La réforme du congé parental en Allemagne : vers le modèle nordique ?
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La réforme du congé parental

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La réforme du congé parental en Allemagne : vers le modèle nordique ? La réforme du congé parental en Allemagne : vers le modèle nordique ? Document Transcript

  • La réforme du congé parental en Allemagne : vers le modèle nordique ? Familienservice GmbH Berlin, research & development. Daniel Erler Mots clés : Politique familiale – Congé parental – Allemagne. Depuis des décennies, les politiques familiales alle- politique familiale allemande qui, tout comme le mandes ont été basées sur le modèle de « l’homme système allemand de protection sociale dans son gagne-pain » et ont renforcé le rôle des femmes ensemble, a été construit sur le modèle du « père comme mères et gardiennes du foyer. Ainsi, l’intro- soutien de famille ». L’attention que les hommes duction récemment d’une nouvelle allocation politiques consacrent depuis longtemps au foyer parentale sous condition de revenus représente un familial et à l’importance des relations mère-enfant changement fondamental, parce qu’elle a pour a été partiellement supplantée par les inquiétudes objectif de permettre, d’une part, un investisse- relatives au faible taux de natalité allemand et au ment plus important des pères dans l’éducation besoin de valoriser le capital humain constitué par des enfants et, d’autre part, la réduction du temps des femmes de plus en plus souvent diplômées. En d’éloignement du marché du travail après la fait, le débat de ces dernières années en matière de naissance. Cet article retrace l’évolution de la légis- politique familiale a été amplement dominé par la lation du congé parental allemand au sein du difficulté de devoir encourager les jeunes couples contexte plus large de la politique familiale, en à avoir des enfants tout en réduisant les coûts portant une attention particulière sur le processus occasionnés par leur mise au monde pour les politique qui a permis le changement de para- mères. Dans un plus vaste contexte d’évolution des digme de ces dernières années. Il montre dans politiques familiales et de plus grande attention quelle mesure la réunification de l’Allemagne et pour le développement des services consacrés à l’alternance politique en faveur d’un gouverne- l’enfance, la récente réforme du congé parental ment de coalition social-démocrate ont été d’impor- semble donc être le signe d’un changement de tants catalyseurs pour les réformes actuelles des paradigme dans le cadre de la politique familiale politiques. allemande. À l’instar de celles d’autres pays européens, la La question que l’on souhaite poser dans les pages législation allemande en matière de congé suivantes est de savoir pourquoi et comment un parental a subi de nombreux remaniements ces tel changement a pu avoir lieu. Il pourrait être tentant, dernières années, qui ont atteint leur point culmi- à première vue, de voir dans ce changement une nant avec la création, en 2007, d’une allocation de simple réaction politique rationnelle aux pressions remplacement du salaire d’une durée de douze exercées par des problèmes de nature socio-écono- mois. Lorsque le congé parental a été introduit en mique. Mais ceci n’explique pas pourquoi cette Allemagne de l’Ouest en 1986, le principal objectif évolution a lieu seulement maintenant, puisque le des responsables politiques était d’encourager taux de natalité en Allemagne est très faible depuis activement les mères à rester à la maison et à le milieu des années 1970. Ceci n’explique pas non s’occuper de leurs enfants pendant les premières plus l’orientation de ce changement de politique années de leur vie. A contrario, la nouvelle allo- car, comme l’a dit très justement Giandomenico cation parentale soumise à condition de revenus Majone : « les conditions objectives sont rarement (Elterngeld) vise explicitement à réduire la durée suffisamment contraignantes et claires pour influer d’éloignement du jeune parent du marché du travail sur l’agenda politique ou dicter une conceptualisa- tout en favorisant une plus forte participation des tion adéquate des problèmes politiques » (Majone, pères dans l’éducation des enfants. Ceci marque 1989:23). En d’autres termes, même si les questions un pas décisif loin du schéma classique de la ayant trait à l’égalité des sexes et à la démographie Cet article est issu du chapitre consacré à l'Allemagne rédigé par l'auteur in Kamerman S. et Moss P. (dir.), 2009, The politics of parental leave policies. Children, parenting, gender and the labour market, Bristol, Policy Press. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 43 Europe
  • sont devenues d’importants moteurs de change- qui travaillaient, conformément à l’héritage laissé ment politique, ceci n’explique pas l’orientation de par les origines bismarckiennes du système de pro- ce changement de politique, car il n’y a jamais une tection sociale allemand. Déjà en 1878, un congé seule réponse politique optimale à des problèmes obligatoire, sans solde, de trois semaines après la socio-économiques complexes. naissance avait été introduit pour protéger les femmes qui travaillaient et leurs enfants. Alors que les institutions et la pression des problèmes délimitent le choix des politiques et les préférences Après la Seconde Guerre mondiale, en 1952, le des acteurs du monde politique, elles ne déter- législateur publiait une nouvelle loi sur le congé de minent pas le cours spécifique de leur action. En maternité (Mutterschutzgesetz), prévoyant douze effet, les théoriciens du constructivisme social ont semaines (six avant et six après l’accouchement) depuis longtemps mis l’accent sur le rôle crucial de congés payés pour les mères qui travaillaient, que jouent les idées et le discours politique en également protégées contre le licenciement illégal. tant que « cadre cognitif » (Surel, 2000) à l’intérieur Si, d’un côté, cette mesure représentait une avancée duquel les décisions politiques sont prises. Notam- majeure pour les femmes et une reconnaissance de ment, à des moments de changement radical, « les nature financière explicite de leur droit au care, idées promues par des acteurs impliqués dans la d’un autre côté, elle renforçait ultérieurement lutte politique sont vitales, car elles servent de base l’image de l’homme soutien de famille, profondé- à ceux qui agissent pour interpréter les mutations ment enracinée dans le système de sécurité sociale de l’environnement socio-économique » (Lagergren ouest-allemand de l’après-guerre. En 1979, une cité dans Brodin, 