Your SlideShare is downloading. ×

Perkembangan dan konsolidasi

6,856

Published on

Published in: Business
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
6,856
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
108
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASI
  • 2. Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie S.H.PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASI Penerbit Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI Jakarta, 2006PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI
  • 3. LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASI Asshiddiqie, Jimly Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI, Cetakan Kedua, April 2006 368 hlm; 15 x 22 cm1. Hukum Tata Negara 2. Konstitusi Hak Cipta dilindungi oleh Undang-undang All right reserved Hak Cipta @ Jimly AsshiddiqieHak Cetak @ Setjen dan Kepaniteraan MKRI Cetakan Pertama, Februari 2006 Koreksi naskah: Rofiq, Budi, Luthfi Rancang sampul: Abiarsya Setting layout dan indeks: Mardian W Penerbit:Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RIJl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat Telp. 3520-173, 3520-787 www.mahkamahkonstitusi.go.id
  • 4. Dari Penerbit Dari Penerbit ........................................................................... Semenjak reformasi, UUD 1945 telah mengalamiempat kali perubahan yang berakibat pada berubahnyasendi-sendi ketatanegaraan. Salah satu hasil perubahan yangcukup mendasar adalah perubahan supremasi MPR menjadisupremasi konstitusi. Pasca reformasi, Indonesia sudah ti-dak lagi mengenal istilah “lembaga tertinggi negara” untukkedudukan MPR sehingga seluruh lembaga negara sederajatkedudukannya dalam sistem check and balances. Seiringdengan itu konstitusi ditempatkan sebagai hukum tertinggiyang mengatur dan membatasi kekuasaan lembaga-lembaganegara yang menjalankan roda penyelenggaraan negara. Dalam buku Perkembangan dan Konsolidasi Lem­baga Negara Pasca Reformasi ini Prof. Dr. Jimly Asshid-diqie, S.H. mengajak pembaca mencermati dan memahamiberbagai perubahan yang terkait dengan lembaga negara diIndonesia, termasuk bagaimana perkembangan dan konsoli-dasinya. Buku ini melengkapi karya Prof. Jimly sebelumnyayang berjudul Sengketa Kewenangan Antarlembaga Neg­ara yang menjelaskan mengenai mekanisme penyelesaiansengketa antarlembaga negara yang kewenangannya diaturdalam UUD 1945. Hadirnya buku ini diharapkan dapat memperkayareferensi ilmu hukum tata negara di Indonesia yang sangatdibutuhkan oleh para guru, dosen, mahasiswa, praktisi danpengamat hukum, pemimpin dan pengurus parpol, aktiisLSM, dan lain-lain. Untuk itulah pantas kiranya kami men-gucapkan terima kasih tak terhingga kepada Prof. Jimlykarena untuk kesekian kalinya telah memberi kepercayaankepada Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah
  • 5. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara i Pasca ReformasiKonstitusi RI untuk menerbitkan naskah-naskah buku-nya. Di samping itu, kami juga patut memberi ucapanterima kasih kepada pihak-pihak yang telah membantu ke-lancaran terbitnya buku ini, antara lain kepada Sdr. Rofiqul-Umam Ahmad, Budi H. Wibowo dan Luthfi W. Eddyonoyang telah mengoreksi naskah buku ini, juga kepada Sdr.Mardian Wibowo yang sudah melayout buku ini hinggatampilannya menjadi menarik. Kepada Sdr. Abiarsya jugakami ucapkan terima kasih karena telah mendesain coverbuku ini. Seperti halnya buku lain yang diterbitkan oleh Setjendan Kepaniteraan MK, buku ini juga disebarluaskan ke-pada berbagai kalangan secara cuma-cuma. langkah inidiharapkan dapat membantu peningkatan pemahamanpara penyelenggara negara/pemerintahan dan masyarakatmengenai lembaga-lembaga negara di Indonesia pasca pe-rubahan UUD 1945. Pada akhirnya, perkenankan kami mempersembah-kan buku ini ke hadapan sidang pembaca seiring harapansemoga mendapat manfaat darinya. Selamat membaca! Jakarta, April 2006 Sekretaris Jenderal Mahkamah Konstitusi RI Janedjri M. Gaffar
  • 6. Pengantar Penulis ii Pengantar Penulis ........................................................................... Terdapat tiga fungsi kekuasaan yang dikenal secaraklasik dalam teori hukum maupun politik, yaitu fungsilegislatif, eksekutif, dan yudikatif. Baron de Montesquieu(1689-1785) mengidealkan ketiga fungsi kekuasaan negaraitu dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara.Satu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi (functie),dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masingdalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-basan akan terancam. Konsepsi yang kemudian disebut dengan trias poli­tica tersebut tidak relean lagi dewasa ini, mengingat tidakmungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasitersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah sa-tu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasamenunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaanitu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkanketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satusama lain sesuai dengan prinsip checks and balances. Di sisi lain, perkembangan masyarakat, baik secaraekonomi, politik, dan sosial budaya, serta pengaruh glo-balisme dan lokalisme, menghendaki struktur organisasinegara lebih responsif terhadap tuntutan mereka serta lebihefektif dan efisien dalam melakukan pelayanan publik danmencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan. Perkem-bangan tersebut berpengaruh terhadap struktur organisasinegara, termasuk bentuk-bentuk dan fungsi-fungsi lem-baga negara. Bermunculanlah kemudian lembaga-lembaganegara sebagai bentuk eksperimentasi kelembagaan (institu­tional experimentation) yang dapat berupa dewan (council),
  • 7. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pengantar iii Pasca Reformasi Penulis ixkomisi (commission), komite (committee), badan (board), harus ada pengaturan mengenai perlakuan hukum terhadapatau otorita (authority). orang yang menduduki jabatan dalam lembaga negara itu. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa disebut sebagai Mana yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah perlustate auxiliary organs, atau auxiliary institutions sebagai dipastikan untuk menentukan tata tempat duduk dalamlembaga negara yang bersifat penunjang. Di antara lembaga- upacara dan besarnya tunjangan jabatan terhadap paralembaga itu kadang-kadang ada juga yang disebut sebagai pejabatnya. Untuk itu, ada dua kriteria yang dapat dipakai,self regulatory agencies, independent supervisory bodies, yaitu (i) kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang me-atau lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran nentukan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang(mix­function) antara fungsi-fungsi regulatif, administratif, bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaandan fungsi penghukuman yang biasanya dipisahkan tetapi negara.justru dilakukan secara bersamaan oleh lembaga-lembaga Sehubungan dengan hal itu, maka dapat ditentukanbaru tersebut. Bahkan ada lembaga-lembaga yang disebut bahwa dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, adasebagai quasi non­governmental organization. yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang ber- Eksperimentasi kelembagaan (institutional experi­ sifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan darimentation) juga dilakukan oleh bangsa Indonesia terutama segi hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke da-di masa transisi demokrasi setelah runtuhnya kekuasaan lam tiga lapis. Organ lapis pertama dapat disebut sebagaiOrde Baru seiring berhentinya Presiden Soeharto 21 Mei lembaga tinggi negara. Organ lapis kedua disebut sebagai1998 yang lalu. Pasca peristiwa itu, dilakukan berbagai lembaga negara saja, sedangkan organ lapis ketiga merupa-agenda reformasi yang salah satunya adalah perubahan kan lembaga daerah. Di antara lembaga-lembaga tersebut(amandemen) UUD 1945 selama empat tahun sejak 1999 ada yang dapat dikategorikan sebagai organ utama atausampai dengan 2002. Dalam perubahan konstitusi inilah primer (primary constitutional organs), dan ada pula yangterjadi pembentukan dan pembaruan lembaga-lembaga merupakan organ pendukung atau penunjang (auxiliarynegara. Jika kita mencermati UUD 1945 pasca perubahan state organs).tersebut, dapat dikatakan terdapat 34 lembaga negara. Dari Keseluruhan lembaga-lembaga negara tersebut me-34 lembaga negara tersebut, ada 28 lembaga yang kewenan- rupakan bagian-bagian dari negara sebagai suatu organi-gannya ditentukan baik secara umum maupun secara rinci sasi. Konsekuensinya, masing-masing menjalankan fungsidalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ke-28 tertentu dan saling berhubungan sehingga memerlukanlembaga negara inilah yang dapat disebut sebagai lembaga pengaturan dan pemahaman yang tepat untuk benar-benarnegara yang memiliki kewenangan konstitusional atau yang berjalan sebagai suatu sistem.kewenangannya diberikan secara eksplisit oleh UUD Negara Dalam buku ini saya berusaha menuliskan kerangkaRepublik Indonesia Tahun 1945. secara menyeluruh lembaga-lembaga negara dalam orga- Ke-34 organ tersebut dapat dibedakan dari dua segi, nisasi ketatanegaraan Indonesia. Selain itu, buku ini jugayaitu dari segi fungsinya dan dari segi hirarkinya. Hirarki menguraikan fungsi dan kedudukan masing-masing lem-antarlembaga negara itu penting untuk ditentukan karena baga dalam keseluruhan organisasi ketatanegaraan. Pem-
  • 8. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pengantar x Pasca Reformasi Penulis xibahasan ini dimaksudkan agar setiap penyelenggara negara nya tidak berkembang. Dengan demikian diharapkan hukumdan warga negara, termasuk pejabat negara, ahli hukum, tata negara dapat menyesuaikan diri dengan perkembanganahli politik, dan peminat masalah ketatanegaraan dapat ketatanegaraan yang ada sehingga hukum tata negara tidakmemahaminya dengan baik di tengah masih langkanya pem- nampak ketinggalan zaman.bahasan lembaga negara setelah perubahan UUD 1945. Buku ini juga dapat dikatakan sebagai penambahan Salah satu hal penting yang saya gagas dalam buku ini dan penyempurnaan dari buku terdahulu, yaitu Sengketaadalah dirumuskannya pengertian baru lembaga-lembaga Kewenangan Antarlembaga Negara yang juga diterbitkanmana saja yang dapat disebut sebagai lembaga negara. Hal oleh Konstitusi Press. Jika buku tersebut lebih menekan-ini sangat penting mengingat dengan munculnya berbagai kan pada sengketa kewenangan antarlembaga negara,lembaga baru dalam sistem ketatanegaraan kita pasca maka buku yang tengah Anda baca ini lebih menekankanperubahan UUD 1945, maka pengertian yang selama ini pada pendeskripsian perkembangan lembaga negara pascakita kenal dan kita anut harus direisi. Seiring dengan itu, perubahan UUD 1945 sekaligus rekomendasi mengenaisebagai kelanjutannya, saya juga menyusun kategorisasi pentingnya konsolidasi terhadap lembaga-lembaga negaralembaga-lembaga negara yang ada tersebut. Kategorisasi tersebut.ini akan mempermudah pemahaman untuk menentukan Seperti halnya karya manusia yang tidak mungkinkedudukan dan meletakkan masing-masing lembaga negara mencapai kesempurnaan yang mutlak, saya menyadari pen-dalam sistem ketatanegaraan kita. tingnya masukan, baik usul, saran, maupun kritik terhadap Saya menyadari sepenuhnya, pengertian baru dan ka- berbagai gagasan yang muncul dalam lembar-lembar bukutegorisasi lembaga negara pasca perubahan UUD 1945 ini ini. Kesemua itu merupakan bahan berharga untuk meny-merupakan hal baru sama sekali yang mengubah pandangan empurnakan isi buku ini pada masa datang.dan pemikiran yang selama ini dianut selama berpuluh-pu- Semoga buku ini membawa manfaat bagi muncul danluh tahun. Demikian pula gagasan baru ini berbeda sama berkembangnya gagasan-gagasan segar dalam hukum tatasekali dengan hukum tata negara yang selama ini diajarkan negara Indonesia.di sekolah dan kampus dan dianut kalangan akademisidan pakar hukum tata negara. Karena itu boleh jadi akanmuncul banyak tanggapan, baik kritik maupun dukungan, Jakarta, 22 Februari 2006juga berkembang kontroersi dan polemik di ranah publik, Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.khususnya dalam bidang hukum tata negara. Namun hal ini saya anggap sangat penting untuk me-respon perkembangan ketatanegaraan kita yang tergolongradikal ini. Harapan kita adalah dapat bergulir wacanabaru dalam hukum tata negara sesuai kondisi objektif yangada sekaligus menjadi sumbangsih untuk mendinamisasiperkembangan hukum tata negara yang selama era sebelum-
  • 9. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negaraxii Pasca Reformasi
  • 10. Daftar Isi xiii Daftar Isi ...........................................................................Dari Penerbit ................................................................ Pengantar Penulis.......................................................... iiDaftar Isi ....................................................................... xiii Bab Kesatu ORGANISASI NEGARA DAN LEMBAGA-LEMBAGA NEGARAA. Perkembangan Organisasi dan Pemerintahan ....... 1B. Lembaga Negara ....................................................... 31 1. “Trias Politica” Lembaga Negara ......................... 31 2. Konsepsi tentang Organ Negara .......................... 36 3. Pemahaman tentang Lembaga Negara ............... 42C. Badan Hukum Publik ............................................... 69 1. Pengertian Badan Hukum .................................... 69 2. Badan Hukum Publik dan Perdata ....................... 80 Bab Kedua LEMBAGA TINGGI NEGARAA. Lembaga Negara dalam UUD 1945 .......................... 98 1. Lembaga-Lembaga Negara ................................... 98 2. Pembedaan dari Segi Hirarkinya ......................... 105 3. Pembedaan dari Segi Fungsinya .......................... 112 a. Presiden dan Wakil Presiden ............................ 118 1. Presiden .......................................................... 126 2. Wakil Presiden ............................................... 129 b. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ..................... 135 c. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) ..................... 139 d. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) .............. 143
  • 11. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara xi Pasca Reformasi Daftar Isi x e. Mahkamah Konstitusi (MK) .............................. 153 G. Dewan Pengupahan Nasional .................................. 265 f. Mahkamah Agung (MA) ..................................... 158 H. Dewan Pendidikan ................................................... 266 g. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) ................... 160 I. Dewan Sumber Air .................................................... 267 J. Dewan Pers ............................................................... 269 Bab Ketiga K. Badan SAR Nasional ................................................ 270 LEMBAGA KONSTITUSIONAL LAINNYA L. Komisi Banding Merek ............................................. 271 M. Lembaga Sensor Film .............................................. 271A. Menteri dan Kementerian Negara ............................ 172 N. Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia 1. Menteri Sebagai Pimpinan Pemerintahan ........... 172 (BRTI) ...................................................................... 274 2. Organisasi Kementerian Negara .......................... 176 3. Tiga Menteri “Triumirat” ................................... 179 Bab KelimaB. Dewan Pertimbangan Presiden ................................ 182 LEMBAGA-LEMBAGA DAERAHC. Komisi Yudisial ......................................................... 185D. Tentara Nasional Indonesia ..................................... 200 A. Lembaga Daerah ....................................................... 275E. Kepolisian Negara Republik Indonesia .................... 210 B. Daerah Provinsi ......................................................... 278F. Kejaksaan .................................................................. 219 1. Pemerintahan Daerah Proinsi............................. 278G. Komisi Pemberantasan Korupsi .............................. 227 2. Kedudukan Gubernur ........................................... 286H. Komisi Pemilihan Umum ......................................... 235 3. Kedudukan DPRD Proinsi .................................. 294 1. Penyelenggara Pemilu ........................................... 235 C. Daerah Kabupaten .................................................... 301 2. Komisi Pemilihan Umum (KPU) .......................... 242 1. Pemerintahan Daerah Kabupaten ....................... 301 3. Komisi Pemilihan Umum Proinsi ....................... 244 2. Bupati .................................................................... 302 4. KPU Kabupaten/Kota ........................................... 245 3. DPRD Kabupaten.................................................. 309I. Komisi Nasional HAM ............................................... 246 D. Daerah Kota .............................................................. 314J. Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Ke- 1. Pemerintahan Daerah Kota .................................. 314 uangan (PPATK)........................................................ 249 2. Walikota ................................................................ 315 3. DPRD Kota ............................................................ 317 Bab Keempat E. Perangkat Daerah ...................................................... 320 LEMBAGA NEGARA LAINNYA F. Desa dan Pemerintahan Desa ................................... 323A. Lembaga Negara Lain-Lain ...................................... 253 Bab KeenamB. Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) ........................... 256 PENTINGNYA KONSOLIDASIC. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) .......... 258 KELEMBAGAAN NEGARAD. Lembaga Kepolisian (Komisi Kepolisian) ............... 260E. Dewan Pertahanan Nasional .................................... 261 A. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan TrenF. Badan Pengawas Perdagangan berjangka Perubahan Kelembagaan Negara ............................. 327 Komoditi (BAPPEBTI) ............................................. 262 B. Belajar Dari Negara Lain .......................................... 337
  • 12. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara xi Pasca ReformasiC. Reformasi dan Konsolidasi ....................................... 346Daftar Pustaka ............................................................... 355Indeks ........................................................................... 364Tentang Penulis ............................................................. 369
  • 13. 1 ........................................................................... Organisasi Negara dan Lembaga-Lembaga NegaraA. Perkembangan Organisasi Negara dan Pe- merintahan Dalam perkembangan sejarah, teori dan pemikirantentang pengorganisasian kekuasaan dan tentang organi-sasi negara berkembang sangat pesat.1 Variasi strukturdan fungsi organisasi dan institusi-institusi kenegaraanitu berkembang dalam banyak ragam dan bentuknya, baikdi tingkat pusat atau nasional maupun di tingkat daerahatau lokal. Gejala perkembangan semacam itu merupakankenyataan yang tak terelakkan karena tuntutan keadaandan kebutuhan yang nyata, baik karena faktor-faktor sosial,ekonomi, politik dan budaya di tengah dinamika gelombangpengaruh globalisme ersus lokalisme yang semakin kom-pleks dewasa ini. Sebenarnya, semua corak, bentuk, bangunan, danstruktur organisasi yang ada hanyalah mencerminkanrespons negara dan para pengambil keputusan (decisionmakers) dalam suatu negara dalam mengorganisasikanberbagai kepentingan yang timbul dalam masyarakat neg-ara yang bersangkutan. Karena kepentingan-kepentinganyang timbul itu berkembang sangat dinamis, maka corakorganisasi negaranya juga berkembang dengan dinamika-1 Perkembangan teori dan praktek mengenai organisasi negara ini samadinamisnya dengan perkembangan mengenai teori dan praktek organisasipada umumnya. Tentang yang terakhir ini misalnya lihat Stephen P. Rob-bins, Organization Theory: Structure Designs and Applications, 3rd edition,Prentice Hall, New Jersey, 1990.
  • 14. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 2 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 3nya sendiri. Sebelum abad ke-19, sebagai reaksi terhadap Namun, gelombang interensi negara itu terus me-kuatnya cengkraman kekuasaan para raja di Eropa, timbul ningkat sampai pertengahan abad ke-20. Akibatnya corakreolusi di berbagai negara yang menuntut kebebasan le- organisasi negara yang berkembang di seluruh dunia jugabih bebas bagi rakyat dalam menghadapi penguasa negara. mencerminkan gejala intervensionis itu. Malah, dalamKetika itu, berkembang luas pengertian bahwa “the least bentuknya yang paling ekstrim, banyak negara mengadop-government is the best government”2 menurut doktrin si ideologi sosialisme yang ekstrim, yaitu komunisme yangnachwachtersstaat. memberikan pembenaran terhadap interensi ekstrim ne- Tugas negara dibatasi seminimal mungkin, seolah- gara ke dalam kehidupan pribadi masyarakat, baik dalamolah cukuplah jika negara bertindak seperti hansip yang bidang politik, ekonomi, maupun sosial dan budaya. Corakmenjaga keamanan pada malam hari saja. Itulah yang organisasi negara menjadi makin terkonsentrasi di bebe-dimaksud dengan istilah nachwachatersstaat (negara jaga rapa lembaga pengambil keputusan, dan sekaligus tersen-malam). Namun, selanjutnya, pada abad ke-19 ketika disa- tralisasi ke pusat-pusat kekuasaan tertentu. Artinya, pusatdari banyak dan luasnya gelombang kemiskinan di hampir penentu kebijakan atau pusat pengambil keputusan bersifatseluruh negara Eropa yang tidak terurus sama sekali oleh terkonsentrasi dan tersentralisasi. Karena itu, bangunanpemerintahan negara-negara yang diidealkan hanya men- kelembagaan negara dalam sistem komunis yang demikianjaga penjaga malam itu, muncullah pandangan baru secara itu dikenal sangat rigid atau kaku, tetapi menjangkau obyekmeluas, yaitu sosialisme yang menganjurkan tanggungjawab dan subyek yang sangat luas ke semua lini dan sektor5.negara yang lebih besar untuk menangani soal-soal kes- Ketika komunisme mengalami keruntuhan dan ideo-ejahteraan masyarakat luas. Karena itu, muncul pula doktrin logi liberalisme-kapitalisme merajalela di mana-mana,6welfare state atau negara kesejahteraan dalam alam pikiran bentuk-bentuk organisasi negara juga dituntut untuk me-umat manusia.3 nyesuaikan diri.7 Di seluruh dunia, semakin disadari bahwa Menurut doktrin welfare state (welvaartsstaat) atau bentuk-bentuk organisasi negara yang bersifat inensionisnegara kesejahteraan, negara diidealkan untuk menangani tidak dapat lagi dipertahankan, dan harus mengadakanhal-hal yang sebelumnya tidak ditangani. Sampai pertengah- reformasi kelembagaan dengan sebaik-baiknya. Karena itu,an abad ke-20, umat manusia menyaksikan kecenderungan mendahului perkembangan bentuk-bentuk, corak dan prin-meluasnya dimensi tanggungjawab negara yang memberi- sip-prinsip organisasi mutakhir, muncul banyak sekali kritikkan pembenaran terhadap gejala interensi negara terhadap dan ketidakpuasan terhadap kinerja organisasi kekuasaanurusan-urusan masyarakat luas (intervensionist state). Press, London and Basingstoke, 1979, hal.1.Bahkan, menurut Ian Gough, “the twentieth century, and 5 Lihat Donald C. Hodges, The Bureaucratization of Socialism, The Unier-in particular the period since the Second World War, can sity of Massachussetts Press, USA, 1981, hal. 176-177. 6 Lihat Daniel Chirot (ed.), The Crisis of Leninism and the Decline of thefairly be described as the era of Welfare State”.4 Left: The Revolution of 1989, Uniersity of Washington Press, Seattle and London, 1991.2 Miriam Budiardjo, Dasar­Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1980, 7 Lihat misalnya Arthur Brittan, The Privatised World, Routledge Keganhal. 58. Paul, London, Henley and Boston, 1977. Baca juga John Naisbitt and Patricia3 Lihat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi Aburdene, Megatrends 2000, Sidwick and Jackson, London, 1990.dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. 8 Misalnya baca Daid Osborne and Tedd Gaebler, Reinventing Govern­4 Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State, The Macmillan ment, Longman, 1992; dan David Osborne and Peter Plastrik, Banishing
  • 15. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 4 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 5yang diwarisi dari masa lalu. Ratusan dan bahkan ribuan Di Inggris, gejala perkembangan organisasi non­buku yang berlomba-lomba mengeritik kinerja birokrasi elected agencies ini telah muncul sejak sebelum diperkenal-negara modern yang dianggap tidak efisien.8 Misalnya, kannya kebijakan reorganisasi antara tahun 1972-1974.seorang psikolog sosial, Warren G. Bennis, menggambar- Pemerintahan lokal di Inggris sudah biasa bekerja dengankan dalam tulisannya “The Coming Death of Bureaucracy” menggunakan banyak ragam dan bentuk organisasi yang(1966)9 bahwa “bureaucracy has become obsolete”. Untuk disebut joint committees, boards, dan sebagainya untukmengatasi gejala the death of bureaucracy tersebut, baik di tujuan mencapai prinsip economies of scale dalam rangkatingkat pusat maupun di daerah di berbagai negara dibentuk peningkatan pelayanan umum. Misalnya, dalam pengope-banyak lembaga baru yang diharapkan dapat bekerja lebih rasian transportasi bus umum, dibentuk kelembagaan ter-efisien. Dalam studi yang dilakukan Gerry Stoker terhadap sendiri yang disebut board atau authority.pemerintah lokal Inggris, misalnya, ditemukan kenyataan Untuk menangani pengelolaan atas fasilitas umumbahwa:10 untuk kepentingan bersama seperti crematorium juga dibentuk komite yang tersendiri; Demikian pula untuk ke- “Prior to the reorganisation in 1972­4, local pentingan perencanaan terpadu mengenai transportasi dan authorities worked through a variety of joint penggunaan lahan yang menyangkut banyak sekali institusi committees and boards to achieve economies yang berwenang juga dibentuk satu joint committee yang of scale in service provision (for example in bus operation); to undertake the joint management of tersendiri. a shared facility (for example, a crematorium); or Pemerintah Pusat Inggris juga menciptakan beraneka to plan transport and land­use policies across a ragam lembaga baru yang sangat kuat kekuasaannya dalam number of authorities (Flynn and Leach, 1984).11 urusan-urusan yang sangat spesifik di bidangnya masing- Central government too created a number of masing (powerful singlepurpose agencies). Misalnya, pada powerful single­purpose agencies including mulanya dibentuk Regional Hospital Board dan kemudian Regional Hospital Boards (and later in 1974, Area and Regional Health Authorities); New Town pada tahun 1974 menjadi Area and Regional Health Authori- Development Corporations to launch a ring of ties. New Town Deelopment Corporation juga dibentuk satellite towns around the metropolitan areas of untuk maksud menyukseskan program yang diharapkan the country; and rural development agencies in akan menghubungkan kota-kota satelit di sekitar kota-kota Mid­Wales and the Scottish Highlands.” metoropolitan seperti London dan lain-lain. Demikian pula untuk program pembangunan pedesaan, dibentuk pulaBureaucracy, A Plume Book, 1997. badan-badan otoritas yang khusus menangani Rural De-9 Warren G. Bennis, “The Coming Death of Bureaucracy”, Think, No-Dec. elopment Agencies di daerah-daerah Mid-Wales dan the1966, hal. 30-35.10 Gerry Stoker, The Politics of Local Government, 2nd edition, The Scottish Highlands.Macmillan Press, London, 1991, hal. 60-61. Selain di Inggris, perkembangan di negara-negara11 N. Flynn, and S. Leach, Joint Boards and Joint Committees: An Evalu­ lain juga sama. Berbagai kesulitan ekonomi dan ketidak-ation, University of Birmingham, Institute of Local Government Studies,1984. stabilan akibat terjadinya aneka perubahan sosial dan eko-12 Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322. nomi memaksa banyak negara melakukan eksperimentasi13 Gerry Stoker, op. cit., hal. 63.
  • 16. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 6 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 7kelembagaan (institutional experimentation) melalui ber- Menurut Gerry Stoker,13bagai bentuk organ pemerintahan yang dinilai lebih efektifdan efisien, baik di tingkat nasional atau pusat maupun di “both central and local government have encou­tingkat daerah atau lokal. raged experimentation with non­elected forms Perubahan-perubahan itu, terutama pada apa yang of government as a way encouraging the greater involvement of major private corporate sec­disebut oleh Gerry Stoker sebagai non­elected agencies tor companies, banks and building societies indapat dilakukan secara lebih fleksibel dibandingkan per- dealing with problems of urban and economicubahan terhadap elected agencies seperti parlemen dan decline.”sebagainya. Tujuannya tidak lain adalah untuk menerapkanprinsip efisiensi sebanyak mungkin sehingga pelayanan Baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerahumum (public services) dapat benar-benar terjamin dengan (lokal) sama-sama terlibat dalam upaya eksperimentasiefektif. Untuk itu, birokrasi dituntut untuk berubah menjadi kelembagaan yang mendasar dengan aneka bentuk organ-semakin ramping, atau dalam istilah Stephen P. Robbins, isasi baru yang diharapkan lebih mendorong keterlibatan“slimming down bureaucracies”.12 Biasanya agencies yang sektor swasta dalam mengambil tanggungjawab yang lebihdimaksudkan disini disebut dengan istilah dewan (council), besar dalam mengatasi persoalan ekonomi yang terus menu-komisi (commission), komite (committee), badan (board), run. Masalah sosial, ekonomi dan budaya yang dihadapiatau otorita (authority). juga semakin kompleks, sehingga kita tidak dapat lagi hanya Misalnya, Health Authority, Arts Council, Enterprise mengandalkan bentuk-bentuk organisasi pemerintahanBoard, Housing Management Cooperatives, Stockbridge Vil- yang konensional untuk mengatasinya.lage Trust, London and Southeast Regional Planning Joint Di tingkat pusat atau nasional, di berbagai negaraCommittee, Police, Fire and Transport Joint Board, dan di dunia dewasa ini tumbuh cukup banyak ariasi bentuk-sebagainya. Semua itu, oleh Gerry Stoker dikelompokkan bentuk organ atau kelembagaan negara atau pemerintahanke dalam enam tipe organisasi, yaitu: yang deconcentrated dan decentralized. R. Rhodes, dalam1. Tipe pertama adalah organ yang bersifat central govern­ bukunya, menyebut hal ini intermediate institutions.14 ment’s arm’s length agency; Menurut R. Rhodes, lembaga-lembaga seperti ini mempu-2. Tipe kedua, organ yang merupakan local authority im­ nyai tiga peran utama. plementation agency; Pertama, lembaga-lembaga tersebut mengelola tugas3. Tipe ketiga, organ atau institusi sebagai public/private yang diberikan pemerintah pusat dengan mengkoordinasi- partnership organisation; kan kegiatan-kegiatan berbagai lembaga lain (coordinate the4. Tipe keempat, organ sebagai user­organisation. activities of the various other agencies). Misalnya, Regional5. Tipe kelima, organ yang merupakan intergovernmental Department of the Environment Offices melaksanakan pro- forum; gram housing investment dan mengkoordinasikan berbagai6. Tipe Keenam, organ yang merupakan Joint Boards. ment of Britain, Allen Unwin, London, 1988. 15 Gerry Stoker, op. cit., hal. 144.14 R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The Sub­Central Govern­ 16 Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam
  • 17. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 8 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 9usaha real­estate di wilayahnya. Kedua, melakukan peman- Sejarah (1997).16tauan (monitoring) dan memfasilitasi pelaksanaan berbagai Semua lembaga-lembaga atau organ tersebut bukankebijakan atau policies pemerintah pusat. Ketiga, mewakili dan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta ataukepentingan daerah dalam berhadapan dengan pusat.15 lembaga non pemerintahan (Ornop) atau NGO’s (non gover­ Dari contoh-contoh di atas, dapat dikemukakan bahwa mental organisations). Namun, keberadaannya tidak beradaragam bentuk organ pemerintahan mencakup struktur yang dalam ranah cabang kekuasaan legislatif (legislature), ekse-sangat berariasi, meliputi pemerintah pusat, kementerian- kutif, ataupun cabang kekuasaan kehakiman (judiciary).kementerian yang bersifat teritorial (territorial ministeries), Ada yang bersifat independen dan ada pula yang semi atauataupun intermediate institutions. Organ-organ tersebut quasi independen, sehingga biasa juga disebut independentpada umumnya berfungsi sebagai a quasi­governmental and quasi independent agencies, corporations, committees,world of appointed bodies, dan bersifat non­departmental and commissions.17agencies, single purpose authorities, dan mixed public Sebagian di antara para ahli tetap mengelompokkanprivate institutions. independent agencies semacam ini dalam domain atau Di negara-negara demokrasi yang telah mapan, se- ranah kekuasaan eksekutif. Akan tetapi, ada pula sarjanaperti di Amerika Serikat dan Perancis, pada tiga dasawarsa yang mengelompokkannya secara tersendiri sebagai theterakhir abad ke-20, juga banyak bertumbuhan lembaga- fourth branch of the government. Seperti dikatakan olehlembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa Yes Meny dan Andrew Knapp,18disebut sebagai state auxiliary organs, atau auxiliary insti­tutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Di “Regulatory and monitoring bodies are a newantara lembaga-lembaga itu kadang-kadang ada juga yang type of autonomous administration which has been most widely developed in the United Statesdisebut sebagai self regulatory agencies, independent su­ (where it is sometimes referred to as the ‘headlesspervisory bodies, atau lembaga-lembaga yang menjalankan fourth branch’ of the government). It takes thefungsi campuran (mix function) antara fungsi-fungsi regu- form of what are generally knownas Independentlatif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya Regulatory Commissions.”dipisahkan tetapi justru dilakukan secara bersamaan olehlembaga-lembaga baru tersebut. Di Perancis, lembaga-lembaga seperti ini juga tercatat Dewasa ini, di Amerika Serikat, lembaga-lembaga in- cukup banyak. Misalnya, Commission des Operations dedependen yang serupa itu di tingkat federal dengan fungsi Bourse, Commission Informatique et Libertes, Commissionyang bersifat regulatif dan pengawasan atau pemantauan lebih dari 30-an independent agencies di Amerika Serikat. Tetapi, sebenar-(monitoring) lebih dari 30-an banyaknya. Misalnya, di nya seperti akan diuraikan lebih lanjut dalam buku ini jumlahnya lebih banyak lagi.Amerika Serikat, dikenal adanya Federal Trade Commis- 17 http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/cs4_02_admini Reg/sion (FTC), Federal Communication Commission (FCC), sld008.htm, dan sld009.htm., 5/15/2005.dan banyak lagi, seperti yang saya uraikan dalam buku saya 18 Yes Meny and Andrew Knapp, Government and Politics in West­ ern Europe: Britain, France, Italy, Germany, 3rd edition, Ofxord Uniersityyang Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Press, 1998, hal. 281. 19 Ibid., hal. 280-282.Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997. Dalam buku ini saya hanya menyebutkan 20 Ibid., hal. 280.
  • 18. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 10 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 11de la Communication des Documents Administratifs, dan Lembaga-lembaga seperti inilah seperti diuraikan di atasHaute Authorite de l’Audiovisuel yang kemudian menjadi di Amerika Serikat disebut juga the headless fourth branchCommission Nationale de la Communication des Libertes of the government. Di hampir semua negara demokrasi,dan kemudian pada tahun 1989 diubah lagi menjadi Conseil jumlahnya dewasa ini cukup banyak. Akan tetapi, yangSuperieur de l’Audiovisuel. lebih banyak lagi adalah organisasi yang biasa disebut seba- Di Inggris, seperti sudah diuraikan di atas, berbagai gai komisi, komite, dewan atau dengan sebutan lain yangkomisi yang bersifat independen dengan kewenangan regu- menjalankan fungsi sebagai pengelola pelayanan umumlasi (regulatory power) ataupun kewenangan konsultatif (management of public services).(consultative power) itu juga memainkan peran yang sa- Lembaga-lembaga yang terakhir ini tidak hanya adangat menentukan. Misalnya, the Monopolies and Mergers di tingkat pusat atau federal, tetapi juga di semua lapisanCommission, the Commission for Racial Equality, the Civil pemerintahan umum. Di Perancis, lembaga publik jenisAiation Authority, dan lain-lain sebagainya. ini tercatat ratusan jumlahnya. Bahkan, di Italia, lembaga- Di Italia, lembaga independen dengan kewenangan lembaga publik seperti ini yang biasa disebut enti pubbliciregulasi dan monitoring ini juga berkembang cukup menen- tercatat lebih banyak lagi, yaitu sekitar 40.000 buah. Di Ing-tukan. Misalnya, CONSOB yang bertanggung jawab dalam gris, lembaga-lembaga seperti inilah yang biasa disebut qua­rangka pemantauan terhadap kinerja Stock Exchange, dan si autonomus non governmental organizations atau yangInstituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Priate. Di disingkat quango’s yang berjumlah lebih dari 500 buah.Jerman, juga ada banyak lembaga sejenis, seperti misalnya Lembaga-lembaga seperti itu memang mirip denganBundeskartellamt yang bergerak di bidang commercial organisasi non-pemerintah (Ornop), karena berada di luarmergers.19 struktur pemerintahan eksekutif. Akan tetapi, keberadaan- Karena demikian banyak jumlah dan ragam corak nya bersifat publik, juga didanai oleh dana publik, sertalembaga-lembaga ini, oleh para sarjana biasa dibedakan untuk kepentingan publik, sehingga tidak dapat disebut se-antara sebutan agencies, institutions atau establishment, bagai NGO’s dalam arti yang sebenarnya. Karena itu, secaradan quango’s (quasi autonomous NGO’s). Dari segi tipe tidak resmi memang masuk akal juga untuk disebut sebagaidan fungsi administrasinya, oleh Yes Meny dan Andrew quasi NGO’s21 yang merupakan singkatan perkataan quasiKnapp, secara sederhana juga dibedakan adanya three autonomous non governmental organizations.22main types of specialized administration, yaitu: (i) regula­ Derajat otonomi lembaga-lembaga independen itutory and monitoring bodies; (ii) those responsible for the sendiri berbeda-beda skalanya di berbagai dan di masing-management of public services; and (iii) those engaged in masing lembaga. Seperti dikatakan oleh Yes Meny danproductive activities.20 Andrew Knapp,23 Badan-badan atau lembaga-lembaga independenyang menjalankan fungsi regulasi dan pemantauan biasa- 22 Lembaga quasi autonomous non­governmental organizations dapat dikatakan merupakan organisasi quasi non-pemerintah yang bersifatnya hanya berada di tingkat federal atau pusat (nasional). otonom yang sepintas lalu kelihatan seperti NGO, tetapi bukan NGO. Cara kerjanya mirip NGO, tetapi dibentuk oleh negara dan sebagian terbesar atau Lihat juga Peter Leyland and Terry Woods, Textbook on Administrative21 pada umumnya juga dibiayai dengan anggaran negara. Karena itu, lembagaLaw, Oxford Uniersity Press, 2003, hal. 52-53. ini disebut quasi NGO’s.
  • 19. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 12 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 13 “the degree of autonomy possessed by all these kan di atas serta korporasi-korporasi lainnya yang dibentuk agencies, establishments, and quangos varies untuk jaminan fleksibilitas pengelolaan kegiatan secara considerably, ranging from subjection through otonom bagi kepentingan pencapaian tujuan-tujuan yang strict supervision to almost total independence. It bersifat publik, menggambarkan telah terjadinya perubahan depends upon the conditions in which the organi­ zation was created, the source of its funding, the yang besar dan sangat mendasar dalam corak dan susunan type of tasks it is supposed to carry out, and the organisasi negara di zaman sekarang. Corak kelembagaan ability of its managers to shake off supervision organisasi negara dewasa ini dengan kompleksitas sistem from other quarters.” administrasinya sudah sangat jauh berkembang, dan tidak terbayangkan jika kita hubungkan dengan paradigma trias­ Di samping lembaga-lembaga yang menjalankan politica Montesquie pada abad ke 18.fungsi regulasi dan monitoring serta lembaga-lembaga pe- Untuk memberikan gambaran lebih jauh mengenailayanan umum yang disebut quangos tersebut, ada pula kor- corak dan ragam organ-organ independen itu, di bawah iniporasi-korporasi yang dibentuk sebagai penunjang struktur kita dapat memberikan daftar panjang mengenai lembaga-organisasi pemerintahan yang harus terlibat dalam berbagai lembaga semacam itu di Amerika Serikat. Lembaga-lembagaurusan keperdataan, kesejahteraan, dan pelayanan yang tersebut kita batasi pada lembaga yang dibentuk denganmemerlukan corporate management. undang-undang federal, dan tidak tercakup badan-badan Sekarang makin luas dikenal adanya konsep nobble otonom seperti yang di Inggris disebut sebagai quangosindustry yang dibedakan dari konsepsi commercial indus­ yang dibentuk di negara bagian atau di daerah-daerah. Lem-try. Lembaga-lembaga pelayanan seperti pendidikan dan baga-lembaga itu dapat kita bagi dalam beberapa kelompokkesehatan di mana-mana dituntut oleh keadaan untuk di- sebagai berikut:transformasikan menjadi lebih efisien menjadi badan-badan 1) Lembaga-lembaga independen yang dianggap palinghukum yang bersifat independen, tidak komersial, tetapi penting atau utama (Major Independent Agencies),juga tidak disubsidi lagi. yaitu:24 Dewasa ini, pemerintah di berbagai negara, terma- a) The Central Intelligence Agency (CIA);suk Indonesia, sedang berusaha keras untuk mencari ben- b) The Environmental Protection Agency (EFA);tuk yang tepat mengenai hal ini. Misalnya, di Indonesia c) The General Services Administration (GSA);diperkenalkan konsep Badan Hukum Milik Negara, yang d) The Commodity Futures Trading Commissiontidak lain ialah konsep korporasi yang tidak mencari untung (CFTC);ataupun konsep nobble industry yang menerima prinsip e) The Federal Communications Commission (FCC);profit oriented yang ditransformasikan untuk kepentingan f) The Federal Reserve Board (the governing body ofpengembangan institusi (institution building). the Federal Resere System, the central bank of the Kesemua bentuk organisasi atau lembaga-lembaga United States);negara yang bersifat auxiliary ataupun quasi seperti diurai- g) The Federal Trade Commission (FTC);23 Yes Meny and Andrew Knapp, op. cit., hal. 282. United_States_Government, 5/15/2005, page 1-5 of 5.24 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.indep.htm, 5/15/2005, page 25 Bandingkan dengan Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI).1-4 of 4, dan http://en.wikipedia.org/wiki/IndependentAgencies_of_the Lihat UU No. 32 Tahun 1971 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kearsi-
  • 20. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 14 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 15 h) The National Aeronautics and Space Administration i) Government Information Locator Service (GILS); (NASA); j) Inspector General Network (IGNet); i) The National Archives and Records Administration k) Legal Service Corporation; (NARA)25; l) State Justice Institute; j) The National Labor Relations Board (NLRB); m) United States Institute of Peace; k) The National Science Foundation (NSF); n) National Academy of Science; l) The Office of Personnel Management (OPM); o) National Consortium for High Performance Com- m) The Securities and Exchange Commission (SEC); puting; n) The Small Business Administration (SBA); p) National Coordination Office for High Performance o) The Social Security Administration (SSA); Computing and Communications; p) The United States Agency for International Devel- q) National Institute for Literacy; opment (USAID); r) National Technology Transfer Center; q) The United States Postal Service (USPS); s) Technology Reinvestment Project. r) Federal Maritime Commission; 3) Lembaga-lembaga regulasi independen lainnya dan s) National Mediation Board; lembaga independen lainnya (Independent Regulatory t) Federal Mediation and Conciliation Service; Agencies, Quasi Judicial Agencies, and other indepen­ u) United States Information Agency. dent agencies), yaitu:272) Lembaga atau badan independen, korporasi, atau a) Consumer Product Safety Commission (CPSC); quasi lembaga resmi lainnya (Other Major Independent b) (ICC); Agencies, Corporations, and Quasi Official Agencies), c) Federal Home Loan Bank Board; yaitu:26 d) Federal Reserve Board, central bank; a) American Red Cross; e) Equal Employment Opportunity Commission b) National Foundation on the Arts and Humanities; (EEOC); c) National Science Foundation; f) National Labor Relations Board; d) Smithsonian Institution; g) Foreign Affairs; e) United States International Trade Commission h) Board for International Broadcasting; (USITC); i) Broadcasting Board of Governors; f) Empowerment Zone and Enterprise Community j) Postal Rate Commission; Program; k) National Education Goals Panel; g) Federal Finance Information Network (Finance l) National Capital Planning Commission; Net); m) Federal Housing Finance Board; h) Federal Information Exchange (FEDIX); n) Advisory Council on Historic Preservation; o) Defense Nuclear Facilities Safety Board;pan.26 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p. 1-2 of 2, dan p) Nuclear Regulatory Commission (NRC);http://www.infoctr. edu/fwl/fedweb.comm.htm, p.1 of 1.27 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p. 1-2 of 2. 28 http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.comm.htm, p. 1 of 1.
  • 21. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 16 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 17 q) Federal Mine Safety and Health Review Commis- itu juga diberi tanggung jawab pelayanan bagi kepentingan sion; umum, dan menjaga agar proses pemerintahan dan pereko- r) Office of Government Ethics; nomian dapat berjalan lancar. Seperti diuraikan dalam free s) Office of Personnel Management; encyclopedia, Wikipedia29, t) Office Special Council;4) Korporasi, komisi, dan badan-badan independen lain- “Federal independent agencies were established nya (Other Independent Agencies, Corporation, Com­ through separate statutes passed by Congress. Each respective statutory grant of authority de­ mittees), yaitu:28 fines the goals the agency must work towards, as a) Civil Rights Commission; well as what substantive areas, if any, it may have b) Panama Canal Commission; the power of rulemaking over. These agency rules c) Corporation for National and Community Ser- (or regulations), while in force, have the power of ice; federal law in the United States”. “The executive d) Export-Import Bank of the United States; departments are the major operating units of the U.S. federal government, but many other agencies e) Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC); have important responsibilities for serving the f) Institute of Museum and Library Services; public interest, and keeping the government and g) Inter-American Foundation; the economy working smoothly. They are often h) National Endowment for the Arts; called independent agencies because they are not i) National Endowment for Democracy; part of the exectuvie departments”. j) National Endowment for the Humanities; k) National Railroad Passenger Corporation (AM- Lebih lanjut, dalam Wikipedia, dikemukakan pula,30 TRAK); l) Overseas Private Investment Coproration; “The nature and purpose of independent agencies vary midely. Some are regulatory groups with m) Pension Benefit Guaranty Corporation; powers to supervise certain sectors of the econo­ n) The Peace Corporation; my. Others provide special services either to the o) Farm Credit Administration; government or to the people. In most cases, the p) United States Trade Representative; agencies have been created by Congress to deal q) MITRE Corporation. with matters that have become too complex for Lembaga-lembaga independen federal (Federal the scope of ordinary legislation. In 1970, for example, Congress established the Environmentalindependent agencies) tersebut di atas, dibentuk melalui Protection Agency to coordinate governmentalundang-undang yang disahkan oleh Kongres. Di Amerika action to protect the environment.”Serikat, lembaga-lembaga ini disebut independent agencieskarena tidak termasuk bagian dari departemen pemerintah- Perkembangan mengenai badan atau lembaga-lemba-an yang merupakan unit organisasi pemerintahan yang uta-ma (major operating units). Lembaga-lembaga independen States_Government, 5/15/2005, p. 1 of 3. 30 Ibid.29 http://en.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ 31 Lihat artikel Martin Shapiro dalam Regulation: The Cato Review of
  • 22. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 18 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 19ga independen itu semua mengacu kepada ketentuan yang Beberapa di antara lembaga-lembaga independendiatur dalam The Administrative Procedures Act tahun tersebut, dapat diperkenalkan, misalnya The Central Intel-1946, sehingga pertumbuhan lembaga-lembaga baru itu ligence Agency (CIA). Organisasi ini dikenal luas sangattetap terkonsolidasikan dengan baik. The Administrative independen. Tugasnya mengkoordinasikan berbagai keg-Procedures Act itu kurang lebih dapat kita pahami sebagai iatan inteligen oleh berbagai departemen dan badan-badanundang-undang tentang Hukum Administrasi Negara yang pemerintah lainnya, menghimpun, menghubungkan, danbiasa dikenal dengan APA 1946.31 Di dalamnya, diatur men- mengealuasi informasi inteligen yang berhubungan dengangenai the protocols for agency rulemaking and decisions in keamanan nasional, dan membuat rekomendasi kebijakanagency enforcement proceedings. untuk National Security Council (Dewan Keamanan Nasion- Di dalam APA 1946 itu juga diatur mekanisme judicial al) yang berada dalam lingkup the Office of the President.32review terhadap tindakan atau keputusan-keputusan yang Demikian pula dengan FTC atau Federal Trade Commissionditetapkan oleh lembaga independen itu. Apabila semua yang menangani urusan-urusan perdagangan antarnegaraprosedur dan upaya hukum yang tersedia secara internal bagian, dan beberapa lembaga lainnya.33di lembaga-lembaga independen itu telah diusahakan se- Lembaga independen lainnya adalah Federal Com-bagaimana mestinya, maka judicial review terhadapnya munications Commission (FCC) yang mempunyai pegawaidapat diajukan langsung ke the D.C. Circuit Court (dan sekitar 6.000-an orang. Lembaga ini diberi tugas untukkemudian on appeal to the Supreme Court). The D.C. Cir- mengatur sarana dan saluran komunikasi antar negaracuit Court dapat menunda berlakunya suatu regulasi yang (international) dan antar negara bagian (interstate), mela-ditetapkan oleh lembaga yang bersangkutan atau menye- lui radio, teleisi, wire, satelit, dan kabel. FCC berwenangrahkan kembali kepada lembaga yang bersangkutan untuk mengatur, mengeluarkan ijin, dan mencabut ijin bagi sta-penyelesaiannya, atau meminta lembaga yang bersangkutan siun radio dan teleisi, menentukan frekuensi radio, danuntuk menyampaikan pertimbangan dan informasi lebih menegakkan peraturan untuk menjamin agar harga kabellanjut untuk pengambilan keputusan. langganan terjangkau. FCC juga mengatur common carriers, Keputusan dan peraturan-peraturan yang ditetapkan seperti perusahaan telephone dan telegraph, dan juga tele­oleh lembaga independen haruslah cukup beralasan (suffi­ communications service providers tanpa kabel (wireless).ciently justified by the agency to withstand judicial review) The Federal Reserve Board yang biasa dikenal dengansehingga dapat dipertahankan oleh lembaga independen. sebutan The Fed atau The Federal Reserve merupakan theJika keputusan (beschikking) ataupun peraturan (regeling) governing body of the Federal Reserve System. Lembagayang dibuatnya memang cukup mempunyai factual and independen ini tidak lain adalah the central bank of therational basis, Pengadilan tidak akan mengabulkan per- United States of America yang dipimpin oleh the Federalmohonan atau gugatan judicial review tersebut. Reserve Board tersebut. Lembaga ini menjalankan kebijak-Business and Government, “A Golden Anniersary? The Administratie an moneter bangsa (the nation’s monetary policy) denganProcedures Act of 1946”, http://www.cato.org/pubs/regulation/reg 19n3i.html,5/15/2005, p.1 of 6. Kita di Indonesia, belum memiliki undang-undang States_Government, 5/15/2005, p.1of 3.seperti ini, meskipun materi yang diaturnya disana sini tersebar di dalam 33 Lihat Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Par­berbagai undang-undang yang sudah ada. lemen dalam Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997.32 http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ 34 http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_
  • 23. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 20 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 21cara melakukan langkah-langkah dan tindakan-tindakan tration)36 juga tidak kalah independennya. Lembaga iniyang mempengaruhi olume kredit dan uang yang beredar bertanggung jawab untuk melestarikan atau preserasi(the volume of credit and money in circulation). The Federal the nation’s history by overseeing the management of allResere mengatur (regulates) lembaga-lembaga perbankan federal records. Penyelenggaraan arsip nasional menca-swasta, bekerja untuk mengelola risiko sistemik dalam kup bahan-bahan tekstual yang asli atau orisinal, film-filmpasar uang (financial markets), dan menyediakan layanan- gambar bergerak (motion pictures), rekaman suara danlayanan finansial tertentu untuk pemerintah, publik, dan ideo, peta, gambar diam (still pictures), dan data kompu-lembaga-lembaga keuangan.34 ter. Berbagai dokumen sejarah seperti The Declaration of Lembaga independen lainnya yang juga menarik untuk Independence, The U.S. Constitution, The Bill of Rights, dandipelajari oleh kita di Indonesia adalah The Office of Person- dokumen-dokumen penting lainnya tersimpan dengan baiknel Management (OPM). Lembaga independen ini meru- di gedung National Archies, Washington D.C.pakan the federal government’s human resources agency. Di samping itu, ada pula lembaga independen sepertiLembaga ini bertanggung jawab untuk memastikan bahwa SBA atau The Small Business Administration yang didirikanpelayanan umum (the nation’s civil service) sungguh-sung- pada tahun 195337. Lembaga ini bertanggung jawab untukguh terbebas dari pengaruh-pengaruh politik, dan pegawai memberikan nasihat, bantuan, dan perlindungan baginegeri (the federal employees) diangkat dan dipromosikan kepentingan-kepentingan pengusaha kecil. SBA memberi-atau dipilih dan diperlakukan secara adil (fairly treated) kan jaminan pinjaman-pinjaman bagi usaha-usaha kecil,dan berdasarkan merit system. OPM mendukung lembaga- memberikan bantuan bagi korban-korban banjir, kebakaran,lembaga lain dengan pelayanan personel dan kebijakan dan berbagai bencana alam lainnya, serta mempromosikankepemimpinan yang dibutuhkan, serta mengelola sistem pertumbuhan usaha-usaha minoritas dalam kepemilikanpensiun federal (federal retirement system) dan program perusahaan (the growth of minority­owned firms), danasuransi kesehatan (health insurance program).35 membantu mengamankan kontrak-kontrak bagi usaha- Lembaga independen lain yang juga menarik adalah usaha kecil untuk penyediaan barang-barang dan jasa bagiThe General Service Administration (GSA). Lembaga GSA kebutuhan pemerintah federal (helps secure contracts forini bertanggungjawab untuk pembelian, supply atau perse- small businesses to supply goods and services to the federaldiaan, operasi, dan pemeliharaan (maintenance) terhadap government).38semua properties, bangunan-bangunan, dan peralatan - The National Science Foundation (NSF), meskipun di-peralatan, serta untuk penjualan terhadap semua item atau namakan foundation, juga merupakan lembaga negara yangbarang yang berlebih (surplus items). The General Service bersifat independen. Lembaga ini bertugas memberikanAdministration juga mengelola semua kendaraan bermotor, dukungan terhadap aneka kegiatan penelitian dasar (basickapal, dan pesawat milik pemerintah, dan juga overseas disejajarkan dengan lembaga Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI) ditelecommunicating centers and child care centers. Jl. Kemang Raya, Jakarta Selatan. NARA (The National Archies and Records Adminis- 37 Bandingkan dengan struktur pemerintah kita dimana urusan pembinaan koperasi dan usaha kecil dan menengah ditangani oleh satuStates_Government, 5/15/2005, p.1of 3. kementerian tersendiri, yaitu Departemen Koperasi dan Usaha Kecil dan35 Ibid., page 2 of 3. Menengah.36 National Archives and Records Administration (NARA) ini dapat 38 http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_
  • 24. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 22 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 23research) dan pendidikan dalam bidang sains dan teknologi dapat lagi diandalkan. Karena itu, pada waktu yang hampir(science and engineering) di Amerika Serikat. Lembaga ini bersamaan muncul gelombang deregulasi, debirokratisasi,memberikan bantuan dalam bentuk grant, kontrak, dan priatisasi, desentralisasi, dan dekonsentrasi.bentuk-bentuk agreement lainnya yang diberikan kepada Salah satu akibatnya, fungsi-fungsi kekuasaan yanguniersitas-uniersitas, colleges, dan lembaga-lembaga biasanya melekat dalam fungsi-fungsi lembaga-lembaganirlaba (non­profit) serta badan-badan usaha kecil (small eksekutif, legislatif, dan bahkan yudikatif dialihkan menjadibusiness institutions). The NSF juga menganjurkan ker- fungsi organ tersendiri yang bersifat independen. Karenajasama antara uniersitas, industri, dan pemerintah, dan itu, kadang-kadang lembaga-lembaga baru tersebut men-memajukan (promosi) kerjasama internasional di bidang jalankan fungsi-fungsi yang bersifat campuran, dan masing-ilmu pengetahuan dan teknologi (science and engineer­ masing bersifat independen (independent bodies).ing).39 Lembaga-lembaga independen itu sebagian lebih de- Lembaga lain yang juga dikenal sangat independen, kat ke fungsi legislatif dan regulatif, sebagian lagi lebih dekatmisalnya, adalah The United States Postal Serice, dan The ke fungsi administratif-eksekutif, dan bahkan ada juga yangPostal Rate Commission yang sama-sama didirikan pada lebih dekat kepada cabang kekuasaan yudikatif. Misalnya,tahun 1971. Ada pula The National Aeronautics and Space Komisi Nasional Hak Asasi Manusia fungsinya lebih dekatAdministration (NASA) yang dibentuk pada tahun 1958. ke fungsi perjuangan aspirasi seperti DPR tetapi sekaligusLembaga lain adalah The National Labor Relations Board dekat dengan fungsi pengadilan. Badan Pemeriksa Keuan-(NLRB), The Securities and Exchange Commission (SEC), gan (BPK) jelas hubungannya sangat dekat dengan fungsiThe Social Security Administration (SSA), The Environ- pengawasan oleh DPR. Meskipun demikian, substansi tugasmental Protection Agency (EFA), dan The Federal Trade BPK itu sebenarnya juga mempunyai sifat quasi atau semiCommission (FTC). Sementara itu, dalam urusan interna- peradilan. Karena itu, lembaga serupa ini di Perancis disebutsional, juga dikenal adanya The United States Agency for Cour d’Compt. Disebut Cour atau pengadilan karena sifatInternational Development (USAID).40 pekerjaannya juga bersifat peradilan. Berkembangnya demikian banyak lembaga-lembaga Komisi Yudisial jelas lebih dekat ke cabang kekua-yang bersifat independen tersebut mencerminkan adanya saan kehakiman. Di samping itu, ada pula organ Kejak-kebutuhan untuk mendekonsentrasikan kekuasaan dari saan Agung, KPK (Komisi Pemberantasan Tindak Pidanatangan birokrasi ataupun organ-organ konensional peme- Korupsi), Komnas HAM (Komisi Nasional Hak Asasirintahan tempat kekuasaan selama masa-masa sebelumnya Manusia), dan sebagainya. Berbeda dari Komisi Yudisialterkonsentrasi. Sebagai akibat tuntutan perkembangan yang yang tercantum eksplisit dalam Pasal 24B UUD 1945, ke-semakin kompeks dan rumit, organisasi-organisasi kekua- tiga lembaga terakhir ini belum diatur dalam UUD 1945,saan yang birokratis, sentralistis, dan terkonsentrasi tidak melainkan hanya diatur dalam undang-undang. Namun, pengaturan mengenai hal ini terkait erat dengan delegasi pengaturan yang ditentukan oleh Pasal 24 ayat (3) UUDStates_Government, 5/15/2005, p.2 of 3.39 Ibid. 1945 yang menyatakan, “Badan­badan lain yang fungsinya40 Ibid. berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam un­41 Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran NegaraTahun 2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342).
  • 25. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 24 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 25dang­undang”. Karena itu, ketiga lembaga tersebut dapat a) Presiden dan Wakil Presiden;44dikatakan memiliki constitutional importance yang setara b) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR);dengan lembaga lain yang secara eksplisit diatur dalam UUD c) Dewan Perwakilan Daerah (DPD);1945, seperti TNI, Kepolisian, dan Komisi Yudisial. Dalam d) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR);45sistem demokrasi dan negara hukum, kita tidak mungkin e) Mahkamah Konstitusi (MK);menganggap Kepolisian lebih penting daripada Kejaksaan f) Mahkamah Agung (MA);Agung hanya karena Kepolisian diatur keberadaannya dalam g) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).UUD 1945 sedangkan Kejaksaan Agung sama sekali belum 2) Lembaga Negara dan Komisi-Komisi Negara yangditentukan keberadaannya dalam UUD 1945. bersifat independen berdasarkan konstitusi atau yang Demikian pula dengan lembaga-lembaga seperti KPI memiliki constitutional importance lainnya, seperti:(Komisi Penyiaran Indonesia)41, KPU (Komisi Pemilihan a) Komisi Yudisial (KY);46Umum), PPATK (Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi b) Bank Indonesia (BI) sebagai Bank sentral;Keuangan)42, KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha)43, c) Tentara Nasional Indonesia (TNI);dan lain sebagainya yang dibentuk berdasarkan ketentuan d) Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI);undang-undang. Pada umumnya lembaga-lembaga ini bersi- e) Komisi Pemilihan Umum (KPU);fat independen dan mempunyai fungsi campuran antara f) Kejaksaan Agung yang meskipun belum ditentukansifat legislatif, eksekutif, dan/atau sekaligus yudikatif. kewenangannya dalam UUD 1945 melainkan hanya Corak dan struktur organisasi negara kita di Indonesia dalam UU, tetapi dalam menjalankan tugasnya seb-juga mengalami dinamika perkembangan yang sangat pesat. agai pejabat penegak hukum di bidang pro justisia,Setelah masa reformasi sejak tahun 1998, banyak sekali juga memiliki constitutional importance47 yanglembaga-lembaga dan komisi-komisi independen yang sama dengan kepolisian;dibentuk. Banyak orang yang bingung dan tidak mengerti g) Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) juga diben-dengan pertumbuhan kelembagaan semacam ini. Karena tuk berdasarkan UU tetapi memiliki sifat consti­itu, untuk melengkapi informasi mengenai soal, beberapa tutional importance berdasarkan Pasal 24 ayat (3)di antara lembaga-lembaga atau komisi-komisi independen UUD 1945;48dimaksud dapat diuraikan di bawah ini dan dikelompokkan h) Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOM-NAS-sebagai berikut. 45 Meskipun kedudukan MPR adalah sebagai salah satu lembaga tinggi negara yang tersendiri, tetapi kedudukan protokoler pimpinannya1) Lembaga Tinggi Negara yang sederajat dan bersifat in- tergantung apakah pimpinannya dirangkap oleh pimpinan DPR dan DPD dependen, yaitu: atau bersifat tersendiri. Jika kepemimpinan MPR seperti yang ada sekarang,42 Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pen- maka kedudukan protokoler ketua/pimpinan lembaga tinggi negara terdiricucian Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembar- atas 8 orang, yaitu Presiden, Wakil Presiden, Ketua DPR, Ketua MPR, Ketuaan Negara Nomor 4191). DPD, Ketua MA, Ketua MK, dan Ketua BPK.43 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Mo- 46 Seperti halnya TNI dan POLRI, kewenangan Komisi Yudisial juganopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 diatur dalam UUD 1945. Namun, karena fungsinya bersifat penunjang, makaNomor 33,Tambahan Lembaran Negara Nomor 3817). kedudukan protokolernya tidak dapat disamakan dengan Mahkamah Agung,44 Presiden dan Wakil Presiden merupakan dua jabatan konstitu- Mahkamah Konstitusi, DPR, DPD, MPR, Presiden dan Wakil Presiden.sional dalam satu kesatuan institusi. Secara hukum, keduanya adalah satu Hanya saja, untuk menjamin independensi dan efektifitas pengawasannyakesatuan institusi, yaitu satu lembaga kepresidenan. terhadap kehormatan, keluhuran martabat dan perilaku hakim, kedudukan-
  • 26. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 26 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 27 HAM) 49 yang dibentuk berdasarkan undang- h) Badan Kepegawaian Nasional (BKN); undang tetapi juga memiliki sifat constitutional i) Lembaga Administrasi Negara (LAN); importance.50 j) Lembaga Informasi Nasional (LIN).3) Lembaga-Lembaga Independen lain yang dibentuk ber- 5) Lembaga-lembaga dan komisi-komisi di lingkungan dasarkan undang-undang, seperti: eksekutif (pemerintah) lainnya, seperti: a) Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan a) Menteri dan Kementerian Negara; (PPATK);51 b) Dewan Pertimbangan Presiden; b) Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU);52 c) Komisi Hukum Nasional (KHN);55 c) Komisi Penyiaran Indonesia (KPI);53 d) Komisi Ombudsman Nasional (KON);564) Lembaga-lembaga dan komisi-komisi di lingkungan e) Komisi Kepolisian;57 eksekutif (pemerintah) lainnya, seperti Lembaga, Badan, f) Komisi Kejaksaan. Pusat, Komisi, atau Dewan yang bersifat khusus di dalam 6) Lembaga, Korporasi, dan Badan Hukum Milik Negara lingkungan pemerintahan, seperti: atau Badan Hukum yang dibentuk untuk kepentingan a) Konsil Kedokteran Indonesia (KKI); negara atau kepentingan umum lainnya, seperti: b) Komisi Pendidikan Nasional; a) Lembaga Kantor Berita Nasional ANTARA; c) Dewan Pertahanan Nasional;54 b) Kamar Dagang dan Industri (KADIN); d) Lembaga Pertahanan Nasional (Lemhannas); c) Komite Olahraga Nasional Indonesia (KONI);58 e) Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI); d) BHMN Perguruan Tinggi; f) Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi e) BHMN Rumah Sakit; (BPPT); f) Korps Pegawai Negeri Republik Indonesia (KOR- g) Badan Pertanahan Nasional (BPN); PRI);nya berada di luar dan sederajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah g) Ikatan Notaris Indonesia (INI);Konstitusi. h) Persatuan Advokat Indonesia (Peradi);47 Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 menyatakan, “Badan­badan lain yangfungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang­ Banyaknya tumbuh lembaga-lembaga dan komisi-ko-undang”. Rumusan ayat ini merupakan pengganti ketentuan sebelumnyadalam rancangan perubahan Bab IX UUD 1945 yang semula bermaksudmencantumkan ketentuan mengenai Kejaksaan Agung. 54 Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lem-48 Ibid., Pasal 24 ayat (3) UUD 1945. baran Negara Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Nomor49 Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lemba- 4169).ran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran 55 Keputusan Presiden No. 15 Tahun 2000 tentang Komisi HukumNegara Republik Indonesia No. 3889). Nasional.50 Lihat Pasal 24 ayat (3) UUD 1945. 56 Keputusan Presiden No. 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombuds-51 Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian man Nasional.Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembaran 57 Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik IndonesiaNegara Nomor 4191). (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara52 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Nomor 4168).Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 58 Keputusan Presiden No. 72 Tahun 2001 tentang Komite OlahragaNomor 33,Tambahan Lembaran Negara Nomor 3817). Nasional Indonesia.53 Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran Negara 59 Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, “Pemilihan umum dise­Tahun 2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342). lenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional,
  • 27. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 28 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 29misi, ataupun korporasi-korporasi yang bersifat independen sebelumnya, seperti kepolisian dan kejaksaan dianggap tidaktersebut merupakan gejala yang mendunia, dalam arti tidak maksimal atau tidak dapat diharapkan efektif melakukanhanya di Indonesia. Seperti dalam perkembangan di Inggris pemberantasan korupsi. Jika kelak, pemberantasan korupsidan di Amerika Serikat, lembaga-lembaga atau komisi- telah dapat dilakukan dengan efektif oleh kepolisian dankomisi itu ada yang masih berada dalam ranah kekuasaan kejaksaan, tentu keberadaan KPK dapat ditinjau kembali.eksekutif, tetapi ada pula yang bersifat independen dan be- Hal yang sama terlihat dengan dibentuknya Badan Pe-rada di luar wilayah kekuasaan eksekutif, legislatif, ataupun laksana Koordinasi Pembangunan Kembali Daerah Bencanayudikatif. Pada umumnya, pembentukan lembaga-lembaga Aceh dan Nias. Jika rehabilitasi Aceh dan Nias kelak telahindependen ini didorong oleh kenyataan bahwa birokrasi di berhasil diselesaikan, dan pemerintahan daerah sepenuhnyalingkungan pemerintahan dinilai tidak dapat lagi memenuhi telah berjalan dan dapat mengambil alih fungsinya, makatuntutan kebutuhan akan pelayanan umum dengan standar tentunya badan ad hoc ini dapat dibubarkan sebagaimanamutu yang semakin meningkat dan diharapkan semakin mestinya. Tentu tidak semua lembaga-lembaga independenefisien dan efektif. yang dikemukakan di atas bersifat ad hoc. Sebagian terbesar Birokrasi yang gemuk, di samping dinilai tidak efisien di antaranya juga bersifat permanen atau tetap. Misalnya,untuk kepentingan pelayanan umum (public services), juga Komisi Pemilihan Umum (KPU), dalam Pasal 22E ayat (5)dinilai cenderung korup, tertutup, dan tidak lagi mampu UUD 1945 sendiri dinyatakan sebagai komisi yang bersifatmenampung aspirasi rakyat yang terus berkembang. Din- nasional, tetap, dan mandiri.59amika tuntutan demokrasi, hak-hak warga negara, dan tun- Dari uraian mengenai contoh-contoh perkembangantutan akan partisipasi terus meningkat dari waktu ke waktu. yang timbul di berbagai negara, dapat dikatakan bahwa un-Karena itu, doktrin pembatasan dan pemisahan kekuasaan tuk memahami konsepsi dan pengertian lembaga negarayang memang sudah dikenal sebelumnya, diperluas penger- secara tepat, kita memang tidak dapat lagi menggunakantiannya sehingga corak bangunan organisasi negara diide- kacamata Montesquieu (1689-1785). Banyak sekali hal-alkan agar semakin terdekonsentrasi dan terdesentralisasi. hal yang sudah berubah sehingga fungsi-fungsi kekuasaanOrganisasi negara, semakin mengalami deolusi, dianggap negara tidak lagi bersifat trikotomis antara fungsi kekuasaansemakin ideal. legislatif, eksekutif, dan yudikatif semata. Ragam struktur Itu sebabnya di mana-mana organisasi negara meng- organisasi kekuasaan negara dewasa ini sudah berkembangalami perubahan drastis. Bentuk organisasi pemerintahan sangat berariasi, sehingga yang dinamakan organ negarayang semula didominasi oleh bangunan struktur departemen atau lembaga negara tidak lagi hanya terbatas pada tigapemerintahan, sekarang banyak diisi oleh bentuk-bentuk de- fungsi menurut doktrin klasik yang dikembangkan sejakwan, dan komisi-komisi. Bahkan di antaranya, banyak juga abad ke-18.yang bersifat ad hoc, alias tidak permanen. Seperti misalnya, Bahkan dalam bukunya yang terbit pertama kali dalampembentukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sifat- bahasa Jerman pada tahun 1925, Allgemeine Staatslehre60,nya jelas tidak permanen. Ia dibutuhkan karena dorongan dinyatakan,”Whoever fulfills a function determined by thekenyataan bahwa fungsi lembaga-lembaga yang sudah ada Russell, New York, 1961, hal. xiii, ref., hal. 192-195.tetap, dan mandiri”. 61 Kamus Besar Bahasa Indonesia, lihat H.A.S. Natabaya, dalam Jimly As-60 Lihat Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell shiddiqie dkk (editor Refly Harun dkk)., Menjaga Denyut Nadi Konstitusi:
  • 28. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 30 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 31legal order is an organ”. These functions, menurut Kelsen, Non­Governmental Organizations (NGO’s). Oleh sebab itu,“be they of a norm­creating or of a norm­applying char­ lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga ma-acter, are all ultimately aimed at the execution of a legal syarakat dapat kita sebut sebagai lembaga negara. Lembagasanction.” Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang negara itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif,ditentukan oleh tata-hukum (legal order) adalah organ atau yudikatif, ataupun yang bersifat campuran.lembaga negara, baik yang bersifat menciptakan norma Konsepsi tentang lembaga negara ini dalam bahasa Be-(norm­creating) ataupun yang sifatnya melaksanakan landa biasa disebut staatsorgaan. Dalam bahasa Indonesianorma hukum (norm­applying). hal itu identik dengan lembaga negara, badan negara, atau Cara yang sederhana untuk menentukan apakah suatu disebut juga dengan organ negara. Dalam Kamus Besarorgan atau suatu institusi itu lembaga negara atau bukan Bahasa Indonesia (KBBI 1997), kata “lembaga” diartikanadalah dengan cara melihat domain keberadaannya sebagai sebagai (i) asal mula atau bakal (yang akan menjadi ses-subyek hukum kelembagaan. Suatu organ dikatakan ter- uatu); (ii) bentuk asli (rupa, wujud); (iii) acuan, ikatan; (iv)golong berada dalam domain kehidupan masyarakat (civil badan atau organisasi yang bertujuan melakukan penyeli-society) apabila organisasi itu mencerminkan keperluan dikan keilmuan atau melakukan suatu usaha; dan (v) polauntuk melembagakan subjek hak dan kewajiban dalam din- perilaku yang mapan yang terdiri atas interaksi sosial yangamika kehidupan bermasyarakat. Demikian pula di lingkun- berstruktur.61gan dunia usaha (market domain), organ-organnya tentulah Dalam Kamus Hukum Belanda­Indonesia,62 katadimaksudkan untuk melembagakan subjek penyandang hak staatsorgaan itu diterjemahkan sebagai alat perlengkapandan kewajiban dalam dunia usaha. Organ atau organisasi negara. Dalam Kamus Hukum Fockema Andreae yang di-yang dibentuk di luar kedua domain masyarakat (civil soci­ terjemahkan oleh Saleh Adiwinata dkk, kata orgaan jugaety) dan dunia usaha atau pasar tersebut (market), tentulah diartikan sebagai perlengkapan.63 Karena itu, istilah lembagamerupakan organ atau institusi dalam kerangka kehidupan negara, organ negara, badan negara, dan alat perlengkapanbernegara. Yang terakhir inilah yang kita sebut sebagai organ negara seringkali dipertukarkan satu sama lain. Akan tetapi,negara seperti yang akan diuraikan di bawah. menurut Natabaya, penyusun UUD 1945 sebelum peruba- han, cenderung konsisten menggunakan istilah badanB. Lembaga Negara negara, bukan lembaga negara atau organ negara. Untuk maksud yang sama, Konstitusi RIS (Republik Indonesia1. “Trias Politica” Lembaga Negara Serikat) tahun 1949 tidak menggunakan istilah lain kecuali alat perlengkapan negara. Sedangkan UUD 1945 setelah Sebenarnya, secara sederhana, istilah organ negara perubahan keempat (tahun 2002), melanjutkan kebiasaanatau lembaga negara dapat dibedakan dari perkataan organ MPR sebelum masa reformasi dengan tidak konsisten meng-atau lembaga swasta, lembaga masyarakat, atau yang biasa gunakan peristilahan lembaga negara, organ negara, dandisebut Ornop atau Organisasi Non Pemerintah yang dalam badan negara.bahasa Inggris disebut Non­Government Organization atau Memang benar bahwa istilah-istilah organ, lembaga,Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta, 2004,hal.60-61. Lihat juga Firmansyah Arifin dkk, Lembaga Negara dan Seng­ keta Kewenangan antarLembaga Negara, Sekretariat Jenderal MKRI dan
  • 29. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 32 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 33badan, dan alat perlengkapan itu seringkali dianggap identik di dalam tiga jenis organ negara, sering terlihat tidak releandan karena itu sering saling dipertukarkan. Akan tetapi, satu lagi untuk dijadikan rujukan.sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, Namun, karena pengaruh gagasan Montesquieusehingga tidak membingungkan. Untuk memahaminya sangat mendalam dalam cara berpikir banyak sarjana, se-secara tepat, maka tidak ada jalan lain kecuali mengetahui ringkali sangat sulit melepaskan diri dari pengertian bahwapersis apa yang dimaksud dan apa kewenangan dan fungsi lembaga negara itu selalu terkait dengan tiga cabang alat-alatyang dikaitkan dengan organisasi atau badan yang bersang- perlengkapan negara, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudika-kutan. Misalnya, Di dalam Dewan Perwakilan Rakyat ada tif. Seakan-akan, konsep lembaga negara juga selalu harusBadan Kehormatan, tetapi di dalam Mahkamah Agung dan terkait dengan pengertian ketiga cabang kekuasaan itu.Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk Dewan Kehormatan. Sebelum Montesquieu, di Perancis pada abad ke-XVI,Di dalam Lembaga seperti Lembaga Penyiaran Publik (LPP) yang pada umumnya diakui sebagai fungsi-fungsi kekuasaanseperti Radio Republik Indonesia (RRI) ada Dewan Penga- negara itu ada lima. Kelimanya adalah (i) fungsi diplomacie;was. Artinya, yang mana yang lebih luas dan yang mana yang (ii) fungsi defencie; (iii) fungsi financie; (iv) fungsi justicie;lebih sempit dari istilah-istilah dewan, badan, dan lembaga, dan (v) fungsi policie. Oleh John Locke di kemudian hari,sangat tergantung konteks pengertian yang dimaksud di konsepsi mengenai fungsi kekuasaan negara itu dibaginyadalamnya. Yang penting untuk dibedakan apakah lembaga menjadi empat, yaitu (i) fungsi legislatif; (ii) eksekutif; (iii)atau badan itu merupakan lembaga yang dibentuk oleh dan fungsi federatif. Bagi John Locke, fungsi peradilan tercakupuntuk negara atau oleh dan untuk masyarakat. dalam fungsi eksekutif atau pemerintahan. Akan tetapi, Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa lembaga oleh Montesquieu yang mempunyai latar belakang sebagaiapa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat hakim, fungsi yudisial itu dipisahkan tersendiri, sedangkandapat kita sebut sebagai lembaga negara. Lembaga negara fungsi federatif dianggapnya sebagai bagian dari fungsi ekse-itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif, yudikatif, kutif. Karena itu, dalam trias politica Montesquieu, ketigaataupun yang bersifat campuran. Akan tetapi, seperti diurai- fungsi kekuasaan negara itu terdiri atas (i) fungsi legislatif;kan di atas, baik pada tingkat nasional atau pusat maupun (ii) fungsi eksekutif; dan (iii) fungsi yudisial.daerah, bentuk-bentuk organisasi negara dan pemerintahan Sementara itu, sarjana Belanda, C. an Vollenhoenitu dalam perkembangan dewasa ini berkembang sangat mengembangkan pandangan yang tersendiri mengenaipesat. Karena itu, doktrin trias politica yang biasa dinis- soal ini. Menurutnya, fungsi-fungsi kekuasaan negara itubatkan dengan tokoh Montesquieu64 yang mengandaikan terdiri atas empat cabang yang kemudian di Indonesia bia-bahwa tiga fungsi kekuasaan negara selalu harus tercermin sa diistilahkan dengan catur praja, yaitu (i) fungsi regeling (pengaturan); (ii) fungsi bestuur (penyelenggaraan peme-KRHN, Jakarta, 2005, hal.29-30.62 Marjanne Termorshuizen, Kamus Hukum Belanda­Indonesia, rintahan); (iii) fungsi rechtsspraak atau peradilan; dan (iv)Djambatan, cet-2, Jakarta, 2002, hal. 390. fungsi politie yaitu berkaitan dengan fungsi ketertiban dan63 H.A.S. Natabaya, op.cit., hal. 61-62.64 Buku Montesquieu yang sangat terkenal adalah Espirit des Lois. keamanan. Sedangkan Goodnow65 mengembangkan ajaranBuku ini terbit pertama kali pada tahun 1748. yang biasa diistilahkan dengan di praja, yaitu (i) policy mak­65 Moh. Kusnardi dan Bintan Saragih, Ilmu Negara, edisi reisi, Gaya 66 Charles Louis de Secondat, “Baron de la Brede et de Mostesquieu”,Media Pratama, Jakarta, 2000, hal. 223. lihat Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomona Col-
  • 30. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 34 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 35ing function (fungsi pembuatan kebijakan); dan (ii) policy theme was that where these three functions were combinedexecuting function (fungsi pelaksanaan kebijakan). Namun, in the same person or body of magistrates, there would bepandangan yang paling berpengaruh di dunia mengenai soal no the end of liberty”.69ini adalah seperti yang dikembangkan oleh Montesquieu, Yang diidealkan oleh Baron de Montesquieu (1689-yaitu adanya tiga cabang kekuasaan negara yang meliputi 1785) adalah bahwa ketiga fungsi kekuasaan negara itu ha-fungsi legislatif, eksekutif, dan yudisial. rus dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara. Apa sebenarnya hakikat pandangan Montesquieu itu Satu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi (functie),sendiri tentang trias politica? Montesquieu sendiri memang dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masingdikenal luas dengan pandangannya tentang konsep pemi- dalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-sahan kekuasaan atau separation of power. Misalnya, oleh basan akan terancam.Lee Cameron McDonald dikatakan, “In dozens of books Konsepsi trias politica yang diidealkan oleh Montes-and thousands of lectures of examination papers the name quieu ini jelas tidak relean lagi dewasa ini, mengingat tidakof Montesquieu means one thing separation of powers”.66 mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasiBahkan di seluruh dunia, sampai sekarang, Montesquieu itu tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satutidak saja disebut dalam ratusan atau ribuan, melainkan juga dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasasudah jutaan buku dan makalah di seluruh dunia. menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan Menurut Montesquieu, di setiap negara, selalu terda- itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkanpat tiga cabang kekuasaan yang diorganisasikan ke dalam ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satustruktur pemerintahan, yaitu kekuasaan legislatif, dan sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan pemben-tukan hukum atau undang-undang negara, dan cabang 2. Konsepsi tentang Organ Negarakekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan penerapanhukum sipil.67 (In every government, there are three sorts Untuk memahami pengertian organ atau lembagaof powers: the legislative; the executive in respect to things negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya daridependent on the law of nations; and the executive in regard pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State­to matters that depend on civil law).68 Organ dalam bukunya General Theory of Law and State. Menurut Lee Cameron McDonald, yang dimaksudkan Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulfills a func­oleh Montesquieu dengan perkataan “the executive in re­ tion determined by the legal order is an organ”.70 Siapa sajagard to matters that depend on the civil law” itu tidak lain yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatuadalah the judiciary. Ketiga fungsi kekuasaan tersebut, yaitu kekuasaan dan catur praja menurut pendapat an Vollenhoen.legislature, eksekutif atau pemerintah, dan judiciary. Jika 68 Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomonaketiga fungsi kekuasaan itu terhimpun dalam satu tangan College, 1968, hal. 377-379. Lihat op. cit., hal. 378.atau satu badan, niscaya kebebasan akan berakhir. Seperti 69 Ibid. 70 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell Russell,dikatakan oleh McDonald, “The heart of Montesquieu’s New York, 1961, hal.192.lege, 1968, hal. 377-379. 71 Ibid.67 Bandingkan dengan pendapat John Locke tentang empat fungsi 72 Pejabat yang biasa dikenal sebagai pejabat umum misalnya adalah
  • 31. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 36 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 37tata-hukum (legal order) adalah suatu organ. Indiidu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk orga- pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu (...henik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas personally has a specific legal position).75 Suatu transaksilagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tin-disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat men- dakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperticiptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalan- halnya suatu putusan pengadilan.kan norma (norm applying). “These functions, be they of Para pihak yang mengikatkan diri dalam kontrak itu,a norm­creating or of a norm­applying character, are all demikian juga hakim yang memutus, menjalankan fungsiultimately aimed at the execution of a legal sanction”.71 penciptaan norma hukum (law­creating function). Namun, Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang- menurut Kelsen, yang dapat disebut sebagai organ negaraundang dan warga negara yang memilih para wakilnya me- hanya hakim, sedangkan para pihak yang terlibat kontraklalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara perdata itu bukanlah dan tidak dapat disebut sebagai organdalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan atau lembaga negara.menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan Hakim adalah organ atau lembaga negara, karena iahukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga dipilih atau diangkat untuk menjalankan fungsi tersebut.merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian Karena ia menjalankan fungsinya itu, maka ia diberi imbal-yang luas ini, organ negara itu identik dengan indiidu yang an gaji dari negara. Kata Kelsen, “The State as subject of themenjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks ke- property is the Fisc (Fiscus).” Kekayaan negara itu berasalgiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik dari pendapatan negara, dan pendapatan itu terdiri atasatau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atau imposts and taxes yang dibayar oleh warga negara. Ciri-ciripejabat umum (public officials).72 penting organ negara dalam arti sempit ini adalah bahwa Dikatakan oleh Hans Kelsen, “An organ, in this sense, (i) organ negara itu dipilih atau diangkat untuk mendudukiis an individual fulfilling a specific function”.73 Kualitas in- jabatan atau fungsi tertentu; (ii) fungsi itu dijalankan sebagaidiidu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya. profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif;“He is an organ because and in so far as he performs a dan (iii) karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkanlaw­creating or law­applying function”.74 Indiidu tersebut imbalan gaji dari negara.dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankan Dengan demikian, lembaga atau organ negara dalamfungsi yang menciptakan hukum (law­creating function) arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat (of­atau fungsi yang menerapkan hukum (law­applying func­tion). Padahal, semua pejabat publik adalah pejabat umum. Karena yang dimaksud dalam kata jabatan umum itu tidak lain adalah ‘jabatan publik’ (public office), Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga bukan dalam arti general office.menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti 73 Hans Kelsen, op. cit.yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. 74 Ibid. 75 Ibid., hal. 193. 76 Dalam pengertian lembaga swadaya masyarakat ini, dapat dibeda-notaris dan pejabat pembuat akta tanah (PPAT). Seringkali orang berang- kan antara Lembaga Pengembangan Swadaya Masyarakat (LPSM), dangapan seakan-akan hanya notaris dan PPAT yang merupakan pejabat umum. Lembaga Swadaya Pengembangan Masyarakat (LSPM).
