La réforme du congé parental en Allemagne : vers le modèle nordique ?

1. La réforme du congé parental
en Allemagne : vers le modèle nordique ?
Familienservice GmbH Berlin, research & development.
Daniel Erler
Mots clés : Politique familiale – Congé parental – Allemagne.
Depuis des décennies, les politiques familiales alle- politique familiale allemande qui, tout comme le
mandes ont été basées sur le modèle de « l’homme système allemand de protection sociale dans son
gagne-pain » et ont renforcé le rôle des femmes ensemble, a été construit sur le modèle du « père
comme mères et gardiennes du foyer. Ainsi, l’intro- soutien de famille ». L’attention que les hommes
duction récemment d’une nouvelle allocation politiques consacrent depuis longtemps au foyer
parentale sous condition de revenus représente un familial et à l’importance des relations mère-enfant
changement fondamental, parce qu’elle a pour a été partiellement supplantée par les inquiétudes
objectif de permettre, d’une part, un investisse- relatives au faible taux de natalité allemand et au
ment plus important des pères dans l’éducation besoin de valoriser le capital humain constitué par
des enfants et, d’autre part, la réduction du temps des femmes de plus en plus souvent diplômées. En
d’éloignement du marché du travail après la fait, le débat de ces dernières années en matière de
naissance. Cet article retrace l’évolution de la légis- politique familiale a été amplement dominé par la
lation du congé parental allemand au sein du difficulté de devoir encourager les jeunes couples
contexte plus large de la politique familiale, en à avoir des enfants tout en réduisant les coûts
portant une attention particulière sur le processus occasionnés par leur mise au monde pour les
politique qui a permis le changement de para- mères. Dans un plus vaste contexte d’évolution des
digme de ces dernières années. Il montre dans politiques familiales et de plus grande attention
quelle mesure la réunification de l’Allemagne et pour le développement des services consacrés à
l’alternance politique en faveur d’un gouverne- l’enfance, la récente réforme du congé parental
ment de coalition social-démocrate ont été d’impor- semble donc être le signe d’un changement de
tants catalyseurs pour les réformes actuelles des paradigme dans le cadre de la politique familiale
politiques. allemande.
À l’instar de celles d’autres pays européens, la La question que l’on souhaite poser dans les pages
législation allemande en matière de congé suivantes est de savoir pourquoi et comment un
parental a subi de nombreux remaniements ces tel changement a pu avoir lieu. Il pourrait être tentant,
dernières années, qui ont atteint leur point culmi- à première vue, de voir dans ce changement une
nant avec la création, en 2007, d’une allocation de simple réaction politique rationnelle aux pressions
remplacement du salaire d’une durée de douze exercées par des problèmes de nature socio-écono-
mois. Lorsque le congé parental a été introduit en mique. Mais ceci n’explique pas pourquoi cette
Allemagne de l’Ouest en 1986, le principal objectif évolution a lieu seulement maintenant, puisque le
des responsables politiques était d’encourager taux de natalité en Allemagne est très faible depuis
activement les mères à rester à la maison et à le milieu des années 1970. Ceci n’explique pas non
s’occuper de leurs enfants pendant les premières plus l’orientation de ce changement de politique
années de leur vie. A contrario, la nouvelle allo- car, comme l’a dit très justement Giandomenico
cation parentale soumise à condition de revenus Majone : « les conditions objectives sont rarement
(Elterngeld) vise explicitement à réduire la durée suffisamment contraignantes et claires pour influer
d’éloignement du jeune parent du marché du travail sur l’agenda politique ou dicter une conceptualisa-
tout en favorisant une plus forte participation des tion adéquate des problèmes politiques » (Majone,
pères dans l’éducation des enfants. Ceci marque 1989:23). En d’autres termes, même si les questions
un pas décisif loin du schéma classique de la ayant trait à l’égalité des sexes et à la démographie
Cet article est issu du chapitre consacré à l'Allemagne rédigé par l'auteur in Kamerman S. et Moss P. (dir.), 2009, The politics
of parental leave policies. Children, parenting, gender and the labour market, Bristol, Policy Press.
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2. sont devenues d’importants moteurs de change- qui travaillaient, conformément à l’héritage laissé
ment politique, ceci n’explique pas l’orientation de par les origines bismarckiennes du système de pro-
ce changement de politique, car il n’y a jamais une tection sociale allemand. Déjà en 1878, un congé
seule réponse politique optimale à des problèmes obligatoire, sans solde, de trois semaines après la
socio-économiques complexes. naissance avait été introduit pour protéger les
femmes qui travaillaient et leurs enfants.
Alors que les institutions et la pression des problèmes
délimitent le choix des politiques et les préférences Après la Seconde Guerre mondiale, en 1952, le
des acteurs du monde politique, elles ne déter- législateur publiait une nouvelle loi sur le congé de
minent pas le cours spécifique de leur action. En maternité (Mutterschutzgesetz), prévoyant douze
effet, les théoriciens du constructivisme social ont semaines (six avant et six après l’accouchement)
depuis longtemps mis l’accent sur le rôle crucial de congés payés pour les mères qui travaillaient,
que jouent les idées et le discours politique en également protégées contre le licenciement illégal.