2005:3) et sont donc susceptibles réforme du congé de maternité a laissé intact le d’influencer largement les réponses politiques. Afin cadre essentiel de la loi initiale, tout en introduisant de comprendre pleinement les récents changements un congé de maternité facultatif de six mois intervenus dans la politique familiale, nous allons (Mutterschaftsurlaub), pendant lequel les mères présenter une analyse détaillée des principales qui travaillaient recevaient une somme mensuelle réformes mises en place en Allemagne en matière de de 750 DM (environ 375 euros). La nouvelle allo- congé parental et de la dynamique politique dans cation était réservée aux mères qui travaillaient et laquelle elles se sont inscrites. En plaçant ces a été lourdement critiquée par le parti d’opposition réformes dans un contexte plus vaste à la fois institu- chrétien-démocrate qui y voyait une tentative tionnel et de politique familiale, nous conclurons délibérée d’encourager les femmes à travailler, en en identifiant les principaux moteurs ayant guidé le limitant ainsi leur liberté de choix (Wahlfreiheit) de changement par rapport au modèle traditionnel de rester à la maison, fidèles à leur rôle de femmes au la politique familiale allemande. foyer. Cependant, en réalité, la loi continuait à s’inscrire en grande partie dans la logique du père soutien de famille, puisque les hommes étaient Aux origines de la politique allemande exclus du droit au congé parental, et les services en matière de congé parental de garde des enfants restaient toujours absents de l’agenda politique. Le système de protection sociale allemand est La situation en Allemagne de l’Est était complète- souvent cité en tant qu’archétype du modèle du ment différente. Dès le début, les politiques est- « père soutien de famille ». En effet, ce système allemandes ont été orientées vers une promotion assure au père chef de famille et aux membres de la active de l’emploi des femmes, même quand famille qui sont à sa charge de généreuses presta- celles-ci avaient des enfants en bas âge. Le droit et tions de chômage, de maladie et de retraite, tout en le devoir des hommes et des femmes de contribuer partant du principe que les femmes au foyer prendront au bien commun par le biais d’un travail rémunéré soin de la maison et des enfants. Conformément à ce étaient inscrits dans la Constitution est-allemande modèle basé sur la subsidiarité et sur le maintien des et, par conséquent, les jeunes mères pouvaient rôles traditionnellement attribués aux deux sexes, s’arrêter pour une période maximum d’un an après les politiques de la famille en Allemagne de l’Ouest la naissance de l’enfant (période que l’on appelait se sont portées, pendant des décennies, sur un élar- « l’année du bébé »). En raison de cette législation gissement des prestations familiales et des droits au fortement axée sur le travail des femmes, soutenue congé parental, alors que la garde des enfants par un vaste réseau de crèches, garderies et écoles confiée à des institutions publiques demeurait un maternelles publiques, les femmes est-allemandes tabou politique. Il s’agissait donc d’accroître la ont toujours eu l’un des taux les plus élevés de capacité des familles en termes de prestations à présence sur le marché du travail en Europe, et la domicile, en permettant ainsi aux femmes de rester plupart d’entre elles ont intériorisé le travail en à la maison et de prendre soin de leur foyer (Bleses tant que composante essentielle de leur identité et Seeleib-Kaiser, 2004). En effet, dans le cadre de (Stolt, 2000). Il n’est donc pas surprenant que les l’après-guerre, en Allemagne de l’Ouest, le droit au politiques en matière d’égalité des sexes et les congé parental a été uniquement réservé aux mères Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 44 Europe
  • duction du congé parental, la coalition gouverne- politiques familiales aient joué un rôle important mentale dirigée par la CDU/CSU a progressive- dans les négociations pour la réunification de l’État ment commencé à tenir ses promesses électorales allemand, les femmes est-allemandes craignant en prolongeant la durée du congé parental. Entre fortement l’imposition du modèle ouest-allemand 1986 et 1992, la durée du congé parental a été des rapports de genre. Afin de vaincre ces craintes, prolongée quatre fois, d’une période initiale de le Traité bilatéral d’unification (Einigungsvertrag) a dix mois en 1986 à trente-six mois en 1992. clairement établi que l’Allemagne unifiée devait Pendant la même période, le paiement des allo- « renforcer le statut légal des mères et des pères cations de congé parental a été étendu de dix mois qui travaillent en ce qui concerne la possibilité de à vingt-quatre mois. concilier le travail et la famille » et conserver le vaste réseau est-allemand de services de garde d’enfants. L’unification a donc joué un rôle décisif Les chrétiens-démocrates ont décrit cette évolution dans la série d’adaptations fondamentales de la poli- comme un « énorme effort » et comme un très tique familiale allemande depuis les années 1990. grand pas en avant vers « l’objectif d’un mode de vie plus favorable aux enfants et à la famille » (1). En 1992, la prolongation de la durée du congé Du congé de maternité au congé parental parental à trente-six mois et l’extension concomi- tante de l’allocation de congé parental à vingt-quatre mois ont également été présentées comme des pas En Allemagne de l’Ouest, l’introduction, en 1986, en avant significatifs vers la protection des enfants d’importants droits au congé parental pour les à naître ; c’est pourquoi elles ont joué un rôle deux parents a représenté « l’innovation essentielle important dans le débat postérieur à l’unification en matière de politique familiale des années 1980 » relatif à la nouvelle loi sur l’avortement et à la (Bleses et Rose, 1998:151) car, pour la première nécessité de concilier équitablement la loi libérale fois, les responsables politiques ont reconnu la sur l’avortement de l’ex-Allemagne de l’Est avec valeur sociale et économique du travail domestique l’approche plus restrictive de la législation ouest- en termes concrets et non pas métaphoriques. La allemande. Par ailleurs, l’argument de la « liberté principale nouveauté de la nouvelle loi sur le de choix » (Wahlfreiheit) brandi par les chrétiens- congé parental (Bundeserziehungsgeldgesetz) était démocrates était souvent accompagné d’un couplet représentée – en plus d’une période de congé sur la présence parentale à la maison comme maternité obligatoire de six mois – par le droit des garantie essentielle du bien-être des enfants en bas mères et des pères à un congé