redes sociais e estado brasileiro

REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO Aprendizados a partir das políticas urbanas* Eduardo Cesar Marques O Estado brasileiro é um dos principais ato- Um dos caminhos para a solução desse pro- res políticos no cenário do país e cumpriu histo- blema é o desenvolvimento de análises detalhadas ricamente papéis importantíssimos na economia e sobre os processos que estruturam internamente na política nacionais. Inúmeras facetas do Estado e as organizações estatais, assim como as inserem de suas políticas foram objeto de análise ao longo no ambiente político mais amplo. Em período das últimas décadas. Entretanto, em uma situação recente, estudos sobre políticas do Estado utili- contraditória, conhecemos muito pouco dos deta- zando análise de redes têm contribuído nesta dire- lhes do seu funcionamento. Em especial temos ção, ao propor a existência de estruturas de médio apenas escassa compreensão sobre os processos alcance constituídas por redes entre atores no inte- que organizam a sua heterogeneidade e as suas rior de instituições específicas. Essas estruturas dinâmicas internas. constituem um denso e complexo tecido relacional interno ao Estado que emoldura a dinâmica política e influencia fortemente a formulação e a * Trabalho originalmente apresentado no XXVIII implementação das políticas públicas. Encontro da Anpocs. Agradeço aos colegas, e em A análise de redes sociais é um campo de especial ao comentador da seção, Washington estudo amplo e recente, embora pouco desenvol- Bonfim, as observações que ajudaram a tornar o texto mais claro e objetivo. Agradeço também os vido no Brasil até o momento. Os raros estudos pertinentes e atenciosos comentários de Renata existentes, entretanto, têm explorado de forma Bichir a versões preliminares deste artigo. analiticamente inovadora certos fenômenos, em especial as dinâmicas internas ao Estado e as rela- Artigo recebido em fevereiro/2005 ções entre ele e a sociedade mais ampla, no inte- Aprovado em dezembro/2005 RBCS Vol. 21 nº 60 fevereiro/2006 .

16 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . rior de comunidades de política pública específi- tico em termos mais amplos, assim como a cas. O presente artigo parte dos resultados obti- influência desse sobre as políticas desenvolvidas dos em estudos desenvolvidos por mim sobre polí- pelo Estado brasileiro, permaneceram analisados ticas urbanas em duas distintas metrópoles brasileiras de longe e de forma indireta. (Marques, 2000, 2003). Os anos de 1980 marcaram o início efetivo O artigo está estruturado em três partes, dos estudos de políticas públicas entre nós. além dessa introdução e da conclusão. Na próxi- Também inseridos em seu contexto social e políti- ma seção, discuto os principais elementos concei- co, inúmeros trabalhos esquadrinharam critica- tuais mobilizados no trabalho a partir das literatu- mente as políticas públicas e analisaram o legado ras pertinentes. Em seguida, apresento os principais histórico, em especial do Estado Novo e dos achados no que diz respeito à estrutura interna ao governos militares, nas mais variadas áreas, como Estado que denomino “tecido” do Estado. Na ter- o sistema de proteção social, saúde, previdência, ceira parte, discuto os avanços trazidos pela pers- habitação etc., como Santos (1979), Draibe (1989), pectiva para a compreensão dos padrões de inter- Oliveira e Teixeira (1985), Maricato (1987), mediação de interesses e das relações entre Azevedo e Andrade (1981) e Melo (1989), por público e privado no Brasil. Ao final, analiso o exemplo. Nesse momento, realizaram-se análises impacto dos resultados para a compreensão da que trouxeram à luz características, interesses e relação entre política e políticas públicas no processos presentes em cada política, apontando Brasil, assim como para a complexa interação para o desenvolvimento de um substancial conhe- entre duas das principais estruturas sociais – redes cimento sobre o padrão brasileiro de produção de sociais e instituições políticas. políticas estatais, em especial sociais. Mesmo neste conjunto de trabalhos, entretanto, raros foram os casos em que as dinâmicas internas ao Estado e Visões sobre o Estado e a associadas diretamente à constituição e ao proces- contribuição das redes samento das políticas foram analisadas. Em contrapartida, os anos de 1990 viram pro- liferar uma literatura marcada por uma intensa A literatura sobre o Estado no Brasil é ampla fragmentação temática, disciplinar e analítica. Isto e extensa. Apesar disso, pouco sabemos sobre o se deveu em parte ao desdobramento dos estudos seu funcionamento concreto, ou sobre os deta- da década anterior, associados à especialização lhes das dinâmicas que o cercam. Até o início dos nos diversos setores de política. De uma maneira anos de 1980, a literatura brasileira ateve-se à aná- mais ampla, entretanto, isso ocorreu em virtude lise das macro-características do Estado brasileiro da ausência de diálogo com perspectivas teóricas e ao seu papel no desenvolvimento da nação, de mais amplas que lhe fornecessem balizamentos uma ordem política moderna e de um certo capi- sobre o funcionamento do Estado, resultando em talismo de natureza periférica e dependente, em uma baixa capacidade de abstração e uma exces- estudos que vão desde os trabalhos clássicos de siva fragmentação empírica, como destacado por Oliveira Viana e Raimundo Faoro, até os trabalhos Melo (1999). O problema foi agravado pelo fato de Luciano Martins, Bresser Pereira e Fernando de as políticas públicas representarem um local de Henrique Cardoso, já nos anos de 1970, como por encontro temático de tradições disciplinares muito exemplo Cardoso (1970, 1975) e Martins (1985). distintas, e mesmo externas às ciências sociais, Essa ênfase em interpretações mais gerais era compreensível no campo intelectual no qual os associadas a áreas específicas de pesquisa. O autores se inseriam, assim como no contexto polí- resultado de toda essa trajetória é que o campo de tico que os cercava. Este corpo de literatura legou- estudos sobre o Estado no Brasil se encontra nos um conhecimento significativo sobre macro- esgarçado entre uma produção ampla com preo- processos, que excelentes trabalhos posteriores cupações teóricas e macro-sociológicas e uma como Nunes (1997) só vieram aprofundar. Por miríade de estudos de caso muito detalhados e outro lado, o estudo do funcionamento do apare- específicos, oriundos em grande parte de áreas lho estatal e de suas relações com o sistema polí- concretas de política.1

17 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO perspectivas diferem principalmente com respeito Acredito que uma das principais tarefas para à ênfase e aos processos que conseguem ilumi- superarmos tal problema está na construção de pon- tes entre os modelos de interpretação do Estado e a nar, dadas as suas embocaduras teóricas, encer- análise concreta de políticas específicas. Caminhos rando instrumentos analíticos cujo uso pode ser possíveis para a execução dessa tarefa dizem res- mais ou menos apropriado (Santos, 1990). peito à exploração sistemática das dinâmicas, dos Para os pluralistas, o conjunto de atores pre- mecanismos ou das estruturas de médio alcance sente na política é muito dinâmico, e seus instru- que cercam a produção das políticas, como estra- mentos de poder e interesses são instáveis (Dahl, tégias, instituições e padrões de relação entre ato- 1961). Neste contexto, a própria idéia de perma- res. Discuto aqui os avanços que nos traz a última nência política implícita no destaque ao Estado, destas dimensões, relativa ao conjunto de relações para além dos governos, é objeto de estranheza, entre atores estatais, e entre esses e agentes exter- sendo a ação dos grupos de interesse e as deci- nos ao Estado, mas a ele ligados de inúmeras for- sões concretas os centros de toda análise política. mas. Essa estratégia analítica explora o conheci- Os resultados das lutas políticas seriam em grande mento detalhado dos padrões de organização no parte contigentes, embora a literatura tenha acei- interior do Estado e da sua inserção no ambiente tado crescentemente a existência de grandes dis- político e econômico que o cerca. paridades de poder entre os principais atores pre- O destaque das relações, entretanto, não sentes em sociedades marcadas pela desigualdade tem por objetivo sobrepujar a importância de outras econômica (Dahl, 2001). No bojo dessas lutas, a dimensões e elementos já bastante discutidos pelas ocupação do governo via processo eleitoral expli- literaturas internacional e nacional, embora no caso caria a maior parte das ações governamentais, brasileiro esses tenham sido mais discutidos do que marcadas pela alternância de poder nas democra- aplicados. Trata-se apenas de chamar atenção cias representativas. Evidentemente, a ênfase neste para a presença das estruturas relacionais na polí- caso está na dinâmica e na mudança, sendo as tica, integrando-as aos elementos já presentes no eventuais “coalizões políticas dominantes” efême- debate. Mais especificamente, avançaremos se ras e contingentes (Mollenkopf, 1992). conseguirmos reinserir os atores em seus contex- Para os adeptos da teoria das elites, ao con- tos institucionais e relacionais, ou associar as trário, os atores políticos vencedores seriam quase estruturas de poder aos contextos institucionais sempre os mesmos, e a política seria marcada por em suas estruturas relacionais. Considerando a grandes desproporções de poder oriundas das desi- importância desse ponto para os argumentos gualdades de riqueza, conhecimento e status pre- desenvolvidos ao longo deste artigo, defino cada sentes na própria sociedade. Essa situação levaria à um desses elementos a seguir a partir das litera- ocorrência dos mesmos resultados em quase todas turas pertinentes. as situações sociais (Hunter, 1953). No que diz respeito ao Estado, essa desproporção de poder se incrustaria nas instituições, levando à perenização dos interesses da elite, mesmo que de forma indi- Atores reta e implícita (Domhnoff, 1979). O foco não estaria apenas na análise de decisões, mas no estudo Cada situação social conta com um conjunto do processo político mais amplo, onde ocorreria a de atores dotados de instrumentos de poder que influência, como em Useem (1983). Para a teoria disputam os resultados do processo político em das elites, portanto, a ênfase no estudo do poder termos da distribuição de benefícios escassos, envolveria não apenas o conflito aberto (como gos- assim como de poder político, que em última aná- lise explica a possibilidade diferenciada de captu- tariam os pluralistas), mas também a falta de deci- ra daqueles benefícios. As várias perspectivas sões, em um sentido similar ao construído na crítica sobre o Estado e o poder diferem na maneira de Bachrach e Baratz (1963) ao pluralismo expresso como tais elementos são combinados, assim como na categoria “mobilização de viés”. Em um sentido sobre o que deve ser o centro de nossas preocu- amplo, uma parte importante da explicação da dinâ- pações analíticas. Do meu ponto de vista, essas mica da política estaria nas mudanças que pode-