tant que « cadre cognitif » (Surel, 2000) à l’intérieur Si, d’un côté, cette mesure représentait une avancée
duquel les décisions politiques sont prises. Notam- majeure pour les femmes et une reconnaissance de
ment, à des moments de changement radical, « les nature financière explicite de leur droit au care,
idées promues par des acteurs impliqués dans la d’un autre côté, elle renforçait ultérieurement
lutte politique sont vitales, car elles servent de base l’image de l’homme soutien de famille, profondé-
à ceux qui agissent pour interpréter les mutations ment enracinée dans le système de sécurité sociale
de l’environnement socio-économique » (Lagergren ouest-allemand de l’après-guerre. En 1979, une
cité dans Brodin, 2005:3) et sont donc susceptibles réforme du congé de maternité a laissé intact le
d’influencer largement les réponses politiques. Afin cadre essentiel de la loi initiale, tout en introduisant
de comprendre pleinement les récents changements un congé de maternité facultatif de six mois
intervenus dans la politique familiale, nous allons (Mutterschaftsurlaub), pendant lequel les mères
présenter une analyse détaillée des principales qui travaillaient recevaient une somme mensuelle
réformes mises en place en Allemagne en matière de de 750 DM (environ 375 euros). La nouvelle allo-
congé parental et de la dynamique politique dans cation était réservée aux mères qui travaillaient et
laquelle elles se sont inscrites. En plaçant ces a été lourdement critiquée par le parti d’opposition
réformes dans un contexte plus vaste à la fois institu- chrétien-démocrate qui y voyait une tentative
tionnel et de politique familiale, nous conclurons délibérée d’encourager les femmes à travailler, en
en identifiant les principaux moteurs ayant guidé le limitant ainsi leur liberté de choix (Wahlfreiheit) de
changement par rapport au modèle traditionnel de rester à la maison, fidèles à leur rôle de femmes au
la politique familiale allemande. foyer. Cependant, en réalité, la loi continuait à
s’inscrire en grande partie dans la logique du père
soutien de famille, puisque les hommes étaient
Aux origines de la politique allemande exclus du droit au congé parental, et les services
en matière de congé parental de garde des enfants restaient toujours absents de
l’agenda politique.
Le système de protection sociale allemand est
La situation en Allemagne de l’Est était complète-
souvent cité en tant qu’archétype du modèle du
ment différente. Dès le début, les politiques est-
« père soutien de famille ». En effet, ce système
allemandes ont été orientées vers une promotion
assure au père chef de famille et aux membres de la
active de l’emploi des femmes, même quand
famille qui sont à sa charge de généreuses presta-
celles-ci avaient des enfants en bas âge. Le droit et
tions de chômage, de maladie et de retraite, tout en
le devoir des hommes et des femmes de contribuer
partant du principe que les femmes au foyer prendront
au bien commun par le biais d’un travail rémunéré
soin de la maison et des enfants. Conformément à ce
étaient inscrits dans la Constitution est-allemande
modèle basé sur la subsidiarité et sur le maintien des
et, par conséquent, les jeunes mères pouvaient
rôles traditionnellement attribués aux deux sexes,
s’arrêter pour une période maximum d’un an après
les politiques de la famille en Allemagne de l’Ouest
la naissance de l’enfant (période que l’on appelait
se sont portées, pendant des décennies, sur un élar-
« l’année du bébé »). En raison de cette législation
gissement des prestations familiales et des droits au
fortement axée sur le travail des femmes, soutenue
congé parental, alors que la garde des enfants
par un vaste réseau de crèches, garderies et écoles
confiée à des institutions publiques demeurait un
maternelles publiques, les femmes est-allemandes
tabou politique. Il s’agissait donc d’accroître la
ont toujours eu l’un des taux les plus élevés de
capacité des familles en termes de prestations à
présence sur le marché du travail en Europe, et la
domicile, en permettant ainsi aux femmes de rester
plupart d’entre elles ont intériorisé le travail en
à la maison et de prendre soin de leur foyer (Bleses
tant que composante essentielle de leur identité
et Seeleib-Kaiser, 2004). En effet, dans le cadre de
(Stolt, 2000). Il n’est donc pas surprenant que les
l’après-guerre, en Allemagne de l’Ouest, le droit au
politiques en matière d’égalité des sexes et les
congé parental a été uniquement réservé aux mères
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3. duction du congé parental, la coalition gouverne-
politiques familiales aient joué un rôle important
mentale dirigée par la CDU/CSU a progressive-
dans les négociations pour la réunification de l’État
ment commencé à tenir ses promesses électorales
allemand, les femmes est-allemandes craignant
en prolongeant la durée du congé parental. Entre
fortement l’imposition du modèle ouest-allemand
1986 et 1992, la durée du congé parental a été
des rapports de genre. Afin de vaincre ces craintes,
prolongée quatre fois, d’une période initiale de
le Traité bilatéral d’unification (Einigungsvertrag) a
dix mois en 1986 à trente-six mois en 1992.
clairement établi que l’Allemagne unifiée devait
Pendant la même période, le paiement des allo-
« renforcer le statut légal des mères et des pères
cations de congé parental a été étendu de dix mois
qui travaillent en ce qui concerne la possibilité de
à vingt-quatre mois.
concilier le travail et la famille » et conserver le
vaste réseau est-allemand de services de garde
d’enfants. L’unification a donc joué un rôle décisif Les chrétiens-démocrates ont décrit cette évolution
dans la série d’adaptations fondamentales de la poli- comme un « énorme effort » et comme un très
tique familiale allemande depuis les années 1990. grand pas en avant vers « l’objectif d’un mode de
vie plus favorable aux enfants et à la famille » (1).