parental de dix âge. Cette déclaration du parlementaire de la CDU, mois, avec une rémunération forfaitaire mensuelle Walter Link, est emblématique à cet égard : « Tous de 600 DM (307 euros). Pendant cette période, les les enseignants et les psychologues sont unanimes parents avaient le droit de travailler à temps partiel pour affirmer que les bases de la vie de l’individu jusqu’à dix-neuf heures par semaine, une mesure sont posées au cours des trois premières années de visant à faciliter le maintien sur le marché du vie. C’est la raison pour laquelle nous avons voulu travail et le retour des parents au travail à la fin du étendre, dès le début, le congé parental et les congé. Par ailleurs, la nouvelle allocation n’était prestations s’y rapportant à trois ans. Aujourd’hui, le plus réservée aux mères qui travaillent, mais elle congé parental et les prestations correspondantes était étendue à tous les parents, indépendamment permettent à la mère ou au père de s’occuper active- de leur statut dans l’emploi. Cet élargissement des ment et de façon permanente de leur nouveau-né critères d’admissibilité a été l’un des changements pendant ses premières années de vie… » (2). L’idée majeurs, car la loi prévoyait également une allo- que les enfants de moins de 3 ans devaient être cation de congé parental pour les pères et pour la gardés par la famille n’était pas seulement domi- vaste catégorie des femmes au foyer, qui en étaient nante au sein de la CDU/CSU. Les puissantes précédemment exclues. Cependant, cette nouvelle associations caritatives confessionnelles allemandes initiative s’inscrivait encore dans la continuité car, – Caritas (catholique) et Diakonie (protestante) –, dans le sillage des précédentes dispositions appli- ainsi que de nombreuses associations des familles cables en la matière, la politique familiale ouest- à orientation confessionnelle, partageaient dans allemande restait ancrée au modèle de la femme une large mesure cette position et renforçaient la au foyer, en améliorant la possibilité, pour les politique familiale conservatrice du parti chrétien- mères, de rester à la maison et de s’occuper des démocrate. De fait, il existait un véritable consensus enfants, tout en évitant de développer les services politique puisque à l’autre extrémité du spectre publics de garde d’enfants en tant que moyens de politique, le SPD (parti social-démocrate), reconnais- faciliter le maintien des femmes sur le marché du sait l’utilité globale du congé parental en tant que travail (Bothfeld, 2005). En 1986, après l’intro- (1) Hannelore Rönsch, ministre en charge de la Famille et des Personnes âgées, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/19:1235, 22 mars.1991. (2) Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4104, 17 octobre 1991. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 45 Europe
  • de la croissance des ressources du ménage. mesure de politique familiale, et partageait en Certains députés du SPD ont également proposé grande partie l’argument de la CDU/CSU selon de lier les prestations du congé parental au précé- lequel un congé parental de trois ans « est l’une dent revenu des bénéficiaires, en faisant ainsi de des conditions préalables essentielles d’une bonne ces prestations une allocation de remplacement et heureuse relation parent-enfant » (3). du salaire. Ceci pour encourager les hommes, qui gagnent généralement la plus grande somme des Cependant, en soulignant l’insuffisance des infra- revenus du foyer, à prendre le congé parental. structures de garde d’enfants comme l’un des Toutefois, il est intéressant de remarquer que le principaux obstacles à un meilleur équilibre entre SPD avait tellement intégré la notion de « liberté les responsabilités professionnelle et familiale de choix » de la CDU/CSU, que des solutions pour les femmes, le SPD accusait la CDU/CSU basées sur des sanctions – par exemple, une solu- d’entraver délibérément l’emploi des femmes : tion de type suédois selon laquelle un mois de « Sur la toile de fond d’un modèle familial conser- congé parental, s’il n’est pas pris par le père, est vateur [la nouvelle proposition concernant le définitivement perdu – ont été publiquement congé parental de 1991] [la CDU/CSU] continue catégoriquement rejetées comme étant une à favoriser le non-emploi des femmes en désignant « restriction excessive de la prérogative des la famille comme le seul et unique lieu de l’éduca- parents de décider librement » (6) du partage des tion de l’enfant pendant son plus jeune âge. tâches de care. D’un autre côté, le gouvernement L’existence de déficits structurels du congé de coalition formé par la CDU/CSU avait reconnu parental actuel et les règles en matière de verse- que seul un nombre relativement faible de pères ment des prestations ne sont pas abordées. Si des utilisaient le congé parental et la ministre de la conséquences devaient être tirées du rapport Famille, Hannelore Rönsch, avait déclaré que d’évaluation du gouvernement dont nous avons l’amélioration des conditions relatives au congé débattu ici au printemps dernier, alors elles parental et à l’utilisation des prestations était seraient très insuffisantes. En particulier, en ce qui l’une des préoccupations clés du gouverne- concerne le fait qu’actuellement 53 % des ment, « car nous voulons encourager particulière- femmes ne reprennent pas le travail après leur ment les pères à participer à l’éducation de leurs congé parental et sortent souvent définitivement enfants » (6). Toutefois, mis à part l’extension du du marché du travail ou, du moins, pendant une congé parental aux pères non mariés – qui était longue période. Je ne veux pas prétendre par mal- un effet de la réunification, puisque plus de 40 % veillance que le congé parental, dans sa forme des naissances dans l’ancienne RDA avaient lieu actuelle, est délibérément utilisé pour éloigner hors mariage – et la possibilité de partager les les femmes du marché du travail. Mais il faut périodes de congé entre la mère et le père, la souligner que le projet actuel manque de mesures réforme du congé parental de 1992 prévoyait peu spécifiques aptes à faciliter un meilleur équilibre de mesures d’encouragement en faveur des pères. entre vie professionnelle et vie familiale ou le retour des femmes sur le marché du travail … » (4). Davantage de flexibilité Le nombre élevé de congés parentaux pris après pour les parents qui travaillent 1986 semblait indiquer une vaste acceptation, de la part de la population, de cette mesure de politique familiale relativement innovante. Cependant, un Après une période de grande activité, entre 1986 et premier rapport d’évaluation réalisé