18 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . riam vir a ocorrer na estrutura econômica que for- na cadeia de produção das políticas do Estado, nece instrumentos de poder, assim como na com- ocupam uma posição de destaque em potencial, posição dos atores presentes na cena, como nas e devem ser trabalhados como os demais atores “linhas de poder” de Davis (1992). destacados anteriormente. Sob o meu ponto de vista, parece ser Ao longo das últimas cinco décadas desen- imprescindível considerar tanto as estratégias dos volveu-se uma tradição analítica associada mais atores e a contingência dos resultados da política, diretamente ao estudo das políticas públicas, con- como as desproporções de poder ancoradas nos formando o que alguns autores chamam de policy instrumentos (mesmo que imateriais) de poder analysis (Ham e Hill, 1993). Não pretendo de que introduzem fortes tendências à estabilidade. maneira alguma reproduzir aqui o longo e profí- O resultado parece ser a criação de situações que, cuo debate realizado sobre o tema nas últimas embora sejam contingentes, apresentam certos décadas, mas pontuar alguns elementos que nos resultados como muito mais prováveis do que ajudam a localizar o avanço que a análise de redes outros (Przeworski, 1990). Sem abusarmos da pre- permite com relação aos estudos mais tradicionais visibilidade, portanto, podemos chamar de estrutu- de políticas públicas. Remetemos os leitores intera de poder a este conjunto articulado de atores, ressados em uma revisão mais sistemática a obras posições relativas de poder e instrumentos para como Parsons (1995) e Ham e Hill (1993). exercê-lo. Embora todas essas três dimensões O desenvolvimento da policy analysis ocor- sejam dinâmicas e mutantes, apresentam inércia e reu paralelamente e em diálogo com as várias teo- permanência substanciais. rias do Estado, mas sempre apresentou grande proximidade com o pluralismo. Em termos gerais, inclui estudos mais acadêmicos e outros com preocupações muito orientadas para as políticas, Instituições, organizações e políticas públicas o que por vezes produziu algumas confusões entre os aspectos normativos e analíticos das pes- Como a literatura neo-institucionalista nos quisas (Minogue, 1983). Desde as suas primeiras ensinou já no início dos anos de 1980, os atores formulações, o processo de produção de políticas não atuam em um vácuo, onde contam apenas as foi pensando como composto por etapas subse- suas posições de poder. Os atores situam-se em qüentes de um ciclo, como em Easton (1970), contextos institucionais específicos compostos embora os nomes e os conteúdos das etapas por regras de funcionamento da política estabele- tenham variado significativamente ao longo do cidas em normas informais, no direito positivo e tempo.2 A formulação mais disseminada do ciclo em formatos organizacionais específicos (Skocpol, o descreve como incluindo formação de agenda, 1985). O efeito desses três conjuntos de elementos formulação de alternativas, decisão, implementa- opera de forma similar, alterando resultados, ção, avaliação e finalização, além da possibilida- influenciando estratégias e alianças e modificando de de retroalimentação (Parsons, 1995). Até os até mesmo o comportamento e as preferências anos de 1970, a maior parte dos autores conside- dos agentes (Steinmo et al., 1992; Immergut, rava o processo de decisão o momento-chave do 1998). No caso específico do desenvolvimento de ciclo para a explicação das políticas. Neste, os políticas públicas, a importância das normas agentes públicos delimitariam os problemas a legais e dos formatos institucionais e organizacio- resolver, listariam as alternativas existentes e decidi- nais é fundamental (Skocpol, 1992). Esse conjun- riam racionalmente a melhor alternativa (Lindblom, to de regras legais e desenhos organizacionais 1979). Críticas subseqüentes levaram à elaboração compõem o contexto institucional em que ocorre de modelos alternativos de análise mais sofisticados uma determinada dinâmica política. Essa mesma literatura também nos chamou atenção para a (Kingdon, 1984; Sabatier e Jenkins-Smith, 1993), importância das organizações estatais como atores assim como à problematização de vários elemen- políticos potenciais. Esses são dotados de interes- tos presentes nos modelos tradicionais. Entre ses próprios e instrumentos de poder específicos. esses merecem destaque o papel da racionalidade Na verdade, como esses agentes sempre se situam e/ou do incrementalismo nas decisões (Lindblom,

19 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO informação e poder (Scott, 1992; Freeman, 2002). 1979; Smith e May, 1980; Gregory, 1989), a inter- Para alguns autores, construiu-se a partir de então penetração das fases do ciclo (Sabatier e Jenkins- Smith, 1993), os processos (intrinsecamente polí- uma “sociologia relacional”, concentrada nas rela- ticos) que influenciam a formação da agenda ções sociais e não em atributos de decisores indi- (Kingdon, 1984), assim como das idéias (Sabatier viduais ou em estruturas concebidas previamente e Jenkins-Smith, 1993; Hall, 1993) e o caráter não (Emirbayer, 1997). Essa perspectiva estaria situada automático e extremamente complexo da imple- em um plano de análise intermediário, avançando mentação de políticas (Hjern e Porter, 1981; na solução das dificuldades analíticas do trata- Hogwood e Gun, 1984; Lipszky, 1980). Embora mento simultâneo da ação e da estrutura sociais. não possamos discutir neste artigo os enormes O sentido de estrutura para a análise de redes, avanços ocorridos no interior dessa tradição ao portanto, não é o mesmo das análises estruturalis- longo das duas últimas décadas, vale destacar a tas anteriores, pois no caso das redes o formato e crescente consideração da heterogeneidade inter- o conteúdo são levantados dedutivamente pelo na ao Estado, assim como a reafirmação constan- trabalho empírico, no que Tilly (1992b) denomi- te do aspecto político dos processos envolvidos nou estruturalismo a posteriori. na produção das políticas públicas. No caso das dinâmicas políticas, a natureza Para o que nos interessa centralmente aqui, intrinsecamente relacional do poder já sugere as essa literatura destacou cada vez mais a importân- potencialidades trazidas pela perspectiva em estu- cia do contexto e da interação entre agentes, não dos sobre movimentos sociais, políticas públicas, apenas na formulação, mas também na implemen- partidos políticos, organizações, esfera dos negó- tação de políticas. Para Hjern e Porter (1981), por cios e elites políticas, entre outros temas (Knoke, exemplo, a implementação não seria realizada por 1990). As relações e as posições nas redes consti- uma “organização focal” isoladamente, mas por tuem estruturas relacionais que constrangem um agrupamento de atores, conformando o que escolhas, dão acesso diferenciado a bens e instru- os autores denominam estruturas de implementa- mentos de poder, tornam certas alianças ou con- ção – conjuntos de organizações que atuariam flitos mais ou menos prováveis e influenciam os sobre um mesmo problema, participariam do pro- resultados da política. O estudo das redes permi- cesso por auto-seleção e interviriam todas ao te integrar os atores em seus contextos relacionais mesmo tempo sobre um certo conjunto de objetos. específicos sem necessariamente abandonar os Esses autores, entretanto, não especificaram como pressupostos ligados à sua racionalidade, embora seriam essas estruturas de implementação, como esta ganhe contornos bastante distintos dos con- funcionariam e como influenciariam a política (e siderados comumente pelas literaturas de ciência as políticas). Esse tema só começou a ser tratado política e economia (Granovetter, 2000). É inte- quando uma parte da policy analysis incorporou a ressante observar que essa formulação aproxima análise de redes sociais (Heclo, 1978), introduzin- a análise de redes em termos teóricos da com- do matizes da teoria das elites nas cores predomi- preensão de formulações do neo-institucionalis- nantemente pluralistas da tradição. mo, como é o caso de Immergut (1998). A ciência política incorporou a análise de redes principalmente em duas distintas linhas de trabalho, de inspiração das teorias das elites e plura- Redes lista. Na primeira, foram tematizadas as relações no interior das elites, discutindo a interpenetração no O ponto de partida da análise de redes é a mundo das empresas e as suas conexões com a consideração de que as redes sociais estruturam os campos de diversas dimensões do social. A partir esfera política. Embora as preocupações se cen- dos anos de 1960 e com mais vigor desde a déca- trassem na “estrutura do mundo dos negócios”, as da de 1980, uma ampla literatura mostrou que os análises apresentaram evidentes contribuições vínculos entre indivíduos, entidades e organiza- para o entendimento do poder em nossas socie- ções estruturam as mais variadas situações sociais, dades, dialogando explícita e implicitamente com influenciando o fluxo de bens materiais, idéias, as explicações marxista e elitista para os processos

20 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . de reprodução social. Nessa tradição inscrevem-se cia, optando por entender os processos de deci- desde o já clássico Mintz e Schwartz (1981) até são como ambíguos e incrementais (Laumann e Mizruchi (1996) e Carroll e Fennema (2002), por Knoke, 1987).3 exemplo. As elites políticas também foram estuda- A utilização da análise de redes trouxe diver- das em si, embora por trabalhos de menor fôlego sas contribuições importantes para o estudo das como, por exemplo, Gil-Mendieta e Schmidt políticas. Em primeiro lugar, permitiu que se dis- (1996) e Del Alcázar (2002). cutissem os efeitos da complexa interdependência Uma segunda linha de trabalhos estudou presente na produção de políticas sobre a ação diretamente as políticas públicas. Embora trabalhos social, considerando não apenas as ligações em anteriores já tivessem explorado a relação entre torno dos atores (ou as suas interações indivi- políticas e redes, o marco para o estudo das policy duais), mas também a estrutura dos vínculos e os networks foi o livro The organizational state, de padrões gerais em que esses estão inseridos. Tais Laumman e Knoke (1987). O estudo partia, em elementos exercem fortes efeitos sobre a ação especial, de elementos presentes no pluralismo, individual e estratégica, influenciando a maneira mas pretendia “desenvolver uma abordagem mais pela qual a racionalidade é limitada (Padget e informada sociologicamente sobre a com- Ansell, 1993). Em um sentido mais geral, o uso das portamento dos grupos de interesse” (Laumman e redes permitiu a incorporação do contexto em que Knoke, 1987, p.7). Nesse sentido, para além do se dá o desenvolvimento de uma determinada destaque às interelações entre interesses privados, política, levando à produção de interpretações burocracias e classe política, já enfocadas pelo plu- mais sociológicas do comportamento dos atores, ralismo por meio da idéia dos “triângulos de como destacaram Laumman e Knoke (1987). ferro” (Fiorina, 1977), os estudos das policy net- Em segundo lugar, o estudo das redes permi- works propõem que essas vinculações sejam con- tiu incorporar fenômenos e relações informais às sideradas mais permanentes e menos orientadas análises (Heclo, 1978), elemento central para a a resultados específicos, na conformação do que compreensão do padrão difuso e pouco institucio- Heinz et al. (1997, p. 8) chamam de “atributos nalizado que caracteriza não apenas a influência estruturais da influência”. Os canais dessa in- (Heinz et al., 1997), como também a própria coe- fluência, entretanto, seriam baseados em relações são do Estado em muitas circunstâncias (Schneider, entre organizações e não entre indivíduos 1991). As relações informais, nesse sentido, produ- (Knoke et al., 1996). zem tanto permeabilidade, como coesão estatal, Cada área de política seria tematizada como como veremos ao longo das próximas seções. um policy domain – domínio de política –, sub- Por fim e de alcance mais amplo, a análise sistema definido pelo reconhecimento mútuo dos de redes abriu novos horizontes para o estudo do atores envolvidos com a formulação e a defesa da poder no Estado, indicando a existência de cons- implementação de certas alternativas de política trangimentos e de permanência nos contextos que relativas a um determinado problema (Knoke, cercam os atores. Como os padrões de vínculo e 2003). Esses atores seriam tanto internos ao Estado, as posições nas redes tornam mais ou menos pro- como originários de fora dele, mas envolvidos váveis alianças e coalizões estratégicas, e dão aces- com as políticas pela ação de lobby e busca de so diferenciado a informações e recursos, as estru- influência (Heinz et al. 1997), pela conexão entre turas das redes de políticas influenciam de maneira os mundos da política e dos negócios (Laumann importante as dinâmicas do poder no interior do et al., 1992), associados ao funcionamento de Estado (Marques, 2000, 2003). A sua incorporação arenas de representação como conselhos de polí- nas análises ajuda a superar a interpretação de que ticas (Schneider et al., 2003), ou envolvidos com a ação e as estratégias políticas são efêmeras, experiências de privatização (Jordana e Sancho, assim como a ênfase excessiva no processo de 2003). Essa literatura não discorda da natureza decisão, conforme sugerido pelos modelos plura- racional dos cálculos individuais, mas destaca a listas de análise. Essas dimensões têm sido muito pequena capacidade explicativa dessa concep- pouco enfocadas mesmo pela literatura interna- ção, dado o contexto de grande interdependên- cional de policy networks.

