem comentat abans, les polítiques en col·laboració amb el tercer sector espoden dividir en les polítiques de promoció i les polítiques d’externalització de serveiscap a aquest tipus d’entitats. El govern català ha desenvolupat aquests dos tipus depolítiques. Pel que fa a la promoció del tercer sector cal destacar les subvencions ques’han dirigit a les entitats, i dos plans nacionals de promoció: el Pla de Suport al TercerSector Social (2008-2010) i el Pla Nacional de l’Associacionisme i el Voluntariat(2008-2011).Per valorar el conjunt de polítiques dirigides al tercer sector, una bona manera ésanalitzar l’evolució de les partides pressupostàries de la Generalitat de Catalunya en elsúltims anys.Taula 1: Recursos públics del pressupost de la Generalitat dirigits al tercer sectorsegons anys i tipus de partides 2002 (Milers d€) 2006 (Milers d€) Increment (%)Total pressupost Generalitatdestinat al tercer sector 609.660 745.504 22%Compra de serveis per part de laGeneralitat al tercer sector 192.848 225.419 17%Compra de serveis socials icomunitaris al tercer sector 83.877 192.014 129%Font: Elaboració pròpia a partir de les dades del Pla de Suport del Tercer SectorLa taula 1 representa diferents partides dels pressupostos de la Generalitat que s’handirigit al tercer sector. Les columnes recullen la quantia de les partides per als anys 2002i 2006, i l’increment que s’ha donat entre aquests 2 anys. La primera partida ques’analitza és el conjunt de recursos públics dirigits al tercer sector. Aquí entren comprade serveis, subvencions i inversions cap a entitats del tercer sector (no només el sectorsocial). Entre els anys 2002 i 2006 l’increment ha estat del 22%. La segona partida que 18
  • 19. es recull fa referència a la compra de serveis. Aquesta partida mostra un incrementinferior, del 17%. Aquesta dada ens podria fer pensar que les ajudes cap al tercer sectorcada cop es fan més a través de subvencions i polítiques de promoció del tercer sector.No obstant, aquesta hipòtesi queda anul·lada en l’àmbit dels serveis socials. Compodem comprovar, l’última partida indica que la compra de serveis socials al tercersector – per tant, externalitzacions- s’ha incrementat en un 129%.L’any 2006 el total del pressupost del Departament d’Acció Social i Ciutadania destinatal Tercer Sector va ser de 1.081 Milers d’euros. D’aquest pressupost, un 51% es vadestinar a Subvencions i inversions, i un 49% a compra de serveis socials o a pagamentsper acolliment residencial a gent gran i salut mental. Aquesta dada ens permet veure quejust la meitat de la relació que s’estableix entre el sector públic i el tercer sector esprodueix a través de subvencions. 19
  • 20. 5. Anàlisi qualitativa de l’externalització de serveis socials i comunitaris a la Generalitat de CatalunyaEn el present apartat es fa un anàlisi de la situació actual de l’externalització de serveissocials i comunitaris a través d’entitats del Tercer Sector a la Generalitat de Catalunya.El principal element d’anàlisi són les 4 entrevistes realitzades a alts càrrecs de laGeneralitat de Catalunya. Amb l’objectiu de fer una anàlisi més acurada, durant elpresent capítol també es farà referència al marc teòric i a altres dades i documents dereferència.L’estructura que se seguirà és molt similar a la proposada en l’apartat de determinantsd’externalització del marc teòric del present treball, però amb l’afegit d’una cinquenadimensió. Per tant, l’anàlisi es farà en base a aquestes 5 dimensions: - Motivacions de l’externalització - Àmbit d’externalització - Planificació i disseny - Seguiment i avaluació - Elements organitzacionals5.1 Motivacions de l’externalització:De l’anàlisi de les entrevistes es deriven 5 grans motivacions de consens. És a dir, les 4persones entrevistades han coincidit a l’hora d’assenyalar 5 raons perquè l’administracióexternalitzi serveis socials i comunitaris cap a entitats del Tercer Sector: - Expertesa i coneixement de les entitats en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris - Compromís de les entitats amb la seva causa - Limitacions i rigideses en la gestió dels recursos humans dins l’administració - Lentitud de l’administració - Simbolisme i imatge pública de les entitats 20
