Res. 910_11 de la Defensoria del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 14 de abril de 2011.-VISTO: Las actuaciones nros. 2895/07, 7750/08 y 3553/10, relativas alcumplimiento de la normativa vigente en materia de jornada laboral del personalque presta funciones los sábados, domingos y feriados en establecimientospúblicos.Y CONSIDERANDO QUE: Esta Defensoría del Pueblo recibe, desde hacetiempo, constantemente denuncias y consultas al respecto (actuaciones nros.4864/10, 5505/10, 917/11, 918/11 y 919/11), constituyendo una problemática delarga data que se extiende en diferentes contextos. En los actuados que originan la presente, losplanteos fueron formulados por agentes que prestan funciones en el Hospital deRehabilitación Respiratoria “Dra. María Ferrer”, el Hospital General de Agudos“Dr. Carlos Durand” y radio-operadores de la Dirección General Sistema deAtención Médica de Emergencia (SAME); no obstante el análisis que seefectuará resulta extensible a la situación del conjunto de trabajadores que sedesempeñan en el ámbito del Ministerio de Salud, tanto en hospitales como enla Dirección General Sistema de Atención Médica de Emergencia (SAME). A continuación se aborda la situación planteada porel universo de trabajadores que comparte esta modalidad de trabajo (franquera)desde una perspectiva integral, que avanza sobre la literalidad de lasprescripciones legales para considerar aspectos sociales, ambientales yculturales, que inciden significativamente en la salud de los/as trabajadores/as yen el sistema de atención brindado a la comunidad.1.- Antecedentes fácticos La actuación nº 2895/07 se inició con la presentaciónefectuada por una radio-operadora de la Dirección General Sistema de Atención 1

Médica de Emergencia (SAME) que denunció el supuesto incumplimiento dellímite máximo legal de jornada establecido para tareas insalubres, sobre todo enlas jornadas del personal que se desempeña sábados, domingos y feriados.Particularmente, la presentante señaló que la violación de la jornada se producecon los feriados de febrero y abril (carnaval, 2 de abril y Semana Santa) asícomo también en vísperas de Navidad y Año Nuevo, con los asuetos. Mediante la Resolución nº 4925/08 de estaDefensoría del Pueblo se solicitó al Director General del SAME, al entoncesDirector General de Desarrollo y Capacitación de Personal Técnico,Administrativo y Profesional en Salud y al Director General Técnico,Administrativo y Legal del Ministerio de Hacienda remitieran de manera urgentelos registros originados en los distintos oficios librados por este organismo. Enrespuesta se recibió el Informe nº 100.905/UGRH/2009 en el que se señaló: “...Mediante el Decreto nº 8908/78... la autoridad administrativa declaró riesgosasy/o insalubres las funciones y lugares que allí se detallan... Por ello para elpersonal denominado franquero, cuyas tareas son consideradas insalubres deconformidad con lo dispuesto por el Decreto nº 8908/78... la jornada de trabajo acumplir debe calcularse de modo proporcional, tomando como referencia lajornada de trabajo del personal franquero (con tareas no insalubres) cuyajornada es de 12 horas... cabe concluir que aquellos agentes cuya modalidad detrabajo responde a la definición de “franquero”, cumple una jornada de 12 horaso 10 hs. 28 minutos por cada día, según si sus tareas son o no consideradasinsalubres...” (fs. 84 de la actuación nº 2895/07). Puede observarse, que en relación a los puntosespecíficos indagados por esta Defensoría del Pueblo, se omitió responder. La actuación nº 7750/08 se inició de oficio a fin deevaluar la adecuación de la jornada del personal de enfermería, denominadofranquero, a lo estipulado por la normativa vigente en la materia. El 27 de octubre de 2009 se libró oficio a laSubsecretaría de Gestión de Recursos Humanos y con relación al Decreto nº937/07 se solicitó la siguiente información: “... a) Si la Administración considerael trabajo de enfermería como un trabajo por equipos en los términos de la Leynº 11.544 y, en caso de ser así, indique acto administrativo mediante el cual sereconoció dicha situación. b) Caso contrario, informe el fundamento por el cualla Administración se ha encuadrado en la excepción prevista por la normativa. c)Si se ha evaluado la posibilidad de que los asuetos administrativos no alcancenal personal que cumple tareas asistenciales en los hospitales de la ciudad deBuenos Aires así como también a aquellos trabajadores cuyas tareas -por sunaturaleza- no pueden ser interrumpidas. d) Si todos los hospitales de la ciudad 2

de Buenos Aires han adoptado un criterio común para la cobertura del serviciocuando la jornada del franquero supera los cuatro días...” (fs. 17). Por medio del Informe nº 103.699/SUBRH/2009, elDepartamento Técnico Jurídico de la Subsecretaría de Gestión de RecursosHumanos remitió copia del Decreto nº 937/07 e informó: “... En su considerandoel Decreto mencionado establece que al existir diferentes formas de prestaciónlaboral, las mismas merecen en ciertos casos un especial tratamiento... dichoDecreto regula la situación particular de los Agentes de esta Administración querealizan tareas laborales de franqueros... y la situación de profesionales regidospor las Ordenanzas Nros. 41.455 y 45.199... Sin perjuicio de ello se entiendeprocedente que la consulta debería ser evacuada por el área pertinente delMinisterio de Salud...” (fs. 25/26). Similar pedido de informes se dirigió a la DirecciónGeneral Administración y Desarrollo de Recursos Humanos el 17 de febrero de2010, sin que se contestara lo solicitado. La actuación nº 3553/10 fue iniciada por un grupo deenfermeros del Hospital de Rehabilitación Respiratoria “Dra. María Ferrer” quese desempeña los días sábados, domingos y feriados. Los presentantes, aquienes por su modalidad de prestación se los denomina franqueros, solicitaronla reducción de la jornada de aquellos agentes cuyas tareas y/o lugares detrabajo fueron declarados insalubres. En particular, entendieron verseperjudicados por la sanción del Decreto nº 937/07, que establece que debentrabajar los días no laborables y asuetos, y que no reglamenta claramente lajornada de los trabajadores cuyas tareas fueron declaradas riesgosas oinsalubres. El 11 de agosto de 2010 se libró oficio al Hospital deRehabilitación Respiratoria “Dra. María Ferrer” solicitándose la siguienteinformación: a) cantidad de enfermeros por sector, b) cantidad de horas ydistribución de la jornada del personal cuyas tareas y/o lugares de trabajo fuerondeclarados insalubres, c) cantidad de horas y distribución de la jornada delpersonal que cumple tareas comunes, d) si el personal de enfermería cuyastareas y/o lugares de trabajo fueron declarados insalubres realiza módulos uhoras extraordinarias. En caso de ser así, indique el motivo que fundamentadichas asignaciones (fs. 2). A través del Informe nº 3920/HRRMR/2010, elDirector del nosocomio indicó la cantidad de enfermeros que cumplen tareas losfines de semana por sector, señalando asimismo la cantidad de horas de susjornadas (fs. 10). 3

Posteriormente, por oficio librado el 13 de septiembrede 2010 se le solicitó que diera respuesta a los puntos restantes del oficio quese le dirigiera en agosto del mismo año. Al contestar, el Subdirector Médico del Hospital deRehabilitación Respiratoria “Dra. María Ferrer” indicó que el personal deenfermería franquero realiza módulos y horas extraordinarias y que se recibióuna presentación solicitando la reducción horaria (fs. 25). Asimismo, acompañócopia de las notas diligenciadas en el trámite de esta última. Los presentantes tomaron vista de la informacióncolectada y acompañaron fotocopias de notas presentadas ante el Ministerio deSalud local. Entre la documentación aportada se adjuntó laopinión vertida por el abogado del Hospital Materno Infantil “Dr. Ramón Sardá”sobre la cuestión planteada por un grupo de enfermeros franqueros de esenosocomio, concluyendo que el Decreto nº 937/07 no reguló la cantidad dehoras que deben cumplir los trabajadores que bajo esta modalidad cumplentareas riesgosas o insalubres (fs. 30/33). En consecuencia el Director delmencionado Hospital elevó a la Dirección General Región Sanitaria I, en julio de2008, la consulta sobre el tratamiento que corresponde adoptar (fs. 42). Por otra parte, en el mes de septiembre de 2010 elDirector General de Administración y Desarrollo de Recursos Humanos informóal Hospital de Rehabilitación Respiratoria “Dra. María Ferrer” que se remitió loactuado a la Procuración General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (fs.113/114). Cabe aclarar, que entre la documentación referida seincluyen -en fotocopias simples- diversas notas presentadas por personalfranquero perteneciente a distintos nosocomios dependientes del Ministerio deSalud del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en las que seformulan peticiones de similar tenor a las que sustentan los denunciantes.2.- Normativa 2.1.- Jornada de trabajo La Ley 11.544, regula la jornada de trabajo a nivelnacional y es de aplicación en todas las jurisdicciones de la RepúblicaArgentina. 4

