El acto administrativo
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  • 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS  Concepto y requisitos  El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. Zanobini  lo  definió  como  “cualquier  declaración  de  voluntad,  deseo,  conocimiento  o juicio,  realizada  por  un  sujeto  de  la  Administración  Pública  en  el  ejercicio  de  una potestad administrativa”. Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestación de la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración, como los reglamentos, los contratos  o  los  actos  que  se  someten  al  derecho  privado.  En  este  sentido,  pueden señalarse los siguientes requisitos: 1.  El  acto  es  un  acto  jurídico,  y  no  una  mera  ejecución  material,  que  supone  en  la mayor  parte  de  los  casos  una  declaración  de  voluntad  de  la  Administración  Pública, pero también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe). 2.  El  acto  procede  de  un  órgano  administrativo  integrado  en  una  Administración Pública.  De  aquí  se  excluyen  los  contratos  o  convenios  que  son  consecuencia  de  un acuerdo de voluntades en el que concurren la Administración y los particulares. Tampoco  son  actos  administrativos,  aunque  sí  actos  jurídicos  sometidos  a  Derecho Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administración Pública. También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales, dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial. 3.  El  acto  se  dicta  en  ejercicio  de  una  potestad  administrativa  distinta  de  la reglamentaria  y  de  la  de  dirección  política  del  Gobierno  (art.  97  CE),  aunque  ello  no implica  la  exención  de  control  judicial  de  los  reglamentos  y  los  actos  políticos  del Gobierno. 
  • 2. Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos aquellos actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al Derecho Privado.  Clases  Existen  muchas  clasificaciones  doctrinales.  Entre  ellas,  se  pueden  señalar  las siguientes: a)  Actos  definitivos  y  actos  de  trámite:  Dentro  del  procedimiento  administrativo  se producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la Resolución.  Actos  de  trámite,  como  ejemplo,  son  informes,  dictámenes,  actos  de prueba, propuestas de resolución. En  principio,  sólo  los  definitivos  son  objeto  de  control  y  posible  revisión,  excepto  los actos  de  trámite  que  determinen  la  imposibilidad  de  continuar  un  procedimiento  o produzcan  indefensión  Por  ejemplo,  la  lista  de  aprobados  de  un  ejercicio  de  una oposición. (Artículo 37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso‐ Administrativa ‐LJCA‐ y 107.1 de la LRJPAC). b)  Actos  que  agotan  la  vía  administrativa  (o  que  causan  estado)  y  los  que  no:  Los primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso‐administrativo (sin perjuicio del recurso  de  reposición  y  el  extraordinario  de  revisión),  mientras  que  frente  a  los segundos es posible interponer recurso administrativo ante el órgano superior del que dictó el acto (alzada). Los que agotan la vía administrativa se relacionan en el artículo 109 de la LRJ PAC y la disposición  adicional  decimoquinta  de  la  Ley  6/1997,  de  14  de  abril,  de Funcionamiento y Organización de la Administración General del Estado (LOFAGE). c)  Actos  discrecionales  y  actos  reglados:  Son  los  que  responden  a  las  potestades  del mismo nombre. d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos que  por  el  transcurso  de  los  plazos  establecidos  ya  no  son  susceptibles  de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento. 
  • 3. En  este  sentido,  el  artículo  28  de  la  LJCA  señala  que  “no  es  admisible  el  recurso contencioso‐administrativo  respecto  de  los  actos  que  sean  reproducción  de  otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”. e)  Actos  favorables  y  de  gravamen:  Actos  favorables  son  los  que  amplían  la  esfera jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen. Los  favorables  se  identifican  con  los  actos  declarativos  de  derechos,  por  ejemplo admisiones,  concesiones,  autorizaciones,  aprobaciones,  dispensas,  etc.  Son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha  a  que  se  retrotraen  sus  efectos  se  diesen  las  condiciones  establecidas  para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras personas (art. 57 LRJPAC) Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser motivados  y  son  irretroactivos  (artículo  9.3  de  la  CE).  Constituyen  ejemplos  las órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones. f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados sean uno, dos o varios. También  se  denominan  actos  singulares  o  generales.  A  estos  últimos  se  refieren  los artículo 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC. Ejemplo  típico  de  los  plurales  son  un  concurso  u  oposición.  De  acto  bilateral,  una expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio. g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución, el acto puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y presunto cuando no se emite resolución alguna y entra en juego el silencio administrativo. A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la obligación de resolver  de  la  Administración  de  modo  expreso,  es  decir  que  la  Administración  debe dictar  una  resolución,  formalizada  en  un  documento  escrito  que  debe  ser  notificado personalmente  a  los  interesados,  bajo  sanción  de  responsabilidad  del  órgano administrativo en caso de no hacerlo así.    