  • 21. La primera de les motivacions és l’expertesa i el coneixement que tenen les entitatsdel tercer sector en els diferents àmbits dels serveis socials i comunitaris. Enconcret es fa al·lusió a l’experiència, el coneixement i l’especialització. La raó de ser deles entitats del tercer sector és treballar per un element missional, i per tant, sesobreentén que l’entitat tindrà especial sensibilitat per aquella causa. Aquestasensibilitat faria que l’entitat concentri molt coneixement específic i que per tant, entingui més que no pas altres organitzacions. Tal i com s’ha comentat abans,l’especialització és una motivació que recull la literatura de referència: ens diu quel’administració hauria d’externalitzar aquelles funcions o serveis en les que ella no estàespecialitzada, i en les que existeixen altres agents que sí estan especialitzats. Aquestaés doncs una bona motivació per a externalitzar a través del tercer sector, però caldràtenir molt en compte que el tercer sector és molt heterogeni, i que no totes les entitatstenen per què disposar d’aquest valor afegit de coneixement i experiència.La segona motivació que s’ha detectat és el compromís de les entitats amb la sevacausa, i la compartició d’objectius i valors amb l’administració pública. Aquestcompromís i valors es plantegen com una garantia d’èxit del servei externalitzat: comque la missió de l’entitat coincideix amb l’objectiu de la política pública, hi ha méspossibilitats de que l’externalització tingui èxit. Aquesta motivació no es construeixsobre una evidència, sinó que depèn molt de la confiança. El problema en aquest cas ésque l’administració pública gestiona recursos públics, i no sembla suficient ètic nitransparent que el resultat d’aquests recursos públics es deixi únicament en mà de laconfiança. Per tant, podem dir que el factor compromís de les entitats és molt positiusocialment, però que la motivació d’una externalització no s’hauria de basar únicamenten el factor compromís.La tercera motivació de consens són les limitacions i rigideses en la gestió delsrecursos humans de l’administració pública. En concret podem parlar de 3 tipus delimitacions: limitacions per a ampliar plantilles, rigideses en la conformació d’equipsespecífics, i una estructura d’incentius excessivament uniforme.En primer lloc existeixen dificultats a l’hora de contractar nou personal. Aquestesdificultats venen donades sobretot per restriccions i rigideses pressupostàries. Segons 21
  • 22. les persones entrevistades, durant l’última dècada hi ha hagut una contenció del Capítol1 (dedicat a la contractació del personal) a la vegada que s’ha anat incrementant elvolum del Capítol 2 (dedicat a la contractació de serveis externs). Aquesta evolució enels capítols pressupostaris ha dificultat les ampliacions de plantilla, a la vegada que haincentivat la contractació de serveis externalitzats. Pel que fa a la segona limitació, totsels entrevistats han fet al·lusió a la dificultat per a contractar professionals ambexpertesa en un camp concret en els moments necessaris. És a dir, si de maneraurgent un departament necessita muntar un equip amb unes competències específiques,és molt difícil poder contractar els professionals nous amb aquelles capacitats. Ifinalment, la tercera limitació en quant a gestió dels recursos humans és l’estructurad’incentius del personal de l’administració pública. Tots els entrevistats han fetal·lusió en un moment o altre a elements motivacionals o d’incentius delstreballadors de l’administració pública. Uns incentius que en l’àmbit públic semblenser massa uniformes, és a dir, que reben els mateixos incentius els bons treballadors/esque els mals treballadors/es. En les entrevistes s’ha assenyalat que les entitats del tercersector acostumen a tenir una estructura d’incentius i un grau de motivació millor que lade l’administració pública.En contrast amb les anteriors motivacions, les limitacions en quant a la gestió delsrecursos humans té un caràcter més reactiu. L’externalització no es dóna perquèestratègicament s’estan buscant determinats beneficis en l’eficiència o l’eficàcia. Sinóperquè hi ha una presa de consciència de factors que no funcionen bé dins del’administració, i s’intenta cercar una solució a través de l’externalització. No s’intentabuscar un benefici, sinó que es posa un pedaç a un problema que l’administracióté.La quarta motivació que s’assenyala és la lentitud amb que l’administració pot posaren marxa un nou servei. En concret, s’assenyala que l’administració té dificultats al’hora de desenvolupar determinades activitats puntuals que requereixen determinatscanvis en l’estructura, i que requereixen rapidesa. En aquest sentit els entrevistats hanassenyalat diverses causes: limitacions pressupostàries, de personal, i rigidesesnormatives. En tot cas, el que es busca en l’externalització a través del tercer sector espot resumir en una paraula: rapidesa. Podem dir doncs, que ens tornem a trobar davantd’una motivació de característiques reactives. 22