La duración del trabajo no podrá exceder de ochohoras diarias o cuarenta y ocho horas semanales para toda persona ocupadapor cuenta ajena en explotaciones públicas o privadas, aunque no persigan finesde lucro (art. 1º). En las explotaciones comprendidas en el art. 1º, seadmiten las siguientes excepciones: a) Cuando se trate de directores y gerentes (inciso sustituido por art. 1ºde la Ley 26.597 B.O. 11/6/2010); b) Cuando los trabajos se efectúen por equipos, la duración deltrabajo podrá ser prolongada más allá de las ocho horas por día y decuarenta y ocho semanales, a condición de que el término medio de lashoras de trabajo sobre un período de tres semanas a lo menos, no excedade ocho horas por día o de cuarenta y ocho horas semanales; c) En caso de accidente ocurrido o inminente, o en caso de trabajo deurgencia a efectuarse en las máquinas, herramientas o instalaciones, o en casode fuerza mayor, pero tan sólo en la medida necesaria para evitar que uninconveniente serio ocurra en la marcha regular del establecimiento yúnicamente cuando el trabajo no pueda ser efectuado durante la jornada normal,debiendo comunicarse el hecho de inmediato a las autoridades encargadas develar por el cumplimiento de la presente ley (art. 3º). Los reglamentos del Poder Ejecutivo pueden fijar porindustria, comercio y oficio y por región: a) Las excepciones permanentesadmisibles para los trabajos preparatorios o complementarios que debannecesariamente ser ejecutados fuera de límite asignado al trabajo general delestablecimiento o para ciertas categorías de personas cuyo trabajo seaespecialmente intermitente; b) Las excepciones temporarias admisibles parapermitir a las empresas hacer frente a las demandas extraordinarias de trabajo(art. 4º). Todas las reglamentaciones y excepciones debenhacerse previa consulta a las respectivas organizaciones patronales y obreras yen ellas se determinará el número máximo de horas suplementarias que ha deautorizarse en cada caso. El tipo de salario para esas horas suplementarias seráaumentado por lo menos en un 50% en relación al salario normal y en un 100%cuando se trate de días feriados (art. 5º). El Decreto nº 16.115/33, que reglamenta la Ley11.544, en sus considerandos establece que “... si bien la jornada de trabajodebe tener una duración estricta de ocho horas diarias, o se puede durante uno 5

o varios días extender más allá de dicho límite, no puede dejarse librada a lasimple voluntad del empleador esta opción, pues es de primordial importancia yafecta directamente al derecho del trabajador el efectuar sus labores dentro delas mejores condiciones que la legislación autorice, debiendo ser enconsecuencia el sistema optativo que establece la Ley 11.544, definido por el P.E. al reglamentarla, teniendo en cuenta las características y factores específicosque condicionan cada una de las actividades...”. El art. 1º del mencionado Decreto prevé que en loscasos de trabajo continuo efectuado por equipos se estará a lo que dispone elart. 2º. Salvo lo que dispongan los decretos especiales en materia de trabajo detemporada, o en los que por su naturaleza, sean intermitentes, se considerarátrabajo real o efectivo el tiempo durante el cual los empleados u obreros de lasempresas deban estar presentes en sus puestos respectivos para ejecutar lasórdenes de sus superiores o encargados inmediatos. No se computará en eltrabajo el tiempo del traslado del domicilio de los empleados u obreros hasta ellugar en que esas órdenes fueran impartidas, ni los descansos normalesintercalados y las interrupciones apreciables en el trabajo, durante las cuales nose les exija ninguna prestación y puedan disponer de su tiempo (art. 1º). Cuando el trabajo se efectúe por equipos, laduración podrá ser prolongada más allá de las ocho horas por día y decuarenta y ocho semanales distribuyendo las horas de labor sobre unperíodo de tres semanas consecutivas o sea un total de 144 horas, en 18días laborables, en forma que el término medio de las horas de trabajodentro del ciclo no exceda de ocho horas por día o cuarenta y ochosemanales, sin que en ningún caso el trabajo semanal exceda de 56 horas(art. 2º). El pago de la jornada establecida en cualquiera delas formas indicadas en los dos artículos precedentes no dará lugar a recargo desueldos o salarios (art. 3º). La jornada de seis horas diarias o treinta y seissemanales sólo tendrá aplicación cuando el obrero o empleado trabajetoda o la mayor parte de esa jornada en los lugares que se considereninsalubres, bien por las condiciones del local de trabajo o por lasmodalidades o naturaleza del trabajo que se ejecuta. La distribución desigualde las treinta y seis horas semanales se efectuará de manera que la jornadadiaria no exceda de siete horas y que no se prolongue más allá de las trecehoras del sábado, salvo los casos exceptuados por los reglamentos de la Ley11.640 y en la forma que establecen los arts. 1º y transitorio de este Decreto.Esta facultad podrán utilizarla los patrones cuando habiéndose prolongado la 6

jornada de ocho horas, aquellos trabajos sujetos a la de seis estén de tal modocorrelacionados que la interrupción de la jornada trajese aparejado graveperjuicio a la industria, el cual deberá ser juzgado por la autoridad de aplicaciónal hacerse los reglamentos especiales. Los reglamentos especiales a que serefiere el art. 5º de este Decreto, determinarán los lugares y clase de trabajocomprendidos en la denominación de insalubres, así como las condicionesnecesarias para que determinados locales o trabajos puedan ser declaradossalubres por perfeccionamiento técnico o de método. Mientras no sean dictadostales reglamentos se estará a lo que dispone el art. 23 de este Decreto (art. 8º). La jornada de trabajo nocturno no podrá exceder desiete horas, entendiéndose como tal la que se realice habitual e íntegramenteentre las 21 y las 6 horas. Cuando la jornada de trabajo se prolongue más alláde las 21 horas o se inicie antes de las 6 horas o, de cualquier otra manera, sealternen horas diurnas de trabajo con horas nocturnas, cada una de las horastrabajadas comprendidas entre las 21 y las 6, valdrá a los efectos de completarla jornada de ocho horas, como una hora y ocho minutos. Cuando el trabajo serealice por equipos, el personal podrá efectuar jornadas de 8 horas desdelas 21 a las 6, pero en compensación por cada siete días de trabajonocturno, tendrá descanso equivalente a una jornada de trabajo (art. 9º). Se entiende por equipo: a) Un número cualquierade empleados u obreros cuya tarea comience y termine a una misma horaen trabajos en que, por su naturaleza, no admitan interrupciones, y b) Unnúmero cualquiera de empleados u obreros, cuya tarea esté en tal formacoordinada que el trabajo de unos no pueda realizarse sin la cooperaciónde los demás (art. 10). “Mientras no se dicten los reglamentos especiales, aque se refieren los artículos 5 y 17 de este Decreto, el trabajo de lasexplotaciones públicas o privadas, que regula la Ley 11.544, puede realizarsecon arreglo a cualquiera de los modos siguientes:.. c) En los trabajos que seefectúe por equipos, se estará a lo que previene el art. 2º de este Decreto”(artículo transitorio 1º). El Decreto Ley nº 10.375/56 modificó la Ley 11.544,agregando como último párrafo al art. 1º el siguiente: “... La limitaciónestablecida por esta ley es máxima y no impide una duración del trabajomenor de 8 horas diarias o 48 semanales para las explotacionesseñaladas”. La Ley 18.204 estableció la prohibición desde las 13horas del día sábado hasta las 24 horas del día domingo siguiente, del trabajo 7

material por cuenta ajena y el que se efectúe con publicidad por cuenta propiaen actividades, explotaciones, establecimientos o sitios de trabajo públicos oprivados (art. 1º) quedando facultado el Poder Ejecutivo Nacional, mediantereglamentaciones de carácter nacional o regional, por actividad o tipo deexplotación, para fijar las excepciones. Las reglamentaciones especificarán lascausas que justifiquen las excepciones, sus modalidades y las propias delotorgamiento del descanso semanal compensatorio (art. 3º). Esta ley no será de aplicación en los casos en que eldescanso semanal sea objeto de reglamentación específica en estatutos legalesparticulares (art. 5º). 2.2.- Feriados y días no laborables El régimen legal de los días feriados y no laborablesen el país se encuentra establecido por las Leyes 21.329, 23.555 y 24.445,como así también por diversas leyes modificatorias o complementarias. En el año 2010, el Poder Ejecutivo Nacional dictó elDecreto nº 1584/10 a fin de proceder a la unificación de la normativa vigenterelativa a feriados y días no laborables con el objetivo de reflejar losacontecimientos históricos y permitir, a la vez, el desarrollo de actividades comoel turismo. Se establecieron como días feriados nacionales ydías no laborables en todo el territorio de la Nación los siguientes: 1º de enero:Año Nuevo; Lunes y Martes de Carnaval; 24 de marzo: Día Nacional de laMemoria por la Verdad y la Justicia; Viernes Santo; 2 de abril: Día del Veteranoy de los Caídos en la Guerra de Malvinas; 1º de mayo: Día del Trabajo; 25 demayo: Día de la Revolución de Mayo; 20 de junio: Paso a la Inmortalidad delGeneral D. Manuel Belgrano; 9 de julio: Día de la Independencia; 17 de agosto:Paso a la Inmortalidad del General D. José de San Martín; 12 de octubre: Díadel Respeto a la Diversidad Cultural; 20 de noviembre: Día de la SoberaníaNacional; 8 de diciembre: Día de la Inmaculada Concepción de María; 25 dediciembre: Navidad; y como día no laborable el Jueves Santo (art. 1º). El mismo Decreto estableció en su art. 2º, que elferiado nacional del 17 de agosto será cumplido el tercer lunes de ese mes, eldel 12 de octubre será cumplido el segundo lunes de ese mes y el del 20 denoviembre será cumplido el cuarto lunes de ese mes. A través del art. 3º se crearon los feriados con finesturísticos. Estos se producen cuando las fechas de los feriados nacionales 8

