Your SlideShare is downloading. ×
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

Pengantar ilmu hukum_tata_negara.pdf

22,457

Published on

3 Comments
10 Likes
Statistics
Notes
  • ada yang jilid 2 gak nih?
       Reply 
    Are you sure you want to  Yes  No
    Your message goes here
  • gokil bang jampanx, w kira ngetop di youtube doang
    haha.. maju terus bang
       Reply 
    Are you sure you want to  Yes  No
    Your message goes here
  • Buku-buku terkait Hukum dan Konstitusi:
    1. Hukum Konstitusi
    2. Teori dan Hukum Konstitusi
    3. Kedudukan Hukum Komisi Negara di Indonesia
    4. Konstitualisme Demokrasi
    5. Demokrasi, HAM, dan Konstitusi
    6. Reformasi Hukum
    7. Teori Konstitusi dan Negara Demokrasi
    8. An Introduction to Indonesian Law
    9. Negara, Hukum dan Kebijakan Publik
    10. Hukum dan keadilan Masyarakat
    11. Pengantar Hukum Indonesia
    12. Hukum Administrasi Lingkungan
    13. Hukum Dagang
    14. Hukum Pelayanan Publik
    15. Hukum Aliran Sesat
    16. Pembaharuan Hukum Pemerintah Desa
    17. Ancaman Pidanan Mati
    18. Praktek Peradilan Perdata
    19. Praktek Peradilan Pidana
    20. Dinamika Politik Hukum
    21. Peradilan Agama
    22. Amdal dan Jaminan Hukum
    23. Politik Hukum Amdal

    Lihat katalok di http://katalokintrans.blogspot.com/
       Reply 
    Are you sure you want to  Yes  No
    Your message goes here
No Downloads
Views
Total Views
22,457
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
5
Actions
Shares
0
Downloads
1,331
Comments
3
Likes
10
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. PENGANTAR ILMUHUKUM TATA NEGARA JILID ITIDAK DIPERJUALBELIKAN PersembahanMAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA i ii
  • 2. Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA JILID I Asshiddiqie, Jimly Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI Cetakan Pertama, Juli 2006 xvi + 381 hlm; 14 x 21 cm 1. Hukum Tata Negara 2. Konstitusi PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA JILID I Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang All right reserved Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie Cetakan Pertama, Juli 2006 Koreksi naskah: Muchamad Ali Safa’at dan Pan Mohamad Faiz Rancang Sampul : Abiarsya setting layout : Ery SP, M. Azis Hakim, Irvan A. Indeks : Subhan Hariri Penerbit: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Penerbit Mahkamah Konstitusi RISekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat 10110 Mahkamah Konstitusi RI Telp. (021) 3520173, 3520787 Ext. 213 Jakarta, 2006 www.mahkamahkonstitusi.go.id iii iv
  • 3. Hariri yang telah membuat indeks buku ini, dan semua DARI PENERBIT pihak yang turut membantu hingga terbitnya buku ini. Akhirnya, kami sampaikan selamat membaca dan semoga membawa manfaat bagi perkembangan ketata- negaraan di Indonesia. Pasca perubahan UUD 1945, Ilmu Hukum Tata Jakarta, Juli 2006Negara mengalami perkembangan yang sangat pesat. Sekretaris JenderalBerbagai perubahan ketatanegaraan mengharuskan ada- Mahkamah Konstitusi RInya pengkajian yang lebih luas dan mendalam. Apalagisaat ini norma-norma tersebut berada dalam proses kon- Janedjri M. Gaffarsolidasi untuk menyesuaikan sistem aturan dan sistemkelembagaan yang telah ada dan dibuat sebelum peru-bahan UUD 1945. Proses pelaksanaan norma-norma dasar dalamUUD 1945 dalam praktik membutuhkan wawasan danmedan pengalaman. Oleh karena itu diperlukan perspek-tif keilmuan yang merupakan sublimasi dari pengalamanberbagai negara sebagai kerangka dan alternatif pilihanpelaksanaan norma-norma dasar dalam UUD 1945. Berdasarkan pemikiran tersebut, Sekretariat Jen-deral dan Kepaniteraan MKRI menerbitkan buku yangmenjadi pintu masuk untuk mempelajari Ilmu HukumTata Negara ini. Buku karya Bapak Prof. Dr. JimlyAsshiddiqie, S.H. ini terdiri dari Jilid I dan Jilid II yangsesungguhnya merupakan satu kesatuan naskah. Denganpenerbitan buku ini diharapkan dapat ikut mendukungterwujudnya konstitusionalitas Indonesia dan budayasadar berkonstitusi. Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRImengucapkan terima kasih kepada Sdr. Muchamad AliSafaat dan Sdr. Pan Mohammad Faiz yang telah dengantekun membaca dan mengedit naskah buku ini, Sdr. ErySatria Pamungkas, M. Azis Hakim dan Irvan Aprialdiyang telah membantu me-lay out buku ini, Sdr. Subhan v vi
  • 4. mempengaruhi antara sistem konstitusi menjadi suatu KATA PENGANTAR keniscayaan. Dikotomi antara nasionalisme versus inter- nasionalisme sistem hukum dan konstitusi juga semakin tipis batasan-batasannya. Bahkan, karena perkembangan Uni Eropa yang semakin menguat tingkat kohesi dan in- tegrasinya, maka kedaulatan sistem hukum dan konsti-Bismilahhirrahmanirrahim, tusi masing-masing negara anggotanya juga semakin cair. Apalagi, sebagai akibat kuat dan luasnya pengaruh Buku ini saya persembahkan sebagai bahan kaji- gelombang liberalisme di hampir semua negara di dunia,an bagi para mahasiswa dan pemula, para dosen, pemer- peran pemerintah dan negara pada umumnya terus me-hati hukum, serta para peminat pada umumnya yang ter- nerus dituntut untuk dikurangi melalui kebijakan demo-tarik untuk mempelajari seluk-beluk mengenai hukum kratisasi, privatisasi, deregulasi, debirokratisasi, dan pe-tata negara sebagai ilmu pengetahuan hukum. Sebenar- majuan hak asasi manusia di semua sektor kehidupan.nya, banyak buku yang sudah ditulis oleh para ahli Akibatnya, format organisasi negara dan fungsi-fungsimengenai hal ini sebelumnya. Akan tetapi, di samping kekuasaan negara juga dipaksa oleh keadaan untuk ber-tidak dimaksudkan sebagai buku teks yang bersifat me- ubah secara mendasar.nyeluruh, pada umumnya buku-buku tersebut ditulis Kedua, setelah era reformasi, Negara Kesatuanpada kurun waktu sebelum reformasi. Oleh karena itu, Republik Indonesia (NKRI) juga telah mengalami per-buku-buku teks yang sampai sekarang masih dipakai ubahan yang sangat mendasar di hampir semua aspek-sebagai pegangan dalam perkuliahan hukum tata negara nya. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesiadi berbagai fakultas hukum di tanah air kita dewasa ini Tahun 1945 sebagai hukum dasar dan hukum tertinggisudah banyak yang ketinggalan zaman. dalam sistem hukum Indonesia telah mengalami per- Buku-buku dimaksud dapat dikatakan ketinggal- ubahan secara besar-besaran. Jumlah ketentuan yangan zaman, karena dua sebab utama. Pertama, dunia pa- tercakup dalam naskah UUD 1945 yang asli mencakup 71da umumnya di abad ke-21 sekarang ini telah berubah butir ketentuan. Sekarang, setelah mengalami empat kalisecara sangat mendasar, sehingga menyebabkan struktur perubahan dalam satu rangkaian proses perubahan daridan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga mengalami per- tahun 1999 sampai dengan tahun 2002, butir ketentuanubahan yang sangat significant apabila dibandingkan yang tercakup di dalamnya menjadi 199 butir. Dari ke-dengan masa-masa sebelumnya. Perubahan-perubahan 199 butir ketentuan itu, hanya 25 butir ketentuan yangmendasar itu tidak hanya terjadi di lapangan perekono- berasal dari naskah asli yang disahkan oleh Panitia Persi-mian global, tetapi juga di bidang kebudayaan dan di apan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal 18bidang sosial politik yang mau tidak mau telah pula Agustus 1945. Selebihnya, yaitu sebanyak 174 butirmempengaruhi format dan fungsi kekuasaan di hampir ketentuan, dapat dikatakan merupakan ketentuan yangsemua negara di dunia. baru sama sekali. Dikarenakan perubahan-perubahan yang bersifat Banyak pihak yang merasa kecewa atau bahkanglobal atau mondial itu, hubungan saling pengaruh menentang perubahan secara besar-besaran dan menda- vii viii
  • 5. sar tersebut. Bahkan di kalangan guru besar hukum tata Oleh karena luasnya masalah yang perlu dibahas,negara sendiri banyak juga yang terlibat dalam gerakan saya sengaja membagi dua buku ini menjadi (i) Pengan-politik yang berusaha untuk mengubah atau bahkan me- tar Ilmu Hukum Tata Negara, dan (ii) Pengantar Hukumngembalikan hasil perubahan yang sudah ditetapkan itu Tata Negara Indonesia. Buku pertama adalah pengantarke naskah UUD 1945 yang asli sebagaimana disahkan pa- bagi kajian hukum tata negara pada umumnya sebagaida tahun 1945. Namun, terlepas dari perbedaan-perbeda- satu cabang ilmu pengetahuan hukum. Materi buku per-an pendapat yang demikian, naskah Undang-Undang tama inilah yang biasa disebut sebagai Hukum Tata Ne-Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sudah gara Umum. Sedangkan buku yang kedua berkenaan de-berubah dan perubahannya itu sudah disahkan secara ngan materi Hukum Tata Negara Positif yang berlaku dikonstitusional. Oleh karena itu, sekarang bukan lagi sa- Indonesia. Oleh karena banyaknya materi yang penting,atnya untuk menyatakan setuju atau tidak setuju. Akan maka pada Buku kedua ini juga diberi judul “Pengantartetapi, sekarang adalah saatnya untuk melaksanakan Hukum Tata Negara Indonesia”, karena sifatnya hanyasegala ketentuan UUD 1945 pasca perubahan itu secara sebagai pengantar saja. Artinya, bagi mereka yang ber-konsekuen. minat untuk mengkaji materi tertentu secara lebih men- Jikapun perbedaan pendapat yang terjadi dapat dalam lagi, perlu membaca buku yang tersendiri me-dikembangkan dalam tataran ilmiah, maka tentunya per- ngenai hal-hal dimaksud. Karena luasnya pembahasanbedaan-perbedaan itu justru dapat memperkaya pers- dalam buku pertama, maka buku pertama tersebutpektif bagi perkembangan ilmu hukum tata negara posi- dibagi menjadi dua Jilid. Buku ini adalah Jilid I yangtif di Indonesia. Akan tetapi, para jurist dan para calon khusus membahas masalah bidang Ilmu Hukum Tatajurist di bidang hukum tata negara harus pula mema- Negara mulai dari sisi definisi, metode, hingga padahami bahwa norma hukum dasar sebagai hukum yang pergeseran dalam orientasinya.tertinggi sebagaimana tertuang dalam ketentuan UUD Namun sebenarnya, buku mengenai apa saja yangNegara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sah dan berkenaan dengan buku Hukum Tata Negara, baik yangmengikat secara konstitusional sejak ditetapkan. Oleh bersifat umum ataupun yang bersifat positif, sangat tera-karena itu, sistem hukum dan ketatanegaraan Indonesia sa masih sangat kurang di Indonesia. Terlebih lagi, buku-pasca Perubahan UUD 1945 harus pula berubah secara buku yang sengaja diabdikan untuk membahas hukummendasar sesuai dengan tuntutan baru UUD 1945. Ber- tata negara sebagai ilmu pengetahuan di antara sedikitsamaan dengan itu, buku-buku teks dan buku-buku buku tentang hukum tata negara, pada umumnya hanyapelajaran lainnya yang berkenaan dengan sistem hukum membahas mengenai hukum tata negara positif yangdan ketatanegaraan Indonesia dewasa ini juga harus di- berlaku di Indonesia. Sangat sedikit yang secara khususubah dan disesuaikan secara besar-besaran pula. Oleh membahas teori umum tentang hukum tata negara. Olehsebab itulah, buku ini dipersembahkan dengan harapan sebab itu, saya berusaha mengisi kekosongan tersebutagar dapat membantu para mahasiswa, para dosen, dan dengan menerbitkan buku ini sebagaimana mestinya.para peminat pada umumnya yang berusaha untuk me- Lahirnya buku ini tentunya juga atas dukunganmahami segala seluk-beluk hukum tata negara sebagai dan keterlibatan dari berbagai pihak. Untuk itu sayasatu cabang ilmu pengetahuan hukum. ucapkan terima kasih kepada seluruh pihak yang telah ix x
  • 6. ikut membidani dalam penyusunan buku ini. Besar ha-rapan saya bahwa kiranya buku ini dapat dijadikansebagai salah satu buku pedoman Hukum Tata Negarabagi siapapun. Syukur-syukur buku ini dapat pula dija-dikan sebagai buku pegangan bagi setiap mahasiswaFakultas Hukum dalam mempelajari seluk-beluk ilmuhukum tata negara. Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa memberkati kitasemua. Amiin. Jakarta, Juli 2006 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. xi xii
  • 7. DAFTAR ISI 3. Hukum Tata Negara dan Ilmu Negara ∼ 46 4. Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara ∼ 50 5. Hukum Tata Negara dan Hukum Internasional Publik ∼ 65Dari Penerbit ∼ v 6. Kecenderungan Hukum Tata Negara,Kata Pengantar ∼ vii Hukum Administrasi Negara, danDaftar Isi ∼ xiii Hukum Internasional Publik ∼ 66 D. Objek dan Lingkup Kajian BAB I Hukum Tata Negara ∼ 70 PENDAHULUAN E. Objek Dan Lingkup KajianA. Latar Belakang ∼ 1 Hukum Administrasi Negara ∼ 80B. Ruang Lingkup Pembahasan ∼ 7 BAB IIIC. Pendekatan Pembahasan ∼ 8 KONSTITUSI SEBAGAI OBJEK KAJIAN HUKUM TATA NEGARA BAB II DISIPLIN ILMU A. Sejarah Konstitusi ∼ 89 HUKUM TATA NEGARA 1. Terminologi Klasik: Constitutio, Politeia,A. Negara sebagai Objek dan Nomoi ∼ 89 2. Warisan Yunani Kuno Ilmu Pengetahuan ∼ 11 (Plato dan Aristoteles) ∼ 95B. Ilmu Hukum Tata Negara ∼ 15 3. Warisan Cicero (Romawi Kuno) ∼ 102 1. Peristilahan ∼ 15 4. Warisan Islam: Konstitusionalisme dan 2. Definisi Hukum Tata Negara ∼ 23 Piagam ∼ 106 3. Hukum Tata Negara Formil dan Materiel ∼ 37 5. Gagasan Modern: Terminologi Konstitusi ∼ 113 4. Hukum Tata Negara Umum dan B. Arti dan Pengertian Konstitusi ∼ 119 Hukum Tata Negara Positif ∼ 39 C. Nilai dan Sifat Konstitusi ∼ 135 5. Hukum Tata Negara Statis dan Dinamis ∼ 41C. Keluarga Ilmu Hukum 1. Nilai Konstitusi ∼ 135 Kenegaraan ∼ 42 2. Konstitusi Formil dan Materiil ∼ 137 1. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan 3. Luwes (Flexible) atau Kaku (Rigid) ∼ 142 Pada Umumnya ∼ 42 4. Konstitusi Tertulis dan Tidak Tertulis ∼ 148 2. Hukum Tata Negara dan Ilmu Politik D. Tujuan dan Hakikat Konstitusi ∼ 149 serta Ilmu Sosial Lainnya ∼ 44 xiii xiv