  • 23. Per acabar, la cinquena de les motivacions que més consens ha generat fa referència alsimbolisme i la imatge pública de les entitats del tercer sector. Sembla ser queaquestes entitats tenen una imatge pública molt neutral, propera a la ciutadania, iindependent. En moltes actuacions de serveis socials i comunitaris, com per exemple enel desenvolupament de plans comunitaris, si el programa s’associa excessivament ambel govern, pot fer perillar l’èxit del servei. També s’ha fet al·lusió a aquest simbolisme al’hora d’encarregar estudis sobre la situació social o sobre el funcionament dedeterminats programes socials. Encara que l’administració fes l’estudi amb molt derigor, sempre és millor que ho faci una universitat o bé una entitat del tercer sector ambexperiència i rigorositat en l’elaboració d’estudis. I no tant per l’expertesa a l’hora defer estudis, sinó perquè es dóna una imatge de neutralitat i independència. És curiósperquè les mateixes entitats participen dels serveis, i poden estar igual o mésinteressades que l’administració en què els resultats dels estudis siguin de la sevaconveniència. És una motivació que cal tractar amb pinces, ja que, si bé en alguns casosconcrets pot ser una bona motivació, en altres casos concrets pot resultar una malapractica des del punt de vista de l’ètica pública. Caldria doncs ser molt meticulosos enl’ús d’aquesta motivació, i tenir en compte que en cap cas és un argument generalitzableper al conjunt d’entitats del tercer sector ni per al conjunt d’activitats desenvolupadesdes del sector públic.D’acord amb la bibliografia analitzada existeixen tres motivacions clares per aexternalitzar un servei: l’especialització, l’eficiència (reducció de costos) i l’eficàcia(qualitat). D’aquests 3, només un d’ells ha aparegut de manera generalitzada en lesentrevistes: l’especialització. Pel que fa a l’eficiència i la reducció de costos ha aparegutpoc, i sempre assenyalat com a motivació secundària i no prioritària. Pel que fa a laqualitat tampoc s’ha detectat un discurs fort a favor d’aquesta motivació. El que sí s’hadit és que les entitats del tercer sector, sovint solen ser innovadores i compromeses ambla seva causa. I d’acord amb aquests dos factors, sovint les entitats gestionen els serveisamb una qualitat superior amb la que ho podria fer el sector públic. En tot cas, es famolt d’èmfasi en que la qualitat no és un factor inherent a tot el tercer sector, sinó que laqualitat sempre dependrà de l’entitat que gestioni el servei. 23
  • 24. En les entrevistes també ha aparegut una motivació de caràcter més ideològica: tots elsentrevistats han explicat que externalitzar al tercer sector també reverteix enl’enfortiment de l’entramat associatiu, i per tant, genera un efecte social positiu.Concretament es parla de com l’activitat del tercer sector reverteix en formar a gent, i afomentar valors com la justícia, la solidaritat o la igualtat. En aquest cas cal subratllarque s’està fent al·lusió a elements de caràcter més ideològic. No obstant, entre labibliografia analitzada, existeixen estudis que corroboren aquest efecte social positiu deltercer sector4. Però també cal dir que aquests mateixos estudis expliquen que l’efectesocial positiu sempre estarà determinat per la manera amb que es gestionin els recursos(Gaskin, 1999). És a dir, sí que podem afirmar que apostar pel tercer sector és positiu, isí que podem dir que externalitzar a través d’aquestes entitats pot arribar a tenir unefecte socialment positiu, però sempre i quan es doni una condició: que puguem fer unseguiment i avaluació de com s’estan gestionant els recursos públics. Perquè senseaquest seguiment i avaluació, no podem garantir que la premissa inicial sigui certa.De l’anàlisi realitzada es desprèn un clar punt fort: el consens detectat al voltantl’especialització com a motiu per a externalitzar. Cal dir que aquest consens en quanta l’especialització no apareix en l’estudi Els determinants i la gestió de l’externalitzacióa Catalunya (Ramió, Salvador, Garcia, 2007)5. Aquest estudi fa una anàlisi del’externalització a nivell de totes les administracions catalanes, i no detectal’especialització com a motivació de consens. Podem dir doncs, que en l’àmbit delsserveis socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya, i a diferència d’altresadministracions catalanes, apareix una motivació de consens que encaixa amb el que lateoria de l’externalització defensa. El punt feble és que aquesta motivació proactiva,sembla quedar contrarestada per altres motivacions de caràcter reactiu que sónmolt presents en el discurs de les persones entrevistades. I aquí hem de fer referènciasobretot a les rigideses en la gestió dels recursos humans i les que fan referència a lalentitud de l’administració a l’hora d’adaptar la seva estructura a necessitats puntuals.És molt positiu que existeixi una clara motivació proactiva i de consens, però semblaquedar contrarestada per altres motivacions massa reactives. No queda clar fins a quin4 Veure apartat 3.1 Promoció del tercer sector5 L’estudi, que analitza la gestió de les externalitzacions al conjunt d’administracions catalanes, no destacal’especialització com a motivació generalitzada i de consens a l’hora d’externalitzar. 24