  • 32. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 38 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 39ficials), yaitu jabatan umum, jabatan publik (public office) sebagai organisasi jabatan. Karena itu, LSM yang bersang-dan pejabat umum, pejabat publik (public official). Namun, kutan tidak termasuk ke dalam pengertian organ dalam artitidak semua indiidu yang menjalankan fungsi organ negara sempit tersebut di atas.itu sendiri sungguh-sungguh memegang jabatan dalam arti Artinya, memang tidak semua orang atau indiidusebenarnya. Setiap warga negara yang menggunakan hak yang menjalankan fungsi-fungsi negara dimaksud mem-pilihnya dalam pemilihan umum dapat disebut menjalankan punyai posisi sebagai pejabat (Not every individual whofungsi sebagai organ, yaitu berpartisipasi dalam mencip- actually functions as an organ of the State in the wider sensetakan organ legislatif negara, tetapi tidak harus memegang holds the position of an official). Individu warga negara yangjabatan tertentu dalam struktur organisasi negara sama melaksanakan hak pilihnya dalam pemilu, menjalankansekali, sehingga tidak disebut sebagai pejabat (officials). fungsi kenegaraan dalam rangka membentuk lembaga leg- Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luas islatif, tetapi ia tidak dapat disebut sebagai organ, karenasemua indiidu yang menjalankan law­creating and law status sebagai pemilih itu bukan jabatan yang menyebabkanapplying function adalah organ, tetapi dalam arti sempit dia dapat disebut pejabat (official).yang disebut sebagai organ atau lembaga negara itu hanyalah Dalam konteks pengertian organ negara yang demi-yang menjalankan law­creating or law applying function kian itu, harus pula disadari bahwa sebenarnya, negara itudalam konteks kenegaraan saja. Indiidu yang berada di luar sendiri hanya dapat bertindak melalui organ-organnya itu.konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relean disebut Dikatakan oleh Hans Kelsen, “The State acts only through itssebagai organ atau lembaga negara. organs”.77 Sedangkan organ negara itu sendiri pun bekerja Karena itu, dalam arti yang lebih sempit lagi, lembaga melalui indiidu-indiidu yang ditentukan oleh hukum un-atau organ negara itu dapat diidentikkan dengan jabatan dan tuk itu, karena “... the legal order can be created and appliedindiidu yang menjalankan jabatan itu disebut sebagai pe- only by individuals designated by the legal order itself”.78jabat (official). Hal ini tentu berbeda dari individu-individu Misalnya, Republik Indonesia dapat bertindak atauyang menjalankan law­creating and/or law­applying func­ melakukan tindakan hukum melalui perbuatan indiidution tetapi bukan sebagai pejabat (official). Misalnya, seperti yang menjadi presiden. Karena, presiden itu memang meru-yang sudah disebut di atas, warga negara yang menggunakan pakan indiidu yang ditugaskan untuk menjalankan jabatanhak pilihnya dalam pemilu sebenarnya sudah menjalankan kepresidenan itu, maka tindakan negara itu terletak padafungsi kenegaraan juga, tetapi bukan dengan itu ia menjadi tindakan yang dilakukan indiidu yang kebetulan ditugaskanpejabat negara. untuk menjalankan jabatan kepresidenan itu. Dengan per- Suatu Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)76 yang kataan lain, konsep organ negara dan lembaga negara itumelakukan gugatan class action dapat juga disebut men- sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempitjalankan fungsi law applying function. Misalnya, kelompok hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif,LSM yang bersangkutan mengajukan gugatan class action eksekutif, dan yudikatif saja.atas suatu perkara pencemaran lingkungan hidup. Hal itu, Pertama, dalam arti yang paling luas, pengertian per-tentu dapat disebut menjalankan law­applying function, 78 Ibid.tetapi lembaga swadaya masyarakat itu tidak dapat disebut 79 Lihat Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.77 Hans Kelsen, op. cit., hal. 195. 80 Lihat Rancangan Perubahan Undang­Undang Dasar 1945, Sekre-
  • 33. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 40 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 41tama, organ negara paling luas mencakup setiap indiidu nya di daerah maka sebaiknya disebut sebagai lembagayang menjalankan fungsi law­creating dan law­applying; daerah.Kedua (pengertian kedua), organ negara dalam arti luas Kelima, di samping itu keempat pengertian di atas,tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembagaindiidu yang menjalankan fungsi law­creating atau law­ negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukan-applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam nya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, maka lembaga-struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan; lembaga seperti MPR, DPR, MA, MK, dan BPK dapat pulaKetiga (pengertian ketiga), organ negara dalam arti yang disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitulebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan lembaga negara dalam arti sempit atau lembaga negarafungsi law­creating dan/atau law­applying dalam kerangka dalam pengertian kelima. Karena kedudukannya yang ting-struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Di gi, sekiranya lembaga-lembaga konstitusional ini hendakdalam pengertian ini, lembaga negara mencakup penger- disebut sebagai lembaga tinggi negara juga dapat diterima.tian lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, Dewasa ini, memang tidak dikenal lagi adanya lembagaPeraturan Presiden ataupun oleh keputusan-keputusan yang tertinggi negara. Semua lembaga konstitusional diang-tingkatannya lebih rendah, baik di tingkat pusat ataupun di gap sederajat dan hanya dibedakan dari perbedaan fungsitingkat daerah. dan kewenangannya masing-masing. Akan tetapi, untuk Keempat, dalam pengertian keempat yang lebih lembaga-lembaga negara yang kewenangannya ditentukansempit lagi, organ atau lembaga negara itu hanya terbatas dalam UUD 1945, tetap relean untuk disebut sebagai lem-pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk baga tinggi negara.berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih ren- Lembaga-lembaga negara dalam arti sempit yangdah. Lembaga negara yang dibentuk karena UUD misalnya dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara itu menurutadalah presiden, MPR, DPR, DPD, MK, MA, BPK, TNI, Polri, UUD 1945 ada tujuh institusi, yaitu (i) Presiden dan WakilBank Sentral, Komisi Penyelenggara Pemilu, dan Komisi Presiden sebagai satu kesatuan institusi kepresidenan; (ii)Yudisial. Yang dibentuk karena undang-undang, misalnya DPR; (iii) DPD; (iv) MPR; (v) MK; (vi) MA; dan (vii) BPK.adalah Komisi Penyiaran Indonesia, Komisi Pemberantasan Ketujuh lembaga tinggi negara inilah dewasa yang dapatTindak Pidana Korupsi, Komisi Pengawas Persaingan Usaha, dikaitkan dengan pengertian alat-alat perlengkapan negaradan sebagainya. Di samping itu, dalam pengertian keempat yang utama (main organs) yang lazim dipergunakan selamaini, pengertian lembaga negara mencakup pula lembaga ini. Karena itu, agar tidak menyulitkan saya usulkan ketujuhnegara tingkat pusat dan lembaga negara tingkat daerah. lembaga ini tetap disebut lembaga tinggi negara. KedelapanLembaga daerah adalah lembaga negara yang terdapat di organ alat perlengkapan negara ini tentunya tidak dapatdaerah. Misalnya, DPRD Kabupaten adalah lembaga negara dipahami secara sempit dalam konteks paradigma trias­yang kewenangannya diatur dan diberikan oleh UUD 1945, politica Montesquieu.tetapi adanya di daerah. Pada hakikatnya, DPRD Kabupatenitu adalah juga lembaga negara, tetapi karena keberadaan- 3. Pemahaman tentang Lembaga Negaratariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2002.81 Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, meski-
  • 34. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 42 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 43 Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah pengertiannya atau kadang-kadang saling dipertukarkanlembaga pemerintahan, lembaga pemerintahan non-de- penggunaan sehari-hari, sehingga tidak baku. Misalnya,partemen, atau lembaga negara saja. Ada yang dibentuk pemerintahan sering diartikan lebih luas dari pemerintah,berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh UUD, ada tetapi kadang-kadang bukan soal luas sempitnya yang men-pula yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari jadi persoalan, melainkan kata pemerintahan dilihat sebagaiUU, dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan proses, sedangkan pemerintah dilihat sebagai institusi.Keputusan Presiden. Hirarki atau ranking kedudukannya Bab III UUD 1945 mengatur tentang Kekuasaan Peme-tentu saja tergantung pada derajat pengaturannya menurut rintahan Negara. Isinya di satu segi menggambarkan prosesperaturan perundang-undangan yang berlaku. dan sistem pemerintahan negara. Bahkan sebelum disahkan Lembaga negara yang diatur dan dibentuk oleh UUD Perubahan Pertama (tahun 1999), pengertian pemerintahanmerupakan organ konstitusi, sedangkan yang dibentuk ber- negara dalam Bab III Pasal 4 sampai dengan Pasal 15 UUDdasarkan UU merupakan organ UU, sementara yang hanya 1945 itu juga mencakup pengertian yang luas meliputi fungsidibentuk karena keputusan presiden tentunya lebih rendah legislatif dan eksekutif sekaligus. Hal ini dapat dilihat dalamlagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap peja- rumusan Pasal 5 ayat (1) yang asli yang berbunyi, “Presidenbat yang duduk di dalamnya. Demikian pula jika lembaga memegang kekuasaan membentuk undang­undang den­dimaksud dibentuk dan diberi kekuasaan berdasarkan Per- gan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”aturan Daerah, tentu lebih rendah lagi tingkatannya. Dengan perkataan lain, konsep pemerintah dan Karena warisan sistem lama, harus diakui bahwa di te- pemerintahan dalam UUD 1945 sebelum perubahan men-ngah masyarakat kita masih berkembang pemahaman yang cakup pengertian yang luas, seperti halnya dalam bahasaluas bahwa pengertian lembaga negara dikaitkan dengan Inggris Amerika dengan kata government. Dalam Konsti-cabang-cabang kekuasaan tradisional legislatif, eksekutif, tusi Amerika Serikat, kata “The Government of the Uniteddan yudikatif. Lembaga negara dikaitkan dengan pengertian States of America” jelas dimaksudkan mencakup pengertianlembaga yang berada di ranah kekuasaan legislatif disebut pemerintahan oleh Presiden dan Kongres Amerika Serikat.lembaga legislatif, yang berada di ranah eksekutif disebut Artinya, kata “government” itu bukan hanya mencakuplembaga pemerintah, dan yang berada di ranah judikatf pemerintah dan pemerintahan eksekutif.disebut sebagai lembaga pengadilan. Istilah yang berlaku dalam sistem Amerika Serikat Karena itu, sebelum perubahan UUD 1945, biasa di- itu tentu berbeda sekali dengan istilah yang berlaku dalamkenal adanya istilah lembaga pemerintah, lembaga depar- sistem di Inggris. Meskipun kedua negara Amerika Serikattemen, lembaga pemerintah non departemen, lembaga ne- dan Inggris sama-sama menggunakan bahasa yang sama,gara, lembaga tinggi negara, dan lembaga tertinggi negara. tetapi istilah bahasa Inggris untuk perkataan governmentDalam hukum tata negara biasa dipakai pula istilah yang dalam konteks sistem hukum Amerika Serikat dan Kerajaanmenunjuk kepada pengertian yang lebih terbatas, yaitu alat Inggris jelas berbeda satu sama lain.perlengkapan negara yang biasanya dikaitkan dengan ca- Di Inggris yang menganut sistem pemerintahan par-bang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial. lementer atau sistem kabinet, istilah government itu hanya Kata pemerintah dan pemerintahan bercampur baur menunjuk kepada pengertian pemerintahan eksekutif saja. Parlemen tidak pernah disebut sebagai bagian dari penger-
  • 35. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 44 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 45tian kata government. Karena itu, dapat dikatakan bahwa penjelmaan seluruh rakyat. Dari lembaga tertinggi inilah,sebelum diadakan Perubahan Pertama pada tahun 1999, Un- kekuasaan dari rakyat itu dibagi-bagikan kepada lembaga-dang-Undang Dasar 1945 menganut pengertian pemerintah lembaga tinggi negara yang lain secara distributif (distri­dan pemerintahan (government) dalam arti yang luas. bution of power atau division of power). Demikian pula dengan perkataan pemerintah dan Karena itu, paham yang dianut bukan pemisahanpemerintahan daerah, juga diartikan secara luas dalam kekuasaan dalam arti horisontal (horizontal separationberbagai produk peraturan perundang-undangan tentang of power), melainkan pembagian kekuasaan dalam artipemerintahan daerah. Dalam Undang-Undang tentang Pe- ertikal (vertical distribution of power). Sekarang sejakmerintah Daerah yang diberlakukan juga dianut pengertian diadakannya Perubahan Pertama yang kemudian lebih di-atas istilah pemerintah dan pemerintahan daerah secara lengkapi lagi oleh Perubahan Kedua, Ketiga, dan Keempatluas, yaitu meliputi Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan UUD 1945, konstitusi negara kita meninggalkan doktrinRakyat Daerah. pembagian kekuasaan itu dan mengadopsi gagasan pemisa- Namun, setelah Perubahan Pertama UUD Negara han kekuasaan dalam arti horizontal (horizontal separationRepublik Indonesia Tahun 1945, mulai diadakan pergeseran of power). Pemisahan kekuasaan itu dilakukan dengankekuasaan legislatif dengan mengalihkan lebih banyak pe- menerapkan prinsip checks and balances di antara lembaga-ranan dalam membentuk undang-undang dari kewenangan lembaga konstitusional yang sederajat itu yang diidealkanpresiden menjadi kewenangan Dewan Perwakilan Rakyat. saling mengendalikan satu sama lain.Pasal 5 (1) yang semula berbunyi seperti di atas, diubah men- Dengan adanya pergeseran pengertian yang demikianjadi, “Presiden berhak mengajukan rancangan undang­ itu, maka konfigurasi kekuasaan dan kelembagaan negaraundang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.” Pasal 20 ayat juga mengalami perubahan secara mendasar. Sekarang tidak(1), sebaliknya, menentukan, “Dewan Perwakilan Rakyat dikenal lagi adanya pengertian mengenai lembaga tertinggimemegang kekuasaan membentuk undang­undang.” negara. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) bukan lagi Dengan adanya pergeseran itu, dengan sendirinya lembaga tertinggi negara seperti sebelumnya.muatan ketentuan Bab III UUD 1945 mengenai Kekuasaan Memang benar, keberadaan MPR sebagai lembagaPemerintahan Negara berubah pula substansinya, tidak yang tersendiri di samping DPR dan DPD memang tidaklagi mencakup kekuasaan untuk membentuk undang- dapat dipungkiri. Sebabnya ialah UUD 1945 sendiri tetapundang yang telah dipindahkan menjadi materi Pasal 20 memberikan kewenangan kepadanya terpisah dari ke-dalam Bab VII tentang Dewan Perwakilan Rakyat. Artinya, wenangan DPR ataupun DPD. Sesuai prinsip hukum yangcabang kekuasaan pembentukan undang-undang atau ca- berlaku, ada functie menunjukkan bahwa organnya memangbang kekuasaan legislatif bukan lagi termasuk rezim hukum ada. Karena itu, dapat dipastikan bahwa MPR itu sendirikekuasaan pemerintahan negara seperti sebelumnya. memang merupakan lembaga yang tersendiri di samping Di samping itu, pergeseran tersebut berkaitan pula DPR dan DPD, sehingga struktur parlemen Indonesiadengan doktrin pembagian kekuasaan versus pemisahan berdasarkan UUD 1945 pasca Perubahan Keempat, dapatkekuasaan. Sebelum diadakan perubahan, kedaulatan rak- dikatakan bersifat trikameral alias terdiri atas tiga kamaryat dianggap tercermin dalam kekuasaan lembaga tertinggi atau institusi sekaligus.negara bernama Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai Tidak ada satupun negara di dunia ini yang mempu-
  • 36. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 46 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 47nyai struktur parlemen tiga kamar, kecuali Indonesia. Di Karena itu, dari segi protokoler, kedudukan ketua dandunia hanya dikenal kalau tidak satu kamar atau unikame- wakil ketua MPR jelas lebih rendah dibandingkan denganral, tentu struktur yang dianut adalah bikameral atau dua ketua dan wakil ketua DPR dan DPD. Pimpinan DPR dankamar. Sedangkan struktur parlemen kita, seperti tersebut di DPD diadakan oleh UUD, sedangkan pimpinan MPR yangatas, terdiri atas tiga kamar atau institusi, yaitu DPR, DPD, tersendiri diadakan oleh pembentuk undang-undang.dan MPR. Kedudukan ketiganya sederajat satu sama lain. Perbedaan itu tentunya terkait dengan kenyataan bah-Bahkan keberadaan MPR itu sendiri dapat dikatakan meru- wa organ MPR itu sendiri sebenarnya baru dapat dikatakanpakan perpanjangan tangan atau sebagai organ pendukung ada jikalau fungsi dari organ MPR itu sedang berjalan.(auxiliary organ), ataupun sebagai kelengkapan forum yang Menurut ketentuan UUD 1945, fungsi MPR itu sendiri se-tersendiri bagi DPR dan DPD untuk mengambil keputusan bagai lembaga negara terbatas hanya menyangkut empatdi luar kewenangan DPR dan DPD sendiri. hal saja, yaitu: (i) menetapkan dan mengubah UUD yang Apabila kewenangan DPR dan DPD dibandingkan, tentunya tidak bersifat rutin; (ii) memberhentikan Presidenjelas sekali bahwa kedudukan DPR lebih penting atau lebih dan/atau Wakil Presiden seperti dituntut pemberhentiannyautama daripada DPD. Namun, jika keduanya dibandingkan oleh DPR berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi bah-dengan MPR, jelas pula bahwa kedudukan DPR dan DPD wa yang bersangkutan memang terbukti bersalah melakukansebagai lembaga negara yang menjalankan tugas konsti- pelanggaran hukum sebagaimana dimaksud oleh UUD. Haltusional sehari-hari lebih penting daripada MPR yang tu- ini juga tidak bersifat rutin; (iii) memilih Presiden dan/ataugas-tugasnya tidak bersifat rutin. Wakil Presiden untuk mengisi jabatan apabila terjadi keko- Itu pula sebabnya, ketentuan mengenai pimpinan songan dalam jabatan Presiden dan/atau Wakil PresidenMPR tidak diatur tersendiri dalam UUD, melainkan hanya itu; dan (iv) menyelenggarakan sidang paripurna yangdalam UU. Berbeda dengan DPR dan DPD, yang pengatur- bersifat fakultatif untuk mendengarkan dan menyaksikanan mengenai institusi ketua dan wakil ketua diatur dalam pengucapan sumpah Presiden dan/atau Wakil PresidenUUD sendiri. Institusi ketua dan wakil ketua MPR tidak Republik Indonesia.diadakan oleh UUD, melainkan oleh pembentuk undang- Keempat kegiatan itu tidak bersifat rutin. Yang bersifatundang belaka. Artinya, adalah kewenangan pembentuk rutin, yaitu setiap lima tahun sekali hanyalah sidang majelisundang-undang untuk mengadakan atau meniadakan yang diadakan untuk mendengarkan dan menyaksikaninstitusi pimpinan MPR itu secara tersendiri. Dapat saja pengucapan sumpah jabatan presiden dan wakil presiden.terjadi bahwa pembentuk UU menentukan ketua dan wakil Akan tetapi sifat persidangan ini adalah fakultatif dalamketua MPR dirangkap secara ex officio oleh Ketua DPR dan arti tidak mutlak harus ada. Jika persidangan MPR tidakKetua DPD saja. dapat diadakan karena sesuatu sebab, pengucapan sum- Namun keberadaan ketua dan wakil ketua MPR yang pah dapat diadakan dalam persidangan Dewan Perwakilanada sekarang adalah sah karena dibentuk berdasarkan Rakyat ataupun cukup diselenggarakan dengan disaksikanketentuan UU Susduk. Jika di masa yang akan datang, UU oleh pimpinan Mahkamah Agung sesuai dengan ketentuanmenentukan lain, maka tentunya pengaturan mengenai Pasal 9 ayat (2) UUD 1945.institusi pimpinan MPR itu dapat mengalami perubahan. Artinya, meskipun diakui bahwa MPR itu tetap meru- pakan lembaga yang mempunyai kewenangan yang berdiri
  • 37. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 48 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 49sendiri di samping DPR dan DPD, sehingga membentuk checks and balances, hubungan antara lembaga-lembagasusunan parlemen Indonesia yang berpilar tiga atau tri- negara yang ada bersifat horisontal saja, tidak ada yang le-kameral, keberadaan institusi MPR itu sendiri tidak lagi bih tinggi dan yang lebih rendah.bersifat tertinggi dan sifat pekerjaannya tidak lagi bersifat Kalaupun derajat kelembagaannya diperlukan untukrutin. Sebagai lembaga tinggi negara, MPR itu baru ada jika menentukan perlakukan hukum secara tepat, terutamasedangkan menjalankan fungsinya yang tidak bersifat terus menyangkut tata krama keprotokolan, maka saya selalumenerus. Karena itu, sebenarnya, tidak lagi diperlukan ad- mengaitkannya dengan teori yang saya namakan teori ten-anya pimpinan ataupun kesekretariatan yang bersifat tetap tang norma sumber legitimasi. Apa bentuk norma hukumseperti yang ada sekarang ini. Organisasi pimpinan lembaga yang menjadi sumber atau yang memberikan kewenanganMPR ini sebaiknya cukup dilembagakan secara ad hoc saja, kepada lembaga negara itu berkait dengan siapa yang meru-tidak dibentuk secara permanen seperti sekarang. pakan sumber atau pemberi kewenangan terhadap lembaga Dengan demikian, terlepas dari soal sifat tugasnya negara yang bersangkutan.seperti tersebut di atas, sistem ketatanegaraan Indonesia Di tingkat pusat, kita dapat membedakannya dalamyang baru memang tidak lagi mengenal adanya lembaga empat tingkatan kelembagaan, yaitu:tertinggi negara. Meskipun MPR membuat UUD yang status 1) Lembaga yang dibentuk berdasarkan UUD yang diaturhukumnya lebih tinggi daripada undang-undang yang dibuat dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan UU, Per-oleh DPR, tetap saja MPR tidak lebih tinggi daripada DPR. aturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan KeputusanSecara fungsional, DPR-lah yang justru lebih penting karena Presiden;fungsinya bersifat rutin dan terus menerus. 2) Lembaga yang dibentuk berdasarkan undang-undang Hal yang mirip dengan itu adalah antara Mahkamah yang diatur atau ditentukan lebih lanjut dalam atauKonstitusi dan Mahkamah Agung. Mahkamah Konstitusi dengan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, danmengawal Undang-Undang Dasar, sedangkan Mahkamah Keputusan Presiden;Agung mengawal undang-undang. Siapa saja yang melang- 3) Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Pemer-gar undang-undang dan diadili oleh pengadilan di dalam intah atau Peraturan Presiden yang ditentukan lebihlingkungan Mahkamah Agung. Begitu pula pengujian per- lanjut dengan Keputusan Presiden;aturan di bawah undang-undang terhadap undang-undang 4) Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Menterisebagaimana ditentukan dalam Pasal 24A ayat (1) UUD yang ditentukan lebih lanjut dengan Keputusan Menteri1945, dilakukan oleh Mahkamah Agung. atau keputusan pejabat di bawah Menteri. Mengapa batu ujinya undang-undang, bukan Un- Lembaga negara pada tingkatan konstitusi misalnyadang-Undang Dasar? Karena Mahkamah Agung memang adalah Presiden, Wakil Presiden, Dewan Perwakilan Rakyatmengawal undang-undang, bukan mengawal Undang-Un- (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Majelis Permu-dang Dasar seperti Mahkamah Konstitusi yang menguji syawaratan Rakyat (MPR), Mahkamah Konstitusi (MK),undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Karena Mahkamah Agung (MA), dan Badan Pemeriksa KeuanganUUD lebih tinggi daripada UU, maka timbul anggapan se- (BPK). Kewenangannya diatur dalam UUD, dan dirinciolah-olah Mahkamah Konstitusi itu lebih tinggi daripada lagi dalam UU, meskipun pengangkatan para anggotanyaMahkamah Agung. Jawabnya jelas bahwa sesuai prinsip
  • 38. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 50 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 51ditetapkan dengan Keputusan Presiden sebagai pejabat bersumber dari beleid Presiden (presidential policy). Arti-administrasi negara yang tertinggi. nya, pembentukan, perubahan, ataupun pembubarannya Lembaga-lembaga tingkat kedua adalah lembaga yang tergantung kepada kebijakan presiden semata. Pengaturandibentuk berdasarkan undang-undang yang berarti sumber mengenai organisasi lembaga negara yang bersangkutankewenangannya berasal dari pembentuk undang-undang. juga cukup dituangkan dalam Peraturan Presiden yangProses pemberian kewenangan kepada lembaga-lembaga bersifat regeling dan pengangkatan anggotanya dilakukanini melibatkan peran DPR dan Presiden, atau untuk hal-hal dengan Keputusan Presiden yang bersifat beschikking.tertentu melibatkan pula peran DPD (Dewan Perwakilan Yang lebih rendah lagi tingkatannya ialah lembagaDaerah). Karena itu, pembubaran atau pengubahan bentuk yang dibentuk berdasarkan Peraturan Menteri. Atas inisia-dan kewenangan lembaga semacam ini juga memerlukan tif menteri sebagai pejabat publik berdasarkan kebutuhanketerlibatan DPR dan presiden. Jika pembentukannya berkenaan dengan tugas-tugas pemerintahan dan pem-melibatkan peran DPD, maka pembubarannya juga harus bangunan di bidang-bidang yang menjadi tanggungjawab-melibatkan peran DPD. Misalnya, Kejaksaan Agung, Bank nya, dapat saja dibentuk badan, dewan, lembaga, ataupunIndonesia (BI), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi panitia-panitia yang sifatnya tidak permanen dan bersifatPemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Komisi Peny- spesifik.iaran Indonesia (KPI), PPATK, Komnas Hak Asasi Manusia, Dewan, badan atau lembaga semacam ini dapatdan sebagainya dibentuk berdasarkan undang-undang, dan dipastikan bukan merupakan lembaga masyarakat ataukarena itu tidak dapat diubah atau dibubarkan kecuali den- swasta, sehingga tetap dapat dikategorikan sebagai lemba-gan mengubah atau mencabut undang-undangnya. ga pemerintah atau lembaga negara, tetapi keberadaannya Pengaturan kewenangan mengenai lembaga-lembaga tergantung kepada kebijakan pemerintah berdasarkantersebut terdapat dalam undang-undang (UU), tetapi peng- kebutuhan yang tidak permanen. Kadang-kadang lemba-angkatan anggotanya tetap dengan Keputusan Presiden seb- ga-lembaga atau badan seperti ini diatur keberadaannyaagai pejabat administrasi negara tertinggi. Bahkan, lembaga- dalam Peraturan Presiden, tetapi pengangkatan anggotanyalembaga negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang ditetapkan dengan Keputusan Menteri. Ada juga yang peng-dasarpun pengangkatan anggotanya tetap dilakukan dengan aturan kelembagaannya terdapat dalam Peraturan MenteriKeputusan Presiden, sehingga pembentukan dan pengisian dan pengangkatannya juga dilakukan dengan Keputusanjabatan keanggotaan semua lembaga negara tersebut tetap Menteri. Bahkan, dapat pula terjadi bahwa pengangkatanmelibatkan peran administratif yang kekuasaan tertingginya anggota badan-badan yang diatur dengan peraturan Menteriberada di tangan presiden sebagai kepala pemerintahan. itu didelegasikan kepada pejabat di bawah Menteri, misal-Presiden adalah kepala pemerintahan dan karena itu pres- nya, oleh Direktur Jenderal yang bersangkutan.iden jugalah yang merupakan administratur negara tertinggi Di tingkat daerah, lembaga-lembaga semacam itu ten-atau pejabat tata usaha negara yang tertinggi. tu tidak disebut sebagai lembaga negara. Lembaga-lembaga Pada tingkat ketiga adalah lembaga-lembaga yang tersebut dapat disebut sebagai lembaga daerah, sepanjangsumber kewenangannya murni dari presiden sebagai kepa- bekerjanya dibiayai oleh anggaran belanja negara ataula pemerintahan, sehingga pembentukannya sepenuhnya daerah, dan memang dimaksudkan bukan sebagai lembaga swasta atau lembaga masyarakat. Kategori kelembagaannya
  • 39. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 52 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 53tetap dapat disebut lembaga daerah menurut pengertian Ada pula lembaga negara yang tidak disebut namanyalembaga negara tersebut di atas. Lembaga-lembaga daerah secara tegas tetapi kewenangannya ditentukan, meskipunsemacam itu dapat dibedakan pula, yaitu: tidak rinci. Misalnya, komisi pemilihan umum tidak disebut-1) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, kan dengan tegas namanya ataupun susunan organisasi. Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden yang Akan tetapi, Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 menentukan pengangkatan anggota dilakukan dengan Keputusan dengan tegas bahwa pemilihan umum itu harus diseleng- Presiden; garakan oleh satu komisi yang bersifat nasional, tetap, dan2) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan peraturan mandiri. tingkat pusat atau Peraturan Daerah Proinsi, dan peng- Selain itu, UUD 1945 juga mengatur mengenai peme- angkatan anggotanya ditetapkan dengan Keputusan rintah dan pemerintahan daerah yang ditentukan batas-ba- Presiden atau Pejabat Pusat; tas kewenangannya secara tegas dalam Pasal 18, Pasal 18A3) Lembaga Daerah yang kewenangannya diatur dalam Per- dan Pasal 18B. Misalnya, dalam Pasal 18 ayat (2) dinyatakan, aturan Daerah Proinsi dan pengangkatan anggotanya “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan dilakukan dengan Keputusan Gubernur; kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerin­4) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan tahan menurut asas otonomi dan tugas perbantuan.” Ayat Gubernur yang pengangkatan anggotanya ditetapkan (5)-nya menentukan, “Pemerintahan daerah menjalankan dengan Keputusan Gubernur; otonomi seluas­luasnya kecuali urusan pemerintahan yang5) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan oleh undang­undang ditentukan sebagai urusan Pemerin­ Gubernur yang pengangkatan anggotanya ditetapkan tah Pusat”. Pasal 18 ayat (6) menentukan, “Pemerintahan dengan Keputusan Bupati atau Walikota; daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan per­6) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan aturan­peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan Daerah Kabupaten/Kota yang pengangkatan anggotanya tugas perbantuan”. ditetapkan dengan Keputusan Bupati atau Walikota; Demikian pula dalam Bab XII Pasal 30, diatur pula7) Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Bupa- tentang Pertahanan dan Keamanan Negara yang membagi ti/Walikota yang keanggotaannya ditetapkan dengan tugas Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Republik Keputusan Bupati/Walikota. Indonesia secara tegas, yaitu dalam Pasal 30 ayat (3) dan Dari berbagai bentuk dan tingkatan lembaga negara ayat (4). Tentara Nasional Indonesia (TNI) terdiri atas Ang-dan lembaga daerah tersebut di atas, ada beberapa lembaga katan darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara sebagainegara yang disebut-sebut dalam Undang-Undang Dasar alat negara bertugas mempertahankan, melindungi, dan1945. Ada yang oleh UUD disebutkan secara tegas namanya, memelihara keutuhan dan kedaulatan negara. Sedangkanbentuk dan susunan organisasi, dan sekaligus kewenangan- Kepolisian Negara Republik Indonesia merupakan alatnya. Misalnya presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakatPerwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konsti- bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat,tusi, dan Badan Pemeriksa Keuangan ditentukan dengan serta menegakkan hukum.jelas organisasi dan kewenangannya dalam UUD. Dari uraian-uraian di atas, persoalan konstitusionali-
  • 40. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 54 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 55tas lembaga negara itu tidak selalu berkaitan dengan per- Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan antarsoalan derajat hirarkis antara lembaga yang lebih tinggi atau lembaga negara dirumuskan, kemungkinan persengketaanyang lebih rendah kedudukannya secara konstitusional. Per- antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah belumlahsoalan yang juga relean dengan tugas Mahkamah Konstitusi terbayangkan atau bahkan tidaklah tercakup.ialah persoalan apa dan bagaimana Undang-Undang Dasar Alasan yang terpokok ialah bahwa sengketa sema-(UUD) mengatur dan menentukan hal-hal yang berkaitan cam itu tidak relean dalam bangunan negara kesatuan.dengan lembaga negara dimaksud. Sengketa semacam itu dianggap hanya masuk akal terjadi Meskipun kedudukannya lebih rendah dari lembaga di lingkungan negara-negara federal dimana pemerintahkonstitusional yang biasa, tetapi selama ketentuan menge- pusat dan negara bagian dapat dilihat sebagai badan hu-nai lembaga yang bersangkutan diatur dalam Undang-Un- kum sendiri-sendiri. Oleh karena itu, persengketaan antaradang Dasar (UUD), berarti lembaga yang bersangkutan pusat dan daerah tidak boleh terjadi. Tetapi, persoalannyabersangkutan dengan persoalan konstitusionalitas. Jika bukanlah terletak pada masalah status pemerintah daerahdalam rangka pelaksanaan amanat undang-undang dasar dan pemerintah pusat sebagai subyek hukum yang masing-yang terkait dengan keberadaan lembaga yang bersangkutan masing berdiri sendiri atau bukan.menimbulkan konflik hukum (legal dispute) atau sengketa Masalahnya justru terletak pada persengketaan yangkewenangan konstitusional dengan lembaga negara lain- mungkin terjadi sebagai akibat perbedaan penafsiran ked-nya, maka untuk menyelesaikan persengketaan semacam uanya mengenai amanat UUD untuk dilaksanakan olehitu termasuk kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk masing-masing pemerintah pusat dan pemerintah daerahmemutusnya.79 itu. Jika persoalannya dilihat dari sudut pandang seperti Misalnya, antara TNI dan POLRI dapat timbul masa- itu, maka mau tidak mau konflik penafsiran itu harus dise-lah dalam pelaksanaan ketentuan Pasal 30 UUD 1945. Jika lesaikan dengan putusan final dan mengikat oleh Mahkamahpermasalahan itu berkaitan dengan pertentangan penafsiran Konstitusi.mengenai kewenangan masing-masing berdasarkan keten- Di samping uraian di atas, dapat pula dikemukakantuan Pasal 30 ayat (3) versus ayat (4), maka Mahkamah bahwa sebenarnya yang disebut atau disebut-sebut dalamKonstitusilah yang berwenang menentukan penafsiran yang UUD 1945, lebih dari 34 buah. Ada yang hanya disebutbenar atas ketentuan Pasal 30 ayat (3) dan (4) UUD 1945 secara implisit, ada pula yang disebut secara implisit dantersebut. Demikian pula mengenai Pemerintahan Daerah, diatur keberadaannya dalam UUD 1945. Organ, jabatan,jika bersengketa dengan Pemerintah Pusat dalam menafsir- atau lembaga-lembaga dimaksud adalah:kan pengertian yang terkandung di dalam ketentuan Pasal (i) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) diatur18, Pasal 18A, dan Pasal 18B, maka yang berhak memutus- dalam Bab II;kan mana yang benar adalah Mahkamah Konstitusi. (ii) Presiden Republik Indonesia dan Sudah tentu dapat timbul perdebatan tersendiri (iii) Wakil Presiden yang diatur dalam Bab III;mengenai kemungkinan timbulnya sengketa kewenangan (iv) Dewan pertimbangan presiden diatur dalam Pasalantarpemerintah daerah dengan pemerintah pusat ini. 16 UUD 1945;Pertama, dari sudut pandang atau perspektif the framer’s (v) Kementerian Negara diatur dalam Bab V;intent, ketika ketentuan mengenai kewenangan Mahkamah
  • 41. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 56 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 57(vi) Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan lanjut dengan undang-undang; Menteri Pertahanan secara bersama-sama sebagai (xxiii) Satu bank sentral yang ditentukan dalam Bab VIII triumvirat yang diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD dan akan diatur lebih lanjut dengan undang-un- 1945; dang;(vii) Menteri Dalam Negeri sebagai tirumvirat yang (xxiv) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD 1945; dalam Bab VIIIA;(viii) Menteri Pertahanan sebagai triumvirat dalam (xxv) Mahkamah Agung (Bab XIV); Pasal 8 ayat (3) UUD 1945; (xxvi) Mahkamah Konstitusi (Bab XIV);(ix) Duta yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1), (2), dan (xxvii) Komisi Yudisial (Bab XIV); (3) UUD 1945; (xxviii) Tentara Nasional Indonesia (TNI) (Bab XII);(x) Konsul yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1) UUD (xxix) Kepolisian Negara Republik Indonesia (Bab XII). 1945; (xxx) Angkatan Darat (TNI AD) yang diatur dalam Pasal(xi) Pemerintahan Daerah Provinsi diatur dalam Bab 10 UUD 1945; VI yang mencakup: (xxxi) Angkatan Laut (TNI AL) diatur dalam Pasal 10 UUD(xii) Gubernur/Kepala Pemerintah daerah provinsi; 1945;(xiii) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi (DPRD (xxxii) Angkatan Udara (TNI AU) diatur dalam Pasal 10 provinsi); UUD 1945;(xiv) Pemerintahan Daerah Kabupaten yang menca- (xxxiii) Satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus kup: atau istimewa seperti diatur dalam Pasal 18B ayat(xv) Bupati/Kepala Pemerintah daerah kabupaten, (1) UUD 1945; dan (xxxiv) Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan(xvi) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten kekuasaan kehakiman yang diatur dalam Pasal 24 (DPRD Kabupaten); ayat (3) UUD 1945.(xvii) Pemerintahan Daerah Kota; Dari setidaknya ke-34 lembaga tersebut di atas, ada(xviii) Walikota/Kepala Pemerintah Daerah Kota; dan yang substansi kewenangannya belum ditentukan dalam(xix) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota (DPRD UUD 1945, misalnya bank sentral. Dalam Pasal 23D UUD Kota); 1945 hanya ditentukan, “Negara memiliki suatu bank sen­(xx) Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang tral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung diatur dalam Bab VII UUD 1945; jawab, dan independensinya diatur dengan undang­un­(xxi) Dewan Perwakilan Daerah diatur dalam Bab dang”. Artinya, apa yang menjadi kewenangan bank sentral VIIA; itu sendiri masih akan diatur dengan undang-undang. Arti-(xxii) Komisi penyelenggara pemilihan umum yang oleh nya, UUD sama sekali belum memberikan kewenangan apa- undang-undang dinamakan Komisi Pemilihan apa kepada bank sentral yang oleh UU dan oleh kebiasaan Umum (KPU) dalam Bab VIIB dan diatur lebih sejarah selama ini disebut Bank Indonesia. UUD 1945 hanya menyebutkan sifat dari kewenangan bank sentral itu yangpun TNI dan POLRI telah dipisahkan secara tegas menurut UUD 1945, tetapi dinyatakan bersifat independen, meskipun independensinya
  • 42. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 58 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 59itu sendiri masih harus diatur dalam undang-undang. dang”. Yang dimaksud dengan badan-badan lain dalam ayat Sedangkan komisi pemilihan umum, meskipun na- ini antara lain adalah Kejaksaan Agung. Kejaksaan Agungmanya belum disebut secara pasti, tetapi kewenangannya memang tidak disebut secara eksplisit dalam UUD 1945,sebagai penyelenggara sudah ditegaskan. Dalam Pasal 22E tetapi fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman.ayat (5) UUD 1945 ditentukan bahwa “Pemilihan umum Hal mengenai Kejaksaan Agung ini, diatur lebih lanjutdiselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang dalam undang-undang atau bahkan dengan undang-undangbersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Artinya, bahwa ko- tersendiri. Namun, kedudukannya dalam sistem peradilanmisi pemilihan umum itu adalah penyelenggara pemilu, terpadu dan prinsip negara hukum yang demokratis secaradan sebagai penyelenggara ia bersifat nasional, tetap, dan konstitusional jelas sama pentingnya (constitutional impor­mandiri (independen). tance) dengan Kepolisian Negara yang secara khusus diatur Oleh karena itu, baik bank sentral maupun komisi ketentuannya dalam Pasal 30 UUD 1945. Artinya, hal tidakpenyelenggara pemilihan umum masih dapat dilihat segi- diaturnya Kejaksaan Agung dalam UUD 1945, berbandingsegi konstitusionalitas kewenangannya. Jika pelaksanaan dengan diaturnya Kepolisian tidak dapat dijadikan alasanoperasional kewenangan atau sifat kewenangannya itu me- untuk menyatakan bahwa Kepolisian Negara lebih pentingnyimpang dari ketentuan UUD, maka hal demikian dapat atau lebih tinggi kedudukannya konstitusionalnya daripadasaja menjadi objek persengketaan di pengadilan. Sejauh Kejaksaan Agung. Secara konstitusional, kedua-duanyamenyangkut aspek-aspek konstitusionalitas kewenangannya sama-sama penting dalam rangka menjamin tegaknya hu-itu, tidak dapat tidak forum peradilannya adalah Mahkamah kum dan keadilan dalam upaya perwujudan cita-cita negaraKonstitusi. hukum (rechtsstaat atau the rule of law). Dari ke-34 organ atau lembaga-lembaga tersebut di Contoh kejaksaan sebagai lembaga yang tercakupatas yang sama sekali tidak ditentukan hak-hak atau kewe- dalam perkataan “badan-badan lain” menurut Pasal 24nangannya dalam UUD 1945 adalah (i) Duta; (ii) Konsul; ayat (3) itu sejalan pula dengan latar belakang perumusan(iii) Angkatan Darat; (iv) Angkatan Laut; dan (v) Angkatan ketentuan Pasal 24 ayat (3) seperti yang diuraikan di atas.Udara. Organ atau lembaga-lembaga selain bank sentral Pada mulanya, berkembang gagasan untuk mencantum-dan komisi pemilihan umum serta kelima organ terakhir ini kan pengaturan mengenai kejaksaan dalam bab tentangpada umumnya disebut tegas namanya dengan kewenangan Kekuasaan Kehakiman UUD 1945. Ide ini masih tercan-yang juga jelas ditentukan dalam UUD 1945. Oleh karena tum dalam Rancangan Perubahan UUD 1945 yang masihitu, dengan ikut memperhitungkan komisi penyelenggara tersisa sesudah disahkannya Perubahan Ketiga UUD 1945pemilihan umum dan bank sentral, maka dapat dikatakan pada tahun 2001.80 Namun demikian, setelah naskah Per-bahwa dalam UUD 1945, terdapat 34 lembaga atau organ ubahan Keempat disahkan pada tahun 2002, ketentuannegara yang memiliki kewenangan konstitusional atau yang mengenai kejaksaan ini tidak mendapat kesepakatan untukkewenangannya diberikan oleh UUD 1945. dicantumkan dalam pasal secara eksplisit. Sebagai ganti- Di samping itu, dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 nya, muncullah rumusan Pasal 24 ayat (3) tersebut di atas.ditentukan, “Badan­badan lain yang fungsinya berkaitan Karena itu, salah satu badan yang dimaksud dalam ayat inidengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang­un­ memanglah lembaga kejaksaan. Namun karena dinyatakan
  • 43. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 60 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 61disitu badan-badan lain, maka terbuka kemungkinan ada tinggi negara masih tetap relean untuk dikaitkan denganpula badan lain yang terkait dengan kekuasaan kehakiman ketujuh lembaga negara di atas yang diwakili oleh 8 delapanitu selain kejaksaan. jabatan tersebut. Dengan demikian, ada kemungkinan jumlah badan- Kedua, dari 34 lembaga atau lebih tersebut tercatatbadan lain itu lebih dari satu, sehingga jumlah keseluruhan beberapa lembaga negara yang kewenangannya langsunglembaga negara berdasarkan UUD 1945 juga lebih dari 34 diberikan oleh undang-undang dasar, tetapi tidak tepatbuah. Misalnya, selain kejaksaan, lembaga lain yang juga untuk disebut sebagai lembaga tinggi negara. Sebabnya ia-berkaitan fungsinya dengan kekuasan kehakiman adalah lah (i) fungsinya hanya bersifat supporting atau auxiliaryKomisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Ad- terhadap fungsi utama, seperti Komisi Yudisial yang bersifatokat, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, dan para pejabat penunjang terhadap kekuasaan kehakiman. Tugas komisiyang tergolong ke dalam pengertian penyidik pegawai neg- ini sebenarnya bersifat internal di lingkungan kekuasaaneri sipil (PPNS), seperti petugas bea cukai, petugas pajak, kehakiman, tetapi agar pengawasan yang dilakukannyapetugas Dinas Lalu Lintas Angkutan Jalan Raya (DLLAJR), efektif, kedudukannya dipastikan bersifat independen didan bahkan termasuk TNI Angkatan Laut yang mempunyai luar dan sederajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamahkewenangan tertentu di bidang penyidikan dalam kasus-ka- Konstitusi; (ii) pemberian kewenangan konstitusional yangsus tindak pidana di laut.81 Dengan perkataan lain, apabila eksplisit hanya dimaksudkan untuk menegaskan kedudu-ditambah dengan lembaga-lembaga atau badan-badan lain kan konstitusionalnya yang independen, meskipun tetapyang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman berada dalam ranah atau domain urusan pemerintahan,sebagaimana dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) UUD 1945, seperti misalnya Tentara Nasional Indonesia dan Kepoli-maka jelaslah bahwa jumlah lembaga negara yang disebut sian Negara; (iii) penentuan kewenangan pokoknya dalamsecara eksplisit dan implisit dalam UUD 1945 berjumlah undang-undang dasar hanya bersifat by implication, bukanlebih dari 34 buah. dirumuskan secara tegas (strict sense), seperti kewenangan Ke-34 organ negara atau lebih itu sendiri dapat pula sebagai penyelenggara pemilihan umum yang dikaitkandibagi ke dalam beberapa kelompok. Pertama, kelompok dengan komisi pemilihan umum. Bahkan komisi pemilihanlembaga negara yang dapat disebut sebagai Lembaga inipun tidak tegas ditentukan namanya dalam UUD 1945,Tinggi Negara (LTN), yaitu (i) Presiden dan Wakil Presiden melainkan hanya ditegaskan oleh undang-undang; atau (iv)sebagai satu kesatuan institusi; (ii) DPR; (iii) DPD; (iv) karena keberadaan kelembagaannya atau kewenangannyaMPR; (v) MK; (vi) MA; dan (vii) BPK. Jika Presiden dan tidak tegas ditentukan dalam undang-undang dasar, melain-Wakil Presiden serta lembaga-lembaga tinggi negara terse- kan hanya disebut akan ditentukan diatur dengan undang-but dilihat dari segi pejabatnya, maka jumlahnya menjadi undang, seperti keberadaan bank sentral yang menurutdelapan yang masing-masing diwakili oleh (i) Presiden; Pasal 23D UUD 1945 masih akan diatur dengan undang-(ii) Wakil Presiden; (iii) Ketua DPR; (iv) Ketua DPD; (v) undang. Tetapi, dalam undang-undang dasar ditentukanKetua MPR; (vi) Ketua MK; (vii) Ketua MA; dan (viii) Ketua bahwa kewenangan itu harus bersifat independen. Artinya,BPK. Meskipun sekarang kita tidak lagi mengenal adanyalembaga tertinggi negara, namun sebutan sebagai lembaga TNI Angkatan Laut tetap menjalankan tugas-tugas penyidikan dalam kasus- kasus pidana-pidana tertentu yang terjadi dalam lingkup tugas keamanan di
  • 44. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 62 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 63by implication kewenangan bank sentral itu diatur juga dalam rangka perwujudan prinsip-prinsip good governancedalam UUD 1945, meskipun bukan substansinya, melainkan dalam rangka pelayanan umum (public services). Cita-citahanya kualitas atau sifatnya. UUD 1945 sebagai konstitusi negara kesejahteraan82 atau Dengan demikian, di samping lembaga-lembaga ne- welfare state, yang oleh Bung Hatta pernah diterjemahkangara yang secara eksplisit disebut dalam UUD 1945, ada dengan perkataan negara pengurus83, juga berkaitan denganpula lembaga-lembaga negara yang memiliki constitutional fungsi lembaga seperti ombudsman yang dapat berperanimportance yang sama dengan lembaga negara yang dise- penting dalam pengawasan dan penyaluran keluhan-kelu-butkan dalam UUD 1945, meskipun keberadaannya hanya han masyarakat akan buruknya kualitas pelayanan umumdiatur dengan atau dalam undang-undang. Baik yang diatur (public services) oleh birokrasi pemerintahan. Jika lembagadalam UUD maupun yang hanya diatur dengan atau dalam ombudsman ini dibentuk berdasarkan undang-undang, bu-undang-undang, asalkan sama-sama memiliki constitu­ kan tidak mungkin suatu kali nanti dapat pula berkembangtional importance, dapat dikategorikan sebagai lembaga penafsiran bahwa lembaga ini juga akan dianggap sebagainegara yang memiliki derajat konstitusional yang serupa, lembaga yang penting secara konstitusional.84tetapi tidak dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Khusus mengenai Komisi Yudisial, dapat dikatakan Lembaga-lembaga negara dalam kategori kedua ini bahwa kedudukannya secara struktural sederajat denganyang memenuhi keempat kriteria di atas adalah (i) Komisi Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Akan tetapi,Yudisial; (ii) Menteri dan Kementerian Negara; (iii) Menteri secara fungsional, peranannya bersifat penunjang (auxi­Triumpirat; (iv) Dewan pertimbangan presiden; (v) Bank liary) terhadap lembaga kekuasaan kehakiman. Komisisentral; (vi) Tentara Nasional Indonesia; (vii) Kepolisian Yudisial, meskipun fungsinya terkait dengan kekuasaanNegara; dan (viii) Komisi penyelenggara pemilihan umum. kehakiman, tetapi tidak menjalankan fungsi kekuasaanDi samping kedelapan lembaga negara yang disebut secara kehakiman. Komisi Yudisial bukanlah lembaga penegakeksplisit ataupun implisit dalam UUD 1945 tersebut, ada norma hukum (code of law), melainkan lembaga penegakpula lembaga-lembaga negara yang murni diciptakan oleh norma etik (code of ethics). Lagi pula komisi ini hanyaundang-undang, yang dapat dikategorikan sebagai lembaga berurusan dengan persoalan kehormatan, keluhuran mar-yang memiliki constitutional importance juga. Lembaga- tabat, dan perilaku hakim, bukan dengan lembaga peradilanlembaga seperti dimaksud misalnya adalah (ix) Kejaksaan atau lembaga kekuasaan kehakiman secara institusional.Agung; (x) Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi Keberadaannyapun sebenarnya berasal dari lingkungan(KPK); dan (xi) Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOM- internal hakim sendiri, yaitu dari konsepsi mengenai majelisNAS HAM); dan lain-lain sebagainya. kehormatan hakim yang terdapat di dalam dunia profesi Misalnya, ombudsman yang mempunyai peran penting kehakiman dan di lingkungan Mahkamah Agung. Artinya, sebelumnya, fungsi ethical auditor ini bersifat internal.laut. Dengan perkataan lain, untuk membantu tugas-tugas Kepolisian di laut,sampai sekarang tugas-tugas tersebut masih ditangani oleh TNI Angkatan Namun, untuk lebih menjamin efektifitas kerjanya dalamLaut. rangka mengawasi perilaku hakim, maka fungsinya ditarik82 Jimly Asshiddiqie, “UUD 1945: Konstitusi Negara Kesejahteraandan Realitas di Masa Depan”, Pidato Pengukuhan Guru Besar pada Fakultas keluar menjadi external auditor yang kedudukannya dibuatHukum Uniersitas Indonesia, Jakarta, 1998. sederajat dengan para hakim yang berada di lembaga yang83 Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi
  • 45. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 64 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 65sederajat dengan pengawasnya. Komisi Yudisial bukan lembaga yudikatif, eksekutif, apalagi Memang benar bahwa kewenangan Komisi Yudisial, legislatif. Ia hanya berfungsi menunjang tegaknya kehor-seperti halnya Mahkamah Agung dan Mahkamah Konsti- matan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim sebagaitusi, juga diatur dalam UUD 1945. Tepatnya, Mahkamah pejabat penegak hukum dan lembaga yang menjalankanAgung diatur dalam Pasal 24A, Komisi Yudisial dalam Pasal fungsi kekuasaan kehakiman (judiciary).24B, sedangkan Mahkamah Konstitusi dalam Pasal 24C Dengan demikian, dalam menjalankan tugas dan ke-UUD 1945. Akan tetapi, pengaturan mengenai kewenangan wenangannya, Komisi Yudisial juga bekerja berdampingansesuatu lembaga dalam UUD tidak mutlak harus diartikan dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bukanbahwa lembaga yang bersangkutan adalah lembaga yang dengan pemerintah ataupun dengan lembaga perwakilandapat dikategorikan sebagai lembaga tinggi negara. Sebab- rakyat. Dalam bekerja, Komisi Yudisial, meskipun tetapnya ialah Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara bersifat independen, haruslah lebih dekat dengan Mah-juga diatur kewenangannya dalam UUD 1945, yaitu dalam kamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bukan denganPasal 30. Namun, fungsi organisasi tentara dan kepolisian pemerintah ataupun dengan parlemen. Lebih tegasnya,sebenarnya termasuk ke dalam kategori fungsi pemerin- Komisi Yudisial harus mengambil jarak sehingga tidak men-tahan (eksekutif), sehingga kedudukan protokolernya tidak jadi alat politik para politisi, baik yang menduduki jabatandapat disederajatkan dengan Presiden, Wakil Presiden, DPR, eksekutif maupun legislatif, pemerintah ataupun lembagaDPD, MPR, MK, MA, dan BPK hanya karena kewenangannya perwakilan rakyat untuk mengontrol dan menginterensisama-sama diatur dalam UUD 1945. Mirip dengan itu, maka independensi kekuasaan kehakiman.Komisi Yudisial juga tidak dapat disejajarkan dengan lem- Dari ke-34 atau lebih lembaga negara yang samabaga tinggi negara yang lain hanya karena kewenangannya sekali tidak atau belum ditentukan substansi kewenangan-diatur dalam Pasal 24B seperti halnya kewenangan tentara nya dalam UUD 1945 adalah pula bank sentral. Mengenaidan kepolisian yang diatur dalam Pasal 30 UUD 1945. bank sentral ini, Pasal 23D UUD 1945 hanya menentukan, Secara struktural dapat dikatakan bahwa Komisi “Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, ke­Yudisial memang sederajat dengan Mahkamah Agung dan dudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independen­Mahkamah Konstitusi. Namun, karena sifat fungsinya yang sinya diatur dengan undang­undang”. Artinya, apa yangkhusus dan bersifat penunjang (auxiliary), maka kedudukan menjadi kewenangan bank sentral itu sendiri masih akanprotokolernya tidak perlu dipahami sebagai lembaga yang diatur dengan undang-undang. Artinya, undang-undang pemohon dalam perkara konstitusi guna menampung keluhan-keluhandiperlakukan sama dengan Mahkamah Agung dan Mahka- konstitusional (constitutional complaint) warga negara terhadap sesuatumah Konstitusi serta DPR, MPR, DPD, dan BPK. Karena, undang-undang ataupun konstitusionalitas tindakan pemerintahan lainnya.Komisi Yudisial itu sendiri bukanlah lembaga negara yang Kedua ide ini, memang tidak berhasil memperoleh kesepakatan. Tetapi, ide ini muncul bukan tanpa alasan rasional sesuai tingkat perkembanganmenjalankan fungsi kekuasaan negara secara langsung. kebutuhan kenegaraan Indonesia dewasa ini dan nanti. Oleh karena itu, mungkin saja ide semacam ini akan muncul lagi dan mendapat tempat didan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. masa depan.84 Dalam rangka perubahan UUD 1945, pernah berkembang ide un- 85 Lihat misalnya R. Ali Rido, Badan Hukum dan Kedudukan Badantuk mencantumkan keberadaan ombudsman dalam UUD 1945. Di samping Hukum Perseroan, Perkumpulan, Koperasi, Yayasan, Wakaf, Penerbititu, dalam RUU tentang Mahkamah Konstitusi, lembaga ini juga pernah Alumni, Bandung, 2001, hal. 7-8. Bandingkan dengan C.S.T. Kansil dandiusulkan agar diberi kedudukan hukum (legal standing) untuk menjadi Cristine S.T. Kansil, Pokok­Pokok Badan Hukum, Pustaka Sinar Harapan,
  • 46. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 66 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 67dasar sama sekali belum memberikan kewenangan apa- laku Menteri Triumpirat, (vii) Menteri Pertahanan selakuapa kepada bank sentral yang oleh UU dan oleh kebiasaan Menteri Triumpirat, (viii) Dewan pertimbangan presiden;sejarah selama ini disebut Bank Indonesia. Yang ditentukan (ix) Pemerintahan Daerah Provinsi; (x) Gubernur/Kepaladalam UUD 1945 hanya sifat kewenangan bank sentral itu, Pemerintah daerah provinsi; (xi) Dewan Perwakilan Rakyatyaitu diharuskan bersifat independen. Dengan demikian, Daerah Provinsi; (xii) Pemerintahan Daerah Kota; (xiii)harus diakui, tetap ada persoalan konstitusionalitas yang ter- Walikota/Kepala Pemerintah Daerah Kota; (xiv) Dewankait dengan kewenangan bank sentral ini, bukan mengenai Perwakilan Rakyat Daerah Kota; (xv) Pemerintahan Daerahsubstansinya, tetapi mengenai sifat kewenangan konstitu- Kabupaten; (xvi) Bupati/Kepala Pemerintah daerah kabu-sionalnya itu. Artinya, bank sentral juga dapat menghadapi paten; (xvii) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten;persoalan konstitusionalitas kewenangan yang menjadi (xviii) Satuan pemerintahan daerah yang bersifat khususobyek perkara di Mahkamah Konstitusi. atau istimewa; (xix) Dewan Perwakilan Rakyat; (xx) Dewan Sedangkan komisi penyelenggara pemilihan umum, Perwakilan Daerah; (xxi) Komisi pemilihan umum; (xxii)meskipun namanya belum disebut secara pasti, tetapi kewe- Badan Pemeriksa Keuangan; (xxiii) Mahkamah Agung;nangannya sebagai penyelenggara sudah ditegaskan. Dalam (xxiv) Mahkamah Konstitusi; (xxv) Komisi Yudisial; (xxvi)Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 ditentukan bahwa “Pemilihan Bank Sentral; (xxvii) Tentara Nasional Indonesia; dan (xx-umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum viii) Kepolisian Negara Republik Indonesia.yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Artinya, bahwa Sedangkan lima organ atau jabatan lainnya, ke-komisi pemilihan umum itu adalah penyelenggara pemilu, wenangannya sama sekali tidak atau belum disebut dalamdan sebagai penyelenggara pemilu ia diharuskan bersifat UUD 1945, baik secara implisit ataupun apalagi secaranasional, tetap, dan mandiri (independen). eksplisit. Kelima organ yang dimaksud adalah (i) Duta; (ii) Organ atau lembaga-lembaga selain bank sentral dan Konsul; (iii) Angkatan Darat; (iv) Angkatan Laut; dan (v)komisi pemilihan umum tersebut pada umumnya disebut Angkatan Udara. Sementara itu, seperti telah diuraikan ditegas namanya dengan kewenangan yang ditentukan dengan atas, ada pula beberapa lembaga lain yang termasuk kategorijelas pula dalam UUD 1945. Dapat dikatakan, dari 34 lem- seperti yang dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) UUD 1945.baga negara yang telah diuraikan di atas, ada 28 lembaga Badan-badan lain dimaksud dapat disebut sebagai lembagayang kewenangannya ditentukan baik secara umum maupun negara yang juga memiliki constititonal importance atausecara rinci dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun yang secara konstitusional dianggap penting tetapi belum1945. Ke-28 lembaga negara inilah yang dapat disebut seb- disebut secara eksplisit dalam UUD 1945.agai lembaga negara yang memiliki kewenangan konstitu-sional atau yang kewenangannya diberikan secara eksplisit C. BADAN HUKUM PUBLIKoleh UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ke-28 lembaga negara itu adalah: (i) Majelis Permu- 1. Pengertian Badan Hukumsyawaratan Rakyat; (ii) Presiden; (iii) Wakil Presiden; (iv)Menteri atau Kementerian Negara; (v) Menteri Luar Negeri Dalam ilmu hukum, subjek hukum (legal subject)selaku Menteri Triumpirat, (vi) Menteri Dalam Negeri se- adalah setiap pembawa atau penyandang hak dan kewajiban
  • 47. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 68 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 69dalam lalu lintas atau hubungan-hubungan hukum. Pemba- gezamenlijke vermogens theorie dari P.A. Molengraaffwa hak dan kewajiban itu dapat merupakan orang yang biasa yang juga diikuti oleh Star Busmann, R. Kranenburg, dandisebut juga natuurlijke persoon (menselijk persoon) atau lain sebagainya.bukan orang yang biasa disebut pula dengan rechtspersoon. Menurut Molengraaff, badan hukum pada hakikatnyaRechtspersoon itulah yang biasa dikenal sebagai badan merupakan hak dan kewajiban dari para anggotanya secarahukum yang merupakan persona ficta atau orang yang bersama-sama, dan di dalamnya terdapat harta kekayaandiciptakan oleh hukum sebagai persona (orang fiktif). bersama yang tidak dapat dibagi-bagi. Setiap anggota ti- Pandangan demikian dianut oleh banyak sarjana, se- dak hanya menjadi pemilik sebagai pribadi untuk masing-perti Carl on Saigny, C.W. Opzoomer, A.N. Houwing, dan masing bagiannya dalam satu kesatuan yang tidak dapatjuga Langemeyer. Mereka berpendapat bahwa badan hukum dibagi-bagi itu, tetapi juga sebagai pemilik bersama untukitu hanyalah fiksi hukum, yaitu merupakan buatan hukum keseluruhan harta kekayaan, sehingga setiap pribadi anggotayang diciptakan sebagai bayangan manusia yang ditetapkan adalah juga pemilik harta kekayaan yang terorganisasikanoleh hukum negara. Oleh karena itu, dalam berbagai litera- dalam badan hukum itu.tur, aliran pandangan yang demikian ini disebut sebagai Sementara itu, berbeda dari teori fiksi dari on Saig-teori fiktif atau teori fiksi.85 ny, Otto on Gierke memandang badan hukum sebagai Di samping itu, ada pula beberapa sarjana yang men- sesuatu yang nyata (realiteit), bukan fiksi. Teori Otto vondekati persoalan badan hukum ini dari segi harta kekayaan Gierke yang juga diikuti oleh L.C. Polano ini kadang-kadangyang dipisahkan tersendiri. Pandangan begini biasa disebut disebut juga teori organ yang memberikan gambaran bahwateori pemisahan kekayaan dengan beberapa ariasi. Teori badan hukum merupakan een bestaan, dat hun realiteitvan het ambtelijk vermogen yang diajarkan oleh Holder dan dari konstruksi yuridis seolah-olah sebagai manusia yangBinder mengembangkan pandangan bahwa badan hukum sesungguhnya dalam lalu lintas hukum, yang juga mempu-adalah badan yang mempunyai harta yang berdiri sendiri nyai kehendak atau kemauan sendiri yang dibentuk melaluiyang dimiliki oleh pengurus harta itu karena jabatannya alat-alat kelengkapannya yaitu pengurus dan anggotanya,sebagai pengurus harta yang bersangkutan. dan sebagainya. Apa yang mereka putuskan dianggap seb- Teori zweck vermogen ataupun doelver mogens theo­ agai kemauan badan hukum itu sendiri.rie yang diajarkan oleh A. Brinz dan F. J. an der Heyden Semua pandangan teoritis tersebut berusaha mem-mengembangkan pendapat bahwa badan hukum merupa- berikan pembenaran ilmiah terhadap keberadaan badankan badan yang mempunyai hak atas kekayaan tertentu hukum sebagai subyek hukum yang sah dalam lalu lintasyang tidak dimiliki oleh sebagai subyek manusia manapun hukum. Teori propriete collective atau gezamenlijke vermo­yang dibentuk untuk tujuan melayani kepentingan tertentu. gens theorie pada umumnya relean diberlakukan untukAdanya tujuan itulah yang menentukan bahwa harta kekay- korporasi ataupun badan hukum yang mempunyai anggotaaan dimaksud sah untuk diorganisasikan menjadi badan lainnya. Tetapi untuk badan hukum yayasan, teori ini kuranghukum. cocok dipakai. Selain itu, tentu ada pula teori lain lagi, seperti teori Sebaliknya, teori kekayaan bertujuan (doelver mogensorgan yang diajarkan oleh Otto on Gierke, dan teori pro­ theorie) justru hanya tepat untuk badan hukum yayasanpriete collective yang diajarkan oleh Marcel Planiol atau (stiftung, stichting, wakaf) yang tidak mempunyai anggota.