  • 8. BAB IV 1. Peradilan Tata Negara ∼ 332 SUMBER HUKUM TATA NEGARA 2. Pengujian KonstitutionalitasA. Sumber Hukum Tata Negara ∼ 151 Undang-Undang ∼ 335 3. Sengketa Kewenangan Konstitusional 1. Pengertian Sumber Hukum ∼ 151 Lembaga Negara ∼ 336 2. Sumber Hukum Tata Negara ∼ 158 3. Contoh Sumber Hukum Tata Negara 4. Pembubaran Partai Politik ∼ 338 Inggris ∼ 182 5. Perselisihan Hasil Pemilu ∼ 339 4. Sumber Hukum Primer, Sekunder, dan 6. Pemakzulan Presiden dan/atau Tertier ∼ 193 Wakil Presiden ∼ 341 7. Kebutuhan akan SarjanaB. Sumber Hukum Tata Negara Indonesia ∼ 197 Hukum Tata Negara ∼ 342 1. Sumber Materiel dan Formil ∼ 197 2. Peraturan Dasar dan Norma Dasar ∼ 199 Daftar Pustaka ∼ 349 3. Peraturan Perundang-undangan ∼ 202 Daftar Indeks ∼ 369 4. Konvensi Ketatanegaraan ∼ 228 Tentang Penulis ∼ 377 5. Traktat (Perjanjian) ∼ 230C. Konvensi Ketatanegaraan ∼ 236 1. Hakikat Konvensi Ketatanegaraan ∼ 236 2. Pengakuan Hakim terhadap Konvensi (Judicial Recognition) ∼ 249 3. Fungsi Konvensi Ketatanegaraan ∼ 254 4. Beberapa Contoh Konvensi di Indonesia ∼ 256 BAB V PENAFSIRAN DALAM HUKUM TATA NEGARAA. Penafsiran dan Anatomi Metode Tafsir ∼ 273B. Hermeneutika Hukum ∼ 308 BAB VI PRAKTIK HUKUM TATA NEGARAA. Pergeseran Orientasi Politis ke Teknis ∼ 315B. Lahan Praktik Hukum Tata Negara ∼ 323C. Praktik Peradilan Tata Negara ∼ 332 xv xvi
  • 9. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I BAB I hidup. Karena tidak ada orang yang mampu hidup hanya PENDAHULUAN dengan mengandalkan kemampuan menulis. Oleh karena itu, buku yang bermutu juga menjadi sangat kurang jumlahnya. Kata kuncinya tidak lain adalah bahwa konsumen dan konsumsi buku di masya-A. Latar Belakang rakat kita masih sangat tipis jumlahnya, sehingga tidak dapat menggerakkan roda industri buku untuk dapat Terdapat tiga hal yang melatarbelakangi penu- tumbuh sehat. Untuk itu, sebagai seorang guru dalamlisan buku ini. Pertama, dunia pustaka di tanah air sa- pendidikan hukum yang kebetulan mendapat keperca-ngat miskin dengan buku-buku yang berisi informasi yaan menjadi Ketua Mahkamah Konstitusi, di tengah ke-yang luas dan mendalam dengan perspektif yang bersifat sibukan kerja sehari-hari, saya merasa bertanggungalternatif. Informasi dan hasil analisis kritis mengenai jawab secara moral untuk terus menulis buku untukberbagai soal dalam bidang ilmu hukum tata negara kepentingan mahasiswa dan masyarakat peminat lain-dalam buku ini merupakan alternatif pilihan terhadap nya.semua buku dan karya yang sudah ada selama ini. Ka- Ketiga, perkembangan ketatanegaraan Indonesiadang-kadang buku-buku yang tersedia hanyalah buku sendiri sesudah terjadinya reformasi nasional sejak ta-yang berisi kumpulan peraturan perundang-undangan di hun 1998 yang kemudian diikuti oleh terjadinya Peruba-bidang politik dan ketatanegaraan dengan tambahan han UUD 1945 secara sangat mendasar sebanyak empatkomentar dan catatan yang serba sumir, tanpa keda- kali, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002, telahlaman analisis dengan berbasis teori-teori yang telah mengubah secara mendasar pula cetak biru (blue-print)berkembang pesat di lingkungan negara-negara maju. ketatanegaraan Indonesia di masa yang akan datang.Oleh karena itu, buku dengan kedalaman pengertian ten- Oleh karena itu, diperlukan banyak buku baru yangtang berbagai aspek ilmiah tentang hukum tata negara dapat menggambarkan perspektif-perspektif baru itu,sungguh diperlukan. tidak saja di dunia teori, tetapi juga di bidang hukum Kedua, dari segi jumlahnya, buku-buku yang ter- positif yang sekarang berlaku.sedia di perpustakaan dan di toko buku juga sangat ter- Sampai sekarang, pemasyarakatan UUD 1945batas. Oleh sebab itu, dibutuhkan lebih banyak buku pasca Perubahan Keempat relatif masih sangat terbatas.untuk mendorong peningkatan pengkajian-pengkajian Padahal, isinya telah mengalami perubahan lebih dariyang lebih intensif oleh para mahasiswa dan peminat 300 persen. Sebagai gambaran, sebelum diadakan Peru-masalah ketatanegaraan. bahan, naskah UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan ayat Budaya baca di kalangan masyarakat kita sangat- atau pasal. Akan tetapi sekarang, setelah mengalami 4lah lemah, dan demikian pula budaya menulis juga sa- (empat) kali perubahan, ketentuan yang terkandung dingat terbatas, apalagi untuk menjadi penulis buku-buku dalamnya menjadi 199 butir. Dari rumusan ketentuanyang bermutu. Menjadi penulis yang baik saja pun yang asli, hanya tersisa 25 butir saja yang sama sekalisekarang ini belumlah dapat dijadikan andalan untuk tidak berubah. Sedangkan selebihnya, yaitu 174 butir, sama sekali merupakan butir-butir ketentuan baru dalam 1 2
  • 10. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IUUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Artinya, sering terjebak dalam keinginannya sendiri mengenaimeskipun namanya masih menggunakan nama lama de- apa yang semestinya diatur, bukan apa yang dikehendakingan penegasan kembali dengan nama resmi “Undang- oleh peraturan itu sendiri. Para sarjana hukum kita cen-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”, derung bersikap sebagai politisi hukum daripada ber-tetapi isinya sudah lebih dari 300 persen baru. Untung- sikap sebagai jurist. Perhatian para sarjana hukum keba-lah bahwa pembukaannya tidak mengalami perubahan, nyakan tertuju kepada politik hukum (legal policy) dari-dan naskah standar yang dijadikan pegangan dalam pada norma hukum itu sendiri. Para sarjana hukum,melakukan perubahan itu adalah naskah UUD 1945 se- apalagi di kalangan aktivis di lapangan, para advokat,bagaimana Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dengan demi- ataupun para dosen yang terlibat aktif sebagai pengamat,kian, meskipun isinya sudah mengalami perubahan lebih cenderung bertindak sebagai sarjana patriotis yang ingindari 300 persen, tetapi jiwanya tetap jiwa proklamasi, memperjuangkan nilai agar dapat turut memperbaikidan orisinalitas ideologinya tetap terpelihara sesuai nas- hukum.kah aslinya yang diwarisi dari tahun 1945. Kecenderungan demikian biasanya dibungkus Namun, sebagai akibat dari perubahan yang pula oleh alasan yang bersifat pseudo-ilmiah, dengansangat mendasar dan bersifat besar-besaran itu, tidak mendasarkan diri pada teori-teori ilmiah yang secaraada jalan lain, harus ada upaya bersengaja untuk salah kaprah dipergunakan. Misalnya, dikatakan bahwamenyebarluaskan pengertian-pengertian baru dalam sarjana hukum tidak boleh berpikir dogmatis-positi-UUD 1945, terutama di kalangan para calon ahli hukum vistik, atau sarjana hukum sudah seharusnya mengu-sendiri, yaitu para mahasiswa hukum di seluruh tanah tamakan perasaan keadilan yang hidup dalam masya-air. Untuk itu, penulisan buku ini termasuk dalam rakat, sehingga tidak perlu terpaku kepada bunyi teks.rangka kebutuhan yang amat mendesak mengenai pe- Padahal, ukuran perasaan keadilan itu sangat relatif danmasyarakatan kesadaran akan konstitusi “baru” In- cenderung menyebabkan penerapan hukum menjadi sa-donesia, yaitu UUD Negara Republik Indonesia Tahun ngat dipengaruhi oleh faktor-faktor kekuatan politik ma-1945 pasca perubahan. Banyak kalangan dosen dan joritarian.bahkan banyak pula para guru besar hukum tata negara Apabila dipandang dari segi kebutuhan akansendiri serta para ahli hukum pada umumnya yang pembaruan hukum di negara kita yang dewasa ini sedangbelum sungguh-sungguh memahami pengertian-penger- berubah menjadi lebih demokratis dan berkeadilan, haltian baru dalam substansi perubahan yang terjadi dalam itu tentu merupakan fenomena yang baik dan positif.Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Ta- Upaya melakukan perombakan memerlukan sikap kritishun 1945. dari banyak kalangan, terutama dari kalangan para ahli Lagi pula, di kalangan para sarjana hukum Indo- hukum sendiri. Namun, kebiasaan semacam itu jikanesia sejak dulu, terdapat pula kebiasaan buruk menge- tidak terkendali, justru dapat menyebabkan terjadinyanai cara berpikir politis tentang hukum. Para sarjana hu- destabilisasi dan disharmoni dalam diskursus publikkum sering berpikir mengenai apa yang ia inginkan de- (public discourse) yang pada gilirannya menyebabkanngan suatu ketentuan hukum, bukan apa yang diingin- semakin kacaunya tertib hukum nasional kita.kan oleh perumusan norma hukum itu sendiri. Orang 3 4
  • 11. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Demikian pula dalam memahami ketentuan un- ngertian-pengertian lama yang sudah tidak cocok lagidang-undang dasar, sarjana hukum banyak yang tidak untuk dijadikan pegangan ilmiah.berusaha memahami apa yang terkandung di dalam Misalnya saja, teori mengenai susunan organisasiUUD 1945, melainkan mengajukan pikirannya sendiri negara yang selama berabad-abad dipahami terdiri atasyang seharusnya ada dalam UUD 1945. Pikiran dan ha- tiga kemungkinan bentuk, yaitu negara kesatuan (uni-rapannya itulah yang dijadikan bahan dalam memahami tary state atau eenheidsstaat), negara serikat atau fede-apa yang diatur dalam pasal-pasal UUD 1945. Akibatnya, ral (bondstaat), dan negara konfederasi (confederation).yang berkembang di antara para ahli hukum bukanlah Sekarang kita menyaksikan terbentuknya wadah Unipengertian-pengertian yang terkandung di dalam Eropa (European Union) di antara negara-negara Eroparumusan-rumusan naskah UUD 1945, melainkan apa Bersatu yang dari waktu ke waktu terus menguat derajatyang mereka setuju atau yang mereka ingin untuk integrasinya menjadi suatu komunitas kenegaraan yangdirumuskan dalam naskah UUD 1945. sama sekali tidak dapat dikategorikan sebagai salah satu Hal inilah sebenarnya yang membedakan seorang dari ketiga bentuk susunan organisasi negara tersebut diilmuwan hukum dari seorang politisi hukum. Norma hu- atas.kum bagi jurist dan ilmuwan hukum adalah apa adanya Kelima, sebagai akibat dari gelombang globalisasi(das sein), sedangkan bagi para politisi hukum me- ekonomi dan kebudayaan umat manusia, meluas pularupakan norma yang seharusnya (das sollen). Para jurist hubungan saling pengaruh mempengaruhi mengenailebih mengutamakan norma hukum yang mengikat atau pola-pola kehidupan bernegara dan aspek-aspek ketata-ius constitutum, sedangkan para politisi hukum lebih negaraan di berbagai negara, sehingga hukum tata ne-menekankan ius constituendum atau hukum yang dicita- gara sebagai bidang ilmu pengetahuan juga tidak lagicitakan. Kebiasaan demikian itu pada gilirannya dapat terkungkung dalam ruang-ruang nasionalisme normasemakin mempersulit upaya kita untuk memasya- konstitusi masing-masing negara. Para mahasiswa hu-rakatkan kesadaran dan menyebarluaskan pengertian- kum harus menangkap pula kecenderungan baru dimanapengertian baru dalam Undang-Undang Dasar 1945 pas- hukum tata negara sebagai bidang hukum yang bersifatca Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga, dan Perubahan internal suatu negara mulai menyatu atau setidaknyaKeempat. saling pengaruh mempengaruhi dengan bidang kajian Keempat, keadaan dunia dewasa ini juga telah hukum internasional publik. Hukum tata negara meluasmengalami perubahan yang sangat pesat dan mendasar, dari sempitnya orientasi selama ini yang hanya bersifatapabila dibandingkan dengan keadaan di masa-masa lalu internal ke arah orientasi eksternal, sehingga ilmu hu-pada abad ke-20. Kehidupan kenegaraan di seluruh du- kum tata negara di samping harus dipelajari sebagai bi-nia dewasa ini juga berubah dengan sangat fundamental dang ilmu hukum tata negara positif, juga harussehingga teori-teori dan konsep-konsep hukum yang dipelajari sebagai bidang ilmu hukum tata negara umum.berlaku di masa lalu juga banyak yang menjadi tidak Hukum tata negara positif hanya berkisar kepadarelevan lagi dengan kebutuhan zaman sekarang. Demi- norma-norma hukum dasar yang berlaku di satu negara,kian pula halnya dengan bidang hukum tata negara, sedangkan hukum tata negara umum mempelajari jugabanyak sekali konsep-konsep baru yang muncul dan pe- fenomena hukum tata negara pada umumnya. Hukum 5 6
  • 12. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid ITata Negara Positif hanya mempelajari hukum yang mendalam mengenai berbagai aspek hukum tata negaraberlaku di Indonesia saja dewasa ini. Tetapi Hukum Tata sebagai bidang ilmu pengetahuan hukum. Di dalamnyaNegara Umum mempelajari gejala-gejala ilmiah hukum dapat saja tercakup pula aspek-aspek hukum tata negaratata negara pada umumnya. Oleh karena itu, judul yang positif yang berlaku di Indonesia, tetapi hal itu bukanlahdipilih untuk buku ini bukanlah “Pengantar Hukum Tata menjadi muatan utamanya.Negara Indonesia”, melainkan “Pengantar Ilmu Hukum Sebagai buku Pengantar, maka tentulah tidak se-Tata Negara” saja. mua aspek pengantar itu akan diuraikan di sini. Dalam buku ini, hanya diuraikan beberapa aspek pembahasanB. Ruang Lingkup Pembahasan yang berkenaan dengan (i) disiplin ilmu hukum tata negara sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan hu- Buku ini dimaksudkan sebagai bacaan bagi maha- kum kenegaraan, (ii) gagasan umum tentang konstitusi,siswa Strata-1 dan para pemula yang ingin mengetahui (iii) sumber-sumber hukum tata negara atau the laws ofmengenai garis besar ruang lingkup ilmu pengetahuan the constitution, (iv) konvensi ketatanegaraan atau thehukum yang dinamakan ilmu Hukum Tata Negara. Oleh conventions of the constitution, dan (v) metode-metodekarena itu buku ini diberi judul “Pengantar Ilmu Hukum penafsiran yang dikenal dalam hukum tata negara; sertaTata Negara”. Dari judul ini, pertama dapat diketahui (vi) berbagai aspek mengenai praktik hukum tata negara.bahwa buku ini hanyalah merupakan bagian pengantar Dengan demikian, dalam buku ini, belumuntuk pengkajian yang lebih mendalam mengenai ilmu diuraikan mengenai persoalan-persoalan pokok yanghukum tata negara. Artinya, yang dibahas dalam buku ini biasa dibahas dalam ilmu hukum tata negara, sepertibarulah kulit atau hal-hal yang belum merupakan sub- bentuk dan susunan organisasi negara, fungsi-fungsistansi pokok ilmu hukum tata negara itu. Pada jilid I ini kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial, sistembelum dibahas mengenai prinsip-prinsip dasar dalam kepartaian dan pemilihan umum, kewarganegaraan, danhukum tata negara seperti konsep pembatasan ke- sebagainya. Pada saatnya, hal-hal yang dimaksud itukuasaan dan implikasinya terhadap struktur kekuasaan akan dibahas dalam Jilid II.yang biasanya dibagi dalam cabang-cabang legislatif,eksekutif, dan yudisial, yang akan dibahas pada jilid II. C. Pendekatan PembahasanBuku ini benar-benar baru bersifat pengantar ke arahstudi yang lebih mendalam mengenai materi ilmu hukum Dalam menyusun buku ini, penulis sangat me-tata negara itu. nyadari bahwa banyak buku-buku teks yang biasa Kedua, dalam judul ini, juga tergambar bahwa isi dipakai sehari-hari sebagai buku wajib oleh mahasiswabuku ini merupakan pengantar terhadap kajian ilmu dan dosen hukum di tanah air kita, banyak yang sudahhukum tata negara yang bersifat umum, yang tidak ha- ketinggalan atau obsolete. Akan tetapi, saya sendiri tidaknya terbatas kepada hukum tata negara positif, dalam ar- bermaksud meniadakan atau menafikan sumbangan ya-ti hukum tata negara Indonesia yang dewasa ini sedang ng telah diberikan oleh buku-buku tersebut sebelumnya.berlaku. Oleh karena itu, lingkup pembahasan dalam Buku-buku lama itu menurut saya masih tetap bergunabuku ini bersifat mengantarkan studi yang lebih luas dan 7 8