  • 25. punt l’externalització s’està fent per a millorar la gestió, o fins a quin punt s’està fentper a posar un pedaç a un problema que té l’administració.5.2 Límits a l’externalització:En quant als límits a l’externalització tots els entrevistats han expressat el seuposicionament favorable a que existeixin determinats límits. Ara bé, quan s’ha demanaten concret quins són els àmbits que no s’haurien d’externalitzar, les respostes handivergit. En el que sí que hi ha hagut consens és que l’administració no pot externalitzarsota cap concepte el poder de decisió i els òrgans de decisió. Més enllà d’aquest elementde consens, els posicionaments són molt divergents. Alguns discursos estaven més aprop de les perspectives de de la gestió privada, i afirmaven que els límits s’havien demarcar en funció dels processos que aporten valor a l’administració. Altres discursosestaven més alineats amb la perspectiva del dret públic, i afirmaven que sota capconcepte es podien externalitzar les funcions sancionadores. Finalment, un delsentrevistats va fer molt d’èmfasi en què les avaluacions permanents, i sobretot aquellesque vagin molt lligades a la rendició de comptes de les entitats cap a l’administració, nos’havien d’externalitzar. Les que sí s’haurien d’externalitzar són les avaluacions decaràcter més puntual i estratègiques.A l’hora de marcar límits a l’externalització també pot ser molt important tenir encompte si l’administració tindrà mecanismes suficients per a fer el seguiment iavaluació del servei. Preguntats per aquesta qüestió, cap dels entrevistats ha dit queaquest element es valorés abans de decidir si es tirava endavant o no una externalització.De l’anàlisi es pot extreure la conclusió de que no existeix un discurs clar icompartit sobre quines són les funcions que aporten valor a l’administració i queno es poden externalitzar sota cap concepte. Aquest fet és encara més evident sitenim en compte que cap dels entrevistats coneixia l’existència de cap protocol sobrequines funcions de l’administració són o no són externalitzables.5.3 PlanificacióSegons el conjunt d’alts càrrecs entrevistats, la majoria de serveis que s’externalitzavens’intentaven fer via concurs. Per tant, s’intentaven deixar de banda altres formes de 25
  • 26. relació amb les entitats com poden ser les subvencions o els convenis. Aquestposicionament és molt positiu perquè de vegades l’administració ha utilitzat línies desubvencions per a oferir un servei que en realitat no se sabia exactament si era detitularitat pública o si era impulsat per l’entitat. Cal doncs subratllar que és positiu queles persones entrevistades tinguin un discurs clar al voltant de la idea de que totsels serveis de titularitat pública s’han de vehicular via contracte.Un dels elements clau de la planificació de l’externalització és la redacció dels plecs declàusules. Malgrat tots els entrevistats han donat molta importància a aquest element,tots ells han expressat una certa distància respecte a la redacció dels mateixos. Els plecses fan d’acord a uns estàndards i es treballen poc de manera específica per a cadaexternalització. En aquest sentit, tots els entrevistats fan referència a que l’assessoriajurídica dels respectius departaments són els encarregats de la redacció d’aquests plecs.Sobre els plecs de clàusules també cal assenyalar que a l’hora de redactar-los es té moltpoc en compte com es farà l’avaluació i el seguiment. Ens trobem doncs en un clar puntfeble en quant a les externalitzacions cap al tercer sector: els plecs són poc ajustats ales necessitats de cada externalització i es recull molt poca informació referent acom es desenvoluparà el seguiment i l’avaluació del servei.Durant el treball de camp s’ha aprofitat per a preguntar als entrevistats sobre lesanomenades clàusules socials. Aquestes clàusules socials pretenen introduir elementsals plecs de condicions que permetin prioritzar el guanyador del concurs més enllàd’aspectes estrictament econòmics. Amb aquestes clàusules es pretén que les entitats deltercer sector tinguin un cert avantatge a l’hora de competir al costat d’una empresamercantil davant d’un concurs. Dels alts càrrecs entrevistats, els que han assegurat quesí recollien clàusules socials en el conjunt dels seus contractes són els que pertanyen al’antic Departament d’Acció Social i Ciutadania. De fet, els entrevistats han explicatque a partir de l’any 2009 la majoria dels concursos d’aquest departament ja es feienamb aquestes clàusules socials per defecte.5.4 Seguiment i avaluacióEn l’àmbit del seguiment, control i avaluació, s’han detectat nombroses febleses,sobretot relacionades amb una actitud d’excés de confiança en les entitats. Tot i quepugui ser cert que les entitats a les que s’externalitza estan molt compromeses amb els 26