21 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO Em nosso caso específico, uma parte dos ele- O “tecido relacional” do Estado mentos que se acumula no tempo e explica uma parcela importante das dinâmicas políticas se Para a aplicação do método em nosso contexto específico, acredito que algumas especifici- expressa no que chamo de tecido do Estado – os dades precisam ser consideradas.5 Em primeiro padrões de relação internos ao Estado e entre esse lugar, no caso brasileiro os domínios da política e seu entorno político imediato. O estudo das tendem a ser mais centrados nos órgãos estatais, redes permite analisar como as ações do Estado dada a fragilidade das organizações da sociedade combinam transformação e inércia. Por outro lado, civil quando comparadas com as existentes em a incorporação das redes permite superar a falsa sistemas políticos de características mais pluralis- dicotomia ainda tão comum em análises recentes tas. Essas organizações estatais tendem ao mesmo entre moderno e atraso nas gramáticas do poder tempo a ser pouco institucionalizadas, assim como presentes na política brasileira (Nunes, 1997). a apresentar baixo insulamento e intensos proces- As três estruturas discutidas ao longo dessa sos de migração entre órgãos e com o setor priva- seção – conjunto articulado de atores, instituições e do. A literatura tende usualmente a interpretar padrões de relação – influenciam-se mutuamente essa dimensão como sinal de fraqueza do Estado, de uma forma complexa ainda não compreendida, mas acredito que não seja necessariamente assim. em especial no que se refere às redes. Entretanto, Isso porque uma parte substancial dos vínculos podemos dizer com certeza que a maneira pela que constitui o tecido do Estado foi construída qual elas se associam varia de contexto para con- exatamente pelos processos de migração de fun- texto, mediado pelos atores presentes, pelos instru- cionários entre órgãos. Assim, esse mesmo pro- mentos de poder a que têm acesso, pelos padrões cesso pode construir condições de coordenação de relações em que estão inseridos e, sobretudo, entre agências, tornando o tecido do Estado mais pela própria dinâmica política, incluindo estraté- denso. A questão passa a ser quais condições gias, ações e resultados. Todas essas estruturas são levam a cada um desses resultados, pergunta que dinâmicas e historicamente construídas, visto que apenas a realização de inúmeros estudos empíri- cos pode responder. não apenas as estruturas de poder e as instituições Em segundo lugar, diferentemente das análi- se transformam continuamente (Davis, 1992), mas ses das policy networks, parto do princípio de que também as coalizões políticas (Mollenkopf, 1992) a unidade básica das relações (e da ação) são os e as redes dialogam sempre com a ação social indivíduos, e não as organizações. Embora nas (Pagget e Ansell, 1993). Apenas a realização de redes sempre esteja presente uma dualidade entre um conjunto significativo de estudos empíricos pessoas e organizações (Breiger e Mohr, 2004), a comparativos poderá permitir a compreensão dos importância das relações pessoais e a baixa insti- diferentes efeitos da associação desses elementos tucionalização de inúmeros procedimentos no entre si. funcionamento da administração pública no Brasil, A influência de tais estudos sobre a análise quando comparado com os países centrais, torna- de políticas públicas no Brasil até o momento é ria artificial e potencialmente enganosa uma aná- praticamente nula, exceto pelos trabalhos discuti- lise baseada nas organizações. dos aqui. Na verdade, são muito raras as análises Além disso, considero que apenas uma parte da sociologia e da ciência política de forma mais dos vínculos que organizam e explicam o tecido geral que utilizam as redes como método, com a do Estado foi construído de forma intencional. exceção de pesquisas recentes como de Louise Dado que a rede das políticas é apenas uma parte Nazareno (2005) e do excelente trabalho de Toledo de redes mais amplas associadas à vida dos indi- (2005) sobre o campo dos empresários em São víduos envolvidos com sua produção, a maior Paulo. Quase sempre quando se fala em redes, o parte da rede foi produzida há bastante tempo uso é meramente metafórico.4 O objetivo das com objetivos distintos dos mobilizados em um seções que se seguem é auxiliar no preenchi- determinado momento, ou mesmo sem objetivo mento dessa lacuna. algum. Isso ocorre embora os vínculos possam

22 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . ser operados ou acionados intencionalmente em sos atores envolvidos com uma determinada polí- circunstâncias específicas. Sob esse ponto de vista, tica, como técnicos do Estado, ou burocracias em portanto, os atores imersos nas redes podem até um sentido mais geral, demandantes da política, construir cálculos estratégicos auto-interessados, contratantes da política e políticos e gestores que mas esses não apenas sofrem modificação pelas ocupam cargos eletivos e de livre indicação. percepções e preferências influenciadas pela rede Os resultados de duas pesquisas recentes (Granovetter, 2000), como também se caracteri- sobre políticas públicas utilizando redes sociais zam por formas complexas de racionalidade limi- (Marques, 2000, 2003) permitem sustentar vários tada no sentido dado por Elster (1994). Voltarei a processos sobre o tecido do Estado brasileiro. esse ponto mais adiante, quando tratar da per- Antes de discuti-los, entretanto, é importante apre- meabilidade do Estado. sentar as duas pesquisas em linhas gerais.6 O dese- Portanto, os vínculos e as redes tendem a ser nho geral das duas investigações foi similar, de mais resilientes e duráveis no tempo do que maneira a permitir a comparação posterior dos usualmente se considera, especialmente em sua resultados. O primeiro estudo analisou as políti- estrutura. As informações empíricas apresentadas cas de saneamento básico na região metropolita- nas próximas seções confirmam essa hipótese. na do Rio de Janeiro, desenvolvidas por uma Esse ponto de vista tende a colidir com uma parte empresa pública – a concessionária estadual dos substancial da literatura nacional, em grande parte serviços entre 1975 e 1996 (Cedae). Essa empresa baseada em uma leitura instrumentalista da cate- foi constituída a partir da fusão de três outras goria “anéis burocráticos do poder” de Cardoso empresas públicas existentes no período anterior (1970). Segundo essa leitura, os “círculos de inte- a 1975.7 A segunda pesquisa analisou uma outra ressados” em determinadas políticas mobilizariam política territorialmente localizada – a de infra- de forma intencional e relativamente transitória estrutura urbana, desenvolvida por um órgão da vínculos com parcelas das burocracias estatais de administração direta do governo municipal de São forma a obter determinados resultados em seu Paulo entre 1975 e 2000 (Secretaria de Vias proveito. Proponho que o mecanismo seja consi- Públicas – SVP). Sob o ponto de vista do desenho derado ao mesmo tempo mais duradouro e institucional, portanto, a primeira política foi menos orientado a fins. Voltarei a esse ponto ao desenvolvida por uma empresa pública estadual e final da segunda seção do artigo. tinha abrangência metropolitana e a segunda foi O tecido do Estado é produzido e transfor- desenvolvida por um órgão da administração mado pelas redes entre pessoas e organizações direta da prefeitura da capital e tinha abrangência que estruturam internamente as organizações esta- municipal. Essas características são importantes, tais e as inserem em seus ambientes mais amplos. pois as comparações ensinam não apenas com as No funcionamento concreto da política (e das semelhanças entre os casos, mas também com políticas), os contatos institucionais são canaliza- suas diferenças ante a variação das condições exis- dos por contatos pessoais e institucionais que se tentes (Tilly, 1992a). Nesse sentido, como diversas apóiam em padrões de relações preexistentes, dimensões e processos presentes nos governos assim como ajudam a recriá-los. Essas estruturas locais também influenciam políticas de outros de médio alcance canalizam informações, apoios, níveis de governo, a comparação permite discutir alianças e a formação de projetos, visões e per- elementos mais gerais sobre o funcionamento do cepções. Além disso, esses padrões de relação Estado no Brasil. induzem visões de mundo (e da política), influen- Nas duas pesquisas foram realizados amplos ciam a formação de preferências, constrangem levantamentos primários sobre os investimentos com fonte direta dos avisos de contratação publi- escolhas, estratégias e alianças e alteram resulta- cados nos Diários Oficiais, de forma a que se dos políticos. Em termos mais concretos, pode- pudessem analisar as políticas no tempo e no espa- mos dizer que o tecido do Estado é composto por ço. Posteriormente foram feitos levantamentos uma superposição de redes de relações temáticas documentais e entrevistas para reproduzir as que circunscrevem as comunidades ligadas a cada redes de relações dos campos das duas políticas uma de suas ações. Essas redes incluem os diver-