  • 13. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idan bagi mereka yang memilikinya masih tetap dapatmenggunakannya sebagai bahan perbandingan. Misalnya saja, di lingkungan Fakultas HukumUniversitas Indonesia, buku karya Mohammad Kusnardidan Harmaily Ibrahim (keduanya sudah almarhum)dengan judul “Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia”masih terus dipakai sebagai buku pegangan mahasiswasampai sekarang. Isinya jelas sudah sangat banyak ke-tinggalan, tetapi tetap penting untuk dijadikan peganganbagi dosen dan mahasiswa. Bahkan, oleh sebab itu, bukuini juga ditulis dengan berpatokan pada apa yang ditulisoleh Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim tersebut.Dengan demikian, buku teks yang lama ini tidak perlu se-luruhnya dihapuskan, karena banyak bagian yang masihtetap dapat dipakai sampai sekarang. Hanya saja, jika buku teks lama ini dibaca tanpadilengkapi dengan buku baru, pemahaman pembacanyadapat tergelincir kepada kesalahan fatal. Banyak sekalipengertian-pengertian baru yang telah berubah secarafundamental baik karena pengaruh perubahan global,nasional, regional, maupun perubahan yang bersifat lo-kal. Semua itu memerlukan keterangan-keterangan danpenjelasan-penjelasan baru yang hanya dapat dibaca da-lam buku-buku yang baru pula. Di samping itu, pembahasan dalam buku ini tidakdilakukan semata-mata secara normatif ataupun menu-rut peraturan hukum positif, melainkan melalui des-kriptif-analitis. Pembahasan dilakukan melalui pendes-kripsian pendapat ahli mengenai persoalan yang dibahasdengan contoh-contoh yang dipraktikkan di berbagai ne-gara. Baru setelah itu, pembahasan dikaitkan pula de-ngan pengalaman praktik ketatanegaraan di Indonesia. 9 10
  • 14. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I BAB II “No independent political society can be termed as state DISIPLIN ILMU HUKUM TATA NEGARA unless it professes to exercise both these functions; but no modern state of any importance contents itself with this narrow range of activity. As civilisationm becomes more complex, population increases and social conscienceA. Negara Sebagai Objek Ilmu Pengetahuan arises, the needs of the governed call for incresed attention; taxes have to be livied to meet these needs; Negara merupakan gejala kehidupan umat ma- justice must be administered, commerce regulated,nusia di sepanjang sejarah umat manusia. Konsep negara educational facilities and many other social servicesberkembang mulai dari bentuknya yang paling sederhana provided”.2sampai ke yang paling kompleks di zaman sekarang.Sebagai bentuk organisasi kehidupan bersama dalam Selanjutnya dikemukakan juga oleh ketigamasyarakat, negara selalu menjadi pusat perhatian dan sarjana Inggris tersebut:obyek kajian bersamaan dengan berkembangnya ilmupengetahuan umat manusia. Banyak cabang ilmu penge- “A fully developed modern state is expected to deal with atahuan yang menjadikan negara sebagai objek kajiannya. vast mass of social problems, either by direct activity orMisalnya, ilmu politik, ilmu negara, ilmu hukum ke- by supervision, or regulation. In order to carry out thesenegaraan, ilmu Hukum Tata Negara, Hukum Ad- functions, the state must have agents or organs through which to operate. The appointment or establishment ofministrasi Negara, dan ilmu Administrasi Pemerintahan these agents or organs, the general nature of their(Public Administration), semuanya menjadikan negara functions and powers, their relations inter and betweensebagai pusat perhatiannya. them and the private citizen, form a large part of the Namun demikian, apa sebenarnya yang diartikan constitution of a state”.3orang sebagai negara tentulah tidak mudah untuk di-definisikan. Meskipun diakui merupakan istilah yang su- Secara sederhana, oleh para sarjana sering diurai-lit didefinisikan, O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Pa- kan adanya 4 (empat) unsur pokok dalam setiap negara, 4tricia Leopold mengartikan negara atau state sebagai: yaitu (i) a definite territory, (ii) population, (iii) a “An independent political society occupying a defined Government, dan (iv) Sovereignity. Namun demikian, territory, the members of which are united together for untuk menguraikan pengertian negara dalam tataran the purpose of resisting external force and the preser- yang lebih filosofis, dapat pula merujuk kepada pendapat vation of internal order”.1 Hans Kelsen dalam bukunya “General Theory of Law and State”. 5 yang menguraikan pandangannya tentang Dikatakan pula oleh Phillips, Jackson, danLeopold: 2 Ibid., hal. 4-5. 3 Ibid., hal. 5. 4 A. Appadorai, The Substance of Politics, (India: Oxford University Press, 2005), hal. 11.1 5 O. Hood Phillips, Paul Jackson and Patricia Leopold, Constitutional and Hans Kelsen, General Theory of Law and State, (New York: Russel andAdministrative Law, 8th edition, (London: Sweet and Maxwell, 2001), hal. 4. Russel, 1961), hal. 188-191. 11 12
  • 15. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inegara atau state a juristic entity dan state as a politi- ma kajiannya. Sementara, ilmu Hukum Tata Negaracally organized society atau state as power. Elemen mengkaji aspek hukum yang membentuk dan yang di-negara menurut Kelsen mencakup: (i) The Territory of bentuk oleh organisasi negara itu. Ilmu politik melihatthe State, seperti mengenai pembentukan dan pembu- negara sebagai a political society dengan memusatkanbaran negara, serta mengenai pengakuan atas negara dan perhatian pada 2 (dua) bidang kajian, yaitu teori politikpemerintahan;6 (ii) Time Element of the State, yaitu wak- (political theory) dan organisasi politik (political organi-tu pembentukan negara yang bersangkutan; (iii) The zation). Ilmu Politik sebagai bagian dari ilmu sosial lebihPeople of the State, yaitu rakyat negara yang bersang- memusatkan perhatian pada negara sebagai realitaskutan; (iv) The Competence of the State as the Material politik. Seperti dikatakan oleh M.G. Clarke:Sphere of Validity of the National Legal Order, misalnya “... politics can only be understood through the bahaviouryang berkaitan dengan pengakuan internasional; (v) of its participants and that this behaviour is determinedConflict of Laws, pertentangan antar tata hukum; (vi) by ‘social forces’: social, economic, racial factions, etc”.9The so-called Fundamental Rights and Duties of theStates, soal jaminan hak dan kebebasan asasi manusia; Ilmu politik hanya dapat dimengerti melalui peri-dan (vii) The Power of the State, aspek-aspek mengenai laku para partisipannya yang ditentukan oleh kekuatan-kekuasaan negara.7 kekuatan sosial, ekonomi, kelompok-kelompok rasial, Negara sebenarnya merupakan konstruksi yang dan sebagainya. Lebih lanjut, Clarke menyatakan bahwadiciptakan oleh umat manusia (human creation) tentang legalisme itu bersifat redundant dalam studi ilmu politik,pola hubungan antar manusia dalam kehidupan berma- tetapi bahwa the rules of the constitution dan, lebih pen-syarakat yang diorganisasikan sedemikian rupa untuk ting lagi, struktur-struktur institutional pemerintahanmaksud memenuhi kepentingan dan mencapai tujuan negara, bukanlah hal yang relevan untuk dipersoalkanbersama. Apabila perkumpulan orang bermasyarakat itu dalam ilmu politik. Struktur kelembagaan negara itu,diorganisasikan untuk mencapai tujuan sebagai satu unit menurut Clarke, tidak mempunyai pengaruh yang berartipemerintahan tertentu, maka perkumpulan itu dapat perilakulah yang menjadi subjek utama dalam ilmu po-dikatakan diorganisasikan secara politik, dan disebut litik. 10 Orang boleh menerima begitu saja pendapatbody politic atau negara (state) sebagai a society politi- Clarke ini dalam kerangka studi ilmu politik, tetapi dically organized.8 lingkungan negara-negara yang sedang berkembang, Negara sebagai body politic itu oleh ilmu negara banyak studi ilmu sosial lainnya yang justru menunjuk-dan ilmu politik sama-sama dijadikan sebagai objek uta- kan gejala yang sebaliknya, yaitu bahwa peranan institusi6 9 Pengakuan atas suatu negara meliputi persoalan recognition of a community Pengantar M.G. Clarke sebagai editor buku C.F. Strong, Modern Politicalas a state, pengakuan de facto atau de jure, pengakuan dengan kekuatan Constitutions: An Introduction to the Comparative Study of Their Historyyang bersifat retroaktif, pengakuan melalui penerimaan oleh organisasi PBB, and Existing Forms, (London: Sidgwick & Jackson, 1973), hal.xvi. 10pengakuan terhadap pemerintahan dan pengakuan terhadap insurgents seba- Ibid. “What they are saying is not just that legalism is redundant in thegai a belligerent power. Ibid. hal. 221-231. study of politics, but that the rules of the constitution and, more important,7 Ibid., hal. 207-267. the institutional structures of government, are irrelevant because they don’t8 Appadorai, Op. Cit., hal. 3. significantly affect that behaviour which is the only subject worthy of study”. 13 14
  • 16. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikenegaraan itu justru sangat signifikan pengaruhnya disebut Constitutional Law. Dalam bahasa Belanda danterhadap perilaku politik warga masyarakat. Jerman, hukum tata negara disebut Staatsrecht, tetapi Bagi disiplin ilmu politik, pendapat Clarke itu dalam bahasa Jerman sering juga dipakai istilah verfas-tidak aneh. Bahkan, Robert Dahl dalam bukunya “Pre- sungsrecht (hukum tata negara) sebagai lawan perkataanface to Democratic Theory” (1956) juga menyatakan verwaltungsrecht (hukum administrasi negara).bahwa bagi para ilmuwan sosial yang lebih penting Dalam bahasa Belanda, untuk perkataan hukumadalah social not constitutional. 11 Ilmu politik lebih tata negara juga biasa dipergunakan istilah staatsrechtmengutakan dinamika yang terjadi dalam masyarakat atau hukum negara (state law). Dalam istilah staatsrechtdaripada norma-norma yang tertuang dalam konstitusi itu terkandung 2 (dua) pengertian, yaitu staatsrecht innegara. Hal itu tentunya sangat berbeda dari ke- ruimere zin (dalam arti luas), dan staatsrecht in engerecenderungan yang terdapat dalam ilmu hukum, khu- zin (dalam arti sempit). Staatsrecht in engere zin ataususnya ilmu hukum tata negara (constitutional law). Hukum Tata Negara dalam arti sempit itulah yang biasa-Dalam studi ilmu hukum tata negara (the study of the nya disebut Hukum Tata Negara atau Verfassungsrechtconstitution atau constitutional law), yang lebih di- yang dapat dibedakan antara pengertian yang luas danutamakan justru adalah norma hukum konstitusi yang yang sempit. Hukum Tata Negara dalam arti luas (inbiasanya tertuang dalam naskah undang-undang dasar. ruimere zin) mencakup Hukum Tata Negara (verfas-Di situlah letak perbedaan mendasar antara ilmu Hukum sungsrecht) dalam arti sempit dan Hukum AdministrasiTata Negara dari ilmu politik. Negara (verwaltungsrecht). 13 Prof. Dr. Djokosoetono lebih menyukai peng-B. Ilmu Hukum Tata Negara gunaan verfassungslehre daripada verfassungsrecht. Dalam berbagai kuliahnya yang dikumpulkan oleh salah1. Peristilahan seorang mahasiswanya, yaitu Harun Alrasid, pada tahun Ilmu Hukum Tata Negara adalah salah satu 1959, 14 dan diterbitkan pertama kali pada tahun 1982,cabang ilmu hukum yang secara khusus mengkaji Djokosoetono berusaha mengambil jalan tengah antarapersoalan hukum dalam konteks kenegaraan. Kita me- Carl Schmitt yang menulis buku Verfassungslehre danmasuki bidang hukum tata negara, menurut Wirjono Hermann Heller dengan bukunya Staatslehre. IstilahProdjodikoro, apabila kita membahas norma-norma hu- yang tepat untuk Hukum Tata Negara sebagai ilmu (con-kum yang mengatur hubungan antara subjek hukum stitutional law) adalah Verfassungslehre atau teori kons-orang atau bukan orang dengan sekelompok orang atau titusi. Verfassungslehre inilah yang nantinya akan men-badan hukum yang berwujud negara atau bagian dari jadi dasar untuk mempelajari verfassungsrecht, teru-negara. 12 Dalam bahasa Perancis, hukum tata negaradisebut Droit Constitutionnel atau dalam bahasa Inggris 13 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara11 Robert A. Dahl, Preface to Democratic Theory, (Chicago: University of Indonesia, cet. kelima, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FakultasChicago Press, 1956), hal. 83. Hukum Universitas Indonesia, 1983), hal. 22.12 14 Wirjono Prodjodikoro, Asas-Asas Hukum Tata Negara di Indonesia, cet. Djokosoetono, Hukum Tata Negara, Himpunan oleh Harun Alrasid,keenam, (Jakarta: Dian Rakyat, 1989), hal. 2. (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982). 15 16