En 1992, la prolongation de la durée du congé
Du congé de maternité au congé parental parental à trente-six mois et l’extension concomi-
tante de l’allocation de congé parental à vingt-quatre
mois ont également été présentées comme des pas
En Allemagne de l’Ouest, l’introduction, en 1986,
en avant significatifs vers la protection des enfants
d’importants droits au congé parental pour les
à naître ; c’est pourquoi elles ont joué un rôle
deux parents a représenté « l’innovation essentielle
important dans le débat postérieur à l’unification
en matière de politique familiale des années 1980 »
relatif à la nouvelle loi sur l’avortement et à la
(Bleses et Rose, 1998:151) car, pour la première
nécessité de concilier équitablement la loi libérale
fois, les responsables politiques ont reconnu la
sur l’avortement de l’ex-Allemagne de l’Est avec
valeur sociale et économique du travail domestique
l’approche plus restrictive de la législation ouest-
en termes concrets et non pas métaphoriques. La
allemande. Par ailleurs, l’argument de la « liberté
principale nouveauté de la nouvelle loi sur le
de choix » (Wahlfreiheit) brandi par les chrétiens-
congé parental (Bundeserziehungsgeldgesetz) était
démocrates était souvent accompagné d’un couplet
représentée – en plus d’une période de congé
sur la présence parentale à la maison comme
maternité obligatoire de six mois – par le droit des
garantie essentielle du bien-être des enfants en bas
mères et des pères à un congé parental de dix
âge. Cette déclaration du parlementaire de la CDU,
mois, avec une rémunération forfaitaire mensuelle
Walter Link, est emblématique à cet égard : « Tous
de 600 DM (307 euros). Pendant cette période, les
les enseignants et les psychologues sont unanimes
parents avaient le droit de travailler à temps partiel
pour affirmer que les bases de la vie de l’individu
jusqu’à dix-neuf heures par semaine, une mesure
sont posées au cours des trois premières années de
visant à faciliter le maintien sur le marché du
vie. C’est la raison pour laquelle nous avons voulu
travail et le retour des parents au travail à la fin du
étendre, dès le début, le congé parental et les
congé. Par ailleurs, la nouvelle allocation n’était
prestations s’y rapportant à trois ans. Aujourd’hui, le
plus réservée aux mères qui travaillent, mais elle
congé parental et les prestations correspondantes
était étendue à tous les parents, indépendamment
permettent à la mère ou au père de s’occuper active-
de leur statut dans l’emploi. Cet élargissement des
ment et de façon permanente de leur nouveau-né
critères d’admissibilité a été l’un des changements
pendant ses premières années de vie… » (2). L’idée
majeurs, car la loi prévoyait également une allo-
que les enfants de moins de 3 ans devaient être
cation de congé parental pour les pères et pour la
gardés par la famille n’était pas seulement domi-
vaste catégorie des femmes au foyer, qui en étaient
nante au sein de la CDU/CSU. Les puissantes
précédemment exclues. Cependant, cette nouvelle
associations caritatives confessionnelles allemandes
initiative s’inscrivait encore dans la continuité car,
– Caritas (catholique) et Diakonie (protestante) –,
dans le sillage des précédentes dispositions appli-
ainsi que de nombreuses associations des familles
cables en la matière, la politique familiale ouest-
à orientation confessionnelle, partageaient dans
allemande restait ancrée au modèle de la femme
une large mesure cette position et renforçaient la
au foyer, en améliorant la possibilité, pour les
politique familiale conservatrice du parti chrétien-
mères, de rester à la maison et de s’occuper des
démocrate. De fait, il existait un véritable consensus
enfants, tout en évitant de développer les services
politique puisque à l’autre extrémité du spectre
publics de garde d’enfants en tant que moyens de
politique, le SPD (parti social-démocrate), reconnais-
faciliter le maintien des femmes sur le marché du
sait l’utilité globale du congé parental en tant que
travail (Bothfeld, 2005). En 1986, après l’intro-
(1) Hannelore Rönsch, ministre en charge de la Famille et des Personnes âgées, Bundestag, Stenographisches Protokoll
12/19:1235, 22 mars.1991.
(2) Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4104, 17 octobre 1991.
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4. de la croissance des ressources du ménage.
mesure de politique familiale, et partageait en
Certains députés du SPD ont également proposé
grande partie l’argument de la CDU/CSU selon
de lier les prestations du congé parental au précé-
lequel un congé parental de trois ans « est l’une
dent revenu des bénéficiaires, en faisant ainsi de
des conditions préalables essentielles d’une bonne
ces prestations une allocation de remplacement
et heureuse relation parent-enfant » (3).
du salaire. Ceci pour encourager les hommes, qui
gagnent généralement la plus grande somme des
Cependant, en soulignant l’insuffisance des infra-
revenus du foyer, à prendre le congé parental.
structures de garde d’enfants comme l’un des
Toutefois, il est intéressant de remarquer que le
principaux obstacles à un meilleur équilibre entre
SPD avait tellement intégré la notion de « liberté
les responsabilités professionnelle et familiale
de choix » de la CDU/CSU, que des solutions
pour les femmes, le SPD accusait la CDU/CSU
basées sur des sanctions – par exemple, une solu-
d’entraver délibérément l’emploi des femmes :
tion de type suédois selon laquelle un mois de
« Sur la toile de fond d’un modèle familial conser-
congé parental, s’il n’est pas pris par le père, est
vateur [la nouvelle proposition concernant le
définitivement perdu – ont été publiquement
congé parental de 1991] [la CDU/CSU] continue
catégoriquement rejetées comme étant une
à favoriser le non-emploi des femmes en désignant
« restriction excessive de la prérogative des
la famille comme le seul et unique lieu de l’éduca-
parents de décider librement » (6) du partage des
tion de l’enfant pendant son plus jeune âge.
tâches de care. D’un autre côté, le gouvernement
L’existence de déficits structurels du congé
de coalition formé par la CDU/CSU avait reconnu
parental actuel et les règles en matière de verse-
que seul un nombre relativement faible de pères
ment des prestations ne sont pas abordées. Si des
utilisaient le congé parental et la ministre de la
conséquences devaient être tirées du rapport
Famille, Hannelore Rönsch, avait déclaré que
d’évaluation du gouvernement dont nous avons
l’amélioration des conditions relatives au congé
débattu ici au printemps dernier, alors elles
parental et à l’utilisation des prestations était
seraient très insuffisantes. En particulier, en ce qui
l’une des préoccupations clés du gouverne-
concerne le fait qu’actuellement 53 % des
ment, « car nous voulons encourager particulière-
femmes ne reprennent pas le travail après leur
ment les pères à participer à l’éducation de leurs
congé parental et sortent souvent définitivement
enfants » (6). Toutefois, mis à part l’extension du
du marché du travail ou, du moins, pendant une
congé parental aux pères non mariés – qui était
longue période. Je ne veux pas prétendre par mal-
un effet de la réunification, puisque plus de 40 %
veillance que le congé parental, dans sa forme
des naissances dans l’ancienne RDA avaient lieu
actuelle, est délibérément utilisé pour éloigner
hors mariage – et la possibilité de partager les
les femmes du marché du travail. Mais il faut
périodes de congé entre la mère et le père, la
souligner que le projet actuel manque de mesures
réforme du congé parental de 1992 prévoyait peu
spécifiques aptes à faciliter un meilleur équilibre
de mesures d’encouragement en faveur des pères.
entre vie professionnelle et vie familiale ou le
retour des femmes sur le marché du travail … » (4).