coinciden con los días martes o jueves, oportunidad en la que el Poder EjecutivoNacional fijará dos feriados por año que deberán coincidir con los días lunes oviernes inmediato respectivo. Si los feriados no coinciden con los días martes ojueves, el Poder Ejecutivo Nacional fijará dos feriados destinados a desarrollar laactividad turística. El Poder Ejecutivo Nacional deberá establecer los feriadosturísticos por períodos trianuales, con una antelación de cincuenta días a lafinalización del año calendario. Los días lunes o viernes que resulten feriados poraplicación de los artículos precedentes gozarán en el aspecto remunerativo delos derechos que establece la legislación vigente respecto de los feriadosnacionales (art. 4º). Asimismo, se fijaron como días no laborables los díasdel Año Nuevo Judío (Rosh Hashana), dos días; el Día del Perdón (lom Kipur),un día, y de la Pascua Judía (Pesaj) los dos primeros días y los dos últimos díaspara los que profesen la religión judía y el día del Año Nuevo Musulmán(Hégira), el día posterior a la culminación del ayuno (Id Al-Fitr); y el día de laFiesta del Sacrificio (Id Al-Adha) para los que profesen la religión musulmana. Por otro lado, el convenio colectivo de trabajo delpersonal del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires instaura el 8 denoviembre como día del Trabajador Municipal en conmemoración a la fecha deconstitución de la Confederación de Obreros y Empleados Municipales(COEMA) declarándose día no laborable para los empleados del Gobierno de laCiudad Autónoma de Buenos Aires (art. 80). 2.3.- Marco regulatorio para el empleo público de la CiudadAutónoma de Buenos Aires La relación de empleo de los trabajadores de laAdministración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se rige por laConstitución Nacional y las normas provenientes de los Tratados y Convenios aque hace referencia su art. 75 inc. 22; la Constitución de la Ciudad, la Ley 471,de Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad Autónomade Buenos Aires y el Convenio Colectivo suscripto ente el Poder Ejecutivo de laCiudad y el Sindicato Unico de Trabajadores del Estado de la Ciudad de BuenosAires. También son fuentes de regulación de la relación de empleo público laLey Nacional de Riesgos del Trabajo y la Ley Previsional Nacional 24.241, susmodificatorias y complementarias. El art. 38 de la Ley 471 establece que la jornada detrabajo es de 35 horas semanales, salvo los que ya cumplieran horarios 9

superiores con adicionales compensatorios, o estuvieran comprendidos enregímenes especiales, y sin perjuicio de las excepciones que se establezcan porvía reglamentaria y por la negociación colectiva. La autoridad competente decada repartición establecerá el horario en el cual deban ser prestados losservicios teniendo en cuenta la naturaleza de éstos y las necesidades de larepartición. El trabajador está obligado a cumplir con el horario que seestablezca. El Decreto nº 937/07 reglamentó el Régimen delpersonal franquero y de los trabajadores comprendidos en las Ordenanzas nros.41.455 y 45.199 (Profesionales de la Salud y de Acción Social). Se denomina“franquero” al personal que por la naturaleza de su prestación cumpla unajornada de trabajo normal y habitual en días sábados, domingos, feriados, díasno laborables o aquellos que sean considerados asueto (art. 2º). Su art. 3º expresa: “... la prestación de servicios delpersonal franquero se ajustará a las siguientes pautas: a) El régimen deprestación será de doce (12) horas por cada día, salvo aquellos casos quese encuentren comprendidos en la normativa referida a tareas insalubres oriesgosas. b) En caso de declararse asueto administrativo, deberán tomarservicio, a excepción de aquellos que se desempeñen en áreas no consideradasesenciales...”. 2.4.- Marco regulatorio para el ejercicio de la enfermería A los efectos de la aplicación de normas vigentesque, para resguardo de la salud física o psíquica, establecen especialesregímenes de reducción horaria, licencias, jubilación, condiciones de trabajo y/oprovisión de elementos de protección, se consideran insalubres las siguientestareas de enfermería: a) Las que se realizan en unidades de cuidados intensivos. b) Las que se realizan en unidades neuropsiquiátricas. c) Las que conllevan riesgo de contraer enfermedades infectocontagiosas. d) Las que se realizan en áreas afectadas por radiaciones, sean estas ionizantes o no. e) La atención de pacientes oncológicos. f) Las que se realizan en servicios de emergencia. La autoridad de aplicación queda facultada para solicitar, de oficio o a pedido de parte interesada, ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la ampliación de este listado (art. 24 de la Ley 24.004). La autoridad de aplicación, al determinar la 10

competencia especifica de cada uno de los niveles a que se refiere el art. 3º,podrá también autorizar para el nivel profesional la ejecución excepcional dedeterminadas prácticas, cuando especiales condiciones de trabajo o deemergencia así lo hagan aconsejable, estableciendo al mismo tiempo lascorrespondientes condiciones de habilitación especial (art. 25, Ley Nacional deEnfermería, Ley 24.004). El capítulo VII de la Ordenanza nº 40.403, queregulaba la carrera municipal de enfermería, ya establecía una jornada máximade trabajo para el personal de enfermería de 35 horas semanales en general yde 30 horas semanales para áreas de cuidado intensivo, que se implementaríande acuerdo a la reglamentación respectiva donde se contemplarían tambiénotras modalidades horarias, según necesidades y disponibilidades. La Ley 298 regula el ejercicio de la enfermería en laCiudad Autónoma de Buenos Aires (niveles profesionales, personascomprendidas, registro y matriculación, autoridad de aplicación y régimendisciplinario). Entre las disposiciones transitorias que integran lanorma citada precedentemente, la cláusula 5º prevé que permanecerán vigenteslas disposiciones sobre insalubridad establecidas por la legislación nacional yjurisdiccional, adoptándose en caso de superposición la norma más favorable altrabajador, estando la autoridad de aplicación facultada para ampliar lasdisposiciones en la materia conforme el procedimiento previsto en la ley. Por otra parte, cabe mencionar que el Decreto nº843/00, que reglamenta los conflictos de trabajo, califica a los serviciossanitarios y hospitalarios como servicios esenciales (art. 2º). Dicha calificacióntiene en cuenta que: a) La extensión y duración de la interrupción de la actividadde que se tratare pudiere poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de lapersona en toda o parte de la comunidad; b) La actividad afectada constituyereun servicio público de importancia trascendental o de utilidad pública; c) Lainterrupción o suspensión del servicio pudiere provocar una situación de crisisnacional aguda que hiciere peligrar las condiciones normales o de existencia dela población. 2.5.- Radio-operadores de emergencias En el Gobierno de la Ciudad Autónoma de BuenosAires las tareas de telefonista y radio-operador están incluidas en el listado detareas consideradas insalubres (Decreto nº 8908/978, puntos 2.7 y 2.8). 11

3.- Antecedentes de intervenciones en la temática 3.1.- Hospital de Pediatría S.A.M.I.C. “Prof. Dr. Juan P. Garrahan” Por medio de la Resolución nº 671/2006 la Secretaríade Trabajo de la Nación homologó el Proyecto de Carrera de Enfermería delHospital de Pediatría S.A.M.I.C. “Prof. Dr. Juan P. Garrahan”. En el marco deltrámite de la actuación nº 2247/07 se consultó a la Secretaría de Trabajo queindicara si la actividad de enfermería del personal franquero se encontrabaalcanzada por la excepción prevista en el inc. b) del art. 3º de la Ley 11.544. En respuesta se recibió el Dictamen nº 382/08(agregado en la actuación nº 7750/08 a fs. 12/16), en el que luego de analizarlos antecedentes y marco legal, se concluyó que las tareas de enfermería delpersonal franquero del Hospital de Pediatría S.A.M.I.C. “Prof. Dr. Juan P.Garrahan” en materia de jornada de trabajo se encontrarían alcanzadas por laexcepción prevista en el inc. b) del art. 3º de la Ley de Jornada de Trabajo, Ley11.544 y comprendidas en el sistema de trabajo por equipos (fs. 58/60,actuación nº 2247/07). 3.2.- Federación de Asociaciones de Trabajadores de la SanidadArgentina (FATSA), Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) nº 122/75 El 21 de diciembre de 2010, en el marco de laparitaria convocada en el expediente nº 1.420.380/2010, la asociación gremialde segundo grado mencionada en el párrafo precedente y la ConfederaciónArgentina de Clínicas, Sanatorios y Hospitales acordaron, con relación alreordenamiento de los feriados nacionales y su aplicación en las relacioneslaborales de los trabajadores de la sanidad, la incorporación del art. 20 bis alCCT nº 122/75 que reza: “Aquellos trabajadores que desarrollen sus tareas sóloen días sábado, domingos y feriados, conforme los regímenes horarios vigentesen cada caso, tendrán los siguientes límites máximos a su labor: a) Tresjornadas continuas o alternadas, en aquellas situaciones que por la sumatoriade feriados y días sábados y domingo se acumulen más de tres días continuosde labor. Cada establecimiento deberá reprogramar los planteles de la maneraque crea adecuado, teniendo en cuenta el límite máximo de tres jornadas portrabajador. En el caso que en forma voluntaria el trabajador preste servicios másallá de este límite, las horas que excedan el mismo se liquidarán con losrecargos legales y convencionales correspondientes en cada caso” (agregado ala actuación nº 7750/08, fs. 31/32). 12