  • 17. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itama mengenai hukum tata negara dalam arti positif, sebut, Hukum Konstitusi dipahami lebih sempit daripadayaitu hukum tata negara Indonesia. Hukum Tata Negara.17 Istilah “Hukum Tata Negara” dapat dianggap Perkataan “Hukum Tata Negara” berasal dari per-identik dengan pengertian “Hukum Konstitusi” yang kataan “hukum”, “tata”, dan “negara”, yang di dalamnyamerupakan terjemahan langsung dari perkataan Consti- dibahas mengenai urusan penataan negara. Tata yangtutional Law (Inggris), Droit Constitutionnel (Perancis), terkait dengan kata “tertib” adalah order yang biasa jugaDiritto Constitutionale (Italia), atau Verfassungsrecht diterjemahkan sebagai “tata tertib”. Tata negara berarti(Jerman). Dari segi bahasa, istilah Constitutional Law sistem penataan negara, yang berisi ketentuan mengenaidalam bahasa Inggris memang biasa diterjemahkan se- struktur kenegaraan dan substansi norma kenegaraan.bagai “Hukum Konstitusi”. Namun, istilah “Hukum Tata Dengan perkataan lain, ilmu Hukum Tata Negara dapatNegara” itu sendiri jika diterjemahkan ke dalam bahasa dikatakan merupakan cabang ilmu hukum yangInggris, niscaya perkataan yang dipakai adalah Con- membahas mengenai tatanan struktur kenegaraan,stitutional Law.15 Oleh karena itu, Hukum Tata Negara mekanisme hubungan antar struktur-struktur organ ataudapat dikatakan identik atau disebut sebagai istilah lain struktur kenegaraan, serta mekanisme hubungan antarabelaka dari “Hukum Konstitusi”.16 struktur negara dengan warga negara. Di antara para ahli hukum, ada pula yang ber- Hanya saja, yang dibahas dalam Hukum Tatausaha membedakan kedua istilah ini dengan me- Negara atau Hukum Konstitusi itu sendiri hanya terbatasnganggap bahwa istilah Hukum Tata Negara itu lebih pada hal-hal yang berkenaan dengan aspek hukumnyaluas cakupan pengertiannya dari pada istilah Hukum saja. Oleh karena itu, lingkup bahasannya lebih sempitKonstitusi. Hukum Konstitusi dianggap lebih sempit daripada Teori Konstitusi sebagaimana yang dianjurkankarena hanya membahas hukum dalam perspektif teks untuk dipakai oleh Prof. Dr. Djokosoetono, yaitu Verfas-undang-undang dasar, sedangkan Hukum Tata Negara sungslehre atau Theorie der Verfassung.18 Istilah Verfas-tidak hanya terbatas pada undang-undang dasar. sungslehre itu, menurut Djokosoetono lebih luas dari-Pembedaan ini sebenarnya terjadi karena kesalahan pada Verfassungsrecht. Theorie der Verfassung lebihdalam mengartikan perkataan konstitusi (verfassung) itu luas daripada Theorie der Verfassungsrecht. Untuk ke-sendiri yang seakan-akan diidentikkan dengan undang- pentingan ilmu pengetahuan, Djokosoetono menganggapundang dasar (gerundgesetz). Karena kekeliruan ter- lebih tepat untuk menggunakan istilah “Teori Konstitusi” daripada “Hukum Konstitusi” ataupun “Hukum Tata Ne-15 gara”. Sebab yang dibahas di dalamnya adalah persoalan Lihat dan bandingkan Sri Soemantri, Susunan Ketatanegaraan Menurut konstitusi dalam arti yang luas dan tidak hanya terbatasUUD 1945 dalam Ketatanegaraan Indonesia Dalam Kehidupan PolitikIndonesia, (Jakarta: Sinar Harapan, 1993), hal. 29. Lihat juga dalam Miriam kepada aspek hukumnya, maka yang lebih penting ada-Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, lah Theorie der Verfassung atau Verfassunglehre (Teori1992), hal. 95 Konstitusi), bukan Theorie der Verfassungsrecht, The-16 Lihat dan bandingkan pula pendapat dari Bagir Manan yang membedakanantara Konstitusi (UUD) dengan Hukum Konstitusi (Hukum Tata Negara). 17Lihat Bagir Manan, Perkembangan UUD 1945, (Yogyakarta: FH-UII Press, Ibid., hal. 23. 182004), hal. 5. Djokosoetono, Op. Cit., hal. 45. 17 18
  • 18. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iorie der Constitutionnel Recht (Teori Hukum Konstitusi stitution of the United States of America baru disahkanatau Teori Hukum Tata Negara), ataupun Theorie der pada tanggal 17 September 1787, yaitu 11 tahun setelahGerundgesetz (Teori Undang-Undang Dasar). 19 deklarasi kemerdekaan Amerika Serikat dari Inggris Sejalan dengan penggunaan kata theorie dan pada tanggal 4 Juli 1776. Bekas negara federasi Unilehre tersebut, dapat dibandingkan pula antara Soviet mengesahkan undang-undang dasarnya (Konsti-staatsrecht dengan staatslehre. Dalam staatslehre di- tusi Federal) pada tahun 1924, setelah 2 tahun ber-bahas mengenai persoalan negara dalam arti luas, dirinya, yaitu pada 30 Desember 1922.21 Kerajaan Belan-sedangkan staatsrecht hanya mengkaji aspek hukumnya da yang sekarang juga baru mengesahkan Grondwetsaja, yaitu hukum negara (state law). Dapat disebut pada tanggal 2 Februari 1814, yaitu setelah 2 bulan danbeberapa sarjana yang mempopulerkan istilah staats- 11 hari sejak proklamasi kemerdekaannya dari Perancislehre ini, misalnya adalah Hans Kelsen dalam buku pada tanggal 21 November 1813. Republik Indonesia sen-“Algemeine Staatslehre” dan Herman Heller dalam diri yang sudah diproklamasikan sebagai negarabukunya “Staatslehre”. Cakupan pengertiannya jelas le- merdeka dan berdaulat pada tanggal 17 Agustus 1945,bih luas daripada staatsrecht, seperti halnya ver- baru mengesahkan Undang-Undang Dasar 1945 padafassunglehre lebih luas daripada verfassungsrecht. tanggal 18 Agustus 1945. Konstitusi atau verfassung itu sendiri, menurut Dalam ilmu hukum tata negara juga berlakuThomas Paine dibuat oleh rakyat untuk membentuk pe- doktrin “teori fiktie hukum” (legal fiction theory) yangmerintahan, bukan sebaliknya ditetapkan oleh peme- menyatakan bahwa suatu negara dianggap telah memi-rintah untuk rakyat. Bahkan, lebih lanjut dikatakan oleh liki konstitusi sejak negara itu terbentuk. TerbentuknyaPaine bahwa “A constitution is a thing antecedent to a negara itu terletak pada tindakan yang secara resmigovernment and a government is only the creature of a menyatakannya terbentuk, yaitu melalui penyerahanconstitution”. Konstitusi itu mendahului pemerintahan, kedaulatan (transfer of authority) dari negara indukkarena pemerintahan itu justru dibentuk berdasarkan seperti penjajah kepada negara jajahannya, melaluikonstitusi. Oleh karena itu, konstitusi lebih dulu ada pernyataan deklarasi dan proklamasi, ataupun melaluidaripada pemerintahan.20 revolusi dan perebutan kekuasaan melalui kudeta. Secara Pengertian bahwa konstitusi mendahului peme- juridis formal, negara yang bersangkutan atau pemerin-rintahan tetap berlaku, meskipun dalam praktik banyak tahan tersebut dapat dinyatakan legal secara formalnegara sudah lebih dulu diproklamasikan baru undang- sejak terbentuknya. Namun, legalitas tersebut masihundang dasarnya disahkan. Misalnya, the Federal Con- bersifat formal dan sepihak. Oleh karena itu, derajat legi- timasinya masih tergantung kepada pengakuan pihak-19 Ibid. pihak lain.20 “A constitution is not the act of a government, but of a people constitutinga government, and a government without a constitution is power without 21right”. Lihat “Rights of Man in the Complete Works of Thomas Paine”, p. Menurut Andrei Y. Vyshinsky, Undang-Undang Dasar Soviet menggam-302-303 dalam Michael Allen and Brian Thompson, Cases and Materials on barkan perkembangan historis yang dijalani oleh negara Soviet. Lihat dalamConstitutional and Administrative Law, 7th edition, (London: Oxford Univer- Andrei Y. Vyshinsky, The Law of Soviet State, diterjemahkan dari thesity Press, 2003), hal. 1. Russian oleh Rugh W. Babb, (New York: The Macmillan Company, 1961). 19 20
  • 19. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Istilah constitution 22 dalam bahasa Inggris se- undang-undang dasar dalam arti konstitusi yang ter-padan dengan perkataan grondwet dalam bahasa Be- tuang dalam naskah tertulis. 23 Untuk pengertian kon-landa dan gerundgesetz dalam bahasa Jerman. Grond stitusi dalam arti undang-undang dasar, sebelum di-dalam bahasa Belanda memiliki makna yang sama pakainya istilah grondwet, di Belanda pernah dipakaidengan Gerund dalam bahasa Jerman yang berarti juga istilah staatsregeling. Atas prakarsa Gijsbert Karel“dasar”. Sedangkan, wet atau gesetz biasa diartikan van Hogendorp pada tahun 1813, istilah grondwet dipa-undang-undang. Oleh sebab itu, dalam bahasa kai untuk menggantikan istilah staatsregeling.24Indonesia, grondwet itu disebut dengan istilah undang- Oleh sebab itu, di negeri Belanda, seperti di-undang dasar. Namun, para ahli pada umumnya sepakat katakan oleh Sri Soemantri, istilah grondwet itu barubahwa pengertian kata konstitusi itu lebih luas daripada digunakan pada tahun 1813. 25 Artinya, yang dapatundang-undang dasar. Sarjana Belanda seperti L.J. van diidentikkan dengan Undang-Undang Dasar negaraApeldoorn juga menyatakan bahwa constitutie itu lebih jajahan Hindia Belanda adalah Indische Staatsregeling.luas daripada grondwet. Menurut Apeldoorn, grondwet Oleh sebab itu, dengan terbentuknya negara Republik In-itu hanya memuat bagian tertulis saja dari constitutie donesia berdasarkan UUD 1945 pada tahun 1945, sudahyang cakupannya meliputi juga prinsip-prinsip dan seharusnya undang-undang dasar zaman Hindia Belandanorma-norma dasar yang tidak tertulis. Demikian pula di ini dianggap tidak lagi mempunyai kekuatan hukum me-Jerman, verfassung dalam arti konstitusi dianggap lebih ngikat. Kalaupun berbagai peraturan perundang-luas pengertiannya daripada gerundgestz dalam arti undangan yang diwarisi dari zaman Hindia Belanda ituundang-undang dasar. masih diberlakukan berdasarkan Aturan Peralihan UUD Oleh karena itu, sampai sekarang, dalam bahasa 1945, maka daya ikatnya tidak lagi berdasarkan ke-Jerman, dibedakan antara istilah gerundrecht (hak tentuan Indische Staatsregeling, melainkan karena UUDdasar), verfassung, dan gerundgezet. Kemudian dalam 1945 sendiri tetap memberlakukannya ke dalam wilayahbahasa Belanda juga dibedakan antara grond-recht (hak negara Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulatdasar), constitutie, dan grondwet. Demikian pula dalam berdasarkan undang-undang dasar yang baru, semata-bahasa Perancis, dibedakan antara Droit Constitutionnel mata untuk mengatasi kekosongan hukum (rechts-dan Loi Constitutionnel. Istilah yang pertama identik de- vacuum) yang dapat timbul karena situasi perubahanngan pengertian konstitusi, sedang yang kedua adalah transisional sebagai negara yang baru merdeka. Semua produk hukum masa lalu, sepanjang me-22 mang masih diperlukan haruslah dilihat sebagai produk Sebagai perbandingan, di dalam Black’s Law Dictionary, Eight Edition, hukum Indonesia sendiri yang memang diperlukan un-Constitution diartikan sebagai “The fundamental and organic law of a nationor state that establishes the institutions and apparatus of government, tuk negara hukum Indonesia. Seperti halnya di zamandefines the scope of governmental sovereign powers, and guarantees indiv- 23idual civil rights and civil liberties”. Sedangkan, di dalam Oxford Dictionary Dalam bahasa Italia disebut Diritto Constitutionale; sedangkan dalamof Law, Fifth Edition, Constitution diartikan “The rules and practices that bahasa Arab disebut Masturiyah, Dustuur, atau Qanun Asasi. 24determine the composition and functions of the organs of central and local Sri Soemantri Martosoewignjo, Prosedur dan Sistem Perubahangovernment in as state and regulate the relationship between the individual Konstitusi, (Bandung: Alumni, 1987), hal. 1-2. 25and the state”. Ibid. 21 22
  • 20. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikemerdekaan sekarang ini, cukup banyak produk pe- dikan objek penelitian oleh sarjana hukum itu masing-raturan perundang-undangan yang sebagian atau masing. Misalnya, di negara-negara yang menganutseluruh materinya berasal dari contoh-contoh praktik tradisi common law tentu berbeda dari apa yang diprak-hukum di negara-negara lain yang dinilai patut untuk tikkan di lingkungan negara-negara yang menganut tra-dicontoh.26 Atas dasar alasan inilah, maka pemberlakuan disi civil law.produk-produk hukum peninggalan zaman Hindia Bahkan, dalam perkembangan praktik selamaBelanda dapat dibenarkan, meskipun hal itu tetap tidak berabad-abad, di antara negara-negara yang menganutmenutup keharusan untuk melakukan upaya pembaruan tradisi hukum yang sama pun dapat timbul perbedaan-besar-besaran terhadap produk-produk hukum masa lalu perbedaan karena latar belakang sejarah antara satuitu disesuaikan dengan kehendak perubahan zaman. negara dengan negara lain yang juga berbeda-beda. Apalagi, Indonesia dewasa ini berada dalam alam Misalnya, meskipun sama-sama menganut tradisi com-modern yang sangat ditentukan oleh (i) perkembangan mon law, antara Inggris dan Amerika Serikat jelas mem-ilmu pengetahuan dan teknologi modern, (ii) sistem de- punyai sejarah hukum yang berbeda, sehingga konsep-mokrasi yang terus tumbuh, dengan (iii) tuntutan sistem konsep hukum dan konstitusi yang dipraktikkan di keduaekonomi pasar yang semakin kuat, serta (iv) diiringi pula negara ini juga banyak sekali yang tidak sama. Apalagi, dioleh pengaruh globalisasi dan gejolak kedaerahan yang Inggris sendiri tidak terdapat naskah konstitusi yangsangat kuat. Semua ini memerlukan respons sistem bersifat tertulis dalam satu naskah UUD, sedangkanhukum dan konstitusi yang dapat menjalankan fungsi Amerika Serikat memiliki naskah UUD tertulis yangkontrol dan sekaligus fungsi pendorong ke arah pem- dapat dikatakan sebagai negara modern pertama yangbaruan terus menerus menuju kemajuan bangsa yang memilikinya.semakin cerdas, damai, sejahtera, demokratis, dan ber- Berbagai pandangan para sarjana mengenai de-keadilan. finisi hukum tata negara itu dapat dikemukakan antara lain sebagai berikut:2. Definisi Hukum Tata Negara Di antara para ahli hukum, dapat dikatakan tidak a. Christian van Vollenhoventerdapat rumusan yang sama tentang definisi hukum dan Menurut van Vollenhoven, hukum tata negarademikian pula dengan definisi hukum tata negara seba- mengatur semua masyarakat hukum atasan dan masya-gai hukum dan sebagai cabang ilmu pengetahuan hu- rakat hukum bawahan menurut tingkatan-tingkatannya,kum. Perbedaan-perbedaan itu sebagian disebabkan oleh yang masing-masing menentukan wilayah atau lingku-faktor-faktor perbedaan pandangan di antara para ahli ngan rakyatnya sendiri-sendiri, dan menentukan badan-hukum itu sendiri, dan sebagian lagi dapat disebabkan badan dalam lingkungan masyarakat hukum yang ber-oleh perbedaan sistem yang dianut oleh negara yang dija- sangkutan beserta fungsinya masing-masing, serta me-26 Sebagian besar dari hal tersebut seringkali kita temukan pada peraturanperundang-undangan dalam ranah hukum perdata dan pidana baik itu dalampraktik maupun ilmu hukumnya masing-masing. 23 24