  • 48. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 70 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 71Sementara itu, teori fiktie dan teori organ yang nampaknya dalam hukum pidana tidak mungkin kecuali hanya terhadapberkebalikan, sebenarnya, dapat dilihat sebagai dua sisi manusia (natuurlijke persoon). Akan tetapi, menurut Pauldari mata uang yang sama saja, yaitu bahwa badan hukum Scholten, dalam bidang keperdataan, penghinaan dapatitu dapat diakui sebagai subyek hukum sebagai rechtsper­ saja terjadi oleh dan terhadap badan hukum yang berakibatsoon atau menselijk persoon yang merupakan lawan kata merugikan kehormatan dan nama baik (citra) badan hukumdan sekaligus pasangan bagi konsep orang sebagai subyek itu. Oleh sebab itu, akibat penghinaan itu, badan hukumhukum atau natuurlijke persoon. yang bersangkutan dapat digugat perdata. Oleh karena sebagai subyek hukum, keduanya –yaitu Di samping semua uraian tersebut di atas, yang juganatuurlijke persoon dan rechtspersoon– pada dasarnya penting dikemukakan ialah bahwa setiap badan hukumsama saja, apa dengan begitu keduanya mempunyai ke- yang dapat dikatakan mampu bertanggungjawab (rechts­mampuan yang juga sama dalam melakukan semua jenis bevoegheid) secara hukum,87 haruslah memiliki empatperbuatan hukum? Jawabnya jelas tidak. Badan hukum itu unsur pokok, yaitu:tidak mempunyai kehendak sendiri. Ia hanya dapat melaku- 1) Harta kekayaan yang terpisah dari kekayaan subyek hu-kan perbuatan melalui perantaraan orang-orang biasa kum yang lain;(natuurlijke persoon) yang menjadi pengurusnya. Pengurus 2) Mempunyai tujuan ideal tertentu yang tidak bertentang-itu bekerja tidak untuk dirinya sendiri atau sekurangnya an dengan peraturan perundang-undangan;tidak semata untuk dirinya sendiri, melainkan untuk dan 3) Mempunyai kepentingan sendiri dalam lalu lintas hu-atas nama badan hukum itu.86 kum; Oleh karena kekhususannya jika dibandingkan dengan 4) Ada organisasi kepengurusannya yang bersifat teratursubyek hukum orang biasa (natuurlijke persoon) itu, maka menurut peraturan perundang-undangan yang berlakutidak semua perbuatan hukum dapat dilakukan oleh badan dan peraturan internalnya sendiri.hukum. Artinya, badan hukum tidak dapat menerima semua Unsur kekayaan yang terpisah dan tersendiri darijenis hak dan menjalankan semua jenis kewajiban seperti pemilikan subyek hukum lain, merupakan unsur yang pa-halnya manusia biasa (natuurlijke persoon). Semua badan ling pokok dalam suatu badan untuk disebut sebagai badanhukum memang dapat mempunyai harta kekayaan, tetapi hukum (legal entity) yang berdiri sendiri. Unsur kekayaanjenis-jenis haknya berbeda-beda satu sama lain. Misalnya, yang tersendiri itu merupakan persyaratan penting bagiyayasan tanah wakaf tidak boleh dibebani hak milik atas badan hukum yang bersangkutan (i) sebagai alat baginyatanah. Karena badan hukum tidak dapat meninggal dunia, untuk mengejar tujuan pendirian atau pembentukannya.maka apabila ia bubar, kekayaannya tidak dapat diwariskan Kekayaan tersendiri yang dimiliki badan hukum itu; (ii)kepada ahli waris para pengurusnya. dapat menjadi objek tuntutan dan sekaligus menjadi; (iii) Mahkamah Agung Belanda dalam putusannya tanggal objek jaminan bagi siapa saja atau pihak-pihak lain dalam16 Februari 1891 (W. 6083) menyatakan bahwa penghinaan mengadakan hubungan hukum dengan badan hukum yang2002, hal. 14. bersangkutan.86 Soediman Kartohadiprodjo, Pengantar Tata Hukum di Indonesia,Penerbit Pembangunan, Jakarta, 1965, hal. 39. Dengan adanya unsur keterpisahan harta ini, maka87 W.C.K. van der Grinten, Asser’s Handleiding tot de Beoefening van siapa yang saja yang menjadi pendiri dan pengurus badanhet Nderlands Burgerijk Recht, Zwolle, 1973, hal. 132-dst dalam Arifin P.
  • 49. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 72 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 73hukum serta pihak-pihak lain yang berhubungan dengan penting dirumuskan dengan jelas, sehingga upaya-upayabadan hukum yang bersangkutan, haruslah benar-benar yang perlu dilakukan untuk mencapainya juga menjadimemisahkan antara unsur pribadi beserta hak milik pribadi, jelas.dengan institusi dan harta kekayaan badan hukum yang Kejelasan hubungan antara usaha dan tujuan itulahbersangkutan. Karena itu, perbuatan hukum pribadi orang yang nantinya akan menentukan lingkup kompetensi atauyang menjadi anggota atau pengurus badan hukum itu den- kewenangan badan hukum itu sendiri sebagai subyek hukumgan pihak ketiga tidak mempunyai akibat hukum terhadap dalam dinamika lalu lintas hubungan-hubungan hukum.harta kekayaan badan hukum yang sudah terpisah tersebut. Kejelasan ini penting, karena badan hukum hanya dapatMenurut Arifin Soeria Atmadja, kekayaan badan hukum bertindak melalui perantaraan organ-organ jabatan yangyang terpisah itu, membawa akibat antara lain: ada di dalamnya, dimana pemegang jabatan-jabatan itua. kreditur pribadi para anggota badan hukum yang ber- pada akhirnya adalah orang per orang pengurusnya atau sangkutan tidak mempunyai hak untuk menuntut harta anggotanya. Dengan adanya kejelasan lingkup kompetensi kekayaan badan hukum tersebut; itu, tentu akan mudah untuk membedakan mana perbuatanb. para anggota pribadi tidak dapat menagih piutang badan yang bersifat pribadi dari pengurusnya dan mana perbuatan hukum terhadap pihak ketiga; yang merupakan perbuatan badan hukum itu sebagai subyekc. kompensasi antara hutang pribadi dan hutang badan hukum (rechtspersoon). hukum tidak dimungkinkan; Misalnya, seorang pengurus suatu badan hukumd. hubungan hukum, baik persetujuan maupun proses yayasan pendidikan menggunakan uang kas yayasan itu antara anggota dan badan hukum, dilakukan seperti untuk keperluan membeli kado bagi anak tetangganya halnya antara badan hukum dengan pihak ketiga; yang menikah, harus dicatat sebagai hutang pribadi yange. pada kepailitan, hanya para kreditur badan hukum dapat bersangkutan kepada badan hukum yayasan. Karena kegiat- menuntut harta kekayaan yang terpisah. an menyumbang untuk kado perkawinan tidak ada kaitan Dalam setiap badan hukum dipersyaratkan pula ad- sama sekali dengan tujuan dan lingkup kegiatan badananya tujuan tertentu yang tidak bertentangan dengan per- hukum yayasan pendidikan yang bersangkutan. Kegiatanaturan perundang-undangan. Tujuan badan hukum dapat pemberian kado itu adalah perbuatan pribadi pengurus yangberupa tujuan yang bersifat ideal tertentu, ataupun tujuan bersangkutan yang tentunya harus dipertanggungjawabkanyang relatif lebih praktis yang bersifat komersial atau yang secara pribadi pula.berkaitan dengan keuntungan. Misalnya, badan hukum Unsur ketiga yang harus dimiliki oleh setiap badandapat berorientasi mencari keuntungan (profit­oriented) hukum adalah kepentingan tersendiri dalam lalu lintasatau tidak mencari keuntungan (non­profit­oriented). Tu- hukum. Sebagai akibat adanya kekayaan yang tersendirijuan-tujuan itu haruslah merupakan tujuan badan hukum dan tujuan serta aktiitas tersendiri, maka badan hukumsebagai institusi yang terpisah dari tujuan-tujuan yang (rechtspersoon) juga mempunyai kepentingan-kepentinganbersifat pribadi dari para pendirinya ataupun pengurusnya. juga Pasal 29 KUH Perdata. 88 J.H.A. Logeman, Over de Theori van een Stellig Staatsrecht, ter-Karena itu, tujuan-tujuan institusi badan hukum ini sangat jemahan Makkatutu dan J.C. Pangkerego dalam bahasa Indonesia, TentangSoeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum: Teori, Praktek, Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif, dengan diberi pengantar oleh G.J.dan Kritik, Badan Penerbit Universitas Indonesia, 2005, hal. 124-125. Lihat Resink, Ichtiar Baru-van Hoeve, 1975, hal. 69.
  • 50. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 74 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 75subyektif yang tersendiri pula dalam pergaulan hukum. Ke- Organisasi yang baik dan teratur biasanya selalupentingan-kepentingan subyektifnya itu sendiri dilindungi menjadikan anggaran dasar sebagai konstitusi, anggaranoleh hukum, sehingga setiap badan hukum dapat memper- rumah tangga, dan peraturan-peraturan keorganisasiantahankan kepentingannya itu terhadap pihak lain dalam lainnya serta kode etika yang berlaku secara internal seba-pergaulan hukum (rechtsbetrekking).88 gai pegangan atau rujukan dalam setiap kegiatan keorgani- Unsur terakhir atau keempat adalah adanya organisa- sasian. Jika timbul permasalahan, perbedaan pendapat,si kepengurusan yang bersifat teratur menurut peraturan atau perselisihan antar pengurus atau anggota, di dalamperundang-undangan negara dan peraturan-peraturan in- berbagai peraturan tersebut tentunya sudah diatur adanyaternalnya sendiri. Di satu pihak badan hukum terikat pada mekanisme penyelesaian yang dapat dijadikan rujukan.hukum negara (state law), tetapi secara internal badan Dengan demikian, perbedaan pendapat tidak perlu menye-hukum itu juga terikat pada internal law yang berlaku di babkan timbulnya perpecahan organisasi yang tidak dapatdalamnya, yaitu yang tertuang dalam anggaran dasar dan diselesaikan secara damai dan bermartabat sesuai dengananggaran rumah tangga serta peraturan-peraturan yang perangkat norma hukum dan etika (rule of law ataupun ruledibuat secara internal oleh pengurusnya. Keteraturan organ- of ethics) yang berlaku.isasi badan hukum itu, di samping ditentukan oleh ketaatan Jika keempat unsur pokok yang diuraikan di atas itukepada norma-norma hukum negara, juga tergantung ke- sudah terpenuhi, maka suatu badan atau organisasi tertentupada ketaatan terhadap norma-norma hukum yang berlaku dapat disebut sebagai badan hukum. Namun dalam praktik,secara internal tersebut. meskipun organisasi itu telah memenuhi unsur-unsur per- Setiap badan hukum hanya dapat bertindak melalui tama sampai dengan unsur keempat, tetapi selama belumorgan kepengurusannya. Karena itu, keteraturan organisa- terdaftar sebagai badan hukum, organisasi itu secara formalsi kepengurusan badan hukum itu menjadi sangat penting. belum dapat diakui sah sebagai badan hukum. Karena itu,Dalam anggaran dasar harus diatur pembagian tugas dan timbul persoalan mengenai apakah pendaftaran sebagaitanggungjawab yang baru dan jelas (stelselmatige arbeids­ badan hukum juga dapat disebut sebagai unsur kelima darideling) agar tidak timbul masalah dalam upaya mencapai tu- badan hukum. Jika suatu organisasi telah resmi terdaftarjuan organisasi badan hukum yang bersangkutan. Anggaran menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku, ba-dasar badan hukum itu tidak ubahnya merupakan konstitusi rulah statusnya sebagai badan hukum dapat dikatakan sahatau hukum yang tertinggi dalam setiap organisasi badan menurut hukum. Karena itu, apa salahkah tindakan pendaf-hukum. Anggaran dasar sebagai konstitusi itu dijabarkan taran itu juga dianggap sebagai unsur pokok kelima?lagi dalam anggaran rumah tangga, dan berbagai peraturan Pada umumnya, untuk dapat diakui sebagai badanyang ditetapkan oleh pengurus. Di samping itu, dapat pula hukum (rechtspersoon), tentunya organisasi yang ber-dibentuk tersendiri adanya Code of Ethics yang diberlaku- sangkutan harus didaftarkan menurut ketentuan peraturankan bagi pengurus dan anggota, jika anggota badan hukum perundang-undangan yang berlaku. Akan tetapi, di antarayang bersangkutan sangat banyak jumlahnya dan memang para sarjana ada juga yang berpendapat lain mengenai halmemerlukan kode etika atau kode perilaku yang tersendiri. itu. Di samping itu, masing-masing bentuk badan hukum juga berlain-lainan pula pengaturannya mengenai saat ter-
  • 51. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 76 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 77bentuknya badan hukum itu. Misalnya, koperasi dibentuk gan yang berlaku dan peraturan internalnya sendiri; dan (v)dengan atau dianggap terbentuk pada saat hasil musyawarah terdaftar sebagai badan hukum sesuai dengan peraturanrapat anggota untuk tujuan pendirian koperasi itu selesai perundang-undangan yang berlaku.memutuskan hal itu. perseroan terbatas dibentuk dan disah- Dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, krite-kan pada saat badan hukumnya disahkan oleh menteri yang ria suatu lembaga atau organisasi dapat dikatakan sebagaiberwenang untuk itu, dan lain sebagainya. badan hukum atau bukan, tidaklah dirinci diatur. Titel Menurut Paul Scholten dan juga Pitlo, tidak benar jika XIX Pasal 1653 Burgerlijk Wetboek hanya menyebut vandikatakan bahwa suatu yayasan memperoleh status badan Zedelijke lichaam atau rechtspersoon yang dalam bahasahukum dengan mencatatkannya dalam daftar seperti yang Indonesia biasa diterjemahkan dengan perkumpulan.90dimaksud dalam Pasal 3 Armenwet Tahun 1912. Menurut Menurut Arifin Soeria Atmadja, terjemahan zedelijke licha­Paul Scholten, “... kita harus menerima bahwa yayasan am dengan perkumpulan itu adalah keliru, karena menurutsudah lebih dulu berkedudukan sebagai badan hukum dan Fockema Andreae, zedelijke lichaam itu identik denganmemperoleh kedudukan itu dari sumber lain”.89 rechtspersoon.91 Akan tetapi, sesuai tuntutan perkembangan modern, Dalam Pasal 1653 Burgerlijk Wetboek dinyatakan,pendaftaran status badan hukum itu sekurang-kurangnya “Behalve de eigenlijke maatschap erkent de wet ook ver­dapat dilihat sebagai syarat formil selain keempat syarat ma- eenigingen van personen als zedelijke lichamen het zijteriil yang sudah disebut sebagai unsur pokok dalam uraian dezelve op openbaar gezag als zoodaniniginge­steld ofdi atas. Untuk kepentingan tertib hukum, sudah seharusnya, ekend, het zij als geoorlofd zijn toe gelaten, of aleen tot eensemua badan hukum terdaftar, dan status pendaftaran itu bepaalde oog merk, niet strijdig met de wetten of met dediberi arti dengan ditambahkan sebagai syarat formil yang goede zeden, zijn zamengesteld”.92 Secara bebas, ketentuandiperlukan untuk sahnya badan hukum itu dalam lalu lintas Pasal 1653 B.W. tersebut dapat diterjemahkan, “Selain per-hukum di mata negara. seroan sejati, oleh undang-undang dikenal pula perkum- Dengan demikian, di alam hukum modern dewasa ini, pulan-perkumpulan orang-orang sebagai badan hukum,untuk dapat disebut sebagai badan hukum, suatu organisasi, baik karena didirikan atau diakui oleh pemerintah sebagaibadan, perkumpulan, atau suatu perikatan hukum sebaiknya pemegang otoritas publik maupun karena telah diterimaharuslah memenuhi lima unsur persyaratan sekaligus. Ke- adanya atau karena telah berdiri untuk maksud-maksudlima unsur persyaratan itu adalah adanya (i) harta kekayaan tertentu yang tidak bertentangan dengan undang-undangyang terpisah dari kekayaan subyek hukum yang lain; (ii) atau kesusilaan yang baik”.unsur tujuan ideal tertentu yang tidak bertentangan dengan Berdasarkan ketentuan tersebut di atas, maka dari segiperaturan perundang-undangan; (iii) kepentingan sendiri pembentukannya, oleh Arifin P. Soeria Atmadja, dikemuka-dalam lalu lintas hukum; (iv) organisasi kepengurusannya kan adanya tiga jenis badan hukum, yaitu:yang bersifat teratur menurut peraturan perundang-undan- 1) Badan hukum yang diadakan atau dididirikan oleh pe- merintah;89 Lihat Ali Rido, op. cit., hal.111.90 Lihat Kitab Undang­Undang Hukum Perdata terjemahan R. Sub- 2) Badan hukum yang diakui oleh pemerintah; danekti dan Tjitrosoebono, Jakarta, 1982, hal. 385-dst. 3) Badan hukum dengan konstruksi perdata.91 Lihat van der Grinten, op. cit., hal. 117 dan 207-dst, S.J. Fockema Andreae,
  • 52. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 78 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 79 Rupanya, pembedaan antara badan hukum publik2. Badan Hukum Publik dan Perdata atau priat, bagi Kansil, terletak pada sumber kekuasaan atau subyek yang mengatur dan membentuknya. Jika badan Badan hukum atau rechtspersoon sebagai subyek hukum tersebut dibentuk oleh penguasa umum atau negara,hukum seperti yang telah diuraikan di atas, biasa dibedakan maka badan hukum itu disebut badan hukum publik. Tetapi,antara pengertian badan hukum publik dan badan hukum jika badan hukum itu dibentuk atas kehendak pribadi orangprivat (perdata). Menurut C.S.T. Kansil dan Cristine S.T. per orang, maka badan hukum itu disebut badan hukumKansil, dalam bukunya Pokok­Pokok Badan Hukum,93 perdata atau priat. Partai politik dibentuk oleh indiidu atau perorangan, tetapi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) “Badan Hukum Publik (Publiek Rechts Persoon) dibentuk oleh penguasa karena kekuasaannya yang bersifat adalah badan hukum yang didirikan berdasarkan publik sehingga harus disebut pula sebagai badan hukum hukum publik atau yang menyangkut kepentingan publik. publik atau orang banyak atau negara umum- nya.” Namun, jika disimpulkan demikian, aneh juga bahwa Kansil dan Cristine mengkategorikan Perguruan Tinggi Badan Hukum Publik itu, menurut mereka, merupa- Negeri yang dibentuk berdasarkan ketentuan Peraturankan badan-badan negara dan mempunyai kekuasaan wilayah Pemerintah No. 61 Tahun 1999 sebagai Badan Hukum Pri-atau merupakan lembaga yang dibentuk oleh yang berkuasa at.95 Oleh karena itu, seharusnya, untuk menentukan letakberdasarkan perundang-undangan yang dijalankan secara perbedaan antara badan hukum publik dan badan hukumfungsional oleh eksekutif atau pemerintah atau badan pen- priat itu kita tidak boleh hanya melihat dari segi subyekgurus yang diberikan tugas untuk itu. Oleh karena demikian, yang membentuknya, yaitu kekuasaan umum atau negara.maka Kansil menyebut Bank Indonesia, bank-bank negara, Menurut Prof. Dr. Arifin P. Soeria Atmadja, S.H.,96 da-dan bahkan perusahaan atau Badan-badan Usaha Milik lam kehidupan sehari-hari memang dikenal dua jenis badanNegara sebagai contoh bentuk badan hukum publik. hukum ditinjau dari sudut kewenangan yang dimilikinya, Sedangkan yang disebut sebagai badan hukum priat yakni badan hukum publik (personne morale) dan badanoleh Kansil diartikan sebagai badan hukum yang didirikan hukum priat (personne juridique). Badan hukum publikberdasarkan hukum sipil atau perdata yang menyangkut (personne morale) mempunyai kewenangan untuk menge-kepentingan pribadi orang di dalam badan hukum itu. luarkan kebijakan publik, baik yang mengikat umum sepertiBadan hukum semacam itu merupakan badan swasta yang Undang-Undang Perpajakan maupun yang tidak mengikatdidirikan oleh pribadi orang itu untuk tujuan tertentu yaitu umum seperti APBN. Sedangkan badan hukum privat (per­mencari keuntungan, sosial, pendidikan, ilmu pengetahuan, sonne juridique) tidak mempunyai kewenangan mengeluar-politik, kebudayaan, kesenian, olahraga, dan lain-lainnya, kan kebijakan publik yang dapat mengikat umum.menurut hukum yang berlaku secara sah. Oleh karena itu, cit., hal.128. 92 Ibid.partai politik, oleh Kansil, dikategorikan sebagai badan hu- 93 C.S.T. Kansil dan Cristine S.T. Kansil, Pokok­Pokok Badan Hukum,kum priat atau perdata, bukan badan hukum publik.94 Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2002, hal. 10-13. 94 Ibid., hal. 13.Rechtsgeleerd Handoordenboek, 1951, dalam Arifin P. Soeria Atmadja, op. 95 Ibid.
  • 53. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 80 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 81 Dengan perkataan lain, badan hukum publik itu between public and private law resides preciselysendiri terkait erat dengan organisasi negara sebagai pe- in the fact that the relation between the State andgang otoritas publik atau pemegang kekuasaan umum. its subjects can have not only a “public” but also a “private” character.”Selanjutnya, negara itu sebagai badan hukum publik tidakmungkin melaksanakan kewenangan-kewenangan publik- Untuk menentukan apakah suatu badan hukumnya tanpa melalui organ-organnya. Seperti dikatakan oleh adalah publik atau priat, biasanya dapat dilihat dari segiHans Kelsen, “The State acts only through its organs.”97 statusnya merupakan organ atau bagian dari organ negaraSalah satunya adalah pemerintah yang diberikan kewenan- sebagai pemegang kekuasaan umum atau bukan. Jika badangan berdasarkan konstitusi untuk mewakili negara sebagai hukum itu merupakan organ atau bagian dari organ negarapemegang otoritas publik. yang mempunyai otoritas publik, dan mempunyai kewenan- Dalam pelaksanaan tugas dan tanggung jawabnya, gan untuk mengikat untuk umum, maka badan hukum itubadan hukum negara dapat pula mendirikan badan-badan dikatakan badan hukum publik. Karena itu dapat dikatakanhukum publik lainnya atau lembaga-lembaga negara, se- bahwa semua badan hukum publik adalah juga lembagasuai dengan kebutuhannya menurut hukum. Negara dapat negara, meskipun tidak semua lembaga negara mempunyaimendirikan badan hukum publik seperti daerah-daerah kedudukan sebagai badan hukum publik.atau pemerintahan daerah, ataupun mendirikan badan-ba- Namun demikian, lembaga-lembaga negara yang me-dan hukum perdata seperti mendirikan persero, koperasi, nyandang predikat sebagai badan hukum publik itu sendiribadan hukum milik negara, dan sebagainya. Sedangkan tetap dapat pula bertindak di lapangan hukum priat sepertibadan hukum perdata tidak mempunyai kewenangan untuk menyewa rumah atau membeli alat tulis kantor dan seb-membentuk badan publik.98 againya. Berbagai transaksi di lapangan hukum perdata itu Bahkan, seperti dikemukakan oleh Hans Kelsen dalam tidak menyebabkan badan hukum publik yang bersangkutanbukunya General Theory of Law and State,99 berubah menjadi badan hukum perdata. Sebaliknya, badan “In all modern legal orders, the State, as well as hukum perdata seperti persero ataupun koperasi dapat saja any other juristic person, may have rights in rem terlibat dalam akitiftas di lapangan hukum publik. Misalnya, and rights in personam, nay any of the rights sebagai badan hukum melakukan pelanggaran hukum di and duties stipulated by “private law”. When there bidang hukum administrasi negara. Misalnya melanggar is a civil code, its norms apply equally to private persyaratan perijinan yang diberikan oleh pemerintah untuk persons and to the State. Disputes concerning melakukan sesuatu perbuatan hukum di bidang pertam- such rights and obligations of the State are usu­ ally settled in the same way as similar disputes bangan tertentu di luar yang sudah ditentukan. Meskipun between private parties. The fact that a legal bidang hukum yang dilanggar adalah hukum publik, yaitu relationship has the State for one of its parties hukum administrasi negara, tidak lantas badan hukum does not necessarily remove it from the domain perdata yang bersangkutan berubah menjadi badan hukum of private law. The difficulty in distinguishing publik karenanya.96 Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik Dalam Perspektif Dengan perkataan lain, untuk mudahnya, seperti di-Hukum: Teori, Praktek, dan Kritik, Badan Penerbit Universitas Indonesia, 2005, hal.124.
  • 54. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 82 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 83nyatakan oleh Arifin Soeria Atmadja, badan hukum publik itu baik di pusat maupun di daerah. Unit-unit pelayanan ituadalah badan yang mempunyai kewenangan mengeluarkan bersifat publik, tetapi mengalami proses priatisasi sesuaikebijakan publik, baik yang mengikat umum atau algemeen tuntutan konsumen di pasar (market). Saking banyaknyabindend seperti undang-undang perpajakan atau yang tidak unit-unit kegiatan untuk kepentingan umum atau publikmengikat umum seperti undangan anggaran pendapatan yang ditangani oleh organisasi-organisasi yang tersendiri didan belanja negara. Sedangkan badan hukum perdata tidak luar struktur pemerintahan yang konensional, di Inggris,mempunyai kewenangan mengeluarkan kebijakan publik muncul istilah Quango’s sebagai singkatan quasi autono­yang bersifat mengikat masyakarat umum.100 mous non­gevermental organizations atau quasi NGO’s Dipandang secara umum, memang pengertian demi- untuk menyebut organisasi dengan bentuk seperti NGO’skian dapat dijadikan pegangan untuk memahami perbedaan tetapi merupakan organ yang dibentuk secara resmi olehantara badan hukum publik dan badan hukum priat atau pemerintah.perdata pada umumnya. Akan tetapi, jika dikaitkan dengan Jika organisasi-organisasi tersebut diberi status badankompleksitas perkembangan yang terjadi dengan berbagai hukum sulit rasanya untuk menyebutnya sebagai badananeka bentuk dan corak organisasi-organisasi pemerintahan hukum publik atau perdata. Demikian pula badan-badandan kenegaraan pada umumnya, serta kompleksitas corak hukum milik negara seperti perguruan tinggi, kurang tepatdan bentuk organisasi kemasyarakatan yang berkembang untuk disebut murni sebagai badan hukum perdata. Se-dewasa ini dimana-mana, kita patut untuk memikirkan bab, masih dapat dipersoalkan apakah Keputusan Rektorulang mengenai pembedaan antara kedua jenis badan hu- Universitas BHMN yang mungkin merugikan mahasiswakum publik dan priat itu. Misalnya, apakah sudah tepat dapat digugat ke pengadilan tata usaha negara atau tidak?partai politik kita kategorikan sebagai badan hukum priat Jika Rektor Universitas BHMN dianggap sebagai subyeksemata-mata karena pendirinya adalah orang per orang hukum perdata biasa, berarti bukan subyek hukum tatapriat? Demikian pula dengan perkumpulan organisasi pen- usaha negara, maka gugatan terhadapnya harus diajukan kedidikan sebesar Muhammadiyah, apakah tepat jika hanya peradilan umum, bukan peradilan tata usaha negara.disebut sebagai badan hukum priat? Demikian pula keputusan Majelis Wali Amanat seba- Lagi pula dewasa ini bermunculan pula bentuk-bentuk gai pemangku mandat selaku wali amanat yang bertindakorganisasi Badan Hukum Milik Negara (BHMN), Badan- untuk dan atas nama pemerintah sebagai pemilik badanbadan Layanan Umum (BLU)101, dan unit-unit kegiatan hukum, apakah dapat dianggap sebagai obyek peradilanpelayanan masyarakat yang diorganisasikan terpisah dari tata usaha negara atau bukan? Kepastian aturan mengenaifungsi-fungsi yang sebelumnya secara tradisional melekat hal-hal seperti ini patut diperhatikan dengan sungguh-sung-dalam fungsi-fungsi pelayanan oleh organisasi pemerintah, guh, sehingga tidak menimbulkan kesulitan di kemudian hari. Selintas memang dapat dikatakan sepanjang kekayaan97 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russel and Russel, negara sudah dipisahkan, berarti organisasi badan hukumNew York, 1973, hal. 195. milik negara itu sudah menjadi subyek hukum perdata98 Arifin P. Soeria Atmadja, op. cit., hal. 124.99 Hans Kelsen, op. cit., hal. 202. Cetak tebal oleh penulis.100 Arifin P. Soeria Atmadja, op. cit., hal. 91. dalam Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan101 Mengenai Badan Layanan Umum ini dapat dibaca pengaturannya Keuangan Badan Layanan Umum, yang ditetapkan tanggal 13 Juni 2005
  • 55. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 84 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 85biasa. Akan tetapi, tetap harus dibedakan antara BUMN hukum atau bukan, apalagi untuk mempersoalkan apakahdengan BHMN. Yang satu bertujuan mencari keuntungan, statusnya merupakan badan hukum publik atau priat.sedangkan yang lain tidak. Teori tentang badan hukum itu dapat dikatakan Tujuan BHMN semata-mata untuk meningkatkan barulah menjadi penting, apabila topik yang dibicarakanmutu pelayanan kepada masyarakat, yang tadinya adalah adalah persoalan harta kekayaan dan transaksi kekayaantugas pemerintahan, tetapi kemudian dipisahkan melalui organisasi atau badan yang bersangkutan dengan pihakkelembagaan badan hukum tersendiri dengan maksud agar lain. Jika yang sedang dipersoalkan adalah persoalan hartapelayanan (public services) itu dapat ditingkatkan lebih kekayaan organisasi yang bersangkutan, atau jika lembagabermutu untuk kepentingan masyarakat luas. Kepentingan yang bersangkutan mengadakan transaksi dengan pihakmasyarakat yang luas itulah yang disebut sebagai kepentin- lain yang mempunyai konsekuensi keuangan atas kekaya-gan publik (public interest) yang menyebabkan karakteristik an badan atau lembaga tersebut, barulah soal status badanbadan hukum milik negara itu mempunyai sifat sebagai hukum publik atau priat itu menjadi penting. Karena itubadan hukum publik, meskipun juga mengandung unsur- dapat dikatakan bahwa sebenarnya pembicaraan tentangunsur sifat badan hukum perdata. Dengan perkataan lain, badan status hukum publik atau perdata ini hanya releanBadan Hukum Milik Negara itu dapat saja disebut sebagai untuk konteks hukum perdata saja.semi-publik atau semi-priat, ataupun quasi priat dan Jika badan hukum itu murni perdata (privat) berartisekaligus quasi publik. pengaturan mengenai harta kekayaannya tunduk sepenuh- Kebutuhan untuk membedakan antara badan hu- nya di bawah rezim hukum perdata. Sebaliknya, jika badankum publik atau priat itu sebenarnya hanyalah pemikiran hukum itu bersifat publik, maka ketentuan mengenai keuan-praktis di kalangan ahli hukum perdata saja. Sebab, dalam gan publik atau keuangan negara harus dijadikan referensi.perspektif hukum tata negara, tidak terlalu banyak guna- Jika badan hukum itu bersifat campuran, maka kedua rezimnya membedakan keduanya. Badan hukum publik itu bagi hukum itu tetap perlu dijadikan rujukan, meskipun tetappara sarjana hukum tata negara (constitutional lawyers) harus dibedakan satu sama lain, sehingga tidak terjadi per-adalah lembaga negara atau organ negara, yang tentunya campuradukan yang menimbulkan kekacauan hukum.merupakan subyek hukum (legal­subject) tersendiri dalam Contoh lain untuk menggambarkan betapa tidakhukum tata negara ataupun hukum administrasi negara. mudahnya membedakan secara tegas antara badan hukumSemua lembaga negara organ pemerintahan adalah juga ba- publik dan badan hukum perdata adalah organisasi sepertidan hukum yang bersifat dan karenanya dapat menyandang korpri (Korps Pegawai Negeri Republik Indonesia) danhak dan kewajiban tersendiri yang terpisah dari indiidu kadin (Kamar Dagang dan Industri). Sebenarnya, keduaanggota atau pengurusnya. Karena itu, dengan sebutan an Negara (Lembaran Negara RI Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan Lembaranlembaga negara atau state institutions, state agencies, atau Negara Republik Indonesia Nomor 4355). Lihat Lembaran Negara Tahunstate organs, status hukum kelembagaan yang bersangkutan 2005 Nomor 48 dan Tambahan Lembaran Negara Nomor 4502. 102 Keputusan Presiden ini ditetapkan pada tanggal 8 Juni 2005.sudah dapat diselesaikan masalahnya. Dengan demikian, 103 Keputusan Presiden No. 93 Tahun 2001 bertanggal 1 Agustus 2001.statusnya tidak perlu dilihat apakah merupakan badandalam rangka pelaksanaan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendahara-
  • 56. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 86 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 87organisasi ini dibentuk untuk kepentingan priat para rah.anggotanya. Akan tetapi, keduanya dibentuk berdasarkan Dengan demikian, meskipun bukan organ negara te-undang-undang dengan anggaran dasar yang ditetapkan tapi bukan saja bahwa organisasi ini diatur dan dibentukdengan Peraturan Pemerintah atau dengan Keputusan oleh pemerintah, tetapi tujuan yang hendak dicapai sertaPresiden. Ketentuan mengenai Pembinaan Jiwa korpri dia- bidang kegiatan yang digelutinya dapat dikatakan memangtur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2004, bersifat publik. Tentu saja, di samping sifat-sifat publikdan Anggaran Dasar korpri yang terakhir disahkan dengan itu, dalam organisasi seperti ini juga terdapat hal-hal yangKeputusan Presiden Nomor 16 Tahun 2005.102 memang bersifat priat. Oleh sebab itu, tidak semua badan Tidak jelas disebutkan apakah organisasi korpri bersta- hukum dapat dikategorikan secara tegas sebagai badan hu-tus sebagai badan hukum atau bukan. Akan tetapi, karena kum publik atau perdata. Ada beberapa di antaranya yangdi dalamnya terdapat kekayaan yang terpisah dari pribadi bersifat campuran, semi, atau quasi. Bahkan, dapat pulaanggotanya, dan terpisah pula dari kekayaan pemerintah dipersoalkan mengenai manfaat praktis yang sesungguhnyayang mendirikannya, serta terdapatnya unsur-unsur tu- dari upaya membedakan antara badan hukum publik ataujuan, unsur keteraturan organisasi, dan sebagainya yang priat itu.menjadi ciri-ciri badan hukum, maka dapat dikatakan Untuk menyederhanakan pengertian, lebih baikbahwa organisasi korpri juga adalah badan hukum. Apakah kita menggunakan istilah lembaga negara sebagai subyekbadan hukumnya bersifat perdata atau publik? Hal ini lebih hukum, khususnya dalam lapangan hukum publik. Setiaptidak jelas lagi. Jika dikatakan bersifat publik, jelas sekali lembaga negara dan lembaga pemerintahan, di lapangandalam Pasal 7 Anggaran Dasarnya yang menyatakan bahwa hukum tata negara dan hukum administrasi negara, dapat“Kedaulatan organisasi berada di tangan anggota dan dilak- bertindak (bevoeg) sebagai subyek hukum secara sendiri-sanakan sepenuhnya melalui musyawarah menurut jenjang sendiri. Demikian pula di lapangan hukum perdata, lem-organisasi”. Artinya, organisasi korpri itu mirip saja dengan baga-lembaga negara itu juga dapat bertindak dalam laluorganisasi politik atau kemasyarakatan pada umumnya, lintas hukum. Namun, di bidang keperdataan tertentu,yang menurut kriteria Arifin Soeria Atmadja atau Kansil tidak semua lembaga negara atau lembaga pemerintah ter-sebagai organisasi priat. sebut dapat mempunyai kewenangan (bevoegheid) untuk Pendanaan korpri, misalnya, ditentukan dalam Pasal bertindak khususnya berkenaan dengan kekayaan negara.2 Keputusan Presiden No. 93 Tahun 2001, diperoleh dari Karena itu, status bank sentral sebagai badan hukum publikiuran anggota, bantuan pemerintah pusat dan pemerintah perlu dipertegas secara tersendiri. Demikian pula dengandaerah, bantuan pihak lain yang tidak mengikat, dan usaha- pemerintah daerah, untuk berwenang mengikatkan diriusaha lain yang sah, sesuai dengan ketentuan peraturan dalam perjanjian pinjam meminjam keuangan perdata den-perundang-undangan yang berlaku.103 Artinya, sama seperti gan subyek perdata lainnya memerlukan penegasan statusorganisasi kemasyarakatan lainnya, Korps Pegawai Negeri sebagai badan hukum publik yang ditentukan berdasarkantidak memperoleh anggaran dari APBN atau APBD, tetapi peraturan perundang-undangan yang berlaku.dapat saja menerima dari APBN dan APBD dalam bentuk Artinya, badan hukum publik itu pada pokoknya ada-bantuan dari pemerintah pusat ataupun pemerintah dae- lah lembaga negara atau lembaga pemerintahan. Namun, tidak semua lembaga negara dapat disebut badan hukum
  • 57. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 88 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 89publik. Untuk disebut sebagai badan hukum, lembaga tujuan dibentuknya badan hukum yang bersangkutan, yai-negara atau lembaga pemerintahan yang bersangkutan tu untuk tujuan-tujuan yang bersifat publik atau perdataharus memenuhi syarat-syarat sebagai badan hukum seb- (privat). Misalnya, orang mendirikan partai politik tentulahagaimana telah diuraikan di atas. Di samping itu, statusnya dengan maksud untuk bergerak dalam kegiatan di lapangansebagai badan hukum publik harus dinyatakan dengan tegas hukum publik, sehingga badan hukum partai politik dapatberdasarkan peraturan perundang-undangan, khususnya disebut sebagai badan hukum publik, dan tidak dapat dise-untuk memungkinkan lembaga negara yang bersangkutan but sebagai badan hukum priat.mengikatkan diri dalam transaksi keperdataan yang berkai- Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sepanjang telahtan dengan harta kekayaannya sebagai badan hukum yang menjadi perseroan yang tersendiri, statusnya sudah merupa-terpisah. kan badan hukum perdata yang murni bergerak di lapangan Mempertimbangkan berbagai perkembangan dan dunia usaha, meskipun ia dibentuk secara resmi oleh Pemer-kompleksitas contoh-contoh kasus tersebut di atas, menurut intah dan mayoritas atau seluruh sahamnya dimiliki olehsaya, memang perlu diperhatikan pula bahwa sebenarnya di Pemerintah. Sebaliknya, organisasi seperti Muhammadiyah,dalam praktek, pembedaan antara status badan hukum pub- Nahdlatul Ulama, partai-partai politik dan sebagainya yanglik atau priat itu tidaklah terlalu diperlukan. Kalaupun di- kegiatannya bergerak di lapangan hukum publik, tidak salahanggap perlu, maka untuk menentukan apakah suatu badan jika dikelompokkan sebagai badan hukum semi atau quasihukum itu publik atau priat, kita dapat saja melihatnya dari publik, meskipun pada saat yang bersamaan dapat pulaberbagai sudut pandang. Dari satu segi mungkin, badan hu- diperlakukan dan berfungsi sebagai badan hukum perdata.kum itu bersifat perdata (privat), tetapi dari segi yang lain ia Sifat publik atau perdata yang terkait dengan status badandapat pula disebut publik, tergantung konteks dan peristiwa hukum ini tergantung kepada sifat dan corak transaksi atauatau hubungan hukum yang melibatkan badan hukum itu hubungan hukum yang terkait atau yang melibatkan badansendiri sebagai subyeknya. Badan hukum itu dapat dilihat hukum itu sebagai subyeknya.dari segi subyek kepentingan hukum yang diwakilinya atau Dengan demikian, meskipun kita dapat saja membagipada pada tujuan aktiitas yang dijalankannya. pengelompokan mana badan hukum yang bersifat perdata Dari segi kepentingan yang diwakilinya, badan hu- dan mana yang bersifat publik, tetap saja pengelompokankum dapat disebut sebagai badan hukum publik apabila itu tidak bersifat mutlak. Ada saja tipe badan hukum yangkepentingan yang menyebabkannya dibentuk didasarkan bersifat campuran, tergantung transaksi hukum yang meli-atas kepentingan umum atau kepentingan publik, bukan ke- batkan badan hukum itu sendiri sebagai subyeknya.pentingan orang per orang. Sebaliknya apabila kepentingan Organisasi-organisasi seperti Muhammadiyah, Tamanyang menyebabkan ia dibentuk didasarkan atas kepentingan Siswa, atau organisasi lainnya yang berbentuk perkumpulanpribadi orang per orang, maka badan hukum tersebut dise- (vereeniging) yang memang dimaksudkan untuk mengem-but badan hukum priat atau perdata. bangkan kegiatan di bidang pendidikan, tentu dapat juga Di pihak lain, badan hukum tersebut disebut sebagai disebut sebagai badan hukum yang bersifat publik, yangbadan hukum publik juga dapat dilihat dari maksud dan bukan murni bersifat priat. Akan tetapi, dalam lalu lintas
  • 58. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 90 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 91hukum perdata (privat), perkumpulan Muhammadiyah juga (1) Lembaga-lembaga negara yang dibentuk dengan mak-menyandang hak-hak dan kewajiban-kewajiban di lapangan sud untuk kepentingan umum dapat mempunyai statushukum perdata. Muhammadiyah didirikan oleh pribadi- sebagai badan hukum yang mewakili kepentingan umumpribadi orang dan memiliki hak-hak perdata atas tanah dan menjalankan aktiitas di bidang hukum publik. Mis-yang tersebar luas di seluruh Indonesia. Muhammadiyah alnya Komisi Pemilihan Umum yang dalam menjalankansebagai organisasi juga terlibat aktif dalam transaksi-tran- tugasnya menetapkan keputusan tentang partai politiksaksi keperdataan dalam kegiatannya sehari-hari, sehingga yang berhak mengikuti pemilihan umum.di pihak lain organisasi ini juga dapat disebut sebagai badan (2) Badan hukum yang mewakili kepentingan publik danhukum perdata. menjalankan aktiitas di bidang hukum perdata. Misal- Akan tetapi, karena sifat publiknya sebagai organisasi nya, Bank Indonesia sebagai bank sentral menurut ke-keagamaan terbesar kedua di samping Nahdlatul Ulama, tentuan Undang-Undang Dasar 1945 mengadakan danMuhammadiyah lebih merupakan badan hukum publik dari- menandatangani perjanjian jual beli aluta asing denganpada badan hukum perdata, meskipun ia dapat bertindak badan usaha lain.sebagai subyek hukum di bidang-bidang keperdataan. (3) Badan hukum yang mewakili kepentingan perdataKarena, meskipun dari segi kepentingan yang diwakilinya pendirinya tetapi menjalankan aktiitas di bidang hu-maupun segi tujuan kegiatannya, badan hukum Muham- kum publik. Misalnya, suatu yayasan yang dibentukmadiyah itu juga mempunyai sifat publik, seperti diuraikan oleh pribadi-pribadi para dermawan untuk membantudi atas. Sebaliknya, badan hukum priat atau perdata juga pemberian bantuan obat-obatan dan fasilitas kesehatandapat menyandang hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang bagi orang miskin atau pegawai negeri sipil golongan Ibersifat publik dalam lalu lintas hukum publik. Oleh karena di suatu daerah tertentu.itu, dapat dikatakan bahwa unsur-unsur kepentingan yang (4) Badan hukum yang mewakili kepentingan perdatadiwakili dan tujuan kegiatan badan hukum itu sangat me- pendirinya dan menjalankan aktiitas di bidang per-nentukan apakah suatu badan hukum dapat dikategorikan data. Misalnya koperasi ataupun perseroan terbatassebagai badan hukum publik atau badan hukum perdata yang didirikan oleh pendirinya untuk kepentinganatau priat, atau dapat merupakan kedua-duanya. perdata dan menjalankan aktiitas perdagangan yang Jika ketiga kategori badan hukum tersebut dihubung- mendatangkan keuntungan perdata bagi yang bersang-kan dengan pengertian lembaga negara seperti diuraikan di kutan.atas, ada juga lembaga negara yang dapat disebut sebagai Badan hukum kategori pertama seperti Komisi Pe-badan hukum publik. Artinya, lembaga negara itu karena milihan Umum (KPU) tersebut dapat diidentikkan dengandibentuk oleh kekuasaan umum dan dimaksudkan untuk lembaga negara. Tetapi tidak semua lembaga negara iden-menyelenggarakan kegiatan yang mempunyai tujuan untuk tik dengan badan hukum publik ataupun sebaliknya tidakkepentingan umum, dapat pula berstatus sebagai badan semua badan hukum publik adalah lembaga negara. Partaihukum, yaitu badan hukum publik. Jika dikaitkan dengan politik, seperti dikemukakan di atas bukanlah lembagahal ini, maka kita dapat membedakan adanya empat macam negara, tetapi dapat disebut sebagai badan hukum publikbadan hukum, yaitu: dan bukan merupakan badan hukum perdata.
  • 59. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 92 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 93 Oleh sebab itu, antara lembaga negara dengan badan Semua kegiatan tersebut bersifat perdata, dan partai politikhukum publik memang tidak identik, meskipun ada diantara- yang bersangkutan sebagai badan hukum dapat bertindaknya yang merupakan badan hukum publik yang sekaligus sebagai subyek hukum yang sah. Dalam hal demikian itu,merupakan lembaga negara. Misalnya, Bank Indonesia meskipun bertindak dalam lalu lintas hukum perdata, or-sebagai bank sentral dapat disebut sebagai badan hukum ganisasi partai politik tersebut tetap tidak dapat disebutpublik dan sekaligus merupakan lembaga negara. sebagai badan hukum perdata, melainkan by nature meru- Keberadaan berbagai organisasi-organisasi yang bu- pakan badan hukum yang bersifat publik atau setidaknyakan termasuk pengertian lembaga negara seperti partai poli- semi atau kuasi publik.tik, organisasi kemasyarakatan dan sebagainya, terkait pula Demikian pula suatu badan usaha, seperti perseroandengan pengertian lembaga-lembaga non-negara atau non- terbatas ataupun koperasi yang didirikan oleh para pegawaipemerintah. Organisasi-organisasi seperti itu biasa disebut suatu lembaga negara untuk maksud-maksud yang tiadapula sebagai Organisasi Non-Pemerintah (ORNOP) ataupun lain bersifat perdata, meskipun didirikan oleh warga suatuLembaga Swadaya Masyarakat (LSM) atau yang dikenal lembaga negara yang bersifat publik tetap merupakansebagai Non­Governmental Organizations (NGO’s). badan hukum yang bersifat perdata. Misalnya, karyawan Jika lembaga-lembaga semacam itu diberi status oleh dan pegawai serta para hakim konstitusi di Mahkamahundang-undang sebagai badan hukum (legal body) atau Konstitusi bersama-sama membentuk Koperasi Mahkamahrechtspersoon, maka badan-badan dimaksud dapat disebut Konstitusi.sebagai badan hukum publik atau setidaknya semi atau quasi Tujuan pembentukan koperasi itu jelas bersifat perda-publik yang berbeda ciri-cirinya dari badan hukum perdata ta untuk kepentingan anggota koperasi itu sendiri, sehinggaseperti perseroan, koperasi, dan sebagainya yang memang oleh karenanya setelah koperasi tersebut memperoleh statusdimaksudkan untuk bergerak di lapangan hukum perdata. sebagai badan hukum sebagaimana mestinya, tetap disebut Meskipun demikian, organisasi-organisasi seperti sebagai badan hukum perdata atau priat, bukan badan hu-partai politik memang didirikan untuk tujuan-tujuan dan kum publik hanya karena yang mendirikannya adalah parakepentingan-kepentingan politik yang bukan bersifat perda- anggota suatu lembaga negara. Dengan perkataan lain, krite-ta. Namun dalam kegiatannya sehari-hari, aktiitas-aktiitas ria utama yang menentukan suatu badan hukum itu perdatayang dilakukannya dapat saja berkaitan dengan hal-hal yang atau publik terletak pada kepentingan yang diwakili badanbersifat publik atau semi publik ataupun dengan hal-hal hukum yang bersangkutan yang tercermin dalam tujuan danyang berkenaan dengan soal hak dan kewajiban yang bersi- kepentingan para pendiri badan hukum itu sendiri.fat perdata. Sebagai partai politik sudah tentu kegiatannya Namun, terlepas dari perbedaan antara publik atauberkaitan dengan dunia politik yang berkenaan dengan perdata itu, atau apakah pembedaan itu memang diperlu-kepentingan rakyat banyak. kan atau tidak, yang penting, seperti diuraikan di atas, ba- Tetapi sebagai badan hukum, partai politik itu dapat dan yang bersangkutan untuk dapat disebut sebagai badansaja terlibat dalam lalu lintas hukum perdata, misalnya, hukum haruslah memenuhi lima syarat. Kelima syarat itumendapatkan hak atas tanah dan bangunan kantor, meng- adalah: (i) adanya unsur harta kekayaan yang terpisah dariadakan jual beli benda-benda bergerak seperti kendaran kekayaan subyek hukum yang lain; (ii) adanya tujuan idealbermotor, alat-alat tulis kantor, dan lain-lain sebagainya.
  • 60. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan 94 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 95tertentu yang hendak dicapai oleh badan yang bersangkutanyang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan; (iii) adanya kepentingan sendiri yang diper-juangkan atau dipertahankan dalam lalu lintas hukum; (iv)adanya organisasi kepengurusannya yang bersifat teraturmenurut peraturan perundang-undangan yang berlaku;dan (v) bahwa badan hukum itu terdaftar resmi atau diakuisebagai badan hukum menurut peraturan yang berlaku, atausetidaknya termasuk salah satu dari tiga jenis badan hukummenurut konstruksi Pasal 1653 BW seperti diuraikan di atas,yaitu (a) yang diadakan atau didirikan oleh pemerintah,(b) diakui oleh pemerintah, atau (c) yang dibentuk dengankonstruksi perdata.
  • 61. Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara Lembaga Negara dan96 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 97
  • 62. Lembaga Tinggi Negara 99 2) Presiden yang diatur keberadaannya dalam Bab III UUD 1945, dimulai dari Pasal 4 ayat (1) dalam peng- 2 ........................................................................... aturan mengenai Kekuasaan Pemerintahan Negara Lembaga Tinggi Negara yang berisi 17 pasal; 3) Wakil Presiden yang keberadaannya juga diatur dalam Pasal 4 yaitu pada ayat (2) UUD 1945. Pasal 4 ayat (2)A. Lembaga Negara dalam UUD 1945 UUD 1945 itu menegaskan, “Dalam melakukan ke­ wajibannya, Presiden dibantu oleh satu orang Wakil1. Lembaga-Lembaga Negara Presiden”; 4) Menteri dan Kementerian Negara yang diatur tersendiri dalam Bab V UUD 1945, yaitu pada Pasal 17 ayat (1), Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi (2), dan (3);negara, ada dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu 5) Menteri Luar Negeri sebagai menteri triumvirat yangorgan dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya, dimaksud oleh Pasal 8 ayat (3) UUD 1945, yaitu ber-sedangkan functie adalah isinya; organ adalah status ben- sama-sama dengan Menteri Dalam Negeri dan Menterituknya (Inggris: form, Jerman: vorm), sedangkan functie Pertahanan sebagai pelaksana tugas kepresidenan apa-adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya. bila terdapat kekosongan dalam waktu yang bersamaanDalam naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik dalam jabatan Presiden dan Wakil Presiden;Indonesia Tahun 1945, organ-organ yang dimaksud, ada 6) Menteri Dalam Negeri sebagai triumvirat bersama-yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang sama dengan Menteri Luar Negeri dan Menteri Perta-disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau hanan menurut Pasal 8 ayat (3) UUD 1945;organ yang disebut bahwa baik namanya maupun fungsi 7) Menteri Pertahanan yang bersama-sama dengan Men-atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang teri Luar Negeri dan Menteri Dalam Negeri ditentukanlebih rendah. sebagai menteri triumvirat menurut Pasal 8 ayat (3) Jika dikaitkan dengan hal tersebut di atas, seperti su- UUD 1945. Ketiganya perlu disebut secara sendiri-dah diuraikan sebelumnya, maka dapat dikemukakan bahwa sendiri, karena dapat saja terjadi konflik atau sengketadalam UUD 1945, terdapat tidak kurang dari 34 organ yang kewenangan konstitusional di antara sesama mereka,disebut keberadaannya dalam UUD 1945. Ke-34 organ atau atau antara mereka dengan menteri lain atau lembagalembaga tersebut adalah: negara lainnya;1) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) diatur dalam 8) Dewan Pertimbangan Presiden yang diatur dalam Pasal Bab III UUD 1945 yang juga diberi judul “Majelis Per- 16 Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara musyawaratan Rakyat”. Bab III ini berisi dua pasal, yang berbunyi, “Presiden membentuk suatu dewan yaitu Pasal 2 yang terdiri atas tiga ayat, Pasal 3 yang pertimbangan yang bertugas memberikan nasihat juga terdiri atas tiga ayat; dan pertimbangan kepada Presiden, yang se la njutnya diatur dalam undang­undang”; 1
  • 63. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 100 Pasca Reformasi Negara 1019) Duta seperti diatur dalam Pasal 13 ayat (1) dan (2); na kedudukannya yang khusus dan diistimewakan,10) Konsul seperti yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1); satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau11) Pemerintahan Daerah Provinsi2 sebagaimana dimaksud istimewa ini diatur tersendiri oleh UUD 1945. Misalnya, oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD status Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta, 1945; Pemerintahan Daerah Otonomi Khusus Nangro Aceh12) Gubernur Kepala Pemerintah Daerah seperti yang di- Darussalam dan Papua, serta Pemerintahan Daerah atur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; Khusus Ibukota Jakarta. Ketentuan mengenai kekhu-13) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, seperti susan atau keistimewaannya itu diatur dengan undang- yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; undang. Oleh karena itu, pemerintahan daerah yang14) Pemerintahan Daerah Kabupaten sebagaimana dimak- demikian ini perlu disebut secara tersendiri sebagai sud oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD lembaga atau organ yang keberadaannya diakui dan 1945; dihormati oleh negara.15) Bupati Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten seperti 21) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang diatur dalam yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; Bab VII UUD 1945 yang berisi Pasal 19 sampai dengan16) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten seperti Pasal 22B; yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; 22) Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang diatur dalam17) Pemerintahan Daerah Kota sebagaimana dimaksud Bab VIIA yang terdiri atas Pasal 22C dan Pasal 22D; oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD 23) Komisi Penyelenggaran Pemilu yang diatur dalam Pa- 1945; sal 22E ayat (5) UUD 1945 yang menentukan bahwa18) Walikota Kepala Pemerintah Daerah Kota seperti yang pemilihan umum harus diselenggarakan oleh suatu diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; komisi yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Na-19) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota seperti yang ma “Komisi Pemilihan Umum” bukanlah nama yang diatur oleh Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; ditentukan oleh UUD 1945, melainkan oleh Undang-20) Satuan Pemerintahan Daerah yang bersifat khusus Undang; atau istimewa seperti dimaksud oleh Pasal 18B ayat 24) Bank sentral yang disebut eksplisit oleh Pasal 23D, yai- (1) UUD 1945, diatur dengan undang-undang. Kare- tu “Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan,1 Sebelum Perubahan Keempat tahun 2002, ketentuan Pasal 16 ini berisi 2 ayat, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan inde­dan ditempatkan dalam Bab IV dengan judul “Dewan Pertimbangan Agung”. Arti- pendensinya diatur dengan undang­undang”. Sepertinya, Dewan Pertimbangan Agung bukan bagian dari “Kekuasaan PemerintahanNegara”, melainkan sebagai lembaga tinggi negara yang berdiri sendiri. halnya dengan Komisi Pemilihan Umum, UUD 19452 Di setiap tingkatan pemerintahan proinsi, kabupaten, dan kota, dapat dibe- belum menentukan nama bank sentral yang dimaksud.dakan adanya tiga subyek hukum, yaitu (i) Pemerintahan Daerah; (ii) Kepala Memang benar, nama bank sentral sekarang adalahPemerintah Daerah; dan (iii) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Jika disebut“Pemerintahan” maka yang dilihat adalah subjek pemerintahan daerah sebagai Bank Indonesia. Tetapi, nama Bank Indonesia bukansatu kesatuan. Kepala eksekutif disebut sebagai Kepala Pemerintah Daerah, bukan nama yang ditentukan oleh UUD 1945, melainkan oleh“kepala pemerintahan daerah”. Sedangkan badan legislatif daerah dinamakanDewan Perwakilan Rakyat Daerah. undang-undang berdasarkan kenyataan yang diwarisi3 Dalam rancangan perubahan UUD, semula tercantum pengaturan mengenai dari sejarah di masa lalu.Kejaksaan Agung. Akan tetapi, karena tidak mendapatkan kesepakatan, makasebagai gantinya disepakatilah rumusan Pasal 24 ayat (3) tersebut. Karena itu,
  • 64. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 102 Pasca Reformasi Negara 10325) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur tersend- yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman iri dalam Bab VIIIA dengan judul “Badan Pemeriksa yang tidak secara eksplisit disebut dalam UUD 1945. Pasal Keuangan”, dan terdiri atas 3 pasal, yaitu Pasal 23E (3 24 ayat (3) UUD 1945 menentukan, “Badan­badan lain ayat), Pasal 23F (2 ayat), dan Pasal 23G (2 ayat); yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman26) Mahkamah Agung (MA) yang keberadaannya diatur diatur dalam undang­undang”. Artinya, selain Mahkamah dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24A UUD 1945; Agung dan Mahkamah Konstitusi, serta Komisi Yudisial dan27) Mahkamah Konstitusi (MK) yang juga diatur keber- kepolisian negara yang sudah diatur dalam UUD 1945, ma- adaannya dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24C UUD sih ada badan-badan lainnya yang jumlahnya lebih dari satu 1945; yang mempunyai fungsi yang berkaitan dengan kekuasaan28) Komisi Yudisial yang juga diatur dalam Bab IX, Pasal kehakiman. Badan-badan lain yang dimaksud itu antara 24B UUD 1945 sebagai auxiliary organ terhadap Mah- lain adalah Kejaksaan Agung yang semula dalam rancangan kamah Agung yang diatur dalam Pasal 24 dan Pasal Perubahan UUD 1945 tercantum sebagai salah satu lem- 24A UUD 1945; baga yang diusulkan diatur dalam Bab tentang Kekuasaan29) Tentara Nasional Indonesia (TNI) diatur tersendiri Kehakiman, tetapi tidak mendapat kesepakatan, sehingga dalam UUD 1945, yaitu dalam Bab XII tentang Per- pengaturannya dalam UUD 1945 ditiadakan. tahanan dan Keamanan Negara, pada Pasal 30 UUD Namun, karena yang disebut dalam Pasal 24 ayat (3) 1945; tersebut di atas adalah badan-badan, berarti jumlahnya lebih30) Angkatan Darat (TNI AD) diatur dalam Pasal 10 UUD dari satu. Artinya, selain Kejaksaan Agung, masih ada lagi 1945; lembaga lain yang fungsinya juga berkaitan dengan kekua-31) Angkatan Laut (TNI AL) diatur dalam Pasal 10 UUD saan kehakiman, yaitu yang menjalankan fungsi penyelidi- 1945; kan, penyidikan, dan/atau penuntutan. Lembaga-lembaga32) Angkatan Udara (TNI AU) diatur dalam Pasal 10 UUD dimaksud misalnya adalah Komisi Nasional Hak Asasi 1945; Manusia (Komnas HAM), Komisi Pemberantasan Tindak33) Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI) yang Pidana Korupsi (KPK), dan sebagainya. Lembaga-lembaga juga diatur dalam Bab XII Pasal 30 UUD 1945; ini, seperti halnya Kejaksaan Agung, meskipun tidak secara34) Badan-badan lain yang fungsinya terkait dengan eksplisit disebut dalam UUD 1945, tetapi sama-sama memi- kehakiman seperti kejaksaan diatur dalam undang- liki constitutional importance dalam sistim konstitusional undang sebagaimana dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) berdasarkan UUD 1945. UUD 1945 yang berbunyi, “Badan­badan lain yang Misalnya, mengenai keberadaan Komnas Hak Asasi fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman man” dalam ketentuan tersebut dapat ditafsirkan salah satunya adalah Kejaksaan Agung. Di samping itu, sesuai dengan amanat UU, Komisi Pemberantasan Tindak diatur dalam undang­undang”.3 Pidana Korupsi atau KPK juga dapat disebut sebagai contoh lain mengenai badan- Bahkan, jika diuraikan lebih rinci lagi, apa yang di- badan yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman.tentukan dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 tersebut dapat 4 Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran Negarapula membuka pintu bagi lembaga-lembaga negara lain Republik Indonesia No. 3889). 5 Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindakperkataan “badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehaki- Pidana Korupsi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 137,
  • 65. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 104 Pasca Reformasi Negara 105Manusia. Materi perlindungan konstitusional hak asasi ma- Undang Dasar 1945 terdapat lebih dari 34 buah lembaganusia merupakan materi utama setiap konstitusi tertulis yang disebut baik secara langsung ataupun tidak langsung.di dunia. Untuk melindungi dan mempromosikan hak-hak Ke-34 organ tersebut dapat dibedakan dari dua segi, yaituasasi manusia itu, dengan sengaja negara membentuk sa- dari segi fungsinya dan dari segi hirarkinya. Hirarki antartu komisi yang bernama Komnas HAM (Komisi Nasional lembaga negara itu penting untuk ditentukan, karena harusHak Asasi Manusia). Artinya, keberadaan lembaga negara ada pengaturan mengenai perlakuan hukum terhadap orangbernama Komnas HAM itu sendiri sangat penting bagi yang menduduki jabatan dalam lembaga negara itu. Mananegara demokrasi konstitusional. Karena itu, meskipun yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah perlu dipas-pengaturan dan pembentukannya hanya didasarkan atas tikan untuk menentukan tata tempat duduk dalam upacaraundang-undang, tidak ditentukan sendiri dalam UUD, tetapi dan besarnya tunjangan jabatan terhadap para pejabatnya.keberadaannya sebagai lembaga negara mempunyai apa Untuk itu, ada dua kriteria yang dapat dipakai, yaitu (i)yang disebut sebagai constitutional importance yang sama kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang menentukandengan lembaga-lembaga negara lainnya yang disebutkan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang bersifateksplisit dalam UUD 1945. utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara. Sama halnya dengan keberadaan Kejaksaan Agung dan Sehubungan dengan hal itu, maka dapat ditentukanKepolisian Negara dalam setiap sistem negara demokrasi bahwa dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, adakonstitusional ataupun negara hukum yang demokratis. yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang bersifatKeduanya mempunyai derajat kepentingan (importance) sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan dari segiyang sama. Namun, dalam UUD 1945, yang ditentukan ke- hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke dalam tigawenangannya hanya Kepolisian Negara yaitu dalam Pasal lapis. Organ lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga30, sedangkan Kejaksaan Agung sama sekali tidak disebut. tinggi negara. Organ lapis kedua disebut sebagai lembagaHal tidak disebutnya Kejaksaan Agung yang dibandingkan negara saja, sedangkan organ lapis ketiga merupakan lem-dengan disebutnya Kepolisian dalam UUD 1945, tidak baga daerah. Memang benar sekarang tidak ada lagi sebu-dapat dijadikan alasan untuk menilai bahwa Kepolisian tan lembaga tinggi dan lembaga tertinggi negara. Namun,Negara itu lebih penting daripada Kejaksaan Agung. Kedua- untuk memudahkan pengertian, organ-organ konstitusiduanya sama-sama penting atau memiliki constitutional pada lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggiimportance yang sama. Setiap yang mengaku menganut negara, yaitu:prinsip demokrasi konstitusional atau negara hukum yang 1) Presiden dan Wakil Presiden;demokratis, haruslah memiliki perangkat kelembagaan 2) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR);kepolisian negara dan kejaksaan sebagai lembaga-lembaga 3) Dewan Perwakilan Daerah (DPD);penegak hukum yang efektif. 4) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR); 5) Mahkamah Konstitusi (MK);2. Pembedaan dari Segi Hirarkinya 6) Mahkamah Agung (MA); 7) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Sebagaimana telah diuraikan di atas, dalam Undang- Organ lapis kedua dapat disebut lembaga negara saja.