23 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO públicas. Esses levantamentos permitiram recons- As redes estruturam o interior do Estado, mas a sua maior ou menor mobilização ou influência é truir analiticamente, usando as técnicas de análise produto de decisões de governo. É isso que nos de redes sociais, o conjunto de ligações entre indi- ensina o caso de São Paulo, onde a rede da comu- víduos, entidades e empresas privadas, incluindo nidade tinha grande proximidade com um deter- vários tipos de vínculo.8 Considerando o tipo de minado grupo político (de direita).11 Em governos rede analisada, as redes foram periodizadas por de esquerda, optou-se por isolar a rede da políti- governos.9 ca ao máximo, trazendo de fora do setor um con- Em cada um dos estudos, foram cruzadas junto significativo de técnicos, que tentaram ope- inúmeras dinâmicas das políticas com a investiga- rar a rede estabelecendo apenas alguns pontos de ção detalhada das redes, usando medidas e visua- contato considerados estratégicos na comunida- lizações. Os resultados que apresento a seguir de. Assim, embora as redes sejam fortemente iner- retiram da comparação entre os dois casos lições ciais e path dependent, as escolhas estratégicas mais gerais sobre o funcionamento do Estado em dos atores podem buscar formas de contorná-las, nível local a partir dos padrões encontrados nas se isso lhes parecer necessário para alcançar seus duas redes e da importância dessas para a expli- objetivos. Em suma, podemos afirmar que as redes cação das políticas. Por conta do espaço restrito representam estruturas sociais que introduzem deste artigo, as evidências empíricas utilizadas são estabilidades, embora essas não determinem os apresentadas de maneira tópica, sendo o leitor resultados da (na ou) política, razão pela qual remetido para os trabalhos originais para maiores devemos articular analiticamente as dimensões detalhes, inclusive relativos aos pressupostos e às ressaltadas na primeira seção – atores, instituições técnicas utilizadas. e redes. Continuidade e ruptura no tecido do Estado Construção institucional no tecido do Estado De uma maneira geral, a presença das redes Um outro elemento a destacar diz respeito à fornece um elemento de importante estabilidade relação entre pessoas e organizações. Como já nos campos ou nas comunidades de políticas,10 afirmei, alguns autores optam explicitamente por ajudando a manter ao longo do tempo as capaci- trabalhar apenas com organizações (Laumann e dades administrativas e a memória técnica. Na Knoke, 1987), mas considerando as dinâmicas verdade, sob esse ponto de vista, a construção de social e política brasileiras, decidi por reconstruir redes densas em setores de política é um dos ele- as redes a partir de indivíduos. Assim, nos dois mentos constitutivos dos processos de produção casos em discussão as unidades básicas da ação de burocracias capazes de implementar políticas, reproduzidas como nós nas redes são pessoas. Se como nos sugeriu Schneider (1991). para uma parte da literatura nacional isso repre- Embora esses processos estejam ligados à senta a permanência do atraso na vida política estabilidade, não se pretende sustentar a pequena brasileira, parece-me mais proveitoso analitica- importância dos processos políticos na construção de mente considerar essa dimensão constitutiva de dinâmica e transformação, mas exatamente o con- nossa formação social e observar empiricamente trário. Como os processos de produção de políticas suas conseqüências. Quando o fazemos, somos acontecem imersos nas redes que estruturam o levados a crer que o que está em jogo não é ne- Estado, há um grande potencial de influência das cessariamente a irrelevância das instituições. Na redes sobre as políticas, mas isso é mediado por rede do Rio de Janeiro, por exemplo, foi possível pelo menos dois outros elementos destacados na observar uma importância cada vez maior dos vín- primeira seção: as dinâmicas políticas e os forma- culos institucionais e de trabalho (Gráfico 1). Isso tos institucionais que cercam as políticas sob estu- sugere que processos de construção institucional do. Discuto o primeiro elemento a seguir e deixo não são necessariamente incompatíveis com ambi- o segundo elemento para ser analisado ao final do artigo. entes baseados fortemente em relações pessoais.

24 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . Gráfico 1 Tipos de Vínculo ao Longo dos Governos – Rio de Janeiro Fonte: Entrevistas com técnicos da comunidade. Fonte: Entrevistas com técnicos da comunidade. Mais do que isso, o caso do Rio de Janeiro e de convivência, mas ao longo do tempo se cons- sugere, na verdade, que a rede pode ser um impor- tituiu uma única organização dotada de espírito de tante elemento dos processos de construção insti- corpo, insulamento e cultura técnica própria. Os tucional. Conforme já afirmado, a empresa encarre- resultados da pesquisa indicaram que a rede cum- gada da política neste caso foi constituída a partir priu um papel significativo na estruturação da nova da fusão de três outras organizações estatais pré- empresa. Na verdade, o processo paulatino de fusão existentes. As entrevistas destacaram que o proces- das empresas implicou simultaneamente a fusão de so de fusão foi bastante difícil em termos políticos suas redes respectivas (Tabela 1). Tabela 1 Evolução dos Vínculos Segundo Origem – Rio de Janeiro GOVERNOS Marcelo Antes de Chagas Brizola I Moreira Brizola II VÍNCULOS Alencar 1975 (1975/1982) (1983/1986) (1987/1990) (1991/1994) (1995/1998) No 295 316 340 298 345 307 Com membros da empresa original % 82 68 62 57 55 52 No 66 152 212 222 283 280 Com membros de outra % 18 32 38 43 45 48 Total de Vínculos No 361 468 552 520 628 587 Total de nós No 111 127 153 153 154 151 Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

25 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO mas apenas um dos dois grupos que polarizaram a Como se pode observar, ao longo do tempo a participação relativa dos vínculos com indiví- rede no restante do período. O outro grupo que duos que trabalharam na empresa de origem polarizou não tinha nenhuma relação com esses, e tende a cair, e com ex-membros das outras empre- nasceu em associação com a ocupação de cargos sas aumenta substantivamente. Mesmo assim, no institucionais e vínculos com políticos. final do período, a rede mantinha uma proporção No caso de São Paulo, ilustrado pelo Gráfico significativa de vínculos entre indivíduos oriundos 2, diferentemente, foi possível observar uma tran- de suas empresas de origem, comprovando o sição geracional suave de um primeiro grupo for- aspecto fortemente dependente da trajetória da mador e hegemônico no seu início para dois ou comunidade e a relevância dos vínculos na cons- três outros grupos que surgem a partir daquele, tituição da nova organização. mas se constituem como um conjunto articulado de sub-grupos do centro mais denso e hegemôni- co da rede. Para a análise do efeitos das gerações, os técnicos foram classificados pelas gerações a As transformações do tecido do Estado que pertencem, considerando: geração 1 – gera- ção mais antiga, com pessoas hoje na faixa dos 80 As redes de políticas estão em constante anos, já aposentados, sem alguma participação mudança, pelo lançamento e pela quebra de víncu- ativa; geração 2 – funcionários aposentados, na los, sendo as mudanças de governo momentos pro- casa dos 70 anos, com alguns ainda em atividade; pícios e concentrados para essa ocorrência. geração 3 – pessoas em torno de 60 anos e em Entretanto, há alguns processos sistemáticos de vias de aposentadoria; geração 4 – pessoas em ati- transformação em curso nas redes. O mais impor- vidade, em torno dos 50 anos; geração 5 – pessoas tante elemento temporal de longo prazo a destacar mais jovens em atividade, na faixa dos 40 anos. diz respeito à dinâmica geracional. Como seria de se Como podemos ver, no caso de São Paulo, foi esperar, a entrada e a saída de coortes na burocra- possível observar uma inflexão parcial na composi- cia e na política impacta as redes, causando trans- ção geracional em um dado período, para além da formações pela inclusão e exclusão de novos tendência demográfica já observada. Nesse momen- membros e pela criação ou desmontagem de gru- to, que corresponde ao governo Maluf no início dos pos de indivíduos e entidades no seu interior. Os anos de 1990, muitos indivíduos das primeiras gera- grupos são conjuntos de indivíduos e entidades ções da política retornaram os centros de decisão com intensos vínculos internos e similar padrão de da política, o que indica que a dinâmica geracio- relacionamento com o restante da rede. Sob o nal nas políticas também está associada à dinâmi- ponto de vista político, podem representar agre- ca política e às decisões tomadas pelos ocupantes gações de visões comuns sobre a política, ou dos cargos institucionais. mesmo unidades de ação coletiva. No interior das Sob esse ponto de vista, portanto, embora redes, há sempre grupos mais ou menos centrais certos indivíduos possam representar os herdeiros em termos de poder, não apenas pela localização políticos e profissionais de outros, a passagem da de quem ocupa cargos institucionais, mas também centralidade na política implica na transmissão de pela posição relativa dos grupos, que lhes garante diversos “ativos”, alguns deles relacionais e liga- maior ou menor acesso ao conjunto (ou a partes dos às posições que ocupam nos padrões de víncu- específicas) do tecido relacional. lo internos às organizações e com o ambiente polí- Com o declínio das coortes mais velhas e o tico mais amplo. No caso de São Paulo, essa aparecimento de mais novas há uma tendência demográfica à troca dos grupos mais importantes. transmissão ocorreu, mas no caso do Rio de Janeiro, No caso do Rio de Janeiro, isso significou uma não. Esse parece ser um importante elemento expli- certa perda de hegemonia na rede, com o declínio cativo da estabilidade nas estruturas de poder em do grupo que controlava a política no início do organizações e na política. Tal dimensão é visível período estudado. Esse grupo teve um outro con- em trabalhos etnográficos de cunho relacional junto de indivíduos como herdeiros, mas esses não sobre elites, mas que não utilizam as redes mais representaram o grupo hegemônico na rede, metodologicamente, como Kuschnir (2000) e

26 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . Gráfico 2 - São Paulo Geração dos Indivíduos na Rede por Governo Fonte: Entrevistas com técnicos da comunidade. Pedroso de Lima (2003), sobre a transferência dos agrupamentos, sugerindo que para uma grande herança político-eleitoral e empresarial, res- de quantidade de redes (chamadas pelo autor de pectivamente. small world), conectividades muito altas (ou dis- Com relação às transformações nas redes, um tâncias médias pequenas) tendem a coexistir com outro ponto merece destaque. Embora o assunto pequenos graus de aleatoriedade. Essas caracterís- envolva alguma complexidade técnica, tentarei ticas tendem a se manter no tempo de forma apresentá-lo da forma mais simples possível, pois pouco alterada. reforça bastante o argumento da tendência à esta- A principal conseqüência prática dessa cons- bilidade. Até recentemente, a literatura de redes tatação é que as redes tendem a mudar pouco não sociais indicava como principais elementos pro- apenas pela pequena presença de mudanças ocor- motores de estabilidade a grande quantidade de ridas em cada período, mas também porque há vínculos e nós herdados de períodos anteriores, elementos na sua estrutura que tendem a manter tornando o volume desses em um determinado as características gerais, mesmo em momentos de período bastante pequeno em termos relativos. intensa transformação de vínculos. Em contrapar- Recentemente, os influentes trabalhos de Watts tida, um pequeno grau de aleatoriedade tende a (1999) e de Watts e Strogast (1998) abriram uma gerar aumentos muito grandes de conectividade.12 nova forma para interpretar a continuidade nas A aplicação dos resultados de Watts às redes redes. Watts demonstrou que a introdução de alea- da engenharia urbana em São Paulo e à comuni- toriedade nos vínculos de uma rede regular (como dade do saneamento no Rio de Janeiro sugere uma treliça, em seu exemplo mais extremo) tende que estamos diante de dois casos de small world a reduzir a presença de agrupamentos densos, ao networks. Uma rede é de tipo small world quan- mesmo tempo em que eleva a conectividade média do a presença média de agrupamentos ainda é (ou reduz a distância mais curta entre os pontos bastante elevada (se comparada a uma rede intei- mais extremos). O principal achado do autor, entre- ramente aleatória de igual tamanho), mas a sua tanto, está no fato de que, à medida em que se conectividade é bastante grande, ou a distância introduz aleatoriedade nos vínculos (e a rede fica média entre os pontos mais extremos pelo cami- mais longe da treliça), a conectividade tende a se nho mais curto é pequena (quando comparada elevar muito mais rapidamente do que a queda com igual rede teórica). Portanto, se dividirmos