3.3.- Dictamen PG 081808 En el marco de la C.N. nº 1.529.740/HRRMF/09, elMinisterio de Salud derivó a la Procuración General de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires las presentaciones efectuadas por agentes franqueros querevistan en distintos hospitales a fin de que ésta se expida sobre la problemáticaplanteada. Mediante Dictamen nº 081808/11, la ProcuraciónGeneral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires opinó: “... se estima pertinenteque atendiendo a razones de oportunidad, mérito y conveniencia se analice laposibilidad de tomar los recaudos tendientes a que la jornada de trabajo delpersonal franquero que desempeña tareas de enfermería consideradasinsalubres no supere en ningún caso las treinta y seis horas semanalesprevistas por la Ley 11.544...” (actuación nº 7750/08, fs. 47). 4.- Personal franquero 4.1.- Personal franquero que desarrolla tareas comunes La jornada de trabajo estipulada por la norma es de35 horas semanales. Conforme la normativa vigente, un franquero cumple 12horas diarias de labor, los días sábados, domingos, feriados, días no laborablesy asuetos administrativos. En los supuestos en que seguido al fin de semana seprodujeran dos feriados consecutivos (Carnaval, Semana Santa o feriadopuente) o feriados y asuetos (semana de Navidad y Fin de Año) el personalfranquero trabaja cuatro días seguidos, cumpliendo una jornada de 12 horasdiarias. Esto suma un total de 48 horas semanales ajustándose al tope previstopor la Ley 11.544. La administración equipara en términos salariales yen el régimen de licencias al personal que cumple tareas de lunes a viernes conel personal franquero. Un fin de semana, seguido o no de feriado, equivale auna semana de trabajo. En el Anexo I que es parte integrante de la presenteResolución se adjunta un cálculo de las horas anuales trabajadas por personalde lunes a viernes y franqueros, teniendo en cuenta el calendario del año 2011 yuna proyección estimada del año 2012. En casos excepcionales, en que el período 13

comprendiera cinco días (por ejemplo cuando feriados como el del 24 de marzoo del 2 de abril se encuentran cercanos al Jueves y Viernes Santo o se declaranasuetos administrativos cercanos a las fiestas de Fin de Año) el personalfranquero puede cumplir una jornada semanal de 60 horas. Si bien esta cantidadsupera el tope de 48 horas semanales, conforme la excepción prevista en el inc.b) del art. 3º de la Ley 11.544 y aplicándose el promedio establecido por lanorma, no se estaría violando el tope máximo previsto para las jornadascomunes, no así, en algunos casos, el tope para las jornadas insalubres. A esta altura debe advertirse que el examen delegalidad de la cuestión exige evaluar si estas extensas jornadas de labor noafectan derechos de rango constitucional (igualdad ante la ley, derecho a lasalud en el trabajo), y aun la atención de los pacientes que asisten o seencuentran internados en los hospitales públicos, sobre todo en los casos delpersonal que cumple tareas declaradas insalubres. 4.2.- Personal franquero que desarrolla tareas insalubres En el marco de la actuación nº 7750/08, y a fin dedisponer de datos con relación al tiempo de trabajo efectivo del personal cuyajornada laboral se desarrolla de lunes a viernes y sábados, domingos y feriados,se realizó el conteo de los días y horas de trabajo según el calendario 2011 y2012, cuya presentación se adjunta en el Anexo I. Durante el 2011 se observa que los trabajadorescuyas tareas fueron declaradas insalubres y desarrollan su jornada de lunes aviernes, cumplirían un total de 1476 horas de trabajo (en 246 días), mientras quelos franqueros 1428 horas (en 119 días). Durante el 2012 se observa que los trabajadorescuyas tareas fueron declaradas insalubres y desarrollan su jornada de lunes aviernes, cumplirán 1458 horas de trabajo (en 243 días), mientras que losfranqueros 1476 horas (en 123 días). Este año, la cantidad de horas laboradaspor el personal franquero sería superior a la de los trabajadores de lunes aviernes. 2011. Cálculo anual Días Hs. comunes Hs. insalubres Trabajadores 246 1722 1476 semanales Trabajadores franqueros 119 1428 1428 2012. Cálculo anual Días Hs. comunes Hs. insalubres Trabajadores 243 1701 1458 14

semanales Trabajadores franqueros 123 1476 1476 El Decreto nº 937/07 establece que la jornada delpersonal franquero que realiza tareas insalubres no es de 12 horas por cada díapero no aclara de cuántas horas es. En respuesta a distintos pedidos de informes que sele remitieran en varias oportunidades, la Subsecretaría de Gestión de RecursosHumanos señaló que correspondería aplicar un cálculo proporcional paradeterminar las horas diarias de la jornada del personal franquero que cumpletareas insalubres tomando como referencia las 12 horas diarias (equivalente al100%). Aplicando la regla de tres simple, y respetando la diferencia entre 7 y 6horas diarias establecidas para la jornada de lunes a viernes, la proporciónindica que la jornada de trabajo insalubre se reduce en un 15%aproximadamente, como se detalla a continuación: 7 horas diarias 35 horas semanales (100%) 6 horas diarias 30 horas semanales (85,71%) 12 horas diarias 35 horas semanales (100%) 10.286 horas diarias 30 horas semanales (85,71%) En base a esta reducción horaria proporcional, seelaboró un cálculo de las horas y días trabajados por el personal de lunes aviernes y franqueros, tareas comunes e insalubres, según el calendario 2011 y2012, el que se presenta como Anexo II. En dicho esquema, la jornadacontemplada para el personal franquero comprendido en el régimen deinsalubridad es de 10 horas. En el supuesto del cálculo de 2011 se observa quelos trabajadores cuyas tareas fueron declaradas insalubres, que se desempeñande lunes a viernes, cumplirían en 1476 horas de trabajo (en 246 días), mientrasque los franqueros 1190 horas (en 119 días). En el supuesto del cálculo de 2012 se observa quelos trabajadores cuyas tareas fueron declaradas insalubres, que se desempeñande lunes a viernes, cumplirían 1458 horas de trabajo (en 243 días), mientras quelos franqueros 1230 horas (en 123 días). 2011. Cálculo anual Días Hs. comunes Hs. insalubres Trabajadores 246 1722 1476 semanales Trabajadores franqueros 119 1428 1190 15