  • 66. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 106 Pasca Reformasi Negara 107Ada yang mendapatkan kewenangannya dari UUD, dan Karena itu, dapat ditafsirkan bahwa nama resmi organ peny-ada pula yang mendapatkan kewenangannya dari undang- elenggara pemilihan umum dimaksud akan ditentukan olehundang. Yang mendapatkan kewenangan dari UUD, misal- undang-undang. Undang-undang dapat saja memberi namanya, adalah Komisi Yudisial, Tentara Nasional Indonesia, kepada lembaga ini bukan Komisi Pemilihan Umum, tetapidan Kepolisian Negara; sedangkan lembaga yang sumber misalnya Komisi Pemilihan Nasional atau nama lainnya.kewenangannya adalah undang-undang, misalnya, adalah Selain itu, nama dan kewenangan bank sentral jugaKomnas HAM, Komisi Penyiaran Indonesia, dan sebagainya. tidak tercantum eksplisit dalam UUD 1945. Ketentuan PasalKedudukan kedua jenis lembaga negara tersebut dapat 23D UUD 1945 hanya menyatakan, “Negara memiliki suatudisebandingkan satu sama lain. Hanya saja, kedudukan- bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tang­nya meskipun tidak lebih tinggi, tetapi jauh lebih kuat. gung jawab, dan independensinya diatur dengan undang­Keberadaannya disebutkan secara eksplisit dalam undang- undang”. Bahwa bank sentral itu diberi nama seperti yangundang, sehingga tidak dapat ditiadakan atau dibubarkan sudah dikenal seperti selama ini, yaitu “Bank Indonesia”,hanya karena kebijakan pembentukan undang-undang. maka hal itu adalah urusan pembentuk undang-undang yangLembaga-lembaga negara sebagai organ konstitusi lapis akan menentukannya dalam undang-undang. Demikian pulakedua itu adalah: dengan kewenangan bank sentral itu, menurut Pasal 23D1) Menteri Negara; tersebut, akan diatur dengan UU.2) Tentara Nasional Indonesia; Dengan demikian derajat protokoler kelompok organ3) Kepolisian Negara; konstitusi pada lapis kedua tersebut di atas jelas berbeda4) Komisi Yudisial; dari kelompok organ konstitusi lapis pertama. Organ lapis5) Komisi pemilihan umum; kedua ini dapat disejajarkan dengan posisi lembaga-lembaga6) Bank sentral. negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang, sep- Dari keenam lembaga atau organ negara tersebut di erti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM),4atas, yang secara tegas ditentukan nama dan kewenangan- Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK),5 Komisi Penyiarannya dalam UUD 1945 adalah Menteri Negara, Tentara Na- Indonesia (KPI),6 Komisi Pengawas Persaingan Usahasional Indonesia, Kepolisian Negara, dan Komisi Yudisial. (KPPU),7 Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR),8 KonsilKomisi Pemilihan Umum hanya disebutkan kewenangan Kedokteran Indonesia, dan lain-lain sebagainya.pokoknya, yaitu sebagai lembaga penyelenggara pemilihan Kelompok ketiga adalah organ konstitusi yang ter-umum (pemilu). Akan tetapi, nama lembaganya apa, tidak masuk kategori lembaga negara yang sumber kewenangan-secara tegas disebut, karena perkataan komisi pemilihan nya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan diumum tidak disebut dengan huruf besar. bawah undang-undang. Misalnya Komisi Hukum Nasional Ketentuan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, dan Komisi Ombudsman Nasional dibentuk berdasarkan“Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemi­lihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4250). 6 Undang-Undang No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran (Lembaran Negara Re-Sedangkan ayat (6)-nya berbunyi, “Ketentuan lebih lanjut publik Indonesia Tahun 2002 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republiktentang pemilihan umum diatur dengan undang­undang”. Indonesia No. 4252). 7 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan
  • 67. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 108 Pasca Reformasi Negara 109Keputusan Presiden belaka. Artinya, keberadaannya secara luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh un-hukum hanya didasarkan atas kebijakan presiden (presi­ dang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintahdential policy) atau beleid presiden. Jika presiden hendak Pusat.membubarkannya lagi, maka tentu presiden berwenang (6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturanuntuk itu. Artinya, keberadaannya sepenuhnya tergantung daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melak-kepada beleid presiden. sanakan otonomi dan tugas perbantuan. Susunan dan Di samping itu, ada pula lembaga-lembaga daerah tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diaturyang diatur dalam Bab VI UUD 1945 tentang Pemerintahan dalam undang-undang.Daerah. Pasal 18 UUD 1945 menentukan: Dalam ketentuan di atas diatur adanya beberapa organ(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas dae- jabatan yang dapat disebut sebagai organ daerah atau lem- rah-daerah proinsi dan daerah proinsi itu dibagi baga daerah yang merupakan lembaga negara yang terdapat atas kebupaten dan kota, yang tiap-tiap proinsi, kabu- di daerah. Lembaga-lembaga daerah itu adalah: paten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah 1) Pemerintahan Daerah Provinsi; yang diatur dengan undang-undang. 2) Gubernur;(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, 3) DPRD provinsi; dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pe- 4) Pemerintahan Daerah Kabupaten; merintahan menurut asas otonomi dan tugas perban- 5) Bupati; tuan. 6) DPRD Kabupaten;(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, 7) Pemerintahan Daerah Kota; dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah 8) Walikota; yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan 9) DPRD Kota umum. Di samping itu, dalam Pasal 18B ayat (1) dan ayat (2)(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing seba- UUD 1945, disebut pula adanya satuan-satuan pemerintahan gai kepala pemerintah daerah proinsi, kabupaten, dan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Bentuk satuan kota dipilih secara demokratis. pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas- itu, dinyatakan diakui dan dihormati keberadaannya secara tegas oleh undang-undang dasar, sehingga eksistensinyaPersaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33,Tamba- sangat kuat secara konstitusional.han Lembaran Negara Nomor 3817), Keppres No. 75 Tahun 1999 tentang KomisiPengawas Persaingan Usaha. Oleh sebab itu, tidak dapat tidak, keberadaan unit8 Undang-Undang No. 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekon- atau satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusussiliasi (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 114, Tambahan Lembaran NegaraNomor 4429). atau istimewa itu harus pula dipahami sebagai bagian dari9 Untuk diskusi tentang Lembaga Kepresidenan ini baca dan bandingkan pengertian lembaga daerah dalam arti yang lebih luas.pendapat Harun Alrasid dan Bagir Manan, lihat Bagir Manan, Lembaga Kepres­ Dengan demikian, lembaga daerah dalam pengertian di atasidenan, FH-UII Press, Yogyakarta, 2003, dan Harun Alrasid, Pengisian JabatanPresiden, Grafiti Pers, Jakarta, 2002. dapat dikatakan berjumlah sepuluh organ atau lembaga.10 Yang dimaksudkan dengan perkataan “sendiri-sendiri” di sini adalah bahwa Sembilan pertama dari sepuluh lembaga daerah terse-ketika menjadi pemerakarsa, setiap anggota DPR itu tidak tergantung kepada but pada pokoknya terdiri atas tiga susunan pemerintahan,
  • 68. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 110 Pasca Reformasi Negara 111yaitu (i) pemerintahan daerah provinsi; (ii) pemerintahan pat saja dibentuk dengan undang-undang untuk melengkapidaerah kabupaten; dan (iii) pemerintahan daerah kota, yang kekurangan dalam undang-undang dasar. Kecuali jika tidakmasing-masing terdiri atas Kepala Pemerintah Daerah dan diaturnya keberadaan jabatan wakil kepala daerah ini dalamDewan Perwakilan Rakyat Daerah setempat. Baik pemerin- undang-undang dasar memang merupakan original intenttahan daerah secara bersama-sama ataupun jabatan kepala dari perumus UUD. Jika demikian kenyataannya, barulahpemerintah daerah dan DPRD masing-masing tingkatan, dapat kita menyatakan bahwa pembentuk undang-undangsecara sendiri-sendiri ataupun secara bersama-sama adalah tidak boleh lagi mengadakan jabatan wakil kepala daerah,merupakan institusi yang bersifat tersendiri. karena jabatan kepala daerahnya sebagai satu kesatuan Kesembilan lembaga daerah ini sama-sama disebut institusi sudah dengan tegas ditentukan dalam undang-eksplisit dalam UUD 1945. Akan tetapi, dalam hubungan undang dasar.ini, penting untuk diperhatikan. Pertama, di antara ke- Kedua, di samping lembaga-lembaga daerah yang se-sembilan organ yang disebut dalam UUD 1945 itu, tidak cara tegas tercantum dalam UUD 1945, dapat pula dibentukdisebutkan adanya jabatan wakil gubernur, wakil walikota, adanya lembaga-lembaga yang merupakan lembaga daerahdan wakil bupati. Hal ini berbeda dari rumusan jabatan lainnya. Keberadaan lembaga-lembaga daerah itu ada yangpresiden dan wakil presiden yang sama-sama ditentukan diatur dalam undang-undang dan ada pula yang diatur dalamadanya dalam UUD 1945. Perbedaan rumusan tersebut atau dengan peraturan daerah. Pada pokoknya, keberadaanmenimbulkan pertanyaan mengingat kedudukan gubernur lembaga-lembaga daerah yang tidak disebutkan dalam UUDdan wakil gubernur, walikota dan wakil walikota, dan bupati 1945, haruslah diatur dengan undang-undang.dan wakil bupati, sebagai kepala pemerintah daerah dan Namun, untuk menjamin ruang gerak daerah gunawakil kepala pemerintah daerah adalah merupakan satu memenuhi kebutuhan yang bersifat khas daerah, dapat sajakesatuan institusi. ditentukan bahwa pemerintah daerah sendiri akan mengatur Seperti halnya presiden dan wakil presiden, kepala hal itu dengan peraturan daerah dengan rambu-rambu nor-daerah dan wakil kepala daerah di samping merupakan dua matifnya diatur dalam undang-undang. Lembaga-lembagaorgan jabatan yang dapat dibedakan, juga merupakan satu daerah yang tidak disebut eskplisit dalam UUD 1945 ini akankesatuan institusi kepala daerah. Karena itu, idealnya ke- diuraikan tersendiri sesudah ini.duanya sama-sama disebutkan dalam UUD. Namun, dapatpula diajukan pertanyaan apakah dengan tidak disebut 3. Pembedaan dari Segi Fungsinyadalam UUD, berarti jabatan wakil kepala daerah tidak dapatdiadakan oleh UU? Bukankah seperti yang telah diuraikan di Kesembilan organ yang disebut dalam UUD 1945atas, di samping ada organ lapis kedua yang disebut dalam seperti diuraikan di atas dapat pula dibedakan dari segiUUD 1945, ada pula organ bentukan UU yang sama sekali fungsinya. Di antara lembaga-lembaga tersebut ada yangtidak disebut dalam UUD 1945, dan keduanya mempunyai dapat dikategorikan sebagai organ utama atau primerderajat yang sama? (primary constitutional organs), dan ada pula yang meru- Oleh karena itu, organ jabatan wakil kepala daerah, pakan organ pendukung atau penunjang (auxiliary stateyaitu wakil gubernur, wakil walikota, dan wakil bupati, da- organs). Untuk memahami perbedaan di antara keduanya,
  • 69. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 112 Pasca Reformasi Negara 113lembaga-lembaga negara tersebut dapat dibedakan dalam nai kedudukan dan kewenangan masing-masing lembagatiga ranah (domain) (i) kekuasaan eksekutif atau pelaksana yang bersangkutan. Yang jelas urutan pembahasan dalam(administratur, bestuurzorg); (ii) kekuasaan legislatif dan bab ini menggambarkan pandangan penulis mengenai urut-fungsi pengawasan; (iii) kekuasaan kehakiman atau fungsi an keutamaan dari masing-masing lembaga negara tersebutyudisial. dari segi fungsinya dalam sistem kekuasaan berdasarkan Dalam cabang kekuasaan eksekutif atau pemerinta- konsepsi Undang-Undang Dasar Tahun 1945.han negara ada presiden dan wakil presiden yang merupa- Sebagaimana tergambar juga dalam daftar isi bukukan satu kesatuan institusi kepresidenan. Dalam bidang ini, sistematika pembahasan dimulai dari presiden dankekuasaan kehakiman, meskipun lembaga pelaksana atau wakil presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewanpelaku kekuasaan kehakiman itu ada dua, yaitu Mahkamah Perwakilan Daerah (DPD), Majelis Permusyawaratan RakyatAgung dan Mahkamah Konstitusi, tetapi di samping kedua- (MPR), Mahkamah Konstitusi (MK), Mahkamah Agungnya ada pula Komisi Yudisial sebagai lembaga pengawas (MA), dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Oleh karenamartabat, kehormatan, dan perilaku hakim. Keberadaan itu, seyogyanya, urutan protokoler terhadap para pejabatfungsi Komisi Yudisial ini bersifat penunjang (auxiliary) yang menduduki jabatan di lembaga-lembaga negara ituterhadap cabang kekuasaan kehakiman. Komisi Yudisial juga didasarkan atas urutan sebagaimana tersebut. presiden,bukanlah lembaga penegak hukum (the enforcer of the rule wakil presiden, ketua DPR, ketua DPD, ketua MPR (kecualiof law), tetapi merupakan lembaga penegak etika kehakiman jika jabatan ini dirangkap oleh ketua DPR dan ketua DPD),(the enforcer of the rule of judicial ethics). ketua MK, ketua MA, dan ketua BPK. Sekarang nomor Sedangkan dalam fungsi pengawasan dan kekuasaan urutan seri mobil dinas para pejabat tersebut adalah B-1legislatif, terdapat empat organ atau lembaga, yaitu (i) De- adalah RI-1, B-2 RI-2, B-3 isteri RI-1, B-4 isteri RI-2, B-5wan Perwakilan Rakyat (DPR), (ii) Dewan Perwakilan Dae- ketua MPR, B-6 ketua DPR, B-7 ketua DPD, B-8 ketua MA,rah (DPD), (iii) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), B-9 ketua MK, dan B-10 ketua BPK.dan (iv) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Masalahnya, Kedelapan jabatan itu dapat disebut terdiri atas tujuhyang manakah di antara keempatnya merupakan lembaga lembaga tinggi negara, karena pada pokoknya, presiden danutama dan lembaga yang manakah yang bersifat penun- wakil presiden adalah satu kesatuan institusi kepresidenan.jang (auxiliary)? Manakah yang lebih utama antara DPR Dapat juga dipahami bahwa presiden adalah lembaga utama,dan DPD dalam rangka fungsi legislatif dan pengawasan? sedangkan wakil presiden adalah lembaga pendukung ter-Apakah MPR yang sekarang tidak lagi berkedudukan sebagai hadap presiden. Apabila presiden berhalangan secara tetap,lembaga tertinggi negara tetap dapat dianggap lebih penting presiden digantikan oleh wakil presiden. Di dalam kelompokdan lebih utama daripada DPR? Bagaimana pula kedudukan cabang legislatif, lembaga parlemen yang utama adalah DPR,Badan Pemeriksa Keuangan dalam hubungannya dengan sedangkan DPD bersifat penunjang, dan MPR sebagai lem-Dewan Perwakilan Rakyat? baga perpanjangan fungsi (extension) parlemen, khususnya Pertanyaan-pertanyaan di atas tidak akan dijawab dalam rangka penetapan dan perubahan konstitusi, pem-tersendiri dalam bagian ini, melainkan akan dibahas secara berhentian dan pengisian lowongan jabatan presiden/wakiltersebar dalam bagian-bagian yang mendiskusikan menge- presiden, dan pelantikan presiden/wakil presiden. Namun,
  • 70. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 114 Pasca Reformasi Negara 115demikian, meskipun dalam bidang legislasi, kedudukan DPD ditentukan kekuasaannya dalam UUD 1945, tidak berarti iaitu bersifat penunjang bagi peranan DPR, tetapi dalam bi- mempunyai kedudukan yang sederajat dengan Mahkamahdang pengawasan di bidang pengawasan yang menyangkut Agung dan Mahkamah Konstitusi.kepentingan daerah, DPD tetap mempunyai kedudukan Sebagai perbandingan, Kejaksaan Agung tidak di-yang penting. Karena itu, DPD tetap dapat disebut sebagai tentukan kewenangannya dalam UUD 1945, sedangkanlembaga utama (main state organ). Kepolisian Negara ditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945. Demikian pula, dengan MPR sebagai lembaga par- Akan tetapi, pencantuman ketentuan tentang kewenanganlemen ketiga, meskipun tugas-tugasnya tidak bersifat rutin, Kepolisian itu dalam UUD 1945 tidak dapat dijadikan alasandan kepemimpinannya dapat saja dirangkap oleh pimpinan untuk menyatakan bahwa Kepolisian lebih tinggi kedudu-DPR dan DPD, MPR tetap dapat disebut sebagai lembaga kannya daripada Kejaksaan Agung. Dalam setiap negarautama. Karena MPR-lah yang berwenang mengubah dan hukum yang demokratis, lembaga kepolisian dan kejaksaanmenetapkan undang-undang dasar. MPR juga berwewenang sama-sama memiliki constitutional importance yang serupamemberhentikan presiden dan/atau wakil presiden, serta sebagai lembaga penegak hukum. Di pihak lain, pencantu-memilih presiden dan/atau wakil presiden untuk mengisi man ketentuan mengenai Kepolisian Negara itu dalam UUDlowongan dalam jabatan presiden dan/atau wakil presiden. 1945, juga tidak dapat ditafsirkan seakan menjadikan lem-Begitu pula dengan BPK, dalam kaitannya dengan persoalan baga kepolisian negara itu menjadi lembaga konstitusionalpengawasan terhadap kebijakan negara dan pelaksanaan yang sederajat kedudukannya dengan lembaga-lembagahukum, maka kedudukan dan peranannya juga sangat pent- tinggi negara lainnya, seperti presiden, Mahkamah Agung,ing. Karena itu, dalam konteks tertentu, BPK juga kadang- Mahkamah Konstitusi, DPR, DPD, dan lain sebagainya.kadang dapat disebut sebagai lembaga negara yang juga Artinya, hal disebut atau tidaknya atau ditentukan tidaknyamempunyai fungsi utama (main organ). kekuasaan sesuatu lembaga dalam undang-undang dasar Sementara itu, di cabang kekuasaan judisial, dikenal tidak serta merta menentukan hirarki kedudukan lembagapula adanya tiga lembaga, yaitu Mahkamah Konstitusi, negara yang bersangkutan dalam struktur ketatanegaraanMahkamah Agung, dan Komisi Yudisial. Yang menjalankan Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945.fungsi kehakiman hanya dua, yaitu Mahkamah Konstitusi, Dengan demikian, dari segi keutamaan kedudukandan Mahkamah Agung. Tetapi, dalam rangka pengawasan dan fungsinya, lembaga (tinggi) negara yang dapat dikata-terhadap kinerja hakim dan sebagai lembaga pengusul pen- kan bersifat pokok atau utama adalah (i) Presiden; (ii) DPRgangkatan hakim agung, dibentuk lembaga tersendiri yang (Dewan Perwakilan Rakyat); (iii) DPD (Dewan Perwakilanbernama Komisi Yudisial. Komisi ini bersifat independen Daerah); (iv) MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat);dan berada di luar kekuasaan Mahkamah Konstitusi ataupun (v) MK (Mahkamah Konstitusi); (vi) MA (MahkamahMahkamah Agung, dan karena itu kedudukannya bersifat Agung); dan (vii) BPK (Badan Pemeriksa Keuangan). Lem-independen dan tidak tunduk kepada pengaruh keduanya. baga tersebut di atas dapat disebut sebagai lembaga tinggiAkan tetapi, fungsinya tetap bersifat penunjang (auxiliary) negara. Sedangkan lembaga-lembaga negara yang lainnyaterhadap fungsi kehakiman yang terdapat pada Mahkamah bersifat menunjang atau auxiliary belaka. Oleh karena itu,Konstitusi dan Mahkamah Agung. Meskipun Komisi Yudisial seyogyanya tata urutan protokoler ketujuh lembaga negara
  • 71. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 116 Pasca Reformasi Negara 117tersebut dapat disusun berdasarkan sifat-sifat keutamaan TNI dan Polri ditentukan tegas dalam UUD 1945.fungsi dan kedudukannya masing-masing sebagaimana Demikian pula, Pusat Pelaporan dan Analisis Tran-diuraikan tersebut. saksi Keuangan (PPATK), Komisi Pengawas Persaingan Oleh sebab itu, seperti hubungan antara KY dengan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), KomisiMA, maka faktor fungsi keutamaan atau fungsi penunjang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), dan sebagai-menjadi penentu yang pokok. Meskipun posisinya bersifat nya, meskipun kewenangannya dan ketentuan mengenaiindependen terhadap MA, tetapi KY tetap tidak dipandang kelembagaannya tidak diatur dalam UUD 1945, tetapisederajat sebagai lembaga tinggi negara. Kedudukan proto- kedudukannya tidak dapat dikatakan berada di bawah Polrikolernya tetap berbeda dengan MA. Demikian juga Komisi dan TNI hanya karena kewenangan kedua lembaga terakhirPengawas Kejaksaan dan Komisi Kepolisian tetap tidak ini diatur dalam UUD 1945. Kejaksaan Agung dan Bankdapat disederajatkan secara struktural dengan organisasi Indonesia sebagai bank sentral juga tidak ditentukan ke-Polri dan Kejaksaan Agung, meskipun komisi-komisi penga- wenangannya dalam UUD, melainkan hanya ditentukanwas itu bersifat independen dan atas dasar itu kedudukannya oleh undang-undang. Tetapi kedudukan Kejaksaan Agungsecara fungsional dipandang sederajat. Yang dapat disebut dan Bank Indonesia tidak dapat dikatakan lebih rendahsebagai lembaga tinggi negara yang utama tetaplah lembaga- daripada TNI dan Polri. Oleh sebab itu, sumber normatiflembaga tinggi negara yang mencerminkan cabang-cabang kewenangan lembaga-lembaga tersebut tidak otomatis me-kekuasaan utama negara, yaitu legislature, executive, dan nentukan status hukumnya dalam hirarkis susunan antarajudiciary. lembaga negara. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa lembaga-lembaga negara seperti Komisi Yudisial (KY), TNI, Polri, B. Presiden dan Wakil PresidenMenteri Negara, Dewan Pertimbangan Presiden, dan lain-lain, meskipun sama-sama ditentukan kewenangannya Kekuasaan pemerintahan negara oleh presiden diaturdalam UUD 1945 seperti Presiden/Wapres, DPR, MPR, dan ditentukan dalam Bab III UUD 1945 yang memang di-MK, dan MA, tetapi dari segi fungsinya lembaga-lembaga beri judul Kekuasaan Pemerintahan Negara. Bab III UUDtersebut bersifat auxiliary atau memang berada dalam satu 1945 ini berisi 17 pasal yang mengatur berbagai aspek men-ranah cabang kekuasaan. Misalnya, untuk menentukan genai presiden dan lembaga kepresidenan, termasuk rincianapakah KY sederajat dengan MA dan MK, maka kriteria kewenangan yang dimilikinya dalam memegang kekuasaanyang dipakai tidak hanya bahwa kewenangan KY itu seperti pemerintah. Yang terpenting dalam hal ini adalah apa yanghalnya kewenangan MA dan MK ditentukan dalam UUD ditentukan dalam Pasal 4 ayat (1) yaitu yang berbunyi, “Pres-1945. Karena, kewenangan TNI dan Polri juga ditentukan iden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahdalam Pasal 30 UUD 1945. Namun, tidak dengan begitu, menurut undang-undang dasar”.kedudukan struktural TNI dan Polri dapat disejajarkan Dapat dikatakan bahwa inilah Bab UUD 1945 yangdengan tujuh lembaga negara yang sudah diuraikan di atas. paling banyak materi yang diatur di dalamnya, yaitu mulaiTNI dan Polri tetap tidak dapat disejajarkan strukturnya dari Pasal 4 sampai dengan Pasal 16. Bahkan, karena Babdengan presiden dan wakil presiden, meskipun kewenangan IV tentang Dewan Pertimbangan Agung dihapus, maka
  • 72. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 118 Pasca Reformasi Negara 119sampai dengan ketentuan Bab V tentang Kementerian Ne- yaitu:gara yang terdiri atas Pasal 17, sebenarnya, sama-sama me- (1) Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam pasanganmuat ketentuan mengenai pemerintahan negara di bawah secara langsung oleh rakyat.tanggungjawab presiden dan wakil presiden. Malah, Bab (2) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusul­VI tentang Pemerintah Daerah yang berisi Pasal 18, Pasal kan oleh partai politik atau gabungan partai politik18A, dan Pasal 18B, dapat pula disebut termasuk domain peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemi­pemerintahan eksekutif. lihan umum. Namun, karena yang diatur dalam Bab VI ini me- (3) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yangmang agak berbeda sifatnya, yaitu mengenai pemerintahan mendapatkan suara lebih dari lima puluh persendaerah, maka wajarlah jika hal ini ditempatkan dalam bab dari jumlah suara dalam pemilihan umum dengantersendiri dalam UUD 1945, yaitu pada Bab VI. Akan tetapi, sedikitnya dua puluh persen suara di setiap provinsiketentuan UUD 1945 mulai dari Pasal 14 sampai dengan yang tersebar di lebih dari setengah jumlah provinsiPasal 17 pada pokoknya adalah sama-sama menyangkut di Indonesia, dilantik menjadi Presiden dan Wakilketentuan-ketentuan dasar yang berkenaan dengan soal-soal Presiden.pemerintahan eksekutif di bawah Presiden. (4) Dalam hal tidak ada pasangan calon Presiden dan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 berbunyi, “Presiden Repu­ Wakil Presiden terpilih, dua pasangan calon yangblik Indonesia memegang kekuasaan pemerintah menurut memperoleh suara terbanyak pertama dan keduaUndang­Undang Dasar”. Ayat (2)-nya berbunyi, “Dalam dalam pemilihan umum dipilih oleh rakyat secaramelakukan kewajibannya, Presiden dibantu oleh satu langsung dan pasangan yang memperoleh suaraorang Wakil Presiden”. Pasal 5 ayat (1) menegaskan, “Pre­ rakyat terbanyak dilantik sebagai Presiden dan Wakilsiden berhak mengajukan rancangan undang­undang Presiden.kepada DPR”, dan ayat (2)-nya menentukan, “Presiden (5) Tata cara pelaksanaan pemilihan Presiden dan Wakilmenetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan Presiden lebih lanjut diatur dalam undang­undang.undang­undang sebagaimana mestinya”. Mengenai masa jabatan, dalam Pasal 7 UUD 1945 di- Selanjutnya, Pasal 6 ayat (1) berbunyi, “Calon Presiden tentukan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden memegangdan calon Wakil Presiden harus seorang warga negara jabatannya selama masa lima tahun, dan sesudahnyaIndonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanyakewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri, tidak untuk satu kali masa jabatan”. Pasal 7A menentukan, “Pres­pernah mengkhianati negara, serta mampu secara rohani iden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalamdan jasmani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban masa jabatannya oleh MPR atas usul DPR, baik apabilasebagai Presiden dan Wakil Presiden”. Pada ayat (2)-nya di- terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupatentukan, “Syarat-syarat untuk menjadi Presiden dan Wakil pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan,Presiden diatur lebih lanjut dengan undang-undang.” tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela mau­ Secara lebih rinci lagi, Pasal 6A mengatur mengenai pun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagaipemilihan presiden dan wakil presiden itu dalam lima ayat, Presiden dan/atau Wakil Presiden”.
  • 73. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 120 Pasca Reformasi Negara 121 Pasal 7B lebih banyak dan rinci lagi isinya mengenai bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagimekanisme pemberhentian presiden dan/atau wakil presi- memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakilden. Pasal 7B ini berisi tujuh ayat, sebagai berikut. Presiden, DPR menyelenggarakan sidang paripur­(1) Usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil dapat na untuk meneruskan usul pemberhentian Presiden diajukan oleh DPR kepada MPR hanya dengan ter­ dan/atau Wakil Presiden kepada MPR. lebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mah­ (6) Majelis Permusyawaratan Rakyat wajib menyeleng­ kamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan garakan sidang untuk memutuskan usul DPR tersebut memutus pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau paling lambat tiga puluh hari sejak MPR menerima Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum usul tersebut. berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, (7) Keputusan MPR atas usul pemberhentian Presiden penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau per­ dan/atau Wakil Presiden harus diambil dalam rapat buatan tercela; dan/atau pendapat bahwa Presiden paripurna MPR yang dihadiri oleh sekurang­kurang­ dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat nya ¾ dari jumlah anggota dan disetujui oleh se­ sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden. kurang­kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang(2) Pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Pre­ hadir, setelah Presiden dan/atau Wakil Presiden siden telah melakukan pelanggaran hukum tersebut diberi kesempatan menyampaikan penjelasan dalam ataupun telah tidak lagi memenuhi syarat sebagai Pre­ rapat paripurna MPR. siden dan/atau Wakil Presiden adalah dalam rangka Dengan dipilihnya presiden dan wakil presiden se- pelaksanaan fungsi pengawasan DPR. cara langsung oleh rakyat, maka kedudukannya keduanya(3) Pengajuan permintaan DPR kepada Mahkamah dalam sistem pemerintahan dapat dikatakan sangat kuat. Konstitusi hanya dapat dilakukan dengan dukungan Karena itu, presiden dan/atau wakil presiden tidak dapat sekurang­kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR lagi dijatuhkan dalam masa jabatannya karena sekedar yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri alasan politik, dan pengambilan keputusan untuk pember- oleh sekurang­kurangnya 2/3 dari jumlah anggota hentiannya di tengah jalanpun tidak dapat dilakukan hanya DPR. dengan mekanisme politik dan dalam forum politik semata.(4) Mahkamah Konstitusi wajib memeriksa, mengadili, presiden dan/atau wakil presiden hanya dapat dijatuhkan dan memutus dengan seadil­adilnya terhadap pen­ dari jabatannya apabila ia terbukti melakukan pelanggaran dapat DPR tersebut paling lama sembilan puluh hari hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai presiden setelah permintaan DPR itu diterima oleh Mahkamah dan/atau wakil presiden menurut UUD 1945. Di samping Konstitusi. alasan hukum itu, proses pengambilan keputusannyapun(5) Apabila Mahkamah Konstitusi memutuskan bahwa tidak boleh hanya didasarkan alasan politik dan oleh forum Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan politik semata, melainkan harus terlebih dulu dibuktikan se- pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap cara hukum melalui peradilan di Mahkamah Konstitusi. Ba- negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat rulah setelah kesalahannya atau anggapan bahwa ia berubah lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau terbukti tidak memenuhi syarat lagi sebagai presiden dan/atau wakil
  • 74. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 122 Pasca Reformasi Negara 123presiden memang terbukti, barulah presiden dan/atau wakil sidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presidenpresiden dapat diusulkan pemberhentiannya ke MPR yang dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presidenakan menjatuhkan keputusan pemberhentian sebagaimana yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan par­diusulkan oleh DPR tersebut. tai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Oleh karena kedudukan presiden dan wakil presiden Presidennya meraih suara terbanyak pertama dandalam sistem pemerintahan presidensial itu sangat kuat, kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampaimaka sebagai imbangannya, ditentukan pula bahwa pre- berakhir masa jabatannya.siden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Pasal 9 UUD 1945 terdiri atas dua ayat, yaitu:Dewan Perwakilan Rakyat. Ketentuan ini dengan tegas (1) Sebelum memangku jabatannya, Presiden dan Wakildiatur dalam Pasal 7C UUD 1945 sebagai hasil Perubahan Presiden bersumpah menurut agama, atau berjanjiKetiga pada tahun 2001. Ketentuan ini diadopsikan di sini, dengan sungguh­sungguh di hadapan MPR atau DPRantara lain disebabkan oleh kontroersi yang terjadi sehu- sebagai berikut:bungan dengan dekrit atau keputusan yang dikeluarkan oleh Sumpah Presiden (Wakil Presiden):Presiden K.H. Abdurrahman Wahid di akhir masa pemerin- “Demi Allah, saya bersumpah akan memenuhi kewa­tahannya. Dalam Keputusan Presiden tersebut, secara tegas jiban Presiden Republik Indonesia (Wakil PresidenPresiden K.H. Abdurrahman Wahid menyatakan membubar- Republik Indonesia) dengan sebaik­baiknya dan se­kan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. adil­adilnya, memegang teguh UUD dan menjalankan Selanjutnya, Pasal 8 UUD 1945 mengatur mengenai segala undang­undang dan peraturannya dengankekosongan jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden. Pa- selurus­lurusnya serta berbakti kepada Nusa dansal 8 ini berisi tiga ayat, yaitu: Bangsa”.(1) Jika Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau Janji Presiden (Wakil Presiden): tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa ja­ “Saya berjanji dengan sungguh­sungguh akan meme­ batannya, ia digantikan oleh Wakil Presiden sampai nuhi kewajiban Presiden Republik Indonesia (Wakil habis masa jabatannya. Presiden Republik Indonesia) dengan sebaik­baiknya(2) Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, selam­ dan seadil­adilnya, memegang teguh UUD dan men­ bat­lambatnya dalam waktu enam puluh hari, MPR jalankan segala undang­undang dan peraturannya menyelenggarakan sidang untuk memilih Wakil Pre­ dengan selurus­lurusnya serta berbakti kepada Nusa siden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden. dan Bangsa”.(3) Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, (2) Jika MPR atau DPR tidak dapat mengadakan sidang, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewaji­ Presiden dan Wakil Presiden bersumpah menurut aga­ bannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, ma atau berjanji dengan sungguh­sungguh di hadap­ pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar an pimpinan MPR dengan disaksikan oleh Pimpinan Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Perta­ Mahkamah Agung. hanan secara bersama­sama. Selambat­lambatnya tiga puluh hari setelah itu, MPR menyelenggarakan Pasal-pasal selanjutnya, yaitu Pasal 10, Pasal 11, Pasal
  • 75. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 124 Pasca Reformasi Negara 12512, 13, 14, 15, dan Pasal 16 secara berturut-turut mengatur 15).kewenangan-kewenangan presiden dalam berbagai bidang (12) Presiden membentuk suatu dewan pertimbangansebagai berikut: yang bertugas memberikan nasihat dan pertimbang­(1) Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas an kepada Presiden, yang selanjutnya diatur dalam Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Uda­ UU. (Pasal 16). ra (Pasal 10).(2) Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan pe­ Sedangkan Bab V Pasal 17 berisi empat ayat tentang rang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan kementerian negara sebagai berikut: negara lain [Pasal 11 ayat (1)]. (1) Presiden dibantu oleh menteri­menteri negara.(3) Presiden dalam membuat perjanjian internasional (2) Menteri­menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan Presiden. mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan (3) Setiap menteri membidangi urusan tertentu dalam beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan pemerintahan. perubahan atau pembentukan undang­undang harus (4) Pembentukan, pengubahan, dan pembubaran kemen­ dengan persetujuan DPR. [Pasal 11 ayat (2)]. terian negara diatur dalam undang­undang.(4) Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian interna­ sional diatur dengan undang­undang. [Pasal 11 ayat 1. Presiden (3)].(5) Presiden menyatakan keadaan bahaya. Syarat­syarat Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 4 ayat (1) Un- dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan dang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun undang­undang. (Pasal 12). 1945, “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan(6) Presiden mengangkat duta dan konsul. [Pasal 13 ayat pemerintah menurut Undang­Undang Dasar”. Presiden (1)]. yang memegang kekuasaan pemerintahan dalam pasal ini(7) Dalam hal mengangkat duta, Presiden memperhati­ menunjuk kepada pengertian presiden menurut sistem kan pertimbangan DPR. [Pasal 13 ayat (2)]. pemerintahan presidensial9. Dalam sistem pemerintahan(8) Presiden menerima penempatan duta negara lain presidensial, tidak terdapat pembedaan atau setidak tidak dengan memperhatikan pertimbangan DPR. [Pasal perlu diadakan pembedaan antara presiden selaku keduduk- 13 ayat (3)]. an kepala negara dan presiden selaku kepala pemerintahan.(9) Presiden memberi grasi dan rehabilitasi dengan mem­ Presiden adalah presiden, yaitu jabatan yang memegang perhatikan pertimbangan Mahkamah Agung. [Pasal kekuasaan pemerintahan negara menurut undang-undang 14 ayat (1)]. dasar. Dalam UUD 1945 juga tidak terdapat ketentuan yang(10) Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan mem­ mengatur tentang adanya kedudukan kepala negara (head perhatikan pertimbangan DPR. [Pasal 14 ayat (2)]. of state) ataupun kedudukan kepala pemerintahan (head of(11) Presiden memberi gelaran, tanda jasa dan lain­lain government) atau Chief Executive. tanda kehormatan yang diatur dengan UU. (Pasal Akan tetapi, dalam Penjelasan UUD 1945 yang dibuat
  • 76. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 126 Pasca Reformasi Negara 127kemudian oleh Soepomo, pembedaan itu dituliskan secara pejabat tinggi negara di luar lingkungan eksekutif, sepertieksplisit. Penjelasan tentang UUD 1945 itu diumumkan pengangkatan anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewanresmi dalam Berita Repoeblik Tahun 1946 dan kemudian Perwakilan Daerah, hakim agung, hakim konstitusi, anggotadijadikan bagian lampiran tak terpisahkan dengan naskah Badan Pemeriksa Keuangan, dan sebagainya dianggap seb-UUD 1945 oleh Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959. Dalam agai Keputusan Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepalaPenjelasan tersebut, istilah kepala negara dan kepala pemer- negara, bukan sebagai kepala pemerintahan.intah memang tercantum dengan tegas dan dibedakan satu Sebenarnya, pembedaan-pembedaan semacam itusama lain. Kedua istilah ini dipakai untuk menjelaskan tidaklah bersifat riil, melainkan hanya pembedaan di ataskedudukan presiden Republik Indonesia menurut UUD 1945 kertas, yang hanya ada dalam discourse ‘wacana’. Kalaupunyang merupakan kepala negara (head of state) dan kepala dianggap penting, paling-paling untuk kebutuhan hal-halpemerintahan (head of government) sekaligus. yang bersifat protokoler yang biasa berlaku dalam forum- Sebagai akibat diakuinya adanya kedua kualitas forum pergaulan antarnegara, khususnya terkait dengankedudukan presiden sebagai kepala negara dan sekaligus kegiatan pertemuan antarkepala negara dan/atau kepalasebagai kepala pemerintahan itu, timbul kebutuhan juridis pemerintahan. Misalnya, dalam pertemuan di forum-fo-untuk membedakan keduanya dalam pengaturan mengenai rum Perserikatan Bangsa-Bangsa (United Nations), keraphal-hal yang lebih teknis dan operasional. Misalnya, dibay- diadakan pertemuan khusus antarkepala negara, berartiangkan bahwa presiden perlu dibantu oleh sekretaris dalam yang hadir adalah para presiden dan para raja atau ratu.kualitasnya sebagai kepala negara, dan sekretaris yang lain Tetapi jika pertemuan yang diadakan adalah antar kepalalagi untuk membantu dalam kapasitasnya sebagai kepala pemerintahan, maka yang hadir adalah presiden dan parapemerintahan. Inilah sebabnya muncul ide untuk membe- perdana menteri (Prime Ministers), sedangkan raja dan ratudakan antara sekretaris negara dengan sekretaris kabinet sebagai kepala negara tidak diundang.di sepanjang sejarah pemerintahan Indonesia di masa lalu. Pembedaan yang menjadi penting, karena banyak ne-Namun, dalam praktek adanya kedua jabatan ini kadang- gara yang memang menganut praktek yang memisahkan an-kadang menimbulkan permasalahan. Pemangku kedua tara kedua jabatan kepala negara dan kepala pemerintahanjabatan ini sering bersaing dalam melayani pimpinan. itu, yaitu khususnya negara-negara yang menganut sistem Lebih jauh lagi, ada pula ide yang dikembangkan orang pemerintahan parlementer. Namun, di lingkungan negara-untuk membedakan kualitas berbagai keputusan presiden negara yang menganut sistem presidensiil murni, memangdalam kapasitasnya sebagai kepala negara atau sebagai ke- tidak diperlukan pembedaan dan apabila pemisahan antarapala pemerintahan. Keputusan Presiden yang mengangkat pengertian kepala negara dan kepala pemerintahan itu. YangDuta Besar, Kepala Kepolisian Negara, Panglima Tentara ada hanya presiden dan wakil presiden saja.Nasional Indonesia, Gubernur Bank Indonesia, atau para Kapasitas presiden sebagai kepala negara dan seb- agai kepala pemerintahan tidak dapat dipisahkan. Karenafraksinya, melainkan tampil sebagai pribadi anggota DPR secara sendiri-sendiri. itu, tidak mungkin membedakan jenis surat KeputusanTetapi jumlah mereka diharuskan mencukupi jumlah minimal menurut undang-undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD, dan DPD. Presiden dalam dua macam kedudukan. Keputusan Presi-11 Margarito Khamis, disertasi doktor dalam ilmu hukum tatanegara, pada den selaku kepala negara dan selaku kepala pemerintahanFakultas Hukum Uniersitas Indonesia, 2004.
  • 77. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 128 Pasca Reformasi Negara 129tidak relean untuk dibedakan. Yang ada hanya keputusan Presiden dan Wakil Presiden itu adalah satu kesatuan pa-presiden saja. Apa gunanya membedakan antara Keputusan sangan presiden dan wakil presiden. Keduanya adalah dwi-Presiden tentang pengangkatan anggota DPR dan DPD tunggal atau satu kesatuan lembaga ke presidenan.dari Keputusan Presiden tentang pengangkatan direktur Akan tetapi, meskipun merupakan satu kesatuanjenderal suatu departemen? Karena itu, juga tidak perlu institusi kepresidenan, keduanya adalah dua jabatan kon-membedakan dan apalagi memisahkan jabatan sekretaris stitusional yang terpisah. Karena itu, meskipun di satu seginegara dan sekretaris kabinet. Pembedaan dan apalagi keduanya merupakan satu kesatuan, tetapi di segi yang lain,pemisahan keduanya hanya akan menyebabkan tumpang keduanya memang merupakan dua organ negara yang ber-tindih kewenangan dalam praktek di lapangan yang justru beda satu sama lain, yaitu dua organ yang tak terpisahkandapat menimbulkan kekisruhan dan bahkan kekacauan tetapi dapat dan harus dibedakan satu dengan yang lain.administrasi atau mengganggu tertib penyelenggaraan ad- Wakil presiden, menurut Pasal 4 ayat (2) jelas meru-ministrasi pemerintahan. pakan pembantu bagi presiden dalam melakukan kewajiban Sekiranya memang diperlukan adanya jabatan-ja- kepresidenan. Sesuai dengan sebutannya, wakil presiden itubatan, seperti sekretaris kabinet, sekretaris militer, sekre- bertindak mewakili presiden dalam hal presiden berhalan-taris presiden, sekretaris wakil presiden, dan sebagainya, gan untuk menghadiri kegiatan tertentu atau melakukansemua jabatan itu sebaiknya ditentukan harus tunduk dan sesuatu dalam lingkungan kewajiban konstitusional pres-bertanggungjawab kepada satu pejabat saja, yaitu menteri iden. Dalam berbagai kesempatan di mana presiden tidaksekretaris negara. Semua jabatan-jabatan itu dapat diatur dapat memenuhi kewajiban konstitusionalnya karena ses-agar benar-benar diduduki oleh pejabat yang dapat diper- uatu alasan yang dapat dibenarkan menurut hukum, makacaya oleh presiden dan wakil presiden sebagai pimpinan wakil presiden dapat bertindak sebagai pengganti presiden.tertinggi pemerintahan. Dengan demikian, mekanisme Sementara itu, dalam berbagai kesempatan yang lain, wakildukungan administrasi terhadap proses pengambilan presiden juga dapat bertindak sebagai pendamping bagikeputusan oleh pimpinan negara dan pemerintahan dapat presiden dalam melakukan kewajibannya.diselenggarakan dengan tertib, teratur, dan terintegrasikan Di samping keempat kemungkinan posisi tersebut,secara efektif dan efisien. wakil presiden juga mempunyai posisi yang tersendiri seba- gai seorang pejabat publik. Setiap warga negara, kelompok2. Wakil Presiden warga negara, ataupun organisasi masyarakat dapat saja berkomunikasi dan berhubungan langsung dengan wakil Selain presiden, dalam Pasal 4 Undang-Undang Dasar presiden. Misalnya, suatu kelompok atau organisasi dalamNegara Republik Indonesia Tahun 1945 itu, juga diatur ten- masyarakat dapat saja mengajukan permohonan agartang satu orang wakil presiden. Pasal 4 ayat (2) menegaskan, wakil presiden membuka sesuatu acara tertentu. Jika wakil“Dalam melakukan kewajibannya, Presiden dibantu oleh presiden memenuhi permohonan semacam itu, maka da-satu orang Wakil Presiden.” Dalam Pasal 6A ayat (1) di- pat dikatakan bahwa wakil presiden bertindak atas namatentukan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam jabatannya sendiri secara mandiri.satu pasangan secara langsung oleh rakyat.” Ketentuan Kedudukan seorang wakil presiden juga tidak dapatmengenai satu pasangan ini menunjukkan bahwa jabatan
  • 78. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 130 Pasca Reformasi Negara 131dipisahkan dengan presiden sebagai satu kesatuan pasang- lam pelaksanaan bantuan itu, yaitu (i) ada bantuan yangan jabatan yang dipilih secara langsung oleh rakyat melalui diberikan atas inisiatif wakil presiden sendiri; (ii) ada ban-pemilihan umum. Karena itu, kedudukan wakil presiden tuan yang diberikan karena diminta oleh presiden; dan (iii)jauh lebih tinggi dan lebih penting dari jabatan menteri. ada pula bantuan yang harus diberikan oleh wakil presidenMeskipun dalam hal melakukan perbuatan pidana, mas- karena ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Biasanya,ing-masing presiden dan wakil presiden bertanggung jawab para tugas-tugas khusus wakil presiden di masa Orde Baru,secara sendiri-sendiri sebagai indiidu (persoon), tetapi memang ditentukan dengan Keputusan Presiden.dalam rangka pertanggungjawaban politik kepada rakyat, Di samping itu, dalam kedudukannya sebagai yangpresiden dan wakil presiden adalah satu kesatuan jabatan. mewakili (wakil) dan sebagai yang menggantikan (penggan- Dengan demikian, wakil presiden mempunyai lima ti), terdapat perbedaan mendasar. Untuk dapat mewakili,kemungkinan posisi terhadap presiden, yaitu (i) sebagai wakil presiden haruslah mendapat mandat, baik secarawakil yang mewakili presiden; (ii) sebagai pengganti yang langsung, resmi, ataupun tidak langsung atau tidak resmi.menggantikan presiden; (iii) sebagai pembantu yang mem- Misalnya, wakil presiden mendapat mandat untuk mewakilibantu presiden; (iv) sebagai pendamping yang mendampingi melalui disposisi atas surat yang diajukan kepada presidenpresiden; (v) sebagai wakil presiden yang bersifat mandiri. di mana presiden tidak dapat memenuhi suatu permintaanDalam menjalankan kelima posisi tersebut, maka secara membuka sesuatu acara, lalu diwakilkan kepada wakil pres-konstitusional, presiden dan wakil presiden harus bertin- iden. Hubungan antara pemberi mandat dengan penerimadak sebagai satu kesatuan subyek jabatan institusional ke- mandat sama sekali tidak mengalihkan kekuasaan kepadapresidenan. presiden dan wakil presiden itu ada dua orang penerima mandat. Pemberian mandat itu tidak bersifatyang menduduki satu kesatuan subyek hukum lembaga mutlak dalam arti dapat saja ditarik kembali oleh pemberikepresidenan. mandat kapan saja ia merasa perlu menarik kembali man- Dalam melakukan tindakan untuk mendampingi dat itu.presiden dan dalam posisinya yang bersifat mandiri, wakil Hal itu berbeda dengan kedudukan wakil presidenpresiden tidak memerlukan persetujuan, instruksi, atau pe- sebagai pengganti. Penggantian presiden oleh wakil presidennugasan khusus dari presiden. Kecuali oleh presiden atau dilakukan karena dua kemungkinan, yaitu (i) presiden ber-menurut peraturan yang berlaku, dikehendaki lain, wakil halangan sementara; atau (ii) presiden berhalangan tetap.presiden dapat secara bebas menjadi pendamping presiden Jika presiden berhalangan sementara, maka wakil presidenatau melakukan kegiatannya secara mandiri dalam jabatan- diharuskan menerima kewenangan resmi berupa pendel-nya sebagai wakil presiden. egasian kewenangan (delegation of authority) sebagai Dalam kapasitas sebagai pembantu presiden, ke- pengganti dengan Keputusan Presiden. Misalnya, presidendudukan wakil presiden seolah mirip dengan menteri ne- bepergian keluar negeri untuk waktu tertentu, maka pres-gara yang juga bertindak membantu presiden. Tentu saja iden harus menetapkan Keputusan Presiden menunjuk wakilkedudukan wakil presiden lebih tinggi dari pada menteri, presiden sebagai pengganti sampai presiden tiba kembalikarena menteri bertanggung jawab kepada presiden dan di tanah air. Presiden tidak dapat mencabut keputusannyawakil presiden sebagai satu kesatuan jabatan. Namun da- apabila syarat ia tiba kembali di tanah air belum terpenuhi,
  • 79. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 132 Pasca Reformasi Negara 133misalnya, karena sesuatu hal mencabut kembali keputusan- tergantung kepada (i) faktor status hukum dari kegiatannya itu dari luar negeri. Selama memegang keputusan itu teleconference itu sendiri; (ii) faktor kualitas keharmonisanwakil presiden bertindak sebagai presiden pengganti untuk hubungan kerja dan pembagian tugas di antara presiden dansementara waktu. wakil presiden yang merupakan masalah internal di antara Demikian pula apabila presiden berada dalam keada- mereka berdua; (iii) faktor penyelenggaraan teleconferencean berhalangan tetap, maka proses pengalihan kewenangan yang tertutup atau terbuka; (iv) faktor ketidaklaziman(transfer of authority) itu bahkan haruslah dilakukan den- dalam penyelenggaraan kegiatan kenegaraan dengan tele­gan keputusan pihak lain, yaitu oleh Majelis Permusyawa- conference semacam itu; (v) faktor krisis ekonomi yangratan Rakyat, bukan dengan Keputusan Presiden. Bentuk menuntut penghematan ersus biaya teleconference yanghukum yang dikenal selama ini adalah Ketetapan MPR. tidak sedikit dan kesan penyelenggaraan yang berlebihanUntuk masa mendatang, nomenklatur Ketetapan MPR jika karena diadakan berkali-kali, padahal seharusnya presidenmau, dapat saja tetap dipakai. Sidang Paripurna MPR mem- berkonsentrasi menghadapi tugas-tugas di luar negeri. Jikabuat keputusan yang dituangkan menjadi Ketetapan MPR teleconference (a) sama sekali bukan kegiatan sidang kabinetyang ditandatangani oleh para Pimpinan MPR atas nama resmi; (b) diadakan tertutup bukan untuk konsumsi publik;seluruh anggota MPR. dan (c) tidak ada masalah dalam hubungan antara presiden Yang menjadi masalah sekarang adalah, bagaimana dan wakil presiden, maka sudah tentu manfaat diadakannyajika presiden telah menetapkan suatu keputusan presiden teleconference tersebut tentu akan lebih menonjol daripadabahwa selama mengadakan perjalanan keluar negeri, wa- mudhorat-nya, termasuk kesan pemborosan biaya yangkil presiden bertindak sebagai presiden sampai presiden tidak kecil.kembali ke tanah air. Apakah selama berada di luar neg- Akan tetapi, jika ketiga hal tersebut tidak demikian,eri, seorang presiden dapat bertindak sebagai presiden maka dari peristiwa itu mudah timbul kesimpulan mengenaidalam urusan-urusan di dalam negeri? Misalnya, dapatkah adanya masalah serius dalam hubungan di antara keduanya.presiden memimpin sidang kabinet dengan memanfaat- Penyelenggaraan kegiatan yang (a) melawan arus harapankan kemajuan teknologi komunikasi berupa fasilitas tele­ umum mengenai penghematan biaya-biaya dan (b) mem-conference seolah-olah presiden sama sekali tidak berha- berikan sinyal negatif seolah memang ada masalah dalamlangan sementara sebagaimana yang telah ditetapkannya hubungan di antara presiden dan wakil presiden, sehinggasendiri. Sebaliknya, meskipun wakil presiden telah secara berpotensi menimbulkan ketidakpastian politik, menyebab-resmi mendapatkan pendelegasian kewenangan berdasar- kan kreatifitas penyelenggaraan teleconference tidak cukupkan Keputusan Presiden untuk bertindak sebagai presiden beralasan untuk mengabaikan sama sekali adanya kelazimanselama presiden berhalangan sementara, apakah dengan ketatanegaraan di mana presiden yang pergi keluar negeribegitu wakil presiden dapat bertindak seolah-olah sebagai selalu mendelegasikan kewenangannya selama berada dipresiden sungguhan, sehingga dengan demikian dapat me- luar negeri karena alasan berhalangan untuk sementara. Jikanetapkan keputusan-keputusan kenegaraan yang menjadi presiden berhalangan sementara, maka wakil presidenlahkewenangan penuh seorang presiden. yang tampil menjadi penggantinya untuk sementara waktu Jawaban terhadap kedua pertanyaan tersebut sangat untuk bertindak dalam menjalankan tugas-tugas presiden
  • 80. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 134 Pasca Reformasi Negara 135di dalam negeri. Mengenai apa saja yang akan diputuskan yang ditentukan oleh undang-undang.atau ditetapkan oleh wakil presiden sebagai pengganti se- Bahkan lebih dipertegas lagi dalam Pasal 20A ayat (1)mentara presiden selama presiden berhalangan sementara, UUD 1945 ditentukan pula, “Dewan Perwakilan Rakyatterpulang kepada fatsoen dan kesepakatan pembagian tugas memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi peng­serta keharmonisan hubungan di antara mereka berdua. awasan”. Artinya, kekuasaan legislasi, kekuasaan penentuan anggaran (budgeting), dan kekuasaan pengawasan (con­C. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) trol), berada di Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut Pasal 20A ayat (2) UUD 1945, “Dalam melaksanakan fungsinya, Dalam UUD 1945 jelas tergambar bahwa dalam rangka selain hak yang diatur dalam pasal­pasal lain Undang­fungsi legislatif dan pengawasan, lembaga utamanya adalah Undang Dasar ini, DPR mempunyai hak interpelasi, hakDPR (Dewan Perwakilan Rakyat). Pasal 20 ayat (1) UUD angket, dan hak menyatakan pendapat”. Ayat (3) Pasal 20A1945 menegaskan, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang itu menyatakan pula, “Selain hak yang diatur dalam pasal­kekuasaan membentuk undang­undang”. Bandingkan pasal lain Undang­Undang Dasar ini, setiap anggota DPRdengan ketentuan Pasal 5 ayat (1) yang berbunyi, “Presiden mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikanberhak mengajukan rancangan undang­undang kepada usul, dan pendapat, serta hak imunitas”.Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal 5 ayat (1) ini sebelum Untuk menggambarkan kuat posisi konstitusionalPerubahan Pertama tahun 1999 berbunyi, “Presiden me- DPR berdasarkan UUD 1945, ditegaskan pula dalam Pasalmegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan 7C bahwa “Presiden tidak dapat membekukan dan/ataupersetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.” membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat.” Sebaliknya, Kedua pasal tersebut setelah Perubahan Pertama ta- dalam Pasal 7A ditentukan, “Presiden dan/atau Wakilhun 1999, berubah drastis sehingga mengalihkan pelaku ke- Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya olehkuasaan legislatif atau kekuasaan pembentukan undang-un- MPR atas usul DPR, baik apabila terbukti telah melaku­dang itu dari tangan presiden ke tangan Dewan Perwakilan kan pelanggaran hukum berupa penghianatan terhadapRakyat (DPR). Dengan perkataan lain, sejak Perubahan negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya,Pertama UUD 1945 pada tahun 1999, telah terjadi perge- atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidakseran kekuasaan substantif dalam kekuasaan legislatif dari lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakiltangan presiden ke tangan Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden.” Di samping itu, menurut ketentuan Pasal 21 UUD Karena pergeseran kekuasaan yang semakin kuat ke1945, setiap anggota DPR berhak pula mengajukan usul ran- arah Dewan Perwakilan Rakyat inilah, maka sering timbulcangan undang-undang yang syarat-syarat dan tatacaranya anggapan bahwa sekarang terjadi gejala yang berkeba-diatur dalam peraturan tata tertib. Seperti halnya presiden likan dari keadaan sebelum Perubahan UUD 1945. Duluyang berhak mengajukan rancangan undang-undang, para sebelum UUD 1945 diubah, yang terjadi adalah gejalaanggota DPR-pun secara sendiri-sendiri dapat berinisiatif executive heavy, sedangkan sekarang setelah UUD 1945untuk mengajukan rancangan undang-undang asalkan diubah, keadaan berubah menjadi legislative heavy. Akanmemenuhi syarat, yaitu jumlah anggota DPR yang tampil tetapi, menurut studi yang dilakukan oleh Margarito Kha-sendiri-sendiri10 itu mencukupi jumlah persyaratan minimal
  • 81. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 136 Pasca Reformasi Negara 137mis, gejala apa yang disebut sebagai executive heavy itu 11 dibandingkan dengan sebelumnya. Pasal 13 ayat (2) me-sendiri hanya dampak psikologis yang ditimbulkan oleh nentukan, “Dalam hal mengangkat duta, Presiden mem­pergeseran bandul perubahan dari keadaan sebelumnya. perhatikan pertimbangan DPR,” dan ayat (3)-nya menen-Yang sebenarnya terjadi menurut Margarito, dalam sistim tukan, “Presiden menerima penempatan duta negara lainkonstitusional yang baru dewasa ini, baik Presiden mau- dengan memperhatikan pertimbangan DPR.” Sedangkanpun DPR sama-sama menikmati kedudukan yang kuat dan Pasal 14 ayat (2) menentukan, “Presiden memberi amnestisama-sama tidak dapat dijatuhkan melalui prosedur politik dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR.”dalam dinamika politik yang biasa. Dengan demikian, tidak Untuk lebih lengkapnya uraian mengenai kewenanganperlu dikuatirkan terjadinya ekses yang berlebihan dalam DPR itu, dapat dikutipkan di sini ketentuan UUD 1945 Pasalgejala legislative heavy yang banyak dikeluhkan oleh ber- 20 dan Pasal 20A, yang masing-masing berisi lima ayat, danbagai kalangan masyarakat. Karena dampak psikologis ini empat ayat. Pasal 20 menentukan bahwa:merupakan sesuatu yang wajar dan hanya bersifat semen- (1) DPR memegang kekuasaan membentuk undang­un­tara, sambil dicapainya titik keseimbangan (equilibrium) dang.dalam perkembangan politik ketatanegaraan di masa yang (2) Setiap rancangan undang­undang dibahas olehakan datang. DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan ber­ Di samping itu, dalam rangka fungsinya sebagai pen- sama.gawas, Pasal 11 UUD 1945 menentukan pula: (3) Jika rancangan undang­undang itu tidak mendapat(1) Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan pe­ persetujuan bersama, rancangan itu tidak boleh di­ rang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan ajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu. negara lain. (4) Presiden mengesahkan rancangan undang­undang(2) Presiden dalam membuat perjanjian internasional yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang­ lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan undang. mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan (5) Dalam hal rancangan undang­undang yang telah di­ beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan setujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden perubahan atau pembentukan undang­undang harus dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan dengan persetujuan DPR. undang­undang tersebut disetujui, rancangan un­(3) Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian inter­ dang­undang tersebut sah menjadi undang­undang nasional diatur dengan undang­undang. dan wajib diundangkan. Bahkan dalam Pasal 13 dan Pasal 14 hasil Peruba- Selanjutnya, ketentuan Pasal 20A berbunyi:han Pertama tahun 1999, bahkan diatur pula hal-hal lain (1) DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, danyang bersifat menyebabkan posisi DPR menjadi lebih kuat fungsi pengawasan.12 Ingat dalam berbagai kesempatan dan berbagai tulisan saya mengenai soal ini, (2) Dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yangsaya selalu mengingatkan bahwa yang harus kita anggap sebagai naskah resmiadalah naskah terbitan UUD 1945 yang terdiri atas lima bagian yang tersusun se- diatur dalam pasal­pasal lain Undang­Undang Dasarcara kronologis berdasarkan urutan pengesahannya, dimana yang satu menjadi ini, DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, danlampiran dari naskah yang sudah lebih dulu disahkan, yaitu (i) Naskah UUD 1945 Tahun 1999, (iii) Naskah Perubahan Kedua UUD 1945 Tahun 2000, (iv) Naskahmenurut Dekrit Presiden 5 Juli 1959, (ii) Naskah Perubahan Pertama UUD 1945 Perubahan Ketiga UUD 1945 Tahun 2001, dan (v) Naskah Perubahan Keempat
  • 82. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 138 Pasca Reformasi Negara 139 hak menyatakan pendapat. rumusan yang sekarang yang tidak dapat disebut menganut(3) Selain hak yang diatur dalam pasal­pasal lain Un­ sistem bikameral sama sekali. Dalam ketentuan UUD 1945 dang­Undang Dasar ini, setiap angota DPR mempu­ dewasa ini, jelas terlihat bahwa DPD tidaklah mempun- nyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan yai kewenangan membentuk undang-undang. Namun, di usul dan pendapat serta hak imunitas. bidang pengawasan, meskipun terbatas hanya berkenaan(4) Ketentuan lebih lanjut tentang DPR dan hak anggota dengan kepentingan daerah dan hal-hal yang berkaitan DPR diatur dalam undang­undang. dengan pelaksanaan undang-undang tertentu, DPD dapat Selain ketentuan tersebut, dalam Pasal 21 UUD 1945 dikatakan mempunyai kewenangan penuh untuk melakukanjuga dinyatakan bahwa “Anggota Dewan Perwakilan fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintahan. OlehRakyat berhak mengajukan usul rancangan undang­un­ karena itu, kedudukannya hanya bersifat penunjang ataudang.” Anggota DPR itu sendiri, menurut ketentuan Pasal auxiliary terhadap fungsi DPR di bidang legislasi, sehingga19 ayat (1) dipilih melalui pemilihan umum. Dalam ayat DPD paling jauh hanya dapat disebut sebagai co­legislator,(2)-nya ditentukan bahwa susunan DPR itu diatur dengan dari pada legislator yang sepenuhnya. Oleh karena itu, DPDundang-undang. Selanjutnya dalam Pasal 22B diatur pula dapat lebih berkonsentrasi di bidang pengawasan, sehinggabahwa “Anggota DPR dapat diberhentikan dari jabatan­ keberadaannya dapat dirasakan efektifitasnya oleh masyara-nya, yang syarat­syarat dan tata caranya diatur dalam kat di daerah-daerah.undang­undang.” Menurut ketentuan Pasal 22D UUD 1945, Dewan Per- wakilan Daerah (DPD) mempunyai beberapa kewenanganD. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai berikut: (1) DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan un- Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dang-undang yang berkaitan dengan:semula dimaksudkan dalam rangka mereformasi struktur · otonomi daerah;parlemen Indonesia menjadi dua kamar (bikameral) yang · hubungan pusat dan daerah;terdiri atas DPR dan DPD. Dengan struktur bikameral itu · pembentukan dan pemekaran serta penggabungandiharapkan proses legislasi dapat diselenggarakan berdasar- daerah;kan sistem double­check yang memungkinkan representasi · pengelolaan sumber daya alam, dan sumber dayakepentingan seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan ekonomi lainnya; sertadengan basis sosial yang lebih luas. DPR merupakan cermin · yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pu-representasi politik (political representation), sedangkan sat dan daerah.DPD mencerminkan prinsip representasi teritorial atau (2) Dewan Perwakilan Daerah (DPD):regional (regional representation). a. ikut membahas rancangan undang-undang yang Akan tetapi, ide bikameralisme atau struktur par- berkaitan denganlemen dua kamar itu mendapat tentangan yang keras dari · otonomi daerah;kelompok konseratif di Panitia Ad Hoc Perubahan UUD · hubungan pusat dan daerah;1945 di MPR 1999-2002, sehingga yang disepakati adalah · pembentukan, pemekaran, dan penggabungan
  • 83. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 140 Pasca Reformasi Negara 141 daerah; Dewan Perwakilan Daerah (DPD) itu hanyalah sebagai co­ ·pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya legislator di samping Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Sifat ekonomi lainnya; serta tugasnya di bidang legislasi hanya menunjang (auxiliary · perimbangan keuangan pusat dan daerah; ser- agency) tugas konstitusional DPR. Dalam proses pem- ta bentukan suatu undang-undang atau legislasi, DPD tidak b. memberikan pertimbangan kepada DPR atas: mempunyai kekuasaan untuk memutuskan atau berperan · rancangan undang-undang anggaran pendapat- dalam proses pengambilan keputusan sama sekali. Padahal, an dan belanja negara; persyaratan dukungan untuk menjadi anggota DPD jauh · rancangan undang-undang yang berkaitan den- lebih berat daripada persyaratan dukungan untuk menjadi gan pajak; anggota DPR. Artinya, kualitas legitimasi anggota DPD itu · rancangan undang-undang yang berkait dengan sama sekali tidak diimbangi secara sepadan oleh kualitas pendidikan; dan kewenangannya sebagai wakil rakyat daerah (regional re­ · rancangan undang-undang yang berkaitan den- presentatives). gan agama. Dalam Pasal 22C diatur bahwa:(3) Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dapat melakukan (1) Anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui pengawasan (kontrol) atas: pemilihan umum. a. Pelaksanaan UU mengenai: (2) Anggota DPD dari setiap provinsi jumlahnya sama · otonomi daerah; dan jumlah seluruh anggota DPD itu tidak lebih dari · pembentukan, pemekaran dan penggabungan sepertiga jumlah anggota DPR. daerah; (3) DPD bersidang sedikitnya sekali dalam setahun. · hubungan pusat dan daerah; (4) Susunan dan kedudukan DPD diatur dengan undang­ · pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya undang. ekonomi lainnya; Seperti halnya, anggota DPR, maka menurut keten- · pelaksanaan anggaran dan belanja negara; tuan Pasal 22D ayat (4), “Anggota DPD dapat diberhentikan · pajak; dari jabatannya, yang syarat­syarat dan tata caranya · pendidikan; dan diatur dalam undang­undang.” · agama; serta E. Majelis Permusyawaratan Rakyat b. menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindak- Pasal 2 UUD 1945 berbunyi: lanjuti. (1) Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggo­ Dengan demikian, harus dibedakan antara fungsi DPD ta Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Per­dalam bidang legislasi dan bidang pengawasan. Meskipun wakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umumdalam bidang pengawasan, keberadaan DPD itu bersifat dan diatur lebih lanjut dengan undang­undang.utama (main constitutional organ) yang sederajat dan sama (2) Majelis Permusyawaratan Rakyat bersidang sedikit­penting dengan DPR, tetapi dalam bidang legislasi, fungsi nya sekali dalam lima tahun di ibukota negara.
  • 84. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 142 Pasca Reformasi Negara 143(3) Segala putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan suara yang ditetapkan dengan suara yang terbanyak. terbanyak.” Sedangkan Pasal 3-nya menyatakan: Atas dasar rumusan yang demikian, dikembangkan(1) Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang meng­ pengertian sebagaimana diuraikan dalam Penjelasan Umum ubah dan menetapkan undang­undang dasar. UUD 1945 yang oleh Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959(2) Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dijadikan bagian yang tak terpisahkan dari naskah UUD dan/atau Wakil Presiden. 1945, yaitu bahwa presiden bertunduk dan bertanggung-(3) Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat mem­ jawab kepada MPR. Karena itu, selama ini dimengerti bahwa berhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam MPR inilah yang merupakan yang paling tinggi, atau biasa masa jabatannya menurut undang­undang dasar. disebut sebagai lembaga tertinggi negara, sehingga wajar Dapat dikatakan bahwa Pasal 2 UUD 1945 tersebut bahwa keberadaanya diatur paling pertama dalam susunanmengatur mengenai organ atau lembaganya, sedangkan UUD 1945.Pasal 3 mengatur kewenangan lembaga MPR itu. Di sam- Sekarang, setelah UUD 1945 diubah secara substantifping itu, ada beberapa pasal lain dalam UUD 1945 yang juga oleh Perubahan Pertama sampai dengan Keempat denganmengatur tentang MPR, termasuk mengenai kewenangan- paradigma pemikiran yang sama sekali baru, susunan orga-nya. Akan tetapi, pada bagian ini, yang dititikberatkan hanya nisasi negara Republik Indonesia sudah seharusnya diubahpenegasan bahwa dalam UUD 1945, status MPR itu sebagai sebagaimana mestinya. Antara MPR, DPR, dan DPD sudahlembaga atau organ negara diatur secara eksplisit. semestinya dijadikan satu bab atau setidak-tidaknya berada Mengapa ketentuan mengenai MPR harus ditempat- dalam rangkaian bab-bab yang tidak terpisahkan sepertikan pada Bab III yang tersendiri dan mendahului pengatur- sekarang. Dalam naskah resmi konsolidasi yang tidak resmi12an mengenai hal-hal lain seperti presiden dan DPR serta (setelah Perubahan Keempat), susunan Bab III tentangDPD? Jawabannya jelas bahwa memang demikianlah susun- MPR dan Bab VII tentang DPR serta Bab VII tentang DPD,an UUD 1945 yang asli sebagai Konstitusi Proklamasi yang diantarai oleh Bab IV tentang Kekuasaan Pemerintahandisahkan tanggal 18 Agustus 1945. Malah aslinya, ketentuan Negara, Bab IV tentang Dewan Pertimbangan Agung yangtentang MPR itu terdapat dalam Bab II, bukan Bab III seperti telah dihapuskan ketentuannya dari UUD 1945, dan Bab Vnaskah setelah perubahan yang berlaku sekarang. tentang Kementerian Negara, dan Bab VI tentang Pemer- Sebelum menentukan hal-hal lain, UUD 1945 yang asli intah Daerah.menegaskan bahwa kedaulatan rakyat Indonesia dijelmakan Dalam UUD 1945 setelah Perubahan Keempat, or-dalam tubuh MPR sebagai pelaku utama dan pelaksana gan MPR juga tidak dapat lagi dipahami sebagai lembagasepenuhnya kedaulatan rakyat itu. Karena itu, bunyi rumu- yang lebih tinggi kedudukannya daripada lembaga negarasan asli Pasal 1 ayat (2) Bab I UUD 1945 adalah “Kedaulatan yang lain atau yang biasa dikenal dengan sebutan lembagaadalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh tertinggi negara. MPR sebagai lembaga negara sederajatMPR.” Di samping itu, pada Bab III Pasal 6 ayat (2) ditentu- leelnya dengan lembaga-lembaga negara yang lain sepertikan pula bahwa “Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh DPR, DPD, presiden/wakil presiden, Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, dan Badan Pemeriksa Keuangan. Bah-
  • 85. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 144 Pasca Reformasi Negara 145kan dalam hubungan dengan fungsinya, organ MPR dapat parlemen dua kamar (bikameral).dikatakan bukanlah organ yang pekerjaannya bersifat rutin. Di lingkungan negara-negara yang menganut sistemMeskipun di atas kertas, MPR itu sebagai lembaga negara parlemen dua kamar, memang dikenal adanya forum per-memang terus ada, tetapi dalam arti yang aktual atau nyata, sidangan bersama di antara kedua kamar parlemen yangorgan MPR itu sendiri sebenarnya baru dapat dikatakan biasa disebut sebagai joint session atau sidang gabungan.ada (actual existence) pada saat kewenangan atau functie- Akan tetapi, sidang gabungan itu bukanlah lembaga yangnya sedangkan dilaksanakan. Kewenangannya itu adalah tersendiri. Misalnya, di Amerika Serikat terdapat the Housemengubah dan menetapkan undang-undang dasar (UUD), of Representaties dan Senate. Keduanya disebut sebagaimemberhentikan presiden dan/atau wakil presiden, me- Congress of the United States of America. Jika sidang ga-milih presiden atau wakil presiden untuk mengisi lowongan bungan atau joint session diadakan, maka namanya adalahjabatan presiden atau wakil presiden, dan melantik presiden persidangan Kongres.dan/atau wakil presiden. Dalam Konstitusi Amerika Serikat disebutkan bahwa Sebelum perubahan UUD 1945, MPR atau Majelis Per- “All legislative power vested in Congress which consist ofmusyawaratan Rakyat mempunyai kedudukan sebagai lem- the Senate and the House of Representatives.” Segala kekua-baga tertinggi negara. Kepada lembaga MPR inilah presiden, saan legislatif berada di Kongres yang terdiri atas House ofsebagai kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan, Representatie dan Senat. Akan tetapi, dalam Pasal 2 ayatbertunduk dan bertanggungjawab. Dalam lembaga ini pula (1) UUD 1945 ketentuan mengenai MPR, dirumuskan secarakedaulatan rakyat Indonesia dianggap terjelma seluruhnya, berbeda, yaitu “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggotadan lembaga ini pula yang dianggap sebagai pelaku sepenuh- DPD yang dipilih melalui pemilu dan diatur lebih lanjutnya kedaulatan rakyat itu. Dari lembaga tertinggi MPR ini- dengan undang­undang”. Dengan demikian, MPR tidaklah, mandat kekuasaan kenegaraan dibagi-bagikan kepada dikatakan terdiri atas DPR dan DPD, melainkan terdiri ataslembaga-lembaga tinggi negara lainnya, yang kedudukannya anggota DPR dan anggota DPD. Dengan demikian, MPRberada di bawahnya sesuai prinsip pembagian kekuasaan itu merupakan lembaga yang tidak terpisah dari institusiyang bersifat ertikal (distribution of power). DPR dan DPD. Namun, sekarang setelah perubahan UUD 1945, tidakdikenal lagi adanya lembaga tertinggi negara. Sesuai doktrin aturan Perundang-Undangan, naskah UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang asli dan dianggap resmi itu juga wajib dimuat dalam Lembaran Negarapemisahan kekuasaan (separation of power) berdasarkan Republik Indonesia, sehingga satu-satunya rujukan mengenai naskah asli danprinsip checks and balances antara cabang-cabang kekua- resmi itu nantinya adalah yang tertuang dalam Lembaran Negara itu. 13 Dari tahun kemerdekaan Amerika Serikat 1776 sampai sekarang tahun 2006 =saan negara, MPR mempunyai kedudukan yang sederajat 2006-1776 = 230 tahun.saja dengan lembaga-lembaga (tinggi) negara lainnya. 14 Baca Jimly Asshiddiqie, Model­Model Pengujian Konstitusional di BerbagaiMalahan, jika dikaitkan dengan teori mengenai struktur Negara, Konpress, Jakarta, 2004. 15 Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang­Undang, Sekretariatparlemen di dunia, yang dikenal hanya dua pilihan, yaitu Jenderal MKRI, Jakarta, 2005.struktur parlemen satu kamar (unikameral) atau struktur 16 Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Konpress, Jakarta, 2005.UUD 1945 Tahun 2002. Sedangkan naskah konsolidasi yang juga diterbitkan oleh 17 Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, danSekretariat Jenderal MPR adalah naskah yang bersifat tidak resmi. Tambahan Mahkamah Konstitusi, Konpress, Jakarta, 2005.pula, sesuai ketentuan UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Per- 18 Untuk diskusi tentang ini lihat juga Hamdan Zoelva, Impeachment Presiden:
  • 86. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 146 Pasca Reformasi Negara 147 Berdasarkan ketentuan Pasal 3 juncto Pasal 8 ayat (2) dapat memperkirakan dalam waktu 10 sampai dengan 20dan (3), MPR mempunyai kewenangan untuk (1) mengubah tahun mendatang, apakah akan ada lagi atau tidak agendadan menetapkan undang-undang dasar; (2) memberhenti- perubahan atas UUD 1945.kan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatan- Demikian pula dengan agenda pemberhentian pre-nya menurut undang-undang dasar; (3) memilih Presiden siden dan/atau wakil presiden serta agenda pemilihandan/atau Wakil Presiden untuk mengisi kekosongan dalam presiden dan/atau wakil presiden untuk mengisi lowonganjabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut undang- jabatan. Kita tidak dapat membuat ramalan mengenai ke-undang dasar; dan (4) mengadakan sidang MPR untuk mungkinan kedua agenda ini akan dijalankan dalam wak-pelantikan atau pengucapan sumpah/janji jabatan Presiden tu dekat. Dalam sejarah lebih dari dua abad13 pengalamandan/atau Wakil Presiden. Amerika Serikat, baru tercatat tiga kasus yang terkait dengan Keempat kewenangan tersebut sama sekali tidak terca- impeachment terhadap presiden. Ketiga kasus itu masing-kup dan terkait dengan kewenangan DPR ataupun DPD, se- masing melibatkan Presiden Lindon Johnson, Presidenhingga sidang MPR untuk mengambil keputusan mengenai Nixon, dan Presiden Bill Clinton.keempat hal tersebut sama sekali bukanlah sidang gabungan Karena itu, satu-satunya kewenangan MPR yangantara DPR dan DPD, melainkan sidang MPR sebagai lem- bersifat rutin dan dapat direncanakan adalah kegiatan per-baga tersendiri. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa sidangan untuk pelantikan presiden dan wakil presidenkeberadaan lembaga MPR itu merupakan institusi ketiga setiap lima tahunan. Akan tetapi, menurut ketentuan Pasaldalam struktur parlemen Indonesia, sehingga saya mena- 9 ayat (1) dan (2) UUD 1945, sidang MPR itu sendiri bersifatmakannya sebagai sistem tiga kamar (trikameralisme). fakultatif. Pengucapan sumpah atau janji presiden dan/atauDewasa ini, tidak ada satupun negara di dunia yang mener- wakil presiden dapat dilakukan di hadapan atau di dalamapkan sistem tiga kamar seperti ini. Karena itu, Indonesia sidang MPR atau sidang DPR. Jika MPR tidak dapat bersi-dapat dikatakan merupakan satu-satunya negara di dunia dang, pengucapan sumpah/janji itu dapat dilakukan dalamyang menerapkan sistem tiga kamar ini. sidang atau rapat paripurna DPR. Jika rapat paripurna Namun demikian, meskipun MPR itu adalah kamar DPR juga tidak dapat diselenggarakan, maka pengucapanketiga, sifat pekerjaan MPR itu sendiri tidaklah bersifat sumpah/janji jabatan presiden dan/atau wakil presiden itutetap, melainkan bersifat ad hoc. Sebagai organ negara, cukup dilakukan di hadapan pimpinan MPR dengan disak-lembaga MPR itu baru dapat dikatakan ada, apabila fung- sikan oleh pimpinan Mahkamah Agung.sinya sedang bekerja (in action). Dalam hal ini kita dapat Dengan perkataan lain, tidak satupun dari keempatmembedakan antara pengertian MPR in book dengan MPR kewenangan MPR itu yang bersifat tetap, sehingga memer-in action. Dari keempat kewenangan di atas, tidak satupun lukan alat-alat perlengkapan organisasi yang juga bersifatyang bersifat tetap. Perubahan dan penetapan undang-un- tetap. MPR itu baru ada jika fungsinya memang sedangdang dasar tentunya hanya akan dilakukan sewaktu-waktu. berjalan atau bekerja (in action). Oleh karena itu, tidakSetelah perubahan empat kali berturut-turut pada tahun ada keharusan bagi MPR untuk diadakan pimpinan dan1999, 2000, 2001, dan 2002, mungkin masih akan lama sekretariat yang tersendiri. UUD 1945 sama sekali tidakuntuk adanya perubahan lagi atas UUD 1945. Kita belum mengamanatkan hal ini. Artinya, jika dikehendaki, dapat saja pembentuk undang-undang dalam hal ini DPR dengan
  • 87. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 148 Pasca Reformasi Negara 149persetujuan presiden dapat saja mengadakan pimpinan dan wakil, baik dalam susunan DPR maupun DPD. AkanMPR yang bersifat tersendiri itu atau malah meniadakan tetapi, untuk jabatan pimpinan MPR, keadaannya sungguhdan mengatur agar pimpinan MPR itu dirangkap saja secara berbeda. Jabatan kepemimpinan MPR yang terpisah dariex officio oleh pimpinan DPR dan pimpinan DPD. kepemimpinan DPR dan DPD serta adanya sekretariat jen- Di masa Orde Baru, pimpinan MPR juga pernah di- deral MPR RI yang juga tersendiri, terlepas dari sekretariatrangkap oleh pimpinan DPR, karena pertimbangan bahwa jenderal DPR dan sekretariat jenderal DPD seperti dewasakegiatan MPR itu sendiri tidak bersifat tetap. Oleh karena ini, adalah semata-mata akibat pengaturannya dalam Un-itu, pembentuk undang-undang diberikan kebebasan me- dang-Undang No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dannentukan pilihan apakah akan mengadakan atau menia- Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.dakan jabatan pimpinan dan sekretariat jenderal MPR yang Selama masa Orde Baru juga sudah biasa diaturbersifat permanen. Kedua pilihan itu sama-sama dapat bahwa pimpinan MPR RI itu dirangkap secara ex officiodibenarkan, asalkan masing-masing pilihan itu benar-benar oleh pimpinan DPR RI. Lagi pula keberadaan MPR yangdidasarkan atas alasan yang masuk akal dan memang ada tersendiri sebagai lembaga ketiga di samping DPR dan DPDkegunaanya. (trikameralisme) adalah produk baru dalam sistem ketata- Sebenarnya, baik pimpinan MPR, pimpinan DPR, negaraan kita berdasarkan UUD 1945. Keberadaan pimpin-maupun pimpinan DPD sama-sama tidak diatur dalam UUD an MPR yang tersendiri belum dapat dikatakan didasarkan1945. Hal ini berbeda dari para pimpinan Mahkamah Kon- atas konensi ketatanegaraan yang sudah baku. Malahan,stitusi, Mahkamah Agung, dan Badan Pemeriksa Keuangan apabila dikaitkan dengan semangat efisiensi, keberadaanyang secara tegas diatur, yaitu bahwa ketuanya dipilih dari pimpinan MPR yang tersendiri dan juga kesekretariatandan oleh anggotanya masing-masing. Karena itu, adalah jenderal yang juga tersendiri dapat dikatakan sebagai pem-keharusan konstitusional (constitutional imperative) bahwa borosan yang sia-sia.di dalam organisasi MA, MK, dan BPK, diadakan jabatan Ketika RUU tentang Susunan dan Kedudukan MPR,Ketua. Sedangkan di MPR, DPR, dan DPD, dapat saja diatur DPR, DPD, dan DPRD dibahas bersama di DPR pada tahundalam undang-undang bahwa pimpinannya hanya dijabat 2003 yang lalu, harus diakui terdapat suasana politis yangoleh seorang Koordinator, atau disebut Juru Bicara atau tidak menguntungkan, sehingga pengaturannya mengenaiSpeaker. Hanya saja, untuk pimpinan DPR selama ini sudah pimpinan MPR dan kesekretariatan jenderal yang berdiribiasa disebut ketua DPR dan wakil ketua DPR, sehingga sendiri ini mendapat persetujuan. Pertama, perdebatandapat dikatakan sudah menjadi konensi ketatanegaraan tersisa mengenai hasil Perubahan Ketiga dan Keempat UUDbahwa di DPR ada jabatan ketua dan wakil ketua DPR. 1945 sepanjang menyangkut struktur parlemen bikameral Setara dengan susunan DPR, di dalam susunan masih belum reda.kepemimpinan DPD tentunya dapat pula diadakan jabatan Kelompok konseratif sangat menentang gagasanketua dan wakil ketua seperti yang terdapat dalam susunan bikameralisme yang salah satunya diartikan seakan-akanorganisasi DPR. Karena itu, tidak salah jika pembentuk menghilangkan sama sekali keberadaan Majelis Permu-undang-undang, sama-sama mengadakan jabatan ketua syawaratan Rakyat sebagai lembaga yang sebelumnyaAlasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, Konpress, merupakan lembaga tertinggi negara. Padahal keberadaanJakarta, 2005.