en 1990 (5) a 1992, le problème du congé parental a complète- également révélé des problèmes significatifs : ment disparu de l’agenda politique, malgré une notamment le nombre très faible de pères qui ont intention déclarée du gouvernement et de l’oppo- profité de cette nouvelle opportunité et le grand sition, d’introduire de nouvelles mesures visant à nombre de femmes qui n’ont pas réintégré le marché accroître le recours au congé parental parmi les du travail, ce qui a mené à une baisse du taux pères et à favoriser le retour au travail des mères. d’emploi des mères après 1986. L’opposition guidée Dans une certaine mesure, ceci peut s’expliquer par la SPD a donc demandé de développer les par une attention croissante pour l'élargissement infrastructures de garde d’enfants pour les enfants des infrastructures d'accueil et de garde des enfants de plus de 3 ans et un ajustement des plafonds de (en Allemagne de l’Ouest) après l’unification et revenus applicables au congé parental en fonction une augmentation concomitante des allocations (3) Ulrich Böhme (SPD), Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4101, 17 octobre 1991. (4) Erika Simm (SPD), 2e lecture d’un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/54: 4503, 7 novembre 1991. (5) Bundestagsdrucksache 11/8517. (6) Rose Götte (SPD), 1re lecture d’un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/19:1247- 1248, 22 mars.1991. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 46 Europe
  • partiel est la suivante : pour nous, le choix du familiales consécutive aux jugements de la Cour temps partiel est une obligation concrète des constitutionnelle (Gerlach, 2000). Cela traduisait employeurs, mais seulement si l’employé doit aussi un manque de volonté politique de s’attaquer s’occuper de ses enfants ou de ses parents âgés au problème complexe du partage des rôles au dépendants. Nous sommes opposés à un droit sein de la famille par une ingérence active des inconditionnel au travail à temps partiel, car nous instances politiques. Il a donc fallu attendre 2000 sommes aussi sensibles aux exigences des entre- – à savoir deux ans après que la coalition rouge- prises » (8). Ina Lenke du Freie Demokratische verte (coalition du parti SPD et des Verts) a pris les Partei (FDP - parti libéral-démocrate) est allée rênes du gouvernement – pour que de nouvelles encore plus loin en déclarant que la nouvelle loi propositions en matière de réforme du congé était une « loi boomerang ». À son avis, le « droit parental – qui, par de nombreux aspects, allaient bien légal au travail à temps partiel compromet encore au-delà des exigences des directives européennes davantage la possibilité des femmes de faire jeu en la matière – soient présentées. égal avec les hommes (9), car les entreprises seront moins disposées à employer une femme si elle risque La réforme du congé parental de 2001 a représenté de pouvoir opter pour le temps partiel ». Des argu- une reformulation de la législation existante plutôt ments similaires ont également été avancés par les qu’un changement fondamental. D’une part, la organisations patronales, préoccupées par une réforme rendait plus flexible l’utilisation du congé éventuelle augmentation de la bureaucratie, un parental car les parents avaient maintenant le manque de flexibilité et une moindre sécurité en droit – avec l’accord de leur employeur – d’étaler terme d’organisation du travail. les douze derniers mois de leur congé parental combiné sur une période de huit ans après la nais- En dépit de ces escarmouches politiciennes, tous sance de l’enfant. Par ailleurs, les parents avaient les principaux partis ont reconnu le besoin d’une également la possibilité de prendre simultanément plus grande flexibilité dans le droit au congé leurs congés parentaux respectifs, ce qui n’était pas parental afin de mieux satisfaire les besoins diver- possible auparavant. D’autre part, la dimension de sifiés des familles. L’introduction de ce que l’on a temps partiel du congé parental a été sensiblement appelé le « choix budgétaire » (Budgetregelung), renforcée par l’introduction d’un droit légal au travail permettant aux parents de réduire la durée de leur à temps partiel et l’augmentation concomitante du congé parental à un an en échange d’une alloca- nombre maximum d’heures de temps partiel hebdo- tion mensuelle plus élevée de 450 euros, au lieu madaire par parent, qui a été porté de dix-neuf de la période standard de congé parental de deux heures à trente heures. Bien que le droit au temps ans à 300 euros par mois, a suscité davantage de partiel ait été limité aux entreprises de plus de désaccords. Le SPD et les Verts avaient annoncé quinze salariés et lié à leur situation économique, depuis longtemps leur intention de réduire les l’introduction de ce droit est devenue un objet de coûts d’opportunité des parents en facilitant leur dispute essentiel. Pour la coalition rouge-verte, retour anticipé sur le marché du travail. Mais, une une extension du nombre maximum d’heures de fois au gouvernement, les deux partis ont eu peur temps partiel par semaine associée au droit légal au d’offrir à leurs opposants une occasion de les travail à temps partiel représentait un « changement accuser de vouloir limiter la liberté de choix des structurel » essentiel, qui constituait un « important parents. Le « choix budgétaire » était donc une catalyseur » (7) pour l’acceptation croissante (notam- tentative pour briser le cercle : il offrait aux ment parmi les hommes et les employeurs) du travail parents la possibilité d’abréger leur congé parental à temps partiel comme moyen acceptable de mieux avec une allocation plus élevée sans toucher, concilier vie professionnelle et vie familiale. toutefois, au droit au congé parental de deux ans avec solde, avec un an supplémentaire sans solde. Cette perception positive était également large- Malgré cette prudente tentative de s’attaquer à la ment partagée par les associations des familles et durée inhabituellement longue du congé parental les syndicats, tandis que les partis d’opposition et allemand (WSI, 2005:322) et malgré des coûts les organisations patronales nationales se montraient d’opportunité bien documentés (Schönberg et beaucoup plus sceptiques (Erler, 2005). Même si la Ludsteck, 2007 ; Del Boca et Pasqua, 2005 ; CDU/CSU n’était pas opposée a priori au travail à Bollé, 2001), la coalition rouge-verte a été immé- temps partiel, elle voulait restreindre son application diatement accusée d’ingérence indue dans les aux personnes qui devaient s’occuper de leurs affaires familiales. En effet, les hérauts du modèle enfants ou de parents âgés. Comme le disait Markus familial traditionnel basé sur l’image du père Grübl (CDU) : « la différence essentielle entre la soutien de famille ont critiqué le « choix budgétaire », vision du SPD et celle de la CDU au sujet du temps (7) Hannelore Rönsch (CDU), Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4100, 17 octobre 1991. (8) Entretien avec Kerstin Griese (SPD) in D. Erler (2005), Berlin, 9 septembre 2004. (9) Entretien avec Markus Grübl (CDU) in D. Erler (2005), Berlin, 30 juin 2004. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 47 Europe