2012. Cálculo anual Días Hs. comunes Hs. insalubres Trabajadores 243 1701 1458 semanales Trabajadores franqueros 123 1476 12305.- La incidencia de las condiciones laborales en la calidad del serviciosanitario1 5.1- Consideraciones sobre el ejercicio de la enfermería “El ejercicio de la enfermería comprende lasfunciones de promoción, recuperación y rehabilitación de la salud, así como lade prevención de enfermedades, realizadas de forma autónoma dentro de loslímites de la competencia que deriva de las incumbencias de los respectivostítulos habilitantes...”. También se considera “... ejercicio de la enfermería ladocencia, investigación y asesoramiento sobre temas de su incumbencia y laadministración de servicios, cuando sean realizados por las personasautorizadas a ejercer la enfermería (Ley 24.004, art. 2º).2 La norma reconocedos niveles para el ejercicio de la enfermería, el profesional y el auxiliar (art. 3º). La enfermería es considerada una ocupación de altoriesgo, con un amplio perfil de daños para quienes la ejercen: elevadas cargasfísicas (sobreesfuerzo físico, exposiciones a contaminantes) y psicológicas.(PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003) Respecto de las posibles causas se advierte que “Eldéficit sostenido de personal, tanto en la Ciudad de Buenos Aires, como en todoel país... por convenio colectivo del sector privado (CC 122/75) se establece quea cada enfermera debe asignársele hasta doce camas para su atención y si essala de terapia intensiva hasta cuatro camas por enfermera. En los hechos,tanto para el sector público como privado se señala que las salas comunesatienden más de 20 camas por enfermera, mientras que las de terapia intensivamás de diez camas por enfermera...” (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). “Entérminos de oferta, la relación enfermeros/as por médico, es marcadamente1 Las consideraciones que se formulen a continuación se basan en el informe: Empleo público en la C.A.B.A.: el caso del personal deenfermería. Documento de trabajo producido por el Area de Control Comunal y Gestión Urbana de la Defensoría del Pueblo de la Ciudadde Buenos Aires. Autores: BODNAR, María P.; GUGLIOTTELLA, María A.; RODRÍGUEZ, Ximena S. y TOÑANES, María de los Angeles.2011.2 En similares términos el art. 3º de la Ley 298 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estipula: El ejercicio de la Enfermería comprende:El cuidado de la salud en todo el ciclo vital de la persona, familia y comunidad y su entorno, en las funciones de promoción, prevención,recuperación y rehabilitación de la salud, a través de intervenciones libres, autónomas, independientes, interdependientes en la modalidadde atención existente y de las que se habiliten en el área sectorial e intersectorial relacionada directa e indirectamente con la salud. Lagestión, administración, docencia, investigación, auditoria y asesoramiento en el sistema de salud y en la del sistema formal educativo yen todos los demás sistemas, sobre temas de sus incumbencias. La dirección y administración de servicios de salud, la presidencia eintegración de tribunales o jurados en los concursos para el ingreso y cobertura de cargos en el sistema asistencial y educativo, larealización de actividades jurídico periciales, y la dirección de establecimientos educativos en el área de incumbencia. La integración yparticipación en los organismos que regulen y controlen el ejercicio de la enfermería en todos sus niveles. Todas estas funciones sonrealizadas únicamente por las personas autorizadas a ejercer la enfermería de acuerdo a las incumbencias de los respectivos títulos ycertificados habilitantes, sin perjuicio de las que se compartan con otros profesionales del ámbito de la salud. 16

inferior a los estándares internacionales aceptables de 3 enfermeros/as pormédico, ya que en Argentina hay aproximadamente 4-5 médicos por enfermera/o” (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). También se apuntan condicionamientos normativos yestructurales, pues “La legislación vigente en el sector no es adecuada y noregula una serie de aspectos fundamentales del ejercicio profesional y lareglamentación sobre horarios, responsabilidades, tareas, etc. A ello se debesumar el hecho que existe, en el sector público, una extrema rigidezadministrativa en los cargos y en los mecanismos de ascensos ycategorizaciones” (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). “Al interior del sistema,existe una escasa diferenciación salarial, de funciones, y responsabilidadesentre categorías con diferentes niveles de calificación, como una enfermera deterapia intensiva o de psiquiatría” (PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). “El stresspropio de la actividad se agudiza teniendo en cuenta las malas condiciones devida y de trabajo de las enfermeras, debido principalmente a la bajaremuneración que las obliga a tener doble o triple jornada, horarios extremos,nocturnos, trabajo en fin de semana, y especialmente descuidar su vida privada.A ello se le agrega que es un trabajo rutinario, fragmentario y esteriotipado”(PAUTASSI, L. y RICO, M. 2003). Malvárez y Castrillón Agudelo remarcan la tendenciaa incrementar la carga de tareas administrativas en detrimento de lasasistenciales. “Una investigación multicéntrica en cinco países confirma estosresultados en la Región (Guevara y Mendias, 2001); el estudio refiere que en laactualidad, las enfermeras están desarrollando trámites administrativos quedisminuyen el tiempo para cuidar a los pacientes, situación que se agrava con laescasez de profesionales... Grinspun (1997) subraya que los hospitales con unnivel más alto de enfermeras profesionales y con un número más alto deenfermeras profesionales por usuario tuvo menores niveles de mortalidad encomparación con hospitales con niveles más bajos de enfermerasprofesionales”3. Por otra parte se señala la contradicción existenteentre el valor de la tarea del/la enfermero/a y la baja valoración social de laprofesión en el imaginario colectivo. “Muchas de las acciones de cuidado amenudo son invisibles (Colliére, 1993), ejemplos de estas acciones son lasdirigidas a permitir que las personas recobren la esperanza, acompañarlos enmomentos críticos de los procesos diagnósticos y terapéuticos. Estosmomentos, invisibles para el sistema de salud, marcan la diferencia en lacalidad de los cuidados profesionales enfermeros”4.3 MALVAREZ, Silvia María y CASTRILLON AGUDELO, María Consuelo. “Panorama de la fuerza de trabajo en enfermería en AméricaLatina”. Serie Desarrollo de Recursos Humanos nº 39. Organización Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. P.2.4 Op. Cit. p.1. 17

En el Estudio Cualitativo y Cuantitativo de laProfesionalización de la Enfermería desde una perspectiva antropológica5(Revista Argentina de Salud Pública. Diciembre de 2009). Faccia observó que:“Los problemas prioritarios a resolver en el campo de la Enfermería son: Laescasez de profesionales, la inapropiada distribución geográfica y la faltade incentivos para ingresar y permanecer en la profesión por el deteriorode las condiciones laborales”6 Advierte que, en Argentina, la enfermería “...instala la discusión sobre la profesionalización a partir de la formaciónuniversitaria”.7 De los resultados de su trabajo de investigación, identifica lossiguientes problemas:  En la elección de la carrera prevalece la salida laboral a la vocación.  El desconocimiento del trabajo construye una imagen desprestigiada de la profesión, sobre todo porque se le ve como auxiliar del médico.  El perfil de la formación se encuentra orientado al rol asistencial, los planes y programas de estudio se encuentran desactualizados.  Pese a la profesionalización universitaria de una gran cantidad de enfermeros continúa identificándose a los mismos al rol de auxiliares.  “Relaciones asimétricas y conflictivas con la Medicina. Relevancia del modelo médico hegemónico. Diferencias socio-económicas y educativas”8. “Las representaciones sociales sobre la imagenexpresan la significatividad y el peso social que aún posee una percepcióndesprestigiada vinculada a cuestiones de género, un rol asociado a prácticas dehigiene y a un saber técnico, y la falta de reconocimiento de la formaciónprofesional universitaria. Esto se contrapone a la exaltación de la vocación, elcompromiso y la responsabilidad de la profesión fundamentada en el cuidadodel otro y en un reconocimiento ‘real’ construido en las relaciones con lospacientes, los familiares y los profesionales. La construcción de la imagen estámodelada por la cuestión de género. La Enfermería es una profesióntípicamente femenina, a pesar de la incorporación paulatina de los hombres enla actividad. El rol se asocia a tareas vinculadas con el mundo doméstico comocuidar, curar, educar”9. Por último, y en estrecha relación con la cuestión quemotiva la presente Resolución, se identifican las condiciones materiales y suincidencia en la salud.5 La investigación explora el proceso de profesionalización de la Enfermería en la Escuela del Hospital Nacional “Prof. Dr. A. Posadas”. Elestudio analiza las características sociales y educativas de los estudiantes del periodo 1996-2007.6 FACCIA, Karina A. “Estudio Cualitativo y Cuantitativo de la Profesionalización de la Enfermería desde una perspectiva antropológica”.Artículos Originales. Revista Argentina de Salud Pública. Vol. 1-nº 1. Diciembre de 2009. p. 12.7 Op. Cit. p. 13.8 Op. Cit. p.16.9 Op. Cit. p. 16. 18

Se entiende por condiciones de trabajo al “...conjunto de variables que definen la realización de una tarea concreta y elentorno en que ésta se realiza, en cuanto que estas variables determinarán lasalud del trabajador”10. Respecto a las condiciones de higiene y seguridadque actúan sobre el individuo, Malvárez y Castrillón Agudelo destacan: “Eltrabajo hospitalario es intenso en carga física y mental, y extenso enhorarios, particularmente en servicios como urgencias, cuidadosintensivos, servicios de recuperación quirúrgica, salas de trabajo de parto,servicios de psiquiatría. En todos los servicios se combina una granresponsabilidad y una continua disponibilidad a las necesidades de losenfermos, de sus familias y del personal de salud que en su conjunto songeneradoras de estrés emocional y fatiga (Gestal, O.J., 1993 citado porEnciso, 1997). Se trabaja al límite en instituciones jerarquizadas quemuchas veces obstaculizan el trabajo”11 (lo resaltado es propio). Para estas autoras, las condiciones de trabajo de lasenfermeras/os se caracterizan por:  Sobrecarga de trabajo.  Jornadas extensas.  Turnos rotativos.  Trabajo nocturno.  Frecuentes cambios de servicio.  Carga psicológica por el manejo de situaciones críticas.  “Exposición a permanentes riesgos biológicos, químicos y físicos que se constituyen en amenazas para la salud”12. Otras investigaciones han estudiado los posiblesimpactos de las características relevadas en los medios de trabajo sobre lasalud de los/as trabajores/as. Dentro de esta línea, Carrasco y Espejo de Viñas(2000) abordaron la relación entre el turno de trabajo y la salud de lasenfermeras en Argentina y Uruguay. Su investigación reveló para los gruposestudiados que “... el turno mañana expone en alta proporción a las enfermerasa sufrir heridas, golpes, caídas, radiaciones, electrocución, contacto y efectos degases inflamables, quemaduras e inhalación de gases tóxicos. Mientras tanto, elturno noche provoca cansancio excesivo, perturbación del sueño, alteración de1011. MALVAREZ, Silvia María y CASTRILLON AGUDELO, María Consuelo. “Panorama de la fuerza de trabajo en enfermería en AméricaLatina”. Serie Desarrollo de Recursos Humanos nº 39. Organización Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. p. 12.12 “Las investigaciones sobre salud ocupacional de las enfermeras reportan como principales problemas de salud identificados lososteomusculares y articulares, los producidos por lesiones con instrumentos cortopunzantes y las alteraciones del patrón de sueño(Orrego, S. Castrillón MC y Nájera RM 2000)” 19