27 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO indicadores dessas dimensões (agrupamento e políticas, sugerindo constrangimentos mais redu- conectividade) da rede aleatória pelo de nossas zidos aos atores e uma menor inércia à mudança redes empíricas, encontraremos um valor próxi- nas organizações e na política do que os empiri- mo de 0 para o primeiro (visto que os agrupa- camente observados. mentos da rede empírica são muito mais intensos do que na rede teórica) e próximo de 1 para o segundo (visto que a distância média máxima é As fronteiras das comunidades de política relativamente igual entre elas). No nosso caso, apenas para concretizar o argumento: Como vimos, embora as redes estejam sempre se transformando, isto acontece em um con- a) A relação entre o índice de agrupamento texto de elevada inércia e tendência à estabilida- (cluster coefficient) da rede aleatória (teóri- de. De forma similar, as redes apresentam ca) e de nossas redes é de: Cedae (primeiro contornos mutáveis no interior de comunidades gov. Brizola) – 0,11; Cedae (gov. Marcelo ou campos, o que torna a delimitação de suas Alencar) – 0,07; SVP (gov. Erundina) – 0,04; fronteiras uma outra dimensão extremamente e SVP (gov. Pitta) – 0,05. importante. A rigor, se estamos tratando de con- b) A relação entre as distâncias da rede aleató- juntos de vínculos de diversos tipos construídos ria (teórica) e de nossas redes é de: Cedae ao longo da vida dos indivíduos, todo o âmbito (primeiro gov. Brizola) – 0,74; Cedae (gov. social constitui-se em uma única rede com densi- Marcelo Alencar) – 0,92; SVP (gov. dades e especializações temáticas nas suas distin- Erundina) – 0,84; e SVP (gov. Pitta) – 0,86. tas partes, o que tornaria impossível implementar um estudo centrado em redes. Por essa razão, As principais conseqüências disso dizem res- precisamos delimitar a região da rede “total” que peito às elevadas conectividades destas redes e às corresponde à sociedade inteira (ou à parte do suas resistências à mudança, principalmente em tecido do Estado) no interior da qual um deter- suas estruturas gerais. Quanto ao estudo do Estado, minado processo sob estudo ocorre. A solução esses dados sugerem que o tecido do Estado tende para essa questão está nas escolhas analíticas do a gerar um padrão intenso de conectividade e que pesquisador que deve ser coerente com os pon- essa parece ser bastante resistente a mudanças. tos de partida teóricos adotados. Isso é funda- Isso pode acrescentar novos argumentos na expli- mental, pois a análise de redes permite o desen- cação da dificuldade encontrada por reformas em volvimento de estudos sem a delimitação prévia áreas do Estado e em burocracias em diversas con- das fronteiras do campo e, em especial, sem a dições sociais, assim como explicar uma parte da consideração de que as fronteiras institucionais tendência à estabilidade das organizações. Além do Estado coincidam com as fronteiras analíticas disso, mesmo que alterações importantes sejam do campo relevante para a compreensão das introduzidas na rede de uma determinada comu- ações estatais. nidade de políticas, as mudanças tenderão a ter Os resultados das pesquisas indicam que no efeito principalmente local (em vez de estrutural). caso das políticas públicas existe uma vinculação Tais mudanças podem ser suficientes para permi- entre os limites da rede e o tipo de desenho ins- tir a alteração radical dos conteúdos das políticas titucional presente no órgão público. No caso do implementadas, caso as mudanças sejam opera- Rio de Janeiro, onde a política era desenvolvida das nos locais adequados, mas tendem a não se por uma empresa pública com padrão de carreira reproduzir no tempo, e a situação tende a voltar específico, receitas próprias, espírito de corpo à anterior quando os esforços externos cessarem. desenvolvido e elevado insulamento, a rede coin- Como veremos, é isso que aconteceu no caso de cidia quase que completamente com os limites da São Paulo. própria empresa. Mesmo as associações societá- A desconsideração do tecido do Estado, rias presentes no setor eram pautadas pela empre- como na maior parte da tradição da policy analy- sa estatal, tinham como seus principais membros sis, leva à incompreensão dessa dimensão das funcionários ligados à empresa e repercutiam

28 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . questões e dinâmicas oriundas do interior do associações do governo Erundina – com Jânio cai órgão estatal. A fronteira nesse caso estava limita- de dez para três indivíduos, com Maluf cai de da pelo próprio elemento institucional, ou por cinco para um, com Pitta cai de três para zero e seu papel no funcionamento da política. com Covas cai de seis para cinco. A única outra A situação encontrada em São Paulo não redução ocorreu entre os governos Jânio e Covas, podia ser mais diversa. Neste caso, trata-se de um que passou de dez para nove indivíduos órgão da administração direta sem carreira ou comuns.14 receita próprias e com baixo insulamento. As fronteiras da rede não coincidiam com o próprio órgão, mas o transcendiam em muito. Na verdade, Os campos de política no tecido do Estado as informações empíricas sugeriram que a rede correspondia ao campo mais amplo da engenha- Como vimos, devemos construir analitica- ria urbana em São Paulo, englobando técnicos mente as fronteiras e delimitar as redes no interior que circulam por várias secretarias afins. Além dos campos, considerando o assunto em estudo. disso, quando se observou a trajetória dos ocu- Observemos um pouco mais de perto os campos pantes dos cargos mais importantes, constatou-se onde as redes se localizam, destacando sua con- a existência de uma rede de gestores próximos ao formação, seu feitio e sua estrutura interna. Em campo da direita do espectro político, que cruza- termos gerais, no interior do tecido do Estado va transversalmente governos em vários órgãos (entendido amplamente) conformam-se campos vinculados à área de engenharia urbana em geral. de política específicos, associados a redes centra- Esse elemento é visível na Tabela 2, que apresen- das em determinadas temáticas políticas. Tais ta os ocupantes de cargos importantes comuns a campos incluem conjuntos de atores que partici- mais de um governo. Efeito praticamente idêntico pam de comunidades de políticas no interior das verifica-se com os ocupantes de administrações quais se estabelecem conflitos, alianças e ação regionais.13 social em termos gerais. A conformação desses Como podemos ver, os únicos governos que campos influencia as dinâmicas, razão pela qual o não apresentam um conjunto elevado de gestores estudo do tecido do Estado ajuda a compreender comuns são as administrações Erundina e Covas. a política e as políticas a ela associadas. A diferença fica ainda maior se eliminarmos os Sob esse ponto de vista, foram encontradas indivíduos que permaneceram durante o primeiro mais uma vez duas situações distintas nas pesqui- ano do governo seguinte. Eles têm uma presença sas realizadas no Rio de Janeiro e em São Paulo. residual em quase todos os governos, menos nas No primeiro caso, os dados indicaram a existên- Tabela 2 Indivíduos em Cargos Comuns na Engenharia Urbana – São Paulo (*) GOVERNOS Setúbal % Reynaldo % Curiati % Covas % Jânio % Erundina % Maluf % Pitta % Setúbal – – 10 4,6 8 3,6 1 0,5 1 0,5 – – 1 0,5 1 0,5 Reynaldo 10 4,6 – – 17 7,7 6 2,7 3 1,4 – – 1 0,5 1 0,5 Curiati 8 3,6 17 7,7 – – 6 2,7 3 1,4 – – 1 0,5 1 0,5 Covas 1 0,5 6 2,7 6 2,7 – 10 4,6 6 2,7 4 1,8 1 0,5 Jânio 1 0,5 3 1,4 3 1,4 10 4,6 – – 10 4,6 4 1,8 2 0,9 Erundina – – – – – – 6 2,7 10 4,6 – – 5 2,3 3 1,4 Maluf 1 0,5 1 0,5 1 0,5 4 1,8 4 1,8 5 2,3 – – 16 7,3 Pitta 1 0,5 1 0,5 1 0,5 1 0,5 2 0,9 3 1,4 16 7,3 – – Total 22 10,0 38 17,3 36 16,4 34 15,5 33 15,0 24 10,9 32 14,6 25 11,4 (*) Foram considerados os principais cargos de SVP, Emurb e SSO. Fonte: Fundação Seade e Diários Oficiais do Município de São Paulo.

29 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO cia de uma rede bastante polarizada, com grupos Figura 2 fortes e importantes controlando regiões distintas Rede da Comunidade nos Governos da rede e disputando poder entre si, polarizando Setúbal/Reynaldo/Curiati – São Paulo a comunidade. Os dois grupos mais importantes incluíam principalmente indivíduos oriundos das duas principais empresas do período anterior. No meio da rede localizavam-se grupos com pequena importância nas disputas pelo poder, mas tam- bém indivíduos e grupos envolvidos com a mediação política na comunidade. No caso de São Paulo, a rede da comunidade apresentou polarização interna muito baixa, tendo, na verdade, um único centro, associado a um conjunto de gestores públicos de um mesmo grupo, que se revezava no controle dos cargos institucionais mais importantes da política. Essa estruturação centrífuga da rede repetiu o padrão do funcionamento da própria política e pôde ser Fonte: Entrevistas com membros da comunidade. observada na complexidade da rede ao longo dos governos. A rede de São Paulo também era bem mais complexa do que a do Rio de Janeiro, como pode ser visto nos sociogramas a seguir relativos O poder e o tecido do Estado ao primeiro governo Brizola – 1982/1986 (Rio de Janeiro) e ao governo Reynaldo de Barros – Como já foi discutido anteriormente, os gru- 1979/1981 (São Paulo).15 O padrão geral mantém- pos lutam pela hegemonia da política (e das polí- se nos demais governos de cada cidade. ticas) no interior dos tecidos do Estado associados às comunidades de políticas. Conseqüentemente, Figura 1 ao longo dos governos os membros dos diversos Rede da Comunidade no Governo Brizola grupos ocupam cargos de forma diferenciada, (1982/1986) – Rio de Janeiro segundo o desenrolar das disputas políticas internas e de acordo com as relações que conseguem estabelecer com os detentores do poder institucional. Uma primeira dimensão da relação entre as redes e o poder, portanto, diz respeito aos grupos de afinidade e apoio, que na rede se apresentam como conjuntos de indivíduos com relações intensas entre si e inserção similar no conjunto da rede. Grupos, cargos e poder na rede No caso analisado no Rio de Janeiro, onde a política apresentava maior alternância política e a rede maior polarização, os cargos mais importantes tenderam a oscilar entre os dois pólos da rede a cada grande mudança política que se verificava nos cargos-chave do executivo.16 Isso pode ser visto nas figuras a seguir, que representam a rede nos governos Leonel Brizola (1982/1986) e Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

30 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . Moreira Franco (1987/1990), com o destaque dos Na Figuras, os técnicos sem cargo aparecem ocupantes dos cargos mais importantes. As figuras como pontos simples e os ocupantes de cargos são sociogramas com os vínculos ocultados (para segundo os símbolos indicados na legenda. Como permitir a visualização) e com os indivíduos loca- podemos observar, entre os dois governos, as lizados segundo uma técnica estatística que reduz posições da diretoria e dos cargos de destaque o viés do pesquisador na apresentação da rede.17 oscilam de um lado do campo ao outro. O mesmo padrão se repete com os demais governos, e toda Figura 3 a vez que ocorre uma mudança no grupo político Rede da Comunidade com Grupos e Diretorias que ocupa o governo, a diretoria da empresa Governo Brizola – 1983/1986 localiza-se no lado oposto à do governo anterior. No caso de São Paulo, ao contrário, a locali- zação das diretorias na rede praticamente não se alterou ao longo do tempo, e o controle dos grupos hegemônicos sobre os cargos mais importantes foi muito significativo, exceto em governos de esquerda, como podemos ver na Tabela 3.18 De acordo com a tabela, os mesmos grupos ocupam os cargos mais importantes na maior parte dos governos, controlando a política. As exceções são os dois governos política e ideolo- gicamente adversários do campo que exerce hegemonia sobre a política local (e a rede) no Governo Moreira Franco – 1995/1998 período – Covas e Erundina. Esse resultado refor- ça a interpretação anterior da Tabela 2 e sugere que esses dois governos escolheram não apoiar a implementação de suas políticas na rede do setor, importando pedaços inteiros da rede de fora e os conectando apenas topicamente em locais especí- ficos da comunidade, principalmente no grupo dos técnicos. Se o argumento a respeito das small world networks apresentado anteriormente estiver correto, o efeito dessa estratégia sobre a rede tende a ser apenas local. Isto quer dizer que a estratégia ajuda a implementar políticas diferentes do que a que seria defendida por partes importantes da comunidade de políticas, neutralizando a burocracia localizada em posições mais centrais Fonte: Entrevistas com membros da comunidade. Tabela 3 Participação dos Grupos em Cargos Importantes do Setor – São Paulo(*) PREFEITOS GRUPOS Setúbal Reynaldo Curiati Covas Jânio Erundina Maluf Pitta HEGEMÔNICOS (3) No 6 8 7 6 9 6 13 17 % 50,0 67,0 64,0 43,0 56,0 27,0 76,0 81,0 DE (1) No 0 0 0 4 3 11 2 3 TÉCNICOS % 0,0 0,0 0,0 29,0 19,0 50,0 12,0 14,0 (*) Foram considerados os cargos de secretário, chefe de gabinete, superintendente, diretor e presidente, quando se aplicava nos seguintes órgãos: SVP, SSO, Emurb, Cohab. Fonte: Fundação Seade, Diários Oficiais do Município de São Paulo e entrevistas.