  • 27. objectius de la política pública, això no pot ser una excusa per a no avaluar. Estemparlant de recursos públics i per tant caldria ser molt curosos i transparents a l’hora defer una bona traçabilitat de la forma amb que s’estan gastant els recursos econòmics.En el conjunt d’entrevistes s’ha detectat que el grau de rigorositat en l’avaluació depènmolt del departament o direcció general en que ens fixem. Mentre a l’ICASS (InstitutCatalà d’Assistència i Serveis Socials) sí sembla haver una recollida de dades ambinformació relativament sistematitzada, a molts altres organismes això no existeix. Noobstant, sí que podem afirmar que a nivell general – i a excepció de l’ICASS i una altraexperiència que després comentarem- les eines utilitzades per a avaluar solen ser moltrudimentàries. Quan s’interpel·la als entrevistats sobre les eines d’avaluació, ens parlende memòries anuals, d’informes anuals de casos, i de reunions. El conjunt de sistemesde recollida d’informació que es descriuen en les entrevistes són molt poc sistematitzatsi recullen dades poc contrastables. Per una banda, poc sistematitzats perquè cada entitatreporta informació de manera individual, sense uns criteris excessivament definitsi comuns, i la informació no s’afegeix a cap base de dades conjunta per a poder ferconsultes i informes filtrats per variables, casos o entitats. Sovint és impossible poderfer valoracions comparatives entre serveis. Per altra banda, poc contrastable perquè elmateix objecte d’avaluació (els tècnics de les entitats) sol ser el que genera lainformació i les dades de control. En aquest sentit cap dels entrevistats coneixl’existència d’una eina tipus CRM (Customer Relationship Management en anglès) dinsl’administració de la Generalitat de Catalunya. Tampoc existeixen quadres decomandament per a facilitar la tasca dels directius públics. És molt curiós perquèactualment qualsevol empresa catalana gran o mitjana disposa d’eines d’aquest tipus,mentre que els departaments de la Generalitat analitzats, amb un volum de treballadorsigual o superior a aquestes empreses, no disposen d’una eina així.Molt relacionat amb la no existència d’aquestes eines d’informació sistematitzada,també cal destacar la gelosia informativa existent entre els diferents departamentsdel govern. Tots els entrevistats han assenyalat la dificultat que hi ha a l’hora decompartir bases de dades o qualsevol altre tipus d’informació entre departaments.Sembla que la informació és vista com una font de poder que no es pot malgastar totcompartint-la amb els altres departaments del govern. Evidentment, això entorpeixfortament la bona gestió de les externalitzacions, ja que és impossible que els mateixos 27
  • 28. dirigents que impulsen les polítiques puguin saber quina relació tenen cadascuna de lesentitats amb la Generalitat de Catalunya. Un exemple molt clar d’això, és que elsentrevistats no coneixien exactament quants recursos econòmics rep cadascuna de lesentitats des dels diferents departaments del govern.Pel que fa al tipus d’informació que es recull amb aquestes eines, totes elles estan moltorientades únicament als processos. En canvi els indicadors de resultats, qualitat,impacte o rendiment són pràcticament inexistents. Tampoc s’ha detectat que elsentrevistats tinguin un coneixement ampli sobre sistemes d’avaluació o tipologiesd’indicadors. Quan es pregunta als entrevistats sobre quin tipus d’indicadors es recullen,la majoria dels entrevistats respon que depèn molt dels tècnics. És a dir, que la decisióde quin tipus d’indicadors recollir és una decisió que pren el tècnic, quan en realitathauria de ser fruit d’una decisió compartida amb els càrrecs polítics. Cal recordar aquíque la selecció dels indicadors hauria de venir determinada pels objectius del’avaluació. Però com aquests objectius no estan definits, és el tècnic el que acabadecidint quins indicadors prefereix recollir.El conjunt d’informació recollida està, en general, molt orientada a la rendició decomptes, i poc orientada a la millora contínua i la redefinició estratègica. Pel que fa a larendició de comptes és cert que tots els departaments analitzats demanen a lesentitats memòries anuals, reunions i informes. I en això són rigorosos. Per tant,podem afirmar que existeix un cert sistema de rendició de comptes. Ara bé,pràcticament podríem dir que la informació que es recull només té la funció de consultaen cas de que, en el futur, es detecti que alguna entitat no està desenvolupantcorrectament el servei externalitzat. La recollida d’informació per tant, sovint no és nitan sols útil per a detectar febleses de manera prematura. Pel que fa a la milloracontínua i la redefinició estratègica, els sistemes de recollida d’informació nopermeten orientar-se cap a aquesta finalitat.La valoració que fan els mateixos entrevistats de l’avaluació dins de l’administraciópública és que, en general és molt millorable. Fruit d’aquest dèficit en l’àmbit del’avaluació, l’administració es veu obligada a externalitzar la mateixa avaluació d’unaexternalització. Més enllà del joc de paraules, aquest fet és bastant significatiu deldèficit existent a l’hora d’avaluar. 28