Davantage de flexibilité
Le nombre élevé de congés parentaux pris après
pour les parents qui travaillent
1986 semblait indiquer une vaste acceptation, de la
part de la population, de cette mesure de politique
familiale relativement innovante. Cependant, un Après une période de grande activité, entre 1986 et
premier rapport d’évaluation réalisé en 1990 (5) a 1992, le problème du congé parental a complète-
également révélé des problèmes significatifs : ment disparu de l’agenda politique, malgré une
notamment le nombre très faible de pères qui ont intention déclarée du gouvernement et de l’oppo-
profité de cette nouvelle opportunité et le grand sition, d’introduire de nouvelles mesures visant à
nombre de femmes qui n’ont pas réintégré le marché accroître le recours au congé parental parmi les
du travail, ce qui a mené à une baisse du taux pères et à favoriser le retour au travail des mères.
d’emploi des mères après 1986. L’opposition guidée Dans une certaine mesure, ceci peut s’expliquer
par la SPD a donc demandé de développer les par une attention croissante pour l'élargissement
infrastructures de garde d’enfants pour les enfants des infrastructures d'accueil et de garde des enfants
de plus de 3 ans et un ajustement des plafonds de (en Allemagne de l’Ouest) après l’unification et
revenus applicables au congé parental en fonction une augmentation concomitante des allocations
(3) Ulrich Böhme (SPD), Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4101, 17 octobre 1991.
(4) Erika Simm (SPD), 2e lecture d’un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/54: 4503,
7 novembre 1991.
(5) Bundestagsdrucksache 11/8517.
(6) Rose Götte (SPD), 1re lecture d’un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/19:1247-
1248, 22 mars.1991.
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5. partiel est la suivante : pour nous, le choix du
familiales consécutive aux jugements de la Cour
temps partiel est une obligation concrète des
constitutionnelle (Gerlach, 2000). Cela traduisait
employeurs, mais seulement si l’employé doit
aussi un manque de volonté politique de s’attaquer
s’occuper de ses enfants ou de ses parents âgés
au problème complexe du partage des rôles au
dépendants. Nous sommes opposés à un droit
sein de la famille par une ingérence active des
inconditionnel au travail à temps partiel, car nous
instances politiques. Il a donc fallu attendre 2000
sommes aussi sensibles aux exigences des entre-
– à savoir deux ans après que la coalition rouge-
prises » (8). Ina Lenke du Freie Demokratische
verte (coalition du parti SPD et des Verts) a pris les
Partei (FDP - parti libéral-démocrate) est allée
rênes du gouvernement – pour que de nouvelles
encore plus loin en déclarant que la nouvelle loi
propositions en matière de réforme du congé
était une « loi boomerang ». À son avis, le « droit
parental – qui, par de nombreux aspects, allaient bien
légal au travail à temps partiel compromet encore
au-delà des exigences des directives européennes
davantage la possibilité des femmes de faire jeu
en la matière – soient présentées.
égal avec les hommes (9), car les entreprises seront
moins disposées à employer une femme si elle risque
La réforme du congé parental de 2001 a représenté
de pouvoir opter pour le temps partiel ». Des argu-
une reformulation de la législation existante plutôt
ments similaires ont également été avancés par les
qu’un changement fondamental. D’une part, la
organisations patronales, préoccupées par une
réforme rendait plus flexible l’utilisation du congé
éventuelle augmentation de la bureaucratie, un
parental car les parents avaient maintenant le
manque de flexibilité et une moindre sécurité en
droit – avec l’accord de leur employeur – d’étaler
terme d’organisation du travail.
les douze derniers mois de leur congé parental
combiné sur une période de huit ans après la nais-
En dépit de ces escarmouches politiciennes, tous
sance de l’enfant. Par ailleurs, les parents avaient
les principaux partis ont reconnu le besoin d’une
également la possibilité de prendre simultanément
plus grande flexibilité dans le droit au congé
leurs congés parentaux respectifs, ce qui n’était pas
parental afin de mieux satisfaire les besoins diver-
possible auparavant. D’autre part, la dimension de
sifiés des familles. L’introduction de ce que l’on a
temps partiel du congé parental a été sensiblement
appelé le « choix budgétaire » (Budgetregelung),
renforcée par l’introduction d’un droit légal au travail
permettant aux parents de réduire la durée de leur
à temps partiel et l’augmentation concomitante du
congé parental à un an en échange d’une alloca-
nombre maximum d’heures de temps partiel hebdo-
tion mensuelle plus élevée de 450 euros, au lieu
madaire par parent, qui a été porté de dix-neuf
de la période standard de congé parental de deux
heures à trente heures. Bien que le droit au temps
ans à 300 euros par mois, a suscité davantage de
partiel ait été limité aux entreprises de plus de
désaccords. Le SPD et les Verts avaient annoncé
quinze salariés et lié à leur situation économique,
depuis longtemps leur intention de réduire les
l’introduction de ce droit est devenue un objet de
coûts d’opportunité des parents en facilitant leur
dispute essentiel. Pour la coalition rouge-verte,
retour anticipé sur le marché du travail. Mais, une
une extension du nombre maximum d’heures de
fois au gouvernement, les deux partis ont eu peur
temps partiel par semaine associée au droit légal au
d’offrir à leurs opposants une occasion de les
travail à temps partiel représentait un « changement
accuser de vouloir limiter la liberté de choix des
structurel » essentiel, qui constituait un « important
parents. Le « choix budgétaire » était donc une
catalyseur » (7) pour l’acceptation croissante (notam-
tentative pour briser le cercle : il offrait aux
ment parmi les hommes et les employeurs) du travail
parents la possibilité d’abréger leur congé parental
à temps partiel comme moyen acceptable de mieux
avec une allocation plus élevée sans toucher,
concilier vie professionnelle et vie familiale.
toutefois, au droit au congé parental de deux ans
avec solde, avec un an supplémentaire sans solde.