31 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO no tecido do Estado, mas tende a ter influência oposto. Foi essa a dinâmica observada nos socio- pequena sobre a transformação da comunidade gramas dos governos Leonel Brizola e Moreira Fran- em si, gerando poucos impactos ao longo do co apresentados na seção anterior. tempo quando os esforços externos cessam. No caso de São Paulo, diferentemente, os gru- Como as redes estruturam o relacionamento pos que exerceram hegemonia sobre a política ao entre agentes no tecido do Estado, a gestão das longo do período pesquisado apresentavam colora- organizações estatais inclui uma constante nego- ções político-ideológicas nítidas, assim como rela- ciação entre quem é de dentro (e controla conhe- ções políticas de longo curso com o grupo político cimento, contatos e posições na rede) e quem vem que exerceu hegemonia sobre a política municipal de fora. As diferenças na estruturação do campo na maior parte do período. Essas duas dimensões das políticas associam-se com a maneira pela qual provavelmente foram reforçadas com o controle as redes se integram nos ambientes políticos mais sucessivo da administração pelo mesmo grupo polí- amplos. Há três atores políticos que potencialmen- tico e com a operação da política pública sendo te influenciam as políticas de fora do Estado: continuada por um determinado grupo da rede. demandantes das políticas, empresas privadas e Nesse caso, portanto, a ligação entre os políticos (detentores de poder institucional e de detentores dos cargos institucionais mais impor- comando formal sobre as organizações). Merece tantes no executivo e indivíduos e grupos na rede destaque especialmente a relação entre os terceiros teve caráter mais permanente e estável, ocupando e as redes.19 todo o centro da rede. Nos dois momentos em Os detentores do poder institucional preci- que grupos políticos que se opunham ao hege- sam de pontos de apoio no interior da comunida- mônico venceram as eleições majoritárias e pas- de para implementar políticas segundo os seus saram a controlar o executivo municipal, optou-se projetos. No caso do Rio de Janeiro, que como por trazer de fora da comunidade conjuntos intei- vimos apresentava uma rede bastante insulada e ros de técnicos, conectados à rede de maneira com elevada polarização interna, foi possível efêmera e tópica, usando uma das únicas regiões observar uma associação também polarizada e não associada de forma direta à rede de gestores oscilante entre os grupos políticos que controla- de direita a que me referi anteriormente. Essa vam o poder executivo e a rede da comunidade. dimensão é confirmada se compararmos as medi- No primeiro momento de contato entre um deter- das de centralidade dos secretários por governo minado grupo político e a política pública consi- (Tabela 4). As centralidades médias de alcance derada, seus membros estabeleceram contatos com são estatísticas simples das redes, sendo que grupos no interior da rede não controlados previa- quanto maior a medida, mais elevada a centrali- mente por seus adversários. Quando esse mesmo dade e maior é a região da rede alcançada pelos grupo voltou ao poder, acionou novamente os mes- vínculos de um determinado indivíduo. mos contatos e grupos na rede, resultando na vin- Portanto, se redes do tipo small world apre- culação de cada grupo político a uma parte da rede. sentam elevada estabilidade em suas característi- Como tanto a rede quanto a política local se mos- cas estruturais gerais, a relação entre o tecido do traram polarizadas, a associação entre grupos políti- Estado e a dinâmica do poder pode variar bas- cos e grupos na rede se deu de forma pendular de tante com mudanças relativamente pequenas, um governo para outro, às vezes se instalando em possibilitando mudanças de vulto nas políticas. um lado da rede e no governo seguinte, do lado Este efeito é extremamente importante, mas tende Tabela 4 Centralidade de Alcance de Indivíduos Escolhidos – São Paulo GOVERNOS Reynaldo Covas Jânio Erundina Maluf Pitta Do secretário 87 78 114 69 94 97 Do chefe de gabinete 80 80 112 67 94 99 Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

32 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . a ser local e não se reproduzir no tempo. No caso de São Paulo é muito complexa, ocultei os víncu- paulistano, o efeito local esteve associado à ocu- los fracos nesses sociogramas.20 pação de posições centrais na rede pelos deten- As duas situações – do Rio de Janeiro e de tores dos cargos mais importantes em governos São Paulo – podem ser retratadas por diferentes de direita e de posições fortemente periféricas em configurações de uma mesma lógica, que denomi- governos de esquerda. Isso pode ser observado nei troca de poderes (Marques, 2000). A gestão do na comparação dos sociogramas dos governos Estado importa no controle de pelo menos dois Erundina (PT) e Maluf (PDS/PPB) a seguir, em grandes tipos de poder distintos.21 O primeiro que a diretoria do governo Erundina se associou advém da ocupação dos cargos institucionais, está a um tramo periférico da rede, ao contrário do baseado na lei e nos ordenamentos administrati- governo Maluf. Os demais governos seguem o vos e diz respeito à capacidade de dar ordens e mesmo padrão ao longo do período. Como a rede comandos sobre a máquina pública. Esse tipo é fundamental para o exercício do poder, mas não é sufi- Figura 4 ciente, pois uma parcela significativa da capacidade Sociogramas por Governo com os Vínculos de operacionalização das políticas está nas mãos das Fracos Ocultados – São Paulo agências estatais, das burocracias e dos técnicos do (Regiões destacadas são ocupadas Estado, não apenas na implementação, mas tam- por cargos importantes) bém na formulação de políticas. Isso nos leva a uma outra forma de poder vinculada à ocupação de determinadas posições nas redes do campo de políticas. Denominei esse tipo poder posicional, sustentando que ele se encontra inscrito nas redes sociais que compõem os campos de política. Sob o ponto de vista político,22 os chefes do executivo trocam cargos institucionais (poder institucional) por posições com os membros das burocracias (poder posicional), o que significa para esses últi- mos a obtenção de salários mais elevados, maior status etc. Os técnicos do Estado, por sua vez, emprestam suas posições e padrões de vínculo, possibilitando a implementação das políticas pela mobilização de regiões inteiras da rede no sentido de implementar ações do Estado presentes no Fonte: Entrevistas com membros da comunidade. “programa” dos detentores de cargos institucionais mais expressivos. Mais adiante discuto a relação desse programa (e dos políticos eleitos) com a rede. Afirmo que a dinâmica em curso nos dois casos é a mesma, pois tanto no Rio de Janeiro como em São Paulo os detentores dos cargos eletivos dialogaram com grupos nas comunidades específicas para a obtenção e a conquista de pontos de apoio nas redes. Os diferentes resultados desse processo nas duas cidades dizem respeito às diferenças nas configurações das redes, nos ambientes institucionais e nas estruturas de poder local. Essas diferenças levaram a que, em um caso, a rede fosse polarizada e a relação com o poder institucional fosse pendular (Rio de Janeiro), no Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

33 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO outro, a rede estivesse muito associada a um Paulo diferem significativamente, mas quando le- determinado grupo político e os outros grupos vamos em conta as diferenças institucionais, rela- tivessem que operar quase que por fora da rede cionais e da configuração dos atores, é possível (São Paulo). compor um quadro mais amplo que nos esclarece Portanto, a realização de políticas pressupõe sobre os mecanismos de influência na relação entre o controle, ou ao menos a forte consideração do público e privado veiculados pelas redes. Assim tecido do Estado por parte dos atores. Esse ponto como as demais dimensões discutidas até o é fundamental e foi negligenciado pela maior parte momento, os resultados guardam algo da especifi- da tradição da policy analisys, assim como pelas cidade dos casos que nos estudos apresentados principais teorias do Estado discutidas na primeira dizem respeito ao funcionamento do mercado local seção. de obras públicas. A grande maioria das obras realizadas na implantação das políticas de infra-estrutura urbana é contratada com empresas privadas, sendo que As redes na interface entre o público e o privado a escolha das empresas vencedoras é realizada Se as redes nos explicam muito sobre a con- segundo os procedimentos das licitações públicas. formação do tecido do Estado, também ocupam Assim, uma forma bastante interessante de anali- um importante papel na ligação entre ele e grupos sarmos a permeabilidade nesse tipo de política é externos, vinculados tanto a interesses organizados investigando se o padrão de vitória de empreitei- como a atores individuais isolados. Em outras pala- ras tem relação com as posições ocupadas por vras, as redes explicam uma parte significativa das elas nas redes políticas, ou com outras variáveis relações entre público e privado no Brasil, na con- não relacionais. Para isso, nos dois casos estuda- formação do que denominei permeabilidade dos levantei todos os contratos assinados com (Marques, 2000). Esse aspecto já foi tematizado por empreiteiras para a realização de obras e serviços uma ampla literatura, que inclui inúmeros autores, de engenharia, cerca de 800 no Rio de Janeiro e entre os quais Cardoso (1975) continua sendo uma pouco mais de 5.500 em São Paulo. Em seguida, das mais importantes referências com suas idéias localizei a posição das empresas mais importantes de “círculos de interessados” e de “anéis burocráti- nas redes de relações das duas comunidades em cos do poder”. Não cabe aqui discutir detalhada- cada governo a partir de informações obtidas em mente as categorias, mas acredito que uma descri- entrevistas, calculando para elas uma série de ção geral da idéia de permeabilidade do Estado medidas de centralidade na rede. As medidas de seja esclarecedora.23 Ao contrário dos conceitos de centralidade, os volumes de vitórias (sempre em privatização do Estado e de anéis burocráticos, a volume de recursos) e outras variáveis não rela- permeabilidade do Estado aponta para uma carac- cionais foram submetidos a análise quantitativa de terística potencial, perene no tempo e presente em forma a testar a influência e as características da todos os campos de ação do Estado. Na verdade, a permeabilidade.24 permeabilidade é apenas a especificação do efeito No caso do Rio de Janeiro, a análise estatís- das redes presentes em todas as dimensões sociais tica dos resultados indicou que a distância na para os locais onde ocorre o encontro (ou a super- rede entre uma determinada empresa e os deten- posição) do Estado com o privado. O seu funcio- tores dos cargos institucionais não influenciava no namento potencial apóia-se predominantemente padrão de vitória. De forma similar, o capital das em vínculos não intencionais, construídos ao longo empresas não apresentou associação estatística das trajetórias dos indivíduos e das organizações e relevante com os padrões de vitória. Nesse caso, marcado por intensa dependência da trajetória, portanto, nem o porte da empresa, nem sua rela- embora seja possível delimitar regiões específicas ção com políticos importavam. A exceção obser- das redes produzidas de forma intencional e orien- vada disse respeito a um conjunto muito peque- tada a lesar o Estado. no de contratos de valor muito elevado assinado Sob o ponto de vista da permeabilidade, com empresas de grande capital societário. Para novamente os casos do Rio de Janeiro e de São esse conjunto de outliers, a proximidade das em-