  • thème de la justice sociale et de la réforme de la car ils l’ont perçu comme une tentative larvée de politique familiale, ces critiques étaient difficiles réduire le temps passé à la maison par les parents à éviter. avec leurs enfants. Renate Diemers (CDU) déclarait, par exemple : « le choix budgétaire de douze mois de congé parental rendra tout à fait Le nouveau Elterngeld, une histoire normale la garde des enfants par d’autres de compromis et d’apprentissage politique personnes que les parents. Ce qui n’est pas un simple effet secondaire, mais correspond à une volonté précise de votre part [de la part du Après la réforme du congé parental en 2001, gouvernement]. Le fait que les mères et les pères l’attention du gouvernement de la coalition rouge- puissent se consacrer entièrement à leur famille ne verte s’est portée vers l’élargissement des structures fait simplement pas partie de votre vision du d’accueil et d’éducation des enfants en Allemagne monde » (10). Le problème, pour les opposants du de l’Ouest, une question qui avait toujours été nouveau choix budgétaire, était que celui-ci pouvait plus chère au cœur du SPD qu’à celui de la CDU. être librement choisi par les parents, et qu’il était Mais, pendant la campagne électorale nationale donc difficile de soutenir l’argument d’une limita- de 2005, le gouvernement rouge-vert a accepté tion indue de la liberté de choix des parents. En les propositions d’un livre blanc sur la politique effet, les associations familiales les plus conser- familiale recommandant l’introduction d’une allo- vatrices – l’Association familiale des catholiques cation de remplacement du salaire d’un an, large- allemands (Familienbund Deutscher Katholiken) ment inspirée des systèmes qui ont si bien et l’Association protestante d’action en faveur des « réussi » en Scandinavie (Rürup et Gruescu, familles (Evangelische Aktionsgemeinschaft für 2003:54). Comme par le passé, la CDU et son Familien) – ont centré leurs critiques sur le fait que le alliée régionale, encore plus conservatrice, la CSU choix budgétaire engendrait des pertes financières ont attaqué cette initiative en la qualifiant de importantes pour les familles, car des prestations « violation trop importante de l’autonomie de la de 5 400 euros sur douze mois (12 x 450 euros) famille », qui portait atteinte à la liberté des étaient nettement inférieures à des prestations de familles de garder leurs enfants à la maison. La 7 200 euros sur deux ans (24 x 300 euros). CDU/CSU proposait, à la place, d’introduire le « Familiengeld » (11), à savoir d’offrir aux parents Toutefois, la volonté de la coalition gouverne- une prestation mensuelle de 600 euros par enfant mentale rouge-verte d’augmenter les allocations de moins de 3 ans et 300 euros par mois pour les et les plafonds de revenus pour le congé parental enfants de 4-17 ans. était l’objet d’une critique sociale bien plus importante que ces récriminations inspirées par Pendant toute la campagne électorale de 2005, les des considérations partisanes. En réalité, en 2004, différences d’objectif entre les sociaux-démocrates le gouvernement a effectivement baissé le pla- et les chrétiens-démocrates en matière de congé fond de revenus pour les six premiers mois de parental sont apparues de plus en plus inconciliables, congé parental de 51 130 euros à 30 000 euros, ce qui n’est pas inhabituel pour la dialectique des une mesure de compression des coûts qui a campagnes électorales. En réalité, toutefois, les entraîné une baisse significative du nombre de responsables politiques de toutes tendances étaient familles bénéficiant de l’allocation complète, d’accord pour dire qu’il était urgent de s’attaquer portant atteinte, ainsi, au caractère universel du au problème démographique par une réorientation projet (Dingeldey, 2004). Bien entendu, un gouver- de la politique familiale du pays. Dans le sillage nement dirigé par le SPD était particulièrement d’un débat de plus en plus vaste dans le pays sur sensible aux critiques d’injustice sociale car, les faibles taux de natalité allemands et leurs pendant ses années passées dans l’opposition, le répercussions de nature socio-économique, les parti social-démocrate avait demandé à plusieurs cercles traditionalistes au sein de la CDU/CSU ont reprises des allocations plus élevées et des été de plus en plus marginalisés et n’ont plus été plafonds de revenus plus généreux. La coalition en mesure d’aller à l’encontre d’un mouvement rouge-verte a donc tenté de défendre son choix qui tendait à s’éloigner progressivement du de ne pas augmenter les allocations et de baisser modèle traditionnel de la famille allemande. Par le plafond de ressources en accusant d’irrespon- conséquent, lorsque le SPD et la CDU/CSU ont sabilité fiscale ses prédécesseurs au gouverne- formé une grande coalition en 2005, l’ancienne ment, et en invoquant le besoin de consolider les proposition de Familiengeld des chrétiens-démo- finances publiques. Cependant, pour une coali- crates a été rapidement abandonnée en faveur tion qui avait en partie gagné les élections sur le de l’Elterngeld, dont l’intention explicite était de (10) Entretien avec Ina Lenke (FDP) in Erler (2005), Berlin 1er juillet 2004. (11) Renate Diemers (CDU), 2e lecture d‘un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 14/115:10957, 7 juillet 2000. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 48 Europe