  • 29. Una de les persones entrevistades va posar en marxa un equip d’avaluacióinternalitzat per a fer el seguiment de part dels projectes de la Direcció General dela qual era responsable. L’experiència descrita per l’entrevistat constitueix un fet aïllati una bona pràctica dins de l’àmbit dels serveis socials i comunitaris del govern català:tant per les característiques de l’equip, com pels seus objectius i els seus resultats.L’equip d’avaluació estava format per 4 persones i avaluava de manera permanent lamajoria dels programes de la Direcció General d’Acció Comunitària: Programes Òmnia,Aprendre a aprendre, Plans de desenvolupament comunitari, i el Pla Integral del PobleGitano. L’avaluació que es va desenvolupar estava molt enfocada a la qualitat delsserveis, i es va centrar en indicadors de processos basats en uns estàndardsinternacionals definits per la Community Development Society (CDS)6. Pel que fa larendició de comptes, l’avaluació va permetre comprovar, en base a estàndardsinternacionals i en base als contractes, quines entitats complien amb els mínims dequalitat exigibles, i quines entitats no. A les entitats que excel·lien la CDS els permetiaelaborar articles de bones pràctiques, la qual cosa introduïa un bon incentiu per alstècnics responsables de les entitats. D’altre banda, a les entitats que no complien unsmínims de qualitat, se les citava a una reunió, s’exposaven els resultats concrets, ise’ls demanava que introduïssin canvis concrets. Aquest fet és molt importantperquè va permetre canviar el sistema d’incentius. Fins llavors la Generalitat deCatalunya havia tractat per igual a totes les entitats: tant si desenvolupaven el serveiamb excel·lència com si desenvolupaven el servei de manera deficient. Evidentment lesentitats que desenvolupaven el servei de manera deficient van oferir resistències. Però ladinàmica d’avaluació, segons l’entrevistat, va ser molt ben rebuda per part de lesentitats que gestionaven amb bons nivells de qualitat.L’equip de seguiment també es va fer servir per a redefinir l’estratègia delsprogrames socials i de la mateixa estratègia de la Direcció General. En aquest sentit,l’entrevistat reconeix que dels resultats de l’avaluació no només van sortir deficiènciesentre les entitats, sinó també en relació a la coordinació que en feia l’administració.Fruit d’aquests resultats, la Direcció General va redactar un pla per a refer l’estratègia i6 http://www.comm-dev.org/ 29
  • 30. la coordinació de les polítiques, un pla que no s’ha arribat a implementar a causa delcanvi de govern.5.5 Elements organitzacionalsEn quant als elements organitzacionals s’han detectat febleses a dues bandes: tant al’administració pública com en les estructures organitzatives del tercer sector.Per la banda del tercer sector existeix una excessiva dependència del sector públic.Sovint es descriu que les estructures de les entitats depenen en gran mesura delfinançament públic: ja sigui via convenis, subvencions o contractes. El primer problemaderivat d’això és la manca d’independència de les entitats. Això fa perdre a l’entitat elseu valor afegit i la seva raó de ser: un agent compromès amb una causa, que fa de canalde participació i influència política per a la ciutadania.Anant una mica més enllà, els entrevistats venen a dir que les entitats sovint confonenles polítiques de promoció del tercer sector amb les externalitzacions. És a dir, lespolítiques de promoció s’acostumen a articular a través de subvencions i convenis, il’administració entén que en part van dirigides a reforçar l’estructura de les entitats. Elproblema, segons els entrevistats, apareix quan les entitats demanen guanyar el concurs,o que el servei externalitzat es mantingui, perquè sinó això afectarà a la seva estructura.Aquest fet, a més a més de ser una clara confusió de polítiques, mostra una claradependència del tercer sector respecte del sector públic.Per la banda de l’administració pública, es detecta que el personal públic –tant políticcom tècnic- mostra una clara voluntat de desenvolupar serveis a travésd’externalitzacions cap el tercer sector. Ara bé, malgrat hi ha voluntat, existeixenclares febleses a l’hora de desenvolupar un rol d’administració relacional: elpersonal està poc format en relació a l’externalització, hi ha poca cultura deseguiment i es detecten coneixements deficitaris en l’àmbit de l’avaluació.S’externalitza cap al tercer sector, però com l’organització no és capaç de donarresposta a aquesta nova manera de funcionar, les relacions entre administració i tercersector depenen en excés de la confiança. 30