Cette perception positive était également large-
Malgré cette prudente tentative de s’attaquer à la
ment partagée par les associations des familles et
durée inhabituellement longue du congé parental
les syndicats, tandis que les partis d’opposition et
allemand (WSI, 2005:322) et malgré des coûts
les organisations patronales nationales se montraient
d’opportunité bien documentés (Schönberg et
beaucoup plus sceptiques (Erler, 2005). Même si la
Ludsteck, 2007 ; Del Boca et Pasqua, 2005 ;
CDU/CSU n’était pas opposée a priori au travail à
Bollé, 2001), la coalition rouge-verte a été immé-
temps partiel, elle voulait restreindre son application
diatement accusée d’ingérence indue dans les
aux personnes qui devaient s’occuper de leurs
affaires familiales. En effet, les hérauts du modèle
enfants ou de parents âgés. Comme le disait Markus
familial traditionnel basé sur l’image du père
Grübl (CDU) : « la différence essentielle entre la
soutien de famille ont critiqué le « choix budgétaire »,
vision du SPD et celle de la CDU au sujet du temps
(7) Hannelore Rönsch (CDU), Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4100, 17 octobre 1991.
(8) Entretien avec Kerstin Griese (SPD) in D. Erler (2005), Berlin, 9 septembre 2004.
(9) Entretien avec Markus Grübl (CDU) in D. Erler (2005), Berlin, 30 juin 2004.
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6. thème de la justice sociale et de la réforme de la
car ils l’ont perçu comme une tentative larvée de
politique familiale, ces critiques étaient difficiles
réduire le temps passé à la maison par les parents
à éviter.
avec leurs enfants. Renate Diemers (CDU)
déclarait, par exemple : « le choix budgétaire de
douze mois de congé parental rendra tout à fait
Le nouveau Elterngeld, une histoire
normale la garde des enfants par d’autres
de compromis et d’apprentissage politique
personnes que les parents. Ce qui n’est pas un
simple effet secondaire, mais correspond à une
volonté précise de votre part [de la part du Après la réforme du congé parental en 2001,
gouvernement]. Le fait que les mères et les pères l’attention du gouvernement de la coalition rouge-
puissent se consacrer entièrement à leur famille ne verte s’est portée vers l’élargissement des structures
fait simplement pas partie de votre vision du d’accueil et d’éducation des enfants en Allemagne
monde » (10). Le problème, pour les opposants du de l’Ouest, une question qui avait toujours été
nouveau choix budgétaire, était que celui-ci pouvait plus chère au cœur du SPD qu’à celui de la CDU.
être librement choisi par les parents, et qu’il était Mais, pendant la campagne électorale nationale
donc difficile de soutenir l’argument d’une limita- de 2005, le gouvernement rouge-vert a accepté
tion indue de la liberté de choix des parents. En les propositions d’un livre blanc sur la politique
effet, les associations familiales les plus conser- familiale recommandant l’introduction d’une allo-
vatrices – l’Association familiale des catholiques cation de remplacement du salaire d’un an, large-
allemands (Familienbund Deutscher Katholiken) ment inspirée des systèmes qui ont si bien
et l’Association protestante d’action en faveur des « réussi » en Scandinavie (Rürup et Gruescu,
familles (Evangelische Aktionsgemeinschaft für 2003:54). Comme par le passé, la CDU et son
Familien) – ont centré leurs critiques sur le fait que le alliée régionale, encore plus conservatrice, la CSU
choix budgétaire engendrait des pertes financières ont attaqué cette initiative en la qualifiant de
importantes pour les familles, car des prestations « violation trop importante de l’autonomie de la
de 5 400 euros sur douze mois (12 x 450 euros) famille », qui portait atteinte à la liberté des
étaient nettement inférieures à des prestations de familles de garder leurs enfants à la maison. La
7 200 euros sur deux ans (24 x 300 euros). CDU/CSU proposait, à la place, d’introduire le
« Familiengeld » (11), à savoir d’offrir aux parents
Toutefois, la volonté de la coalition gouverne- une prestation mensuelle de 600 euros par enfant
mentale rouge-verte d’augmenter les allocations de moins de 3 ans et 300 euros par mois pour les
et les plafonds de revenus pour le congé parental enfants de 4-17 ans.