  • 88. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 150 Pasca Reformasi Negara 151Dewan dan Majelis tersebut dianggap sebagai pencerminan terpisah dari institusi DPR dan institusi DPD. Sebagai insti-langsung dari dianutnya sila keempat Pancasila, yaitu “Ke­ tusi yang terpisah, seperti telah diuraikan di atas, ketiganyarakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam pun mempunyai fungsi, tugas, dan kewenangan yang jugapermusyawaratan/perwakilan”. Kata permusyawaratan berbeda dan terpisah satu sama lain. Karena itu, memangdinilai terjelma dalam pelembagaan MPR, sedangkan kata tidak dapat dihindarkan untuk menyatakan bahwa MPR ituperwakilan dianggap tercermin dalam pelembagaan DPR. adalah lembaga atau kamar ketiga dari struktur parlemenMenerima ide struktur parlemen bikameral yang terdiri atas Republik Indonesia (trikameral parliament).DPR dan DPD, berarti menghilangkan keberadaan MPR Sebab kedua yang mengakibatkan diterimanyasebagai pelembagaan prinsip permusyawaratan dalam sila keberadaan pimpinan dan kesekretariatjenderalan yangkeempat itu. tersendiri itu adalah suasana persaingan kepentingan politik Pandangan semacam ini sangat mewarnai pandang- antar partai-partai politik itu sendiri baik yang ada di dalaman kelompok anggota MPR yang dimotori oleh partai yang MPR dan DPR maupun di luar parlemen menjelang pemili-berkuasa (the ruling party) ketika itu, yaitu Partai Demokra- han umum legislatif dan pemilihan umum presiden tahunsi Indonesia Perjuangan (PDI-P) yang dipimpin oleh Pres- 2004. Berbagai kelompok partai politik sedang disibukkaniden Megawati Soekarnoputri. Suasana psikologis yang ter- oleh berbagai agenda koalisi antar satu sama lain. Karena itu,bentuk ketika itu sangat dipengaruhi oleh tekanan-tekanan keengganan pemerintah di bawah kepemimpinan Presidenpolitik yang sangat kuat dari berbagai kelompok masyarakat Megawati untuk meniadakan jabatan pimpinan dan kesekre-yang anti perubahan UUD, sehingga partai yang berkuasa tariatjenderalan MPR yang tersendiri itu berhimpit dengansangat berhati-hati dalam menyikapi setiap ide perubahan kepentingan elite partai-partai politik untuk menyediakanpasal demi pasal UUD 1945. Dalam suasana semacam itu sebanyak mungkin jabatan publik sebagai bahan untukdapat dibayangkan bahwa pemerintahan Presiden Mega- pembagian kekuasaan di antara mereka. Karena itu, kes-wati Soekarnoputri yang juga adalah Ketua Umum Partai epakatan mengenai rumusan pasal-pasal yang menentukanDemokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP) ini sangat dihantui adanya jabatan pimpinan MPR dan kesekretariatjenderalanoleh kekhawatiran bahwa lembaga MPR akan dihapuskan MPR yang terpisah dan tersendiri itu, dengan mudah dapatsama sekali dari sistem ketatanegaraan Republik Indonesia dicapai.berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Karena itu, dapat rangka konsolidasi sistem ketata-Republik Indonesia Tahun 1945. negaraan kita pasca Perubahan UUD 1945, dan penataan Karena itu, sebagai kompromi atas perdebatan ini, kelembagaan kenegaraan kita di masa mendatang, dapatrumusan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 yang disepakati dalam diusulkan agar adanya lembaga pimpinan dan kesekretariat-rangka Perubahan Keempat pada tahun 2002 adalah jenderalan MPR yang tersendiri ini cukuplah selama periode“MPR terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat transisi sampai tahun 2009 saja. Untuk selanjutnya, dalamdan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih rangka hasil pemilihan umum tahun 2009, pembentukmelalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang sebaiknya menyempurnakan kembali Un-undang­undang”. Karena adanya kata anggota dalam dang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR,rumusan tersebut di atas, berarti –meskipun keanggotaan- DPD, dan DPRD, sehingga hal ini mendapat perhatian yangnya dirangkap– institusi MPR itu sama sekali berbeda dan
  • 89. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 152 Pasca Reformasi Negara 153sungguh-sungguh. lakukan penafsiran terhadap UUD, sebagai satu-satunya lembaga yang mempunyai kewenangan tertinggi untukF. Mahkamah Konstitusi menafsirkan UUD 1945. Karena itu, di samping berfungsi sebagai pengawal UUD, Mahkamah Konstitusi juga biasa Mahkamah Konstitusi dibentuk untuk menjamin disebut sebagai the Sole Interpreter of the Constitution.agar konstitusi sebagai hukum tertinggi dapat ditegakkan Bahkan dalam rangka kewenangannya untuk me-sebagaimana mestinya. Karena itu, Mahkamah Konstitusi mutus perselisihan hasil pemilu, Mahkamah Konstitusibiasa disebut sebagai the guardian of the constitution seperti juga dapat disebut sebagai pengawal proses demokratisasisebutan yang biasa dinisbatkan kepada Mahkamah Agung dengan cara menyediakan sarana dan jalan hukum untukdi Amerika Serikat. Mengapa justru Mahkamah Agung yang menyelesaikan perbedaan pendapat di antara penyelengga-disebut sebagai the guardian of the constitution di Amerika raan pemilu dengan peserta pemilu yang dapat memicuSerikat. Sebabnya ialah karena disana tidak ada Mahkamah terjadinya konflik politik dan bahkan konflik sosial di tengahKonstitusi. Fungsi Mahkamah Konstitusi dalam arti yang masyarakat. Dengan adanya Mahkamah Konstitusi, potensilazim dikenal di dalam sistem Eropa yang menganut tradisi konflik semacam itu dapat diredam dan bahkan diselesaikancivil law seperti Austria, Jerman, dan Italia terintegrasikan melalui cara-cara yang beradab di meja merah Mahkamahke dalam kewenangan Mahkamah Agung Amerika Serikat, Konstitusi. Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi itu disehingga Mahkamah Agung-lah yang disebut sebagai the samping berfungsi sebagai (i) pengawal konstitusi; (ii)Guardian of American Constitution.14 penafsir konstitusi; juga adalah (iii) pengawal demokrasi Dalam menjalankan fungsinya sebagai pengawal (the guardian and the sole interpreter of the constitution,konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia di- as well as the guardian of the process of democratization).lengkapi dengan lima kewenangan atau sering disebut em- Bahkan, Mahkamah Konstitusi juga merupakan (iv) pelind-pat kewenangan ditambah satu kewajiban, yaitu (i) menguji ung hak asasi manusia (the protector of human rights).konstitusionalitas undang-undang;15 (ii) memutus sengketa Dalam UUD 1945, ketentuan mengenai Mahkamahkewenangan konstitusional antar lembaga negara;16 (iii) Konstitusi ini diatur dalam Pasal 24C yang terdiri atas 6 ayat,memutus perselisihan mengenai hasil pemilihan umum; yang didahului oleh pengaturan mengenai Komisi Yudisial(iv) memutus pembubaran partai politik;17 dan (v) memu- pada Pasal 24B. Mengapa urutannya demikian? Sebabnyatus pendapat DPR yang berisi tuduhan bahwa Presiden ialah bahwa semula, ketentuan mengenai Komisi Yudisialmelanggar hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai tersebut hanya dimaksudkan terkait keberadaannya denganPresiden atau Wakil Presiden sebagaimana ditentukan Mahkamah Agung saja, tidak dengan Mahkamah Konstitusi.dalam UUD 1945, sebelum hal itu dapat diusulkan untuk Akan tetapi, dalam perkembangan pembentukan Undang-diberhentikan oleh MPR. Yang terakhir ini biasa disebut Undang tentang Komisi Yudisial, Mahkamah Konstitusi jugajuga dengan perkara impeachment18 seperti yang dikenal dijadikan objek yang martabat, kehormatan, dan perilakudi Amerika Serikat. hakimnya diawasi oleh Komisi Yudisial (KY). Dalam melakukan fungsi peradilan dalam keempat Dijadikannya hakim konstitusi pada Mahkamahbidang kewenangan tersebut, Mahkamah Konstitusi me- Konstitusi juga sebagai pihak yang diawasi perilakunya
  • 90. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 154 Pasca Reformasi Negara 155oleh Komisi Yudisial ditentukan oleh Undang-Undang ten- dalam Pasal 24B UUD 1945 secara meluas. Akan tetapi,tang Komisi Yudisial, bukan oleh Undang-Undang tentang semua anggota Pansus UU tentang MK yang sebagian be-Mahkamah Konstitusi. Apabila dikaitkan dengan original sar adalah mantan anggota Panitia Ad hoc I Badan Pekerjaintent dan sistematika Pasal 24, Pasal 24A, Pasal 24B, dan MPR yang terlibat dalam perumusan ketentuan Pasal 24A,Pasal 24C, sangat jelas bahwa tugas konstitusional Komisi Pasal 24B, dan Pasal 24C UUD 1945, semua menolak karenaYudisial hanya terkait dengan Mahkamah Agung dan ha- alasan bahwa hal itu bertentangan dengan maksud Undang-kim di lingkungan Mahkamah Agung saja. Apalagi, hakim Undang Dasar 1945.konstitusi sangat berbeda dari hakim biasa yang merupakan Oleh karena itu, saya sendiri harus menerima kenya-hakim karena profesi atau judges by profession. Sedangkan taan bahwa UU tentang Mahkamah Konstitusi sama sekalihakim konstitusi adalah hakim karena jabatan lima tahu- mencantumkan ketentuan bahwa hakim konstitusi dapatnan. Karena itu, etika profesi yang harus ditegakkan oleh diawasi perilakunya oleh Komisi Yudisial. Namun, setelahKomisi Yudisial memang hanya terkait dengan Mahkamah Mahkamah Konstitusi bekerja efektif selama satu tahun danAgung. telah banyak menguji undang-undang, dan bahkan sebagian Di samping itu, kesulitan akan dihadapi oleh Mah- di antaranya dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945kamah Konstitusi jika sengketa kewenangan konstitusional dan karena itu dinyatakan tidak mengikat untuk umum.terjadi antara Mahkamah Agung dengan Komisi Yudisial. Barulah berkembang pemikiran di kalangan anggota DPRBagaimana Mahkamah Konstitusi dapat bertindak sebagai untuk membatasi kekuasaan Mahkamah Konstitusi denganhakim yang adil dan imparsial, jika Mahkamah Konstitusi cara mengaitkannya dengan pengawasan etik oleh Komisisendiri dijadikan salah satu pihak yang diawasi oleh Komisi Yudisial (KY). Dengan perkataan lain, motif pencantumanYudisial. Lagi pula motif pencantuman ketentuan tentang ketentuan ini sama sekali tidak didasarkan atas pertim-Mahkamah Konstitusi dalam Undang-Undang Komisi bangan konstitusionalitas rasio, melainkan hanya bersifatYudisial tidaklah didasarkan atas rasionalitas ketentuan sangat emosional politis.konstitusi. Ketika rancangan undang-undang tentang Mah- Dalam Pasal 24C ayat (3) ditentukan bahwa Mahka-kamah Konstitusi sedang dibahas oleh DPR dan pemerintah, mah Konstitusi mempunyai sembilan orang hakim kon-saya sendiri selaku tim ahli pemerintah menyarankan agar stitusi yang ditetapkan oleh presiden, yang diajukan ma-hakim konstitusi juga ditentukan sebagai hakim yang dia- sing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orangwasi oleh Komisi Yudisial dengan menafsirkan kata “hakim” oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang oleh presi- den. Ayat (4)-nya menentukan bahwa “Ketua dan Wakil19 Penulisan kata “Wakil Ketua” di sini sengaja dilakukan dengan huruf besar,yaitu Wakil Ketua, karena yang dimaksud adalah nama jabatan resmi Ketua dan Ketua19 Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh hakimWakil Ketua Mahkamah Konstitusi. Hal ini sengaja dibedakan dari penulisan konstitusi.” “Hakim konstitusi disyaratkan harus memiliki“Ketua dan wakil ketua Mahkamah Agung” dalam Pasal 24A ayat (4). Pembedaanini dimaksudkan untuk menegaskan bahwa jumlah Wakil Ketua Mahkamah integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negara­Konstitusi hanya ada 1 orang, sedangkan wakil ketua Mahkamah Agung dapat wan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan, sertadiadakan lebih dari 1 orang. Artinya, berkenaan dengan jumlah wakil ketua MA tidak merangkap sebagai pejabat negara” [Pasal 24C ayatitu, kepada pembentuk undang-undang diberi kebebasan untuk menentukannyasendiri dengan/ dalam undang-undang. Sedangkan terhadap jabatan wakil ketua (5)]. “Pengangkatan dan pemberhentian hakim konstitusi,Mahkamah Konstitusi telah dibatasi oleh penyusun UUD 1945, yaitu hanya untuk hukum acara serta ketentuan lainnya tentang Mahkamahsatu jabatan.
  • 91. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 156 Pasca Reformasi Negara 157Konstitusi diatur dengan undang­undang” [Pasal 24C ayat (2) Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mah-(6)]. kamah Agung dan badan peradilan yang berada di Jika dibandingkan dengan sesama lembaga tinggi ne- bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, ling-gara lainnya, Mahkamah Konstitusi ini mempunyai posisi kungan peradilan agama, lingkungan peradilan mili-yang unik. MPR yang menetapkan UUD, sedangkan MK ter, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan olehyang mengawalnya. DPR yang membentuk UU, tetapi MK sebuah Mahkamah Konstitusi.yang membatalkannya jika terbukti bertentangan dengan Dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945, ditentukanUUD. MA mengadili semua perkara pelanggaran hukum di bahwa “Mahkamah Agung berwenang mengadili padabawah UUD, sedangkan MK mengadili perkara pelanggaran tingkat kasasi, menguji peraturan perundang­undanganUUD. Jika DPR ingin mengajukan tuntutan pemberhentian di bawah undang­undang terhadap undang­undang,terhadap presiden dan/atau wakil presiden dalam masa dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan olehjabatannya, maka sebelum diajukan ke MPR untuk diambil undang­undang.” Dengan perkataan lain, oleh UUD 1945,putusan, tuntutan tersebut diajukan dulu ke MK untuk pem- Mahkamah Agung secara tegas hanya diamanati dengan duabuktiannya secara hukum. Semua lembaga negara tersebut kewenangan konstitusional, yaitu (i) mengadili pada tingkatsaling berselisih pendapat atau bersengketa dalam melak- kasasi, dan (ii) menguji peraturan perundang-undangan disanakan kewenangan konstitusionalnya satu sama lain, bawah undang-undang terhadap undang-undang. Sedang-maka yang memutus final dan mengikat atas persengketaan kan kewenangan lainnya merupakan kewenangan tambahanitu adalah Mahkamah Konstitusi.20 yang secara konstitusional didelegasikan kepada pembentuk undang-undang untuk menentukannya sendiri. Artinya,G. Mahkamah Agung kewenangan tambahan ini tidak termasuk kewenangan kon- stitusional yang diberikan oleh UUD, melainkan diadakan Ketentuan mengenai Mahkamah Agung, Mahkamah atau ditiadakan hanya oleh undang-undang.Konstitusi, dan Komisi Yudisial diatur dalam Bab IX UUD Selanjutnya, dalam Pasal 24A ayat (2), (3), (4), dan1945 tentang Kekuasaan Kehakiman. Ketentuan umum ayat (5) ditentukan,diatur dalam Pasal 24, dilanjutkan ketentuan mengenai (2) Hakim agung harus memiliki integritas dan kepri­Mahkamah Agung dalam Pasal 24A yang terdiri atas lima badian yang tidak tercela, adil, profesional, dan ber­ayat. Mahkamah Agung adalah puncak dari kekuasaan 20 Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Konpress, Jakarta, 2005.kehakiman dalam lingkungan peradilan umum, peradilan 21 Jimly Asshiddiqie, Model­Model Pengujian Konstitusional di Berbagaiagama, peradilan tata usaha negara, dan peradilan militer. Negara, Konpress, Jakarta, 2005.Mahkamah ini pada pokoknya merupakan pengawal un- 22 Lihat Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang­Undang, Sekre- tariat Jenderal MKRI, Jakarta, 2005.dang-undang (the guardian of Indonesian law). Menurut Pasal 24 ayat (1) dan (2) UUD 1945,(1) Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan;
  • 92. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 158 Pasca Reformasi Negara 159 pengalaman di bidang hukum; sa Keuangan ini adalah Raad van Rekenkamer. Keberadaan-(3) Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada nya sangat penting dalam rangka kepanjangan tangan fungsi DPR untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya pengawasan terhadap kinerja Gubernur jenderal di bidang ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden; keuangan. Karena itu, ketika Indonesia merdeka lembaga(4) Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Agung dipilih dari serupa juga diadakan dalam rangka penyusunan Undang- dan oleh hakim agung; Undang Dasar 1945. Keberadaan lembaga ini dalam struktur(5) Susunan, kedudukan, keanggotaan, dan hukum acara kelembagaan negara Indonesia merdeka bersifat auxiliary Mahkamah Agung serta badan peradilan di bawah­ terhadap fungsi Dewan Perwakilan Rakyat di bidang pen- nya diatur dengan undang­undang. gawasan terhadap kinerja pemerintahan. Mengenai upaya pengujian peraturan perundang- Justru karena fungsi pengawasan oleh DPR itu bersi-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-un- fat politis, memang diperlukan lembaga khusus yang dapatdang, dapat dikatakan merupakan upaya pengujian legalitas melakukan pemeriksaan keuangan (financial audit) secara(legal review). Pengujian yang dilakukan oleh Mahkamah lebih teknis. Lembaga seperti ini juga adalah di negeri Be-Agung ini jelas berbeda dari pengujian konstitusional landa sendiri dengan nama Raad van Rekenkamer juga.(constitutional review) 21 yang dilakukan oleh Mahkamah Di Perancis, lembaga yang mirip dengan ini adalah CourKonstitusi. Pertama, obyek yang diuji hanya terbatas pada des Comptes. Hanya bedanya, di dalam sistem Perancis ini,peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang lembaga ini disebut cour atau pengadilan, karena memang(judicial review of regulation). Sedangkan pengujian atas berfungsi juga sebagai forum yudisial bagi pemeriksaankonstitutionalitas undang-undang (judicial review of law) mengenai penyimpangan-penyimpangan yang terjadi dalamdilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. tanggungjawab pengelolaan keuangan negara. Kedua, yang dijadikan batu penguji oleh Mahkamah Untuk memahami konsepsi badan pemeriksa keuang-Agung adalah undang-undang, bukan UUD. Oleh karena an itu secara tepat, kita perlu memahami ide-ide asli yangitu, dapat dikatakan bahwa pengujian norma hukum yang semula dirumuskan UUD 1945 ketika disahkan pada tang-dilakukan oleh Mahkamah Agung adalah pengujian legalitas gal 18 Agustus 1945. Dalam rangka pemeriksaan keuanganperaturan (judicial review on the legality of regulation), negara, pertama, kita perlu mengerti dengan tepat, apa yangsedangkan pengujian oleh Mahkamah Konstitusi merupa- dimaksud dengan pemeriksaan, dan kedua apa pula yangkan pengujian konstitusionalitas undang-undang (judicial dimaksud dengan keuangan negara. Pemeriksaan adalah ter-review on the constitutionality of law). Yang terakhir ini jemahan dari perkataan auditing yang memang lazim dalambiasa disebut juga dengan istilah pengujian konstitusional sistem administrasi dan manajemen keuangan modern. Diatas undang-undang (constitutional review of law).22 zaman modern, tidak ada pengelolaan keuangan yang dapat dibebaskan dari keharusan auditing sebagai jaminan bahwaH. Badan Pemeriksa Keuangan pengelolaan keuangan itu memang sesuai dengan norma- norma aturan yang berlaku (rule of the games). Keharusan Di zaman Hindia Belanda, cikal bakal Badan Pemerik- auditing ini tidak hanya berlaku di dunia keuangan publik tetapi juga di lingkungan dunia usaha dan bahkan di lapan-
  • 93. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 160 Pasca Reformasi Negara 161gan keperdataan pada umumnya. dari tahap rule making sampai ke tahap rule enforcing. Uang adalah alat tukar yang bernilai ekonomi dan Auditing atau pemeriksaan itu sendiri tidak selalu bertu-juga politik. Uang dapat menjadi sumber kekuatan dan ke- juan mencari kesalahan, melainkan juga untuk meluruskankuasaan yang riil. Kekuasaan adalah uang, dan uang berarti yang bengkok, dan memberikan arah dan bimbingan agarkekuasaan (Power is money, and money means power). pelaksanaan tugas-tugas dan fungsi-fungsi kelembagaanKarena itu, jika tidak diimbangi oleh keyakinan akan nilai- dapat tetap berada di dalam koridor aturan yang berlaku.nilai moral, etika, dan agama, di samping dapat membawa Artinya, pemeriksaan dapat berfungsi preentif, dan dapatkebaikan, uang juga dapat menjerumuskan orang ke lembah pula berfungsi korektif dan kuratif.yang nista. Uang dapat membuat orang mengagungkan uang Mengenai apa yang dimaksud dengan keuangandi atas segalanya sehingga yang berlaku bukanlah Ketu- negara, dapat ditegaskan bahwa dalam konsepsi asli UUDhanan Yang Maha Kuasa, melainkan Keuangan Yang Maha 1945, sebagaimana disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945,Kuasa. Karena uang dapat menyebabkan orang tunduk dan memang dibedakan secara jelas antara pengertian keuan-hanya mengabdi kepadanya. gan negara dan keuangan daerah. Yang menjadi lawan kata Oleh sebab itu, setiap pengelolaan keuangan haruslah “uang negara” dalam terminologi UUD 1945 adalah uangdilakukan sesuai aturan yang benar, dan untuk menjamin daerah. Artinya, uang negara itu bukanlah lawan kata darihal tersebut diperlukan mekanisme pemeriksaan yang dise- uang swasta atau uang masyarakat. Kalaupun mau diperluasbut financial audit. Dalam rangka pengelolaan keuangan pengertiannya, uang negara itu juga dapat diperlawankannegara, pemeriksaan semacam itu memerlukan lembaga dengan pengertian uang pribadi. Uang negara menurutnegara yang tersendiri, yang dalam bekerja bersifat otonom pengertian asli UUD 1945 adalah “uang milik negara yangatau independen. Independensinya tersebut sangat pent- bukan milik pribadi siapa-siapa yang terkait dengan angga-ing, karena dalam menjalankan tugasnya, pejabat pemer- ran pendapatan dan belanja negara sebagaimana ditentukaniksa tidak boleh diinterensi oleh kepentingan pihak yang dalam UUD 1945.”diperiksa atau pihak lain yang mempunyai kepentingan Sebaliknya, yang dimaksud dengan uang daerah ada-langsung ataupun tidak langsung, sehingga mempengaruhi lah “uang milik negara yang bukan milik pribadi siapa-siapaobyektifitas pemeriksaan. yang terkait dengan anggaran pendapatan dan belanja Pemeriksaan keuangan itu sendiri sebenarnya meru- daerah sebagaimana ditentukan dalam peraturan perun-pakan bagian yang juga tidak terpisahkan dari fungsi penga- dang-undangan.” Keberadaan uang daerah ini memangwasan terhadap kinerja pemerintahan secara umum. Kontrol tidak disebutkan dalam UUD 1945. Pasal 23 ayat (1) UUDatau pengawasan terhadap kinerja pemerintahan haruslah 1945 sebelum perubahan, hanya menyebutkan, “Angga­dilakukan secara simultan dan menyeluruh sejak dari tahap ran pendapatan dan belanja ditetapkan tiap­tiap tahunperencanaan sampai ke tahap ealuasi dan penilaian, mulai dengan undang­undang. Apabila DPR tidak menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun yang lalu.” Selanjutnya, Pasal 23 ayat (5) UUD 1945 juga menyata- kan, “Untuk memeriksa tanggungjawab tentang keuangan
  • 94. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 162 Pasca Reformasi Negara 163negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang Sebab itu kekuasaan dan kewajiban badan itu ditetapkanperaturannya ditetapkan dengan undang­undang. Ha­ dengan undang­undang.”sil pemeriksaan itu diberitahukan kepada DPR.” Dalam Dari penjelasan-penjelasan di atas, terang sekali bah-Penjelasan Pasal 23 ayat (1), (2), (3), dan (4) UUD 1945 wa Badan Pemeriksa Keuangan itu mempunyai kedudukandiuraikan bahwa cara menetapkan anggaran pendapatan tidak di atas pemerintah, tetapi juga tidak berada di bawahdan belanja negara adalah ukuran bagi sifat pemerintahan pengaruh pemerintah, melainkan di luar pemerintah dannegara. Dalam negara yang berdasarkan fascisme, anggaran bersifat otonom atau independen. Sebagai badan pemeriksa,itu ditetapkan semata-mata oleh pemerintah. Tetapi dalam lembaga ini dapat dilihat sebagai instrumen kekuasaan raky-negara demokrasi atau dalam negara yang berdasarkan at dalam menentukan sendiri nasibnya melalui penentuankedaulatan rakyat, seperti Republik Indonesia, anggaran dan persetujuan anggaran pendapatan dan belanja negarapendapatan dan belanja itu ditetapkan dengan undang- yang diberikan oleh DPR sebagai lembaga perwakilan rakyatundang. Artinya dengan persetujuan DPR. Betapa caranya untuk dijadikan acuan atau rujukan bagi pemerintah untukrakyat sebagai bangsa dapat hidup dan dari mana didapat- bekerja dalam melayani kebutuhan rakyat. Karena itu, hasilnya belanja buat hidup, haruslah ditetapkan oleh rakyat itu pemeriksaan keuangan tersebut harus diberitahukan kepadasendiri, dengan perantaraan dewan perwakilannya. Rakyat DPR untuk ditindaklanjuti sebagaimana mestinya dalamharus menentukan sendiri nasibnya, dan karena itu juga rangka fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintahcara hidupnya. dan pemerintahan. Dalam Penjelasan itu juga ditegaskan bahwa “Pasal Dengan demikian, dapat dirumuskan beberapa kesim-23 itu menyatakan bahwa dalam hal menetapkan penda­ pulan sebagai berikut.patan dan belanja, kedudukan DPR lebih kuat daripada (i) Pemeriksaan keuangan yang dilakukan oleh Badankedudukan pemerintah. Ini tanda kedaulatan rakyat. Oleh Pemeriksa Keuangan yang bersifat independen, ber-karena penetapan belanja mengenai hak rakyat untuk kaitan dengan pelaksanaan atau realisasi anggaranmenentukan nasibnya sendiri, maka segala tindakan yang pendapatan dan belanja negara yang telah disetujuimenempatkan beban kepada rakyat, seperti pajak dan oleh rakyat melalui DPR;lain­lainnya harus ditetapkan dengan undang­undang, (ii) Pengertian anggaran pendapatan dan belanja yang di-yaitu dengan persetujuan DPR.” maksud dalam UUD 1945 hanya anggaran pendapatan Selanjutnya, dalam Penjelasan Pasal 23 ayat (5) dan belanja negara (APBN) di tingkat pusat, sehinggaditegaskan pula bahwa “Cara pemerintah memperguna­ tidak tercakup anggaran pendapatan dan belanja dae-kan uang belanja yang sudah disetujui oleh DPR harus rah (APBD) yang sama sekali tidak berkaitan dengansepadan dengan keputusan tersebut. Untuk memeriksa tugas dan kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan;tanggungjawab pemerintah itu perlu ada suatu badan (iii) Dalam pelaksanaan tugasnya, Badan Pemeriksayang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah. Keuangan pada pokoknya adalah partner atau mitraSuatu badan yang tunduk kepada pemerintah tidak dapat DPR dalam menjalankan fungsi pengawasan (control)melakukan kewajiban yang seberat itu. Sebaliknya, badan terhadap kinerja pemerintah dan pemerintahan, khu-itu bukanlah pula badan yang berdiri di atas pemerintah. susnya dalam rangka pengawasan terhadap kinerja pemerintahan dan pelaksanaan anggaran pendapatan
  • 95. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 164 Pasca Reformasi Negara 165 dan belanja negara. Oleh karena itu, hasil-hasil pemer- sangat mendasar. Pertama, pengertian keuangan negara iksaan keuangan oleh BPK harus diberitahukan atau dan pengelolaan keuangan negara dewasa ini berubah secara disampaikan kepada DPR untuk ditindaklanjuti seb- mendasar. Jika sebelumnya, uang negara itu terbatas kepada agaimana mestinya; pengertian uang negara dalam konteks Anggaran Pendapa-(iv) Dalam rangka pengelolaan APBN, DPR menetapkan- tan dan Belanja Negara (APBN), maka sekarang keuangan nya bersama-sama dengan Pemerintah, sedangkan negara itu meluas pengertiannya sehingga mencakup uang BPK mengawasi pelaksanaannya. Karena itu, fungsi milik negara yang terdapat dalam atau dikuasai oleh subyek pengawasan keuangan dalam konteks pengelolaan hukum badan perdata atau perorangan siapa saja, asalkan APBN tersebut bersifat apostereori atau pengawasan merupakan uang atau aset yang merupakan milik negara, pasca pelaksanaan APBN. Hal ini berbeda dari peranan tetap termasuk dalam pengertian uang negara. yang dilakukan oleh DPR, yaitu dalam hal penentuan Hal ini sangat berbeda dari pengertian sebelumnya anggaran bersama dengan Pemerintah yaitu sebelum yang jelas membedakan antara pengertian uang publik anggaran itu dipakai; dan dengan uang perdata. Misalnya uang milik negara yang(v) Karena itu pula, organisasi Badan Pemeriksa Kalau- telah dipisahkan menjadi modal dalam suatu perseroan, pun ada di daerah-daerah hanya perwakilan saja, menurut ketentuan hukum perdata sudah dianggap terpi- berhubung anggaran pendapatan dan belanja negara sah sama sekali dari pengertian uang publik. Status negara (APBN) juga dilaksanakan di daerah-daerah oleh yang dalam hal ini misalnya diwakili oleh menteri negara Pemerintah Daerah. BUMN sebagai wakil negara pemilik saham dalam perusa- Dalam UUD 1945, dan juga dalam praktek selama haan adalah sama saja dengan pemilik saham lainnya yangini, belum diatur mengenai hal-hal yang berkaitan dengan harus tunduk kepada norma-norma hukum yang berlakukemungkinan ditemukannya indikasi tindak pidana dalam bagi perusahaan yang bersangkutan. Bahwa dari sisi negara,hasil pemeriksaan keuangan itu. Namun, berkembang status kekayaan negara dalam bentuk saham itu tetap dilihatpengertian bahwa apabila dari hasil pemeriksaan itu, ter- sebagai uang publik tentu boleh saja. Tetapi, selama dalamdapat hal-hal yang dinilai mengandung unsur-unsur dugaan konteks mekanisme hukum perdata di lingkungan perusa-tindak pidana, maka setelah hasil pemeriksaan itu disam- haan yang bersangkutan, kekayaan negara yang terdapatpaikan kepada DPR dan informasi-informasi mengenai hal dalam perusahaan tersebut harus diperlakukan sebagai uangitu dapat dikategorikan telah menjadi milik publik, aparat perdata milik negara sebagai salah satu pemegang sahampenegak hukum dapat pula menjadikannya sebagai bahan yang mempunyai status hukum yang sama dengan pemilikdalam rangka proses penegakan hukum sebagaimana mes- saham yang lainnya.tinya. Dalam perusahaan, yang menentukan bukanlah apa- Sekarang, setelah UUD 1945 diubah, khususnya pada kah pemilik saham itu negara atau bukan, melainkan berapaPerubahan Ketiga tahun 2001, ketentuan-ketentuan un- besar proporsi saham yang dimilikinya menentukan hakdang-undang dasar mengenai (i) keuangan negara dan pen- suaranya dalam proses-proses pengambilan keputusangelolaan keuangan negara, serta (ii) struktur organisasi dan dalam perusahaan itu. Jika pemerintah menguasai sahamkewenangan Badan Pemeriksa Keuangan berubah secara mayoritas, maka perannya dalam proses pengambilan kepu-
  • 96. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 166 Pasca Reformasi Negara 167tusan juga tentu dominan, yaitu sebanding dengan proporsi pula dalam Pasal 23E ayat (3), “Hasil pemeriksaan tersebutsaham yang dimilikinya. Karena itu, kekayaan milik negara ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badanyang merupakan uang publik dalam bentuk saham dalam sesuai dengan undang­undang”. Artinya, meskipun BPKsuatu perusahaan perdata, memang dapat menimbulkan tidak diwajibkan untuk atas inisiatifnya sendiri menyampai-persoalan tersendiri, karena statusnya yang bersifat ganda. kan hasil pemeriksaan keuangan negara itu kepada lembagaDi satu segi, statusnya sebagai kekayaan milik negara, uang penegak hukum, tetapi jika terdapat dugaan adanya tindakatau kekayaan itu dapat disebut sebagai uang atau kekay- pidana dalam hasil pemeriksaan tersebut, lembaga-lembagaaan publik, tetapi dalam statusnya sebagai saham dalam penegak hukum yang sah menurut ketentuan undang-un-perusahaan yang terikat oleh hukum perusahaan, uang dang, dapat saja berinisiatif untuk menindaklanjuti temuan-atau kekayaan negara itu juga berstatus sebagai kekayaan temuan BPK itu.perdata milik negara. Sudah tentu, BPK sendiripun juga tidak dapat dikata- Persoalannya timbul jika dikaitkan dengan peme- kan salah jika beritikad baik untuk menyampaikan hasil-riksaan keuangan atau financial audit terhadap kekayaan hasil pemeriksaannya itu kepada lembaga penegak hukumnegara yang terdapat dalam perusahaan-perusahaan atau yang oleh Pasal 23E ayat (3) disebut sebagai badan sesuaibadan-badan perdata seperti yayasan dan sebagainya. Se- dengan undang-undang. Kemungkinan lain, dapat pulajauhmana BPK (Badan Pemeriksa Keuangan) berwenang terjadi bahwa yang berinsiatif untuk menindaklanjuti hasilmemeriksa keuangan negara yang terdapat di dalam peru- pemeriksaan BPK itu adalah DPR sebagai lembaga peng-sahaan-perusahaan dan yayasan-yayasan tersebut? Inilah awas kinerja pemerintah dan pemerintahan. DPR-lah yangyang menimbulkan perbedaan antara UU tentang BUMN meneruskan hasil pemeriksaan BPK itu kepada Kepolisiandengan UU tentang Keuangan Negara yang perlu dipecah- atau badan-badan lain seperti KPK dan sebagainya. Namun,kan secara tepat cara memahami pengertian uang negara sekali lagi, terlepas dari hal itu, setelah hasil pemeriksaandan uang perdata dalam konteks kekayaan negara yang oleh BPK itu disampaikan kepada DPR, maka semua in-telah dipisahkan dalam bentuk saham dalam badan-badan formasi mengenai hasil pemeriksaan itu sudah menjadiperdata seperti perusahaan dan dana-dana yayasan. Dengan milik umum atau publik, sehingga dengan sendirinya setiapdemikian, dapat pula ditentukan batas-batas kewenangan lembaga penegak hukum dapat menjemput bola, berinisiatifpemeriksaan keuangan oleh BPK dengan pemeriksaan oleh sendiri untuk menegakkan hukum dan menyelamatkanakuntan publik (public accountant) yang juga melakukan kekayaan negara dari kegiatan yang tidak terpuji yangfinancial audit. merugikan kekayaan negara. Di samping itu, pengertian uang dan keuangan negara Kedua, organisasi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)itu menurut Pasal 23 UUD 1945 yang baru juga tidak hanya ini juga berubah makin besar dan kuat. Pasal 23E ayat (1)terbatas kepada pengertian anggaran pendapatan dan be- UUD 1945 menentukan, “Untuk memeriksa pengelolaanlanja negara (APBN), tetapi juga dalam konteks anggaran dan tanggungjawab tentang keuangan negara, diadakanpendapatan dan belanja daerah (APBD). Karena itu, hasil satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan man­pemeriksaan keuangan negara oleh BPK menurut Pasal 23E diri.” Dalam ayat ini jelas disebutkan satu Badan Pemer-ayat (2) UUD 1945, “... diserahkan kepada DPR, DPD, dan iksa Keuangan yang bebas dan mandiri. Pasal 23G ayatDPRD, sesuai dengan kewenangannya”. Bahkan ditegaskan (1) UUD 1945 menegaskan, “Badan Pemeriksa Keuangan
  • 97. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi 168 Pasca Reformasi Negara 169berkedudukan di ibukota negara, dan memiliki perwakilandi setiap provinsi”. Artinya, UUD mewajibkan bahwa perwa-kilan BPK itu harus ada di setiap provinsi. Padahal sebelum-nya, kantor-kantor perwakilan BPK hanya ada di beberapaproinsi yang besar-besar saja, karena terkait dengan tugas-tugas pemeriksaan atas pelaksanaan APBN di daerah-daerahyang olumenya berbeda-beda satu sama lain. Dalam kedudukannya yang semakin kuat dan ke-wenangan yang makin besar itu, fungsi BPK itu sebenar-nya pada pokoknya tetap terdiri atas tiga bidang, yaitufungsi operatif, fungsi yusitisi, dan fungsi advisory. Bentukpelaksanaan ketiga fungsi itu adalah (i) fungsi operatifberupa pemeriksaan, pengawasan, dan penyelidikan ataspenguasaan, pengurusan dan pengelolaan kekayaan ne-gara; (ii) fungsi yudikatif berupa kewenangan menuntutperbendaharaan dan tuntutan ganti rugi terhadap ben-daharawan dan pegawai negeri bukan bendahara yangkarena perbuatannya melanggar hukum atau melalaikankewajiban yang menimbulkan kerugian keuangan dan ke-kayaan negara; dan (iii) fungsi advisory yaitu memberikanpertimbangan kepada pemerintah mengenai pengurusandan pengeloaan keuangan negara. Untuk menggambarkan skema kelembagaan organi­sasi negara pada tingkatan lembaga tinggi negara, kitadapat memanfaatkan struktur organisasi yang diperkenal­kan oleh Sekretariat Jenderal MPR RI sebagaimana ditun­jukkan di halaman berikut.
  • 98. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Tinggi170 Pasca Reformasi Negara 171
  • 99. Lembaga Konstitusional Lainnya 173 Sebelum Perubahan UUD 1945, Bab V tentang Ke- menterian Negara berisi Pasal 17 yang hanya terdiri atas 3 tiga ayat, yaitu bahwa (1) “Presiden dibantu oleh menteri­ ........................................................................... menteri negara”; (2) “Menteri­menteri itu diangkat dan Lembaga diperhentikan oleh presiden”; dan (3) “Menteri­menteri itu Konstitusional memimpin departemen pemerintah”. Sesudah Perubahan Lainnya Pertama UUD 1945 pada tahun 1999 dan Perubahan Ke- tiga pada tahun 2001, isi ketentuan Pasal 17 ini bertambah menjadi empat ayat, yaitu bahwa (1) “Presiden dibantu olehA. Menteri dan Kementerian Negara menteri­menteri negara”1; (2) “Menteri­menteri itu diang­ kat dan diberhentikan2 oleh Presiden”; (3) Setiap menteri1. Menteri sebagai Pimpinan Pemerintahan membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan;3 dan (4) Pembentukan, pengubahan, dan pembubaran kementerian negara diatur dalam undang-undang.4 Ketentuan mengenai Kementerian Negara ini ditempat- Terlepas dari perbedaan antara rumusan asli dengankan tersendiri dalam Bab V Undang-Undang Dasar Negara rumusan baru hasil perubahan UUD 1945, yang pertama-Republik Indonesia Tahun 1945. Banyak orang yang kurang tama mesti dicatat adalah bahwa ketentuan mengenai ke-memperhatikan sungguh-sungguh mengenai hal ini karena menterian negara ini disusun dalam bab yang terpisah dandianggap merupakan bagian yang tak terpisahkan dari ke- tersendiri dari Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahanwenangan mutlak (hak prerogatif) presiden sebagai kepala Negara. Pemisahan ini, pada pokoknya, disebabkan oleh ka-negara yang sekaligus adalah kepala pemerintahan. Sebena- rena kedudukan menteri-menteri negara itu dianggap sangatrnya, pengaturan soal kementerian negara yang tersendiri penting dalam sistem ketatanegaraan menurut UUD 1945.dalam Bab yang terpisah dari Bab III tentang Kekuasaan Presiden Republik Indonesia menurut UUD 1945 bukanlahPemerintahan Negara yang berkaitan dengan kekuasaan merupakan kepala eksekutif.presiden, mengandung arti yang tersendiri pula. Kepala eksekutif yang sebenarnya adalah menteri yang Pengaturan mengenai hubungan antara presiden bertanggungjawab kepada presiden. Oleh sebab itu, dalamdan menteri menurut UUD 1945 sebelum dan sesudah per- Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahanubahan pada pokoknya tidak berbeda, hanya saja karena dinyatakan bahwa menteri itu bukanlah pejabat yang biasa.struktur ketatanegaraannya sudah berubah secara men-dasar, maka kita harus memahaminya juga dalam perspektif 1 Tetap seperti aslinya.yang sudah berubah itu. Baik dalam UUD 1945 sebelum 2 Bandingkan dengan rumusan sebelumnya yang menggunakan perkataan diper­perubahan maupun dalam UUD 1945 sesudah perubahan, hentikan, bukan diberhentikan. Penyempurnaan redaksi ini dilakukan dalam rangka Perubahan Pertama UUD 1945 pada tahun 1999.ketentuan tentang Kementerian Negara tetap berada dalam 3 Ketentuan ini merupakan tambahan ayat baru dalam rangka Perubahan Pertamabab tersendiri, yaitu Bab V yang terpisah dari Bab III tentang UUD 1945 pada tahun 1999.Kekuasaan Pemerintahan Negara yang mengatur tentang 4 Ayat terakhir ini adalah ketentuan baru ini yang disahkan pada tahun 2001 atau Perubahan Ketiga UUD 1945.kekuasaan Presiden. 5 Perubahan Ketiga UUD 1945 pada tahun 2001.
  • 100. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 174 Pasca Reformasi Lainnya 175Kedudukannya sangat tinggi sebagai pemimpin pemerin- idensial yang dianut dalam UUD 1945. Dengan demikiantahan eksekutif sehari-hari. Artinya, para menteri itulah kekuasaan para menteri negara itu benar-benar bersifatpada pokoknya yang merupakan pimpinan pemerintahan meritokratis, (meritocracy) sehingga dalam memimpindalam arti yang sebenarnya di bidang-bidang tugasnya kementerian yang menjadi bidang tugasnya, para menterimasing-masing. itu dapat pula diharapkan bekerja menurut standar-standar Dengan demikian, meskipun sering digunakan isti- yang bersifat meritokratis juga.lah bahwa para menteri itu adalah pembantu presiden, Sebagai pemegang amanat jabatan politik (politicaltetapi mereka itu bukanlah orang atau pejabat sembarang- appointee), para menteri negara tidak boleh memaksakanan. Karena itu, untuk dipilih menjadi menteri hendaklah aspirasi politik sesuatu partai politik ke dalam sistem birokra-sungguh-sungguh dipertimbangkan bahwa ia akan dapat si kementerian yang dipimpinnya. Tugasnya adalah untukdiharapkan bekerja sebagai pemimpin pemerintahan ekse- menjabarkan program kerja presiden selama lima tahunkutif di bidang-bidangnya masing-masing secara efektif di bidang tugasnya masing-masing berdasarkan peraturanuntuk melayani kebutuhan rakyat akan pemerintahan yang perundang-undangan yang berlaku. Sesuai dengan sumpahbaik. Apalagi, bangsa dan negara Indonesia sangat besar dan jabatannya, presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutifkompleks permasalahannya, sehingga tugas-tugas pemer- diwajibkan memegang teguh undang-undang dasar danintahan dan pembangunan tidak dapat diserahkan hanya menjalankan segala peraturan perundang-undangan dengankepada orang-orang yang tidak dapat diharapkan bekerja selurus-lurusnya.dengan efektif untuk kepentingan seluruh rakyat. Dalam rangka pelaksanaan segala peraturan perun- Sistem pemerintah presidensial yang dibangun hen- dang-undangan tersebut, birokrasi kementerian negaradaklah didasarkan atas pemikiran bahwa presiden berhak yang dipimpin oleh menteri harus dijamin bebas (secureduntuk mengangkat dan memberhentikan menteri negara from politics) dari pengaruh-pengaruh kepentingan politik.untuk mendukung efektiitas kinerja pemerintahannya Birokrasi negara demokrasi terutama dalam pengisian ja-guna melayani sebanyak-banyaknya kepentingan rakyat. batan-jabatan administratif di dalamnya, harus benar-benarPenyusunan kabinet tidak boleh didasarkan atas logika dibebaskan dari berbagai kemungkinan pertarungan kepent-sistem parlementer yang dibangun atas dasar koalisi antar ingan politik. Jangan sampai dinamika politik pergantianpartai-partai politik pendukung presiden dan wakil pre- kekuasaan antarpresiden dan antar partai menyebabkansiden. Dengan demikian, seseorang dipilih dan diangkat birokrasi menjadi goncang karena para pejabatnya datangoleh presiden untuk menduduki jabatan menteri harus di- dan pergi sesuai dengan kepentingan para menteri sebagaidasarkan atas kriteria kecakapannya bekerja, bukan karena pembantu presiden yang berkuasa.pertimbangan jasa politiknya ataupun imbalan terhadap Karena itu, sangat penting dicatat bahwa Undang-dukungan kelompok atau partai politik terhadap presiden. Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Artinya, jabatan menteri negara menurut ketentuan menghendaki sistem pemerintahan negara Republik Indo-Pasal 17 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia nesia adalah sistem presidensial yang murni. Dalam sistemTahun 1945 itu haruslah diisi berdasarkan merit system. presidensial itu, kedudukan menteri negara sebagai pemban-Itulah konsekuensi dari pilihan sistem pemerintahan pres- tu presiden sangatlah menentukan dalam bidang tugasnya
  • 101. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 176 Pasca Reformasi Lainnya 177masing-masing sebagai pemimpin pemerintahan dalam arti dan keamanan, bidang ekonomi dan keuangan, dan bidangyang sebenarnya guna melayani kebutuhan dan kepentingan kesejahteraan rakyat. Baik menteri negara maupun mente-rakyat sehari-hari. Oleh sebab itu, pengangkatan para men- ri koordinator biasanya tidak memimpin departemen yangteri itu haruslah bersifat meritokratis, sehingga merekapun mempunyai jangkauan birokrasi sampai ke daerah-daerah,dapat bekerja dengan sebaik-baiknya dalam melayani ke- melainkan hanya memimpin suatu kantor kementerianpentingan rakyat berdasarkan merit system pula. di tingkat pusat saja. Bahkan, baik di masa pemerintahan Presiden Soekarno maupun di masa pemerintahan Presiden2. Organisasi Kementerian Negara Soeharto, pernah diadakan pula jabatan menteri muda, di samping menteri departemen, menteri negara tanpa port- Berdasarkan ketentuan Pasal 17 ayat (4) UUD 1945, folio dan jabatan menteri koordinator.“Pembentukan, pengubahan, dan pembubaran kementeri­ Mengingat kenyataan bahwa tidak semua menterian negara diatur dalam undang­undang”.5 Perubahan memimpin departemen itulah, maka ketentuan Pasal 17atas Pasal 17 UUD 1945 ini sebenarnya sudah diselesaikan ayat (3) UUD 1945 disempurnakan pada tahun 1999 den-pada tahun 1999 yaitu dengan menyempurnakan rumusan gan rumusan baru menjadi, “Setiap menteri membidangiayat (2) dan ayat (3). Ayat (2) disempurnakan redaksinya, urusan tertentu dalam pemerintahan”. Dengan rumusanyaitu perkataan diperhentikan menjadi diberhentikan se- baru ini, dihubungkan dengan ketentuan ayat (1), (2), dansuai tata bahasa yang baik dan benar. Sedangkan ayat (3) ayat (4), maka semua jenis jabatan menteri, yaitu (i) men-yang semula berbunyi “menteri­menteri itu memimpin de­ teri koodinator, (ii) menteri yang memimpin departemen,partemen pemerintah”, disempurnakan dengan rumusan dan (iii) menteri negara yang tidak memimpin departemen,baru, “setiap menteri membidangi urusan tertentu dalam semuanya merupakan menteri negara sebagaimana dimak-pemerintahan”. sud dalam Bab V Pasal 17 UUD 1945. Dalam penyempurnaan Pasal 17 ayat (3) UUD 1945 Nama kantor atau organisasi para menteri negara ituitu terkandung pengertian bahwa menteri-menteri negara adalah yang berbentuk organisasi departemen pemerintah,tidak harus selalu memimpin organisasi departemen. dan ada pula yang tidak berbentuk departemen. Oleh karenaSebagaimana telah terbukti dalam praktek selama masa itu, dalam rumusan Pasal 17 ayat (4) hanya disebut “kemen-pemerintahan Orde Baru, beberapa jabatan menteri diada- terian negara” saja, yang pembentukannya, pengubahan,kan, meskipun tidak memimpin departemen. Kementerian- dan pembubaran organisasinya ditentukan harus diaturkementerian tanpa portfolio departemen diadakan sesuai dalam undang-undang. Kementerian negara itu dapat sajadengan kebutuhan, yang lazimnya disebut dengan istilah berbentuk departemen, dan dapat pula tidak berbentukmenteri negara, seperti menteri negara urusan BUMN, men- departemen, melainkan hanya kantor kementerian saja.teri negara urusan pemuda dan olah raga, menteri negara Dengan demikian, pengaturan UUD mengenai bentuk or-urusan pemberdayaan perempuan, dan sebagainya. ganisasi kementerian negara ini menjadi lebih lentur atau Selain itu, dalam praktek selama ini, juga biasa di- fleksibel, tidak harus selalu berbentuk departemen sepertiadakan jabatan menteri koordinator, yaitu bidang politik dalam rumusan sebelumnya. Di samping itu, dicantumkannya ketentuan Pasal 176 Huruf tebal dari penulis.
  • 102. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 178 Pasca Reformasi Lainnya 179ayat (4) sebagai tambahan terhadap perubahan pasal ini Negara, atau juga dapat diatur dalam UU yang tersendiripada tahun 2001 (Perubahan Ketiga) yang sebelumnya tentang Kementerian Negara.sebenarnya sudah diselesaikan pada tahun 1999 (Perubah- Yang jelas, dengan adanya ketentuan Pasal 17 ayatan Pertama), dipicu pula oleh kondisi politik masa peme- (4) UUD 1945 tersebut di atas, maka terdapatlah keharus-rintahan Presiden Abdurrahman Wahid yang penuh kon- an bahwa (i) proses pembentukan, perubahan, dan/atautroersi. Setelah ditetapkan sebagai Presiden, Abdurrah- pembubaran kementerian negara hanya dapat dilakukanman Wahid banyak membuat keputusan-keputusan yang menurut syarat-syarat dan tata cara yang diatur berdasar-kontroersial, membubarkan departemen penerangan, kan UU, dan bahwa (ii) ketentuan-ketentuan yang diperlu-dan departemen sosial, serta membentuk dan mengubah kan mengenai pembentukan, perubahan, dan pembubaranorganisasi-organisasi kementerian serta lembaga-lembaga kementerian negara menurut Pasal 17 UUD 1945 itu, harusnon departemen lainnya tanpa didasarkan atas perencanaan diatur dalam undang-undang, meskipun undang-undangdan persiapan matang. Akibatnya, timbul banyak kesulitan yang bersangkutan tidak bersifat khusus hanya mengaturmengenai bekas pegawai ataupun hal-hal lain berkait dengan kementerian negara saja.pembubaran dan perubahan organisasi-organisasi departe-men dan non departemen yang bersangkutan. 3. Tiga Menteri “Triumvirat” Karena pengalaman buruk itulah, maka, dalam rangkaPerubahan Ketiga UUD 1945, pada tahun 2001, ketentuan Selain menteri dan kementerian negara pada umum-ayat (4) Pasal 17 ini ditambahkan untuk melengkapi rumu- nya sebagaimana sudah diuraikan di atas, perlu dicatat pu-san yang semula disempurnakan pada Perubahan Pertama la adanya tiga jabatan menteri yang biasa disebut denganUUD 1945 pada tahun 1999. Dengan adanya ketentuan baru menteri triumvirat. Ketiga jabatan menteri triumvirat ituayat (4) itu, semua kegiatan untuk membentuk, mengubah, adalah menteri luar negeri (menlu), menteri dalam negeridan/atau membubarkan sesuatu organisasi kementerian (mendagri), dan menteri pertahanan (menhan) sebagai-negara, haruslah dilakukan menurut syarat-syarat dan tata mana diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD 1945. Menurutcara yang diatur dalam undang-undang. ketentuan Pasal 8 ayat (3) ini, apabila terdapat kekosongan Perkataan yang dipakai dalam Pasal 17 ayat (4) itu dalam jabatan presiden dan wakil presiden secara bersama-adalah “... diatur dalam undang­undang”, bukan “... diatur an, maka tugas kepresidenan dipegang untuk sementaradengan undang­undang”.6 Kata “dengan undang­undang” waktu oleh tiga menteri secara bersama-sama, yaitu menterimenunjuk pada pengertian harus dengan undang-undang luar negeri, menteri dalam negeri, dan menteri pertahananyang khusus. Sedangkan perkataan “dalam undang-undang” sampai terpilihnya presiden dan wakil presiden definitif olehmenunjuk pada pengertian bahwa ketentuan mengenai Majelis Permusyawaratan Rakyat menurut UUD 1945.pembentukan, perubahan dan pembubaran itu dapat diatur Bunyi lengkap Pasal 8 ayat (3) itu adalah,dalam undang-undang yang terkait. Misalnya, hal itu dapatsaja diatur dalam UU tentang Organisasi Pemerintahan “Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat,,Pusat, atau dalam UU tentang Administrasi Pemerintahan berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melaku­ kan kewajibannya dalam masa jabatannya7 Lihat Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 30 UU No. 24 Tahun 2003 tentang secara bersamaan , pelaksana tugas kepresiden­
  • 103. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 180 Pasca Reformasi Lainnya 181 an adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam dalam negeri, dan menteri pertahanan tersebut. Persoalan Negeri, dan Menteri Pertahanan secara ber­ dapat terjadi, baik di antara sesama menteri triumvirat sama­sama. Selambat­lambatnya tiga puluh hari ataupun antara mereka bertiga sebagai satu kesatuan dengan setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat subjek kelembagaan negara yang lain. Bahkan secara teoritis menyelenggarakan sidang untuk memilih Pre­ siden dan Wakil Presiden dari dua pasangan di atas kertas, dapat saja timbul perselisihan antara mereka calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusul­ bertiga, misalnya, dengan menteri koordinator bidang poli- kan oleh partai politik atau gabungan partai tik dan keamanan yang dalam keadaan biasa merupakan politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil pejabat yang lebih senior dalam memegang fungsi koordi- Presidennya meraih suara terbanyak pertama nasi atas ketiga menteri triumvirat tersebut. dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, Dapat pula terjadinya, misalnya, ada partai politik atau sampai berakhir masa jabatannya.” gabungan partai politik yang berusaha menjadikan salah satu dari ketiga menteri triumvirat sebagai calon presiden Dengan ketentuan Pasal 8 ayat (3) itu, maka pemegang atau calon wakil presiden. Dalam keadaan demikian, makajabatan ketiga menteri itu, yaitu menteri luar negeri, menteri dalam tenggang waktu 30 hari sesuai ketentuan Pasal 8 ayatdalam negeri, dan menteri pertahanan mempunyai kedudu- (3) timbul persaingan di antara mereka yang menyebabkankan konstitusional yang berbeda daripada menteri-menteri perselisihan. Jika perselisihan atau sengketa di antara mer-lainnya. Jika terdapat kekosongan jabatan presiden dan eka itu berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan menurutwakil presiden secara bersamaan, mereka secara bersama- UUD 1945, maka persengketaan itu hanya dapat diselesaikansama mendapat wewenang konstitusional untuk bertindak secara hukum oleh Mahkamah Konstitusi.7sebagai pelaksana tugas kepresidenan menurut UUD 1945.Artinya, dalam hal-hal yang dimaksud oleh UUD 1945 terse- B. Dewan Pertimbangan Presidenbut, maka pemegang jabatan ketiga menteri itu mempunyaikedudukan yang sangat penting, termasuk misalnya lebih Dewan Pertimbangan Presiden ini, diadakan sebagaipenting daripada menteri koordinator bidang politik dan pengganti Dewan Pertimbangan Agung yang ada sebelum-keamanan, yang dalam keadaan normal biasanya dipandang nya menurut UUD 1945 sebelum Perubahan Keempat padalebih senior daripada mereka bertiga. tahun 20028. Sebelum diadakan perubahan ketentuan me- Penyebutan ketiga menteri triumvirat tersebut secara ngenai Dewan Pertimbangan Agung (DPA) diatur dalamtersendiri penting, karena secara normatif ketiganya, baik Pasal 16 dalam bab tersendiri, yaitu Bab IV yang berjudulsecara sendiri-sendiri ataupun bersama-sama merupakan Dewan Pertimbangan Agung. Pasal 16 ini berisi dua ayat,subyek hukum konstitusional yang mendapatkan kekuasaan yaitu (1) Susunan Dewan Pertimbangan Agung ditetapkanlangsung dari UUD 1945, yaitu sebagai pelaksana tugas ke- dengan undang-undang, dan (2) Dewan ini berkewajibanpresidenan apabila kondisi yang dipersyaratkan terpenuhi.Apabila keadaan kekosongan dalam jabatan presiden danwakil presiden secara bersamaan sungguh-sungguh terjadi, Mahkamah Konstitusi, LN-RI 2003 Nomor 98 dan TLN RI Nomor 4316.maka dapat saja timbul berbagai persoalan hukum yang 8 Tentang sejarah pembentukan dan pembubaran Dewan Pertimbangan Agungterkait dengan ketiga jabatan menteri luar negeri, menteri ini, lihat Jimly Asshiddiqie, Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung, Konsti-
  • 104. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 182 Pasca Reformasi Lainnya 183memberi jawab atas pertanyaan Presiden dan berhak me- Rapiuddin Hamarung (FBPD), Yusuf Supendi (FPKS),majukan usul kepada Pemerintah. Agus Purnomo (FPKS), M. Nasir Djamil (FPKS), Ida Bagus Ketentuan Pasal 16 Bab IV tentang Dewan Pertimbang- Nugroho (FPDIP), Maiyasyak Johan (FPPP), Yudho Pari-an Agung tersebut, dengan Perubahan Keempat UUD 1945 purno (FPPP), Lukman Saifuddin (FPPP), dan Pastor Saudpada tahun 2002, dihapus dan diganti dengan rumusan Hasibuan (FPDS).baru Pasal 16. Bunyi Pasal 16 baru ini adalah, “Presiden Dalam rancangan undang-undang tersebut di atas,membentuk suatu dewan pertimbangan yang bertugas tugas dewan tersebut ditentukan ada empat, yaitu (1) De-memberikan nasihat dan pertimbangan kepada presiden, wan Penasihat Presiden bertugas memberikan nasihatyang selanjutnya diatur dalam undang­undang”. Namun, dan pertimbangan kepada presiden dalam menjalankanketentuan Pasal 16 baru itu tidak lagi ditempatkan dalam kekuasaan pemerintahan negara; (2) Pemberian nasihatBab IV yang berjudul Dewan Pertimbangan Agung. Bab dan pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)IV dengan judulnya itu sudah dinyatakan dihapuskan, wajib dilakukan, baik atas permintaan maupun tanpasehingga sebagai gantinya maka rumusan Pasal 16 baru permintaan presiden; (3) Presiden harus memperhatikanitu ditempatkan menjadi bagian Bab III yang berjudul Ke- dengan sungguh-sungguh nasihat dan pertimbangan Dewankuasaan Pemerintahan Negara. Dengan demikian berarti, Pertimbangan presiden; dan (4) Ketentuan lebih lanjut ten-keberadaan lembaga baru ini berada dalam lingkup cabang tang tata cara pemberian nasihat dan pertimbangan diaturkekuasaan pemerintahan negara. Posisi strukturalnya tidak dengan Peraturan Presiden. Nasihat dan pertimbangan-per-lagi seperti kedudukan DPA di masa lalu yang diperlakukan timbangan itu sendiri, baik yang diberikan atas permintaansebagai salah satu lembaga tinggi negara yang sederajat maupun tanpa permintaan dari presiden, bersifat kolektif,dengan presiden/wakil presiden, DPR, MA, dan BPK. kecuali atas permintaan presiden kepada anggota Dewan Sekarang, undang-undang tentang Dewan Pertimbang- Pertimbangan yang tertentu.an Presiden tersebut belum selesai dibentuk. Rancangan Siapa sajakah yang dirancangkan untuk dapat dudukundang-undangnya telah diajukan oleh beberapa anggota sebagai anggota Dewan Pertimbangan Presiden itu? DalamDPR sebagai rancangan usul inisiatif DPR untuk diajukan rancangan ditentukan bahwa anggota dewan diangkat dankepada presiden. Rancangan tersebut telah disampaikan diberhentikan oleh presiden untuk masa jabatan sama den-kepada Pimpinan DPR-RI pada bulan Juni 2005. Di antara gan masa jabatan presiden. Artinya, apabila presiden habispara anggota yang mengusulkan rancangan undang-undang masa jabatannya, maka anggota dewan tersebut berakhirinisiatif DPR itu adalah Dr. Bomer Pasaribu (FPG), Yahya pula masa jabatannya. Para anggota Dewan PertimbanganZaini (FPG), Nursyahbani Katjasungkana, SH., (FKB) Saiful- Presiden itu diangkat selambat-lambatnya tiga bulan setelahlah Ma’shum (FKB), Mufid Busyairi (FKB), Hj. Azlaini Agus presiden dilantik. Dengan demikian, dalam pelaksanaannya(FPAN), Balkan Kaplale (FPD), F.X. Soekarno (FPD), Zainal tentu masa jabatan anggota Dewan Pertimbangan Pres-Arifin (FPDIP), Agus Condro (FPDIP), Idham (FPDIP), iden itu tidak mungkin sama persis dengan masa jabatan presiden. Dalam rancangan undang-undang, juga belumtusi Press, Jakarta, 2005. ditentukan berapa jumlah anggota Dewan Pertimbangan9 Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (Lembaran Negara Presiden tersebut.Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 89, Tambahan Lembaran Negara No.