  • 21. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inentukan pula susunan dan kewenangan badan-badan yang berasal dari negara.29 Jika yang diatur adalah orga-yang dimaksud. 27 nisasi negara, maka hukum yang mengaturnya itulah Sebagai murid Oppenheim, van Vollenhoven juga yang disebut sebagai hukum tata negara (constitutionalmewarisi pandangan gurunya itu yang membedakan an- law). Mengenai hubungan antara organisasi negara de-tara hukum tata negara dan hukum administrasi negara. ngan warga negara, seperti mengenai soal hak asasiPembedaan itu digambarkannya dengan perumpamaan manusia, belum dipertimbangkan oleh Paul Scholten.dalam hukum tata negara, melihat negara dalam keadaandiam (in rust), sedangkan dalam hukum administrasi c. van der Potnegara, melihat negara dalam keadaan bergerak (in Menurut van der Pot, hukum tata negara adalahbeweging).28 peraturan-peraturan yang menentukan badan-badan yang diperlukan beserta kewenangannya masing-masing,b. Paul Scholten hubungannya satu sama lain, serta hubungannya dengan Menurut Paul Scholten, hukum tata negara itu individu warga negara dalam kegiatannya.30 Pandangantidak lain adalah het recht dat regelt de staatsorgani- van der Pot ini mencakup pengertian yang luas, di sam-satie, atau hukum yang mengatur mengenai tata or- ping mencakup soal-soal hak asasi manusia, juga men-ganisasi negara. Dengan rumusan demikian, Scholten jangkau pula berbagai aspek kegiatan negara dan wargahanya menekankan perbedaan antara organisasi negara negara yang dalam definisi sebelumnya dianggap sebagaidari organisasi non-negara, seperti gereja dan lain-lain. objek kajian hukum administrasi negara.Scholten sengaja membedakan antara hukum tata negaradalam arti sempit sebagai hukum organisasi negara di d. J.H.A. Logemannsatu pihak dengan hukum gereja dan hukum perkum- Mirip dengan pendapat Paul Scholten, menurutpulan perdata di pihak lain dengan kenyataan bahwa J.H.A. Logemann, hukum tata negara adalah hukumkedua jenis hukum yang terakhir itu tidak memancarkan yang mengatur organisasi negara. Negara adalah organi-otoritas yang berdiri sendiri, melainkan suatu otoritas sasi jabatan-jabatan. 31 Jabatan merupakan pengertian yuridis dari fungsi, sedangkan fungsi merupakan penger- 29 Lihat Asser-Scholten, “Algemeen Deel”, cetakan kedua, 1934, hal. 4227 Christian van Vollenhoven, Staatsrecht Overzee, (Leiden: Stenfert Kroese, dalam J.H.A. Logemann, Over de Theorie van Eeen Stellig Staatsrecht1934), hal. 30, “Het staatsrecht heeft vooreerst alle hogere en lagere (1948), diterjemahkan menjadi Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negararechtsgemeenschappen met hun hierarchie te tekenen, dan van elke Positif, (Jakarta: Ichtiar Baru-Van Hoeve, 1975), hal. 88. 30diergemeenshappen het grond en personengebied te omschrijven en ver- van der Pot, Handboek van het Nederlands Staatsrecht, (Zwolle: W.E.J.volgens aan te geven, over welke organen de verschillende overheidsfuncties Tjeenk Willink, 1968), hal. 5, “Die regelen stellen de nodige organen in,verdeeld zijn bij elke dier gemeenshappen (samenstelling en bevoegdheid regelen de bevoegdheden dier organen, hun orderlinge verhouding, hun ver-dier organen ter regelen)”. Lihat Prof. Mr. J. Oppenheim, “Nederlandsch houding tot de individuen (en zijn werkzaarm hed)”. Lihat juga dalam Kus-Administratiefrecht”, 1912, dan “Omtrek van het Administratiefrecht” dalam nardi dan Ibrahim, Op.Cit., hal. 25. 31Verhandelingen voor Gedragen in de Koninklijke Academie van “Het staatsrecht als het recht dat betrekking heeft op de staat –die gezags-Wetenshappen. organisatie– blijkt dus functie, dat is staatsrechtelijk gesproken het ambt, als28 Djokosoetono, Op. Cit., hal. 47-48. kernbegrip, als bouwsteen te hebben”. Logemann, Op. Cit., hal. 81. 25 26
  • 22. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itian yang bersifat sosiologis. Karena negara merupakan “... within the sphere of the State, there are two kinds oforganisasi yang terdiri atas fungsi-fungsi dalam hubu- law. There is the law which governs the state and there isngannya satu dengan yang lain maupun dalam keseluru- the law by means of which the state governs. The formerhannya, maka dalam pengertian juridis, negara merupa- is constitutional law, the latter we may for the sake of distinction call ordinary law”.34kan organisasi jabatan. Hukum tata negara meliputi baikpersoonsleer maupun gebiedsleer, dan merupakan suatu Baginya, hanya ada dua golongan hukum, yaitukategori historis, bukan kategori sistematis. Artinya, hu- hukum tata negara atau constitutional law dan hukumkum tata negara itu hanya bersangkut-paut dengan geja- yang bukan hukum tata negara, yaitu yang disebutnyala historis negara. 32 sebagai ordinary law. Hukum Tata Negara (Constitu- tional Law) merupakan hukum yang memerintah ne-e. van Apeldoorn gara, sedangkan Hukum Biasa (Ordinary Law) dipakai Hukum tata negara (verfassungsrecht) dise- oleh negara untuk memerintah.35butkan oleh van Apeldoorn sebagai staatsrecht dalamarti yang sempit. Sedangkan dalam arti yang luas, g. Wade and Phillipsstaatsrecht meliputi pula pengertian hukum administrasi Dalam bukunya “Constitutional Law” yang terbitnegara (verwaltungsrecht atau administratiefsrecht). pada tahun 1939, Wade and Phillips merumuskanSebenarnya, van Apeldoorn sendiri dalam karya- “Constitutional law is ... body of rules which prescribeskaryanya tidak banyak membahas soal-soal yang (a) the structure, (b) the functions of the organs ofberkenaan dengan hukum tata negara (ver- central and local government”. Dalam buku yang samafassungsrecht), kecuali mengenai tugas-tugas dan ke- terbitan tahun 1960, dinyatakan:wenangan atau kewajiban dan hak-hak alat-alat per-lengkapan negara. Dalam berbagai bukunya, van Apel- “In the generally accepted of the term it means the rulesdoorn malah tidak menyinggung sama sekali mengenai which regulate the structure of the principal organs ofpentingnya persoalan kewarganegaraan dan hak asasi government and their relationship to each other, andmanusia. 33 determine their principal functions”.36f. Mac-Iver Dalam kedua rumusan tersebut, Wade and Hukum Tata Negara (constitutional law) adalah Phillips, yang bukunya terkenal sebagai buku teks yanghukum yang mengatur negara, sedangkan hukum yang sangat luas dipakai di Inggris, menentukan bahwa hu-oleh negara dipergunakan untuk mengatur sesuatu selain kum tata negara mengatur alat-alat perlengkapan ne-negara disebut sebagai hukum biasa (ordinary law).Menurut Mac Iver: 34 MacIver, R.M., The Modern State, First Edition, (London: Oxford University Press, 1955), hal. 250. 35 Lihat Wirjono Prodjodikoro, Azas-Azas Hukum Tata Negara di Indonesia,32 Ibid., hal. 88. (Jakarta: Dian Rakyat, 1989), hal. 9.33 36 Lihat “Inleiding tot de Studie van het Nederlandsrecht”, diterjemahkan Bandingkan Wade and Phillips, Constitutional Law, edisi tahun 1939, hal.menjadi Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1968), hal. 240. 4, dan edisi tahun 1960 hal 3. 27 28
  • 23. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Igara, tugas dan wewenangnya, serta mekanisme hu- menyebutkan bahwa Hukum Tata Negara mencakupbungan di antara alat-alat perlengkapan negara itu. semua peraturan yang secara langsung atau tidak lang-Dengan perkataan lain, Wade and Phillips juga tidak sung mempengaruhi distribusi atau pelaksanaan ke-mencantumkan pentingnya persoalan kewarganegaraan kuasaan yang berdaulat dalam negara. Dalam hal ini,dan hak asasi manusia sebagai objek kajian hukum tata A.V. Dicey menitikberatkan mengenai persoalan distri-negara. busi atau pembagian kekuasaan dan pelaksanaan kekua- saan tertinggi dalam suatu negara. 39 Semua aturanh. Paton George Whitecross (rules) yang mengatur hubungan-hubungan antar peme- Dalam bukunya yang berjudul “Textbook of Juris- gang kekuasaan negara yang tertinggi satu dengan yangprudence”, Paton George Whitecross merumuskan lain disebut olehnya sebagai hukum tata negara atau con-bahwa “Constitutional law deals with the ultimate ques- stitutional law.40tions of distribution of legal power and the functions ofthe organs of the state”.37 Hukum Tata Negara itu berhu- j. Maurice Duvergerbungan dengan persoalan distribusi kekuasaan hukum Menurut sarjana Perancis, Maurice Duverger,dan fungsi organ-organ negara. Lebih jauh, ia menyata- hukum tata negara adalah salah satu cabang hukumkan: publik yang mengatur organisasi dan fungsi-fungsi po- “In a wide sense, it includes admistrative law, but it is litik suatu lembaga negara. Seperti halnya para sarjana convenient to consider as a unit for many purposes of lainnya, Maurice Duverger juga hanya memberikan te- the rules which determine the organzation, power, and kanan pada aspek keorganisasian serta tugas-tugas dan duties of administrative authorities”.38 kewenangan lembaga-lembaga sebagai alat perlengkapan negara. Hal yang lebih diutamakan oleh Maurice Du- Dalam arti luas, Hukum Tata Negara itu meliputi verger dalam definisi yang dikembangkannya tersebutjuga pengertian Hukum Administrasi Negara, tetapi adalah bahwa hukum tata negara itu (droit constitu-untuk lebih mudahnya, Hukum Tata Negara itu dapat tionnel) termasuk cabang hukum publik.dianggap sebagai suatu cabang ilmu yang dapat dipakaiuntuk berbagai macam kegunaan hukum yang menen- k. Michael T. Molantukan organisasi, kekuasaan, dan tugas-tugas otoritas Dalam bukunya “Constitutional Law: The Machi-administrasi. nery of Government”, Michael T. Molan berpendapat bahwa ruang lingkup hukum tata negara biasanyai. A.V. Dicey dirumuskan secara kurang tegas batasan-batasannya A.V. Dicey dalam bukunya “An Introduction to apabila dibandingkan dengan bidang-bidang hukumthe Study of the Law of the Constitution” tahun 1968, 39 Kusnardi dan Ibrahim, Op.Cit., hal. 27. 40 “As the term is used in England, appears to include all rules which37 Paton George Whitecross, Textbook of Jurisprudence, (Oxford: The directly or indirectly affect the distribution or exercise of the souvereignClarendon Press, 1951). power in the state”. A.V. Dicey, An Introduction to Study of the Law of the38 Ibid. Constitution, (London: Macmillan, 1968), hal. 23. 29 30
  • 24. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iyang lain,41 seperti dalam hukum perjanjian ataupun “the distinct, and unentrenched. 42 It follows from what haslaw of torts”, sebagaimana diuraikan olehnya sebagai been said that constitutional law deals, in general, withberikut: the distribution and exercise of the functions of govern- ment, and the relations of the government authorities to ”The scope of constitutional law as an academic discipline each other and to the individual citizen. It includes the is, therefore, somewhat less clearly defined than might be rules –though the nature of these is difficult to define– the case with other areas of law such as the law of which identify the law-making authorities themselves, contract or the law of torts”. e.g. the legislature and the courts”.43 Oleh karena itu, secara umum, ia berpendapat m. A.W. Bradley dan K.D. Ewingbahwa: Menurut kedua sarjana ini, tidak ada jawaban “The subject is concerned with the functions discharged yang dapat diberikan dengan mudah dan segera atas by the organs of government, the distribution of power pertanyaan mengenai apa definisi hukum tata negara. between the organs of government, the law-making Pengertian hukum tata negara yang paling luas men- process, the relationship between individuals and the cakup bagian dari hukum nasional yang mengatur sistem state in terms of the power of the state to interfere with administrasi publik (negara) dan hubungan antara indi- the exercise of individual rights and freedoms, and the vidu dengan negara. Oleh karena itu, hukum tata negara protection that the state can afford to its citizens”. mengandaikan bahwa adanya aturan yang mendahului keberadaan negara, dan di dalamnya tercakup penga-l. O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold turan mengenai struktur dan fungsi-fungsi organ-organ Dalam bukunya “Constitutional and Administra- utama dari negara, dan hubungan di antara organ-organtive Law”, ketiga sarjana ini menyatakan: itu satu sama lain, serta hubungan antara organ-organ “The constitutional law of a state is the law relating to its negara itu dengan warga negara. Di negara yang memi- constitution. Where the constitution is written, even liki konstitusi tertulis, maka norma-norma yang terkan- though it may have to be supplemented by other dung di dalamnya lebih diutamakan keberlakuannya be- materials, it is fairly easy to distinguish the constitutional serta hal-hal yang timbul dalam praktik sebagai hasil pe- law of a state from the rest of its legal system; but where, nafsiran hakim tertinggi yang menjalankan fungsi pera- as in Britain, the constitution is unwritten, it is largely a dilan konstitusi.44 matter of convenience what topics one includes what in constitutional law, and there is no strict scientific distinction between that and the rest of the law. Thus the 42 Phillips, Jackson, and Leopold, Op Cit., hal. 8. Lihat juga S.E. Finer, United Kingdom constitution can well be said to be Vernon Bogdanor, dan Bernard Rudden, Comparing Constitutions, (London: marked by three striking features: it is indeterminate, in- Oxford University Press, 1995), hal. 40. 43 Lihat juga H.L.A. Hart, The Concept of Law, Tenth Impression, (Oxford: Oxford University Press, 1979). 44 “There is no hard and fast definition of constitutional law. According to41 Michael T. Molan, Textbook: Constitutional and Administrative Law: The one wide definition, constitutional law is that part of national law whichMachinery of Government, 4th edition, (London: Old Bailey Press, 2003), govern the systems of public administration and the relationships betweenhal. 2. the individual and the state. Constitutional law presupposes the existence of 31 32