  • 31. Derivat d’aquesta falta de capacitat per a funcionar sota una lògica d’administraciórelacional, el govern ha acabat consolidant un sistema d’incentius uniforme cap ales entitats. L’administració s’acaba comportant igual amb les entitats quedesenvolupen un servei de qualitat, que amb aquelles entitats que desenvolupen elservei encomanat de manera deficitària. Per tant, es dóna el mateix incentiu a la bonaentitat que a la mala entitat. Curiosament, quan els entrevistats parlen de la relació quel’administració estableix amb les entitats, fan una descripció que s’assembla molt a laque fan de l’estructura d’incentius del personal públic. 31
  • 32. 6. ConclusionsL’externalització de serveis socials i comunitaris del sector públic no és un fet aïllat ipuntual. Durant les darreres dues dècades la gestió de serveis socials i comunitaris perpart d’entitats del tercer sector ha anat creixent. Només entre els anys 2002 i 2006 lacontractació de serveis socials a entitats del tercer sector per part de la Generalitat deCatalunya ha mostrat un increment del 129%. Des del punt de vista de la gestió pública,la decisió d’externalitzar no es pot prendre sense cap motiu aparent. L’externalitzaciód’un servei és una decisió estratègica que ha de ser motivada per la mancad’especialització de l’administració en aquell àmbit, pels guanys que suposa enl’eficiència (reducció de costos), o per la millora que pugui implicar en l’eficàcia(augment de la qualitat). La decisió d’externalitzar doncs, ha de ser fruit d’una actitudproactiva, i amb una clara voluntat de millorar la gestió.En aquest sentit, s’ha detectat que en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris de laGeneralitat de Catalunya, existeix un consens a l’hora d’entendre que una de lesmotivacions a l’hora d’externalitzar, és l’especialització de les entitats del tercer sectoren els àmbits d’actuació del servei concret. L’existència d’aquesta motivació proactiva ide consens és molt positiva. Ara bé, aquesta motivació de caràcter proactiu queda moltsovint amagada per altres de caràcter reactiu. L’administració majoritàriament acabaexternalitzant a causa de les limitacions en la gestió dels recursos humans, de lesrigideses pressupostàries, i de la lentitud de l’administració a l’hora d’adaptar-se anecessitats puntuals. El fort pes d’aquestes motivacions reactives fa pensar que demanera generalitzada la decisió d’externalitzar no és una decisió estratègica per amillorar la gestió de l’administració, sinó una fugida endavant per a salvar-se delsproblemes domèstics que el mateix sector públic no ha sabut solucionar.Una motivació que també apareix a l’hora d’externalitzar cap al tercer sector, és la depromocionar un sector que genera un efecte social positiu. Aquesta motivació és moltpresent en els discursos dels entrevistats i en la bibliografia analitzada. No obstant,aquesta motivació se sustenta en arguments molt ideològics, i sovint sense una based’evidència empírica prou sòlida. Cal dir que s’han localitzat estudis que demostren queel tercer sector genera efectes socials positius. En concret els efectes positius esdonarien en 5 grans àmbits: en la justícia i la igualtat social, la cohesió i inclusió social, 32
  • 33. la participació ciutadana, la generació de valors col·lectius, i la detecció de problemessocials de manera prematura7. Ara bé, alguns d’aquests estudis, també avisen de quel’efecte positiu sempre ve determinat per la manera, el com, s’inverteixen i es processenels recursos dins de les entitats. Per tant, aquesta motivació perd tota la seva força sil’externalització no es fa amb una bona planificació, seguiment i avaluació. El que éspreocupant és que de vegades es pot esgrimir aquest efecte social positiu com ajustificació per a no haver d’avaluar el servei externalitzat. Hem de concloure doncs,que aquesta és una motivació de caràcter ideològic - i que per tant no hauria de serl’única motivació que porti a externalitzar un servei- , i que sota cap concepte es pot ferservir aquest argument com a justificació per a rebaixar les exigències de seguiment iavaluació.En un altre ordre de coses, s’ha detectat que l’administració pública sembla estarreproduint l’estructura d’incentius del personal públic a l’hora de relacionar-se amb lesentitats del tercer sector. En la gestió de les externalitzacions, sembla quel’administració està consolidant un sistema d’incentius igual d’uniforme que amb elstreballadors i treballadores públics. Es a dir, tracta de la mateixa manera les entitats queestan gestionant el servei de manera eficient i amb alts nivells de qualitat, que a lesentitats que ni tan sols estan complint uns mínims exigibles. Darrera d’aquest sistemad’incentius uniformes, s’amaguen clars dèficits en l’àmbit del seguiment. Les einesd’avaluació que es descriuen a les entrevistes solen ser molt rudimentàries, i elssistemes de recollida d’informació són poc sistematitzats i basats en dades poccontrastables.A nivell global, s’observa que l’administració està fortament preocupada per leslimitacions en la gestió del personal públic, per una estructura d’incentius de personalmolt uniforme, per rigideses pressupostàries, i per una falta d’agilitat i rapidesa. Davantd’aquests problemes, l’administració fuig endavant i externalitza, i entra en un bucle enel que cada vegada és més difícil sortir-ne. A mesura que passa el temps, cada vegadas’allunya més de solucionar els problemes inicials i va carregant la motxilla amb nousreptes i problemes.7 Veure apartat 3.1 Promoció del tercer sector 33