était l’objet d’une critique sociale bien plus
importante que ces récriminations inspirées par Pendant toute la campagne électorale de 2005, les
des considérations partisanes. En réalité, en 2004, différences d’objectif entre les sociaux-démocrates
le gouvernement a effectivement baissé le pla- et les chrétiens-démocrates en matière de congé
fond de revenus pour les six premiers mois de parental sont apparues de plus en plus inconciliables,
congé parental de 51 130 euros à 30 000 euros, ce qui n’est pas inhabituel pour la dialectique des
une mesure de compression des coûts qui a campagnes électorales. En réalité, toutefois, les
entraîné une baisse significative du nombre de responsables politiques de toutes tendances étaient
familles bénéficiant de l’allocation complète, d’accord pour dire qu’il était urgent de s’attaquer
portant atteinte, ainsi, au caractère universel du au problème démographique par une réorientation
projet (Dingeldey, 2004). Bien entendu, un gouver- de la politique familiale du pays. Dans le sillage
nement dirigé par le SPD était particulièrement d’un débat de plus en plus vaste dans le pays sur
sensible aux critiques d’injustice sociale car, les faibles taux de natalité allemands et leurs
pendant ses années passées dans l’opposition, le répercussions de nature socio-économique, les
parti social-démocrate avait demandé à plusieurs cercles traditionalistes au sein de la CDU/CSU ont
reprises des allocations plus élevées et des été de plus en plus marginalisés et n’ont plus été
plafonds de revenus plus généreux. La coalition en mesure d’aller à l’encontre d’un mouvement
rouge-verte a donc tenté de défendre son choix qui tendait à s’éloigner progressivement du
de ne pas augmenter les allocations et de baisser modèle traditionnel de la famille allemande. Par
le plafond de ressources en accusant d’irrespon- conséquent, lorsque le SPD et la CDU/CSU ont
sabilité fiscale ses prédécesseurs au gouverne- formé une grande coalition en 2005, l’ancienne
ment, et en invoquant le besoin de consolider les proposition de Familiengeld des chrétiens-démo-
finances publiques. Cependant, pour une coali- crates a été rapidement abandonnée en faveur
tion qui avait en partie gagné les élections sur le de l’Elterngeld, dont l’intention explicite était de
(10) Entretien avec Ina Lenke (FDP) in Erler (2005), Berlin 1er juillet 2004.
(11) Renate Diemers (CDU), 2e lecture d‘un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll
14/115:10957, 7 juillet 2000.
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7. versement des prestations sur vingt-quatre mois à
réduire la durée de l’absence du marché du travail
un taux de remplacement de 33,5 %. Il s’agissait
des parents après la naissance d’un enfant, parce que
là d’une concession évidente aux courants les plus
« dans une perspective sociétale, tout éloignement
conservateurs de la CDU/CSU. Globalement, le
d’un emploi rémunéré constitue une perte d’aptitude
compromis représentait un grand succès pour la
professionnelle pour le marché du travail » (12).
ministre, dont le but déclaré était d’« encourager
les parents à retourner rapidement sur le marché
Conformément à cette déclaration d’intention, la
du travail » car « ... pour chaque année passée
nouvelle législation sur le congé parental est entrée
loin de leur poste de travail, les parents perdent
en vigueur en 2007, avec un certain nombre d’inno-
environ 5 % de leurs revenus par rapport aux
vations importantes, qui s’écartaient de plus en plus
employés sans enfant et ne peuvent pas acquérir
du modèle du « père soutien de famille ». Certes,
de nouveaux savoir-faire et de nouvelles compé-
la nouvelle loi contenait aussi, inévitablement, un
tences professionnelles » (15). En réduisant la
certain nombre de solutions de compromis, néces-
durée standard du congé parental sans empêcher
saires afin de vaincre les résistances des courants
les parents d’opter pour de plus longues périodes
les plus conservateurs. Pour commencer, la nouvelle
de congé, la ministre a réussi à accroître de
version de l’« Elterngeld » ne constitue plus une
manière significative les incitations à retourner
prestation forfaitaire, car elle assure aux parents
plus rapidement sur le marché du travail, sans
67 % de leur salaire précédent, ce qui l’apparente
donner prise aux critiques des hérauts du modèle
davantage à une allocation de maintien des revenus.
familial traditionnel. Au final, cette mesure a reçu
Bien que, en théorie, tous les acteurs sociopolitiques
un vaste soutien de la part de tous les acteurs
aient soutenu l’introduction d’une prestation de
socio-économiques d’un bout à l’autre de l’échiquier
remplacement du salaire, les représentants de la
politique. Il est fort intéressant de constater que
gauche l’ont critiquée, en affirmant que cela
les représentants du patronat allemand ont été
constituait, en réalité, « une redistribution des plus
parmi les partisans les plus enthousiastes de la
pauvres en faveur des plus riches » (13), puisque la
réduction de la durée du congé parental, parce
nouvelle proposition « subventionne en réalité au
qu’ils espéraient une réduction de la fuite du
maximum ceux qui en ont le moins besoin [à savoir
capital humain résultant de longues périodes de
les plus hauts revenus] » (14). Afin de mettre fin à
congé parental. De plus, certains pensaient que la
ces critiques, le gouvernement a introduit un niveau
perspective d’une durée plus courte du congé
de prestations minimum de 300 euros – indépen-
parental accroîtrait la pression exercée sur tous les
damment du précédent salaire – et un plafond de
acteurs pour s’attaquer au problème de la garde
prestations de 1 800 euros ainsi qu’une « compo-
des enfants, en offrant au gouvernement national
sante » supplémentaire pour les faibles revenus
– qui n’a pas une grande influence sur les services
(Geringerverdiener Komponente).
sociaux, en raison de la structure fédérale de
l’Allemagne – « un levier pour activer les adminis-
Une deuxième innovation concerne la durée du
trations locales et régionales » (16) sur la question
versement des allocations de congé parental, qui
des infrastructures d’accueil et de garde. D’autres,
sont maintenant versées sur une période de douze
par exemple la FDP, ont mis en garde sur le fait
mois au lieu de vingt-quatre mois. Lorsque l’idée
que, sans le développement de ces services au
d’un abrègement de la période de congé contre une
préalable, la réduction de la durée du congé
augmentation des allocations avait été présentée
parental causerait inévitablement des tensions en
pour la première fois par la coalition rouge-verte
augmentant la demande de solutions pour la
en 2003, les conservateurs l’avaient immédiate-
garde des enfants en bas âge sans augmenter
ment condamnée comme une atteinte à la liberté
l’offre correspondante, et compromettrait donc la
des familles de choisir la bonne solution pour la
possibilité, pour les parents, de mieux concilier
garde de leurs enfants. Afin d’éviter ces allégations,
vie professionnelle et vie familiale (17). Le gouver-
la ministre chargée de la Famille, des Personnes
nement semble partager en grande partie ces
âgées, de la Jeunesse et des Femmes de la grande
préoccupations et a accéléré le développement
coalition, Ursula von der Leyen, a décidé, depuis
des crèches et des garderies déjà entamé par le
le début, de compléter la durée standard du congé
précédent gouvernement.
parental d’un an par la possibilité d’étaler le
(12) Voir document de synthèse CDU/CSU : « Nachhaltige Politik für Familien ist ein Markenzeichen der Union », Berlin :
CDU/CSU Bundestagsfraktion.