  • 25. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Dalam definisi kedua sarjana ini, bidang kajiann. Kusumadi Pudjosewojo hukum tata negara mencakup pula soal kedudukan war- Kusumadi Pudjosewojo, dalam bukunya “Pedo- ga negara dan hak-hak asasinya. Menurut Moh. Kusnardiman Pelajaran Tata Hukum Indonesia” merumuskan de- dan Harmaily Ibrahim, warga negara merupakan salahfinisi yang panjang tentang Hukum Tata Negara. Menu- satu unsur yang penting bagi berdirinya suatu negara.rutnya, Hukum Tata Negara adalah hukum yang me- Oleh karena itu, dalam Hukum Tata Negara perlu diba-ngatur bentuk negara dan bentuk pemerintahan, yang has tentang asas-asas dan syarat-syarat kewarganegara-menunjukkan masyarakat hukum yang atasan maupun an serta perlindungan yang diberikan kepadanya, yangyang bawahan, beserta tingkatan-tingkatannya yang se- lazim disebut sebagai perlindungan terhadap hak-haklanjutnya menegaskan wilayah dan lingkungan rakyat asasi. 47 Dengan demikian, Hukum Tata Negara tidakdari masyarakat-masyarakat hukum itu dan akhirnya hanya mengatur wewenang dan kewajiban alat-alat per-menunjukkan alat-alat perlengkapan yang memegang lengkapan negaranya saja, tetapi juga mengatur me-kekuasaan penguasa dari masyarakat hukum itu, beserta ngenai warga negara dan hak-hak asasi warga negara.susunan, wewenang, tingkatan imbangan dari dan antaraalat perlengkapan itu.45 Setelah mempelajari rumusan-rumusan definisi tentang Hukum Tata Negara dari berbagai sumber ter-n. Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim sebut di atas, dapat diketahui bahwa di antara para ahli Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, tidak terdapat kesatuan pendapat mengenai hal ini. Daridalam buku “Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia”, pendapat yang beragam itu kita dapat mengetahui bahwadinyatakan bahwa: sebenarnya: “Hukum Tata Negara dapat dirumuskan sebagai se- (a) hukum tata negara itu adalah ilmu yang termasuk kumpulan peraturan hukum yang mengatur organisasi salah satu cabang ilmu hukum, yaitu hukum ke- dari pada negara, hubungan antar alat perlengkapan negaraan yang berada di ranah hukum publik; negara dalam garis vertikal dan horizontal, serta (b) definisi hukum tata negara telah dikembangkan oleh kedudukan warga negara dan hak azasinya”. 46 para ahli sehingga tidak hanya mencakup kajian me- ngenai organ negara, fungsi dan mekanisme hu- bungan antar organ negara itu, tetapi mencakup pula persoalan-persoalan yang terkait dengan mekanismethe state and includes those laws which regulate the structure and functions hubungan antara organ-organ negara itu denganof the principal organs of government and their relationship to one another warga negara;and to the citizen. Where there is a written constitution, emphasis is placedon the rules which it contains and on the way in which they have been (c) hukum tata negara tidak hanya merupakan Rechtinterpreted by the highest court with constitutional jurisdiction”. A.W. atau hukum dan apalagi hanya sebagai Wet atauBradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, 13th norma hukum tertulis, tetapi juga adalah lehre atauedition, (Pearson Education Ltd., 2003), hal. 9.45 teori, sehingga pengertiannya mencakup apa yang Kusumadi Pudjosewojo, Pedoman Pelajaran Tata Hukum Indonesia, cet.ke-10, (Jakarta: Sinar Grafika, 2004), hal. 86.46 47 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit, hal. 29. Ibid., hal. 30. 33 34
  • 26. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I disebut sebagai verfassungsrecht (hukum konstitusi) nitif atau collective minds dan perilaku segenap warga dan sekaligus verfassungslehre (teori konstitusi); negara (civic behaviors). Oleh karena itu, menurut pen- dan dapat saya, hukum tata negara itu haruslah diartikan(d) hukum tata negara dalam arti luas mencakup baik sebagai hukum dan kenyataan praktik yang mengatur hukum yang mempelajari negara dalam keadaan tentang: diam (staat in rust) maupun yang mempelajari 1) nilai-nilai luhur dan cita-cita kolektif rakyat suatu negara dalam keadaan bergerak (staat in beweging). negara; 2) format kelembagaan organisasi negara; Oleh sebab itu, saya sendiri berpendapat ke 3) mekanisme hubungan antar lembaga negara; dandalam pengertian hukum tata negara itu harus di- 4) mekanisme hubungan antara lembaga negara denganmasukkan pula faktor konstitusi sebagai objek kajian warga negara.yang pokok. Konstitusi, baik dalam arti materiel, formil,administratif, ataupun tekstual, dalam arti collective Dengan demikian, Ilmu Hukum Tata Negaraminds ataupun dalam arti civic behavioral realities, dapat dirumuskan sebagai cabang ilmu hukum yangadalah pusat perhatian yang sangat penting dari ilmu mempelajari prinsip-prinsip dan norma-norma hukumhukum tata negara atau the study of the constitutional yang tertuang secara tertulis ataupun yang hidup dalamlaw. Konstitusi yang dijadikan objek kajian itu dapat kenyataan praktik kenegaraan berkenaan dengan (i)mencakup tiga pengertian, yaitu: konstitusi yang berisi kesepakatan kolektif suatu(a) Constitutie in materiele zin yang dikualifikasikan komunitas rakyat mengenai cita-cita untuk hidup ber- karena isinya, misalnya berisi jaminan hak asasi, sama dalam suatu negara, (ii) institusi-institusi ke- bentuk negara, dan fungsi-fungsi pemerintahan, dan kuasaan negara beserta fungsi-fungsinya, (iii) me- sebagainya; kanisme hubungan antar institusi itu, serta (iv) prinsip-(b) Constitutie in formele zin yang dikualifikasikan prinsip hubungan antara institusi kekuasaan negara karena pembuatnya, misalnya oleh MPR; atau dengan warga negara. Keempat unsur dalam definisi(c) Konstitusi dalam arti naskah Grondwet sebagai hukum tata negara tersebut di atas, pada pokoknya geschreven document, misalnya harus diterbitkan adalah hakikat konstitusi itu sendiri sebagai objek utama dalam Lembaran Negara, supaya dapat menjadi alat kajian hukum tata negara (constitutional law). Karena bukti dan menjamin stabilitas satu kesatuan sistem pada dasarnya, konstitusi itu sendiri berisi (i) konsensus rujukan.48 antar rakyat untuk hidup bersama dalam suatu ko- munitas bernegara dan komunitas kewarganegaraan, (ii) Di samping itu, konstitusi yang dijadikan objek konsensus kolektif tentang format kelembagaan or-kajian itu dapat berupa nilai-nilai dan norma yang ganisasi negara tersebut, dan (iii) konsensus kolektifterkandung dalam teks konstitusi itu sendiri, ataupun tentang pola dan mekanisme hubungan antarinstitusinilai-nilai dan norma yang hidup dalam kesadaran kog- atau kelembagaan negara, serta (iv) konsensus kolektif tentang prinsip-prinsip dan mekanisme hubungan antara48 Djokosoetono, Op. Cit., hal. 47-48. lembaga-lembaga negara tersebut dengan warga negara. 35 36
  • 27. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I tata negara materiel dan formil juga mempunyai tiga arti,3. Hukum Tata Negara Formil dan Materiel yaitu dalam arti materiel, dalam arti formil, dan dalam J.H.A. Logemann, dalam bukunya “Staatsrecht”, arti naskah yang terdokumentasi. Menurutnya, undang-membedakan antara formeele stelselmatigheid dan undang dapat dilihat:52materieele stelselmatigheid.49 Istilah yang pertama ada- a. dalam arti materiel, algemene verbindende voors-lah hukum tata negara, sedangkan yang kedua adalah chriften;asas-asas hukum tata negara. Perbedaan keduanya sea- b. dalam arti formil, yaitu bahwa undang-undang itukan-akan adalah perbedaan antara bentuk dan isi, antara telah mendapat persetujuan (wilsovereen-stemming)vorm en inhoud, atau antara stelsel en beginsel. Vorm bersama antara Pemerintah dan DPR; danadalah bentuk, sedangkan inhoud adalah isinya. Beginsel c. dalam arti naskah hukum yang harus terdokumentasiadalah asas-asasnya, sedangkan stelsel adalah pelem- (gedocumenteerd) dalam Lembaran Negara supayabagaannya. Istilah vorm en inhoud dipakai oleh van bersifat bewijsbaar atau dapat menjadi alat bukti danVollenhoven seperti dalam Vorm en Inhoud van het stabil sebagai satu kesatuan rujukan.Internationale Recht. 50Sedangkan Ter Haar Bzn meng-gunakan istilah beginsel en stelsel seperti dalam Beginsel Demikian pula konstitusi yang menjadi objeken Stelsel van het Adatrecht. 51 kajian hukum tata negara juga mempunyai tiga pe- Oleh karena itu, berbagai buku hukum tata ne- ngertian, yaitu:53gara dan juga silabus perkuliahan hukum tata negara a. Constitutie in materiele zin dikualifikasikan karenayang menggunakan judul “Asas-Asas Hukum Tata Ne- isinya (gequalificerd naar de inhoud), misalnya beri-gara”, “Pengantar Hukum Tata Negara”, ataupun “Po- si jaminan hak asasi, bentuk negara, dan fungsi-kok-Pokok Hukum Tata Negara”, mestinya tidak gegabah fungsi pemerintahan, dan sebagainya;dengan istilah-istilah. Pengertian kata “asas-asas” hanya b. Constitutie in formele zin, dikualifikasikan karenaberkaitan dengan inhoud atau materieele stelsel- pembuatnya (gequalificerd naar de maker), misal-matigheid, yaitu aspek materiel belaka dari hukum tata nya oleh MPR;negara. Oleh karena itu, perkataan “Pokok-Pokok” atau- c. Naskah Grondwet, sebagai geschreven document,pun “Pengantar” dapat dipahami lebih luas cakupan pe- misalnya harus diterbitkan dalam Lembaran Negara,ngertiannya, meskipun hanya bersifat garis besar atau- voor de bewijsbaarheid en voor de stabiliteit sebagaipun hanya bersifat pengantar (introduction) saja. satu kesatuan rujukan, yaitu sebagai naskah kenega- Seperti halnya undang-undang, menurut Djoko- raan yang penting atau belangrijke staatkundigesoetono, konstitusi yang menjadi objek kajian hukum stukken.49 Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, edisi revisi, (Jakarta:Gaya Media Pratama, 2000), hal. 10.50 Christian van Vollenhoven, H.D. Tjeenk Willink & Zoon, (Haarlem: Mar-tinus Nyhoof & Gravenhage, 1934).51 52 Lihat terjemahan Soebakti Poesponoto, Asas dan Susunan Hukum Adat, Djokosoetono, Op. Cit., hal. 47-48. 53(Jakarta: Pradnya Paramita, 1992). Ibid. 37 38
  • 28. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I4. Hukum Tata Negara Umum dan Hukum Tata b. Hukum Tata Negara yang berisi asas-asas yang ber- Negara Positif kembang dalam teori dan praktik di suatu negara Hukum Tata Negara juga dapat dibedakan antara tertentu, seperti misalnya Indonesia.Hukum Tata Negara Umum dan Hukum Tata Negara c. Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di Indo-Positif. Hukum Tata Negara Umum membahas asas- nesia yang mengkaji mengenai hukum positif diasas, prinsip-prinsip yang berlaku umum, sedangkan bidang ketatanegaraan di Indonesia.Hukum Tata Negara Positif hanya membahas hukumtata negara yang berlaku pada suatu tempat dan waktu Pada umumnya, aspek hukum tata negara yangtertentu, sesuai dengan pengertian hukum positif. kebanyakan mewarnai pemikiran para ahli hukum tataMisalnya, hukum tata negara Indonesia, Hukum Tata negara kita seperti yang tercermin dalam berbagai bukuNegara Inggris, ataupun Hukum Tata Negara Amerika yang diterbitkan dan menjadi bahan bacaan di berbagaiSerikat yang dewasa ini berlaku di masing-masing negara perguruan di Indonesia adalah yang disebutkan terakhir,yang bersangkutan, adalah merupakan hukum tata yaitu Hukum Tata Negara Positif. Sudah tentu hal ininegara positif. Sedangkan prinsip-prinsip teoritis yang tidak ada salahnya, karena nyatanya pada aspek ketigaberlaku umum atau universal di seluruh negara tersebut ini, buku-buku yang ditulis dan diterbitkan juga terbilangadalah merupakan materi kajian Hukum Tata Negara masih sangat sedikit. Namun demikian, jika semua ahliUmum atau disebut sebagai Hukum Tata Negara saja. hukum tata negara dan semua sarjana hukum tata ne- Kadang-kadang dalam istilah Hukum Tata Negara gara di tanah air kita hanya terpaku kepada fenomenaIndonesia juga tercakup 2 (dua) pengertian, yaitu (i) hukum tata negara positif saja, maka kita sebagai bangsahukum tata negara positif yang sedang berlaku di akan ketinggalan zaman di bidang ini.Indonesia dewasa ini, dan (ii) berbagai kajian mengenai Sekarang dunia sudah sangat pesat berubah. Ilmuhukum tata negara Indonesia di masa lalu dan yang akan pengetahuan dan teknologi di semua cabang dan ranting-datang, meskipun belum ataupun sudah tidak berlaku nya juga bergerak cepat menyesuaikan diri denganlagi sebagai norma hukum positif. Oleh karena itu, kita perubahan zaman. Dalam bidang ilmu hukum tatadapat membedakan pula antara Hukum Tata Negara negara, tidak terkecuali, juga telah mengalami peruba-sebagai Ilmu Hukum (the science of constitutional law) han yang fundamental di era globalisasi sekarang ini.dan Hukum Tata Negara sebagai Hukum Positif (the Oleh karena itu, teori-teori umum tentang hukum tatapositive constitutional law). Jika hal ini ditambahkan negara yang berkembang di dunia juga penting untukkepada kedua unsur bentuk (vorm) dan isi (inhoud) se- diikuti dengan seksama oleh para sarjana hukum, khu-perti dikemukakan di atas, maka Hukum Tata Negara ya- susnya oleh para ahli hukum tata negara kita. Olehng kita bahas di sini dapat dibedakan dalam tiga aspek, karena itu, sudah saatnya, studi hukum tata negara diyaitu: berbagai fakultas hukum di tanah air hendaklah me-a. Hukum Tata Negara Umum yang berisi asas-asas hu- ngembangkan ketiga aspek hukum tata negara tersebut kum yang bersifat universal. secara bersama-sama dan seimbang. Kita tidak boleh membiarkan bidang hukum tata negara hanya dikembangkan sebagai ilmu kata-kata dan 39 40