  • 4. Elementos del acto administrativo  Están contenidos en el artículo 53 de la LRJPAC: 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia  de  interesado,  se  producirán  por  el  órgano  competente,  ajustándose  al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".  • Sujetos El  sujeto  activo  es  siempre  una  Administración  Pública  que  actúa  a  través  de  sus órganos,  que  tienen  como  titulares  a  personas  físicas  (funcionarios  o  personal  al servicio de las Administraciones). Este  requisito  de  imputación  a  una  Administración  Pública,  que  engarza  con  el requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como nulos  de  pleno  derecho  por  manifiesta  incompetencia  los  actos  que  invaden  las funciones  jurisdiccionales  o  legislativas  atribuidas  a  otros  poderes  del  Estado (Sentencia de 20 de mayo de 1982). El  fundamento  de  la  competencia  de  cada  órgano,  de  su  aptitud  para  dictar  actos administrativos,  radica  en  la  existencia  de  una  potestad  administrativa  de  la  que aquellos  actos  son  su  concreción.  Esa  potestad  imputada  a  una  Administración  se distribuye  entre  los  órganos  que  la  integran,  atribuyendo  a  cada  uno  de  ellos  una porción de ella, una determinada esfera de actuación. La  competencia  es,  pues,  la  medida  de  potestad  que  corresponde  a  cada  órgano (artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensión de la misma está en función del territorio,  de  la  materia  y  de  la  jerarquía.  Además  la  competencia  puede  limitarse también temporalmente. Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno derecho de  los  actos  “dictados  por  órgano  manifiestamente  incompetente  por  razón  de  la materia  o  del  territorio”.  Y  el  artículo  67  (“Convalidación”)  señala  que  “si  el  vicio consistiera  en  incompetencia  no  determinante  de  nulidad,  la  convalidación  podrá 
  • 5. realizarse  por  el  órgano  competente  cuando  sea  superior  jerárquico  del  que  dictó  el acto viciado”. Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos, para que  un  órgano  sea  competente  han  de  concurrir  todos  los  requisitos  citados:  previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo. Por  otro  lado,  en  relación  con  los  sujetos,  también  se  requiere  que  los  titulares  del órgano  administrativo  no  estén  incursos  en  causas  de  abstención  y  recusación previstas  por  la  ley  para  garantizar  la  objetividad  de  su  actuación,  excluyendo  a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse. La LPC se refiere a la abstención y a la recusación en los artículos 28 y 29 respectivamente. En  cuanto  a  los  sujetos  pasivos  son  los  interesados,  regulados  en  los  artículos  31  y siguientes  de  la  Ley,  y  que  son  aquellos  que  reciben  los  efectos,  favorables  o perjudiciales, del acto administrativo.  • Objeto a)  El  supuesto  de  hecho  hace  referencia  a  las  circunstancias  fácticas,  a  las  que,  al aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas. La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la decisión de un  procedimiento  podrán  acreditarse  por  cualquier  medio  de  prueba  admisible  en Derecho". Por  ejemplo,  el  presupuesto  de  hecho  de  una  jubilación  sería  el  que  un  funcionario hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca. El  de  una  oposición,  el  que  hubiera  plazas  libres  a  cubrir  en  varios  Departamento  o Unidades Administrativas. b)  El  contenido  debe  ser:  Posible  (artículo  62.1.c),  lícito  (artículo  53.2.  y  62.1  b)  y determinado (artículo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo de pleno derecho o anulable. c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (artículo 53.2). El fin es lo que se propone conseguir el órgano al dictar el acto. Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a conseguir el interés general (Constitución: artículo 106.1). 
  • 6. Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo (artículo 63.1). d) La causa: la doctrina no es unánime sobre el concepto de causa. Para alguno autores se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la finalidad concreta por la que se dicta, frente al fin genérico. Otros niegan incluso su existencia como elemento del acto. El Tribunal Supremo ha identificado los motivos con la causa.  • Forma Es  el  modo  de  manifestar  el  acto.  Este  siempre  ha  de  realizarse  siguiendo  un procedimiento determinado, lo que se verá con detalle en el Modulo II. La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de producción, de consignación y de notificación. a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejándose más a los actos judiciales. Y  ello  es  así  porque  los  actos  administrativos,  van  dirigidos  a  los  ciudadanos,  que deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o publicarse, porque crean derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por ello la forma escrita es una garantía. No  obstante,  existen  también  actos  administrativos  orales  (bandos  de  los  Alcaldes, órdenes  policiales)  o  los  que  se  adoptan  por  medio  de  signos  o  gestos  como  los  de Tráfico. Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la forma escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca. b)  La  distinción  entre  forma  de  producción  y  forma  de  constancia  o  consignación aparece  en  el  artículo  55  LRJPAC.  Tratándose  de  actos  que  no  precisan  de  su producción por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por no existir otra más adecuada para ello (art. 55.1) bien por ser actos verbales para los que el artículo 55.2 exige específicamente aquella forma. En  supuestos  muy  excepcionales,  en  especial  los  actos  tácitos  o  los  presuntos,  es posible una constancia no escrita de los actos. 
  • 7. c)  En  cuanto  a  la  forma  de  la  notificación,  el  artículo  59.1  de  la  LRJPAC  prevé  la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción. 
  • 8. Los actos administrativos de gravamen:  a)Son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos. b)Son los que no amplían la esfera jurídica de los ciudadanos. c)Son los que restringen la esfera jurídica de los ciudadanos.