la visión, trastornos gástricos y digestivos, irritabilidad, desgano y abulia”13. En la investigación comentada, también se analizó larelación entre el número de pacientes asignados y los accidentes ocurridos en elámbito laboral. En este orden, se observó que el incremento en el número depacientes incide positivamente en el aumento de la siniestralidad. Finalmente al vincular la especialidad del servicio derevista con los riesgos para la salud del personal estudiado, se identificaron losámbitos conforme al riesgo laboral asociado. Así, en “... referencia al servicio ounidad donde se desempeñan los trabajadores de enfermería, el estudio indicaque los servicios de cirugía constituyen los de más alto riesgo laboral para losmismos, seguidos por los servicios de clínica médica y pediatría”14. Por otra parte, la relación entre las condicionesmateriales del lugar físico de trabajo y la salud de los trabajadores también hasido objeto de estudio específico. En la investigación sobre “Impacto de lascondiciones laborales en la salud de trabajadores de un centro quirúrgico”, seconstató la incidencia negativa de la carencia de condiciones favorables encuanto al acondicionamiento térmico, ventilación e iluminación sobre el perfil desalud-enfermedad. Entre los impactos relevados se destacaron “... alteracionesvinculadas a la visión, irritación de piel y mucosas, cuadros alérgicos yproblemas ostearticulares. Como proceso mórbido poco definido pero frecuentese encontró el cansancio. En cuanto a las lesiones agudas se destacaron losaccidentes con objetos corto-punzantes y los traumatismos...”15. Otra de las líneas de investigación extendida en losúltimos años, estudia puntualmente el fenómeno denominado síndrome de BurnOut o “quemarse por el trabajo”. “(L)as condiciones de trabajo de los profesionales dela salud tienen una influencia significativa sobre su calidad de vida laboral ysobre la calidad del servicio que ofrecen las organizaciones del sector sanitario.Consecuencias como la tasa de accidentalidad, la morbilidad y el absentismo delos profesionales están directamente ligadas a sus condiciones de trabajo”16. Gil Monte observa que: “... el síndrome de quemarse13 MALVAREZ, Silvia María y CASTRILLON AGUDELO, María Consuelo. “Panorama de la fuerza de trabajo en enfermería en AméricaLatina”. Serie Desarrollo de Recursos Humanos nº 39. Organización Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. p. 14.14 Op. Cit. p. 14.15 TOMASINA, Fernando y Otros. “Impacto de las Condiciones Laborales en Salud de Trabajadores de un Centro Quirúrgico”. Estetrabajo desarrollado en el Centro Quirúrgico del Hospital Universitario de Uruguay, se realizó dentro del marco de las actividades deinvestigación que desarrolla el Departamento de Salud Ocupacional de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República delUruguay.16 GIL MONTE, Pedro R. “El Síndrome de quemarse por el trabajo (síndrome de burnout): aproximaciones teóricas para su explicación yrecomendaciones para la intervención”. www.psicologiacientifica.com. Julio de 2001. p. 1. 20

por el trabajo se define como una respuesta al estrés laboral crónico integradopor actitudes y sentimientos negativos hacia las personas con las que se trabajay hacia el propio rol profesional, así como por la vivencia de encontrarseemocionalmente agotado. Esta respuesta ocurre con frecuencia en losprofesionales de la salud y, en general, en profesionales de organizaciones deservicios que trabajan en contacto directo con los usuarios de la organización”17. “El estrés en los profesionales de salud estáoriginado por una combinación de variables físicas, psicológicas y sociales. Sonprofesionales en los que inciden especialmente estresores como la escasez depersonal, que supone sobrecarga laboral, trabajo en turnos, trato con usuariosproblemáticos, contacto directo con la enfermedad, con el dolor y con la muerte,falta de especificidad de funciones y tareas, lo que supone conflicto yambigüedad de rol, falta de autonomía y autoridad en el trabajo para tomardecisiones, rápidos cambios tecnológicos, etc.”18. Para otros autores, como Maslach y Jackson, “... esun síndrome de agotamiento emocional, despersonalización y baja realizaciónpersonal, que puede ocurrir entre individuos que trabajan directamente conpersonas”19. El sector público de salud de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires constituye uno de los más importantes de América Latina, por “...número de establecimientos, por nivel de complejidad y por cantidad depoblación atendida”20. La ciudad posee autonomía para organizar el sistema desalud, y su conformación actual es reflejo de las principales problemáticassociales y de su desarrollo político institucional y económico. Existe una insuficiente consideración de laimportancia relativa del recurso humano afectado a la salud y una inversiónlimitada en desmedro de las condiciones de atención y de trabajo. “Diversos estudios han puesto de relieve la relaciónentre las políticas de RRHH y los resultados de las organizaciones públicas...Los elementos que mejor definen la calidad de un servicio son la competenciaprofesional, el buen criterio y la motivación con que se asuma la tarearespectiva”21.17 Op. Cit. p. 2.18 Op. Cit. p. 3.19 citados por BURIJOVICH, Jacinta y PAUTASSI, Laura. “Calidad del empleo y calidad de la atención en la salud en Córdoba, Argentina.Aportes para políticas laborales más equitativas.”. Serie Mujer y Desarrollo nº 60. CEPAL. Santiago de Chile. 2005. p. 38.20 DURSI, Carolina, COSACOV, Natalia y DURE, María Isabel. La situación de las trabajadoras del sistema público de salud de laCiudad de Buenos Aires. Buenos Aires. Dirección General Adjunta Atención Primaria de la Salud del Gobierno de la Ciudad de BuenosAires. 2007. p. 4.21 BURIJOVICH, Jacinta y PAUTASSI, Laura. “Calidad del empleo y calidad de la atención en la salud en Córdoba, Argentina. Aportespara políticas laborales más equitativas.”. Serie Mujer y Desarrollo nº 60. CEPAL. Santiago de Chile. 2005. p. 29. 21

“Las carencias institucionales en recursos humanos ymateriales, en suministros y mantenimiento oportuno de equipos que deterioranprogresivamente los servicios de salud, en especial los estatales, generaninsatisfacción en el trabajo”22. En consecuencia, la calidad de la atención seencuentra condicionada por la calidad del empleo (el cual involucra tantoaspectos materiales -objetivos- como psicológicos -subjetivos-); y cualquierevaluación de la calidad del empleo, debe contemplar el impacto de lascondiciones laborales en la salud de los trabajadores. Las investigaciones sobre salud ocupacional delpersonal de enfermería asocian a los factores de riesgo reiteradamenteidentificados (características del ambiente físico de trabajo, materiales y/oproductos utilizados, condiciones de higiene y seguridad, carga física y mental yorganización del trabajo) afecciones que pueden provocar incapacidadestransitorias o permanentes. Ello conlleva implicaciones en la organización ydistribución del trabajo que imponen ajustes inmediatos, debido a la incidenciarelativa de la merma del personal en la calidad del servicio. Los aspectos subjetivos del medio laboral sonmúltiples y su interacción compleja al considerar al individuo en su totalidad,asumiendo que la persona no puede disociarse según sus diversos ámbitos depertenencia (hogar, familia, trabajo) y menos aún aislarse de los conflictos quelo afligen. Sin embargo, existe un factor subjetivo identificadocomo stress ocupacional que afecta, en mayor o menor grado, a todos losprofesionales de la salud y puede repercutir negativamente en la atenciónbrindada a la comunidad. Como explican Burijovich y Pautassi: “... Una de lasvariables situacionales que parece ser central en la aparición del stressocupacional es la cantidad y calidad o grado del contacto con otras personasque son los receptores de los servicios. La atención de los pacientesproporciona grandes satisfacciones pero es emocionalmente muy exigente, deforma que cuanto más tiempo se le dedica, mayor es el riesgo de agotamientoemocional que se corre”23. En conclusión existen condiciones (objetivas y22 MALVAREZ, Silvia María y CASTRILLON AGUDELO, María Consuelo. “Panorama de la fuerza de trabajo en enfermería en AméricaLatina”. Serie Desarrollo de Recursos Humanos nº 39. Organización Panamericana de la Salud. Washington, DC. 2005. p. 13.23 BURIJOVICH, Jacinta y PAUTASSI, Laura. “Calidad del empleo y calidad de la atención en la salud en Córdoba, Argentina. Aportespara políticas laborales más equitativas.”. Serie Mujer y Desarrollo nº 60. CEPAL. Santiago de Chile. 2005. p. 39. 22