  • 29. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iupaya pengkajian terhadap konstitusi dipersempit hanya Materi yang terkait dengan fungsi-fungsi adminis-sebagai studi tentang perumusan kata-kata dalam pasal- trasi negara atau tata usaha negara tersebut sangatlahpasal konstitusi belaka. Hukum Tata Negara, pertama- luas cakupannya. Seperti dikatakan oleh Profesor Kusu-tama haruslah dikembangkan sebagai ilmu pengetahuan madi Pudjosewojo, yaitu:hukum yang bersifat universal. Setelah itu, Hukum Tata “Hukum tatausaha meliputi keseluruhan aturan hukumNegara baru dapat dipahami sebagai persoalan hukum yang menentukan secara bagaimana alat-alat perleng-dan konstitusi yang tumbuh dalam praktik ketatane- kapan negara yang bersangkutan hendaknya bertingkahgaraan Indonesia dari waktu ke waktu, sehingga untuk laku dalam mengusahakan tugas-tugas pemerintahan,selanjutnya dapat pula dimengerti sebagai persoalan hu- perundang-undangan, pengadilan, keuangan, hubungankum positif di negara kita yang berdasarkan Undang- luar negeri, dan pertahanan negara beserta keamananUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. umum”. 555. Hukum Tata Negara Statis dan Dinamis Norma hukum yang mengatur kesemua aktifitas Hukum Tata Negara juga dapat dibedakan antara demikian itu disebut sebagai hukum administrasi negarasifatnya yang statis dan dinamis. Ilmu Hukum Tata Ne- atau biasa disebut pula dengan istilah hukum tata usahagara itu disebut sebagai ilmu yang statis apabila negara negara, dan ilmu yang membahasnya disebut ilmu Hu-yang dijadikan objek kajiannya berada dalam keadaan kum Administrasi Negara atau ilmu Hukum Tata Usahastatis atau keadaan diam (staat in rust). Hukum Tata Negara (Verwaltungsrechtlehre).Negara yang bersifat statis inilah yang biasa disebutsebagai Hukum Tata Negara dalam arti sempit. Sedang-kan Hukum Tata Negara dalam arti luas, mencakup Hu- C. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraankum Tata Negara dalam arti dinamis, yaitu manakala 1. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan padanegara sebagai objek kajiannya ditelaah dalam keadaan umumnyabergerak (staat in beweging). Pengertian yang terakhir Ilmu Hukum Tata Negara termasuk keluarga ilmuinilah yang biasa disebut sebagai bidang Ilmu Hukum hukum kenegaraan (staatslehre). Seperti dikemukakanAdministrasi Negara (Administrative Law, Verwaltung- di atas, staatslehre atau theorie der staat dapat dibagi 2srecht). (dua), yaitu staatslehre in ruimere zin atau teori negara Perhatian pokok ilmu Hukum Tata Negara (Verfas- dalam arti luas dan staatslehre in engere zin atau teorisungsrecht, Constitutional Law, Droit Constitutionnel) negara dalam arti sempit. Staatslehre dalam arti sempitadalah menyangkut struktur hukum dan kehidupan ber- itulah yang dapat diidentikkan dengan staatsrecht yangnegara, sedangkan ilmu Hukum Administrasi Negara dapat lagi dibagi dua, masing-masing dalam arti luas danmemusatkan perhatian pada substansi sistem pengam- sempit.bilan keputusan dalam kegiatan berpemerintahan.54 Dalam bukunya yang terkenal berjudul “Allgemeine Staatslehre”, Georg Jellineck, ahli hukum kenamaan dari54 55 Ibid. Pudjosewojo, Op. Cit., hal. 176. 41 42
  • 30. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IAustria menguraikan pohon ilmu kenegaraan atau staat- staatsrechtslehre atau Hukum Tata Negara Umum. Olehswissenschaft dalam arti luas yang mencakup cabang- karena itu, buku ini kita beri judul “Pengantar Ilmucabang dan ranting-ranting ilmu pengetahuan sebagai Hukum Tata Negara” dengan maksud akan berisi pe-berikut. Staatswissenschaft mencakup staatswissens- ngantar terhadap pengertian allgemeine staatsrecht-chaft dalam arti sempit dan rechtswissenschaft. Staats- slehre itu.wissenschaft dalam arti yang sempit meliputi: Dalam konteks verfassungsrecht atau hukum kon-a. beschreidende staatswissenschaft, yaitu staatenkun- stitusi, dapat pula dibedakan antara teori hukum ilmiah de; dengan hukum positif (positive law). Misalnya, dalamb. theoritische staatswissenschaf atau staatsleer; dan istilah Hukum Tata Negara Indonesia dapat dibedakanc. pratktische staatswissenschaft atau angewandte antara pengertiannya sebagai cabang ilmu hukum yang staatswissenschaft; berorientasi pada teori ilmiah yang bersifat umum, atau dapat pula diartikan sebagai hukum positif di bidang Sementara itu, cabang ilmu pengetahuan hukum ketatanegaraan yang berlaku dewasa ini berdasarkanyang biasa disebut dengan istilah rechtswissenschaft me- konstitusi tertulis (schreven constitutie, written constitu-liputi: tion).a. verfassungsrecht;b. verwaltungsrecht; dan 2. Hukum Tata Negara dan Ilmu Politik sertac. internationale recht. Ilmu Sosial Lainnya Dalam buknya “Wetenshap der Politiek”, Prof. Ba- Sedangkan Teoritische Staatswissenschaft atau rents secara khusus menyatakan:Staatsleer dibagi ke dalam: “Een van de meest actuele afbakenningsproblemen,a. allgemeine staatslehre atau ilmu negara umum; dan welke wij uit moeten als wij deze wetenshap een plaatsb. besondere staatslehre atau ilmu negara khusus. trachten te geven tussen de andere, is de grensbepaling met de jurische vakken; het staats en administra- tiefrecht, het volkens-recht en de rechtsfilosofie...”. Termasuk kategori algemeine staatslehre adalah(a) allgemeine soziale staatslehre dan (b) allgemeine “De scheiding tussen de juridische vakken en destaatsrechtslehre. Sedangkan yang termasuk besondere wetenshap der politiek is dan ook de belangrijkstestaatslehre adalah (a) individuele staatslehre dan (b) reden, waarom deze laatste beter niet ‘algemeinespeziale staatslehre. staatsleer’ og kortweg staatsleer kan heten”. Apabila yang dijadikan penekanan utamanya ada-lah recht atau hukum, maka Hukum Tata Negara (Con- “Voor de samengang tussen de studie het jurischestitutional Law) yang kita pahami dewasa ini dapat dili- geraamnte onderzocht, en de andere die helt vlees erhat dalam pengertian verfassungsrecht. Akan tetapi, omheen beziet”.56apabila yang diutamakan adalah aspek keilmuannya,maka Hukum Tata Negara (Constitutional Law) itu 56 Barents, De Wetenshap der Politiek, een terreinverkenning, derde durk,dapat pula dipahami dalam pengertian allgemeine (Gravenhage: A.A.M. Stols’s, 1952), hal. 78, 82, dan 83. 43 44
  • 31. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I dan berkembang sesuai dengan kebutuhan, sehingga me- Ibarat tubuh manusia, maka ilmu hukum tata lahirkan ilmu sosial pada umumnya. Ilmu yang menye-negara diumpamakan oleh Barent sebagai kerangka tu- lidiki gejala-gejala kemasyarakatan pada umumnya di-lang belulangnya, sedangkan ilmu politik ibarat daging- sebut sosiologi, dan yang mengkhususkan kajiannya me-daging yang melekat di sekitarnya (het vlees er omheen ngenai gejala kekuasaan disebut ilmu politik, dan demi-beziet). Oleh sebab itu, untuk mempelajari hukum tata kian pula dengan cabang-cabang ilmu sosial lainnya.negara, terlebih dulu kita memerlukan ilmu politik, seba- Bahkan, di berbagai perguruan tinggi, dibentuk program-gai pengantar untuk mengetahui apa yang ada di balik program studi ilmu sosial dan politik yang berdiri sendiridaging-daging di sekitar kerangka tubuh manusia yang di program studi ilmu hukum yang sudah berkembanghendak diteliti. Dalam hal ini, negara sebagai objek studi sejak sebelumnya.hukum tata negara dan ilmu politik juga dapat diiba- Bahkan, dalam sejarah perkembangan perguruanratkan sebagai tubuh manusia yang terdiri atas daging tinggi di Indonesia, fakultas-fakultas ilmu sosial dan po-dan tulang. litik memang dikembangkan dari cikal bakal program- Bagaimanapun juga, organisasi negara itu sendiri program yang terdapat di lingkungan fakultas-fakultasmerupakan hasil konstruksi sosial tentang peri kehi- hukum. Fakultas Hukum Universitas Indonesia sendiri-dupan bersama dalam suatu komunitas hidup berma- pun dulunya adalah Fakultas Hukum dan Pengetahuansyarakat. Oleh karena itu, ilmu hukum yang mempelajari Kemasyarakatan. Baru kemudian Fakultas Ilmu Sosialdan mengatur negara sebagai organisasi tidak mungkin dan Politik dibentuk tersendiri di luar Fakultas Hukum.memisahkan diri secara tegas dengan peri kehidupanbermasyarakat. Oleh karena itu, menurut Profesor Wir- 3. Hukum Tata Negara dan Ilmu Negarajono Prodjodikoro: Ilmu Negara atau Staatsleer (bahasa Belanda) atau Staatslehre (bahasa Jerman) adalah ilmu pengetahuan “... seorang sarjana hukum, untuk memperdalam pengetahuannya dalam bidang Hukum Tata Negara, ada yang menyelidiki asas-asas pokok dan pengertian-pe- baiknya mempelajari juga ilmu sosiologi sebagai ilmu ngertian pokok mengenai negara dan hukum tata nega- penunjang (hulpwetenshap) bagi ilmu Hukum Tata ra.58 Oleh karena itu, ilmu negara merupakan ilmu pe- Negara.”57 ngantar untuk mempelajari ilmu Hukum Tata Negara, ilmu Hukum Administrasi Negara, dan juga ilmu Hukum Bagi sarjana hukum tata negara, di samping Internasional Publik. Kedudukannya dapat dibandingkansosiologi, ilmu sosial lainnya juga sangat penting sebagai dengan mata kuliah Pengantar Ilmu Hukum yang me-penunjang, seperti ilmu sejarah, ilmu politik, ilmu eko- ngantarkan mahasiswa untuk mempelajari ilmu hukumnomi, antropologi, dan sebagainya. publik dan hukum privat. Sebab, posisinya bersifat pre- Dikarenakan eratnya hubungan antara hukum dan requisite. Mahasiswa Fakultas Hukum diharuskan me-negara di satu pihak dengan masyarakat pada umumnya, ngambil mata kuliah Pengantar Ilmu Hukum dan Ilmumaka studi tentang gejala kemasyarakatan itu tumbuh Negara lebih dulu sebelum mengikuti perkuliahan Hu-57 58 Wirjono Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 3. Kusnardi dan Saragih, Op. Cit., hal.8. 45 46
  • 32. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Se- lajari, dapat dikaitkan dengan pendapat Rengers Horabab, dalam perkuliahan Hukum Tata Negara, tidak akan Siccama yang membedakan antara kebenaran hakikatdibahas lagi mengenai teori asal mula terbentuknya dari kenyataan sejarah. 59 Menurut Rengers Hora Sic-negara, apa tujuan orang bernegara, dan lain sebagainya, cama, tugas ahli hukum dapat digolongkan, di satu pihakyang sudah dibahas secara tuntas dalam Ilmu Negara. sebagai penyelidik yang hendak mendapatkan kebenaran Dalam ilmu negara yang diutamakan adalah nilai obyektif, dan untuk itu ia tidak melaksanakan hukum ituteoritis-ilmiahnya, sedangkan dalam ilmu Hukum TataNegara dan ilmu Hukum Administrasi Negara terkait sendiri. Sedangkan, di lain pihak ada pula tugas ahli hu-pula dengan norma hukumnya dalam arti positif. Oleh kum sebagai pelaksana yang akan mempergunakan hu-karena itu, ilmu negara disebut sebagai seinwissenschaft, kum itu dalam keputusan-keputusan konkrit. Golongansedangkan Hukum Tata Negara dan juga Hukum Admi- pertama disebut oleh Rengers Hora Siccama yaitu se-nistrasi Negara merupakan normwissenschaft. Demikian orang ahli hukum sebagai penonton (de jurist als toes-pula dengan ilmu hukum pidana, ilmu hukum perdata, chouwer), sedangkan yang kedua disebutnya ahli hukumilmu hukum ekonomi, dan lain sebagainya, sudah dikait- sebagai pemain (de jurist als medespeler). Sebagai pe-kan dengan persoalan norma hukum yang berlaku di nonton, seorang ahli hukum lebih mengetahui kekurang-bidang masing-masing. an atau kesalahan-kesalahan yang dilakukan oleh para Dalam kedudukannya sebagai ilmu pengetahuan pemain dan mencoba mencari sebab musababnya de-pengantar bagi Hukum Tata Negara dan Hukum Admi- ngan mengadakan analisa-analisa tentang sesuatu pe-nistrasi Negara, Ilmu Negara tidak mempunyai nilai yang ristiwa hukum untuk menentukan cara yang lebih baikpraktis seperti halnya dengan Hukum Tata Negara dan dan lebih sempurna mengenai bagaimana hukum dilak-Hukum Administrasi Negara. Orang yang mempelajari sanakan. Sedangkan dalam golongan kedua, seorang ahliIlmu Negara tidak memperoleh hasil yang dapat lang- hukum diandaikan sebagai pemain (de jurist als medes-sung dipergunakan dalam praktik. Sedangkan mempela- peler) yang harus memutuskan, baik yang bersifatjari Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Nega- pengaturan (regeling), penetapan administratif (beschik-ra dapat langsung menghasilkan sesuatu pengetahuan king), ataupun putusan peradilan (vonnis).yang bernilai praktis. Perbedaan ini dapat dilihat dari Oleh karena keputusan-keputusan dimaksud ter-penggunaan istilah “ilmu” yang dikaitkan pada Ilmu Ne- gantung kepada para pelaksananya, maka tidak jaranggara, sedangkan pada Hukum Tata Negara (verfassungs- terjadi bahwa keputusan yang dianggap baik oleh pelak-recht) dan Hukum Administrasi Negara (verwaltungs- sana, tetapi sebaliknya dianggap tidak baik atau kurangrecht), meskipun dapat saja dilakukan, tidak lazim orangmenggunakan istilah “Ilmu” Hukum Tata Negara atau 59 Rengers Hora Siccama, Naturlijke waarheid en historische bepaaldheid,“Ilmu” Hukum Administrasi Negara. Zwollw, 1985; Ibid., “Au Commencement”, de la theorie du droit, dalam Re- Dari segi kemanfaatannya, hubungan antara Ilmu vue Internationale de la theorie du droit, 1938, hal. 22. Lihat juga “HetNegara dan Hukum Tata Negara sebagai ilmu, jika dipe- Recht naar gelang van het staanpunt van het welk men het ziet,” dalam Themis, 1938, hal. 99. 47 48