  • 105. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 184 Pasca Reformasi Lainnya 185 Sedangkan mengenai syarat-syarat untuk diangkat onal, dan lain-lain. Juga ada Tim Penasihat Presiden yangmenjadi anggota dewan ini, ditentukan antara lain adanya biasa dibentuk dengan Keputusan Presiden, dan lain-lainpersyaratan umum, yaitu (i) warga negara yang bertempat sebagainya. Untuk kepentingan efisiensi, tentunya, semuatinggal di wilayah Republik Indonesia; (ii) bertaqwa kepada lembaga-lembaga atau dewan-dewan itu perlu dikonsolida-Tuhan YME; (iii) sehat jasmani dan rohani; (iv) berwibawa, sikan dengan sebaik-baiknya.jujur, adil, dan berkelakuan tidak tercela; (v) setia kepadaPancasila dan UUD 1945 serta segala peraturan perundang- C. KOMISI YUDISIALundangan Republik Indonesia; (vi) tidak pernah dijatuhipidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah Seperti dikemukakan di atas, Komisi Yudisial ini di-mempunyai kekuatan hukum yang tetap karena melakukan atur dalam Pasal 24B UUD 1945 yang terdiri atas empattindak pidana yang diancam dengan pidana penjara seren- ayat. Komisi ini bersifat mandiri dan berwenang untukdah-rendahnya lima tahun. Di samping itu, dipersyaratkan mengusulkan pengangkatan hakim agung dan melakukanpula ada syarat khusus, yaitu (i) mempunyai sifat kenegar- pengawasan dalam rangka menjaga dan menegakkan kehor-awanan dan kearifan; (ii) mempunyai keahlian atau profe- matan, keluhuran martabat dan perilaku hakim. Anggotasional di bidangnya; dan (iii) mempunyai rekam jejak yang Komisi Yudisial ini diangkat dan diberhentikan oleh pre-baik selama masa pengabdian di bidangnya. siden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Perlu dipikirkan juga mengenai hubungan antara Pasal 24B UUD 1945 memuat empat ayat, yaitu: (1)Dewan Pertimbangan Presiden ini dengan dewan-dewan Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang meng­yang sudah ada sebelumnya yang juga mempunyai fungsi usulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyaiadvisory kepada presiden. Apakah dengan dibentuknya wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkandewan penasihat yang dimaksud oleh Pasal 16 UUD 1945 kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim;itu, berarti badan-badan atau dewan-dewan penasihat lain (2) Anggota Komisi Yudisial harus mempunyai penge­yang sudah ada tidak diperlukan atau tidak diperbolehkan tahuan dan pengalaman di bidang hukum serta memilikilagi? Jika dewan-dewan yang sudah ada itu masih tetap di- integritas dan kepribadian yang tidak tercela; (3) Anggotapertahankan, apakah hal itu tetap dapat dikatakan efisien? Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan oleh PresidenApakah dapat ditentukan adanya pembedaan yang jelas atau dengan persetujuan DPR; dan (4) Susunan, kedudukan, danpembagian tugas yang rasional dan tidak tumpang tindih di keanggotaan Komisi Yudisial diatur lebih lanjut denganantara sesama lembaga penasihat dimaksud? undang­undang9. Dewan-dewan penasihat atau yang menjalankan Dalam Pasal 2 UU No. 22 Tahun 2004 tentang Ko-fungsi advisory yang sudah ada selama ini, antara lain, misi Yudisial, ditegaskan lagi bahwa “Komisi Yudisial me-adalah Dewan Pertahanan Nasional (Wantannas) yang rupakan lembaga negara yang bersifat mandiri dan dalamlangsung diketuai oleh Presiden dan sehari-hari dipimpin pelaksanaan wewenangnya bebas dari campur tangan atauoleh seorang Sekretaris Jenderal. Di samping Wantannas, pengaruh kekuasaan lainnya”. Komisi Yudisial terdiri atasada pula Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas). Di pimpinan dan anggota. Pimpinan terdiri atas seorang ketuabidang lain, ada pula Dewan Kelautan, Dewan Riset Nasi- dan seorang wakil ketua yang merangkap anggota. Komisi
  • 106. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 186 Pasca Reformasi Lainnya 187ini mempunyai tujuh orang anggota yang diberi status Yudisial ini sebagai salah satu lembaga negara yang bersifatsebagai pejabat negara. Kedudukan protokoler dan hak penunjang (auxiliary organ) terhadap lembaga kekuasaankeuangan ketua, wakil ketua, dan anggota Komisi Yudisial kehakiman, diharapkan bahwa infra struktur sistem etikadiberlakukan ketentuan peraturan perundang-undangan prilaku di semua sektor dan lapisan supra struktur dan infrabagi pejabat negara. struktur bernegara Indonesia dapat ditumbuhkembangkan Kedudukan komisi ini ditentukan oleh UUD 1945 seba- sebagaimana mestinya dalam rangka mewujudkan gagasangai lembaga negara yang tersendiri karena dianggap sangat negara hukum dan prinsip good governance di semua bi-penting dalam upaya menjaga dan menegakkan kehormatan, dang.keluhuran martabat dan perilaku hakim. Jika hakim dihor- Kedudukan Komisi Yudisial ini dapat dikatakan sangatmati karena integritas dan kualitasnya, maka rule of law penting. Secara struktural kedudukannya diposisikan sed-dapat sungguh-sungguh ditegakkan sebagaimana mestinya. erajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.Tegaknya rule of law itu justru merupakan prasyarat bagi Namun demikian, perlu dicatat bahwa, meskipun secaratumbuh dan berkembang sehatnya sistem demokrasi yang struktural kedudukannya sederajat dengan Mahkamahhendak dibangun menurut sistem konstitusional UUD 1945. Agung dan Mahkamah Konstitusi, tetapi secara fungsional,Demokrasi tidak mungkin tumbuh dan berkembang, jika peranannya bersifat penunjang (auxiliary) terhadap lem-rule of law tidak tegak dengan kehormatan, kewibawaan, baga kekuasaan kehakiman. Komisi Yudisial, meskipundan keterpercayaannya. fungsinya terkait dengan kekuasaan kehakiman, tetapi Karena pentingnya upaya untuk menjaga dan me- tidak menjalankan fungsi kekuasaan kehakiman. Komisinegakkan kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku Yudisial bukanlah lembaga penegak norma hukum (codehakim itu, maka diperlukan lembaga yang tersendiri yang of law), melainkan lembaga penegak norma etik (code ofbersifat mandiri agar pengawasan yang dilakukannya dapat ethics). Lagi pula komisi ini hanya berurusan dengan soalefektif. Sistem pengawasan internal saja seperti yang sudah kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim,ada selama ini, yaitu adanya majelis kehormatan hakim, bukan dengan lembaga peradilan atau lembaga kekuasaantidak terbukti efektif dalam melakukan pengawasan. Karena kehakiman secara institusional.itu, dalam rangka perubahan UUD 1945, diadakan lembaga Keberadaannyapun sebenarnya berasal dari lingkung-tersendiri yang bernama Komisi Yudisial. an internal hakim sendiri, yaitu dari konsepsi mengenai Bahkan, lebih jauh lagi, keberadaan lembaga baru majelis kehormatan hakim yang terdapat di dalam duniayang akan mengawasi agar perilaku hakim menjadi baik profesi kehakiman dan di lingkungan Mahkamah Agung.(good conduct) ini diharapkan pula dapat menjadi simbol Artinya, sebelumnya, fungsi ethical auditor ini bersifat in-mengenai pentingnya infra struktur sistem etika perilaku ternal. Namun, untuk lebih menjamin efektifitas kerjanya(good conduct) dalam sistem ketatanegaraan Republik dalam rangka mengawasi perilaku hakim, maka fungsinyaIndonesia menurut UUD 1945. Dengan adanya Komisi ditarik keluar menjadi external auditor yang kedudukannya dibuat sederajat dengan para hakim yang berada di lembaga4415) diundangkan pada tanggal 13 Agustus 2004.10 Ibid. yang sederajat dengan pengawasnya.11 Ibid. Oleh karena itu, meskipun secara struktural kedu-12 Lihat Pasal 14 Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial
  • 107. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 188 Pasca Reformasi Lainnya 189dukannya memang sederajat dengan Mahkamah Agung dan tanggungkan oleh undang-undang. Dalam Pasal 38 UU No.Mahkamah Konstitusi, namun karena sifat fungsinya yang 22 Tahun 2004, ditentukan:khusus dan bersifat penunjang (auxiliary), maka kedudukan (1) Komisi Yudisial bertanggung jawab kepada publik me­protokolernya tidak perlu dipahami sebagai lembaga yang lalui Dewan Perwakilan Rakyat;diperlakukan sama dengan Mahkamah Agung dan Mahka- (2) Pertanggungjawaban kepada publik sebagaimana di­mah Konstitusi serta DPR, MPR, DPD, dan BPK. Karena, maksud pada ayat (1) dilaksanakan dengan cara:Komisi Yudisial itu sendiri bukanlah lembaga negara yang a. menerbitkan laporan tahunan; danmenjalankan fungsi kekuasaan negara secara langsung. b. membuka akses informasi secara lengkap dan aku-Komisi Yudisial bukan lembaga yudikatif, eksekutif, apalagi rat.legislatif. Komisi ini hanya berfungsi menunjang tegaknya (3) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) hurufkehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim seb- a setidaknya memuat hal­hal sebagai berikut:agai pejabat penegak hukum dan lembaga yang menjalankan a. laporan penggunaan anggaran;fungsi kekuasaan kehakiman (judiciary). b. data yang berkaitan dengan fungsi pengawasan; Dengan demikian, dalam menjalankan tugas dan ke- danwenangannya, Komisi Yudisial juga bekerja berdampingan c. data yang berkaitan dengan fungsi rekruitmen Ha­dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bukan kim Agung.dengan Pemerintah ataupun dengan lembaga perwakilan (4) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) hurufrakyat. Dalam bekerja, Komisi Yudisial harus lebih dekat a disampaikan pula kepada Presiden.dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bu- (5) Keuangan Komisi Yudisial diperiksa oleh Badan Pemer­kan dengan pemerintah ataupun dengan parlemen. Lebih iksa Keuangan menurut ketentuan UU.tegasnya, Komisi Yudisial harus mengambil jarak sehingga Menurut ketentuan Bab III Pasal 13 UU No. 22 Tahuntidak menjadi alat politik para politisi, baik yang menduduki 2004 tentang Komisi Yudisial, Komisi Yudisial mempunyaijabatan eksekutif maupun legislatif, pemerintah ataupun wewenang (a) mengusulkan pengangkatan Hakim Agung ke-lembaga perwakilan rakyat untuk mengontrol dan mengin- pada DPR; dan (b) menegakkan kehormatan dan keluhuranterensi independensi kekuasaan kehakiman. martabat serta menjaga perilaku hakim. Selanjutnya, diten- Sebaliknya, menurut ketentuan Pasal 2 UU No. 22 tukan oleh Pasal 14 UU No. 22 Tahun 200411 tersebut, dalamTahun 2004 tentang Komisi Yudisial,10 “Komisi Yudisial melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud dalammerupakan lembaga negara yang bersifat mandiri dan da- Pasal 13 huruf a, Komisi Yudisial mempunyai tugas:lam pelaksanaan wewenangnya bebas dari campur tangan 1) melakukan pendaftaran calon Hakim Agung;atau pengaruh kekuasaan lainnya”. Artinya, Komisi Yudi- 2) melakukan seleksi terhadap calon Hakim Agung;sial sendiri juga bersifat independen yang bebas dan harus 3) menetapkan calon Hakim Agung; dandibebaskan dari interensi dan pengaruh cabang-cabang 4) mengajukan calon Hakim Agung ke DPR.kekuasaan ataupun lembaga-lembaga negara lainnya. Pasal 20 UU tentang Komisi Yudisial itu menyatakan, Meskipun demikian, dengan sifat independen tersebut “Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksudtidak berarti bahwa Komisi Yudisial tidak diharuskan ber- (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 89, Tambahan Lembaran
  • 108. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 190 Pasca Reformasi Lainnya 191dalam Pasal 13 huruf b Komisi Yudisial mempunyai tugas mah Agung, Pemerintah, dan masyarakat dapat mengajukanmelakukan pengawasan terhadap perilaku hakim dalam calon Hakim Agung kepada Komisi Yudisial.14 Pengajuanrangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat calon sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukanserta menjaga perilaku hakim”. Selanjutnya, Pasal 21 me- dalam jangka waktu paling lama 15 hari, sejak pengumumannyatakan, “Untuk kepentingan pelaksanaan kewenangan pendaftaran penerimaan calon sebagaimana dimaksud padasebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf b, Komisi ayat (1).15Yudisial bertugas mengajukan usul penjatuhan sanksi Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimak-terhadap hakim kepada pimpinan Mahkamah Agung sud dalam Pasal 13 huruf b Komisi Yudisial mempunyai tu-dan/atau Mahkamah Konstitusi”. gas melakukan pengawasan terhadap perilaku hakim dalam Dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang rangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabatKomisi Yudisial tersebut,12 ditentukan pula: serta menjaga perilaku hakim.16 Untuk kepentingan pelak-(1) Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimak­ sanaan kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 sud dalam Pasal 13 huruf a, Komisi Yudisial mempunyai huruf b, Komisi Yudisial bertugas mengajukan usul penjatu- tugas: han sanksi terhadap hakim kepada pimpinan Mahkamah a. melakukan pendaftaran calon Hakim Agung; Agung dan/atau Mahkamah Konstitusi.17 b. melakukan seleksi terhadap calon Hakim Agung; Dalam melaksanakan pengawasan sebagaimana di- c. menetapkan calon Hakim Agung; dan maksud dalam Pasal 20, Komisi Yudisial:18 d. mengajukan calon Hakim Agung ke DPR. a. menerima laporan masyarakat tentang perilaku ha-(2) Dalam hal berakhir masa jabatan Hakim Agung, Mah­ kim; kamah Agung menyampaikan kepada Komisi Yudisial b. meminta laporan secara berkala kepada badan peradilan daftar nama Hakim Agung yang bersangkutan, dalam berkaitan dengan perilaku hakim; jangka waktu paling lambat 6 (enam) bulan sebelum c. melakukan pemeriksaan terhadap dugaan pelanggaran berakhirnya jabatan tersebut. perilaku hakim;(3) Pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada d. memanggil dan meminta keterangan dari hakim yang ayat (1) dilakukan dalam jangka waktu paling lama diduga melanggar kode etik perilaku hakim; dan 6 (enam) bulan, sejak Komisi Yudisial menerima pem­ e. membuat laporan hasil pemeriksaan yang berupa reko- beritahuan dari Mahkamah Agung mengenai lowongan mendasi dan disampaikan kepada Mahkamah Agung Hakim Agung. dan/atau Mahkamah Konstitusi, serta tindasannya Dalam jangka waktu paling lama 15 hari sejak mene- disampaikan kepada Presiden dan DPR.rima pemberitahuan mengenai lowongan Hakim Agung, Dalam melaksanakan pengawasan sebagaimana di-Komisi Yudisial mengumumkan pendaftaran penerimaan maksud pada ayat (1), Komisi Yudisial wajib:19calon Hakim Agung selama 15 hari berturut-turut.13 Mahka- a. menaati norma, hukum, dan ketentuan peraturan per- undang-undangan; danNegara No. 4415). 16 Pasal 20.13 Pasal 15 ayat (1). 17 Pasal 21.14 Pasal 15 ayat (2). 18 Pasal 22 ayat (1).15 Pasal 15 ayat (3). 19 Pasal 22 ayat (2).
  • 109. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 192 Pasca Reformasi Lainnya 193b. menjaga kerahasiaan keterangan yang karena sifatnya dimaksud pada ayat (4) bersifat rahasia. Ketentuan lebih 24 merupakan rahasia Komisi Yudisial yang diperoleh ber- lanjut mengenai tata cara pelaksanaan tugas sebagaimana dasarkan kedudukannya sebagai anggota. dimaksud pada ayat (1) diatur oleh Komisi Yudisial.25 Pelaksanaan tugas dimaksud, tidak boleh mengurangi Apabila kita memperhatikan, dapat diketahui bahwakebebasan hakim dalam memeriksa dan memutus perkara.20 rumusan ketentuan mengenai wewenang Komisi YudisialJangan sampai mentang-mentang diberi kewenangan untuk dalam Pasal 13 UU No. 22 Tahun 2004 sangat berbeda da-mengawasi perilaku hakim, komisi ini bertindak sedemikian ri rumusan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945. Pasal 24B ayatrupa memasuki ranah substansi putusan ataupun melaku- (1) tersebut berbunyi, “Komisi Yudisial bersifat mandirikan hal-hal lain yang dapat berakibat timbulnya ketakutan yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agungdi kalangan para hakim dalam memeriksa sesuatu perkara. dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjagaHal ini pada gilirannya dapat mempengaruhi sikap bebas dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, sertaatau kemerdekaan para hakim dalam memeriksa dan memu- perilaku hakim”.tus perkara-perkara lain. Jika demikian yang terjadi, maka Kedua ersi ketentuan tersebut, yaitu UUD 1945 dansalah satu roh kekuasaan kehakiman telah dihancurkan, dan ersi UU tentang Komisi Yudisial, memang jelas satu samadengan demikian pilar negara hukum juga menjadi runtuh lain berbeda. Pertama, dalam undang-undang, “Komisikarenanya. Yudisial mempunyai wewenang mengusulkan pengang­ Badan peradilan dan para hakim wajib memberikan katan hakim agung kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”keterangan atau data yang diminta Komisi Yudisial dalam Padahal, dalam Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 dinyatakan,rangka pengawasan terhadap perilaku hakim dalam waktu “Komisi Yudisial .... berwenang mengusulkan pengangkat­paling lambat 14 hari terhitung sejak tanggal permintaan an hakim agung ....”. Kedua, dalam undang-undangKomisi Yudisial diterima.21 Dalam hal badan peradilan atau dinyatakan, “Komisi Yudisial mempunyai wewenanghakim tidak memenuhi kewajiban dimaksud pada ayat (4), menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat sertaMahkamah Agung dan/atau Mahkamah Konstitusi wajib menjaga perilaku hakim.” Sedangkan UUD 1945 menyata-memberikan penetapan berupa paksaan kepada badan kan, “Komisi Yudisial ... mempunyai wewenang lain dalamperadilan atau hakim untuk memberikan keterangan atau rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhurandata yang diminta oleh Komisi Yudisial.22 martabat, serta perilaku hakim.” Dalam hal badan peradilan atau hakim telah diberikan Dari segi yang pertama, Pasal 24B ayat (1) UUD 1945peringatan atau paksaan sebagaimana dimaksud pada ayat memang menentukan bahwa Komisi Yudisial berwenang(5) tetap tidak melaksanakan kewajibannya, pimpinan badan mengusulkan pengangkatan hakim agung. Dalam ketentu-peradilan atau hakim yang bersangkutan dikenakan sanksi an konstitusi itu, tidak dibatasi dan juga tidak ditentukansesuai dengan peraturan perundang-undangan di bidang bagaimana dan kemana usul tersebut disampaikan olehkepegawaian.23 Semua keterangan dan data sebagaimana 24 Pasal 22 ayat (7).20 Pasal 22 ayat (3). 25 Pasal 22 ayat (8).21 Pasal 22 ayat (4). 26 Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia22 Pasal 22 ayat (5). (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 127, Tambahan Lembaran Negara Nomor23 Pasal 22 ayat (6). 4439).
  • 110. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 194 Pasca Reformasi Lainnya 195Komisi Yudisial. Misalnya, perkataan “mengusulkan peng- itu dianggap dapat dimaknai atau dianggap identik denganangkatan hakim agung” dapat dimaknai sebagai kegiatan tindakan pengusulan untuk pemilihan oleh DPR.mengusulkan kepada presiden untuk menerbitkan Keputus- Dari segi yang kedua, Pasal 24B ayat (1) UUD 1945an Presiden untuk pengangkatan hakim agung yang telah menentukan, “Komisi Yudisial ... mempunyai wewenangdiseleksi menurut prosedur yang berlaku. Artinya, tindakan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan,pengangkatan yang dimaksudkan disitu diartikan sebagai keluhuran martabat, serta perilaku hakim”. Dari ketentuantindakan administratif berupa penetapan Keputusan Pres- ini dapat dielaborasi menjadi (i) menjaga kehormatan ha-iden yang bersifat beschikking belaka. kim; (ii) menjaga keluhuran martabat hakim; (iii) menjaga Akan tetapi, Pasal 13 UU No. 22 Tahun 2004 tentang perilaku hakim; (iv) menegakkan kehormatan hakim; (v)Komisi Yudisial justru membatasi pengusulan itu harus menegakkan keluhuran martabat hakim; dan (vi) mene-dilakukan dari Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan gakkan perilaku hakim. Dalam kata menjaga terkandungRakyat. Dengan demikian, fungsi Komisi Yudisial menjadi pengertian tindakan yang bersifat preentif, sedangkansupporting system terhadap kewenangan Dewan Perwakilan dalam kata menegakkan terdapat pengertian tindakan yangRakyat untuk memilih calon hakim agung. Jika pengusulan bersifat korektif. Karena itu, tiga kewenangan yang pertamaitu diajukan oleh Komisi Yudisial kepada DPR, berarti yang bersifat preentif atau pencegahan, sedangkan tiga yangdiajukan itu bukanlah calon hakim agung, melainkan baru kedua bersifat korektif.bakal calon yang akan dipilih oleh DPR. Namun demikian, dalam rumusan Pasal 13 huruf b, Di samping itu, pengusulan yang diajukan kepada DPR rumusan salah satu kewenangan Komisi Yudisial tersebutitu, bukanlah merupakan pengusulan untuk pengangkatan diubah menjadi, “menegakkan kehormatan dan keluhuranseperti yang dimaksud oleh Pasal 24B ayat (1) UUD 1945, martabat serta menjaga perilaku hakim.” Jika dielaborasi,melainkan hanya pengusulan untuk pemilihan bakal calon cakupannya menjadi jauh lebih sempit, yaitu hanya (i) men-hakim agung. Oleh karena itu, bagi penganut pandangan egakkan kehormatan hakim; (ii) menegakkan keluhuranyang demikian ini, ketentuan Pasal 13 UU No. 22 Tahun martabat hakim; dan (iii) menjaga perilaku hakim. Dari sini2004 itu justru bertentangan (tegen gesteld) dengan keten- dapat dikatakan bahwa pembentuk undang-undang dengantuan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945. sengaja telah membatasi pengertian yang terkandung dalam Tentu saja, ada pula pandangan yang sama sekali Pasal 24B ayat (1) UUD 1945. Yang bersifat preventif hanyaberbeda mengenai soal ini seperti yang tercermin dalam dikaitkan dengan upaya menjaga perilaku hakim, sedangkanrumusan ketentuan Pasal 13 UU No. 22 Tahun 2004 ten- yang bersifat korektif hanya dikaitkan dengan upaya men-tang Komisi Yudisial tersebut. Undang-undang ini disusun egakkan kehormatan dan keluhuran martabat hakim.setelah mendapatkan pembahasan bersama dan mengha- Perbedaan ini tentu dapat saja dianalisis lebih men-silkan perstujuan bersama antara DPR dengan pemerintah dalam dari segi gramatikal dan dari segi makna kata.(presiden). Pilihan politik yang diambil oleh DPR bersama Boleh jadi, apa yang dirumuskan dalam undang-undangPemerintah adalah seperti yang telah dirumuskan dalam memang benar. Akan tetapi, secara selintas saja sudah da-Pasal 13 itu. Artinya, pemerintah dan DPR sama-sama pat diketahui bahwa pembentuk undang-undang denganberbagi pendapat bahwa pengusulan untuk pengangkatan sengaja telah mengubah rumusan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 yang dapat saja menimbulkan kontroersi tersendiri
  • 111. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 196 Pasca Reformasi Lainnya 197di kemudian hari. Padahal, tidaklah ada kerugian apa-apa lakukan secara internal oleh para hakim sendiri. Akan tetapi,bagi pembentuk undang-undang jika mengikuti saja ru- pengawasan perilaku yang bersifat internal melalui majelismusan apa adanya dari UUD 1945, sehingga terhindar dari kehormatan hakim di Mahkamah Agung seperti selama inikemungkinan timbulnya perdebatan yang tidak perlu di dinilai tidak efektif. Karena itu, ide pembentukan Komisi Yu-kemudian hari. disial dalam rangka pengawasan eksternal atas kehormatan Mengenai kedudukan kelembagaan Komisi Yudisial dan perilaku hakim (external audit) ini diadopsikan. Dengan(KY) dapat dikemukakan beberapa hal sebagai berikut. demikian, dapat diketahui bahwa keberadaan Komisi Yudi-Pertama, apabila dibandingkan dengan Mahkamah Agung sial ini berada dalam rumpun kekuasaan kehakiman. Akandan Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial ini jelas bu- tetapi, untuk menjamin efektifitas kerjanya keberadaannyakan lembaga penegak hukum (the enforcer of the rule of ditentukan bersifat mandiri atau independen.law), melainkan lembaga penegak etika kehakiman (the Namun, perlu dipahami apa sebenarnya yang dimak-enforcer of the rule of judicial ethics and good conduct). sud dengan mandiri dalam ketentuan Pasal 24B ayat (1)Lembaga negara yang mempunyai fungsi kehakiman atau UUD 1945, yaitu “Komisi Yudisial bersifat mandiri yangmenjalankan fungsi peradilan tertinggi adalah Mahkamah berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agungAgung dan Mahkamah Konstitusi. Komisi Yudisial lebih dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjagamerupakan lembaga etika daripada lembaga hukum. Kedua, dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, danterhadap fungsi kekuasaan kehakiman, Komisi Yudisial itu perilaku hakim”. Secara terminologis, mandiri dan keman-bersifat menunjang atau supporting system atau sebagai dirian sebenarnya berbeda dari independen dan indepen-auxiliary organ terhadap dan dalam cabang kekuasaan densi yang lebih berkenaan dengan kemerdekaan. Namun,kehakiman. perumus UUD 1945 tidak konsisten menggunakan kata-kata Cabang kekuasaan kehakiman sebagai pilar ketiga ini, seperti terlihat dalam Pasal 22E ayat (5) tentang komisinegara demokrasi yang berdasar atas hukum (principle of pemilihan umum, dan Pasal 23D tentang bank sentral.constitutional democracy) atau the third estate of demo­ Komisi penyelenggara pemilihan umum disebut mandiri,cracy tercermin dalam kekuasaan Mahkamah Agung dan tetapi bank sentral dikatakan independen. Sebenarnya, jikaMahkamah Konstitusi. Sedangkan Komisi Yudisial ber- ditelusuri, dalam banyak ketentuan, penggunaan istilahfungsi sebagai penjaga dan penegak kehormatan, keluhuran mandiri itu sendiri seringkali dimaksudkan sebagai terje-martabat, dan perilaku hakim. Demokrasi perlu diimbangi mahan kata independen.oleh rule of law, dan berkembang efektifnya rule of law Oleh karena itu, tanpa harus terjebak dalam persoal-dan bahkan rule of just law sangat tergantung kepada an semantik, keberadaan Komisi Yudisial ini juga dimak-keterpercayaan aparatur penegak hukum, khususnya para sudkan bersifat mandiri dan sekaligus independen itu.hakim. Karena itu, kehormatan, keluhuran martabat, dan Independensinya itu harus diberi makna, (i) independensiperilaku hakim menjadi sesuatu yang mutlak diperlukan terhadap subjek yang ia awasi, yaitu para hakim, agar Komisidalam sistem demokrasi konstitusional. Yudisial dapat bekerja efektif tanpa diinterensi oleh Pimpi- Selama ini, upaya menjaga dan menegakkan kehormat- nan Mahkamah Agung; dan juga (ii) independen dalaman, keluhuran martabat, dan perilaku hakim itu, hanya di- menjalankan tugasnya, sehingga tidak boleh diinterensi
  • 112. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 198 Pasca Reformasi Lainnya 199atau membiarkan diri seakan dikontrol dan dikendalikan kehakiman, Komisi Yudisial ini juga haruslah bersifat inde-oleh lembaga-lembaga lain yang boleh jadi mempunyai penden. Komisi Yudisial tidak boleh menjadikan dirinyakepentingan politik tertentu, seperti partai-partai politik, alat politik bagi lembaga legislatif, eksekutif, ataupun ke-pengusaha, lembaga DPR, DPD, dan presiden. kuatan partai politik dan para pemilik modal atau dunia Mengenai independensi dari dan terhadap para ha- usaha untuk mempengaruhi kinerja cabang kekuasaan ke-kim dan lembaga Mahkamah Agung, sangatlah penting, hakiman yang merdeka. Roh hakim dan lembaga kekuasaankarena para hakimlah yang harus diawasi perilakunya oleh kehakiman terletak antara lain pada independensi danKomisi Yudisial. Dengan dijadikan sebagai external auditor imparsialitasnya.seperti ini diharapkan, pengawasan diharapkan menjadi Karena itu, jangan sampai Komisi Yudisial sebagaiefektif, tidak seperti sebelumnya dimana di antara sesama lembaga pengawas perilaku hakim dipergunakan atauhakim justru terjadi hubungan saling membela dan melin- membiarkan dirinya dipakai oleh pihak-pihak yang berke-dungi yang menyebabkan pengawasan tidak efektif. Namun pentingan untuk mengganggu kemerdekaan hakim. Sebagaidemikian, tidak karena menjadi external auditor lalu Komisi konsekuensinya, para pejabat dari lingkungan cabang-ca-Yudisial menjadi lawan atau musuh para hakim. Komisi bang kekuasaan di luar kekuasaan kehakiman tidak bolehYudisial tidak boleh menempatkan diri sebagai musuh, dan melakukan hal-hal yang dapat merendahkan martabat pen-sebaliknya para hakim juga tidak boleh memperlakukan gadilan dan cabang kekuasaan kehakiman pada umumnya.komisi ini sebagai seteru. Komisi Yudisial juga tidak boleh melakukan hal-hal yang Komisi Yudisial adalah partner atau mitra bagi Mah- dapat menyebabkan dirinya dimanfaatkan oleh pihak-pihakkamah Agung dalam menjaga dan menegakkan kehormatan, yang berkepentingan itu untuk merendahkan, mengurangikeluhuran martabat, dan perilaku hakim. Oleh karena itu, atau menyebabkan terjadinya delegitimasi kehormatansetiap hakim berkepentingan untuk menjaga dan menegak- hakim dan lembaga kehakiman.kan kehormatan hakim dan lembaga kehakiman. Oleh sebabitu, hubungan antara Komisi Yudisial dan Mahkamah Agung D. Tentara Nasional Indonesiabersifat kemitraan, bukan persaingan atau apalagi perse-teruan. Baik Mahkamah Agung, Komisi Yudisial maupun Tentara Nasional Indonesia (TNI) diatur tersendiricabang kekuasaan di luar kehakiman dan warga masyarakat, dalam UUD 1945, yaitu dalam Bab XII tentang Pertahan-tidak boleh menjadikan keduanya berseteru satu sama lain. an dan Keamanan Negara, yaitu pada Pasal 30. Di siniBagaimanapun, bagi Mahkamah Agung, keberadaan Komisi ditentukan dengan jelas mengenai perbedaan tugas danYudisial itu justru sangat penting artinya agar kehormatan, kewenangan masing-masing untuk menjamin perwujudankeluhuran martabat, dan perilaku para hakim di seluruh demokrasi dan tegaknya rule of law. Dalam Pasal 27 ayat (3)Indonesia yang berjumlah lebih dari 6.000 orang, dapat UUD 1945 ditentukan bahwa “Setiap warga negara berhakdijaga dan dipertahankan serta ditegakkan sebagaimana dan wajib ikut serta dalam upaya pembelaan negara”.mestinya. Sementara itu, Pasal 30 ayat (1) UUD 1945 menentukan, Mengenai independensi yang kedua, yaitu dari dan “Tiap­tiap warga negara berhak dan wajib ikut sertaterhadap cabang-cabang kekuasaan lain di luar kekuasaan dalam usaha pertahanan dan keamanan negara”.
  • 113. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 200 Pasca Reformasi Lainnya 201 Pasal 30 ayat (2) menentukan pula bahwa “Usaha jutan dari jabatan Panglima ABRI (Angkatan Bersenjatapertahanan dan keamanan negara dilaksanakan melalui Republik Indonesia) yang ada pada masa orde baru yangsistem pertahanan dan keamanan rakyat semesta oleh Ten- menggabungkan organisasi kepolisiannya sebagai angkatantara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik keempat dalam ABRI.Indonesia, sebagai kekuatan utama, dan rakyat sebagai Sesudah reformasi nasional, diadakan pemisahan yangkekuatan pendukung”. Sementara itu, ayat (3) Pasal 30 tegas antara kedudukan dan peran TNI dan Polri, sehinggatersebut menentukan, “Tentara Nasional Indonesia terdiri ABRI ditiadakan. Pemisahan tersebut ditetapkan denganatas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara Ketetapan MPR No. VI/MPR/2000 tentang Pemisahan TNIsebagai alat negara bertugas mempertahankan, melindungi, dan POLRI, serta Ketetapan MPR No. VII/MPR/2000 ten-dan memelihara keutuhan dan kedaulatan negara”. tang Peran TNI dan Peran Polri. Berdasarkan hal itu, pada Sebelum adanya Pasal 30 yang termaktub dalam Bab tahun 2002 diundangkan UU No. 2 Tahun 2002 tentangXII UUD 1945 yang berjudul Pertahanan dan Keamanan Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan juga UU No. 3Negara tersebut, ketentuan mengenai tentara ini hanya Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lembaran Negaraterdapat pada Pasal 10 UUD 1945. Pasal 10 itu berbunyi, Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lem-“Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Ang­ baran Negara Republik Indonesia Nomor 4169).katan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara”. Dari Selanjutnya, pada tahun 2004 dibentuk pula un-ketentuan Pasal 10 itu tidak diharuskan adanya jabatan dang-undang khusus tentang TNI. Rancangan UU tentangPanglima Tentara Nasional Indonesia yang tersendiri. TNI itu disetujui bersama oleh DPR dan Presiden padaPresiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif langsung rapat paripurna DPR 30 September 2004. RUU yang telahbertindak sebagai pemegang kekuasaan yang tertinggi atas mendapat persetujuan bersama itu selanjutnya disahkanketiga angkatan tentara itu, sehingga presiden biasa disebut dan diundangkan menjadi UU No. 34 Tahun 2004 padadengan istilah Panglima Tertinggi. tanggal 19 Oktober 2004.26 Berdasarkan UU tentang TNI Menurut paradigma atau jalan pikiran yang terkan- ini, jelas ditentukan bahwa TNI terdiri atas angkatan darat,dung dalam ketentuan Pasal 10 UUD 1945 tersebut, cukup laut, dan udara. Masing-masing angkatan dipimpin olehdiadakan jabatan Kepala Staf Angkatan Darat, Udara, dan Kepala Staf Angkatan.Laut, serta Kepala Staf Gabungan yang tunduk kepada Sesuai ketentuan Pasal 2 UU No. 34 Tahun 2004 ten-otoritas presiden sebagai Panglima Tertinggi. Akan tetapi, tang TNI tersebut, Tentara Nasional Indonesia adalah:dalam Pasal 30 UUD 1945 yang disepakati dalam rangka a. Tentara Rakyat, yaitu tentara yang anggotanya berasalPerubahan Kedua UUD 1945 pada tahun 2000, ketiga ang- dari warga negara Indonesia;katan darat, angkatan udara, dan angkatan laut itu dilihat b. Tentara Pejuang, yaitu tentara yang berjuang menegak-dalam satu kesatuan organisasi Tentara Nasional Indonesia kan Negara Kesatuan Republik Indonesia dan tidak(TNI). Dalam konsep organisasi tentara itu, sebagaimana mengenal menyerah dalam melaksanakan dan menye-telah menjadi kelaziman sejak masa-masa pemerintahan lesaikan tugasnya;sebelumnya, dianggap perlu adanya Panglima TNI yang c. Tentara Nasional, yaitu tentara kebangsaan Indonesiatersendiri. Keberadaan Panglima TNI ini merupakan kelan- yang bertugas demi kepentingan negara di atas ke-
  • 114. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 202 Pasca Reformasi Lainnya 203 pentingan daerah, suku, ras, dan golongan agama; c. pemulih terhadap kondisi keamanan negara yang ter-d. Tentara Profesional, yaitu tentara yang terlatih, terdidik, ganggu akibat kekacauan keamanan. (2) Dalam melak- diperlengkapi secara baik, tidak berpolitik praktis, tidak sanakan fungsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1), berbisnis, dan dijamin kesejahteraannya, serta mengi- TNI merupakan komponen utama sistem pertahanan kuti kebijakan politik negara yang menganut prinsip de- negara. mokrasi, supremasi sipil, hak asasi manusia, ketentuan Sedangkan rincian tugasnya diuraikan dalam Pasal 7 hukum nasional, dan hukum internasional yang telah ayat (1), yaitu TNI bertugas untuk menegakkan kedaulatan diratifikasi. negara, mempertahankan keutuhan wilayah Negara Kes- Bab III tentang Kedudukan, Pasal 3 (1) menentukan atuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila danbahwa dalam pengerahan dan penggunaan kekuatan militer, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia TahunTNI berkedudukan di bawah presiden; ayat (2)-nya menen- 1945, serta melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpahtukan bahwa dalam kebijakan dan strategi pertahanan serta darah Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadap keu-dukungan administrasi, TNI di bawah koordinasi departe- tuhan bangsa dan negara. Selanjutnya Pasal 7 ayat (2)-nyamen pertahanan. Sementara itu, Pasal 4 (1) mengatur bahwa menentukan bahwa tugas pokok sebagaimana dimaksudTNI terdiri atas TNI Angkatan Darat, TNI Angkatan Laut, pada ayat (1) itu dilakukan dengan (a) operasi militer untukdan TNI Angkatan Udara yang melaksanakan tugasnya perang; dan (b) operasi militer selain perang, yaitu untuk:secara matra atau gabungan di bawah pimpinan Panglima. 1. mengatasi gerakan separatis bersenjata;Tiap-tiap angkatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) 2. mengatasi pemberontakan bersenjata;ditegaskan oleh ayat (2)-nya mempunyai kedudukan yang 3. mengatasi aksi terorisme;sama dan sederajat. 4. mengamankan wilayah perbatasan; Selanjutnya, dalam BAB IV diatur pula tentang pe- 5. mengamankan objek ital nasional yang bersifat stra-ran, fungsi, dan tugas TNI. Menurut Pasal 5, TNI berperan tegis;sebagai alat negara di bidang pertahanan yang dalam men- 6. melaksanakan tugas perdamaian dunia sesuai denganjalankan tugasnya berdasarkan kebijakan dan keputusan kebijakan politik luar negeri;politik negara. Fungsinya ditentukan dalam Pasal 6 ayat 7. mengamankan Presiden dan Wakil Presiden beserta ke-(1), yaitu bahwa selaku alat pertahanan negara, TNI itu luarganya;berfungsi sebagai: 8. memberdayakan wilayah pertahanan dan kekuatan pen-a. penangkal terhadap setiap bentuk ancaman militer dukungnya secara dini sesuai dengan sistem pertahanan dan ancaman bersenjata dari luar dan dalam negeri ter- semesta; hadap kedaulatan, keutuhan wilayah, dan keselamatan 9. membantu tugas pemerintahan di daerah; bangsa; 10. membantu Kepolisian Negara Republik Indonesia dalamb. penindak terhadap setiap bentuk ancaman sebagaimana rangka tugas keamanan dan ketertiban masyarakat yang dimaksud pada ayat (1) huruf a; dan diatur dalam undang-undang; 11. membantu mengamankan tamu negara setingkat kepala27 Menurut ketentuan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan PeraturanPerundang-Undangan, Keputusan Presiden yang berisi norma yang bersifat negara dan perwakilan pemerintah asing yang sedangmengatur selanjutnya harus dibaca atau diperlakukan sebagai Peraturan Presiden berada di Indonesia;
  • 115. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 204 Pasca Reformasi Lainnya 20512. membantu menanggulangi akibat bencana alam, pe- laut. ngungsian, dan pemberian bantuan kemanusiaan; Sedangkan Pasal 10 UU TNI No. 34 Tahun 200413. membantu pencarian dan pertolongan dalam kecelakaan mengatur tentang tugas-tugas Angkatan Udara, yaitu seba- (search and rescue); serta gai berikut:14. membantu pemerintah dalam pengamanan pelayaran a. melaksanakan tugas TNI matra udara di bidang per- dan penerbangan terhadap pembajakan, perompakan, tahanan; dan penyelundupan. b. menegakkan hukum dan menjaga keamanan di wila- Semua ketentuan seperti yang diatur dalam Pasal 7 yah udara yurisdiksi nasional sesuai dengan ketentuanayat (2) tersebut di atas, dilaksanakan berdasarkan kebijak- hukum nasional dan hukum internasional yang telahan dan keputusan politik negara. diratifikasi; Selanjutnya, dalam Pasal 8 UU TNI juga diatur dengan c. melaksanakan tugas TNI dalam pembangunan danjelas mengenai tugas-tugas masing-masing angkatan. Tugas pengembangan kekuatan matra udara; sertaAngkatan Darat adalah: d. melaksanakan pemberdayaan wilayah pertahanan uda-a. melaksanakan tugas TNI matra darat di bidang per- ra. tahanan; Khusus mengenai postur dan organisasi TNI diaturb. melaksanakan tugas TNI dalam menjaga keamanan wi- pula dengan jelas dalam Bab V UU No. 34 Tahun 2004 ter- layah perbatasan darat dengan negara lain; sebut. Dalam Pasal 11 ayat (1) dan (2), ditegaskan bahwac. melaksanakan tugas TNI dalam pembangunan dan postur TNI dibangun dan dipersiapkan sebagai bagian dari pengembangan kekuatan matra darat; dan postur pertahanan negara untuk mengatasi setiap ancamand. melaksanakan pemberdayaan wilayah pertahanan di militer dan ancaman bersenjata. Postur TNI seperti di- darat. maksud dibangun dan dipersiapkan sesuai dengan kebijakan Tugas-tugas Angkatan Laut diatur dalam Pasal 9, pertahanan negara.yaitu: Sedangkan mengenai organisasi, juga diatur dengana. melaksanakan tugas TNI matra laut di bidang perta- sangat jelas mulai dari Pasal 12 sampai dengan Pasal 16. hanan; Dalam Pasal 12 ditegaskan bahwa organisasi TNI terdirib. menegakkan hukum dan menjaga keamanan di wila- atas Markas Besar TNI yang membawahkan Markas Besar yah laut yurisdiksi nasional sesuai dengan ketentuan TNI Angkatan Darat, Markas Besar TNI Angkatan Laut, dan hukum nasional dan hukum internasional yang telah Markas Besar TNI Angkatan Udara. Markas Besar TNI terse- diratifikasi; but terdiri atas unsur pimpinan, unsur pembantu pimpinan,c. melaksanakan tugas diplomasi Angkatan Laut dalam unsur pelayanan, badan pelaksana pusat, dan komando rangka mendukung kebijakan politik luar negeri yang utama operasi. Markas Besar Angkatan juga terdiri atas un- ditetapkan oleh pemerintah; sur pimpinan, unsur pembantu pimpinan, unsur pelayanan,d. melaksanakan tugas TNI dalam pembangunan dan pe- badan pelaksana pusat, dan komando utama pembinaan. ngembangan kekuatan matra laut; Perbedaannya hanya terletak pada komando utama operasie. melaksanakan pemberdayaan wilayah pertahanan ada di Markas Besar TNI, sedangkan komando utama pem-
  • 116. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 206 Pasca Reformasi Lainnya 207binaan terdapat di Markas Besar Angkatan. Sesuai Pasal 12 ayat (7), ayat (8), dan ayat (9), diatur lebih lanjut denganayat (4) Ketentuan lebih lanjut mengenai susunan organisasi Keputusan Presiden.TNI sebagaimana tersebut di atas, diatur dengan Keputusan Selanjutnya, ditentukan pula dalam Pasal 14 ayat (1)Presiden atau Peraturan Presiden.27 bahwa masing-masing angkatan dipimpin oleh seorang Selanjutnya, dalam Pasal 13 UU No. 34 Tahun 2004 kepala staf angkatan yang berkedudukan di bawah pangli-itu ditentukan bahwa TNI dipimpin oleh seorang panglima. ma serta bertanggung jawab kepada panglima. Kepala stafPanglima diangkat dan diberhentikan oleh presiden setelah angkatan diangkat dan diberhentikan oleh presiden atasmendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Pengang- usul panglima. Kepala staf angkatan tersebut diangkat darikatan dan pemberhentian panglima dilakukan berdasarkan perwira tinggi aktif dari angkatan yang bersangkutan dengankepentingan organisasi TNI. Jabatan panglima itu dapat memperhatikan jenjang kepangkatan dan karier.dijabat secara bergantian oleh perwira tinggi aktif dari tiap- Menurut Pasal 14 ayat (4), tata cara pengangkatan dantiap angkatan yang sedang atau pernah menjabat sebagai pemberhentian kepala staf angkatan sebagaimana dimaksudkepala staf angkatan. pada ayat (2) dan ayat (3) Pasal 14 UU No. 34 Tahun 2004 Untuk mengangkat panglima sebagaimana dimaksud tentang TNI tersebut diatur dengan Keputusan Presiden.pada Pasal 13 ayat (3) UU tentang TNI, presiden mengusul- Pasal 15 UU TNI juga mengatur tugas dan kewajibankan satu orang calon panglima untuk mendapat persetujuan panglima. Panglima TNI mempunyai tugas dan kewajibanDewan Perwakilan Rakyat. Persetujuan Dewan Perwakilan untuk:Rakyat terhadap calon panglima yang dipilih oleh presiden, 1. memimpin TNI;disampaikan paling lambat 20 (dua puluh) hari tidak ter- 2. melaksanakan kebijakan pertahanan negara;masuk masa reses, terhitung sejak permohonan persetujuan 3. menyelenggarakan strategi militer dan melaksanakancalon panglima diterima oleh Dewan Perwakilan Rakyat. operasi militer Dalam hal Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui 4. mengembangkan doktrin TNI;calon panglima yang diusulkan oleh presiden sebagaimana 5. menyelenggarakan penggunaan kekuatan TNI bagi ke-dimaksud pada ayat (5) dan ayat (6), presiden mengu- pentingan operasi militer;sulkan satu orang calon lain sebagai pengganti. Jika Dewan 6. menyelenggarakan pembinaan kekuatan TNI serta me-Perwakilan Rakyat tidak menyetujui calon panglima yang melihara kesiagaan operasional;diusulkan oleh presiden, DPR memberikan alasan tertulis 7. memberikan pertimbangan kepada Menteri Pertahananyang menjelaskan ketidaksetujuannya. Dalam hal DPR tidak dalam hal penetapan kebijakan pertahanan negara;memberikan jawaban seperti dimaksud, DPR dianggap telah 8. memberikan pertimbangan kepada Menteri Pertahananmenyetujui, selanjutnya presiden berwenang mengangkat dalam hal penetapan kebijakan pemenuhan kebutuhanpanglima baru dan memberhentikan panglima lama. TNI dan komponen pertahanan lainnya; Menurut ketentuan Pasal 13 ayat (10), tata cara peng- 9. memberikan pertimbangan kepada Menteri Pertahan-angkatan dan pemberhentian panglima sebagaimana di- an dalam menyusun dan melaksanakan perencanaanmaksud pada ayat (2), ayat (3), ayat (4), ayat (5), ayat (6), 28 Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4168.menurut undang-undang ini. 29 Lembaga Negara Tahun 1997 Nomor 81, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3710.
  • 117. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 208 Pasca Reformasi Lainnya 209 strategis pengelolaan sumber daya nasional untuk ke- dengan TNI Angkatan Laut. Oleh karena itu, di samping pentingan pertahanan negara; Tentara Nasional Indonesia, masing-masing angkatan darat,10. menggunakan komponen cadangan setelah dimobilisasi laut, dan udara ini juga secara khusus perlu diperlakukan se- bagi kepentingan operasi militer; bagai subjek hukum konstitusi secara sendiri-sendiri, karena11. menggunakan komponen pendukung yang telah disiap- potensinya sebagai penyandang tugas dan kewenangan yang kan bagi kepentingan operasi militer; serta ditentukan oleh UUD 1945.12. melaksanakan tugas dan kewajiban lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan. E. Kepolisian Negara Republik Indonesia Sedangkan Pasal 16-nya mengatur mengenai tugasdan kewajiban kepala staf angkatan, yaitu: Seperti halnya Tentara Nasional Indonesia (TNI),1. memimpin Angkatan dalam pembinaan kekuatan dan Kepolisian Negara juga diatur dalam Bab XII Pasal 30 UUD kesiapan operasional Angkatan; 1945. Keduanya diatur dalam bab dan pasal yang sama untuk2. membantu Panglima dalam menyusun kebijakan tentang maksud memastikan pembedaan dan pemisahan fungsi- pengembangan postur, doktrin, dan strategi serta operasi fungsi keamanan dan pertahanan negara yang tercermin militer sesuai dengan matra masing-masing; dalam kedua organisasi TNI dan POLRI. Dalam Pasal 303. membantu Panglima dalam penggunaan komponen ayat (4) UUD 1945 ditentukan bahwa “Kepolisian Negara pertahanan negara sesuai dengan kebutuhan Angkatan; Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga ke- serta amanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi,4. melaksanakan tugas lain sesuai dengan matra masing- mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hu- masing yang diberikan oleh Panglima. kum.” Berkenaan dengan TNI, UUD 1945 mengatur pula Dalam Pasal 30 ayat (5) ditentukan bahwa “Susunanmengenai Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan dan kedudukan Tentara Nasional Indonesia dan Kepoli-Udara. Pasal 10 UUD 1945 menentukan, “Presiden meme­ sian Negara Republik Indonesia di dalam menjalankangang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat, tugasnya, syarat-syarat keikutsertaan warga negara dalamAngkatan Laut, dan Angkatan Udara”. Sebagai bagian dari usaha pertahanan dan keamanan negara, serta hal-hal yangTNI, maka ketiga angkatan itu sama-sama berperan sebagai terkait dengan pertahanan dan keamanan diatur denganalat negara di bidang pertahanan negara sebagaimana yang undang-undang.” Dalam rangka pelaksanaan amanat UUDditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945. Akan tetapi, khusus 1945 itulah, maka pada tahun 2002 telah dibentuk Undang-mengenai Angkatan Laut, berdasarkan ketentuan Undang- Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Re-Undang sampai sekarang masih tetap diberi fungsi sebagai publik Indonesia. Undang-undang ini diundangkan pada 8aparat keamanan di laut. Karena itu, dalam praktik sering Januari 2002.28 Dalam Pasal 2 UU ini, ditentukan bahwatimbul masalah atau perselisihan pendapat di lapangan kepolisian merupakan salah satu fungsi dari fungsi-fungsiantara aparat Polisi Air dengan TNI Angkatan Laut. Perten- pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanantangan pendapat Perbedaan ini mengandung potensi untuk dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum (law enforce­menjadi peselisihan antara POLRI dengan TNI, khususnya ment), perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada
  • 118. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 210 Pasca Reformasi Lainnya 211masyarakat. pula bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia itu ber- Pengaturan konstitusional seperti tersebut di atas, pa- tujuan untuk mewujudkan keamanan dalam negeri yang me-da pokoknya, sejalan dengan semangat reformasi nasional liputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat,yang antara lain mendorong dilakukannya pemisahan anta- tertib dan tegaknya hukum, terselenggaranya perlindungan,ra TNI dan Polri dari struktur organisasi yang sebelumnya pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat, serta terbi-bernama Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI). nanya ketentraman masyarakat dengan menjunjung tinggiDalam undang-undang yang diundangkan satu tahun hak asasi manusia. Kepolisian Negara Republik Indonesiasebelum reformasi, yaitu UU No. 28 Tahun 1997 tentang merupakan alat negara yang berperan dalam memeliharaKepolisian Negara Republik Indonesia,29 masih ditentukan keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hu-dalam Pasal 5 ayat (1)-nya, yaitu “Kepolisian Negara Repub- kum, serta memberikan perlindungan, pengayoman, danlik Indonesia adalah unsur Angkatan Bersenjata Republik pelayanan kepada masyarakat dalam rangka terpeliharanyaIndonesia yang terutama berperan memelihara keamanan keamanan dalam negeri. Kepolisian Negara RI Kepolisiandalam negeri.” Nasional yang merupakan satu kesatuan dalam melak- Keadaan itu menjadi berubah setelah reformasi ta- sanakan peran tersebut di atas.hun 1998. Kepolisian dipisahkan sama sekali dari TNI. Mengenai susunan dan kedudukan kepolisian, diten-Keputusan mengenai pemisahan ini dikukuhkan dengan tukan dengan jelas dalam Pasal 6 sampai dengan Pasal 12,Ketetapan MPR-RI tahun 1999, dan satu tahun kemudian, yaitu bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia dalamyaitu dengan Perubahan Kedua UUD 1945 pada tahun 2000, melaksanakan peran dan fungsi kepolisian sebagaimanapemisahan itu dikuatkan lagi dalam pengaturan UUD 1945, dimaksud dalam Pasal 2 dan 5 meliputi seluruh wilayahyaitu dalam Pasal 30 seperti yang diuraikan di atas.30 Setelah negara Republik Indonesia. Dalam rangka pelaksanaanitu, UU No. 28 Tahun 1997 tersebut diubah dengan UU No. peran dan fungsi kepolisian, wilayah negara Republik In-2 Tahun 2002.31 donesia dibagi dalam daerah hukum menurut kepentingan Menurut ketentuan undang-undang yang baru ini, pelaksanaan tugas Kepolisian Negara Republik Indonesia.pengemban fungsi kepolisian adalah Kepolisian Negara Ketentuan mengenai daerah hukum tersebut diatur denganRepublik Indonesia yang sama sekali terpisah dari fungsi Peraturan Pemerintah.Tentara Nasional Indonesia (TNI). Polisi sebagai pengem- Menurut ketentuan Pasal 7 dibentuk Undang-Undangban fungsi kepolisian dibantu oleh (a) kepolisian khusus, No. 2 Tahun 2002, susunan organisasi dan tata kerja Ke-(b) penyidik pegawai negeri sipil, dan/atau (c) bentuk-ben- polisian Negara Republik Indonesia disesuaikan dengan ke-tuk pengamanan swakarsa. Pengemban fungsi kepolisian pentingan pelaksanaan tugas dan wewenangnya yang diaturdimaksud melaksanakan fungsi kepolisian sesuai dengan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden (Keppres). Pasal 8peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum- 1945­2004, Divisi Pembinaan Hukum POLRI, Jakarta, 2005.nya masing-masing. 31 Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor Selanjutnya, dalam Pasal 4 dan 5 UU ini ditentukan 4168. 32 Diundangkan pada tanggal 2 Juli 1991. Lembaran Negara Tahun 1991 Nomor 59, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3451.30 Mengenai perkembangan hukum kepolisian ini, baca Irjen. Pol. Drs. DPM 33 Lembaran Negara Tahun 1961 Nomor 254, Tambahan Lembaran Negara NomorSitompul, SH. MH., Perkembangan Hukum Kepolisian di Indonesia Tahun 2298.
  • 119. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 212 Pasca Reformasi Lainnya 213menentukan bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia (3), calon yang diajukan oleh Presiden dianggap disetujuiberada di bawah presiden, dipimpin oleh kapolri yang dalam oleh Dewan Perwakilan Rakyat;pelaksanaan tugasnya bertanggung jawab kepada presiden (6) Dalam keadaan mendesak, Presiden dapat memberhenti-sesuai dengan peraturan perundang-undangan. kan sementara Kapolri dan mengangkat pelaksana tugas Kepala Polri, menurut Pasal 9, menetapkan, menye- Kapolri dan selanjutnya dimintakan persetujuan Dewanlenggarakan, dan mengendalikan kebijakan teknis kepolisi- Perwakilan Rakyat;an. Kapolri memimpin Kepolisian Negara Republik Indone- (7) Calon Kapolri adalah Perwira Tinggi Kepolisian Negarasia dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawab atas: Republik Indonesia yang masih aktif dengan memper-a. penyelenggaraan kegiatan operasional kepolisian dalam hatikan jenjang kepangkatan dan karier; rangka pelaksanaan tugas Kepolisian Negara Republik (8) Tata cara pengusulan atas pengangkatan dan pember- Indonesia; dan hentian Kapolri sebagaimana dimaksud dalam ayat (1),b. penyelenggaraan pembinaan kemampuan Kepolisian (2), dan (6) diatur lebih lanjut dengan Keputusan Pre- Negara Republik Indonesia. siden; Ditegaskan oleh Pasal 10 ayat (1) bahwa Pimpinan (9) Ketentuan mengenai pengangkatan dan pemberhenti-Kepolisian Negara Republik Indonesia di daerah hukum se- an dalam jabatan selain yang dimaksud dalam ayat (1)bagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2), bertanggung diatur lebih lanjut dengan Keputusan Kapolri.jawab atas pelaksanaan tugas dan wewenang kepolisian Jabatan penyidik dan penyidik pembantu ditentukansecara hirarki. Ketentuan mengenai tanggung jawab se- sebagai jabatan fungsional yang pejabatnya diangkat den-cara hirarki tersebut menurut ketentuan Pasal 10 ayat (2) gan Keputusan Kepala Kepolisian RI atau kapolri. Jabatandiserahkan pengaturannya lebih lanjut kepada Kepala Ke- fungsional lainnya di lingkungan kepolisian negara jugapolisian RI untuk menetapkannya dengan keputusan. ditentukan dengan Keputusan Kapolri. Selanjutnya, dalam Pasal 11, diatur hal-hal sebagai Mengenai tugas dan wewenang Kepolisian diaturberikut: dalam Bab III mulai dari Pasal 13 sampai dengan 19 diben-(2) Kapolri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden den- tuk Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Polri. Tugas gan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat; pokok Kepolisian Negara adalah (a) memelihara keamanan(3) Usul pengangkatan dan pemberhentian Kapolri diajukan dan ketertiban masyarakat; (b) menegakkan hukum; dan oleh Presiden kepada Dewan Perwakilan Rakyat disertai (c) memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan dengan alasannya; kepada masyarakat.(4) Persetujuan atau penolakan Dewan Perwakilan Rakyat Dalam melaksanakan tugas pokoknya tersebut, terhadap usul Presiden sebagaimana dimaksud dalam maka menurut ketentuan Pasal 14, kepolisian negara RI ayat (2) harus diberikan dalam jangka waktu paling bertugas: lambat 20 (dua puluh) hari terhitung sejak tanggal surat a. melaksanakan pengaturan, penjagaan, pengawalan, dan Presiden diterima oleh Dewan Perwakilan Rakyat; patroli terhadap kegiatan masyarakat dan pemerintah(5) Dalam hal Dewan Perwakilan Rakyat tidak memberikan sesuai kebutuhan; jawaban dalam waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat b. menyelenggarakan segala kegiatan dalam menjamin
  • 120. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 214 Pasca Reformasi Lainnya 215 keamanan, ketertiban, dan kelancaran lalu lintas di ja- Dalam rangka menyelenggarakan tugas dimaksud, lan; Kepolisian Negara Republik Indonesia secara umum dinya-c. membina masyarakat untuk meningkatkan partisipasi takan berwenang: masyarakat, kesadaran hukum masyarakat serta keta- a. menerima laporan dan/atau pengaduan; atan warga masyarakat terhadap hukum dan peraturan b. membantu menyelesaikan perselisihan warga masyara- perundang-undangan; kat yang dapat mengganggu ketertiban umum;d. turut serta dalam pembinaan hukum nasional; c. mencegah dan menanggulangi tumbuhnya penyakit ma-e. memelihara ketertiban dan menjamin keamanan syarakat; umum; d. mengawasi aliran yang dapat menimbulkan perpecahanf. melakukan koordinasi, pengawasan, dan pembinaan tek- atau mengancam persatuan dan kesatuan bangsa; nis terhadap kepolisian khusus, penyidik pegawai negeri e. mengeluarkan peraturan kepolisian dalam lingkup ke- sipil, dan bentuk-bentuk pengamanan swakarsa; wenangan administratif kepolisian;g. melakukan penyelidikan dan penyidikan terhadap semua f. melaksanakan pemeriksaan khusus sebagai bagian dari tindak pidana sesuai dengan hukum acara pidana dan tindakan kepolisian dalam rangka pencegahan; peraturan perundang-undangan lainnya; g. melakukan tindakan pertama di tempat kejadian;h. menyelenggarakan identifikasi kepolisian, kedokteran h. mengambil sidik jari dan identitas lainnya serta memo- kepolisian, laboratorium forensik dan psikologi kepoli- tret seseorang; sian untuk kepentingan tugas kepolisian; i. mencari keterangan dan barang bukti;i. melindungi keselamatan jiwa raga, harta benda, masya- j. menyelenggarakan Pusat Informasi Kriminal Na- rakat, dan lingkungan hidup dari gangguan ketertiban sional; dan/atau bencana termasuk memberikan bantuan dan k. mengeluarkan surat ijin dan/atau surat keterangan yang pertolongan dengan menjunjung tinggi hak asasi manu- diperlukan dalam rangka pelayanan masyarakat; sia; l. memberikan bantuan pengamanan dalam sidang danj. melayani kepentingan warga masyarakat untuk semen- pelaksanaan putusan pengadilan, kegiatan instansi lain, tara sebelum ditangani oleh instansi dan/atau pihak yang serta kegiatan masyarakat; berwenang; m. menerima dan menyimpan barang temuan untuk semen-k. memberikan pelayanan kepada masyarakat sesuai den- tara waktu. gan kepentingannya dalam lingkup tugas kepolisian; Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan serta peraturan perundang-undangan lainnya berwenang pula:l. melaksanakan tugas lain sesuai dengan peraturan per- a. memberikan ijin dan mengawasi kegiatan keramaian undang-undangan. umum dan kegiatan masyarakat lainnya; Tata cara pelaksanaan ketentuan-ketentuan tersebut b. menyelenggarakan registrasi dan identifikasi kendaraandi atas didelegasikan pengaturannya lebih lanjut oleh un- bermotor;dang-undang kepada pemerintah untuk menetapkannya c. memberikan surat ijin mengemudi kendaraan ber-dengan Peraturan Pemerintah (PP). motor;
  • 121. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 216 Pasca Reformasi Lainnya 217d. menerima pemberitahuan tentang kegiatan politik; d. menyuruh berhenti orang yang dicurigai dan menanya-e. memberikan ijin dan melakukan pengawasan senjata kan serta memeriksa tanda pengenal diri; api, bahan peledak, dan senjata tajam; e. melakukan pemeriksaan dan penyitaan surat;f. memberikan ijin operasional dan melakukan pengawas- f. memanggil orang untuk didengar dan diperiksa sebagai an terhadap badan usaha di bidang jasa pengamanan; tersangka atau saksi;g. memberikan petunjuk, mendidik, dan melatih aparat g. mendatangkan orang ahli yang diperlukan dalam hu- kepolisian khusus dan petugas pengamanan swakarsa bungannya dengan pemeriksaan perkara; dalam bidang teknis kepolisian; h. mengadakan penghentian penyidikan;h. melakukan kerja sama dengan kepolisian negara lain i. menyerahkan berkas perkara kepada penuntut umum; dalam menyidik dan memberantas kejahatan interna- j. mengajukan permintaan secara langsung kepada pejabat sional; imigrasi yang berwenang di tempat pemeriksaan imigrasii. melakukan pengawasan fungsional kepolisian terhadap dalam keadaan mendesak atau mendadak untuk mence- orang asing yang berada di wilayah Indonesia dengan gah atau menangkal orang yang disangka melakukan koordinasi instansi terkait; tindak pidana;j. mewakili pemerintah RI dalam organisasi kepolisian k. memberi petunjuk dan bantuan penyidikan kepada internasional; penyidik pegawai negeri sipil serta menerima hasil pe-k. melaksanakan kewenangan lain yang termasuk dalam nyidikan penyidik pegawai negeri sipil untuk diserahkan lingkup tugas kepolisian. kepada penuntut umum; dan Tata cara pelaksanaan ketentuan tersebut di atas juga l. mengadakan tindakan lain menurut hukum yang ber-didelegasikan pengaturannya lebih lanjut (delegated regu­ tanggung jawab.lation) kepada Pemerintah untuk menetapkannya dengan Tindakan lain yang dimaksud di atas adalah tindakan-Peraturan Pemerintah. tindakan penyelidikan dan penyidikan yang dilakukan jika Di samping itu, dalam Pasal 16 UU No. 2 Tahun 2002 memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:tentang Kepolisian Negara RI ini, ditentukan pula bahwa a. tidak bertentangan dengan suatu aturan hukum;dalam rangka menyelenggarakan tugasnya sebagaimana b. selaras dengan kewajiban hukum yang mengharuskandimaksud dalam Pasal 13 dan 14 di bidang proses pidana, tindakan tersebut dilakukan;Kepolisian Negara Republik Indonesia pula berwenang c. harus patut, masuk akal, dan termasuk dalam lingkung-untuk: an jabatannya;a. melakukan penangkapan, penahanan, penggeledahan, d. pertimbangan yang layak berdasarkan keadaan yang dan penyitaan; memaksa; danb. melarang setiap orang meninggalkan atau memasuki e. menghormati hak asasi manusia. tempat kejadian perkara untuk kepentingan penyidik- Pejabat Kepolisian Negara RI menjalankan tugas dan an; wewenangnya di seluruh wilayah negara Republik Indone-c. membawa dan menghadapkan orang kepada penyidik sia, khususnya di daerah hukum pejabat yang bersangkutan dalam rangka penyidikan; ditugaskan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
  • 122. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 218 Pasca Reformasi Lainnya 219Untuk kepentingan umum pejabat kepolisian negara dalam Struktur organisasi kejaksaan itu berpuncak pada Ke-melaksanakan tugas dan wewenangnya dapat bertindak jaksaan Agung yang dibentuk berdasarkan undang-undang.menurut penilaiannya sendiri. Pelaksanaan ketentuan ini Undang-undang terakhir yang mengatur kejaksaan adalahhanya dapat dilakukan dalam keadaan yang sangat perlu UU No. 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan32 yang mengubahdengan memperhatikan peraturan perundang-undangan, secara mendasar ketentuan-ketentuan dalam UU No. 15serta Kode Etik Profesi Kepolisian Negara Republik Indo- Tahun 1961 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kejak-nesia. saan.33 Undang-undang ini, pada tahun 2004, digantikan Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, peja- dengan undang-undang baru, yaitu UU No. 16 Tahun 2004bat Kepolisian Negara senantiasa dituntut untuk bertindak tentang Kejaksaan.34 Dalam undang-undang terakhir ini, di-berdasarkan norma-norma hukum yang berlaku dan dengan tentukan bahwa jaksa adalah pejabat fungsional yang diberimengindahkan norma-norma agama, kesopanan, kesusi- wewenang oleh undang-undang untuk bertindak sebagailaan, serta menjunjung tinggi hak asasi manusia. Dalam penuntut umum dan pelaksana putusan pengadilan yangmelaksanakan tugas dan wewenangnya, ditentukan pula telah memperoleh kekuatan hukum tetap serta wewenangbahwa Kepolisian harus mengutamakan tindakan pence- lain berdasarkan undang-undang.35gahan (preventif) daripada tindakan represif. Jika tindakan Kejaksaan Republik Indonesia adalah lembaga peme-preentif dilupakan, polisi cenderung hanya akan bertindak rintah yang melaksanakan kekuasaan negara di bidangrepresif dan pada gilirannya, karena terus-terusan bertindak penuntutan serta kewenangan lain berdasarkan undang-un-represif, lama kelamaan polisi akan menjadi ancaman bagi dang.36 Sebelumnya, dalam UU No. 5 Tahun 1991, ditentukanrakyat yang justru membutuhkan pengayoman dan rasa bahwa kejaksaan merupakan satu-satunya lembaga pelaksa-aman dari kepolisian. na kekuasaan negara yang mempunyai tugas dan wewenang di bidang penuntutan dalam penegakan hukum dan keadilanF. Kejaksaan di lingkungan peradilan umum. Sekarang, dalam UU No. 16 Tahun 2004, ketentuan demikian ditiadakan. Seperti telah diuraikan di atas, Kejaksaan Agung tidak Sama seperti undang-undang sebelumnya, dalamdiatur eksplisit dalam UUD 1945. Meskipun semula hal ini UU No. 16 Tahun 2004 ini ditentukan bahwa kejaksaandiusulkan dalam rancangan Perubahan UUD 1945, tetapi adalah satu kesatuan yang tidak terpisah-pisahkan,37 yangsampai Perubahan Keempat disahkan dalam Sidang MPR dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bertindakTahun 2002, hal itu tidak mendapat kesepakatan. Akan demi keadilan dan kebenaran berdasarkan Ketuhanantetapi, dalam kaitan dengan ketentuan Pasal 24 ayat (3) yang Yang Maha Esa, dan senantiasa menjunjung tinggi prinsipmenyatakan, “Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan persamaan kedudukan di dalam atau di hadapan hukumdengan kekuasaan kehakiman”, maka fungsi kejaksaan jelas (equality before the law). Maksudnya, ialah bahwa kejaksa-sangat berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. Oleh karena an itu memiliki satu landasan dalam melaksanakan tugasitu, Kejaksaan Agung dapat dikatakan sebagai salah satu dan wewenangnya di bidang penuntutan yang bertujuanbadan yang dimaksud, yang juga penting secara konstitu- memelihara kesatuan kebijakan di bidang penuntutan se-sional (constitutionally important state institution). hingga dapat menampilkan ciri khas yang menyatu dalam
  • 123. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 220 Pasca Reformasi Lainnya 221tata pikir, tata laku, dan tata kerja kejaksaan. Oleh karena masi, muncul ide untuk mengatur agar pengangkatan danitu, kegiatan penuntutan di pengadilan oleh kejaksaan tidak pemberhentian jaksa agung ini tidak lagi ditentukan sebagaiakan berhenti hanya karena jaksa yang semula bertugas ber- kewenangan mutlak (hak prerogatif) presiden. Sepertihalangan. Dalam hal demikian, penuntutan oleh kejaksaan Kepala Polri dan panglima TNI ditentukan diangkat danakan tetap berlangsung sekalipun untuk itu dilakukan oleh diberhentikan oleh presiden atas pertimbangan DPR.jaksa lainnya sebagai pengganti. Pengaturan demikian itu dimaksudkan untuk men- Kejaksaan sebagai lembaga pemerintah terdiri atas jamin independensi kejaksaan agung dalam menjalankanKejaksaan Agung, Kejaksaan Tinggi dan Kejaksaan Negeri. tugas dan wewenangnya di bidang penuntutan. Indepen-Kejaksaan Agung berkedudukan di ibukota negara dan densi itu penting untuk menjamin agar proses penegakandaerah hukumnya meliputi wilayah kekuasaan negara hukum dan keadilan tidak dipengaruhi oleh dinamika poli-Republik Indonesia. Kejaksaan dipimpin oleh jaksa agung tik kekuasaan. Ketika saya sendiri menjabat sebagai salahyang mengendalikan pelaksanaan tugas dan wewenang seorang asisten Wakil Presiden B.J. Habibie yang kemudiankejaksaan. Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, setelah Presiden Soeharto meletakkan jabatan berubah men-jaksa agung dibantu oleh seorang wakil jaksa agung dan jadi presiden pada bulan Mei 1998, muncul ide dari presidenbeberapa orang jaksa agung muda. Wakil jaksa agung dan untuk menetapkan Kejaksaan Agung dan Gubernur Bankjaksa agung muda diangkat dan diberhentikan oleh presiden Indonesia berada di luar struktur kabinet, agar keduanyaatas usul jaksa agung. dapat dikembangkan menjadi dua institusi yang independen Jaksa agung adalah pimpinan dan penanggung ja- dalam menjalankan tugasnya masing-masing.wab tertinggi kejaksaan yang mengendalikan pelaksanaan Ketika presiden menanyakan kedua hal itu kepadatugas dan wewenang kejaksaan. Karena itu, Jaksa Agung saya, saya sendiri mendukung ide independensi kedua lem-juga merupakan penanggungjawab tertinggi dalam bidang baga negara itu dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.penuntutan. Menurut ketentuan Pasal 37 ayat (1) dan (2) Namun, karena alasan suasana politik yang masih belumjuncto Pasal 19 ayat (2) UU No. 16 Tahun 2004,38 jaksa menentu, saya menyarankan agar presiden mendahulukanagung diangkat dan diberhentikan oleh serta bertanggung kebijakan independensi Bank Indonesia. Karena itu, dalamjawab kepada presiden. Ketentuan pertanggungjawaban ke- pengumuman kabinet Presiden B. J. Habibie, Gubernurpada presiden ini perlu mendapat perhatian karena terkait Bank Indonesia dikeluarkan dari susunan kabinet, tetapierat dengan prinsip kemerdekaan jaksa dalam menjalankan jaksa agung masih tetap tercantum, dan terus terlibat seba-tugas dan wewenangnya. gai peserta dalam sidang-sidang kabinet. Sedangkan Guber- Terkait dengan hal itu, ketika memasuki era refor- nur Bank Indonesia tidak lagi ditetapkan sebagai anggota34 Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 67, Tambahan Lembaran Negara Nomor kabinet, dan sejak itu ide independensi bank sentral terus4401. bergulir. Bahkan sekarang, ketentuan independensi bank35 Pasal 1 butir 1 UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indone- sentral itu telah tercantum dalam ketentuan Pasal 23Dsia.36 Pasal 2 ayat (1). Ibid. UUD 1945.37 Pasal 2 ayat (3). Ibid. Sayangnya, ide independensi Kejaksaan Agung tidak38 Ibid.39 Pasal 30 ayat (1), (2), dan ayat (3). Ibid.40 Yang dimaksud dengan keputusan lepas bersyarat adalah keputusan menteri yang tugas dan tanggungjawabnya di bidang pemasyarakatan.
  • 124. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 222 Pasca Reformasi Lainnya 223berhasil diadopsikan dalam UUD 1945. Ketika rancangan No. 16 Tahun 2004 tersebut, laporan pertanggungjawabanperubahan Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman, ber- jaksa agung diharuskan pula disampaikan kepada presidenkembang luas gagasan untuk mencantumkan pengaturan sesuai dengan prinsip akuntabilitas.tentang kejaksaan di dalamnya, tetapi akhirnya kandas Seperti dikemukakan di atas, menurut Pasal 37 UUkarena tidak mendapat kesepakatan. Ketika rancangan UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan tersebut, Jaksa Agungtentang Kejaksaan yang baru disusun, muncul lagi usul bertanggung jawab atas penuntutan yang dilaksanakanyang mengingatkan pentingnya independensi kejaksaan. secara independen demi keadilan berdasarkan hukum danAkan tetapi, dalam UU tersebut, ide independensi itu juga keadilan. Pertanggungjawaban dimaksud disampaikan ke-tidak berhasil diadopsikan secara konkrit dalam bentuk pada presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat sesuai denganpengaturan mengenai prosedur pengangkatan dan pember- prinsip akuntabilitas. Laporan yang disampaikan kepadahentian jaksa agung seperti yang telah diatur untuk pang- DPR ini dilakukan melalui mekanisme Rapat Kerja denganlima TNI dan kepala POLRI. Komisi di DPR. Bahkan, seperti ditegaskan dalam Penjelasan Meskipun demikian, gagasan independensi itu sendiri Umum UU No. 16 Tahun 2004 tersebut,pada pokoknya diterima sebagai semangat yang menjiwaikeseluruhan isi UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan. “Kejaksaan adalah lembaga pemerintahan yangDalam Penjelasan Umum UU No. 16 Tahun 2004 diurai- melaksanakan kekuasaan negara di bidang penegakan hukum dengan berpegang padakan dengan tegas bahwa penyempurnaan yang dilakukan peraturan perundang­undangan dan kebijakanatas undang-undang sebelumnya, mencakup antara lain yang ditetapkan oleh pemerintah. Dengan demi­bahwa: kian, Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan oleh Presiden serta bertanggung jawab kepada “Kejaksaan sebagai lembaga pemerintahan yang Presiden.” melaksanakan kekuasaan negara di bidang pe- nuntutan ditegaskan agar dilaksanakan secara Mengenai tugas dan wewenang kejaksaan, diatur merdeka. Oleh karena itu, Kejaksaan dalam secara rinci dalam Bab III Bagian Pertama UU No. 16 Ta- melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenangnya terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan hun 2004 tentang Kejaksaan. Secara umum,39 tugas dan kekuasaan lainnya.” wewenang kejaksaan ditentukan sebagai berikut. (1) Di bidang Pidana: Akan tetapi, oleh karena ketentuan mengenai prinsip a. melakukan penuntutan dalam perkara pidana;independensi ini hanya bersifat abstrak, pelaksanaannya di b. melaksanakan penetapan hakim dan putusan peng-lapangan sangat tergantung kepada komitmen presiden dan adilan yang telah memperoleh kekuatan hukumjaksa agung sendiri. Apakah dalam pelaksanaan tugas dan tetap;kewenangan kejaksaan itu akan benar-benar terbebas dari c. melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan pu-campur tangan dan kepentingan politik kekuasaan presiden. tusan pidana bersyarat, putusan pidana pengawasan,Apalagi, seperti yang ditentukan oleh Pasal 37 ayat (2) UU dan keputusan lepas bersyarat;40 d. melakukan penyelidikan terhadap tindak pidana41 Seperti yang ditentukan, misalnya, oleh UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pen-
  • 125. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 224 Pasca Reformasi Lainnya 225 tertentu berdasarkan undang-undang; 41 f. Mencegah atau menangkal orang tertentu masuk atau e. melengkapi berkas perkara tertentu dan untuk itu keluar wilayah negara Republik Indonesia karena ke- dapat melakukan pemeriksaan tambahan sebelum terlibatannya dalam perkara pidana sesuai dengan per- dilimpahkan ke pengadilan yang dalam pelaksana- aturan perundang-undangan. annya dikoordinasikan dengan penyidik; Jaksa agung juga dapat memberikan ijin kepada ter-(2) Di bidang Perdata dan tatausaha negara, kejaksaan sangka atau terdakwa untuk berobat atau menjalani pera- dengan kuasa khusus, dapat bertindak di dalam dan di watan di rumah sakit dalam negeri, kecuali dalam keadaan luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau Peme- tertentu dapat dilakukan perawatan di luar negeri.44 Ijin rintah; tertulis untuk berobat atau menjalani perawatan di dalam(3) Di bidang ketertiban dan ketenteraman umum, kejaksa- negeri diberikan oleh kepala kejaksaan negeri setempat atas an juga turut menyelenggarakan kegiatan: nama jaksa agung, sedangkan untuk berobat atau menjalani i. peningkatan kesadaran hukum masyarakat; perawatan di rumah sakit di luar negeri hanya diberikan ii. pengamanan kebijakan penegakan hukum; oleh jaksa agung.45 iii. pengamanan peredaran barang cetakan; Ijin tertulis yang dimaksud di atas, hanya dapat di- i. pengawasan kepercayaan yang dapat membahaya- berikan berdasarkan rekomendasi tertulis dari dokter yang kan masyarakat dan negara; bersangkutan. Dalam hal diperlukan perawatan di luar . pencegahan penyalahgunaan dan/atau penodaan negeri, rekomendasi dokter tersebut harus pula dengan jelas agama; menyatakan adanya kebutuhan untuk itu, yang disebabkan i. penelitian dan pengembangan hukum dan statistik oleh kenyataan bahwa fasilitas perawatan di dalam negeri kriminal. memang belum mencukupi.46 Dengan demikian, ijin per- Sedangkan secara khusus, jaksa agung mempunyai awatan atau berobat di luar negeri tersebut dapat dijamintugas dan wewenang untuk:42 tidak disalahgunakan untuk membebaskan tersangka ataua. menetapkan dan mengendalikan kebijakan penegakan terdakwa di luar maksud diadakannya pengaturan mengenai hukum dan keadilan dalam ruang lingkup tugas dan ijin keluar negeri itu. wewenang kejaksaan;b. Mengefektifkan proses penegakan hukum yang diberikan G. Komisi Pemberantasan Korupsi oleh undang-undang;43c. mengesampingkan perkara demi kepentingan umum; Komisi Pemberantasan Korupsi dibentuk berdasarkand. Mengajukan kasasi demi kepentingan hukum kepada Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Mahkamah Agung dalam perkara pidana, perdata, dan Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 jo. UU No. tata usaha negara; 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.e. Dapat mengajukan pertimbangan teknis hukum kepada 42 Pasal 35. Ibid. Mahkamah Agung dalam pemeriksaan kasasi perkara 43 Ketentuan ini menggantikan ketentuan sebelumnya yang terdapat dalam UU No. 5 Tahun 1991 yaitu, “mengkoordinasikan penanganan perkara pidana pidana; tertentu dengan instansi terkait berdasarkan undang-undang yang pelaksana- an koordinasinya ditetapkan oleh Presiden. Yang dimaksud dengan perkaragadilan HAM, dan UU No.31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana pidana tertentu itu adalah perkara-perkara pidana yang berakibat meresahkan
  • 126. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 226 Pasca Reformasi Lainnya 227Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Pasal 1 undang- 47 untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna upaya pembe-undang ini menentukan bahwa pemberantasan tindak rantasan tindak pidana korupsi50 yang sudah berjalan sejakpidana korupsi merupakan serangkaian tindakan untuk sebelumnya. Dalam menjalankan tugas dan wewenangnyamencegah dan memberantas tindak pidana korupsi melalui itu, Komisi bekerja berdasarkan asas-asas (a) kepastianupaya koordinasi, superisi, monitor, penyelidikan, penyi- hukum, (b) keterbukaan, (c) akuntabilitas, (d) kepentingandikan, penuntutan, dan pemeriksaan di sidang pengadilan, umum, dan (e) proporsionalitas.51dengan peran serta masyarakat berdasarkan peraturan per- Menurut ketentuan Pasal 6 UU No. 30 Tahun 2002undang-undangan yang berlaku. Tindak Pidana Korupsi itu itu, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mempunyai tu-sendiri adalah tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam gas-tugas sebagai berikut:UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak a. koordinasi dengan instansi yang berwenang melakukanPidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No- pemberantasan tindak pidana korupsi;mor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas UU Nomor 31 b. superisi terhadap instansi yang berwenang melakukanTahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. pemberantasan tindak pidana korupsi;Setiap penyelenggara negara, seperti yang dimaksud dalam c. melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutanUndang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyeleng- terhadap tindak pidana korupsi;gara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan d. melakukan tindakan-tindakan pencegahan tindak pida-Nepotisme, diharapkan dapat dibebaskan dari segala bentuk na korupsi; danperbuatan yang tidak terpuji ini, sehingga terbentuk aparat e. melakukan monitor terhadap penyelenggaraan pemerin-dan aparatur penyelenggara negara yang benar-benar bersih tahan negara.dan bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Menurut Pasal 15 undang-undang ini, Komisi Pem- Dengan Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 ini, berantasan Korupsi berkewajiban:nama Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi se- a. memberikan perlindungan terhadap saksi atau pelaporlanjutnya disebut Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK)48. yang menyampaikan laporan ataupun memberikan ke-Status hukum komisi ini secara tegas ditentukan sebagai terangan mengenai terjadinya tindak pidana korupsi;lembaga negara yang dalam melaksanakan tugas dan we- b. memberikan informasi kepada masyarakat yang memer-wenangnya bersifat independen dan bebas dari pengaruh lukan atau memberikan bantuan untuk memperolehkekuasaan manapun49. Pembentukan komisi ini bertujuan data lain yang berkaitan dengan hasil penuntutan tindak pidana korupsi yang ditanganinya;masyarakat, membahayakan keselamatan negara, dan/atau dapat merugikanperekonomian negara.” c. menyusun laporan tahunan dan menyampaikannya44 Pasal 36 ayat (1). Ibid. kepada Presiden Republik Indonesia, Dewan Perwakil-45 Pasal 36 ayat (2). Ibid.46 Pasal 36 ayat (3). Ibid. an Rakyat Republik Indonesia, dan Badan Pemeriksa47 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Ko- Keuangan;rupsi (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 137, Tambahan Lembaran NegaraNomor 4250). 51 Pasal 5. Ibid.48 Pasal 2. Ibid. 52 Pasal 19 ayat (1). Ibid.49 Pasal 3. Ibid. 53 Pasal 19 ayat (2). Ibid.50 Pasal 4. Ibid. 54 Pasal 20. Ibid.