  • 34. Davant de tot això, l’administració hauria de començar a treballar per a revertir lasituació. Ara mateix canviar totes les febleses detectades a la vegada seria una tascapràcticament impossible. Ara bé, sí que existeixen alguns aspectes clau en els que, sis’incideix, es podria començar a revertir la situació. D’acord amb tot el que s’haanalitzat en aquest treball, es recomana incidir especialment en tres aspectes. El primerés avançar en el camp del seguiment i l’avaluació amb l’objectiu de canviar el sistemad’incentius cap a les entitats. Els sistemes d’avaluació haurien de recollir dadescontrastables, comparables, i haurien d’estar compilades de manera sistematitzada. Elsegon aspecte és tenir molt clar que la principal motivació per a externalitzar ésl’especialització de les entitats en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris. I que pertant, la planificació, seguiment i avaluació han de dirigir-se a potenciar els beneficis quepot reportar aquesta especialització. Per acabar, el tercer aspecte en el que incidir ésminimitzar les rigideses de l’administració pública. Segurament aquest últim és el mésambiciós, però és un aspecte que aconseguiria donar un salt qualitatiu molt importanten l’àmbit de la gestió pública. 34
  • 35. 7. Bibliografia:Aguilar, M. (2011) Els serveis socials a l’estat. Els serveis socials a Catalunya, 1a ed.149-160.Bayarri, V. (2005) Les entitats no lucratives i de voluntariat en la prestació de serveissocials. Educació social, 34. 59-74.Cabra de Luna, M. J., de Lorenzo García, R. (2005) El Tercer Sector en España:Ámbito, tamaño y perspectivas, Revista española del Tercer Sector 1: 95-134.Casado, D. (2005) La construcció institucional dels serveis socials a Espanya. Educaciósocial, 34. 15-27.Fantova, F. (2005) Gestionar serveis socials. L’assignatura pendent?. Educació social,34. 28-43.Fernandez, C. (2011) De les necessitats socials a les formes de resposta. Els serveissocials a Catalunya, 1a ed. 47-62.Fundación Luis Vives. (2011)Modeloseuropeos en la evolución del Tercer SectorSocial. Madrid: Fundación Luis Vives.Gaskin, K. (1999) Valuing volunteers in Europe: a comparative study of the VolunteerInvestment and Value Audit, Voluntary Action Volume 1: 35-49.Generalitat de Catalunya (2010) Pla Nacional de l’Associacionisme i el Voluntariat.Barcelona.Generalitat de Catalunya (2008) Pla de Suport al Tercer Sector Social. Barcelona.Observatori del Tercer Sector (2009) Anuari 2009 del Tercer Sector Social deCatalunya. Barcelona: Taula d’Entitats del Tercer Sector Social. 35
  • 36. Observatori del Tercer Sector (2011) Anuari 2011del Tercer Sector Social deCatalunya. Barcelona: Taula d’Entitats del Tercer Sector Social.Paine, A. E., Howlett S. (2007) Volunteering Works: Volunteering and social policy.Institute for Volunteering Researchand Volunteering England.Pelegrí, X. Vilà, A. (2011) Sorgiment i evolució dels serveis socials a Catalunya. Elsserveis socials a Catalunya, 1a ed. 125-144.PublicAdministration Select Committee(2008) Public Services and the Third Sector:Rhetoric and Reality. London: The House of Commons.Ramió, C., Savador, M., Garcia, O. (2007) Els determinants i la gestió del’externalització a Catalunya. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya.Ramió, C. (2009) Teoría y pràctica del fenómeno de la externalización, Serie Gobiernolocal 14: La colaboración público-privada y la creación de valor público: 57-81.Barcelona: Diputació de Barcelona.Salamon, L., Anheier, H. (1992) Toward an understanding of an International non profitsector. The Johns Hopkins Comparative Non Profit Project. Non profit Managementand Leadership 2: 311-324.Subirats, J. (2010) Ciudadanía e Inclusión Social: El Tercer Sector y las políticaspúblicas de acción social. Barcelona: Fundación Esplai.Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya (2009) El Valor afegit del TercerSector en la prestació de serveis públics. Guia pràctica de clàusules socials en lacontractació pública de serveis socials i d’atenció a les persones. Barcelona.Vilà, A. (2011) Sorgiment dels serveis socials a l’estat espanyol. Els serveis socials aCatalunya, 1a ed. 111-122. 36
  • 37. Villa, M. (2011) Ordenació i gestió dels serveis socials. Els serveis socials a Catalunya,1a ed. 257-278. 37

×