(13) Bundestagsdrucksache 16/1889:14.
(14) Bundestagsdrucksache 16/1877:1.
(15) Prof. Butterwege (Université de Cologne), 1re lecture du projet Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/16 :21,
03.07.2006.
(16) Bundestagsdrucksache 16/1889:14-16.
(17) Dr. Achim Dercks (chambre de commerce et d’industrie allemande), 1re du projet de loi Elterngeld, Bundestag,
Stenographisches Protokoll 16/16:19, 3 juillet 2006.
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8. La troisième innovation de l’Elterngeld est constituée allemande pour la subsidiarité familiale. Contraints
par l’introduction des deux « mois des papas », par un certain nombre de jugements de la Cour
exclusivement consacrés aux pères. Initialement, constitutionnelle – qui avaient jugé le niveau des
le gouvernement avait prévu de réserver aux pères paiements de transfert publics insuffisant pour
deux des douze mois de congé, sur la base du garantir le niveau de vie minimum des familles
principe, inspiré du modèle suédois, que ces deux avec enfants et demandaient une augmentation
mois de congé seraient perdus s’ils n’étaient pas des prestations en conséquence –, les responsables
pris par le père. Une fois de plus, le gouvernement politiques ont augmenté progressivement le
a dû affronter une vive opposition de la part des niveau de soutien financier en faveur des familles,
cercles les plus conservateurs, qui ont vu dans cette tout en négligeant complètement la question
mesure une ingérence de l’État dans les affaires cruciale de la garde des enfants (Erler, 2005).
privées familiales. Et, encore une fois, le gouverne-
ment a choisi le compromis en inventant une Cependant, certains signes annonciateurs du
prime aux papas qui ajoute – au lieu de déduire – changement ont commencé à apparaître au début
deux mois à la période de congé standard des années 1990. Après la réunification allemande,
(12 + 2). Bien que cette solution comporte un la coalition CDU/CSU-FDP a institué, bien qu’avec
coût décidément plus élevé que l’option « à pren- une certaine réticence, le droit légal des parents
dre ou à perdre », elle est d’importance stratégi- de garder leurs enfants à temps partiel pour les
que car elle permet au gouvernement de vaincre 3-6 ans, une mesure rendue nécessaire par les
la résistance – surtout au sein de la CSU – contre énormes différences entre l’Est et l’Ouest en matière
une mesure qui était considérée comme cruciale de services. Il s’agissait là d’un changement signi-
pour le succès de toute tentative destinée à encou- ficatif par rapport au legs de la politique familiale
rager la prise du congé parental par les pères. Les allemande basée sur les revenus, car la respon-
dernières statistiques en la matière semblent confir- sabilité de la garde et de l’éducation des enfants
mer l’utilité de la nouvelle mesure, le nombre de n’était plus réservée aux familles mais commençait à
pères qui demandent le congé parental ayant plus être progressivement perçue comme une question
que triplé, en passant de 3,3 % en 2006 à 13,7 % de solidarité sociale et d’égalité. Lorsque, en 1998,
en 2008 (Destatis, 2008). Les efforts politiques mis le gouvernement de coalition rouge-verte a pris le
en œuvre ces dernières années pour faciliter une pouvoir après seize ans de domination des chrétiens-
plus grande participation des pères à l’éducation démocrates, il a commencé à s’écarter des politiques
des enfants semblent enfin porter leurs fruits, et familiales liées au modèle traditionnel du « père
ces développements pourront être ultérieurement soutien de famille » pour s’intéresser, de manière
renforcés par un changement du cadre global de plus générale, au problème de la conciliation
la politique familiale. entre vie professionnelle et vie familiale. Dans
un premier temps, en 2001, le gouvernement a
commencé par réformer la législation en matière de
Vers un changement de paradigme congé parental. Cependant, le pas le plus important
du contexte politique global a été l’institution d’un fonds scolaire national, en
2003 (4 milliards d’euros sur quatre ans) et l’adop-
La réforme du congé parental de 2007 représente tion d’une loi nationale sur le renforcement des
un jalon dans le contexte de la politique familiale infrastructures de garde et d’accueil des enfants
allemande car, pour la première fois, une mesure (Tagesbetreuungsausbaugesetz) qui, depuis 2005,
de politique familiale tend de façon claire à fournit une subvention annuelle de 1,5 milliards
réduire la durée de l’interruption de carrière des d’euros aux autorités locales pour renforcer le
femmes et à impliquer davantage les pères dans réseau de crèches en ex-Allemagne de l’Ouest (pour
l’éducation des enfants. Ces adaptations du congé les 0-3 ans), incroyablement démuni par rapport à
parental sont un signe clair du changement des celui de bien d’autres pays.
logiques en matière de politique familiale, mais
elles sont insuffisantes, à elles toutes seules, pour Malgré l’état précaire des finances publiques
que l’on puisse parler d’un changement de para- allemandes et les compétences très limitées du
digme général. En effet, il a fallu un certain gouvernement fédéral dans le domaine des services
nombre d’autres décisions allant dans le même sociaux – « chasse gardée » des Länder –, les
sens pour que l’on puisse affirmer que l’on assiste gouvernements nationaux ont été le principal
à une rupture décisive par rapport au modèle moteur des récents efforts mis en place en vue du
classique du père comme soutien de famille. Tout développement des services à l’enfance. En effet,
au long des années 1990, les efforts politiques en la grande coalition gouvernementale a intensifié
matière de politique familiale se sont concentrés cet élan en mettant à disposition 4 milliards d’euros
principalement sur l’extension des avantages supplémentaires pour couvrir les coûts d’exploi-
fiscaux accordés aux familles et sur les paiements tation et d’investissement pendant la période quin-
de transfert, conformément à la préférence (ouest-) quennale 2008-2013. L’objectif déclaré est d’assurer
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9. 2003 ; Kersbergen, 1995) – et celle du SPD, qui a
la disponibilité de services pour un enfant en bas
toujours insisté sur le besoin de développer les
âge sur trois d’ici 2013, afin que l’Allemagne
services à l’enfance, conformément à la préférence
puisse s’aligner sur les objectifs fixés au Conseil
toujours affichée par les sociaux-démocrates pour
européen de Barcelone en 2002 (18). Compte
le service public (Huber et Stephens, 2001).