subjetivas) especificas de trabajo del sector sanitario que ponen en riesgo lasalud de los/as trabajadores/as y afectan la calidad de la atención. Se necesitanpolíticas de recursos humanos claras y específicas que den cuenta de laimportancia del rol de los profesionales de la salud para el sostenimiento delsistema sanitario local y procuren un entorno de trabajo favorable. Una de lasprimeras cuestiones a revisar en este sentido, es el establecimiento de unaregulación de la distribución y extensión de la jornada de trabajo. 6.- Conclusiones El trabajo de enfermería es considerado un trabajopor equipos conforme los términos de la Ley 11.544. Por ello, el límiteestablecido por la normativa en la jornada diaria y/o semanal admite unaexcepción cuyo límite, como se desarrollara en el punto 2.1., resulta de aplicarun promedio “... distribuyendo las horas de labor sobre un período de tressemanas consecutivas o sea un total de 144 horas, en 18 días laborables, enforma que el término medio de las horas de trabajo dentro del ciclo no excedade ocho horas por día o cuarenta y ocho semanales, sin que en ningún caso eltrabajo semanal exceda de 56 horas” (Decreto nº 16.115/33, reglamentario de laLey 11.544, art. 2º). En 2010, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decretonº 1584/10 a fin de proceder a la unificación de la normativa vigente relativa aferiados y días no laborables. En este nuevo ordenamiento se agregan feriadosy se crea la figura del feriado puente, situación que influye de manerasignificativa en la duración y extensión de las jornadas de trabajo en aquellossectores en donde la actividad no puede ser interrumpida. El trabajo por equipos no admite interrupción, deahí su denominación, aunque puede contemplar una prestación intermitente. Enel caso de los enfermeros y de los radio-operadores del SAME la prestación escontinua, razón por la que consideramos que debe evaluarse la validez yconveniencia del sistema de distribución de la jornada implementadoactualmente en las actividades aludidas. Por un lado, el sistema actual (personal de lunes aviernes de 30 ó 35 horas semanales; nocturno día por medio, y de fines desemanas con dos turnos de 12 horas diarias) no garantiza a todos lostrabajadores que su jornada se ajustará a lo previsto por la Ley de Jornada deTrabajo; por otro lado, el mismo no contempla la incidencia de las extensasjornadas en la salud de los trabajadores y la atención de los pacientes. 23

Como señaláramos en el punto 5, la tareadesempeñada por los enfermeros es de alto riesgo, con un amplio perfil dedaños para quienes la ejercen. Los radio-operadores por su parte también seven expuestos a una sobrecarga física y psicológica. En su caso, la carga físicaestá determinada por el deterioro a largo plazo de la audición por el ejercicio desu actividad, mientras que la sobrecarga psicológica es consecuencia del ámbitode “emergencia” en el que desarrollan sus tareas. Tanto la tarea de telefoníacomo la de radio-operador fue declarada insalubre, y ambas estáncomprendidas en las funciones del radio-operador del SAME. Sumado a ello, es de público conocimiento laescasez de personal en el campo de la enfermería, especialmente en el ámbitopúblico, lo cual genera una sobrecarga de trabajo extra en el personal activo afin de afrontar la demanda, a expensas de su salud y de un posible deterioro enla calidad del servicio brindado. Por otra parte, y tal como lo resalta la ProcuraciónGeneral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su dictamen, en el últimotiempo distintos agentes han efectuado su planteo ante el Fuero ContenciosoAdministrativo y Tributario local, el cual se ha expedido en los casos particularesordenando la limitación de la jornada. La gravedad que presenta la situación descripta nospermite entonces formular una recomendación al Poder Ejecutivo Local paraque en el largo plazo, modifique la distribución de la jornada de trabajo delpersonal franquero. Hasta tanto eso suceda, en el corto plazo, sedeberían arbitrar medidas tendientes a garantizar la observancia de la jornadalaboral, el descanso, la salud de los trabajadores y la atención ciudadana. 6.1.- Propuesta 6.1.1.- En el corto plazo Actividades de estas características, cuya prestaciónno es intermitente y requieren de gran esfuerzo físico y mental, no deberían seralcanzadas por asuetos administrativos. En este sentido, los asuetosadministrativos deberían ser cubiertos por el personal que se desempeña delunes a viernes, a quienes debería abonársele estas horas con los recargoslegales y convencionales correspondientes en cada caso. Como se consignaraprecedentemente, la escasez de enfermeros y la sobrecarga de pacientes porprofesional, hace que el franco compensatorio no resulte la mejor opción como 24

método de compensación. Respecto del resto de los feriados, pareceríarazonable establecer un límite a la cantidad de días consecutivos que unenfermero o radio-operador del SAM.E, ya sean comunes o insalubres lastareas que desempeñe, deba prestar servicios. La Ley 471 establece una jornada de trabajo diariade 7 y 6 horas y de 35 y 30 horas semanales respectivamente, según lacalificación de la tarea sea común o insalubre. Ante el vacío normativo del Decreto nº 937/07respecto de la jornada del personal insalubre, observamos que unainterpretación propuesta por la administración es determinar una jornadaproporcional cuyo resultado es que los franqueros que prestan tareas normalestrabajen 12 horas, mientras que sus pares que desarrollan tareas insalubres,cumplan una jornada de 10.28 horas diarias (Informe nº 100.905-UGRH-2009,fs. 84, actuación nº 2895/07). En tanto los trabajos por equipos son alcanzados porla excepción prevista en la Ley 11.544 para los topes diarios, se admite que unadistribución desigual de las horas en el transcurso de la semana. Por ello esadmisible que la jornada de los franqueros sea de 12 horas diarias. No obstante, y a fin garantizar la igualdad de trato, ellímite semanal debe regirse conforme la jornada semanal establecida por la Ley471 y el Convenio Colectivo de Trabajo. Una posible solución transitoria a los planteos de lostrabajadores franqueros en los últimos años, sería establecer un límite semanalde tres días, consecutivos o no, de efectiva prestación. De esta manera, elpersonal franquero que cumple tareas comunes -cuya jornada diaria es de 12horas- trabajaría como máximo 36 horas semanales, y el personal que cumpletareas insalubres -cuya jornada diaria es de 10 ó 10.30 horas- trabajaría comomáximo 30 ó 31.5 horas semanales. Al igual que en el caso de los asuetos, en el cuarto oquinto día debería convocarse al personal que cumple tareas de lunes a viernes,abonándosele estas horas con los recargos legales y convencionalescorrespondientes en cada caso. 25

6.1.2.- En el largo plazo Sin perjuicio de las consideraciones expresadas en elpunto anterior, sería razonable la modificación progresiva del sistema defranqueros, a partir de futuras contrataciones. La distribución de las jornadas del personal franquerodebería contemplar tres turnos de 8 horas diarias para el personal quedesempeña tareas comunes y turnos de 6 horas diarias para el personal quecumple tareas insalubres. En un diseño como éste, no sería necesario limitar lacantidad de días consecutivos o alternados semanales de la prestación,estableciendo haberes proporcionales a las horas anuales trabajadas.POR TODO ELLO: LA DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES RESUELVE:1) Recomendar al Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,ingeniero Mauricio Macri, evalúe, conforme las consideraciones expuestas, lamodificación del Decreto nº 937/2007.2) Recomendar a los Ministros de Hacienda, doctor Néstor Osvaldo Grindetti, yde Salud, doctor Jorge Daniel Lemus, ambos del Gobierno de la CiudadAutónoma de Buenos Aires, evalúen las consideraciones expuestas en lapresente y adopten, de manera prioritaria, un criterio uniforme para elestablecimiento de la jornada de trabajo del personal de enfermería y radio-operadores de la Dirección General Sistema de Atención Médica de Emergencia(SAME), tendiente a garantizar la no violación de la jornada, el descanso, lasalud de los trabajadores y la atención ciudadana.3) Poner la presente Resolución en conocimiento del Procurador General de laCiudad Autónoma de Buenos Aires, doctor Ramiro Ricardo Monner Sans, con 26

los Anexos I y II que forman parte integrante de la presente.4) Poner la presente Resolución en conocimiento de la Presidenta de laComisión de Legislación del Trabajo, diputada Laura García Tuñón, y de laComisión de Salud, diputado Jorge Selser, ambas de la Legislatura de la CiudadAutónoma de Buenos Aires, con los Anexos I y II que la integran.5) Fijar en 30 días el plazo previsto en el art. 36 de la Ley 3 de la CiudadAutónoma de Buenos Aires.246) Notificar, registrar, reservar en el Area para su seguimiento y, oportunamente,archivar.Código 443CC/xr/mpbcd/D/LDSRESOLUCION Nº 0910/1124 Ley 3, art. 36: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias, recomendaciones,recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopción de nuevas medidas. Las recomendaciones no sonvinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce una medida adecuada, o no informa de lasrazones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo puede poner en conocimiento del ministro o secretario delárea, o de la máxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas.Si tampoco así obtiene una justificación adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura, con mención delos nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud. 27