  • 127. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 228 Pasca Reformasi Lainnya 229d. menegakkan sumpah jabatan; secara bersama-sama merupakan penanggung jawab terting-e. menjalankan tugas, tanggung jawab, dan wewenangnya gi Komisi Pemberantasan Korupsi56. Menurut ketentuan berdasarkan asas-asas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 29, untuk dapat diangkat sebagai Pimpinan Komisi Pasal 5. Pemberantasan Korupsi harus memenuhi persyaratan se- Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) berkedudukan bagai berikut:di ibukota negara Republik Indonesia dan wilayah kerjanya a. warga negara Republik Indonesia;meliputi seluruh wilayah negara Republik Indonesia.52 Kare- b. bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;na luasnya cakupan dan jangkauan tugas dan kewenangan- c. sehat jasmani dan rohani;nya itu, maka ditentukan pula bahwa Komisi Pemberantasan d. berijazah sarjana hukum atau sarjana lain yang memi-Korupsi dapat membentuk perwakilan di daerah-daerah liki keahlian dan pengalaman sekurang-kurangnya 15proinsi di seluruh Indonesia.53 tahun dalam bidang hukum, ekonomi, keuangan, atau Dalam menjalankan atau melaksanakan tugas dan perbankan;kewenangannya,54 KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi) e. berumur sekurang-kurangnya 40 tahun dan setinggi-bertanggung jawab kepada publik atas pelaksanaan tugasnya tingginya 65 tahun pada proses pemilihan;dan menyampaikan laporannya secara terbuka dan berkala f. tidak pernah melakukan perbuatan tercela;kepada presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), dan g. cakap, jujur, memiliki integritas moral yang tinggi, danBadan Pemeriksa Keuangan (BPK). Pertanggungjawaban memiliki reputasi yang baik;publik yang dimaksud itu dilaksanakan dengan cara (a) wajib h. tidak menjadi pengurus salah satu partai politik;audit terhadap kinerja dan pertanggungjawaban keuangan i. melepaskan jabatan struktural dan atau jabatan lain-sesuai dengan program kerjanya, (b) menerbitkan laporan nya selama menjadi anggota Komisi Pemberantasantahunan, dan (c) membuka akses informasi. Korupsi; Struktur organisasi Komisi Pemberantasan Korupsi j. tidak menjalankan profesinya selama menjadi anggota(KPK) sendiri meliputi (a) Pimpinan Komisi Pemberantasan Komisi Pemberantasan Korupsi; danKorupsi yang terdiri dari lima Anggota Komisi Pemberan- k. mengumumkan kekayaannya sesuai dengan peraturantasan Korupsi, (b) Tim Penasihat yang terdiri dari empat perundang-undangan yang berlaku.Anggota; dan (c) Pegawai Komisi Pemberantasan Korupsi Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi itu dipilihsebagai pelaksana tugas. Pimpinan Komisi Pemberantasan oleh Dewan Perwakilan Rakyat berdasarkan calon anggotaKorupsi sebagaimana dimaksud terdiri atas seorang Ketua yang diusulkan oleh Presiden Republik Indonesia.57 Calon-merangkap anggota, dan empat orang Wakil Ketua yang calon yang terpilih disampaikan oleh pimpinan Dewanmasing-masing merangkap sebagai anggota.55 Perwakilan Rakyat Republik Indonesia kepada Presiden Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi ditentukan Republik Indonesia paling lambat tujuh hari kerja terhitungsebagai pejabat negara, dan merupakan penyidik dan pe- sejak tanggal berakhirnya pemilihan untuk disahkan olehnuntut umum. Pimpinan KPK bekerja secara kolektif, dan Presiden Republik Indonesia58. Presiden Republik Indonesia55 Pasal 21 ayat (1) dan ayat (2). Ibid.56 Pasal 21 ayat (3), (4), (5), dan ayat (6). Ibid. yatakan bahwa status presiden yang mengesahkan pengangkatan Pimpinan KPK57 Pasal 30 ayat (1). Ibid. itu adalah presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala negara. Padahal, dalam58 Pasal 30 ayat (12). Ibid. Dalam ketentuan Pasal 30 ayat (12) ini masih din- paradigma pemikiran sistem presidensil yang dewasa ini dianut oleh UUD 1945
  • 128. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 230 Pasca Reformasi Lainnya 231wajib menetapkan calon terpilih paling lambat 30 hari kerja landasan kebijakan yang kuat dalam usaha memerangi tin-terhitung sejak tanggal diterimanya surat pimpinan Dewan dak pidana korupsi. Berbagai kebijakan tersebut tertuangPerwakilan Rakyat59 untuk masa jabatan selama empat ta- dalam berbagai peraturan perundang-undangan, antarahun. Masa jabatan pimpinan KPK itu selama empat tahun lain dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyatdan sesudah itu dapat dipilih kembali hanya untuk sekali Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998 tentang Peny-masa jabatan.60 elenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi berhenti dan Nepotisme; Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999atau diberhentikan karena:61 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas daria. meninggal dunia; Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, serta Undang-Undang No-b. berakhir masa jabatannya; mor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidanac. menjadi terdakwa karena melakukan tindak pidana ke- Korupsi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang jahatan; Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Un-d. berhalangan tetap atau secara terus-menerus selama dang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak lebih dari tiga bulan tidak dapat melaksanakan tugas- Pidana Korupsi. nya; Berdasarkan ketentuan Pasal 43 Undang-Undange. mengundurkan diri; atau Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pida-f. dikenai sanksi berdasarkan undang-undang ini. na Korupsi sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Dalam hal Pimpinan KPK menjadi tersangka tindak Nomor 20 Tahun 2001, telah pula dibentuk badan khususpidana kejahatan, maka yang bersangkutan diberhentikan untuk menangani upaya pemberantasan korupsi. Badanuntuk sementara waktu dari jabatannya. Pemberhentian khusus tersebut dalam Undang-Undang No. 30 Tahun 2002sementara tersebut ditetapkan oleh Presiden Republik In- ini adalah Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsidonesia.62 Dalam hal terjadi kekosongan Pimpinan Komisi yang selanjutnya disebut Komisi Pemberantasan KorupsiPemberantasan Korupsi, Presiden Republik Indonesia meng- (KPK). Komisi ini seperti telah diuraikan di atas, memilikiajukan calon anggota pengganti kepada Dewan Perwakilan kewenangan melakukan koordinasi dan superisi, termasukRakyat. Prosedur pengajuan calon pengganti dan pemilihan Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Konpress,calon anggota yang bersangkutan dilaksanakan sesuai den- Jakarta, 2004.gan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 29, Pasal 59 Pasal 30 ayat (13), Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 (Lembaran Negara30, dan Pasal 31 UU No. 30 Tahun 2002.63 Tahun 2002 Nomor 137, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4250). 60 Pasal 34. Ibid. Sebenarnya, sebelum berlakunya UU No. 30 Tahun 61 Pasal 32 ayat (1). Ibid.2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi 62 Pasal 32 ayat (2) dan (3). Ibid. 63 Lihat Pasal 33 ayat (1) dan (2). Ibid.ini, telah berlaku beberapa peraturan perundang-undangan 64 Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 37, Tambahan Lembaran Negara Nomoryang dimaksudkan sebagai instrumen hukum yang efektif 4277.untuk pemberantasan korupsi. Dalam rangka mewujudkan 65 Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran Negarasupremasi hukum, Pemerintah Indonesia telah meletakkan Republik Indonesia No. 3889).sesudah Perubahan Keempat tidak lagi membedakan dan apalagi memisahkan 66 Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uangantara status presiden sebagai kepala negara dan sebagai kepala pemerintahan. (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4191).
  • 129. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 232 Pasca Reformasi Lainnya 233melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan, se- 4) berfungsi untuk melakukan supervisi dan memantaudangkan mengenai pembentukan, susunan organisasi, tata institusi yang telah ada, dan dalam keadaan tertentu da-kerja dan pertanggung jawaban, tugas dan wewenang serta pat mengambil alih tugas dan wewenang penyelidikan,keanggotaannya diatur dengan undang-undang. penyidikan, dan penuntutan (superbody) yang sedang Di samping itu, pada saat berlakunya UU No. 30 Ta- dilaksanakan oleh kepolisian dan/atau kejaksaan.hun 2002 ini, pemberantasan tindak pidana korupsi juga Selain itu, dalam usaha pemberdayaannya secarasudah dilaksanakan oleh berbagai institusi seperti kejaksaan efektif, KPK telah didukung pula oleh ketentuan-ketentuandan kepolisian dan badan-badan lain yang berkaitan den- yang bersifat strategis antara lain:gan pemberantasan tindak pidana korupsi, oleh karena itu 1) ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahunpengaturan kewenangan Komisi Pemberantasan Korupsi 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi se-dalam Undang-Undang ini dilakukan secara berhati-hati bagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomoragar tidak terjadi tumpang tindih kewenangan dengan 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Un-berbagai instansi tersebut. Karena itu, kewenangan KPK dang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasandalam melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan Tindak Pidana Korupsi yang memuat perluasan alattindak pidana korupsi, ditentukan meliputi tindak pidana bukti yang sah serta ketentuan tentang asas pembuktiankorupsi yang (i) melibatkan aparat penegak hukum, penye- terbalik;lenggara negara, dan orang lain yang ada kaitannya dengan 2) ketentuan tentang wewenang KPK yang dapat melaku-tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh aparat penegak kan tugas penyelidikan, penyidikan, dan penuntutanhukum atau penyelenggara negara; (ii) mendapat perhatian terhadap penyelenggara negara, tanpa ada hambatanyang meresahkan masyarakat; dan/atau (iii) menyangkut prosedur karena statusnya selaku pejabat negara;kerugian negara paling sedikit Rp. 1.000.000.000,- (satu 3) ketentuan tentang pertanggungjawaban KPK kepadamilyar rupiah). publik dan menyampaikan laporan secara terbuka kepa- Dengan pengaturan dalam Undang-Undang ini, maka da Presiden, DPR, dan BPK;Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK): 4) ketentuan mengenai pemberatan ancaman pidana pokok1) dapat menyusun jaringan kerja (networking) yang kuat terhadap Anggota Komisi atau pegawai pada KPK yang dan memperlakukan institusi yang telah ada sebagai melakukan korupsi; dan counter partner yang kondusif sehingga pemberantasan 5) ketentuan mengenai pemberhentian tanpa syarat kepada korupsi dapat dilaksanakan secara efisien dan efektif; Anggota KPK yang melakukan tindak pidana korupsi.2) tidak memonopoli tugas dan wewenang penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan; H. Komisi Pemilihan Umum3) berfungsi sebagai pemicu dan pemberdayaan institusi yang telah ada dalam pemberantasan korupsi (trigger 1. Penyelenggara Pemilu mechanism); Komisi Pemilihan Umum atau KPU tidak dapat dise- jajarkan kedudukannya dengan lembaga-lembaga (tinggi) negara yang lain yang kewenangannya ditentukan dan di- berikan oleh UUD 1945. Bahkan, nama Komisi Pemilihan
  • 130. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 234 Pasca Reformasi Lainnya 235Umum itu sendiri tidaklah ditentukan oleh UUD 1945, me- lihan Umum (KPU). Itu sebabnya dalam rumusan Pasal 22Elainkan oleh Undang-Undang tentang Pemilu. Kedudukan UUD 1945 itu, perkataan komisi pemilihan umum ditulisKPU sebagai lembaga negara dapat dianggap sederajat huruf kecil. Artinya, komisi pemilihan umum yang disebutdengan lembaga-lembaga negara lain yang dibentuk oleh dalam Pasal 22E itu bukanlah nama, melainkan perkataanatau dengan undang-undang. umum untuk menyebut lembaga penyelenggara pemilu itu. Akan tetapi, karena keberadaan lembaga penyeleng- Dengan demikian, sebenarnya, undang-undang dapat sajagara pemilihan umum disebut tegas dalam Pasal 22E UUD memberi nama kepada lembaga penyelenggara pemilu itu,1945, kedudukannya sebagai penyelenggara pemilu yang misalnya, dengan sebutan Badan Pemilihan Umum ataubersifat nasional, tetap dan mandiri, mau tidak mau menja- Komisi Pemilihan Pusat dan Komisi Pemilihan Daerah, dandi sangat penting artinya, dan keberadaaannya dijamin dan sebagainya.dilindungi secara konstitusional dalam UUD 1945. Inilah Namun demikian, oleh karena sejak sebelum Peru-salah satu contoh lembaga negara yang dikatakan penting bahan UUD 1945, lembaga penyelenggara pemilu itu sendirisecara konstitusional atau lembaga negara yang memiliki sejak dulu sudah dikenal dengan nama Komisi Pemilihanapa yang disebut sebagai constitutional importance, terlepas Umum, maka oleh Undang-Undang tentang Pemilihandari apakah ia diatur eksplisit atau tidak dalam undang- Umum, lembaga penyelenggara pemilu tersebut juga tetapundang dasar. dipertahankan dengan nama Komisi Pemilihan Umum. Jika lembaga penyelenggara pemilu itu tidak bersifat Karena itulah, lembaga penyelenggara pemilu yang ada se-nasional, tetap, dan mandiri, maka lembaga tersebut bukan- karang bernama Komisi Pemilihan Umum sebagai komisilah lembaga sebagaimana dimaksud oleh UUD 1945. Atau yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri sesuai denganjika, di samping lembaga penyelenggara pemilu yang me- ketentuan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945.menuhi syarat-syarat konstitusi itu diadakan lagi lembaga Di masa yang akan datang, seperti telah dikemukakanlain yang bersifat tandingan, hanya karena para politisi yang di atas dapat saja dikembangkan gagasan bahwa komisimengendalikan proses pembentukan undang-undang (mis- penyelenggara pemilu itu dibedakan antara komisi penye-alnya) tidak menyukai independensi lembaga penyelenggara lenggara di tingkat pusat dan di tingkat daerah. Misalnya,yang sudah ada, maka kedudukan konstitusional lembaga ada Komisi Pemilihan Pusat untuk menyelenggarakanpenyelenggara pemilu itu jelas dilindungi oleh UUD 1945. pemilihan umum nasional, dan Komisi Pemilihan DaerahOleh sebab itu, meskipun derajat kelembagaannya sama untuk menyelenggarakan pemilihan umum di daerah-dae-dengan lembaga-lembaga negara lainnya yang dibentuk oleh rah yang jadwalnya tidak harus sama di setiap daerah. Akanundang-undang, pembahasan mengenai lembaga KPU ini tetapi, sejauh menyangkut ketentuan mengenai pemilihanjuga perlu disinggung dalam bab ini. umum dan komisi penyelenggara pemilihan umum menu- Komisi Pemilihan Umum (KPU) adalah nama yang rut Pasal 22E UUD 1945, jelas dapat diketahui bahwa pe-diberikan oleh Undang-Undang tentang Pemilihan Umum milihan umum diselenggarakan secara nasional, dan komisiuntuk lembaga penyelenggara pemilihan umum (pemilu). penyelenggara pemilu itu juga bersifat nasional. BahkanDalam Pasal 22E UUD 1945 sendiri, nama lembaga penye- dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945, jelas ditegaskan bahwalenggara pemilu itu tidak diharuskan bernama Komisi Pemi- komisi penyelenggara itu harus bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Oleh sebab itu, yang diidealkan oleh Pasal 22E
  • 131. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 236 Pasca Reformasi Lainnya 237UUD 1945 itu adalah satu badan yang dapat saja dinamakan dan oleh anggota. Setiap anggota KPU mempunyai hak su-Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang mempunyai sifat-sifat ara yang sama.(i) nasional, (ii) tetap, (iii) mandiri atau independen. Menurut Pasal 17 UU Pemilu ini, struktur organisasi KPU menurut UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pe- penyelenggara Pemilu terdiri atas KPU, KPU proinsi, danmilu adalah pelaksana dan sekaligus pengawas pelaksa- KPU kabupaten/kota. KPU proinsi dan KPU kabupaten/naan pemilu. Seharusnya, KPU adalah penyelenggara. kota adalah pelaksana Pemilu di proinsi dan kabupaten/Dalam konsep penyelenggaraan itu tercakup pengertian kota yang merupakan bagian dari KPU. Dalam menjalankanpelaksanaan dan pengawasan. Karena itu, KPU sebagai tugasnya, KPU, KPU proinsi, dan KPU kabupaten/kotapenyelenggara cukup menjalankan fungsi sebagai policy mempunyai sekretariat. Pola organisasi dan tata kerjamaker dan regulator. Sedangkan untuk pelaksanaan pemi- KPU ditetapkan lebih lanjut dengan Keputusan Presidenlu, KPU membentuk Panitia Pelaksana Pemilu, dan untuk berdasarkan usul KPU sesuai dengan ketentuan peraturanpengawasan oleh KPU dapat dibentuk Panitia Pengawas perundang-undangan.Pemilu. Baik Panitia Pelaksana maupun Panitia Pengawas Dalam pelaksanaan Pemilu, KPU kabupaten/kotabersifat ad hoc, dibentuk oleh dan bertanggungjawab kepada membentuk PPK dan PPS. Dalam melaksanakan pemu-KPU, serta anggota-anggota dan pimpinannya diangkat dan ngutan suara di Tempat Pemungutan Suara (TPS), Panitiadiberhentikan oleh KPU. Pemungutan Suara (PPS) membentuk KPPS. Panitia Pe- Dalam UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan milihan Kecamatan (PPK) berakhir tugasnya dua bulanUmum Anggota DPR, DPD, dan DPRD,64 lembaga atau ba- setelah hari pemungutan suara. Sedangkan tugas PPS dandan penyelenggara pemilu itu memang diberi nama Komisi KPPS berakhir satu bulan setelah hari pemungutan suara.Pemilihan Umum (KPU). Ketentuan mengenai hal ini diatur Dalam pelaksanaan Pemilu di luar negeri, KPU membentukdalam Bab IV tentang Penyelenggara Pemilu mulai dari PPLN dan selanjutnya PPLN membentuk KPPSLN. TugasPasal 15 sampai dengan Pasal 45. Pada Bagian Pertama Bab PPLN dan KPPSLN sebagaimana dimaksud pada ayat (9)IV itu, pada Pasal 15, ditentukan bahwa pemilu diselengga- berakhir satu bulan setelah hari pemungutan suara. Untukrakan oleh Komisi Pemilihan Umum yang bersifat nasional, mengawasi pelaksanaan Pemilu, KPU membentuk Penga-tetap, dan mandiri. Komisi Pemilihan Umum inilah yang was Pemilu.ditentukan bertanggung jawab atas penyelenggaraan pe- Mengenai syarat-syarat untuk dapat menjadi anggotamilihan umum. Dalam melaksanakan tugasnya itu, Komisi KPU, KPU proinsi, dan KPU kabupaten/kota, seperti diaturPemilihan Umum (KPU) menyampaikan laporan dalam dalam Pasal 18 , adalah:tahap penyelenggaraan pemilu (pemilihan umum) kepada a. warga negara Republik Indonesia;presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat. b. setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, Undang- Menurut ketentuan Pasal 16, jumlah anggota KPU Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,sebanyak-banyaknya 11 orang, KPU proinsi sebanyak dan cita-cita Proklamasi 17 Agustus 1945;lima orang, dan KPU kabupaten/kota sebanyak lima orang. c. mempunyai integritas pribadi yang kuat, jujur, danKeanggotaan KPU terdiri atas seorang ketua merangkap adil;anggota, dibantu seorang wakil ketua merangkap anggota, d. mempunyai komitmen dan dedikasi terhadap suksesnyadan para anggota. Ketua dan wakil ketua KPU dipilih dari Pemilu, tegaknya demokrasi dan keadilan;
  • 132. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 238 Pasca Reformasi Lainnya 239e. memiliki pengetahuan yang memadai tentang sistem Keputusan KPU pusat. kepartaian, sistem dan proses pelaksanaan Pemilu, Menurut ketentuan Pasal 20 UU a quo, anggota KPU, sistem perwakilan rakyat, serta memiliki kemampuan KPU proinsi, dan KPU kabupaten/kota dapat saja berhenti kepemimpinan; antar waktu karena beberapa kemungkinan sebab sebagaif. berhak memilih dan dipilih; berikut:g. berdomisili dalam wilayah Republik Indonesia yang a. meninggal dunia; dibuktikan dengan KTP; b. mengundurkan diri;h. sehat jasmani dan rohani berdasarkan hasil pemeriksaan c. melanggar sumpah/janji; kesehatan menyeluruh dari rumah sakit; d. melanggar kode etik; ataui. tidak menjadi anggota atau pengurus partai politik; e. tidak lagi memenuhi syarat sebagaimana dimaksud da-j. tidak pernah dihukum penjara berdasarkan putusan lam Pasal 18. pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum Pemberhentian anggota seperti yang dimaksud di atas tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dilakukan dengan ketentuan bahwa: dengan pidana penjara lima tahun atau lebih; a. untuk anggota KPU, pemberhentiannya dilakukan olehk. tidak sedang menduduki jabatan politik, jabatan struk- Presiden atas persetujuan dan/atau usul DPR; tural, dan jabatan fungsional dalam jabatan negeri; b. untuk anggota KPU proinsi, pemberhentiannya dilaku-l. bersedia bekerja sepenuh waktu. kan oleh KPU (pusat); Calon anggota KPU diusulkan oleh presiden untuk c. sedangkan untuk anggota KPU kabupaten/kota, pem-mendapat persetujuan DPR guna ditetapkan sebagai ang- berhentiannya dilakukan oleh KPU (pusat).gota KPU. Sementara itu, calon anggota KPU proinsi di- Sesuai ketentuan Pasal 21, maka untuk menjaga ke-usulkan oleh Gubernur untuk mendapat persetujuan KPU mandirian, integritas, dan kredibilitasnya, KPU diharuskanuntuk ditetapkan sebagai anggota KPU proinsi. Sedangkan menyusun kode etik (code of ethics) yang bersifat mengikatcalon anggota KPU kabupaten/kota diusulkan oleh bupati/ serta wajib dipatuhi oleh KPU. Untuk memeriksa peng-walikota untuk mendapat persetujuan KPU proinsi guna aduan adanya pelanggaran kode etik yang dilakukan olehditetapkan menjadi anggota KPU kabupaten/kota. Calon anggota Komisi Pemilihan Umum, dibentuk pula Dewananggota KPU yang diusulkan sebagaimana dimaksud di atas Kehormatan KPU yang bersifat ad hoc. Keanggotaan De-sebanyak dua kali jumlah anggota yang diperlukan. wan Kehormatan Komisi Pemilihan Umum itu sebanyak Penetapan keanggotaan komisi penyelenggara pemi- tiga orang terdiri atas seorang ketua dan anggota-anggotalu ini dilakukan oleh presiden dan oleh KPU untuk masa yang dipilih dari dan oleh anggota KPU. Dewan Kehormatanjabatan lima tahun sejak pengucapan sumpah/ janji. Keang- KPU merekomendasikan tindak lanjut hasil pemeriksaannyagotaan Komisi Pemilihan Umum (pusat) ditetapkan dengan kepada Komisi Pemilihan Umum. Mekanisme kerja DewanKeputusan Presiden, sedangkan keanggotaan KPU proinsi Kehormatan tersebut ditetapkan lebih lanjut oleh Komisidan KPU kabupaten/kota, ditetapkan oleh atau dengan Pemilihan Umum sebagaimana mestinya. Mengenai persoalan keuangan dan anggaran, Pasal 23 UU tentang Pemilu ini telah sangat jelas menentukan
  • 133. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 240 Pasca Reformasi Lainnya 241bahwa keuangan KPU bersumber dari Anggaran Penda- dan wewenang KPU adalah:patan dan Belanja Negara serta Anggaran Pendapatan dan a. merencanakan penyelenggaraan pemilihan umum;Belanja Daerah. Artinya, Komisi Pemilihan Umum tidak b. menetapkan organisasi dan tata cara semua tahapandapat bekerja dengan dasar keuangan atau anggaran selain pelaksanaan Pemilu;dari APBN dan APBD. Jika hal itu terjadi, berarti ada pelang- c. mengkoordinasikan, menyelenggarakan, dan mengen-garan yang dilakukan karena tidak sesuai dengan apa yang dalikan semua tahapan pelaksanaan Pemilu;telah ditentukan dalam Undang-Undang. d. menetapkan peserta Pemilu; Sebelum menjalankan tugas, para anggota Komisi Pe- e. menetapkan daerah pemilihan, jumlah kursi dan calonmilihan Umum (KPU), KPU provinsi, KPU kabupaten/kota, anggota DPR, DPD, DPRD proinsi, dan DPRD Kabupa-PPK, PPS, PPLN, KPPS, KPPSLN diharuskan terlebih dulu ten/ Kota;mengucapkan sumpah/janji. Sumpah/janji anggota KPU, f. menetapkan waktu, tanggal, tata cara pelaksanaan kam-KPU provinsi, KPU Kabupaten/Kota, PPK, PPS, PPLN, panye, dan pemungutan suara;KPPS, dan KPPSLN adalah sebagai berikut: g. menetapkan hasil Pemilu dan mengumumkan calon “Demi Allah (Tuhan) saya bersumpah/berjanji: terpilih anggota DPR, DPD, DPRD proinsi, dan DPRD Bahwa saya akan memenuhi tugas dan kewajiban Kabupaten/Kota; saya sebagai anggota Komisi Pemilihan Umum/ h. melakukan ealuasi dan pelaporan pelaksanaan Pemi- KPU proinsi/KPU kabupaten/kota/PPK/PPS/ PPLN/KPPS/KPPSLN dengan sebaik-baiknya dan lu; seadil-adilnya; Bahwa saya akan menyelenggara- i. melaksanakan tugas dan kewenangan lain yang diatur kan Pemilihan Umum sesuai dengan peraturan undang-undang. perundang-undangan dengan berpedoman pada Menurut ketentuan Pasal 26, Komisi Pemilihan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Re- Umum berkewajiban: publik Indonesia Tahun 1945; a. memperlakukan peserta Pemilu secara adil dan setara Bahwa saya dalam menjalankan tugas dan kewajib- an tidak akan tunduk pada tekanan dan pengaruh guna menyukseskan Pemilu; apa pun dari pihak mana pun yang bertentangan b. menetapkan standardisasi serta kebutuhan barang dan dengan peraturan perundang-undangan; jasa yang berkaitan dengan penyelenggaraan Pemilu Bahwa saya dalam menjalankan tugas dan kewe- berdasarkan peraturan perundang-undangan; nangan, akan bekerja dengan sungguh-sungguh, c. memelihara arsip dan dokumen Pemilu serta mengelola jujur, adil, dan cermat demi suksesnya Pemilihan barang inentaris KPU berdasarkan peraturan perun- Umum, tegaknya demokrasi dan keadilan, serta mengutamakan kepentingan Negara Kesatuan dang-undangan; Republik Indonesia daripada kepentingan pribadi d. menyampaikan informasi kegiatan kepada masyara- atau golongan”. kat; e. melaporkan penyelenggaraan Pemilu kepada Presiden2. Komisi Pemilihan Umum (KPU) selambat-lambatnya tujuh hari sesudah pengucapan sumpah/janji anggota DPR dan DPD; Dalam Pasal 25 UU Pemilu ditentukan bahwa tugas f. mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran yang
  • 134. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 242 Pasca Reformasi Lainnya 243 diterima dari APBN; dan e. menyampaikan laporan secara periodik kepada Guber-g. melaksanakan kewajiban lain yang diatur undang-un- nur; dang. f. mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran yang Sedangkan sekretariat jenderal, diatur dalam Pasal diterima dari APBN dan APBD; dan27 Undang-Undang tentang Pemilihan Umum ini. Dalam g. melaksanakan kewajiban lain yang diatur undang-un-Pasal 27 ini diatur bahwa sekretariat jenderal KPU dipimpin dang.oleh sekretaris jenderal dan dibantu oleh wakil sekretaris Selanjutnya Pasal 30-nya menentukan pula bahwa:jenderal. Juga ditentukan dalam undang-undang ini bah- (1) Sekretariat KPU provinsi dipimpin oleh seorang sekre-wa sekretaris jenderal dan wakil sekretaris jenderal adalah taris.pegawai negeri sipil yang diangkat dan diberhentikan (2) Sekretaris KPU provinsi adalah pegawai negeri sipil yangdengan Keputusan Presiden. Sekretaris jenderal dan wakil diangkat dan diberhentikan dengan keputusan Sekre-sekretaris jenderal dipilih oleh KPU dari masing-masing taris Jenderal KPU.tiga calon yang diajukan oleh pemerintah dan selanjutnya (3) Sekretaris KPU provinsi dipilih oleh KPU provinsi dariditetapkan dengan Keputusan Presiden. Ditegaskan pula tiga orang calon yang diajukan oleh Gubernur dan selan-bahwa pegawai sekretariat jenderal harus diisi oleh pegawai jutnya ditetapkan dengan keputusan Sekretaris Jenderalnegeri sipil. KPU.3. Komisi Pemilihan Umum Provinsi 4. KPU kabupaten/kota KPU proinsi diatur dalam Pasal 28 sampai dengan Tugas dan wewenang Komisi Pemilihan Umum Dae-Pasal 30 UU Pemilu dengan tugas dan wewenang: rah Kabupaten/Kota diatur dalam Pasal 31, yaitu:a. merencanakan pelaksanaan Pemilu di proinsi; a. merencanakan pelaksanaan Pemilu di kabupaten/ko-b. melaksanakan Pemilu di proinsi; ta;c. menetapkan hasil Pemilu di proinsi; b. melaksanakan Pemilu di kabupaten/kota;d. mengkoordinasi kegiatan KPU kabupaten/kota; dan c. menetapkan hasil Pemilu di kabupaten/kota;e. melaksanakan tugas lain yang diberikan oleh KPU. d. membentuk PPK (Panitia Pemilihan Kecamatan), PPS Dalam Pasal 29 ditentuk bahwa KPU proinsi berke- (Panitia Pemungutan Suara), dan KPPS dalam wilayahwajiban untuk: kerjanya;a. memperlakukan peserta Pemilu secara adil dan setara; e. mengkoordinasi kegiatan panitia pelaksana Pemilu da-b. menyampaikan informasi kegiatan kepada masyara- lam wilayah kerjanya; dan kat; f. melaksanakan tugas lain yang diberikan oleh KPU danc. menjawab pertanyaan, menampung, dan memproses KPU proinsi. pengaduan dari peserta Pemilu dan masyarakat; Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten/Kota,d. menyampaikan laporan periodik dan mempertanggung- berdasarkan ketentuan Pasal 32, mempunyai kewajiban jawabkan kegiatan pelaksanaan Pemilu kepada KPU; sebagai berikut:
  • 135. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 244 Pasca Reformasi Lainnya 245a. memperlakukan peserta Pemilu secara adil dan setara; merupakan ciri pokok negara hukum atau paham negara de-b. menyampaikan informasi kegiatan kepada masyara- mokrasi konstitusional (constitutional democracy). Untuk kat; memajukan dan melindungi hak asasi manusia dalam UUDc. menjawab pertanyaan serta menampung dan memproses 1945, negara memerlukan membentuk satu lembaga negara pengaduan dari peserta Pemilu dan masyarakat; yang tersendiri. Akan tetapi, karena lembaga semacam itud. menyampaikan laporan secara periodik dan memper- tidak biasa diatur khusus dalam undang-undang dasar, tanggungjawabkan seluruh kegiatan pelaksanaan Pemilu melainkan biasanya diatur dengan undang-undang. kepada KPU proinsi; Namun, karena lembaga itu khusus diadakan untuke. menyampaikan laporan secara periodik kepada bupati/ memajukan dan melindungi hak asasi manusia, maka su- walikota; dah seharusnya keberadaannya dianggap sangat pentingf. mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran yang secara konstitusional. Apalagi, sumber hukum tata negara diterima dari APBN dan APBD; dan tidaklah hanya terbatas kepada konstitusi dalam arti yangg. melaksanakan seluruh kewajiban lainnya yang diatur tertulis. Karena itu, meskipun keberadaannya tidak tercan- undang-undang. tum dalam UUD 1945, tetapi Komnas HAM dapat dikata- Sedangkan mengenai sekretariat KPU kabupaten/ko- kan memiliki sifat constitutional importance yang samata, ditentukan dalam Pasal 33 bahwa sekretariat dipimpin dengan lembaga-lembaga lain, seperti Kejaksaan Agung danoleh seorang sekretaris. Sekretaris KPU kabupaten/kota kepolisian negara. Apalagi, keberadaan lembaga ini dapatadalah pegawai negeri sipil yang diangkat dan diberhenti- pula dibaca dari kacamata atau dari pintu masuk Pasal 24kan dengan keputusan Sekretaris Jenderal KPU. Sekretaris ayat (3) yang mengatur mengenai “badan-badan lain yangKPU kabupaten/kota dipilih oleh KPU Kabupaten/Kota dari fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diaturtiga orang calon yang diajukan oleh bupati/walikota dan se- dalam undang-undang”. Fungsi Komnas HAM sebagailanjutnya ditetapkan dengan keputusan Sekretaris Jenderal lembaga negara juga berkaitan fungsinya dengan kekuasaanKomisi Pemilihan Umum. kehakiman, dan karena itu dapat dikatakan juga memiliki ciri sebagai lembaga konstitusional.I. Komisi Nasional HAM Dalam konsideran Undang-Undang HAM ditegaskan bahwa manusia, sebagai makhluk ciptaan Tuhan mengem- Komisi Nasional Hak Asasi Manusia atau Komnas ban tugas mengelola dan memelihara alam semesta untukHAM dibentuk berdasarkan Undang-Undang tentang Hak kesejahteraan umat manusia, manusia dianugerahi hakAsasi Manusia.65 Namun demikian, lembaga ini dapat dikata- asasi untuk menjamin harkat dan martabat kemuliaankan merupakan salah satu lembaga negara yang memiliki dirinya serta keharmonisan lingkungannya. Selanjutnyaconstitutional importance yang sama dengan Kejaksaan dan dikatakan dasar yang secara kodrat melekat pada diri ma-Kepolisian. Mengapa demikian? Pertama, di setiap negara nusia, bersifat uniersal dan langgeng, oleh karena itu ha-konstitusional, jaminan hak asasi manusia dalam undang- rus dilindungi, dihormati, dipertahankan dan tidak bolehundang dasar dianggap sebagai sesuatu yang mutlak ada- diabaikan, dikurangi, atau dirampas oleh siapapun. Manu-nya. Bahkan jaminan konstitusional hak asasi manusia itu sia selain memiliki hak asasi juga mempunyai kewajiban
  • 136. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 246 Pasca Reformasi Lainnya 247dasar antara manusia yang satu terhadap yang lain dan HAM dan diresmikan oleh Presiden selaku kepala negaraterhadap masyarakat secara keseluruhan dalam kehidupan [Pasal 83 ayat (1)]. Komnas HAM dipimpin oleh seorangbermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. ketua dan dua orang wakil ketua yang dipilih oleh dan dari Indonesia sebagai anggota Perserikatan Bangsa-Bang- anggota [Pasal 83 ayat (2) dan (3)]. Mereka menjabat selamasa mengemban tanggung jawab moral dan hukum untuk lima tahun dan setelah berakhir dapat diangkat kembalimenjunjung tinggi dan melaksanakan Deklarasi Uniersal hanya untuk satu kali masa jabatan.tentang HAM, serta berbagai instrumen internasional lain- Mereka yang dapat dipilih menjadi anggota Komnasnya mengenai hak asasi manusia yang telah diterima oleh HAM, menurut Pasal 84, adalah warga negara Indonesianegara Republik Indonesia. Komisi Nasional Hak Asasi yang memiliki pengalaman dalam upaya memajukan danManusia ini bertujuan mengembangkan kondisi yang kon- melindungi orang atau kelompok yang dilanggar hak-hakdusif bagi pelaksanaan hak asasi manusia sesuai dengan asasi manusianya, berpengalaman sebagai hakim, jaksa,Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, dan Piagam Per- polisi, pengacara, atau sebagai pengemban profesi hukumserikatan Bangsa-Bangsa, serta Deklarasi Universal Hak lainnya. Di samping itu, dipersyaratkan pula bahwa yangAsasi Manusia. Selain itu komisi ini dimaksudkan untuk bersangkutan haruslah berpengalaman di berbagai bidangmeningkatkan perlindungan dan penegakan HAM guna fungsi legislatif, eksekutif, dan/atau di lembaga tinggi nega-berkembangnya pribadi manusia Indonesia seutuhnya ra, atau mereka itu berasal dari kalangan tokoh agama, to-dan kemampuannya berpartisipasi dalam berbagai bidang koh masyarakat, atau tokoh dan aktiis lembaga swadayakehidupan. Dalam Pasal 76 ayat (1) dikatakan untuk men- masyarakat, dan kalangan perguruan tinggi.capai tujuannya, komisi melaksanakan fungsi pengkajian,penelitian, penyuluhan, pemantauan, dan mediasi tentang J. PUSAT PELAPORAN DAN ANALISIShak asasi manusia. TRANSAKSI KEUANGAN (PPATK) Dari segi keorganisasiannya, Komisi Nasional HAM iniberanggotakan tokoh-tokoh masyarakat yang profesional, PPATK dibentuk sesuai dengan ketentuan UU Tindakberdedikasi dan berintegritas tinggi, menghayati cita-cita Pidana Pencucian Uang.66 Latar belakang pembentukannegara hukum dan negara kesejahteraan yang berintikan lembaga ini terkait dengan kejahatan pencucian uang darikeadilan, menghormati hak asasi manusia dan kewajiban hasil kejahatan. Dalam konsideran undang-undang ter-dasar manusia [Pasal 76 ayat (2)]. Karena luasnya cakupan sebut dikatakan bahwa kejahatan yang menghasilkan hartawilayah kerjanya Komnas HAM berkedudukan di ibukota kekayaan dalam jumlah yang besar semakin meningkat,negara dan dapat mendirikan Perwakilan di daerah [Pasal baik kejahatan yang dilakukan dalam batas wilayah RI mau-76 ayat (3)]. pun yang melintasi batas wilayah negara. Asal-usul harta Dilihat dari jumlah anggotanya Komnas HAM adalah kekayaan yang merupakan hasil dari kejahatan tersebut,organisasi yang cukup besar dengan jumlah anggota 35 disembunyikan atau disamarkan dengan berbagai cara yangorang yang dipilih oleh DPR berdasarkan usulan Komnas dikenal sebagai pencucian uang. Perbuatan pencucian uang harus dicegah dan dibe- rantas agar intensitas kejahatan yang menghasilkan atau
  • 137. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 248 Pasca Reformasi Lainnya 249melibatkan harta kekayaan yang jumlahnya besar dapat pekerjaan lain; dan tidak pernah dijatuhi pidana penjara.diminimalisasi sehingga stabilitas perekonomian nasional Karena PPATK ini bersifat independen, maka semuadan keamanan negara terjaga; bahwa pencucian uang bukan pihak tidak boleh melakukan campur tangan dalam segalasaja merupakan kejahatan nasional tetapi juga kejahatan bentuknya terhadap pelaksanaan tugas dan kewenangantransnasional, oleh karena itu harus diberantas, antara lain PPATK [Pasal 25 ayat (1)] dan kepala dan wakil kepaladengan cara melakukan kerja sama regional atau internasi- PPATK wajib menolak setiap campur tangan dari pihakonal melalui forum bilateral atau multilateral. manapun dalam pelaksanaan tugas dan kewenangannya PPATK dibentuk berdasarkan UU Pencucian Uang [Pasal 25 ayat (2)]. PPATK dalam melakukan pencegahandengan tujuan untuk mencegah dan memberantas tindak dan pemberantasan tindak pidana pencucian uang, dapatpidana pencucian uang, dengan Undang-undang ini diben- melakukan kerja sama dengan pihak yang terkait, baik na-tuk PPATK [Pasal 18 ayat (1)]. Lembaga ini dalam melak- sional maupun internasional [Pasal 25 ayat (3)].sanakan tugas dan kewenangannya bersifat independen Dalam melaksanakan fungsinya PPATK mempunyaidan bertanggung jawab kepada presiden [Pasal 18 ayat (2) tugas sebagai berikut: mengumpulkan, menyimpan, menga-dan (3)]. Karena lembaga jasa keuangan tersebar luas di nalisis, mengealuasi informasi yang diperoleh oleh PPATKseluruh daerah yang dapat menerima penerimaan uang sesuai dengan Undang-undang ini; memantau catatan dalamdari manapun, maka meskipun berkedudukan di Jakarta buku daftar pengecualian yang dibuat oleh penyedia jasa[Pasal 19 ayat (1)] juga dapat membuka perwakilan di dae- keuangan; membuat pedoman mengenai tata cara pelaporanrah [Pasal 19 ayat (2)]. transaksi keuangan mencurigakan; memberikan nasihat dan Sebagai organisasi PPATK dipimpin oleh seorang ke- bantuan kepada instansi yang berwenang tentang informasipala dan dibantu oleh paling banyak empat orang wakil kepa- yang diperoleh oleh PPATK sesuai dengan ketentuan dalamla [Pasal 20 ayat (1)] yang diangkat dan diberhentikan oleh undang-undang ini; mengeluarkan pedoman dan publikasipresiden atas usul menteri keuangan. Masa jabatan kepala kepada Penyedia Jasa Keuangan tentang kewajibannya yangdan wakil kepala adalah empat tahun dan dapat diangkat ditentukan dalam undang-undang ini atau dengan peraturankembali hanya untuk satu kali masa jabatan berikutnya perundang-undangan lain, dan membantu dalam mende-[Pasal 20 ayat (2)]. Susunan organisasi dan tata kerja PPATK teksi perilaku nasabah yang mencurigakan; memberikandiatur dengan Keputusan Presiden [Pasal 20 ayat (3)]. rekomendasi kepada pemerintah mengenai upaya-upaya Untuk menduduki jabatan kepala atau wakil kepala pencegahan dan pemberantasan tindak pidana pencucianPPATK, calon yang bersangkutan harus memenuhi syarat uang; melaporkan hasil analisis transaksi keuangan yangsebagai berikut: Warga Negara Indonesia; berusia seku- berindikasi tindak pidana pencucian uang kepada kepolisi-rang-kurangnya 35 dan setinggi-tingginya 60 tahun pada an dan kejaksaan; membuat dan memberikan laporansaat pengangkatan; sehat jasmani dan rohani; takwa, jujur, mengenai hasil analisis transaksi keuangan dan kegiatanadil, dan memiliki integritas pribadi yang baik; memiliki lainnya secara berkala enam bulan sekali kepada presiden,salah satu keahlian dan pengalaman di bidang perbankan, Dewan Perwakilan Rakyat, dan lembaga yang berwenanglembaga pembiayaan, perusahaan efek, pengelola reksadana, hukum, atau akuntansi; tidak merangkap jabatan atau
  • 138. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Konstitusional 250 Pasca Reformasi Lainnya 251melakukan pengawasan terhadap penyedia jasa keuangan(Pasal 26). Untuk melaksanakan tugasnya, PPATK mempunyaiwewenang: a. meminta dan menerima laporan dari penye-dia jasa keuangan; b. meminta informasi mengenai perkembanganpenyidikan atau penuntutan terhadap tindak pidana pen-cucian uang yang telah dilaporkan kepada penyidik ataupenuntut umum; c. melakukan audit terhadap penyedia jasakeuangan mengenai kepatuhan kewajiban sesuai denganketentuan dalam undang-undang ini dan terhadap pedomanpelaporan mengenai transaksi keuangan; d. memberikan pengecualian kewajiban pel-aporan mengenai transaksi keuangan yang dilakukan secaratunai sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 ayat (1) hurufb. Dalam melakukan audit lembaga ini terlebih dahulumelakukan koordinasi dengan lembaga yang melakukanpengawasan terhadap penyedia jasa keuangan [Pasal 27ayat (2)]. Karena menyangkut transaksi keuangan melaluilembaga jasa keuangan, maka dalam melaksanakan kewe-nangan, terhadap PPATK tidak berlaku ketentuan UU lainyang berkaitan dengan ketentuan tentang rahasia bankdan kerahasiaan transaksi keuangan lainnya [Pasal 27 ayat(3)].
  • 139. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara252 Pasca Reformasi
  • 140. 4 ........................................................................... Lembaga Negara LainnyaA. Lembaga Negara Lain-Lain Di samping lembaga-lembaga negara seperti telahdiuraikan tersebut di atas, ada pula beberapa lembaganegara lain yang dibentuk berdasarkan amanat undang-un-dang atau peraturan yang lebih rendah, seperti PeraturanPemerintah, Peraturan Presiden atau Keputusan Presiden.Beberapa di antaranya adalah Komisi Penyiaran Indonesia(KPI),1 Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU),2 KomisiKebenaran dan Rekonsiliasi (KKR),3 Komisi PerlindunganAnak Indonesia, Badan Penyelesaian Sengketa Pajak (BPSP),Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK), KomisiBanding Paten,4 Komisi Banding Merek,5 Komisi Perlind-ungan Anak Indonesia,6 Komisi Nasional Anti Kekerasan1 Undang-Undang No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran (Lembaran NegaraTahun 2002 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara No. 4252).2 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli danPersaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33,Tamba-han Lembaran Negara Nomor 3817), Keppres No. 75 Tahun 1999 tentang KomisiPengawas Persaingan Usaha.3 Undang-Undang No. 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekon-siliasi (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 114, Tambahan Lembaran NegaraNomor 4429).4 Undang-Undang No. 14 Tahun 2001 tentang Paten (Lembaran Negara Tahun2001 Nomor 109, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4130), Peraturan Pemer-intah No. 31 Tahun 1995 tentang Komisi Banding Paten.5 Undang-Undang No. 15 Tahun 2001 tentang Merek (Lembaran Negara Tahun2001 Nomor 110, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4131), Peraturan Pemer-intah No. 7 Tahun 2005 tentang Susunan Organisasi, Tugas, dan Fungsi KomisiBanding Merek.6 Undang-Undang No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak (LembaranNegara Tahun 2002 Nomor 109, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4235),Keppres No. 77 Tahun 2003 tentang Komisi Perlindungan Anak Indonesia.7 Keppres No. 181 Tahun 1998 tentang Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap
  • 141. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 254 Pasca Reformasi Lainnya 255terhadap Perempuan, Dewan Pertahanan Nasional, BP 7 Karena demikian banyaknya jumlah lembaga-lemba-Migas dan BPH Migas, Badan Regulasi Telekomunikasi ga seperti itu, maka harus diakui bahwa pembahasan yangIndonesia (BRTI),8 dan sebagainya. dilakukan dalam buku ini hanyalah dimaksudkan sebagai Selain itu, ada pula Komisi Kepolisian atau Lembaga contoh. Sesungguhnya, masih ada beberapa lagi badan,Kepolisian Nasional, Komisi Kejaksaan, Badan Akreditasi dewan, ataupun yang disebut sebagai lembaga yang belumNasional (Pendidikan), Dewan Pendidikan, Dewan Pers,9 De- dikemukakan disini, baik karena alasan belum terhimpunwan Pengupahan,10 Dewan Sumber Daya Air,11 dan lain-lain informasi yang lengkap mengenai hal itu, ataupun karenasebagainya. Keberadaan badan atau komisi-komisi ini sudah pertimbangan bahwa semua itu akan terlalu membebani isiditentukan dalam undang-undang, akan tetapi pembentu- buku ini secara tidak perlu. Contoh-contoh yang dikemuka-kannya biasanya diserahkan sepenuhnya kepada presiden kan dalam buku ini dapat dikatakan sudah cukup lengkapatau kepada menteri atau pejabat yang bertangggungjawab adanya, dan sangat memadai untuk dijadikan bahan analisismengenai hal itu. Bahkan, ada dan bahkan banyak pula mengenai potret kelembagaan negara kita dewasa ini.badan-badan, dewan, atau komisi yang sama sekali belum Bahkan, dapat dikatakan bahwa sebelum buku ini,diatur dalam undang-undang, tetapi dibentuk berdasarkan belum ada buku lainnya yang mendeskripsikan potretperaturan yang lebih rendah tingkatannya. konfigurasi kelembagaan organisasi kenegaraan dan peme- Kadang-kadang, lembaga-lembaga negara yang di- rintahan Republik Indonesia selengkap buku ini. Karenamaksud dibentuk berdasarkan atas peraturan perundang- itu, kiranya dapat dianggap cukuplah informasi yang perluundangan di bawah undang-undang atau bahkan hanya digambarkan disini berkenaan dengan aspek-aspek pentingdidasarkan atas beleid presiden (Presidential Policy) saja. dari sebagian besar organ atau lembaga-lembaga negaraLembaga-lembaga dimaksud, misalnya, adalah Komisi yang terdapat dalam struktur sistem kelembagaan negaraHukum Nasional (KHN),12 Komisi Ombudsman Nasional Republik Indonesia dewasa ini.(KON),13 Komisi Nasional Lanjut Usia,14 Lemhannas, LPND Misalnya, di setiap departemen ataupun instansi pe-(Perpres No.11/2005), dan lain sebagainya. merintahan lainnya, ada saja bentuk-bentuk organ, dewan,Perempuan.8 Undang-Undang No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi (Lembaran lembaga, badan-badan, terutama yang dibentuk berdasar-Negara Tahun 1999 Nomor 164, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3881). kan peraturan perundang-undangan di bawah undang-un-9 Undang-Undang No. 40 Tahun 1999 tentang Pers (Lembaran Negara Tahun1999 Nomor 166, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3887). dang. Demikian pula di tiap-tiap unit pemerintahan daerah10 Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (Lembaran proinsi, kabupaten dan kota di seluruh Indonesia, ada sajaNegara Tahun 2003 Nomor 39, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4279). badan atau lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan11 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (LembaranNegara Tahun 2004 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4377). Daerah atau Peraturan/Keputusan Kepala Pemerintah Dae-12 Keppres No. 15 Tahun 2000 tentang Komisi Hukum Nasional. rah sesuai dengan kebutuhan dan kreatifitas lokal.13 Keppres No. 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombudsman Nasional.14 Keppres No. 52 Tahun 2004 tentang Komisi Nasional Lanjut Usia. Untuk kepentingan konsolidasi kelembagaan, saya15 Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran Negara Tahun menganjurkan kiranya pemerintah mengambil langkah-2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342).16 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli danPersaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33,Tam- baran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4168).bahan Lembaran Negara Nomor 3817). 18 Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lembaran17 Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik Indonesia (Lem- Negara Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4169), di-
  • 142. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 256 Pasca Reformasi Lainnya 257langkah untuk mengadakan inentarisasi menyeluruh me- Selain wewenang di atas menurut Pasal 8 ayat (3) KPIngenai keberadaan institusi-institusi semacam itu. Apapun mempunyai tugas dan kewajiban:nama dan bentuknya, semuanya perlu diketahui dengan a. menjamin masyarakat untuk memperoleh informasipasti. Dengan demikian, upaya penataan dan konsolidasi yang layak dan benar sesuai dengan hak asasi manu-kelembagaan dapat dilakukan dengan sebaik-baiknya, se- sia;hingga pada gilirannya, kebijakan efisiensi dapat dirumus- b. ikut membantu pengaturan infrastruktur bidang peny-kan dan diimplementasikan secara lebih tepat di masa yang iaran;akan datang. c. ikut membangun iklim persaingan yang sehat antarlem- baga penyiaran dan industri terkait;B. Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) d. memelihara tatanan informasi nasional yang adil, merata, dan seimbang; KPI dibentuk berdasarkan Undang-Undang Penyiar- e. menampung, meneliti, dan menindaklanjuti aduan,an adalah lembaga negara yang bersifat independen yang 15 sanggahan, serta kritik dan apresiasi masyarakat terha-fungsi utamanya mengatur hal-hal mengenai penyiaran dap penyelenggaraan penyiaran; dan[Pasal 7 ayat (2)]. Karena luasnya lingkup kegiatan penyiar- f. menyusun perencanaan pengembangan sumber dayaan, maka KPI dibentuk di tingkat pusat dan proinsi (ayat manusia yang menjamin profesionalitas di bidang pe-3). Dalam menjalankan fungsi, tugas, wewenang dan ke- nyiaran.wajibannya, KPI pusat diawasi oleh DPR, sedangkan KPI Secara organisatoris, dikatakan dalam Pasal 9 ayat (1)daerah diawasi oleh DPRD [Pasal 7 ayat (4)]. dan (2) anggota KPI pusat berjumlah sembilan orang dip- KPI sebagai wujud peran serta masyarakat berfungsi impin oleh seorang ketua dan wakil ketua yang dipilih darimewadahi aspirasi serta mewakili kepentingan masyarakat dan oleh anggota, sedangkan KPI daerah berjumlah tujuhakan penyiaran [Pasal 8 ayat (1)]. Dalam menjalankan fung- orang yang pimpinannya juga terdiri atas seorang ketuasinya, KPI berwenang [Pasal 8 ayat (2)]: dan wakil ketua yang dipilih dengan cara yang sama. Masaa. menetapkan standar program siaran; jabatan ketua, wakil ketua dan anggota KPI pusat dan KPIb. menyusun peraturan dan menetapkan pedoman perilaku daerah tiga tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk penyiaran; satu kali masa jabatan berikutnya. Sebagai lembaga negarac. mengawasi pelaksanaan peraturan dan pedoman perila- KPI dibantu oleh sebuah sekretariat yang dibiayai oleh ku penyiaran serta standar program siaran; negara [Pasal 9 ayat (4)] yang bersumber dari dari APBNd. memberikan sanksi terhadap pelanggaran peraturan untuk KPI pusat dan APBD bagi KPI [Pasal 9 ayat (6)]. dan pedoman perilaku penyiaran serta standar program siaran; C. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU)e. melakukan koordinasi dan/atau kerjasama dengan Pe- merintah, lembaga penyiaran, dan masyarakat. KPPU dibentuk berdasarkan undang-undang16 dalamundangkan tanggal 8 Januari 2002. rangka melarang praktek monopoli dan persaingan usaha19 Undang-Undang No. 32 tahun 1997 tentang Perdagangan berjangka Komoditi yang tidak sehat. Salah satu pertimbangan dibentuknya(Lembaran Negara Tahun 1997 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Nomor3720).
  • 143. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 258 Pasca Reformasi Lainnya 259KPPU adalah untuk mengawal terselenggaranya demokrasi tidak sehat sebagaimana diatur dalam Pasal 17 sampaidalam bidang ekonomi yang menghendaki adanya kesem- dengan Pasal 24;patan yang sama bagi setiap warga negara untuk berpar- c. melakukan penilaian terhadap ada atau tidak adanyatisipasi di dalam proses produksi dan pemasaran barang penyalahgunaan posisi dominan yang dapat meng-dan atau jasa, dalam iklim usaha yang sehat, efektif, dan akibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau per-efisien sehingga dapat mendorong pertumbuhan ekonomi saingan usaha tidak sehat sebagaimana diatur dalamdan bekerjanya ekonomi pasar yang wajar. Adalah hak se- Pasal 25 sampai dengan Pasal 28;tiap orang yang berusaha di Indonesia harus berada dalam d. mengambil tindakan sesuai dengan wewenang Komisisituasi persaingan yang sehat dan wajar, sehingga tidak sebagaimana diatur dalam Pasal 36;menimbulkan adanya pemusatan kekuatan ekonomi pada e. memberikan saran dan pertimbangan terhadap kebi-pelaku usaha tertentu, dengan tidak terlepas dari kesepaka- jakan Pemerintah yang berkaitan dengan praktek mo-tan yang telah dilaksanakan oleh negara Republik Indonesia nopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;terhadap perjanjian-perjanjian internasional. f. menyusun pedoman dan atau publikasi yang berkaitan Dalam Pasal 30 ayat (1) dikatakan untuk mengawasi dengan undang-undang ini;pelaksanaan Undang-undang ini dibentuk KPPU. Komisi ini g. memberikan laporan secara berkala atas hasil kerja Ko-adalah lembaga independen yang terlepas dari pengaruh dan misi kepada Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat.kekuasaan pemerintah serta pihak lain (ayat (2)) yang ber- Wewenang KPPU dalam Pasal 36 meliputi:tanggung jawab kepada presiden (ayat (3)). Komisi terdiri a. menerima laporan dari masyarakat dan atau dari pelakuatas seorang ketua merangkap anggota, seorang wakil ketua usaha tentang dugaan terjadinya praktek monopoli danmerangkap anggota, dan sekurang-kurangnya tujuh orang atau persaingan usaha tidak sehat;anggota [Pasal 31 ayat (1)]. Yang diangkat dan diberhentikan b. melakukan penelitian tentang dugaan adanya kegiatanoleh Presiden atas persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat usaha dan atau tindakan pelaku usaha yang dapat(ayat (2)). Masa jabatan anggota Komisi adalah lima tahun mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan ataudan dapat diangkat kembali untuk satu kali masa jabatan persaingan usaha tidak sehat;berikutnya (ayat (3)). c. melakukan penyelidikan dan atau pemeriksaan terhadap Dalam Pasal 35 tugas komisi meliputi: kasus dugaan praktek monopoli dan atau persaingana. melakukan penilaian terhadap perjanjian yang dapat usaha tidak sehat yang dilaporkan oleh masyarakat atau mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau oleh pelaku usaha atau menghadirkan pelaku usaha, persaingan usaha tidak sehat sebagaimana diatur dalam saksi, saksi ahli, atau setiap orang sebagaimana dimak- Pasal 4 sampai dengan Pasal 16; sud huruf e dan huruf f, yang tidak bersedia memenuhib. melakukan penilaian terhadap kegiatan usaha dan atau panggilan komisi; tindakan pelaku usaha yang dapat mengakibatkan ter- d. meminta keterangan dari instansi Pemerintah dalam jadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha kaitannya dengan penyelidikan dan atau pemeriksaan terhadap pelaku usaha yang melanggar ketentuan un-20 Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (LembaranNegara Tahun 2003 Nomor 39, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4279). dang-undang ini;21 Keberadaan Dewan Pendidikan ini disebut eksplisit dalam Pasal 56 ayat
  • 144. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 260 Pasca Reformasi Lainnya 261e. mendapatkan, meneliti, dan atau menilai surat, doku- Kepolisian Nasional berwenang untuk Pasal 38 ayat (2), men, atau alat bukti lain guna penyelidikan dan atau (a) mengumpulkan dan menganalisis data sebagai bahan pemeriksaan; pemberian saran kepada Presiden yang berkaitan denganf. memutuskan dan menetapkan ada atau tidak adanya anggaran Polri, pengembangan sumber daya manusia kerugian di pihak pelaku usaha lain atau masyarakat; Polri, dan pengembangan sarana dan prasarana Polri; (b)g. memberitahukan putusan Komisi kepada pelaku usaha memberikan saran dan pertimbangan lain kepada Presiden yang diduga melakukan praktek monopoli dan atau per- dalam upaya mewujudkan Polri yang profesional dan man- saingan usaha tidak sehat; diri; dan (c) menerima saran dan keluhan dari masyarakath. menjatuhkan sanksi berupa tindakan administratif ke- mengenai kinerja kepolisian dan menyampaikannya kepada pada pelaku usaha yang melanggar ketentuan undang- Presiden. undang ini. Untuk mengisi keanggotaan komisi diatur dengan Sebagai lembaga atau organ negara yang tugasnya keputusan presiden [Pasal 39 ayat (3)] yang berasal darimenyelenggarakan fungsi pengawasan persaingan usaha, berbagai unsur [Pasal 39 ayat (2)] pemerintah, pakar ke-menurut Pasal 37 KPPU biaya dibebankan kepada Anggaran polisian, dan tokoh masyarakat sebanyak sembilan orangPendapatan dan Belanja Negara dan atau sumber-sumber [Pasal 39 ayat (1)] terdiri atas seorang ketua merangkaplain yang diperbolehkan oleh peraturan perundang-undan- anggota, seorang wakil ketua merangkap anggota, seoranggan yang berlaku. sekretaris merangkap anggota dan enam orang anggota. Menurut Pasal 40 segala pembiayaan yang diperlukan untukD. Lembaga Kepolisian (Komisi Kepolisian) mendukung pelaksanaan tugas Komisi Kepolisian Nasional dibebankan pada APBN. Dalam Pasal 37 ayat (1) UU No. 2 tahun 2002 tentangKepolisian Republik Indonesia17 mengatur organ lembaga E. Dewan Pertahanan Nasionalkepolisian nasional yang disebut dengan Komisi KepolisianNasional. Komisi Kepolisian Nasional ini berkedudukan di Menurut ketentuan Pasal 15 (1) UU No. 3 Tahunbawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pemben- 2002 tentang Pertahanan Negara18 dalam menetapkan ke-tukan dilakukan dengan Keputusan Presiden [Pasal 37 ayat bijakan umum pertahanan negara, Presiden dibantu oleh(2)]. Dewan Pertahanan Nasional. Dewan Pertahanan Nasional, Dalam Pasal 38 ayat (1) Komisi Kepolisian Nasional berfungsi sebagai penasihat Presiden dalam menetapkanbertugas: (i) membantu Presiden dalam menetapkan arah kebijakan umum pertahanan dan pengerahan segenap kom-kebijakan Kepolisian Negara Republik Indonesia; dan (ii) ponen pertahanan negara [Pasal 15 ayat (2)].memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam peng- Pasal 15 ayat (3) dalam rangka melaksanakan fungsi-angkatan dan pemberhentian KaPolri. Dalam melaksana- nya, Dewan Pertahanan Nasional mempunyai tugas: (i)kan tugas sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Komisi Menelaah, menilai, dan menyusun kebijakan terpadu per-(2) Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional 22 Hal ini diamanatkan oleh Pasal 60 ayat (4) UU Sistem Pendidikan Nasional(Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 78, Tambahan Lembaran Negara Nomor ini agar diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.4301), diundangkan pada tanggal 8 Juli 2003. 23 Pasal 61 ayat (4). Ibid.
  • 145. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 262 Pasca Reformasi Lainnya 263tahanan negara agar departemen pemerintah, lembaga pe- yang sehat; (ii) melindungi kepentingan semua pihak dalammerintah nondepartemen, dan masyarakat beserta Tentara perdagangan berjangka; dan (iii) mewujudkan kegiatanNasional Indonesia dapat melaksanakan tugas dan tanggung perdagangan berjangka sebagai sarana pengelolaan risikojawab masing-masing dalam mendukung penyelenggaraan harga dan pembentukan harga yang transparan.pertahanan negara; (ii) Menelaah, menilai, dan menyusun Dalam melaksanakan fungsi tersebut Bappebti ber-kebijakan terpadu pengerahan komponen pertahanan nega- wenang:ra dalam rangka mobilisasi dan demobilisasi; (iii) Menelaah 1. membuat penjelasan lebih lanjut yang bersifat teknisdan menilai resiko dari kebijakan yang akan ditetapkan. atas ketentuan dalam undang-undang yang bersangkut- Dalam Pasal 15 ayat (4) dikatakan Dewan Pertahan- an dan/atau peraturan pelaksanaannya;an Nasional dipimpin oleh Presiden dengan keanggotaan, 2. memberikan:terdiri atas anggota tetap dan anggota tidak tetap dengan a. ijin usaha kepada bursa berjangka, lembaga kliringhak dan kewajiban yang sama. Anggota tetap terdiri atas berjangka, pialang berjangka, penasihat berjangka,Wakil Presiden, Menteri Pertahanan, Menteri Luar Negeri, dan pengelola sentra dana berjangka;Menteri Dalam Negeri, dan Panglima [Pasal 15 ayat (5)]. b. Ijin kepada orang perseorangan untuk menjadi wakilAnggota tidak tetap terdiri atas pejabat pemerintah dan pialang berjangka, wakil penasihat berjangka, dannon pemerintah yang dianggap perlu sesuai dengan masa- wakil pengelola sentra dana berjangka;lah yang dihadapi [Pasal 15 ayat (6)] yang diangkat oleh c. Sertifikat pendaftaran kepada pedagang berjangka;presiden [Pasal 15 ayat (7)]. Susunan organisasi dan tata d. Persetujuan kepada pialang berjangka dalam negerikerja Dewan Pertahanan Nasional, sebagaimana dimaksud untuk menyalurkan amanat nasabah dalam negeridalam ayat (1), diatur lebih lanjut dengan Keputusan Pre- ke bursa berjangka luar negeri; dansiden [Pasal 15 ayat (8)]. e. Persetujuan kepada bank berdasarkan rekomendasi Bank Indonesia untuk menyimpan dana nasabah,F. Badan Pengawas Perdagangan berjangka dana kompensasi, dan dana jaminan yang berkaitan Komoditi (BAPPEBTI) dengan transaksi kontrak berjangka serta untuk pem- bentukan sentra dana berjangka; Badan Pengawas Perdagangan berjangka Komoditi 3. menetapkan daftar bursa berjangka luar negeri dan kon-atau Bappebti dibentuk dengan undang-undang.19 Badan ini trak berjangkanya;menyelenggarakan kegiatan pembinaan, pengaturan, dan 4. melakukan pemeriksaan terhadap pihak yang memilikipengawasan sehari-hari kegiatan perdagangan berjangka ijin usaha, ijin orang perseorangan, persetujuan, ataudan bertanggungjawab kepada menteri (Pasal 4). Dalam sertifikat pendaftaran;melaksanakan fungsinya badan ini melakukan pembinaan, 5. menunjuk pihak lain untuk melakukan pemeriksaan ter-pengaturan, dan pengawasan dengan maksud (Pasal 5): (i) tentu dalam rangka pelaksanaan wewenang Bappebti,mewujudkan kegiatan perdagangan berjangka yang teratur, sebagaimana dimaksud pada huruf d;wajar, efisien, dan efektif serta dalam suasana persaingan 25 Pasal 14 huruf h. Ibid.24 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (Lembaran Negara 26 Pasal 86 ayat (1). Ibid.Tahun 2004 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4377).