  • versement des prestations sur vingt-quatre mois à réduire la durée de l’absence du marché du travail un taux de remplacement de 33,5 %. Il s’agissait des parents après la naissance d’un enfant, parce que là d’une concession évidente aux courants les plus « dans une perspective sociétale, tout éloignement conservateurs de la CDU/CSU. Globalement, le d’un emploi rémunéré constitue une perte d’aptitude compromis représentait un grand succès pour la professionnelle pour le marché du travail » (12). ministre, dont le but déclaré était d’« encourager les parents à retourner rapidement sur le marché Conformément à cette déclaration d’intention, la du travail » car « ... pour chaque année passée nouvelle législation sur le congé parental est entrée loin de leur poste de travail, les parents perdent en vigueur en 2007, avec un certain nombre d’inno- environ 5 % de leurs revenus par rapport aux vations importantes, qui s’écartaient de plus en plus employés sans enfant et ne peuvent pas acquérir du modèle du « père soutien de famille ». Certes, de nouveaux savoir-faire et de nouvelles compé- la nouvelle loi contenait aussi, inévitablement, un tences professionnelles » (15). En réduisant la certain nombre de solutions de compromis, néces- durée standard du congé parental sans empêcher saires afin de vaincre les résistances des courants les parents d’opter pour de plus longues périodes les plus conservateurs. Pour commencer, la nouvelle de congé, la ministre a réussi à accroître de version de l’« Elterngeld » ne constitue plus une manière significative les incitations à retourner prestation forfaitaire, car elle assure aux parents plus rapidement sur le marché du travail, sans 67 % de leur salaire précédent, ce qui l’apparente donner prise aux critiques des hérauts du modèle davantage à une allocation de maintien des revenus. familial traditionnel. Au final, cette mesure a reçu Bien que, en théorie, tous les acteurs sociopolitiques un vaste soutien de la part de tous les acteurs aient soutenu l’introduction d’une prestation de socio-économiques d’un bout à l’autre de l’échiquier remplacement du salaire, les représentants de la politique. Il est fort intéressant de constater que gauche l’ont critiquée, en affirmant que cela les représentants du patronat allemand ont été constituait, en réalité, « une redistribution des plus parmi les partisans les plus enthousiastes de la pauvres en faveur des plus riches » (13), puisque la réduction de la durée du congé parental, parce nouvelle proposition « subventionne en réalité au qu’ils espéraient une réduction de la fuite du maximum ceux qui en ont le moins besoin [à savoir capital humain résultant de longues périodes de les plus hauts revenus] » (14). Afin de mettre fin à congé parental. De plus, certains pensaient que la ces critiques, le gouvernement a introduit un niveau perspective d’une durée plus courte du congé de prestations minimum de 300 euros – indépen- parental accroîtrait la pression exercée sur tous les damment du précédent salaire – et un plafond de acteurs pour s’attaquer au problème de la garde prestations de 1 800 euros ainsi qu’une « compo- des enfants, en offrant au gouvernement national sante » supplémentaire pour les faibles revenus – qui n’a pas une grande influence sur les services (Geringerverdiener Komponente). sociaux, en raison de la structure fédérale de l’Allemagne – « un levier pour activer les adminis- Une deuxième innovation concerne la durée du trations locales et régionales » (16) sur la question versement des allocations de congé parental, qui des infrastructures d’accueil et de garde. D’autres, sont maintenant versées sur une période de douze par exemple la FDP, ont mis en garde sur le fait mois au lieu de vingt-quatre mois. Lorsque l’idée que, sans le développement de ces services au d’un abrègement de la période de congé contre une préalable, la réduction de la durée du congé augmentation des allocations avait été présentée parental causerait inévitablement des tensions en pour la première fois par la coalition rouge-verte augmentant la demande de solutions pour la en 2003, les conservateurs l’avaient immédiate- garde des enfants en bas âge sans augmenter ment condamnée comme une atteinte à la liberté l’offre correspondante, et compromettrait donc la des familles de choisir la bonne solution pour la possibilité, pour les parents, de mieux concilier garde de leurs enfants. Afin d’éviter ces allégations, vie professionnelle et vie familiale (17). Le gouver- la ministre chargée de la Famille, des Personnes nement semble partager en grande partie ces âgées, de la Jeunesse et des Femmes de la grande préoccupations et a accéléré le développement coalition, Ursula von der Leyen, a décidé, depuis des crèches et des garderies déjà entamé par le le début, de compléter la durée standard du congé précédent gouvernement. parental d’un an par la possibilité d’étaler le (12) Voir document de synthèse CDU/CSU : « Nachhaltige Politik für Familien ist ein Markenzeichen der Union », Berlin : CDU/CSU Bundestagsfraktion. (13) Bundestagsdrucksache 16/1889:14. (14) Bundestagsdrucksache 16/1877:1. (15) Prof. Butterwege (Université de Cologne), 1re lecture du projet Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/16 :21, 03.07.2006. (16) Bundestagsdrucksache 16/1889:14-16. (17) Dr. Achim Dercks (chambre de commerce et d’industrie allemande), 1re du projet de loi Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/16:19, 3 juillet 2006. 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  • La troisième innovation de l’Elterngeld est constituée allemande pour la subsidiarité familiale. Contraints par l’introduction des deux « mois des papas », par un certain nombre de jugements de la Cour exclusivement consacrés aux pères. Initialement, constitutionnelle – qui avaient jugé le niveau des le gouvernement avait prévu de réserver aux pères paiements de transfert publics insuffisant pour deux des douze mois de congé, sur la base du garantir le niveau de vie minimum des familles principe, inspiré du modèle suédois, que ces deux avec enfants et demandaient une augmentation mois de congé seraient perdus s’ils n’étaient pas des prestations en conséquence –, les responsables pris par le père. Une fois de plus, le gouvernement politiques ont augmenté progressivement le a dû affronter une vive opposition de la part des niveau de soutien financier en faveur des familles, cercles les plus conservateurs, qui ont vu dans cette tout en négligeant complètement la question mesure une ingérence de l’État dans les affaires cruciale de la garde des enfants (Erler, 2005). privées familiales. Et, encore une fois, le gouverne- ment a choisi le compromis en inventant une Cependant, certains signes annonciateurs du prime aux papas qui ajoute – au lieu de déduire – changement ont commencé à apparaître au début deux mois à la période de congé standard des années 1990. Après la réunification allemande, (12 + 2). Bien que cette solution comporte un la coalition CDU/CSU-FDP a institué, bien qu’avec coût décidément plus élevé que l’option « à pren- une certaine réticence, le droit légal des parents dre ou à perdre », elle est d’importance stratégi- de garder leurs enfants à temps partiel pour les que car elle permet au gouvernement de vaincre 3-6 ans, une mesure rendue nécessaire par les la résistance – surtout au sein de la CSU – contre énormes différences entre l’Est et l’Ouest en matière une mesure qui était considérée comme cruciale de services. Il s’agissait là d’un changement signi- pour le succès de toute tentative destinée à encou- ficatif par rapport au legs de la politique familiale rager la prise du congé parental par les pères. Les allemande basée sur les revenus, car la respon- dernières statistiques en la matière semblent confir- sabilité de la garde et de l’éducation des enfants mer l’utilité de la nouvelle mesure, le nombre de n’était plus réservée aux familles mais commençait à pères qui demandent le congé parental ayant plus être progressivement perçue comme une question que triplé, en passant de 3,3 % en 2006 à 13,7 % de solidarité sociale et d’égalité. Lorsque, en 1998, en 2008 (Destatis, 2008). Les efforts politiques mis le gouvernement de coalition rouge-verte a pris le en œuvre ces dernières années pour faciliter une pouvoir après seize ans de domination des chrétiens- plus grande participation des pères à l’éducation démocrates, il a commencé à s’écarter des politiques des enfants semblent enfin porter leurs fruits, et familiales liées au modèle traditionnel du « père ces développements pourront être ultérieurement soutien de famille » pour s’intéresser, de manière renforcés par un changement du cadre global de plus générale, au problème de la conciliation la politique familiale. entre vie professionnelle et vie familiale. Dans un premier temps, en 2001, le gouvernement a commencé par réformer la législation en matière de Vers un changement de paradigme congé parental. Cependant, le pas le plus important du contexte politique global a été l’institution d’un fonds scolaire national, en 2003 (4 milliards d’euros sur quatre ans) et l’adop- La réforme du congé parental de 2007 représente tion d’une loi nationale sur le renforcement des un jalon dans le contexte de la politique familiale infrastructures de garde et d’accueil des enfants allemande car, pour la première fois, une mesure (Tagesbetreuungsausbaugesetz) qui, depuis 2005, de politique familiale tend de façon claire à fournit une subvention annuelle de 1,5 milliards réduire la durée de l’interruption de carrière des d’euros aux autorités locales pour renforcer le femmes et à impliquer davantage les pères dans réseau de crèches en ex-Allemagne de l’Ouest (pour l’éducation des enfants. Ces adaptations du congé les 0-3 ans), incroyablement démuni par rapport à parental sont un signe clair du changement des celui de bien d’autres pays. logiques en matière de politique familiale, mais elles sont insuffisantes, à elles toutes seules, pour Malgré l’état précaire des finances publiques que l’on puisse parler d’un changement de para- allemandes et les compétences très limitées du digme général. En effet, il a fallu un certain gouvernement fédéral dans le domaine des services nombre d’autres décisions allant dans le même sociaux – « chasse gardée » des Länder –, les sens pour que l’on puisse affirmer que l’on assiste gouvernements nationaux ont été le principal à une rupture décisive par rapport au modèle moteur des récents efforts mis en place en vue du classique du père comme soutien de famille. Tout développement des services à l’enfance. En effet, au long des années 1990, les efforts politiques en la grande coalition gouvernementale a intensifié matière de politique familiale se sont concentrés cet élan en mettant à disposition 4 milliards d’euros principalement sur l’extension des avantages supplémentaires pour couvrir les coûts d’exploi- fiscaux accordés aux familles et sur les paiements tation et d’investissement pendant la période quin- de transfert, conformément à la préférence (ouest-) quennale 2008-2013. L’objectif déclaré est d’assurer Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 50 Europe
  • 2003 ; Kersbergen, 1995) – et celle du SPD, qui a la disponibilité de services pour un enfant en bas toujours insisté sur le besoin de développer les âge sur trois d’ici 2013, afin que l’Allemagne services à l’enfance, conformément à la préférence puisse s’aligner sur les objectifs fixés au Conseil toujours affichée par les sociaux-démocrates pour européen de Barcelone en 2002 (18). Compte le service public (Huber et Stephens, 2001). tenu des difficultés financières et de la résistance Pendant les négociations bilatérales de la réuni- rencontrée par l’état fédéral de la part des fication, la coalition chrétienne-démocrate ouest- puissants Länder et des cercles conservateurs, cette allemande avait accepté à contrecœur de conserver accélération du développement des services le système très développé de crèches en Allemagne consacrés à l’enfance est une véritable réussite qui, de l’Est, qui caractérise la politique familiale de la avec l’Elterngeld, devrait changer radicalement la RDA basée sur le travail et l’égalité des sexes. Mais, donne de la politique familiale en Allemagne. confrontés aux expériences et aux attentes des femmes est-allemandes, les responsables politiques ouest-allemands ont commencé à discuter des mérites potentiels d’un système qui offrait aux femmes Conclusion la possibilité de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. Les évolutions de la législation allemande en La tentative de réorientation de la politique familiale matière de congé parental constituent, par de déclenchée par la réunification a été renforcée par nombreux aspects, un baromètre intéressant pour la préoccupation croissante, partagée par tous les mesurer le changement de la politique familiale partis politiques, relative au faible taux de natalité allemande en général. En réalité, lorsque le congé chronique des couples allemands et au problème parental a été introduit en Allemagne de l’Ouest de vieillissement de la population qui en résulte. en 1986, ce nouveau droit constituait une avancée Après avoir constaté que ni l’allongement de la majeure, car il offrait aux parents un soutien durée du congé parental ni l’augmentation répétée financier concret et des droits légaux. Cependant, des allocations familiales n’avaient le moindre effet la loi continuait à suivre, en même temps, une tangible sur le taux de natalité, les responsables logique basée sur la garde des enfants à la maison politiques ont commencé à rechercher des solutions et avait été conçue de façon à encourager un chez leurs voisins européens. Alors que l’impact éloignement prolongé des mères du marché du direct de l’Union européenne (UE) sur la politique travail. Les choses ont commencé à bouger au allemande en matière de famille et de travail avait début des années 1990, lorsque les responsables