34 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . presas com os ocupantes dos cargos institucionais da direita em nível local, e os administradores de esquerda tentaram neutralizar a rede no funcio- mais importantes influenciava o padrão de vitória. namento da política, trazendo de fora da comuni- Para o conjunto dos contratos e das empresas, entre- dade quase todos os ocupantes de cargos importan- tanto, o que mais influenciava esse padrão era a ocu- tes e conectando-os de forma pontual e periférica na pação de certo tipo de posição de especial acesso a rede. Assim, a ausência de influência das posições na informações no interior da rede construída ao rede sobre as vitórias em licitações em governos de longo dos anos. Essas empresas são pertencentes esquerda está nos informando, na verdade, do típicas do setor, apresentam porte médio e tende- sucesso da estratégia desses governos de neutrali- ram a vencer mais nos momentos em que as suas zar os gestores de direita que exerciam a hege- posições na comunidade lhes forneciam volume monia na comunidade e eram fortemente conec- significativo de informações sobre os processos tados ao mundo das empresas. Como já frisei, as em curso. Esse padrão percorreu todo o período redes influenciam os resultados, mas as escolhas e estudado, confirmando que a permeabilidade é as estratégias dos atores também importam. mais difusa, não intencional e resiliente do que a Uma maneira de visualizarmos graficamente categoria “anéis burocráticos” nos leva a crer. esse resultado quantitativo é observando os socio- No caso de São Paulo, por sua vez, encon- gramas a seguir. A Figura 5 apresenta os sociogra- trei um padrão diferente para governos de direita mas dos governos Setúbal e Erundina com os vín- e de esquerda, sendo, portanto, o posicionamen- culos ocultados e empresas privadas e diretorias to político-ideológico do prefeito uma variável interveniente importante. Nos governos de direi- Figura 5 ta, as vitórias das empreiteiras mostraram-se influ- Diretorias e Empresas – São Paulo enciadas tanto por elementos relacionais como ligados ao tamanho de cada empresa. Em primei- Setúbal/Reynaldo/Curiati ro lugar, a proximidade na rede com o núcleo do poder institucional – prefeito e secretário – influenciava positivamente o volume de vitórias. Além disso, quando empresas ocupavam posições que lhes forneciam muitos vínculos primários e secun- dários25 tendiam a ter um volume de vitória mais elevado. O mesmo resultado não se repetiu quando apenas os vínculos primários foram submetidos à análise, sugerindo que o importante para as empresas nesse caso é se relacionar com muitos indivíduos ou empresas, mas também com nós importantes e bem relacionados. Por fim, em governos de direita o capital social tendia a influenciar Erundina positivamente as vitórias, premiando as maiores empresas com ganhos mais elevados. Em administrações de esquerda nenhuma variável associada à rede se mostrou significativa. Entre os elementos estudados, apenas o capital das empresas influenciava positivamente o volume de vitórias, embora de uma forma menos intensa do que em governos de direita. Ou seja, o retorno em vitórias por unidade de capital mostrou-se bem mais elevado em governos de direita do que em administrações de esquerda. Como vimos anteriormente, a rede paulistana apresentava grande proximidade com o campo Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

35 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO indicadas. Os técnicos correspondem aos pontos Essa estrutura, assim como a extensão da sua mais claros, as empresas aos pontos pretos e os influência são impactados em grande parte pelos ocupantes de cargos importantes em cada gestão atores presentes. Assim, apesar dessa tendência à são apresentados como estrelas. Como podemos estabilidade, as redes são continuamente recons- ver, em governos de direita as diretorias encon- truídas por atores organizacionais e individuais. A tram-se nas regiões ocupadas preferencialmente importância desses últimos parece-me fundamen- pelas empresas privadas, ao passo que em gover- tal, seja pela relevância das relações pessoais entre nos de esquerda os ocupantes de cargos impor- nós, seja pelo fato de o tecido do Estado não ser tantes se encontram fora dessa região da rede e, construído de forma intencional e momentânea, portanto, longe das empresas na comunidade. Os mas se associa às trajetórias de longo curso dos demais governos seguem o mesmo padrão. indivíduos, o que tem escapado à tradição das policy networks. Por outro lado, ao contrário do que se costuma afirmar, as relações pessoais À guisa de conclusão: o tecido do Estado, pro- podem ser um importante elemento no processo jetos e instituições de construção institucional, visto que tendem a criar coesão ao tecer internamente o campo das Vimos ao longo deste artigo as principais políticas. Essa coesão não é homogênea e leva à características do tecido do Estado e de que manei- constituição de grupos que disputam o controle ra a sua consideração altera nossa compreensão sobre as políticas de forma mais ou menos pola- das políticas estatais. De uma forma geral, a análi- rizada, dependendo da configuração do tecido do se de redes conduz para além da simples conside- Estado. Nesse sentido, trata-se de uma das dimen- ração de que o Estado é composto por atores, sões que transforma a configuração de atores em permitindo inseri-los em seus contextos relacio- uma estrutura de poder, não restrita aqui ao nais específicos. Ao fazê-lo, as redes influenciam campo socioeconômico tematizado pela teoria estratégias, conflitos e alianças e tornam certos das elites. resultados mais prováveis do que outros, de forma Os grupos assim constituídos associam-se análoga ao já amplamente destacado pela literatu- com os detentores do poder institucional de ra com relação às instituições. Nesse sentido, a maneira negociada, fornecendo-lhes o poder posi- consideração do tecido do Estado permite com- cional imprescindível para a gestão do Estado e preender de forma mais complexa a interdepen- para a implementação de políticas em troca de dência e o contexto na política, incorporar a infor- poder oriundo da investidura dos cargos. Acredito malidade que marca diversas dimensões das que esse seja um dos elementos-chave das políti- dinâmicas do poder e analisar mais precisamente cas não tematizado pela tradição da policy analy- elementos de estabilidade e inércia que cercam as sis, embora tenha sido apenas enunciado por políticas (e a política). alguns autores, como vimos. A forma que essa Como vimos, o tecido do Estado tem efeitos negociação toma em cada caso particular depende diferenciados nas dinâmicas políticas dependen- da estrutura de poder e dos formatos institucionais do da forma pelas quais os padrões de relações presentes, sugerindo que uma mesma estrutura se relacionam com os desenhos institucionais e as relacional pode ter resultados muito diferentes diferentes configurações de atores presentes em quando associada a conjuntos de atores e dese- cada caso. A associação entre esses três elemen- nhos institucionais distintos. Apenas a realização tos produz importantes impactos sobre a política. de diversos estudos comparativos permitirá com- Sumarizo a seguir os principais elementos trata- preender completamente essa associação. dos, dialogando com a literatura apresentada na Por outro lado, o tecido do Estado também primeira seção. estrutura a relação entre os campos do público e As evidências apresentadas sugerem que as do privado, respondendo por uma parte impor- redes estruturam o Estado internamente de ma- tante da sua permeabilidade. Essa parece ser neira fortemente dependente da trajetória, ao muito mais complexa, resiliente e produto do contrário da visão do pluralismo sobre a política. acaso do que visões instrumentalistas anteriores

36 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . permitiam sustentar. Neste aspecto, embora o do poder institucional e os grupos no interior da tecido do Estado não defina resultados, os cons- rede tendeu a ser de maior negociação. No caso trange e os condiciona fortemente. Como vimos, de São Paulo, onde as políticas eram implemen- as escolhas políticas importam, e as estratégias dos tadas por um órgão da administração direta, sem ocupantes dos principais cargos institucionais insulamento ou espírito de corpo e com intenso influenciam a maneira pela qual a permeabilidade padrão de migração para fora e para dentro da ocorre, mantidas as demais condições institucio- comunidade, o desenho organizacional enfraque- nais e políticas. ceu a rede, e os projetos tenderam a ser emana- Dois outros elementos que de alguma dos muito mais fortemente de fora da comunida- maneira perpassam todos os achados de pesquisa de de políticas. Assim, podemos especular que a apresentados ao longo deste artigo devem ser estratégia dos governos de esquerda de isolar os acrescentados nessa conclusão. Refiro-me primei- grupos hegemônicos da rede paulistana não teria ramente à relação entre o tecido do Estado e a sido bem-sucedida se o formato institucional desse implantação dos projetos políticos, isto é, os con- maior força à comunidade. Em organizações mais teúdos concretos das políticas públicas. Se é ver- insuladas os projetos a serem implantados tendem dade que em regimes democráticos preferências a dialogar mais com os defendidos pelos grupos da de política e/ou projetos são produzidos no (e comunidade no interior da rede, e em órgãos mais pelo) processo eleitoral, também é fato que as abertos as políticas implantadas tendem a expres- políticas do Estado devem ser implementadas no sar mais fortemente os projetos vindos de fora. dia-a-dia do funcionamento das organizações estatais e na sua relação com a sociedade. A implan- Bibliografia tação das políticas sofre a influência das redes (e também das instituições, como destacado pela lite- AZEVEDO, Sérgio & ANDRADE, Luis. (1981), ratura), seja pela necessidade de implantá-las con- Habitação e poder: da fundação da casa cretamente (o que envolve a negociação de poder popular ao Banco Nacional da posicional já descrita), seja pela existência de pro- Habitação. Rio de Janeiro, Zahar. jetos e preferências de políticas de setores da BACHRACH, Peter & BARATZ, Morton. (1963). burocracia. Isso tende a acontecer de forma mais “Decisions and non-decisions: an analyti- ou menos intensa dependendo da configuração cal framework”. American Political dos atores, da conformação do tecido do Estado Science Review, 57: 641-651. e do formato institucional das agências estatais. BREIGER, Ronald & MOHR, John. (2004), “La Os primeiros dois elementos já foram discutidos dualidad y la agregación de categories fartamente ao longo do texto, mas o terceiro sociales”. Redes, 5 (4). merece ainda um último destaque. CARDOSO, Fernando Henrique. (1970), A questão diz respeito à relação entre o teci- “Planejamento e política: os anéis buro- do do Estado e a dimensão institucional. Esse ele- cráticos”, in B. Lafer, Planejamento no mento é fundamental e, a meu ver, representa Brasil, São Paulo, Perspectiva. uma das fronteiras do conhecimento na área. A _________. (1975), “A questão do Estado no sua completa compreensão necessita da realiza- Brasil”, in F. H. Cardoso, Autoritarismo e ção de muitas pesquisas, mas podemos adiantar democratização, Rio de Janeiro, Paz e aqui a relação sugerida pela comparação entre os Terra. dois casos estudados. Aparentemente, as redes ten- CARROLL, William & FENEMA, Meindert M. dem a apresentar maior importância e a influenciar (2002), “Is there a transnational business mais intensamente as políticas quando as organi- community?”. International Sociology, 17 zações estatais envolvidas são mais insuladas e a (3). comunidade de políticas, mais forte. No caso do DAHL, Robert. (1961), Who governs? Democracy Rio de Janeiro, onde a política era implementada and power in an American city. New por uma empresa estatal com carreira profissional Haven, Yale University Press. e receitas próprias, a relação entre os detentores