  • 146. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 264 Pasca Reformasi Lainnya 2656. memerintahkan pemeriksaan dan penyidikan terhadap promosi dimaksud; setiap pihak yang diduga melakukan pelanggaran ter- 14. menetapkan ketentuan tentang dana nasabah yang ber- hadap ketentuan undang-undang ini dan/atau peraturan ada pada pialang berjangka yang mengalami pailit; pelaksanaannya; 15. memeriksa keberatan yang diajukan oleh suatu pihak ter-7. menyetujui peraturan dan tata tertib bursa berjangka dan hadap keputusan bursa berjangka atau lembaga kliring lembaga kliring berjangka, termasuk perubahannya; berjangka serta memutuskan untuk menguatkan atau8. memberikan persetujuan terhadap kontrak berjangka membatalkannya; yang akan digunakan sebagai dasar jual beli komoditi di 16. membentuk sarana penyelesaian permasalahan yang bursa berjangka, sesuai dengan persyaratan yang telah berkaitan dengan kegiatan perdagangan berjangka; ditentukan; 17. mengumumkan hasil pemeriksaan, apabila dianggap9. menetapkan persyaratan dan tata cara pencalonan dan perlu, untuk menjamin terlaksananya mekanisme pasar memberhentikan untuk sementara waktu anggota de- dan ketaatan semua pihak terhadap ketentuan undang- wan komisaris dan/atau direksi serta menunjuk mana- undang ini dan/atau peraturan pelaksanaannya; jemen sementara bursa berjangka dan lembaga kliring 18. melakukan tindakan yang diperlukan untuk mencegah berjangka sampai dengan terpilihnya anggota dewan kerugian masyarakat sebagai akibat pelanggaran terha- komisaris dan/atau anggota direksi yang baru oleh rapat dap ketentuan undang-undang ini dan/atau peraturan umum pemegang saham; pelaksanaannya; dan10. menetapkan persyaratan keuangan minimun dan ke- 19. melakukan hal-hal lain yang diberikan berdasarkan wajiban pelaporan bagi pihak yang memiliki ijin usaha ketentuan undang-undang ini dan/atau peraturan pe- berdasarkan ketentuan undang-undang ini dan/atau laksanaannya. peraturan pelaksanaannya;11. menetapkan batas jumlah maksimum dan batas jumlah G. Dewan Pengupahan Nasional wajib lapor posisi terbuka kontrak berjangka yang dapat dimiliki atau dikuasai oleh setiap pihak; Dewan Pengupahan dibentuk berdasarkan ketentuan12. mengarahkan bursa berjangka dan lembaga kliring Undang-Undang tentang Ketenagakerjaan.20 Berdirinya berjangka untuk mengambil langkah-langkah yang di- dewan ini dimaksudkan untuk memberikan saran, pertim- anggap perlu apabila diyakini akan terjadi keadaan yang bangan, dan merumuskan kebijakan pengupahan yang akan mengakibatkan perkembangan harga di bursa berjangka ditetapkan oleh pemerintah, serta untuk pengembangan menjadi tidak wajar dan/atau pelaksanaan kontrak ber- sistem pengupahan nasional dibentuk Dewan Pengupahan jangka menjadi terhambat; Nasional, proinsi, dan kabupaten/kota. Dengan demikian,13. mewajibkan setiap pihak untuk menghentikan atau di samping Dewan Pengupahan Nasional, juga dibentuk memperbaiki iklan atau kegiatan promosi yang menyesat- Dewan Pengupahan proinsi, dan Dewan Pengupahan ka- kan berkaitan dengan Perdagangan berjangka dan pihak bupaten, serta Dewan Pengupahan kota. tersebut mengambil langkah-langkah yang diperlukan Keanggotaan Dewan Pengupahan terdiri dari unsur untuk mengatasi akibat yang timbul dari iklan atau 27 Undang-Undang No. 40 Tahun 1999 tentang Pers (Lembaran Negara Tahun
  • 147. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 266 Pasca Reformasi Lainnya 267pemerintah, organisasi pengusaha, serikat pekerja/serikat memberikan pertimbangan, arahan dan dukungan tenaga,buruh, perguruan tinggi, dan pakar. Keanggotaan Dewan sarana dan prasarana, serta pengawasan pendidikan padaPengupahan tingkat Nasional diangkat dan diberhentikan tingkat nasional, proinsi, dan kabupaten/kota yang tidakoleh presiden, sedangkan keanggotaan Dewan Pengupahan mempunyai hubungan hirarkis. Dalam rangka peningkatanproinsi, kabupaten dan Dewan Pengupahan kota diangkat mutu pelayanan pendidikan sebagaimana dimaksud, De-dan diberhentikan masing-masing oleh gubenur, bupati, wan pendidikan mengembangkan berbagai kegiatan yangatau walikota sesuai dengan tingkatan daerahnya. Ketentuan meliputi perencanaan, pengawasan, dan ealuasi programmengenai tata cara pembentukan, komposisi keanggotaan, pendidikan melalui dewan pendidikan.tata cara pengangkatan dan pemberhentian keanggotaan,serta tugas dan tata kerja Dewan Pengupahan diatur dengan I. Dewan Sumber Daya AirKeputusan Presiden. Dewan Sumber Daya Air dibentuk berdasarkan Un-H. Dewan Pendidikan dang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air.24 Dalam Pasal 13 ditegaskan presiden menetapkan wilayah Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 ten- sungai dan cekungan air tanah sebagaimana dimaksud pa-tang Sistem Pendidikan Nasional ditentukan adanya Dewan da ayat (1) dengan memperhatikan pertimbangan DewanPendidikan21 serta lembaga akreditasi22 dan sertifikasi.23 Sumber Daya Air Nasional, membentuk Dewan SumberDewan Pendidikan disebut eksplisit dalam undang-un- Daya Air Nasional, dewan sumber daya air wilayah sun-dang ini, tetapi Badan Akreditasi tidak. Keberadaan Badan gai lintas proinsi, dan dewan sumber daya air wilayahAkreditasi itu diatur lebih lanjut berdasarkan Peraturan sungai strategis nasional. Demikian pula dalam Pasal 14Pemerintah sebagaimana dimaksud oleh Pasal 60 ayat (4) ditentukan pula bahwa tugas dan tanggungjawab peme-undang-undang ini. rintah mencakup keharusan membentuk Dewan Sumber Meskipun demikian, ketentuan lebih lanjut mengenai Daya Air Nasional, dewan sumber daya air wilayah sungaiDewan Pendidikan itu juga diatur dengan Peraturan Peme- lintas proinsi, dan dewan sumber daya air wilayah sungairintah. Dalam Undang-Undang tentang Sistem Pendidikan strategis nasional.25Nasional, Dewan Pendidikan ini ditentukan sebagai lembaga Dalam Pasal 68 ayat (1) ditegaskan pula untuk men-yang bersifat mandiri yang dibentuk dan berperan dalam dukung pengelolaan sistem informasi sumber daya air diper-rangka peningkatan mutu pelayanan pendidikan dengan lukan pengelolaan sistem informasi hidrologi, hidrometeoro-1999 Nomor 166, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3887). logi, dan hidrogeologi wilayah sungai pada tingkat nasional,28 Peraturan Pemerintah No. 12 Tahun 2000 tentang Pencarian dan Pertolon- provinsi, dan kabupaten/kota. Kemudian (2) Kebijakangan. pengelolaan sistem informasi hidrologi, hidrometeorologi,29 Undang-Undang No. 15 Tahun 1992 tentang Penerbangan (Lembaran NegaraTahun 1992 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3841) dan Undang- dan hidrogeologi ditetapkan oleh pemerintah berdasarkanUndang No. 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran (Lembaran Negara Tahun 1992 usul Dewan Sumber Daya Air Nasional. Dalam Pasal 85No. 3493).30 Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2005 tentang Susunan Organisasi, Tugas,dan Fungsi Komisi Banding Merek.31 PP No. 7 Tahun 1994 tentang Lembaga Sensor Film.
  • 148. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 268 Pasca Reformasi Lainnya 269ayat (1) dikatakan pengelolaan sumber daya air mencakupkepentingan lintas sektoral dan lintas wilayah yang memer- J. Dewan Perslukan keterpaduan tindak untuk menjaga kelangsunganfungsi dan manfaat air dan sumber air. Dalam ayat (2) Dewan Pers dibentuk berdasarkan UU Pers27 dalamPengelolaan sumber daya air sebagaimana dimaksud pada upaya mengembangkan kemerdekaan pers dan meningkat-ayat (1) dilakukan melalui koordinasi dengan mengintegrasi- kan kehidupan Pers Nasional untuk menunjang kehidupankan kepentingan berbagai sektor, wilayah, dan para pemilik pers yang independen. Fungsi Dewan Pers mencakup: (a)kepentingan dalam bidang sumber daya air. Sementara itu, melakukan pengkajian untuk pengembangan kehidupankoordinasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 85 ayat (2) pers; (b) menetapkan dan mengawasi pelaksanaan Kodedilakukan oleh suatu wadah koordinasi yang bernama dewan Etik Jurnalistik; (c) memberikan pertimbangan dan meng-sumber daya air.26 upayakan penyelesaian pengaduan masyarakat atas kasus- Kemudian ayat (2), wadah koordinasi sebagaimana kasus yang berhubungan dengan pemberitaan pers; (d)dimaksud pada ayat (1) mempunyai tugas pokok menyusun Mengembangkan komunikasi antara pers, masyarakat, dandan merumuskan kebijakan serta strategi pengelolaan sum- pemerintah; (e) memfasilitasi organisasi-organisasi persber daya air. Dalam ayat (3) wadah koordinasi sebagaimana dalam menyusun peraturan-peraturan di bidang pers dandimaksud pada ayat (1) beranggotakan unsur pemerintah meningkatkan kualitas profesi kewartawanan; (f) mendatadan unsur nonpemerintah dalam jumlah yang seimbang perusahaan pers.atas dasar prinsip keterwakilan. Pada ayat (4) susunan Dewan Pers beranggotakan: (a) wartawan yang dipilihorganisasi dan tata kerja wadah koordinasi sebagaimana oleh organisasi wartawan; (b) pimpinan perusahaan persdimaksud pada ayat (1) diatur lebih lanjut dengan keputusan yang dipilih oleh organisasi perusahaan pers; (c) tokohpresiden. masyarakat, ahli di bidang pers dan atau komunikasi, dan Dalam Pasal 87 ayat (1) dikatakan koordinasi pada bidang lainnya yang dipilih oleh organisasi wartawan dantingkat nasional dilakukan oleh Dewan Sumber Daya Air organisasi perusahaan pers.Nasional yang dibentuk oleh Pemerintah, dan pada tingkat Sumber pembiayaan Dewan Pers ditentukan berasalproinsi dilakukan oleh wadah koordinasi dengan nama dari (a) organisasi pers, (b) perusahaan pers, (c) bantuandewan sumber daya air proinsi atau dengan nama lain dari negara dan bantuan lain yang tidak mengikat.yang dibentuk oleh pemerintah provinsi. Dalam ayat (2)Untuk pelaksanaan koordinasi pada tingkat kabupaten/ko- K. Badan SAR Nasionalta dapat dibentuk wadah koordinasi dengan nama dewansumber daya air kabupaten/kota atau dengan nama lain oleh Badan SAR Nasional dibentuk dengan peraturan pe-pemerintah kabupaten/kota. Kemudian ayat (3) ditegaskan merintah28 berdasarkan ketentuan undang-undang29 ataupula bahwa wadah koordinasi pada wilayah sungai dapat disebut juga BASARNAS adalah instansi pelaksana tugasdibentuk sesuai dengan kebutuhan pengelolaan sumber daya di bidang pencarian dan pertolongan yang berada di bawahair pada wilayah sungai yang bersangkutan.
  • 149. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 270 Pasca Reformasi Lainnya 271dan bertanggung jawab langsung kepada menteri perhubung- Komisi Banding Merek dibentuk dengan peraturanan. adalah lembaga yang diberi tanggung jawab mencari, pemerintah atas delegasi Undang-Undang No. 15 Tahunmenolong, dan menyelamatkan jiwa manusia yang hilang 2001 tentang Merek.30 Komisi Banding Merek adalah ba-atau dikhawatirkan hilang. Secara definisi SAR (Search dan khusus yang independen dan berada di lingkunganand Rescue) adalah kegiatan mencari, menolong, dan me- departemen yang membidangi Hak Kekayaan Intelektualnyelamatkan jiwa manusia yang hilang atau dikhawatirkan (HAKI). Dengan Fungsi menerima, memeriksa, dan memu-hilang atau menghadapi bahaya dalam musibah pelayaran tus permohonan banding terhadap penolakan permintaandan atau penerbangan. pendaftaran Merek berdasarkan alasan yang bersifat sub- Dalam kegiatan SAR tentu saja dilakukan juga mencari stantif. Selain itu, Komisi ini juga melaksanakan fungsi pen-kapal dan/atau pesawat udara yang mengalami musibah. gadministrasian, pemeriksaan, pengkajian dan penilaian,Musibah pelayaran atau penerbangan adalah kecelakaan serta pemberian keputusan terhadap permohonan banding.yang menimpa kapal dan atau pesawat udara dan tidak Segala biaya yang diperlukan untuk melaksanakan tugasdapat diperkirakan sebelumnya serta dapat membahaya- Komisi Banding Merek ini dibebankan kepada APBN.kan atau mengancam keselamatan jiwa manusia. Terhadapmusibah demikian Badan SAR mengerahkan segenap upaya M. Lembaga Sensor Film (LSF)dan kegiatan untuk mencari, menolong dan menyelamatkanpara korban lebih dahulu sebelum dilakukan penanganan LSF dibentuk dengan peraturan pemerintah31 adalahberikutnya. Karena itu suatu kegiatan SAR mencakup lima lembaga non struktural yang berkedudukan di Ibukotatahap yaitu tahap menyadari, tindak awal, perencanaan, Negara Republik Indonesia. LSF mempunyai fungsi: (a) me-operasi dan tahap akhir penugasan. lindungi masyarakat dari kemungkinan dampak negatif yang Dalam kegiatan operasi SAR Basarnas wajib melaku- timbul dalam peredaran, pertunjukan dan/atau penayangankan siaga SAR 24 jam terus menerus untuk melakukan pe- film dan reklame film yang tidak sesuai dengan dasar, arahmantauan terhadap kejadian musibah pelayaran dan atau dan tujuan perfilman Indonesia; (b) memelihara tata nilaipenerbangan. Wilayah tanggung jawab SAR meliputi seluruh dan tata budaya bangsa dalam bidang perfilman di Indone-wilayah teritorial Republik Indonesia. Karena wilayah na- sia; dan (c) Memantau apresiasi masyarakat terhadap filmsional sangat luas, maka untuk kepentingan peningkatan dan reklame film yang diedarkan, dipertunjukkan dan/atauefisiensi pelaksanaan operasi SAR ditetapkan pembagian ditayangkan dan menganalisis hasil pemantauan tersebutwilayah tanggung jawab SAR. untuk dijadikan sebagai bahan pertimbangan dalam melaku- kan tugas penyensoran berikutnya dan/atau disampaikanL. Komisi Banding Merek kepada menteri sebagai bahan pengambilan kebijaksanaan ke arah pengembangan perfilman di Indonesia. Dalam Pasal 1 PP No. 7 Tahun 1994 dikatakan sensor
  • 150. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Negara 272 Pasca Reformasi Lainnya 273film adalah penelitian dan penilaian terhadap film dan re- nang:klame film untuk menentukan dapat atau tidaknya sebuah a. meluluskan sepenuhnya suatu film dan reklame filmfilm dan reklame film dipertunjukkan dan/atau ditayangkan untuk diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/ataukepada umum, baik secara utuh maupun setelah peniada- ditayangkan kepada umum;an bagian gambar atau suara tertentu. Film adalah karya b. memotong atau menghapus bagian gambar, adegan,cipta seni dan budaya yang merupakan media komunikasi suara dan teks terjemahan dari suatu film dan reklamemassa pandang-dengar yang dibuat berdasarkan asas sin- film yang tidak layak untuk dipertunjukkan dan/atauematografi dengan direkam pada pita seluloid, pita video, ditayangkan kepada umum;piringan ideo, dan/atau bahan hasil penemuan teknologi c. menolak suatu film dan reklame film secara utuh un-lainnya dalam segala bentuk, jenis, dan ukuran melalui pro- tuk diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/ atau di-ses kimiawi, proses elektronik, atau proses lainnya, dengan tayangkan kepada umum;atau tanpa suara, yang dapat dipertunjukkan dan/atau d. memberikan surat lulus sensor untuk setiap kopi film,ditayangkan dengan sistem proyeksi mekanik, elektronik, trailer serta film iklan, dan tanda lulus sensor yang di-dan/atau lainnya. bubuhkan pada reklame film, yang dinyatakan telah lulus Sebuah film yang lulus sensor apabila telah mendapat sensor;tanda lulus sensor surat yang dikeluarkan oleh Lembaga e. membatalkan surat atau tanda lulus sensor untukSensor Film bagi setiap kopi film, trailer serta film iklan, suatu film dan reklame yang ditarik dari peredaran ber-dan tanda yang dibubuhkan oleh Lembaga Sensor Film bagi dasarkan ketentuan Pasal 31 ayat (1) Undang-Undangreklame film, yang dinyatakan telah lulus sensor. Tanda lulus No. 8 Tahun 1992;sensor adalah berupa surat yang dikeluarkan oleh Lembaga f. memberikan surat tidak lulus sensor untuk setiap kopiSensor Film bagi setiap kopi film, trailer serta film iklan, film, trailer serta film iklan, dan tanda tidak lulus sensordan tanda yang dibubuhkan oleh Lembaga Sensor Film bagi yang dibubuhkan pada reklame film, yang dinyatakanreklame film, yang dinyatakan tidak lulus sensor. tidak lulus sensor; Tugas LSF mencakup: g. menetapkan penggolongan usia penonton film;a. melakukan penyensoran terhadap film dan reklame film h. menyimpan dan/atau memusnahkan potongan film hasil yang akan diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/atau penyensoran dan film serta rekaman video impor yang ditayangkan kepada umum; sudah habis masa hak edarnya;b. meneliti tema, gambar, adegan, suara dan teks terjemah- i. mengumumkan film impor yang ditolak. an dari suatu film dan reklame film yang akan diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/atau ditayangkan; N. Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesiac. menilai layak tidaknya tema, gambar, adegan, suara dan (BRTI) teks terjemahan dari suatu film dan reklame film yang akan diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/atau BRTI atau Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia ditayangkan. sebenarnya setara dengan KPI (Komisi Penyiaran Indonesia) Untuk melaksanakan tugas-tugasnya LSF berwe- yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun
  • 151. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara 274 Pasca Reformasi2003 tentang Penyiaran. Bahkan, Badan Regulasi Telekomu-nikasi ini terbentuk lebih dulu daripada Komisi PenyiaranIndonesia (KPI). Badan ini dibentuk berdasarkan Undang-Undang No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi, yaituempat tahun lebih dulu daripada Undang-Undang tentangPenyiaran yang mengatur mengenai KPI. Hanya saja, sifat kelembagaan badan ini tidak inde-penden seperti Komisi Penyiaran Indonesia. Karena itu,keberadaannya relatif kurang dikenal. Di samping diten-tukan dalam Undang-Undang No. 36 Tahun 1999 tentangTelekomunikasi, keberadaan Badan Regulasi Telekomu-nikasi Indonesia ini diatur lebih lanjut dalam KeputusanMenteri Perhubungan No. 31 Tahun 2003. Badan inidimaksudkan untuk untuk melaksanakan fungsi pengatur-an, pengawasan, dan pengendalian penyelenggaraan tele-komunikasi di seluruh tanah air, yaitu di segenap wilayahhukum Republik Indonesia.
  • 152. 5 ........................................................................... Lembaga-Lembaga DaerahA. Lembaga Daerah Di samping lembaga-lembaga tinggi negara danlembaga-lembaga negara lainnya di tingkat pusat, ada pulabeberapa lembaga daerah yang dapat pula disebut sebagailembaga negara dalam arti luas. Lembaga-lembaga sepertiGubernur dan DPRD bukanlah lembaga masyarakat, tetapimerupakan lembaga negara. Bahkan, keberadaannya di-tentukan dengan tegas dalam UUD 1945. Oleh karena itu,tidak dapat tidak, Gubernur dan Dewan Perwakilan RakyatDaerah itu termasuk ke dalam pengertian lembaga negaradalam arti yang luas. Namun, karena tempat kedudukannyaadalah di daerah, dan merupakan bagian dari sistem pemer-intahan daerah, maka lembaga-lembaga negara sepertiGubernur dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah itu lebihtepat disebut sebagai lembaga daerah. Keberadaan lembaga-lembaga daerah tersebut diaturdengan beberapa kemungkinan bentuk peraturan, yaitu:1. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur dalam Undang-Undang Dasar.2. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur dalam undang-undang.3. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur dalam peraturan perundang-undangan tingkat pusat lainnya.4. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur dalam Peraturan Daerah Proinsi.5. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur
  • 153. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 276 Pasca Reformasi Daerah 277 dalam Peraturan Gubernur. Pemerintah Daerah. Sedangkan pada leel ketiga, ada pula6. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur lembaga-lembaga daerah yang dibentuk dengan atau ber- dalam Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. dasarkan peraturan tingkat pusat di bawah undang-undang.7. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur Misalnya, adanya Badan Layanan Umum (BLU) yang diatur dalam Peraturan Bupati/Walikota. berdasarkan ketentuan Undang-Undang tentang Keuangan Kedudukan yang paling tinggi ialah jika keberadaan Negara dan Peraturan Pemerintah tentang Badan Layananorgan dan functie atau kewenangannya diatur oleh Un- Umum.3dang-Undang Dasar. Dalam kategori inilah organ negaranya Sementara itu, pada lapis keempat, ada juga lembaga-disebut sebagai lembaga yang kewenangannya diberikan lembaga daerah yang murni diatur dan dibentuk sendiri oleholeh undang-undang dasar. Dalam kategori ini, dapat kita pemerintahan daerah. Undang-Undang Dasar, undang-un-sebut adanya beberapa lembaga seperti Gubernur, bupati, dang, ataupun peraturan tingkat pusat lainnya sama sekaliwalikota, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, baik untuk tidak mengatur keberadaan lembaga-lembaga negara sepertiproinsi maupun untuk kabupaten/kota. Di samping itu, ini, tetapi oleh daerah sendiri diadakan berdasarkan per-dalam Pasal 18B ayat (1) disebutkan pula adanya satuan- aturan daerah atau peraturan tingkat daerah.satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau is- Mengingat kompleksnya persoalan lembaga negaratimewa. Beberapa contoh pemerintahan daerah yang bersifat dan lembaga-lembaga daerah ini, saya berniat menulis dankhusus atau istimewa itu adalah seperti Daerah Istimewa menerbitkan buku kedua mengenai hal-hal yang belumYogyakarta, Daerah Otonomi Khusus Nangroe Aceh Darus- dibahas disini. Lembaga-lembaga daerah seperti tersebutsalam, dan Daerah Otonomi Khusus Papua. di atas jelas memerlukan pembahasan yang tersendiri. Pada lapis kedua adalah lembaga daerah yang diben- Demikian pula berbagai lembaga negara yang dibentuktuk dan dibubarkan dengan atau berdasarkan undang- berdasarkan undang-undang yang belum secara menda-undang. Misalnya, Komisi Pemilihan Umum Daerah seb- lam dibahas dalam buku ini, memerlukan pembahasanagai penyelenggara pemilihan kepala daerah1 dan Panitia yang tersendiri dalam buku kedua. Dengan begitu, buku iniPengawas Pemilihan Kepala Daerah yang dibentuk oleh juga tidak terlalu tebal isinya, sehingga menyulitkan pem-DPRD2 berdasarkan ketentuan Undang-Undang tentang baca untuk menikmatinya. Lagi pula, penerbitan buku ini menjadi tertunda hanya karena tuntutan keharusan untuk1 Pasal 57 ayat (1) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dae- peraturan perundang-undangan tentang Pilkada, (c) menyelesaikan sengketa yangrah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan timbul dalam penyelenggaraan Pilkada, (d) meneruskan temuan dan laporan yangLembaran Negara Republik Indonesia No. 4437) juncto Putusan Mahkamah tidak dapat diselesaikan kepada instansi yang berwenang, dan (e) mengatur hu-Konstitusi atas Perkara No. 072-073/PUU-II/2004 menentukan, “Pemilihan bungan koordinasi antar panitia pengawasan pada semua tingkatan.kepala daerah dan wakil kepala daerah diselenggarakan oleh KPUD (Komisi 3 Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (LembaranPemilihan Umum Daerah)”. Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut diucapkan Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negaradalam Sidang Pleno Terbuka pada tanggal 21 Maret 2005, dan sejak itu berarti Republik Indonesia No. 4286) dan PP No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaanperkataan “yang bertanggung jawab kepada DPRD” dicoret dari ketentuan Pasal Keuangan Badan Layanan Umum.57 ayat (1) tersebut, sehingga berubah menjadi seperti dikutip di atas. (Berita 4 Ingat, dalam perkataan “Kepala Pemerintah” tidak terdapat akhiran “an”. Gu-Negara Republik Indonesia No. 26, 1 April, 2005). bernur, Bupati, dan Walikota adalah Kepala Pemerintah Daerah, bukan Kepala2 Pasal 66 ayat (3) huruf d yang menyatakan bahwa DPRD bertugas dan berwenang Pemerintahan Daerah.membentuk Panitia Pengawas yang oleh ayat (4)-nya ditentukan mempunyai tugas 5 Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 berbunyi, “Gubernur, Bupati, dan Walikota, mas-dan wewenang untuk (a) mengawasi semua tahapan penyelenggaraan pemilihan ing-masing sebagai kepala pemerintah daerah proinsi, kabupaten, dan kotakepala daerah dan wakil kepala daerah (Pilkada), (b) menerima laporan pelanggaran
  • 154. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 278 Pasca Reformasi Daerah 279melengkapinya dengan data-data lain mengenai lembaga han Gubernur kepala daerah proinsi secara langsung olehnegara yang dibentuk berdasarkan undang-undang, dan rakyat. Dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 juga disebutkan,lembaga-lembaga daerah yang belum dibahas secara men- “Pemerintahan daerah proinsi, daerah kabupaten, dandalam disini. Daripada menunda-nunda informasi yang kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang ang-penting ini, lebih baik bukunya saja kita terbitkan dalam gota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum”. Artinya,dua buku yang terpisah. di setiap pemerintahan daerah proinsi terdapat Dewan Perwakilan Rakyat daerah proinsi yang bersama-samaB. Daerah Provinsi dengan Gubernur merupakan satu kesatuan pengertian pemerintahan daerah.1. Pemerintahan Daerah Provinsi Masalahnya adalah apakah Gubernur dan DPRD proinsi itu secara sendiri-sendiri dapat kita sebut sebagai Dalam UUD 1945, jelas disebutkan adanya institusi lembaga daerah menurut UUD 1945? Secara selintas, ke-pemerintahan daerah proinsi yang terdiri atas jabatan Gu- duanya memang dapat disebut sebagai dua lembaga kon-bernur dan institusi DPRD proinsi. Kedua institusi/jabatan stitusional yang berbeda dan dapat dipisahkan. GubernurGubernur dan DPRD proinsi itu secara bersama-sama adalah kepala pemerintah4 daerah proinsi, sedangkandisebut oleh UUD 1945 sebagai Pemerintahan Daerah. Dewan Perwakilan Rakyat daerah proinsi adalah lembagaDalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan, “Negara pemerintahan daerah yang berfungsi sebagai lembaga perwa-Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah­daerah kilan rakyat daerah yang mempunyai fungsi legislatif, fungsiprovinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten pengawasan, dan fungsi anggaran. Baik jabatan Gubernurdan kota, yang tiap­tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu maupun institusi DPRD proinsi disebut eksplisit dalammempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan Pasal 18 UUD 1945.undang­undang”. Pemerintahan daerah proinsi mempu- Seperti telah dikutipkan di atas, jabatan Gubernur,nyai Gubernur dan DPRD proinsi, pemerintahan daerah misalnya, disebut eksplisit sebagai kepala pemerintah dae-kabupaten mempunyai bupati dan DPRD kabupaten, dan rah proinsi seperti yang terdapat dalam rumusan Pasal 18pemerintahan daerah kota mempunyai walikota dan DPRD ayat (4), yaitu “Gubernur ... sebagai kepala daerah pro­kota. vinsi.... dipilih secara demokratis”.5 Lembaga DPRD juga Gubernur, menurut ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUD disebut secara eksplisit dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 19451945 adalah kepala pemerintah daerah proinsi. Menurut dengan rumusan kalimat, “Pemerintahan daerah provinsiketentuan ini, sebagai kepala pemerintah daerah proinsi, ... memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang ang­Gubernur dipilih secara demokratis. Ketentuan pemilihan gota­anggotanya dipilih melalui pemilihan umum”.6yang diharuskan bersifat demokratis ini dijabarkan lebih dipilih secara demokratis”.lanjut oleh Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang 6 Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 berbunyi, “Pemerintahan daerah provinsi, daerahPemerintah Daerah, yaitu bahwa pemilihan itu diharuskan kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang ang­dilakukan secara langsung oleh rakyat. Tahun 2005 tercatat gota­anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.” 7 Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 berbunyi, “Negara Kesatuan Republik Indonesiadalam sejarah sebagai tahun pertama diadakannya pemili- dibagi atas daerah­daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabu­
  • 155. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 280 Pasca Reformasi Daerah 281 Namun, penyebutan kedua jabatan/organ Gubernur “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturandan DPRD proinsi itu mirip dengan penyebutan keberada- daerah dan peraturan­peraturan lain untuk melaksanakanan bank sentral dalam Pasal 23D yang hanya menybut- otonomi dan tugas perbantuan”.kan bahwa “Negara memiliki suatu bank sentral yang Dengan demikian, organ yang diberikan kewenangansusunan, kedudukan, kewenangan, tanggungjawab, dan konstitusional oleh UUD 1945 justru adalah pemerintahanindependensinya diatur dengan undang­undang”. Dalam daerah proinsinya. Dalam hubungannya dengan Mah-Pasal 18 ayat (7) juga dinyatakan, “Susunan dan tata cara kamah Konstitusi, jika kewenangan konstitusionalnya itupenyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam un­ terganggu atau dirugikan oleh lembaga negara yang lain,dang­undang”. Pasal 18 ayat (1) juga menyatakan, “Negara tentu pemerintahan daerah proinsi dapat mengajukanKesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah­daerah permohonan perkara sengketa kewenangan konstitusionalprovinsi ... yang mempunyai pemerintahan daerah, yang antar lembaga negara ke Mahkamah Konstitusi. Artinya,diatur dengan undang­undang”7. organ konstitusi yang kewenangannya diberikan oleh UUD Artinya, kedudukan dan kewenangan, baik Gu- 1945 bukanlah Gubernur atau DPRD proinsi secara sendiri-bernur ataupun DPRD proinsi sama sekali tidak diatur sendiri, melainkan pemerintahan daerah (pemda) provinsidalam UUD 1945. Kewenangan kedua organ Gubernur dan sebagai satu kesatuan institusi.DPRD proinsi itu masih akan diatur dan diberikan oleh Namun demikian, meskipun Gubernur dan DPRDundang-undang, bukan oleh UUD 1945. Yang justru diatur proinsi secara sendiri-sendiri dapat saja disebut sebagaikewenangannya dalam UUD 1945 adalah pemerintahan organ konstitusi juga mengingat keduanya secara eksplisitdaerah proinsi sebagai satu kesatuan konsep gabungan disebut pula dalam UUD 1945, tetapi dalam konteks penger-antara Gubernur dan DPRD proinsi. Dalam Pasal 18 ayat tian lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh(2) dinyatakan, “Pemerintahan daerah provinsi ... menga­ UUD, maka yang mempunyai status konstitusional yangtur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut bersifat langsung adalah pemerintahan daerah proinsinya.asas otonomi dan tugas perbantuan”.8 Pasal 18 ayat (5) Sedangkan Gubernur dan DPRD proinsi secara sendiri-menentukan, “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi sendiri hanya dapat ditafsirkan memiliki kewenanganseluas­luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh konstitusional yang bersumber dari pemberian UUD 1945undang­undang ditentukan sebagai urusan Pe m erintah secara tidak langsung. Dengan demikian, dapat timbulPusat”. Di samping itu, Pasal 18 ayat (6) juga menentukan, masalah dengan kemungkinan Gubernur dan/atau DPRD proinsi untuk mengajukan permohonan perkara sengketapaten dan kota, yang tiap­tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyaipemerintahan daerah, yang diatur dengan undang­undang.” kewenangan konstitusional antarlembaga negara ke Mah-8 Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 berbunyi, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kamah Konstitusi.kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan Dalam perkara pengujian undang-undang, sudah adamenurut asas otonomi dan tugas perbantuan.”9 Standing is founded “in concern about the proper—and properly limited—role beberapa kasus yang terjadi dimana Mahkamah Konstitusiof the courts in a democratic society. “ Warth, 422 U.S. at 498. When an indi­ telah menerima status legal standing Gubernur dan/atauvidual seeks to avail himself of the federal courts to determine the validity of alegislative action, he must show that he “is immediately in danger of sustaining DPRD proinsi untuk menjadi pemohon dalam perkaraa direct injury.” Ex parte Levitt, 302 U.S. 633, 634 (1937). This requirement is pengujian undang-undang yang dinilai merugikan haknecessary to ensure that “federal courts reserve their judicial power for `concrete
  • 156. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 282 Pasca Reformasi Daerah 283dan/atau kewenangan konstitutional Gubernur dan/atau dikurangi atau tidak dapat dilaksanakan sepenuhnyaDPRD proinsi. Perkara pengujian UU No. 45 Tahun 1999 sesuai dengan ketentuan undang-undang dasar.tentang Pemekaran Proinsi Irian Jaya, diajukan oleh DPRD 4. Gangguan atau hambatan yang dimaksudkan tersebutProinsi Papua. Sedangkan perkara pengujian UU tentang mempunyai hubungan kausal atau causal­verbandPemekaran Provinsi Sulawesi Barat diajukan oleh gubernur dengan kewenangan atau pelaksanaan kewenangan lem-kepala pemerintah proinsi Sulawesi Selatan. baga negara yang lain, dan memang terbukti disebabkan Kedua pemohon pengujian undang-undang tersebut, oleh adanya kewenangan atau pelaksanaan kewenanganyaitu DPRD Papua dan Gubernur Sulawesi Selatan sama-sa- dari lembaga negara lain yang juga menganggap dirinyama telah dinyatakan oleh Mahkamah Konstitusi memiliki berwenang mengenai hal itu.legal standing dalam mengajukan permohonan perkara 5. Sejauhmana potensi perkara yang diajukan itu memangpengujian undang-undang yang bersangkutan. Akan tetapi, masuk akal untuk dikabulkan, tidak bersifat asalan ataudalam hal gubernur dan/atau DPRD proinsi, dan tentunya untuk maksud-maksud yang lain dari harapan untukmutatis mutandis berlaku pula bagi bupati, walikota, dan untuk dikabulkan, misalnya sekedar untuk mencariDPRD kabupaten dan kota, untuk mengajukan permohonan popularitas atau sekedar untuk menjadikan hal itu seb-sengketa kewenangan konstitusional antarlembaga negara agai isu nasional, dan sebagainya.harus terlebih dulu membuktikan adanya kewenangan 6. Sejauhmana putusan Mahkamah Konstitusi yang meng-konstitusionalnya yang dilanggar oleh lembaga negara yang abulkan seperti yang diharapkan, memang akan ternyatalain. bernilai positif bagi pemohon sendiri dan bagi upaya Untuk menilai apakah gubernur dan/atau DPRD mem- menegakkan undang-undang dasar.punyai legal standing atau tidak dapat digunakan kriteria 7. Apabila keenam kriteria tersebut di atas telah terpenuhi,yang ketat atau yang longgar. Jika kriteria yang dipakai barulah diadakan penilaian substantif mengenai sejauh-bersifat prudential dan ketat, maka kriterianya adalah: mana kewenangan konstitusional yang dipersoalkan1. Apakah lembaga negara yang mengajukan permohonan atau yang menjadi objek persengketaan tersebut adalah memang sungguh-sungguh merupakan salah satu lem- kewenangan yang menurut undang-undang dasar me- baga negara seperti yang dimaksud oleh undang-undang mang merupakan kewenangan konstitusional lembaga dasar. A, lembaga B, atau lembaga C, atau kewenangan konsti-2. Apakah kewenangan yang dipersoalkan lembaga negara tusional yang terbagi di antara lembaga-lembaga negara pemohon itu memang benar merupakan kewenangan yang bersangkutan. yang bersumber dari pemberian undang-undang dasar Kriteria legal standing tersebut dapat dibandingkan kepada lembaga atau lembaga-lembaga negara yang dengan ketentuan mengenai soal ini dalam sistem hukum bersangkutan. Amerika Serikat. Dalam sistem konstitusi Amerika Serikat,3. Apakah memang benar bahwa keberadaan kewenangan legal standing diartikan sebagai the legal right to initiate konstitusionalnya itu telah nyata-nyata terganggu atau a lawsuit.9 Atau secara teknis, sering dikatakan bahwa le­ dapat diperkirakan pasti akan terganggu, atau terham- gal standing is a principle of law requiring a plaintiff to bat pelaksanaannya, atau kewenangannya itu menjadi demonstrate that he, she, or it is entitled to have the court
  • 157. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 284 Pasca Reformasi Daerah 285resolve the dispute. Ada dua ukuran yang biasa dipakai pertimbangan lain yang ditentukan sendiri oleh pengadil-mengenai prinsip legal standing di Amerika Serikat, yaitu: an. Di Amerika Serikat, pengadilan biasanya membatasi(1) “The Constutional case and controversy requirement, persyaratan legal standing itu lebih jauh dengan tiga per-as articulated in Article III of the U.S. Constitution”; dan syaratan lainnya yang lebih prudential, yaitu:(2) “Prudential considerations, or restraints placed by the 1. “Claims are restricted to parties injured directly ratherjudiciary on itself”. Dari kriteria pertama, sebagaimana da- than third parties asserting the claims of others, exceptpat dipahami dari ketentuan Article III Konstitusi Amerika where the third party has interchangeable economicSerikat, dapat dikemukakan tiga hal berikut: interests with the party, or a person unprotected by a1. Pemohon haruslah mengalami kerugian yang nyata particular law sues to challenge the oversweeping of (injury in fact) dalam arti “an invasion of a legally pro­ the law into the rights of others”. tected interest which is (a) concrete and particularized, 2. “The courts will not adjudicate generalized grievances and (b) actual or imminent, rather than conjectural or more appropriately addressed in the representative hypothetical”; branches”;2. Adanya hubungan sebab-akibat atau “a causal relation­ 3. “A plaintiff’s complaint must fall within the zone of ship between the injury and the challenged conduct” interests protected by the law invoked”11. dalam arti bahwa “the injury is fairly traceable to the Tentu saja, kita tidak dapat secara mutlak memasti- challenged action of the defendant, and not the result of kan bahwa gubernur atau DPRD secara sendiri-sendiri the independent action of some third party who is not tidak dapat mengajukan permohonan perkara sengketa before the court”; dan kewenangan antarlembaga negara. Semuanya terpulang ke-3. “A likelihood that the injury will be redressed by a pada kasus konkrit yang timbul dalam praktek. Dapat saja favorable decision, which means that the prospect of terjadi bahwa yang menjadi pokok persoalan adalah status obtaining relief from the injury as a result of a favor­ gubernur sebagai kepala pemerintah daerah proinsi sebagai- able ruling is not too speculative.”10 mana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (4). Jika misalnya timbul Sedangkan dari kriteria kedua, sebagai tambahan suatu permasalahan sehubungan dengan tindakan lembagaatas persyaratan konstitusional tersebut di atas, ada pula negara lain yang menyebabkan kedudukan gubernur sebagailegal issues, presented in actual cases, not abstractions.’ “ Associated GeneralContractors of California v. Coalition for Economic Equity, 950 F.2d 1401, 1406 kepala pemerintah daerah terganggu, maka dapat saja gu-(9th Cir. 1991) (quoting United Public Workers, 330 U.S. at 89), cert. denied, bernur mengajukan permohonan perkara atas dasar bahwa112 S. Ct. 1670 (1992). National Environmental Policy Act (NEPA), 42 U.S.C. S kewenangannya sebagai kepala pemerintah daerah proinsi4331, et seq. Someone who seeks injunctive or declaratory relief “must show `avery significant possibility’ of future harm in order to have standing to bring menjadi terganggu oleh sesuatu tindakan lembaga negarasuit.” Nelsen v. King County, 895 F.2d 1248, 1250 (9th Cir. 1990), cert. denied, lain. Oleh karena itu, apakah DPRD dan Gubernur secara112 S. Ct. 875 (1992).10 Lujan v. Defenders of Wildlife, 112 S. Ct. 2130, 2136 (1992) (Lujan). The partyinvoking federal jurisdiction bears the burden of establishing each of these ele­ British colonies that later became the initial thirteen United States of America.ments. Id. The defining difference between the Lieutenant Governor and the Royal Gov­11 Allenv.Wright468U.S.737 (http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase. ernor was that the Lieutenant Governor would be required to live in the colonypl?navby=CASEcourt=USvol=468page=737)(1984). Lihat dalam http:// which he was appointed to. Also, the Royal Governor would be paid directlyen.wikipedia.org/wiki/Legal_standing. by the crown, where as the Lieutenant Governor would be paid by the colonial12 The office of Lieutenant Governor existed in all of the 17th­ and 18th­century treasury”. Ibid. 13 The difference in terminology between the Australian state Governors and
  • 158. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 286 Pasca Reformasi Daerah 287sendiri-sendiri dapat dianggap mempunyai legal standing ratu atau raja di proinsi, seperti gubernur jenderal bagisangat tergantung kasusnya in concreto. Pemerintah Federal Kanada. Namun, yang menjadi wakil pe- merintah federal di tiga wilayah (Canada’s three territories)2. Kedudukan Gubernur adalah kepala negara bagian tiga wilayah itu yang disebut dengan istilah Commissioners (tidak langsung berada di Perkataan gubernur kita pinjam menjadi perkataan bawah ratu/raja). Biasanya, Lieutenant Governors diangkatIndonesia dari bahasa Belanda gouvernuur yang berasal oleh Governor General, tetapi dalam praktek dipilih olehdari bahasa Perancis gouverneur. Dalam bahasa Spanyol perdana menteri Kanada. Biasanya, Lieutenant Governorsdisebut gobernador dan dalam bahasa Inggris governor. Di pensiun sebagai elder statesmen dari partai politik perdanalingkungan negara-negara federal seperti Amerika Serikat, menteri. Gajinya pada umumnya dibayar oleh pemerintahgubernur adalah jabatan kepala pemerintah negara bagian federal daripada oleh pemerintah proinsi.13(state), sedangkan di lingkungan negara-negara kesatuan Di Amerika Serikat, jabatan ini biasanya dianggap(unitary states), jabatan gubernur adalah jabatan kepala sebagai jabatan eksekutif tertinggi yang kedua di negara ba-pemerintah daerah yang biasa disebut proinsi (province) gian setelah gubernur. Secara nominal, jabatan Lieutenantataupun prefecture seperti di Jepang. Governor ini subordinate to atau berada di bawah Governor. Di beberapa negara, diadakan juga jabatan wakil gu- Prosedur pemilihan Lieutenant Governor berbeda-beda daribernur. Jabatan wakil gubernur ini dalam bahasa Spanyol satu negara bagian ke negara bagian yang lain. Ada negaradisebut vice gobernador atau di Amerika Serikat, Australia, bagian yang memilih gubernur dan wakilnya ini sebagai satuCanada, disebut lieutenant governor12 yang kurang lebih sa- paket pasangan calon (the Governor and Lieutenant Gov­ma artinya dengan vice governor. Di Australia, Lieutenant ernor elected as running mates on a joint ticket), ada pulaGovernor berfungsi sebagai Administrator atau sebagai Act­ negara-negara bagian yang memilih the Governor and theing Governor. Akan tetapi, di beberapa negara bagian, jika Lieutenant Governor secara terpisah atau sendiri-sendiri,gubernur sakit, berhalangan atau tidak dapat menjalankan dan bahkan ada pula yang memilih kedua tidak dalam waktutugas jabatannya, ia tidak digantikan oleh Lieutenant Gov­ yang bersamaan (in different election cycles).ernor, melainkan oleh Ketua Mahkamah Agung Negara Tugas seorang Lieutenant Governor termasuk jugaBagian sampai gubernur definitif menjalankan tugasnya. untuk menggantikan Governors jika wafat atau mengundur-Lieutenant Governors tidak mempunyai kekuasaan, kecuali kan diri. Di kebanyakan negara bagian di Amerika Serikat,hanya sebagai ban serep yang siap untuk menduduki jabatan biasanya para Lieutenant Governor mendapat promosigubernur (stand ready to take up the Governor’s role). Governors and one of the three territorial Commissioners are women. There Di Kanada, Lieutenant Governor merupakan wakil has been one black and several aboriginal Lieutenant Governors. The current Lieutenant Governor of Quebec uses a wheelchair. The current Lieutenantthe Canadian provincial Lieutenant Governors is significant constitutionally. Governor of Nova Scotia is Jewish. Like similar officials, Lieutenant GovernorsIn the Australian case, the Governor nominally derives power directly from the hold considerable reserve powers which are not normally used. One interestingmonarch and is in practice nominated by the Premier of a state. In the Canadian constitutional question is the role of the Lieutenant Governor of Quebec in thecase, the Lieutenant Governor nominally is appointed by the Governor­General hypothetical case of the Quebec National Assembly voting to unilaterally secede.and in practice is named by the federal Prime Minister. It has been observed Some have argued that in this situation, the Lieutenant Governor not only couldthat Canadian Lieutenant Governorships are often used to promote women and refuse Royal Assent, but would be duty bound to do so. Ibid.minorities into a prominent position. Five of Canada’s ten current Lieutenant 14 Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara
  • 159. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 288 Pasca Reformasi Daerah 289menjadi Governor dengan segala hak-hak yang terkait den- officer) yang dipilih tersendiri (elected separately from thegan jabatan, termasuk hak-hak protokolernya. Di beberapa Governor). Lieutenant Governor memegang cukup banyaknegara bagian, seperti Massachusetts, Lieutenant Governor tanggungjawab yang diberikan oleh hukum negara bagianmenjadi Acting Governor sampai Gubernur yang definitif California, di samping yang ditentukan oleh gubernur. Diterpilih. Ada pula negara-negara bagian yang menentukan antaranya adalah bahwa Lieutenant Governor dapat bertin-bahwa Lieutenant Governor juga diberi jabatan simbolik dak sebagai Acting Governor dan juga menduduki jabatanatau rangkap sebagai ketua senat negara bagian atau the sebagai ketua senat negara bagian (President of the Statechairman of the upper house of the legislature. Senate). Di Negara Bagian Texas, Lieutenant Governor, dipilih Dalam Article 5, Section 10 of the California Statesecara terpisah dari Governor, dan mengetuai senat negara Constitution, dinyatakan, “any time that the Governor isbagian, serta berdasarkan kebiasaan (convention) dan leg­ absent from the state or is unable to perform the dutiesislative rule memiliki pengaruh yang sangat besar dalam of office, the Lieutenant Governor assumes the full pow­urusan legislasi, melebih gubernurnya sendiri. (Lieutenant ers and responsibilities of the Chief Executive”. Dalam halGovernor has a great deal more influence on the legisla­ Gubernur berhalangan atau tidak dapat menjalankan tugastion than the Governor). Karena itu, jika seorang Lieuten­ atau kewajiban jabatannya, Lieutenant Governor bertindakant Governor Texas menjadi Governor, sering dikatakan dengan penuh kewenangan dan tanggungjawab sebagai ke-bahwa ia naik pangkat tetapi kehilangan kekuasaan yang pala eksekutif (chief executive). Selanjutnya, dalam Articlesebelumnya ia miliki yang justru banyak dianggap orang 5, Section 9 Konstitusi Negara Bagian California, dinyatakanlebih penting daripada Gubernur. pula, “the Lieutenant Governor is also authorized to preside Di Negara Bagian Tennessee, Lieutenant Governor over the business of the State Senate. In the event of a tie,dipilih oleh senat negara bagian (chosen by the state Se­ the Lieutenant Governor must cast the deciding vote”. Lieu­nate). Lieutenant Governor John S. Wilder dipilih untuk tenant Governor diberi wewenang untuk memimpin ataumenduduki jabatannya itu pada 1971. Sampai tahun 2004 mengetuai urusan senat negara bagian. Dalam hal terjadidia terus menduduki jabatan ini, sehingga John S. Wilder perhitungan suara yang berimbang, maka keputusan senatini dianggap sebagai the longest­serving dan sekaligus the diambil sesuai dengan pendapat Lieutenant Governor.oldest Lieutenant Governor in the United States. Di samping negara-negara bagian yang mempun- Di Negara bagian California, jabatan the Lieutenant yai jabatan lieutenant governor, ada pula negara bagianGovernor merupakan jabatan konstitusional (constitutional yang sama sekali tidak mengenal jabatan seperti ini. Di antaranya yang dapat disebut disini adalah New Jersey danNomor 4437. Maine. Kedua negara bagian ini tidak mempunyai Lieute­15 Pasal 26 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan nant Governor sama sekali. Yang ada adalah gubernur danLembaran Negara Republik Indonesia No. 4437). ketua senat negara bagian sebagai jabatan yang terpisah,16 Pasal 38 ayat (1).17 Pasal 42 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lem- dan apabila gubernur berhalangan untuk menjalankanbaran Negara Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Nomor tugas jabatannya, maka ia digantikan oleh ketua senat un-4437). tuk sementara waktu. Baru pada bulan November 2005,18 Kamus Besar Bahasa Indonesia, edisi kedua, Balai Pustaka, 1994, hal. 158.
  • 160. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 290 Pasca Reformasi Daerah 291diagendakan akan diadakan perubahan Konstitusi Negara bijakan pemerintahan daerah itu sendiri. Fungsi pelaksanaBagian New Jersey untuk maksud mengadakan jabatan atau eksekutif itu sebenarnya secara historis memang terkaitlieutenant governor itu. Selain New Jersey, di Arizona, New dengan fungsi untuk melaksanakan peraturan yang berisiHampshire, Oregon, West Virginia, dan Wyoming juga tidak aturan normatif, baik dalam bentuk general rules ataupundikenal adanya jabatan Lieutenant Governors. yang berbentuk policy­rules (beleid­regels). Di Indonesia, kita tidak mengenal istilah lieutenant General rules itu sendiri dapat berupa peraturan yanggovernor, tetapi kita menyebutnya dengan istilah wakil ditetapkan dalam bentuk peraturan perundang-undangangubernur. Pengaturan mengenai hal ini tidak sama dengan tingkat pusat, dan dapat pula ditetapkan dalam bentukpengaturan mengenai gubernur. UUD 1945 hanya menyebut peraturan daerah, ataupun peraturan lainnya sebagaima-jabatan gubernur, bupati, dan walikota saja, sedangkan wakil na dimaksud dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945. Pasal 18gubernur, wakil bupati, dan wakil walikota hanya diatur ayat (6) itu menyebutkan, “Pemerintahan daerah berhakdalam undang-undang. Dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, menetapkan peraturan daerah dan peraturan­peraturandinyatakan, “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing­mas­ lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas perbantuan.”ing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, Seperti sudah disebut di atas, Pasal 18 ayat (5) UUD 1945dan kota dipilih secara demokratis”. Selanjutnya, UU No. menentukan, “Pemerintahan daerah menjalankan otono­32 Tahun 2004 tentang Pemda yang menentukan tugas dan mi seluas­luasnya, kecuali urusan pemerintahan yangkewenangan kepala daerah, cara memilih dan cara berhenti- oleh undang­undang ditentukan sebagai urusan Pemerin­nya dari jabatan, dan seterusnya. tah Pusat.” Sementara itu, Pasal 18 ayat (2) menentukan, Di samping itu, dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, danseperti dikemukakan di atas, juga dinyatakan bahwa “Guber­ kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannur, Bupati, dan Walikota masing­masing sebagai kepala menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.”pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih Dalam rangka melaksanakan otonomi daerah dansecara demokratis”. Artinya, gubernur adalah kepala pemer- tugas perbantuan itu, pemerintahan daerah dinyatakanintah daerah proinsi, bukan kepala pemerintahan daerah berhak menetapkan (i) peraturan daerah, dan (ii) peratur-proinsi. Jabatan gubernur bukanlah kepala dari gabungan an-peraturan lain. Yang dimaksud dengan peraturan daerahinstitusi gubernur dan DPRD proinsi. Gubernur, melainkan tentulah Peraturan Daerah Proinsi, yaitu peraturan yanghanya kepala pemerintahan eksekutif saja. ditetapkan yang dibentuk oleh DPRD bersama-sama den- Pengertian pemerintahan disini dapat diartikan seba- gan gubernur selaku kepala pemerintah daerah proinsi.gai proses pemerintahan atau keseluruhan sistem dan me- Sedangkan yang dimaksud dengan peraturan-peraturankanisme pemerintahan. Dengan demikian kata pemerintah lainnya adalah peraturan yang tingkatannya lebih ren-lebih sempit cakupan pengertiannya daripada pemerintahan. dah dan merupakan pelaksanaan dari peraturan daerahKata pemerintah dapat dikatakan hanya menunjuk kepada proinsi tersebut, yaitu peraturan gubernur dalam rangkainstitusi pelaksana atau eksekutif saja yaitu dalam rangka melaksanakan peraturan daerah proinsi itu atau peraturanmelaksanakan peraturan perundang-undangan pusat dan daerah kabupaten dan/atau peraturan daerah kota.daerah yang berisi kebijakan kenegaraan di daerah dan ke- Menurut ketentuan Pasal 24 UU No. 32 Tahun 2004,
  • 161. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 292 Pasca Reformasi Daerah 293setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah pemuda, serta mengupayakan pengembangan dan pele-yang disebut kepala daerah. Kepala daerah untuk proinsi starian sosial budaya dan lingkungan hidup;disebut gubernur, untuk kabupaten disebut bupati, dan c. memantau dan mengealuasi penyelenggaraan peme-untuk kota disebut walikota. Kepala daerah dibantu oleh rintahan kabupaten dan kota bagi wakil kepala daerahsatu orang wakil kepala daerah, yang masing-masing untuk proinsi;proinsi disebut wakil gubernur, untuk kabupaten disebut d. memantau dan mengealuasi penyelenggaraan pemerin-wakil bupati dan untuk kota disebut wakil walikota. Kepala tahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan/atau desadaerah dan wakil kepala daerah tersebut dipilih dalam satu bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota;pasangan secara langsung oleh rakyat di daerah yang ber- e. memberikan saran dan pertimbangan kepada kepalasangkutan. daerah dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintah Mengenai tugas dan wewenang kepala daerah dan daerah;wakil kepala daerah, ditentukan oleh Pasal 25 UU No. 32 f. melaksanakan tugas dan kewajiban pemerintahan lain-Tahun 2004 sebagai berikut.14 nya yang diberikan oleh kepala daerah; dana. memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah ber- g. melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apa- dasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD; bila kepala daerah berhalangan.b. mengajukan rancangan Perda; Dalam melaksanakan tugasnya, wakil kepala daerahc. menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan bertanggung jawab kepada kepala daerah. Wakil kepala bersama DPRD; daerah menggantikan kepala daerah sampai habis masa ja-d. menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang batannya apabila kepala daerah meninggal dunia, berhenti, APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya bersama; selama enam bulan secara terus menerus dalam masa ja-e. mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah; batannya. Di samping itu, dalam Pasal 37 diatur pula tugasf. mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan wewenang gubernur selaku kepala daerah sebagai dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya wakil pemerintah pusat, yaitu bahwa gubernur yang karena sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil pemerintahg. melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan di wilayah proinsi yang bersangkutan. Dalam kedudukan- peraturan perundang-undangan. nya seperti dimaksud, gubernur bertanggung jawab kepada Sedangkan tugas wakil kepada daerah adalah:15 presiden.a. membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan pe- Dalam kedudukannya sebagai kepala pemerintah merintahan daerah; daerah provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37,b. membantu kepala daerah dalam mengkoordinasikan gubernur memiliki tugas dan wewenang:16 kegiatan instansi ertikal di daerah, menindaklanjuti a. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan peme- laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat peng- 20 Diundangkan pada tanggal 15 Oktober 2004 (Lembaran Negara Tahun awasan, melaksanakan pemberdayaan perempuan dan 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor19 Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelak­ 4437).sanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. 21 Pasal 22 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
  • 162. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 294 Pasca Reformasi Daerah 295 rintahan daerah kabupaten/kota; pasal ini (i) tidak ditentukan siapa di antara gubernur danb. koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintah di dae- DPRD itu yang dinyatakan berhak menetapkan peraturan- rah proinsi dan kabupaten/kota; peraturan yang dimaksud. Di sini hanya ditegaskan bahwac. koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelengga- pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan; (ii) raan tugas pembantuan di daerah proinsi dan kabupa- bentuk peraturan yang dimaksud disini terdiri atas per- ten/kota. aturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melak- Pendanaan tugas dan wewenang gubernur sebagai- sanakan otonomi daerah dan tugas perbantuan.mana dimaksud dibebankan kepada APBN. Kedudukan Dari ketentuan demikian belum dapat kita jawab apa-keuangan gubernur sebagaimana dimaksud diatur dalam kah DPRD proinsi dapat disebut sebagai lembaga legislatifPeraturan Pemerintah. Tata cara pelaksanaan tugas dan we- daerah atau bukan. Yang pasti adalah bahwa Dewan Per-wenang gubernur selaku wakil pemerintah pusat tersebut wakilan Rakyat Daerah (DPRD) provinsi itu adalah lembagadiatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah. perwakilan rakyat daerah proinsi. Oleh karena itu, kita harus melihat bagaimana hal ini diatur lebih lanjut dalam3. Kedudukan DPRD provinsi Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Di dalam undang-undang ini ditentukan bahwa Jika gubernur adalah kepala pemerintah daerah yang memegang kekuasaan untuk membentuk peraturanproinsi atau kepala pemerintahan eksekutif, maka apakah daerah adalah DPRD. Ketentuan demikian ini mirip denganstatus hukum DPRD proinsi? Dapatkah DPRD proinsi ketentuan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebagaimana diubahdisebut sebagai lembaga legislatif atau lembaga pembentuk pada tahun 1999 dengan Perubahan Pertama. Pasal 5 ayatperaturan daerah proinsi? Soal ini penting karena sudah (1) UUD 1945 yang asli itu berbunyi, “Presiden memegangmenjadi kebiasaan umum di antara teoritisi dan praktisi kekuasaan membentuk undang­undang dengan persetu­bahwa fungsi-fungsi kekuasaan dibeda-bedakan menurut juan Dewan Perwakilan Rakyat”. Sekarang, ketentuan Pasalkategori kekuasaan ala Montesquieu ke dalam tiga cabang 5 ayat (1) UUD 1945 ini telah berubah menjadi, “Presidenkekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif (atau berhak mengajukan rancangan undang­undang kepadayudisial). Jika gubernur merupakan lembaga eksekutif di Dewan Perwakilan Rakyat”. Sebagai imbangannya, dalamdaerah, maka DPRD logisnya dapat pula disebut sebagai Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 hasil Perubahan Pertama tahunlembaga legislatif daerah. Benarkah demikian? 1999 itu ditegaskan, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita perlu kekuasaan membentuk undang­undang”.menelaah kembali ketentuan UUD dan UU mengenai kedu- Dalam Pasal 41 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Peme-dukan gubernur dan DPRD itu dalam proses pembentukan rintahan Daerah, ditentukan bahwa DPRD memiliki fungsiperaturan daerah. Seperti telah dikutip di atas, Pasal 18 ayat legislasi, anggaran, dan pengawasan. Mengenai tugas dan(6) UUD 1945 menentukan, “Pemerintahan daerah berhak wewenangnya, ditentukan dalam Pasal 42 ayat (1), yaitu:menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain a. membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerahuntuk melaksanakan otonomi dan tugas perbantuan”. Dalam untuk mendapat persetujuan bersama; b. membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan
  • 163. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 296 Pasca Reformasi Daerah 297 APBD bersama dengan kepala daerah; Dengan demikian, dalam UU tentang Pemerintahanc. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda Daerah tersebut di atas jelas ditegaskan bahwa lembaga yang dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan membentuk peraturan daerah itu bukanlah gubernur, me- kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah lainkan DPRD. Hal itu dapat dibaca dalam rumusan Pasal 42 dalam melaksanakan program pembangunan daerah, ayat (1) a yang menyatakan bahwa DPRD mempunyai tugas dan kerja sama internasional di daerah; dan wewenang untuk “membentuk Perda yang dibahas den­d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala gan kepala daerah untuk mendapat persetujuan bersama”. daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Tentu saja, dalam membentuk peraturan daerah tersebut, Menteri Dalam Negeri bagi DPRD proinsi dan kepada DPRD dan gubernur harus membahasnya bersama-sama Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD untuk mendapat persetujuan bersama. Jika persetujuan itu kabupaten/kota; tidak diperoleh, maka gubernur tidak dapat mengesahkane. memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi keko- rancangan peraturan daerah itu menjadi peraturan daerah songan jabatan wakil kepala daerah; yang berlaku mengikat untuk umum, dan rancangan per-f. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada peme- aturan daerah tersebut tidak boleh lagi dimajukan dalam rintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional masa persidangan yang bersangkutan. di daerah; Setiap rancangan peraturan daerah diharuskan diba-g. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama has bersama-sama antara DPRD proinsi dengan gubernur. internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah; Bahkan ditentukan pula bahwa DPRD juga dapat mengambilh. meminta laporan keterangan pertanggungjawaban inisiatif atau prakarsa untuk mengajukan rancangan per- kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan aturan daerah. Jika rancangan peraturan daerah inisiatif daerah; DPRD itu tidak disetujui oleh gubernur, maka rancangani. membentuk panitia pengawas pemilihan kepala dae- peraturan daerah itu juga tidak dapat dimajukan lagi dalam rah; masa persidangan yang bersangkutan. Artinya, kedudukanj. melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD DPRD dalam proses pembentukan peraturan daerah dapat dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah; dikatakan sangat kuat. Akan tetapi, meskipun demikian,k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama lembaga DPRD tetap tidak dapat disebut sebagai pembentuk antardaerah dan dengan pihak ketiga yang membebani peraturan daerah secara eksklusif. Pembentuk peraturan masyarakat dan daerah. daerah itu tetap adalah kepala pemerintah daerah dan DPRD Di samping itu, oleh undang-undang ditambahkan yang secara bersama-sama merupakan satu kesatuan insti-pula bahwa selain tugas dan wewenang sebagaimana dimak- tusi pemerintahan daerah proinsi sebagaimana dimaksudsud di atas, DPRD melaksanakan tugas dan wewenang lain oleh Pasal 18 ayat (6) UUD 1945.yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.17 Artin- Namun demikian, Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 itu me-ya, selain ke-11 jenis tugas dan wewenang yang tersebut pada mang tidak memastikan siapa yang lebih utama perannyaPasal 42 ayat (1) itu, tugas dan wewenang DPRD masih dapat Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437). 22 Pasal 27 yat (1) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerahditambah lagi dengan peraturan perundang-undang. (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan
  • 164. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 298 Pasca Reformasi Daerah 299dalam proses pembentukan peraturan daerah itu. Baik UU penyusunan norma-norma hukum yang dituangkan dalamNo. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah maupun bentuk peraturan tertulis terus tumbuh menjadi peker-UU No. 10 Tahun 2005 tentang Pembentukan Peraturan jaan teknis yang kadang-kadang tidak memuat soal-soalPerundang-Undangan sama-sama menekankan segi ke- yang memerlukan pertarungan politik sama sekali. Tentubersamaan antara kepala daerah dengan DPRD, baik di ada juga jenis-jenis peraturan yang sangat sarat dengantingkat proinsi maupun di tingkat kabupaten/kota. Akan kepentingan politik. Tetapi banyak juga peraturan yangtetapi, dalam kenyataan praktek di lapangan, apa yang perlu dibutuhkan karena soal-soal teknis. Oleh karena itu, bagidiatur dan kapan hal itu perlu diatur serta bagaimana men- DPRD sebagai lembaga parlemen di tingkat lokal, tidak ter-gaturnya sangat banyak ditentukan oleh informasi, keahlian, lalu penting untuk mengutamakan fungsi legislasi daripadadan sarana penunjang lainnya. Yang lebih mengetahui dan fungsi pengawasan. Justru fungsi kontrol atau pengawasanmenguasai ketiga hal ini tentunya adalah aparat pemerintah itulah yang sudah semestinya diutamakan di semua daerahdaerah. proinsi dan daerah kabupaten/kota. Menurut Pasal 51 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 Oleh karena itu, meskipun DPRD mempunyai fungsitentang Pemerintahan Daerah, DPRD proinsi beranggota- legislatif, tetapi dengan fungsinya itu tidak berarti kedu-kan 35 sampai dengan 75 orang. Anggota DPRD provinsi dukannya harus dikatakan sebagai satu-satunya lembagadibagi menjadi empat komisi. Bagi DPRD yang beranggota- pembentuk peraturan daerah. Sudah seharusnya fungsikan lebih dari 75 orang, maka jumlah komisi yang dapat legislatif yang utama (primary legislator) tetap berada didibentuk sebanyak lima komisi. tangan kepala pemerintah daerah, sedangkan fungsi legis- DPRD proinsi dan apalagi DPRD kabupaten/kota latif yang ada pada DPRD hanya dapat disebut sebagai fungsiyang terdiri atas para politisi lokal yang hanya dipersyarat- legislatif yang bersifat sekunder atau auxiliary. Sebabnya,kan minimum lulusan SLTA, dan hanya bekerja untuk masa informasi, keahlian, dan sumber daya memang dikuasaikerja lima tahunan, tentu tidak dapat diandalkan untuk oleh pemerintah, sehingga pemerintah daerahlah yang lebihmempersiapkan bahan rancangan dan data-data pendukung mengetahui apa, kapan, dan bagaimana sesuatu perlu dia-dalam proses pembentukan peraturan daerah itu melebih tur dengan peraturan daerah. Oleh karena itu, peran yangkemampuan yang dapat dilakukan oleh aparat pemerintah. diidealkan dari DPRD itu sebenarnya lebih merupakanOleh karena itu, peran yang perlu diperkuat dari DPRD peran lembaga kontrol daripada lembaga legislasi dalamadalah fungsinya sebagai pengontrol atau pengendali proses arti yang penuh.pembentukan peraturan itu daripada mengutamakan peran Sebagai lembaga kontrol, DPRD dapat menyatakansebagai inisiator. Bahwa hak untuk mengambil inisiatif setuju atau tidak setuju atas setiap ide penuangan sesuatumengajukan rancangan tetap ada di tangan DPRD dan para kebijakan publik menjadi peraturan daerah yang mengikatanggota DPRD haruslah diakui. Tetapi tidak dengan adanya untuk umum. Jika DPRD menganggap ada sesuatu yanghak inisiatif tersebut harus menjadikan DPRD sebagai lem- penting diatur tetapi pemerintah daerah lalai atau lambatbaga yang lebih utama daripada pemerintah daerah dalam mengaturnya, DPRD dapat mengambil inisiatif untuk menga-urusan penyusunan rancangan peraturan daerah. jukan rancangan peraturan daerah yang dianggap penting Lagi pula, dalam perkembangan praktek, pekerjaan itu, tetapi kata akhirnya tetap ada pada kepala pemerintah
  • 165. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 300 Pasca Reformasi Daerah 301daerah. Oleh karena itu, meskipun kedudukan keduanya umum.dapat dikatakan seimbang, tetapi kiranya tetap kuranglah Pasal 18 ayat (5) dan (6) juga menentukan bahwatepat untuk menyebut DPRD itu sebagai lembaga legislatif pemerintahan daerah kabupaten menjalankan otonomiatau lembaga pembentuk peraturan daerah dalam arti yang seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang olehsebenarnya. undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah Menurut pendapat saya, lebih tepat untuk tetap me- pusat. Pemerintahan daerah kabupaten berhak menetap-nyebut DPRD itu sebagai lembaga perwakilan rakyat dae- kan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untukrah, meskipun harus diakui ia mempunyai fungsi legislatif, melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.fungsi pengawasan, dan juga fungsi anggaran. Adanya ketiga Hanya saja, yang perlu diperhatikan adalah bahwafungsi itu, terutama fungsi legislatif atau fungsi di bidang subjek pemerintahan daerah itu, dalam hal ini satuanpembentukan peraturan daerah, tidak otomatis atau lantas pemerintahan daerah kabupaten dapat disebut sebagaimenyebabkan DPRD dapat disebut sebagai lembaga legis- subjek hukum yang tersendiri apabila satu pemerintahanlatif daerah. Karena, ternyata memang kepala pemerintah daerah kabupaten itu dilihat sebagai satu kesatuan yangdaerah yang disebut sebagai pemegang kekuasaan untuk mencakup jabatan bupati selaku kepala pemerintah daerahmembentuk peraturan daerah itu. Sebagai pemegang kekua- dan DPRD. Jika bupati dan DPRD disebut secara sendiri-saan berarti Gubernurlah yang merupakan pembentuk sendiri, maka subjek hukum kelembagaannya adalah bupatiperaturan daerah proinsi, bukan DPRD proinsi. dan DPRD itu. Karena itu, seperti juga di tingkat proinsi dan dae-A. Daerah Kabupaten rah kota, maka di tingkat pemerintahan daerah Kabupaten terdapat tiga subyek hukum yang masing-masing dapat1. Pemerintahan Daerah Kabupaten disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu (i) pemerintahan daerah kabupaten; (ii) bupati selaku kepala Seperti hal pemerintahan daerah proinsi, maka pemerintah daerah kabupaten; dan (iii) DPRD kabupaten.pemerintahan daerah kabupaten juga dapat disebut tersen- Ketiganya dapat disebut sebagai lembaga daerah atau lem-diri sebagai lembaga negara di daerah. Karena, subjek hu- baga negara di daerah.kum kelembagaan yang disebut secara eksplisit dalam Pasal18 ayat (2), (3), (5), (6), dan ayat (7) justru adalah pemerin- 2. Bupatitahan daerah yang meliputi kepala pemerintah daerah danDewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Kepala Daerah untuk pemerintahan daerah kabu- Dalam Pasal 18 ayat (2) dan (3) UUD 1945 jelas di- paten disebut bupati, dan wakilnya disebut wakil bupati.tentukan bahwa pemerintahan daerah kabupaten mengatur Di Jawa, istilah ini sudah dikenal sejak lama. Di Keratondan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas Yogyakarta dan Surakarta, jabatan pegawai keraton yangotonomi dan tugas pembantuan. Pemerintahan daerah paling tinggi juga disebut bupati.18 Karena itu, pada za-kabupaten memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ka- man kerajaan dahulu kala, para bupati di berbagai daerahbupaten yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan dalam wilayah kekuasaan keraton merupakan perpanjangan
  • 166. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 302 Pasca Reformasi Daerah 303tangan keraton. Tetapi, karena kekuatan dukungan yang penduduk hidup di desa dengan kultur dan mata pencahariandapat dikuasainya, kadang-kadang para bupati itulah yang perdesaan. Oleh karena itu, sudah seharusnya, pengaturanmenjadi pemberontak dan kemudian mendirikan kerajaan mengenai bupati dan kabupaten itu diorganisasikan atausendiri. Apalagi, setelah masuknya pengaruh penjajah Be- dilembagakan secara berbeda dari walikota dan pemerin-landa, para bupati inilah yang biasa didekati oleh penguasa tahan daerah kota. Sayangnya dalam pola berpikir UU No.Hindia Belanda untuk menggerogoti pengaruh kekuasaan 32 Tahun 2004 dan juga UU No. 22 Tahun 1999 ataupunkeraton. Karena itu, beberapa daerah kabupaten pernah bahkan dalam peraturan perundang-undangan yang ada se-tumbuh menjadi pusat-pusat kekuasaan tersendiri di masa belumnya, kedua struktur pemerintahan daerah kabupatenlalu. Bahkan sampai tahun 1940-an, masih ada bupati di dan kota ini selalu disamaratakan. Bahkan untuk hal-halJawa yang bersfifat turun temurun19. tertentu, pola pengaturan mengenai pemerintahan daerah Bupati sebagai kepala daerah tentu berbeda dari proinsi juga diperlakukan sama juga.Walikota yang merupakan kepala daerah kota. Kota, yang Sudah tentu, untuk hal-hal yang bersifat prinsip-dulunya disebut kotamadya, bagaimanapun adalah kota prinsip umum yang berlaku uniersal, penerapannya didengan segala ciri-ciri masyarakat perkotaan yang mesti di- semua struktur pemerintahan haruslah sama. Misalnya,pimpin dan dibangun oleh kepala daerah. Sedangkan daerah Pasal 19 ayat (1) dan (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentangkabupaten sebagian terbesarnya adalah daerah pedesaan. Pemerintahan Daerah20 menentukan bahwa penyelengga-Meskipun pusat kegiatan pemerintahan dipusatkan juga di ra pemerintahan adalah Presiden dibantu oleh satu orangkota, sebagai ibukota kabupaten, tetapi sebagian terbesar wakil presiden, dan oleh menteri negara. Sedangkanpenduduk kabupaten tinggal dan hidup di desa-desa. penyelenggara pemerintahan daerah adalah pemerintah Kalau kita bandingkan dengan struktur pemerintahan daerah dan DPRD. Pasal 20 ayat (1) menentukan bahwa pe-lokal di Perancis, dengan mudah kita dapat menjelaskan nyelenggaraan pemerintahan berpedoman pada Asas Umumperbedaannya. Di Perancis, tidak dikenal lagi adanya desa- Penyelenggaraan Negara yang terdiri atas:desa. Penduduk tinggal dan hidup seluruhnya di kota, dan a. asas kepastian hukum;memang semua komunitas masyarakat di sana hidup di b. asas tertib penyelenggara negara;kota-kota. Ada kota yang sangat kecil, ada yang kecil, ada c. asas kepentingan umum;juga kota yang sedikit lebih besar, di samping kota-kota d. asas keterbukaan;yang tergolong menengah dan kota besar. Malah, ada juga e. asas proporsionalitas;kota yang disebut metropolitan atau bahkan megapolitan. f. asas profesionalitas;Walhasil, semuanya adalah kota, dan semua pimpinannya g. asas akuntabilitas;disebut sebagai walikota. Mulai dari kota yang paling kecil h. asas efisiensi; dansampai ke kota yang paling besar dipimpin oleh seorang i. asas efektiitas.Walikota. Dalam menyelenggarakan pemerintahan, pemerintah Di Indonesia, justru sangat berbeda. Sebagian terbesar dan pemerintah daerah harus menggunakan asas desen-Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437). (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lem-23 Pasal 27 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah baran Negara Republik Indonesia No. 4437).
  • 167. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Lembaga Negara Lembaga 304 Pasca Reformasi Daerah 305tralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi sesuai den- n. membentuk dan menerapkan peraturan perundang-un-gan peraturan perundang-undangan. Dalam menyelenggara- dangan sesuai dengan kewenangannya; dankan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah, termasuk o. kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-juga pemerintah daerah kabupaten harus menggunakan undangan.asas otonomi dan tugas pembantuan. Pasal 21 menentukan Hak dan kewajiban daerah sebagaimana dimaksud dibahwa dalam menyelenggarakan otonomi, daerah termasuk atas harus diwujudkan dalam bentuk rencana kerja peme-daerah kabupaten dan kota mempunyai hak: mengatur rintahan daerah dan dijabarkan dalam bentuk pendapat-dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya; memilih an, belanja, dan pembiayaan daerah yang dikelola dalampimpinan daerah; mengelola aparatur daerah; mengelola sistem pengelolaan keuangan daerah. Pengelolaan keuangankekayaan daerah; memungut pajak daerah dan retribusi daerah tersebut ditentukan harus dilakukan secara efisien,daerah; mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber efektif, transparan, akuntabel, tertib, adil, patut, dan taatd