été « relativement faible » (Falkner et al., 2002), le politiques ont commencé à réaliser que leurs processus d’apprentissage à l’échelle européenne a objectifs de politique familiale n’étaient plus été essentiel pour l’élaboration des récentes réformes. concordants avec les réalités socio-économiques L’introduction d’une prestation de remplacement allemandes. La remise à plat du congé parental du salaire et de deux mois de congé réservés aux décrite ici montre bien que les objectifs et les pères, par exemple, a été clairement inspirée du outils des politiques familiales allemandes subissent système de congé parental suédois, tandis que le actuellement une profonde mutation vers un récent développement des services à l’enfance s’est modèle de plus en plus éloigné de celui du père beaucoup inspiré du modèle français, qui associe soutien de famille. Quelles sont les forces qui ont avec succès des solutions institutionnelles pour la permis cette transformation fondamentale ? garde des enfants et un système plus flexible d’assis- tantes maternelles agréées. La réunification de l’Allemagne est sûrement le point de départ des transformations actuelles, car L’intensification des échanges politiques favorisée elle a contraint une classe politique divisée à conci- par l’UE a été très importante car elle a fourni aux lier deux approches diamétralement opposées en responsables politiques allemands de nouvelles matière de famille et de politique d’égalité des idées concernant les possibles solutions à adopter. sexes. Le choc systémique de la réunification a Pourtant, c’est le changement de gouvernement, déclenché un processus global d’apprentissage en 1998, qui a représenté le deuxième point de politique, qui a mené à un rapprochement pro- départ essentiel de la réorientation actuellement gressif entre les positions de la CDU/CSU – qui, en cours dans la politique familiale allemande. À comme tous les gouvernements de centre-droit en cette époque, justement, où les responsables Europe, a toujours eu une préférence pour le prin- politiques de tous les partis remettaient en cause cipe du « cash-for-care » (NDT : allocation versée à l’efficacité de la politique familiale traditionnelle la mère pour rester à la maison) (Morgan et Zippel, (18) Miriam Gruß (FDP), première lecture du projet de loi Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/40:3730, 22 juin 2006. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 51 Europe
  • allemande, la coalition rouge-verte a ouvert la le terrain pour les transformations relativement voie à un possible changement. En associant avec radicales auxquelles nous assistons aujourd’hui. succès la question de la participation du père au Cela peut être une ironie de l’histoire, mais, d’un développement de l’enfant et le principe, cher à la certain point de vue, il semblerait que les respon- CDU, de la liberté de choix des parents, le nou- sables politiques ouest-allemands tentent actuel- veau gouvernement a réussi à trouver le soutien lement de s’approprier l’héritage de la politique nécessaire pour un prudent réajustement du système d’égalité des sexes de leurs frères et sœurs de prestations familiales allemand, en préparant est-allemands. Article traduit de l’anglais par Publicis consultant Références bibliographiques • Bleses P. et Seeleib-Kaiser M., 2004, The dual transformation of the german welfare state, Houndmills, Palgrave Macmillman. • Bleses P. et Rose E., 1998, Deutungswandel der sozialpolitik. Die arbeitsmarkt- und familienpolitik im parlamentarischen diskurs, Frankfurt, Campus Verlag. • Bollé P., 2001, Parental Leave, in Women, gender and work. What is equality and how do we get there? (sous la dir. de Loutfi M. F.), Geneva, International Labour Organization. • Bothfeld S., 2005, Vom erziehungsurlaub zur elternzeit. Politisches lernen im reformprozess, Frankfurt, Campus Verlag. • Brodin H., 2005, « Does Anybody Care? Public and Private Responsibilities in Swedish Eldercare 1940-2000 » thèse de doctorat, Umeå University. • Del Boca D. et Pasqua S., 2005, Labour supply and fertility in Europe and the U.S., in Women at work: an economic perspective (sous la dir. de T. Boeri T., Del Boca D. et Pissarides C.), Oxford, Oxford University Press:125-153. • Destatis – Statistisches Bundesamt, 2008, « Öffentliche sozialleistungen - Statistik zum elterngeld. Anträge von januar 2007 bis juni 2008 », Wiesbaden. • Dingeldey I., 2004, « Holistic governance: zur notwendigkeit reflexiver gestaltung von familien - und arbeitsmarkpolitik UK, Frankreich & Deutschland », Expertise for the German Family Report. • Erler D., 2005, « Public work-family reconciliation policies in Germany and Italy », thèse de doctorat, Università di Siena. • Falkner G., Hartlapp M., Leiber S. et Treib O., 2002, « Transforming social policy in Europe? The EC's parental leave directive and misfit in the 15 member States », MPIfG Working Paper 02/11, octobre 2002. • Gerlach I., 2000, Politikgestaltung durch das bundesverfassungsgericht am beispiel der familienpolitik, Politik und Zeitgeschichte, B 3-4:21-31. • Gerlach I., 1996, Familie und staatliches Handeln. Ideologie und politische praxis in Deutschland, Opladen, Leske & Buderich. • Huber E. et Stephens J. D., 2001, Welfare state in the era of retrenchment, in The new politics of the welfare state (sous la dir. de Pierson P.), Oxford, Oxford University Press:107-145. • Kersbergen K. Van, 1995, Social capitalism: a study of christian democracy and the welfare state, London, Routledge. • Majone G., 1989, Evidence, argument and persuasion in the policy process, New Haven, Yale University Press. • Morgan K. J. et Zippel K., 2003, Paid to care: the origins and effects of care leave policies in Western Europe, Social Politics, vol. 10, n° 2:49-85. • Rürup B. et Gruescu S., 2003, « Nachhaltige familienpolitik im interesse einer aktiven bevölke- rungsentwicklung », Report for the Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Berlin. • Stolt S., 2000, Grenzen der emanzipation durch arbeit. Anerkennungskämpfe ostdeutscher frauen in paarbeziehungen vor und nach der wende, Feministische Studien extra, n° 18:81-92. • Schönberg U. et Ludsteck J., 2007, « Maternity leave legislation, female labor supply, and the family wage gap », IZA Discussion Paper, n° 2699. • Surel Y., 2000, The role of cognitive and normative frames in policy-making, Journal of European Public Policy, vol.7, n° 4:495-512. • WSI, 2005, FrauenDatenReport 2005. Handbuch zur wirtschaftlichen und sozialen situation von frauen, hans böckler stiftung, Berlin, Edition Sigma. Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009 52 Europe