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40 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . 3 Para uma resenha dessa perspectiva, ver Kljin (1998). 11 A distinção entre governos de direita e de esquerda Para um rápido sumário de conceitos, consultar não levou em conta seus discursos, algum tipo de Knoke (2003), e para um conjunto amplo de temas autoclassificação ou os partidos dos prefeitos, mas tratados recentemente, ver o dossiê da revista os conteúdos concretos das políticas de infra-estru- Journal of Theoretical Politics, 10 (4). tura. A distribuição espacial dos investimentos indicou a existência de conteúdos de política sistemati- 4 As ciências humanas brasileiras de forma mais ampla, camente diferentes (e estatisticamente sólidos) em em contrapartida, já contam com trabalhos interes- administrações de direita e de esquerda. Quando santes dialogando com a análise de redes, mas comparados com os segundos, os primeiros tende- operacionalizando a análise empírica de outras for- ram a investir em obras maiores, mais aditadas, con- mas. Sobre migração, ver Martes (1999) e Soares trataram empreiteiras maiores e concentraram vo- (2003); sobre os vários temas da geografia e da soci- lumes mais elevados de investimentos em áreas ologia, ver os artigos em Dias e Silveira (2005). Para habitadas por grupos sociais ricos e volumes mais um trabalho na área de administração usando redes baixos em regiões habitadas predominantemente como método de forma pioneira, ver Silva (2003). por pobres. Foram considerados como de direita – 5 Esses pontos são discutidos mais detalhadamente em Setúbal, Reynaldo de Barros, Curiati, Maluf e Pitta – Marques (2000, cap. 1). e de esquerda – Covas e Erundina. 6 Para um maior detalhamento, ver Marques (2000, 12 Sobre a estabilidade, Kogut e Walter (2001), por 2003). exemplo, mostraram a elevada resiliência da estrutura da rede do mundo dos negócios na Alemanha, 7 Em 1975, os estados da Guanabara e do Rio de mesmo sob as intensas transformações operadas Janeiro foram fundidos, constituindo-se o atual esta- nos processos de privatização recentes. Sobre o do do Rio de Janeiro. Todos os órgãos públicos aumento da conectividade, Hedstrom, Sandell e então existentes foram transformados ou fundidos. Stern (2000) mostraram o intenso efeito de peque- 8 Tecnicamente o esforço resulta em um conjunto de na aleatoriedade no aumento da conectividade, no matrizes de relações entre entidades denominadas que eles denominaram Mesolevel network. matrizes de conectividade. Essas matrizes são a 13 Ver Marques (2003, Tabela 3, p. 84). matéria-prima das medidas; nelas foram investi- gadas quantitativamente as características das várias 14 Naturalmente, o procedimento não pôde ser execu- posições e da estrutura da rede, assim como das tado para o governo Curiati, que teve duração infe- visualizações, onde em que representamos a rede rior a um ano. como conjunto de nós interligados por vínculos ou 15 Sociogramas são representações das redes de como uma estrutura de contigüidades e distâncias relações. Cada ponto (ou nó) é uma entidade, e os relativas. traços representam ligações que podem ser de 9 Isso quer dizer que foi produzida uma rede para cada vários tipos. No caso das figuras apresentadas governo – cinco no caso do Rio de Janeiro (Faria temos apenas pessoas e vínculos em geral, sem dis- Lima/Chagas Freitas, Brizola, Moreira Franco, criminação do tipo. Brizola e Marcelo Alencar) e seis em São Paulo 16 A política carioca no período foi marcada por uma (Setúbal/Reynaldo/Curiati, Covas, Jânio, Erundina, oscilação no espectro político dos ocupantes do Maluf e Pitta). Os primeiros governos de ambos os governo estadual – Faria Lima/Chagas casos foram agrupados pela presença de evidentes Freitas/Leonel Brizola/Moreira Franco/Leonel problemas de memória da parte dos entrevistados. Brizola/Marcelo Alencar ou em termos de partidos 10 Por campo designo um conjunto integrado de orga- políticos – ARENA/MDB/PDT/PMDB/PDT/PSDB. nizações e indivíduos inseridos em um determina- 17 A técnica é denominada escala multidimensional do setor de política e conformando uma certa (MDS, em inglês), um método de análise multivari- comunidade associada no interior da qual acontece ada que permite redução das variáveis presentes o planejamento, a gestão e a produção de uma em um determinado conjunto de dados, simplifi- política pública. O campo inclui indivíduos e orga- cando o padrão geral e aumentando a visibilidade. nizações do Estado e da sociedade, cruzando de No caso do seu uso na análise de redes, as escalas forma diagonal as fronteiras entre público e priva- produzem uma redução da matriz de conectividade do. O campo diferencia-se tanto dos “setores” no de uma determinada rede a um conjunto pequeno sentido econômico, como do “domínios de política” de variáveis que podem ser entendidas como coor- presentes na literatura das policy networks. Para denadas, permitindo a disposição dos nós em um maiores detalhes, ver Marques (2000); para setores plano cartesiano de forma não arbitrária e com em políticas, ver Jobert e Muller (1987).

41 REDES SOCIAIS E PODER NO ESTADO BRASILEIRO grande visibilidade. Sobre os MDS, ver Johnson e Wichern (1992); sobre o seu uso na análise de redes, ver Wasserman e Faust (1994). 18 Como veremos, essas posições das diretorias em governos de direita e esquerda guardam relação com as regiões das redes ocupadas pelas empresas privadas. 19 O primeiro conjunto de atores não se mostrou relevante nos casos estudados, mas em políticas mais envolvidas com demandas e/ou movimentos sociais, cujas burocracias tenham um perfil mais fortemente associado ao que a literatura chama de “burocracia do nível da rua” (Ham, 1993), esses atores podem atuar de modo mais significativo. O segundo conjunto será discutido na próxima seção. Para a construção do argumento da centralidade desses atores nas políticas, ver Marques (1997). 20 Podemos tentar reproduzir nas redes as diferenças existentes nas forças dos vínculos presentes no dia- a-dia das dinâmicas sociais. Isso pode ser feito de várias formas, mas optei por utilizar uma abordagem quantitativa, considerando como força do vínculo a freqüência relativa da sua citação em entrevistas, tendo em vista a distribuição das citações. 21 Em termos abstratos essa distinção é compatível com a apresentada por Mann (1992) entre poder despótico e poder infra-estrutural. 22 Na próxima seção, discute-se a relação entre esse tipo de poder e o poder econômico. 23 Para uma discussão pormenorizada, ver Marques (2000, cap. 1). 24 A análise quantitativa é apresentada em Marques (2000, cap. 8; 2003, cap. 6). 25 Vínculos primários são as ligações diretas de um determinado nó, e secundários, os vínculos dos nós a que esse nó está conectado.

178 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 21 Nº 60 . REDES SOCIAIS E PODER NO SOCIAL NETWORK AND RÉSEAUX SOCIAUX ET POU- ESTADO BRASILEIRO: APREN- POWER IN THE BRAZILIAN VOIR DANS L’ÉTAT BRÉSI- DIZADOS A PARTIR DE POLÍ- STATE: LESSONS TAKEN LIEN: APPRENTISSAGES À TICAS URBANAS FROM URBAN POLICIES PARTIR DE POLITIQUES URBAINES Eduardo Cesar Marques Eduardo Cesar Marques Eduardo Cesar Marques Palavras-chave: Estado; Redes Keywords: State; Social net- Mots-clés: État; Réseaux sociais; Políticas públicas; Dinâ- works; Public policies; Politic sociaux; Politiques publiques; mica política. dynamic. Dynamique politique. Embora o Estado historicamente The State influences several Malgré le fait que l’État ait, du tenha grande importância nas social and political dynamics in point de vue historique, une dinâmicas sociais e políticas no Brazil, and even though the grande importance dans les Brasil, e a sua presença tenha Brazilian social thinking has dynamiques sociales et poli- sido constante no pensamento constantly focused on it, we tiques au Brésil, et que sa pré- social brasileiro, sabemos pouco know very little about its inter- sence ait été constante dans la sobre o seu funcionamento e nal dynamics. This article pensée sociale brésilienne, nous sua dinâmica interna. O presen- intends to contribute to filling connaissons peu son fonctionne- te trabalho pretende contribuir such gap, presenting results ment et sa dynamique interne. para o preenchimento de uma from recent investigations using Ce travail, fondé sur le résultat parte desta lacuna, apoiando-se social network analysis. Social de recherches récentes qui ont em resultados de pesquisas network analysis is a recent and utilisé des analyses de réseaux recentes, em que foram utiliza- wide research field, but it has sociaux, se veut une contribu- das análises de redes sociais. not been very much developed tion pour permettre de combler Esse tipo de análise é um campo in Brazil until the moment. cette lacune. Ce genre d’analyse, de estudo amplo e recente, Existing studies, however, have peu développé au Brésil, est un embora tenha sido pouco desen- explored in an innovative way champ d’études ample et récent. volvido no Brasil até o momen- the internal dynamics of the Les études existantes ont, néan- to. Os estudos existentes, entre- State, as well as its relationships moins, exploré de forme innova- tanto, têm explorado de forma with other social actors, demon- trice les dynamiques internes à inovadora as dinâmicas internas strating the importance for poli- l’État et ses relations avec ao Estado e suas relações com tics of the “State fabric” – its d’autres acteurs sociaux, en outros atores sociais, demons- internal relational structure. This démontrant l’importance pour la trando a importância para a polí- article presents results from two politique du «tissu de l’État», tica do “tecido do Estado” – sua recent investigations about c’est-à-dire, de sa structure rela- estrutura relacional interna. O urban public policies, discussing tionnelle interne. Le point de presente artigo parte de resulta- their analytical contributions départ de cet article sont les dos de duas pesquisas recentes considering the most important résultats de deux recherches sobre políticas públicas urbanas, interpretations of the topic. récentes à propos de politiques sistematizando e discutindo suas publiques urbaines, qui systéma- principais contribuições analíti- tisent et discutent ses principales cas à luz das discussões mais contributions analytiques à la relevantes sobre o tema presen- lumière des discussions les plus tes na literatura. relevantes sur le thème pré- sentes dans la littérature.

redes sociais e estado brasileiro

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