ANEXO I - RESOLUCION Nº 0910/11 AÑO 2011Jornadas s/ Decreto 937/07 Enero Días Hs com. Hs insal. Julio Días Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales 21 147 126Trabajadores franqueros 10 120 120 Trabajadores franqueros 10 120 1201- feriado (sábado) 9- feriado (sábado) Febrero Días Hs com. Hs insal. Agosto Días Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 20 140 120 Trabajadores semanales 22 154 132Trabajadores franqueros 8 96 96 Trabajadores franqueros 9 108 108 17- feriado (lunes) Marzo Días Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 19 133 114 Septiembre Días Hs com. Hs insal.Trabajadores franqueros 12 144 144 Trabajadores semanales 22 154 1327 y 8- feriados (lunes ymartes) Trabajadores franqueros 8 96 9624- feriado (jueves)25- feriado puente (viernes) Octubre Días Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales 20 140 120 Abril Días Hs com. Hs insal. Trabajadores franqueros 11 132 132Trabajadores semanales 19 140 114 12- feriado (lunes)Trabajadores franqueros 11 132 1322- feriado (sábado) Noviembre Días Hs com. Hs insal.21- día no laborable (jueves) Trabajadores semanales 20 140 12022- feriado (viernes) Trabajadores franqueros 10 120 120 8- no laborable cdad (martes) Mayo Días Hs com. Hs insal. 20- feriado (lunes)Trabajadores semanales 21 147 126Trabajadores franqueros 10 120 120 Diciembre Días Hs com. Hs insal.1- feriado (domingo) Trabajadores semanales 20 140 12025- feriado (miércoles) Trabajadores franqueros 11 132 132 8- feriado (jueves) Junio Días Hs com. Hs insal. 9- feriado puente (viernes)Trabajadores semanales 21 147 126 25- feriado (domingo)Trabajadores franqueros 9 108 10820- feriado (lunes) Total anual Días Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales 246 1722 1476 Trabajadores franqueros 119 1428 1428 Diferencia 127 294 48 29

AÑO 2012Jornadas s/ Decreto nº 937/07 Enero Días Hs com Hs insal. Julio Días Hs com Hs insalTrabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales 20 140 120Trabajadores franqueros 10 120 120 Trabajadores franqueros 11 132 1321- feriado (domingo) 9- feriado (lunes) Febrero Días Hs com Hs insal. Agosto Días Hs com Hs insalTrabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales 22 154 132Trabajadores franqueros 8 96 96 Trabajadores franqueros 9 108 108 17- feriado (lunes) Marzo Días Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 20 140 120 Septiembre Días Hs com Hs insal.Trabajadores franqueros 11 132 132 Trabajadores semanales 22 154 132*7 y 8- feriados (lunes ymartes) Trabajadores franqueros 8 96 9624- feriado (sábado) Octubre Días Hs com Hs insal. Abril Días Hs com Hs insal. Trabajadores semanales 20 140 120Trabajadores semanales 18 126 108 Trabajadores franqueros 11 132 132Trabajadores franqueros 12 144 144 12- feriado (lunes)2- feriado (lunes)*21- día no laborable (jueves) Noviembre Días Hs com Hs insal.*22- feriado (viernes) Trabajadores semanales 20 140 12030- ¿feriado puente? Trabajadores franqueros 10 120 120 8- no laborable cdad (jueves) 20- feriado (lunes) Mayo Días Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 19 133 114 Diciembre Días Hs com Hs insal.Trabajadores franqueros 12 144 144 Trabajadores semanales 19 133 1141- feriado (martes) Trabajadores franqueros 12 144 14425- feriado (Viernes) 8- feriado (sábado) 24- ¿feriado puente? Junio Días Hs com Hs insal. 25- feriado (martes)Trabajadores semanales 21 147 126Trabajadores franqueros 9 108 108 Total anual Días Hs com Hs insal.20- feriado (lunes) Trabajadores semanales 243 1701 1458 Trabajadores franqueros 123 1476 1476 Diferencia 120 225 -18* Los feriados de Carnaval y Viernes Santo así como el día no laborable de Jueves Santo se mantienen para elcómputo según el calendario 2011. 30

ANEXO II - RESOLUCION Nº 0910/11 AÑO 2011Jornadas s/ Decreto 937/07 y jornada proporcional de 10,28 cuyo valor para el cálculo será fijado en 10 horas Enero Días Hs com. Hs insal. Julio Días Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales 21 147 126Trabajadores franqueros 10 120 100 Trabajadores franqueros 10 120 1201- feriado (sábado) 9- feriado (sábado) Febrero Días Hs com. Hs insal. Agosto Días Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 20 140 120 Trabajadores semanales 22 154 132Trabajadores franqueros 8 96 80 Trabajadores franqueros 9 108 90 17- feriado (lunes) Marzo Días Hs com. Hs insal.Trabajadores semanales 19 133 114 Septiembre Días Hs com. Hs insal.Trabajadores franqueros 12 144 120 Trabajadores semanales 22 154 1327 y 8- feriados (lunes y martes) Trabajadores franqueros 8 96 8024- feriado (jueves)25- feriado puente (viernes) Octubre Días Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales 20 140 120 Abril Días Hs com. Hs insal. Trabajadores franqueros 11 132 110Trabajadores semanales 19 140 114 12- feriado (lunes)Trabajadores franqueros 11 132 1102- feriado (sábado) Noviembre Días Hs com. Hs insal.21- día no laborable(jueves) Trabajadores semanales 20 140 12022- feriado (viernes) Trabajadores franqueros 10 120 100 8- no laborable cdad (martes) Mayo Días Hs com. Hs insal. 20- feriado (lunes)Trabajadores semanales 21 147 126Trabajadores franqueros 10 120 100 Diciembre Días Hs com. Hs insal.1- feriado (domingo) Trabajadores semanales 20 140 12025- feriado (miércoles) Trabajadores franqueros 11 132 110 8- feriado (jueves) 9- feriado puente Junio Días Hs com. Hs insal. (viernes)Trabajadores semanales 21 147 126 25- feriado (domingo)Trabajadores franqueros 9 108 9020- feriado (lunes) Total anual Días Hs com. Hs insal. Trabajadores semanales 246 1722 1476 Trabajadores franqueros 119 1428 1190 Diferencia 127 294 286 AÑO 2012 31

Jornadas s/ Decreto 937/07 y jornada proporcional de 10,28 cuyo valor para el cálculo será fijado en 10 horas Enero Días Hs com Hs insal. Julio Días Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales 20 140 120Trabajadores franqueros 10 120 100 Trabajadores franqueros 11 132 1101- feriado (domingo) 9- feriado (lunes) Febrero Días Hs com Hs insal. Agosto Días Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 21 147 126 Trabajadores semanales 22 154 132Trabajadores franqueros 8 96 80 Trabajadores franqueros 9 108 90 17- feriado (lunes) Marzo Días Hs com Hs insal.Trabajadores semanales 20 140 120 Septiembre Días Hs com Hs insal.Trabajadores franqueros 11 132 110 Trabajadores semanales 22 154 132*7 y 8- feriados (lunes y martes) Trabajadores franqueros 8 96 8024- feriado (sábado) Octubre Días Hs. com Hs insal. Abril Días Hs com Hs insal. Trabajadores semanales 20 140 120Trabajadores semanales 18 126 108 Trabajadores franqueros 11 132 110Trabajadores franqueros 12 144 120 12- feriado (lunes)2- feriado (lunes)*21- día no laborable Noviembre Días Hs com Hs insal.(jueves)*22- feriado (viernes) Trabajadores semanales 20 140 12030- ¿feriado puente? Trabajadores franqueros 10 120 100 8- no laborable cdad (jueves) Mayo Días Hs com Hs insal. 20- feriado (lunes)Trabajadores semanales 19 133 114Trabajadores franqueros 12 144 120 Diciembre Días Hs com Hs insal.1- feriado (martes) Trabajadores semanales 19 133 11425- feriado (Viernes) Trabajadores franqueros 12 144 120 8- feriado (sábado) Junio Días Hs com Hs insal. 24- ¿feriado puente?Trabajadores semanales 21 147 126 25- feriado (martes)Trabajadores franqueros 9 108 9020- feriado (lunes) Total anual Días Hs com Hs insal. Trabajadores semanales 243 1701 1458 Trabajadores franqueros 123 1476 1230 Diferencia 120 225 228* Los feriados de Carnaval y Viernes Santo así como el día no laborable de Jueves Santo se mantienen para elcómputo según el calendario 2011. 32

Res. 910_11 de la Defensoria del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

by Juan Mijana on Apr 27, 2011

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