tenu des difficultés financières et de la résistance
Pendant les négociations bilatérales de la réuni-
rencontrée par l’état fédéral de la part des
fication, la coalition chrétienne-démocrate ouest-
puissants Länder et des cercles conservateurs, cette
allemande avait accepté à contrecœur de conserver
accélération du développement des services
le système très développé de crèches en Allemagne
consacrés à l’enfance est une véritable réussite qui,
de l’Est, qui caractérise la politique familiale de la
avec l’Elterngeld, devrait changer radicalement la
RDA basée sur le travail et l’égalité des sexes. Mais,
donne de la politique familiale en Allemagne.
confrontés aux expériences et aux attentes des
femmes est-allemandes, les responsables politiques
ouest-allemands ont commencé à discuter des
mérites potentiels d’un système qui offrait aux femmes
Conclusion la possibilité de mieux concilier vie familiale et vie
professionnelle.
Les évolutions de la législation allemande en
La tentative de réorientation de la politique familiale
matière de congé parental constituent, par de
déclenchée par la réunification a été renforcée par
nombreux aspects, un baromètre intéressant pour
la préoccupation croissante, partagée par tous les
mesurer le changement de la politique familiale
partis politiques, relative au faible taux de natalité
allemande en général. En réalité, lorsque le congé
chronique des couples allemands et au problème
parental a été introduit en Allemagne de l’Ouest
de vieillissement de la population qui en résulte.
en 1986, ce nouveau droit constituait une avancée
Après avoir constaté que ni l’allongement de la
majeure, car il offrait aux parents un soutien
durée du congé parental ni l’augmentation répétée
financier concret et des droits légaux. Cependant,
des allocations familiales n’avaient le moindre effet
la loi continuait à suivre, en même temps, une
tangible sur le taux de natalité, les responsables
logique basée sur la garde des enfants à la maison
politiques ont commencé à rechercher des solutions
et avait été conçue de façon à encourager un
chez leurs voisins européens. Alors que l’impact
éloignement prolongé des mères du marché du
direct de l’Union européenne (UE) sur la politique
travail. Les choses ont commencé à bouger au
allemande en matière de famille et de travail avait
début des années 1990, lorsque les responsables
été « relativement faible » (Falkner et al., 2002), le
politiques ont commencé à réaliser que leurs
processus d’apprentissage à l’échelle européenne a
objectifs de politique familiale n’étaient plus
été essentiel pour l’élaboration des récentes réformes.
concordants avec les réalités socio-économiques
L’introduction d’une prestation de remplacement
allemandes. La remise à plat du congé parental
du salaire et de deux mois de congé réservés aux
décrite ici montre bien que les objectifs et les
pères, par exemple, a été clairement inspirée du
outils des politiques familiales allemandes subissent
système de congé parental suédois, tandis que le
actuellement une profonde mutation vers un
récent développement des services à l’enfance s’est
modèle de plus en plus éloigné de celui du père
beaucoup inspiré du modèle français, qui associe
soutien de famille. Quelles sont les forces qui ont
avec succès des solutions institutionnelles pour la
permis cette transformation fondamentale ?
garde des enfants et un système plus flexible d’assis-
tantes maternelles agréées.
La réunification de l’Allemagne est sûrement le
point de départ des transformations actuelles, car
L’intensification des échanges politiques favorisée
elle a contraint une classe politique divisée à conci-
par l’UE a été très importante car elle a fourni aux
lier deux approches diamétralement opposées en
responsables politiques allemands de nouvelles
matière de famille et de politique d’égalité des
idées concernant les possibles solutions à adopter.
sexes. Le choc systémique de la réunification a
Pourtant, c’est le changement de gouvernement,
déclenché un processus global d’apprentissage
en 1998, qui a représenté le deuxième point de
politique, qui a mené à un rapprochement pro-
départ essentiel de la réorientation actuellement
gressif entre les positions de la CDU/CSU – qui,
en cours dans la politique familiale allemande. À
comme tous les gouvernements de centre-droit en
cette époque, justement, où les responsables
Europe, a toujours eu une préférence pour le prin-
politiques de tous les partis remettaient en cause
cipe du « cash-for-care » (NDT : allocation versée à
l’efficacité de la politique familiale traditionnelle
la mère pour rester à la maison) (Morgan et Zippel,
(18) Miriam Gruß (FDP), première lecture du projet de loi Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/40:3730,
22 juin 2006.
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10. allemande, la coalition rouge-verte a ouvert la le terrain pour les transformations relativement
voie à un possible changement. En associant avec radicales auxquelles nous assistons aujourd’hui.
succès la question de la participation du père au Cela peut être une ironie de l’histoire, mais, d’un
développement de l’enfant et le principe, cher à la certain point de vue, il semblerait que les respon-
CDU, de la liberté de choix des parents, le nou- sables politiques ouest-allemands tentent actuel-
veau gouvernement a réussi à trouver le soutien lement de s’approprier l’héritage de la politique
nécessaire pour un prudent réajustement du système d’égalité des sexes de leurs frères et sœurs
de prestations familiales allemand, en préparant est-allemands.
Article traduit de l’anglais par Publicis consultant
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