  • 33. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Imemuaskan bagi penerima keputusan itu, hal mana di- landa dan sebagainya. Sehingga, pada umumnya, di kala-sebabkan karena adanya sifat subyektifisme dalam setiap ngan ahli hukum tata negara timbul kecenderungan sa-keputusan tersebut. Sehubungan dengan pendapat Ren- ngat nasionalistis dan dogmatis karena sangat terpakugers Hora Siccama itu, kita dapat mengumpamakan yang kepada norma hukum dasar positif yang berpuncak ke-pertama itu dengan tugas Ilmu Negara yang tidak me- pada konstitusi. Hukum Tata Negara cenderung hanyamentingkan bagaimana caranya hukum dijalankan, kare- dilihat dalam konteks yang positivistik dengan agak me-na Ilmu Negara mementingkan nilai teoritisnya. 60 Se- ngabaikan pentingnya penyelidikan ilmiah yang bersifatdangkan sebaliknya, Hukum Tata Negara dan Hukum universal yang biasa dibahas dalam konteks Hukum TataAdministrasi Negara lebih berkaitan dengan tugas ahli Negara Umum.hukum sebagai pemain (the player). Hal yang lebih di- Dikarenakan Ilmu Negara sangat penting bagi ilmupentingkan adalah nilai-nilai praktis dari kedua cabang Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara,ilmu ini, karena hasil penelitian ilmiah dalam bidang maka dengan bantuan Ilmu Negara, Hukum Tata Negarahukum tata negara dan hukum adaministrasi negara itu dan Hukum Administrasi Negara dapat memperoleh cirisecara langsung dapat dipergunakan dalam praktik oleh ilmiahnya yang penting. Ilmu Negara sangat memen-para ahli hukum yang duduk sebagai pejabat-pejabat tingkan nilai teoritisnya sehingga disebut sebagai suatunegara dan pejabat pemerintahan menurut bidang tugas- Seinswissenschaft, sedangkan Hukum Tata Negara dannya masing-masing. Hukum Administrasi Negara merupakan suatu Normati- Di samping itu, perbedaan antara Ilmu Negara ven Wissenschaft. Bagi mereka yang mempelajari Hu-dengan Hukum Tata Negara juga dapat dilihat dari segi kum Tata Negara atau Hukum Administrasi Negara su-obyek penyelidikannya. Jika obyek penyelidikan Ilmu dah tidak perlu diterangkan lagi secara mendalam me-Negara adalah asas-asas pokok dan pengertian-penger- ngenai arti dan asas dari negara dan hukum negara,tian pokok tentang negara dan hukum negara pada karena semua hal itu sudah dianggap diketahui ketikaumumnya, maka obyek Hukum Tata Negara sebagai ilmu mempelajari llmu Negara. Oleh karena itulah oleh paraadalah hukum positif yang berlaku pada suatu waktu di ahli dikatakan bahwa Ilmu Negara merupakan ilmu pe-suatu tempat. Oleh karena itu lazim disebut Hukum Tata ngetahuan pengantar bagi mereka yang hendak mempe-Negara positif sebagai Hukum Tata Negara Indonesia lajari Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Ne-atau Hukum Tata Negara Inggris, Amerika, Jepang, Be- gara.60 4. Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Dalam Ilmu Negara pada umumnya dipelajari mengenai Teori-Teoritentang Asal Mula Negara, Hakekat Negara, Tujuan Negara, Pengertian NegaraNegara, Bentuk Negara, dan lain sebagainya. Lihat dan bandingkan buku- Di berbagai negara, kedua cabang ilmu hukum inibuku teks mengenai Ilmu Negara, seperti misalnya Padmo Wahjono, Ilmu seringkali disebutkan secara bersama-sama secara be-Negara, Indo Hill Co., Jakarta, 1999; Djokosoetono, Ilmu Negara, Himpu- rangkai. Di berbagai universitas di negeri Belanda, misal-nan oleh Harun Alrasid, (Jakarta: Ind Hill. Co., 2006); Soehino, Ilmu nya, cabang ilmu ini disebut dengan perkataan “StaatsNegara, (Yogyakarta: Liberty, 1998); dan lain-lain. 49 50
  • 34. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ien Administratief Recht” sebagai mata kuliah tersendiri “The decisions about the State, its duties andyang diajarkan oleh seorang guru besar. Di Amerika Seri- competences and its relationship with its citizens askat dan Inggris, banyak pula dijumpai buku-buku teks expressed in the constitution must have an implicationhukum yang diberi judul “Constitutional and Adminis- in administration and administrative law”.64trative Law”, atau bahkan “Textbook on Constitutionaland Administrative Law”. Namun, kedua bidang ilmu Jika tidak demikian, maka seperti dikatakan olehhukum ini biasa juga dibedakan sebagai dua cabang ilmu H. Maurer, ketentuan konstitusi tidak akan pernah men-yang tersendiri. Sedangkan di Jerman, biasa dikenal ada jadi kenyataan (reality).65 Oleh karena itu, administrasiistilah Verfassungsrecht und Verwaltungs-recht. dapat digambarkan sebagai tindakan pengundangan Namun demikian, keduanya tetap dapat dibedakan konstitusi (enacting the constitution) atau tatig werden-antara satu sama lain. Dalam arti luas, Hukum Tata de Verfassung.Negara itu sendiri memang mencakup juga pengertian Selain itu, menurut Profesor Wirjono Prodjodikoro,hukum tata negara dalam arti sempit dan hukum admi- perbedaan antara Hukum Tata Negara dengan Hukumnistrasi negara. Bagi mereka yang menyetujui pendapat Perdata dan Hukum Pidana sebenarnya mudah terlihat.Oppenheim, perbedaan di antara keduanya dikaitkan de- Secara negatif, dapat dikatakan bahwa Hukum Tata Ne-ngan perbedaan antara objek negara yang dikaji, yaitu gara itu tidak seperti Hukum Perdata yang mengatur hu-negara dalam keadaan diam (staat in rust) atau dalam bungan-hubungan perdata antara pelbagai oknum ataukeadaan bergerak (staat in beweging). Akan tetapi, hu- badan, dan tidak seperti Hukum Pidana yang berisi ataukum tata negara di samping mempelajari aspek statisnya, mengatur penentuan mengenai hukuman-hukuman pi-juga mempelajari berbagai aspek dinamis dari negara. dana untuk setiap pelanggaran hukum. Sedangkan per-Dengan istilah yang berbeda, Fritz Werner menyatakan, bedaan antara Hukum Tata Negara dan Hukum Admi-“Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungs- nistrasi Negara tidak begitu nampak dengan jelas.66Olehrecht”,61 yaitu bahwa hukum administrasi negara itu ada- karena itu, pembedaan keduanya membutuhkan lebihlah hukum tata negara yang diletakkan dalam keadaan dari sekedar penjelasan biasa.67yang konkrit. 62 Mantan Ketua Mahkamah AdministrasiFederal Jerman ini menganggap “administrative law asconstitutional law put into concrete terms”.63 MenurutMeinhard Schroder: 64 Ibid. 65 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13th edition, (Munich: Beck, 2000,) catatan 1 dan 12. 66 Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 7. 67 Lihat dan pelajari Phillipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Adminis-61 Fritz Werner, Deutsches Verwaltungsblatt, 1959, hal. 527. trasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law), cet. ke-62 Meinhard Schroder, “Administrative Law in Germany”, dalam Rene Seer- 9, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2005).den dan Frits Stroink (eds.), Administrative Law of the European Union, ItsMember States and the United States, (Groningen: Intersentia UitgeversAntwerpen, 2002), hal. 91-92.63 Ibid. hal. 91. 51 52
  • 35. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Menurut van Vollenhoven, 68 Hukum Tata Negara trol, housing, education, each of which can be studied inadalah rangkaian peraturan hukum yang mendirikan its own right”.70badan-badan sebagai alat (organ) suatu negara denganmemberikan wewenang kepada badan-badan itu, dan Dua sarjana Inggris, A.W. Bradley and K.D. Ewing,membagi-bagi pekerjaan pemerintah kepada banyak menyatakan:alat-alat negara, baik yang tinggi maupun yang rendahkedudukannya. Sedangkan, Hukum Tata Usaha Peme- “There is no precise demarcation between constitutio- nal law and administrative law in Britain. Adminis-rintahan digambarkan oleh van Vollenhoven sebagai se- trative law may be defined as the law which determinesrangkaian ketentuan yang mengikat alat-alat negara, the organisation, powers and duties of administrativebaik yang tinggi maupun yang rendah, pada waktu alat- authorities. Like constitutional law, administrative lawalat negara itu mulai menjalankan pekerjaan dalam me- deals with the exercise and the control of governmentalnunaikan tugasnya, seperti yang ditetapkan dalam Hu- power. A rough distinction is that constitutional law iskum Tata Negara. Uraian van Vollenhoven ini melanjut- mainly concerned with the structure of the primarykan saja pandangan Oppenheim selaku gurunya menge- organs of government, whereas administrative law isnai fenomena negara dalam keadaan diam dan negara concerned with the work of official agencies in provi-dalam keadaan bergerak seperti yang telah diuraikan di ding services and in regulating the activities of citizens.atas.69 Within the vast field of government, questions often arise as to the sources of administrative power, the John Alder, dalam bukunya “Constitutional and adjudication of disputes arising out of the public servi-Administrative Law” juga menyatakan: ces and, above all, the means of securing a system of legal control over the activities of government which “Many of the standard texts, and indeed many courses, takes account of both public needs and the private inte- are called constitutional and administrative law. There rests of the individual”. 71 are also separate courses on administrative law. The difference between the two subjects is really one of practical convenience and thus a rough and ready one. Jika kita menelaah perbedaan di kalangan para ahli Administrative Law is an aspect of constitutional law. mengenai lingkup masing-masing kedua cabang ilmu It deals with the work of the executive branch of go- Hukum Tata Negara dan Administrasi Negara itu, menu- vernment and how it is controlled. Administrative law rut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, pendapat- can be subdivided into particular branches of executive pendapat tersebut di atas pada garis besarnya dapat activity, for example public health, immigration con- dibedakan dalam dua kelompok. Kelompok yang perta- ma membedakan ilmu Hukum Tata Negara dan ilmu68 van Vollenhoven menjelaskan panjang lebar pandangannya mengenai Hukum Administrasi Negara secara prinsipil, karenaruang lingkup Hukum Administrasi Negara (Omtrek van het AdministratiefRecht) dalam satu uraian (verhandeling) di muka “Koninklijke Academie 70van Wettenschappen” di Amsterdam pada tahun 1926. Ketika itu, ia meng- John Alder, Constitutional and Administrative Law, (London: Macmillan,gambarkan kelahiran dan perkembangan mata pelajaran “Hukum Adminis- 1989), hal. 6. 71trasi Negara” di Perancis dan berbagai negara lain. A.W. Bradley and K.D.Ewing, Constitutional and Administrative Law,69 Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 8. 13th edition, (Pearson Education Ltd., 2003), hal. 10. 53 54
  • 36. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Imenurut mereka kedua ilmu pengetahuan ini dapat nya seperti Negara di dalam keadaan bergerak (staat indibagi secara tajam baik mengenai sistematikanya mau- beweging). Selanjutnya ia katakan: 73pun isinya. Sedangkan, banyak ahli hukum lain yangberanggapan bahwa antara Hukum Tata Negara dan “Ter eener zijde windt men, als staatsrecht dat complexHukum Administrasi Negara tidak terdapat perbedaan van rechtsvoorschriften toekent, dat de werkzaam-yang bersifat asasi, melainkan hanya karena pertim- heden van een moderne overheid distribueert over talbangan manfaat praktisnya saja. Hukum Administrasi van hoeger, en lagere organen, het houdt zich bezigNegara tidak lain merupakan Hukum Tata Negara dalam naar Oppenheim’s woord, meet de staat in rust. Ander- zijds staat alles Administratiefrecht dat complex vanarti luas dikurangi dengan Hukum Tata Negara dalam bepalingen, waaraan hogere en lagere organen gebon-arti sempit. Inilah yang disebut sebagai teori residu den zijn, zoodra ze van hun reeds vaststaande staats-dalam memahami dan membedakan definisi ilmu hukum rechtelijke bevoegheid gebruik gaan maken; het betreftadministrasi negara dari ilmu hukum tata negara.72 naar Oppenheim’s verdere woord, de staat in beweg- Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, ing”.74yang termasuk ke dalam golongan yang membedakan ke-dua cabang ilmu hukum ini secara prinsipil antara lain Dalam bukunya yang lain, van Vollenhoven mem-adalah Christian van Vollenhoven. Tulisannya mengenai bagi Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Ne-hal tersebut yang pertama adalah “Thorbecke en het Ad- gara agak berbeda dari bukunya yang terdahulu. Menu-ministratiefrecht”. Dalam buku ini, van Vollenhoven rut pendapatnya, semua peraturan yang sejak berabad-mendefinisikan Hukum Tata Negara sebagai sekumpulan abad lamanya tidak termasuk ke dalam lingkup hukumperaturan-peraturan hukum yang menentukan badan- tata negara materil, hukum perdata materil, ataupun hu-badan kenegaraan serta memberi wewenang kepadanya, kum pidana materil seharusnya dimasukkan dalam ca-dan bahwa kegiatan suatu pemerintahan modern adalah bang hukum administrasi negara. Dengan demikian, vanmembagi-bagikan wewenang itu kepada badan-badan Vollenhoven mengartikan Hukum Administrasi Negaratersebut dari yang tertinggi sampai yang terendah. Sesuai meliputi seluruh kegiatan negara dalam arti luas, tidakdengan pandangan Oppenheim, Hukum Tata Negara di- hanya terbatas pada tugas pemerintahan dalam artiibaratkan sebagai kondisi negara dalam keadaan tidak sempit saja. Hukum Administrasi Negara itu, menurut-bergerak (staat in rust). Sedangkan, Hukum Adminis- nya, juga meliputi tugas peradilan, polisi, dan tugastrasi Negara sebagai sekumpulan peraturan hukum yangmengikat badan-badan negara baik yang tinggi maupun 73 C. van Vollenhoven, “Thorbecke en het Administratiefrecht” dalam J.yang rendah jika badan-badan itu mulai menggunakan Oppenheims bundel, Nederlandsch Administratiefrecht, 1921, hal. 21. 74wewenangnya yang ditentukan dalam Hukum Tata Nega- van Vollenhoven, Omtrek van het Administratiefrecht, verbandelingen voorgedragen in de Koninklijke Academie van Wetenschappen, Deel 62, ataura. Oleh Oppenheim, kondisi demikian itu diibaratkan- dalam “Verspreide Geschriften”, jilid I hal. 88, “alle recht, dat niet sinds eeuwen gelijkt is als materieel staatsrecht, materieel privaatrecht of ma- terieel staatrecht, krijgt op natuurlijke wijze een welgevoed onderdak in het72 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 35. administratiefrecht”. 55 56
  • 37. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Imembuat peraturan. Menurutnya, Hukum AdministrasiNegara dalam arti luas itu dapat dibagi dalam 4 (empat) Badan atau organ-organ negara tanpa hukum tatabidang, yaitu: negara akan lumpuh bagaikan tanpa sayap, sebab organ-1) bestuursrecht (hukum pemerintahan) ; organ itu tidak mempunyai wewenang sehingga keada-2) justitierecht (hukum peradilan); annya tidak menentu. Sebaliknya, badan-badan negara3) politierecht (hukum kepolisian); dan tanpa Hukum Administrasi Negara menjadi bebas tanpa4) regelaarsrecht (hukum perundang-undangan). batas, sehingga mereka dapat berbuat menurut apa yang mereka kehendaki.76 Menurut para sarjana, pandangan van Vollenhoven Di sini dapat kita ketahui maksud van Vollenhovenmengenai Hukum Administrasi Negara tersebut sebenar- pada karangannya yang pertama itu bahwa badan Hu-nya dapat dibagi dalam 2 (dua) pengertian yaitu: kum Administrasi Negara diadakan untuk mengekang1) Hukum Administrasi Negara dalam arti klasik; dan pemerintah sesuai dengan prinsip liberal yang hidup pa-2) Hukum Administrasi Negara dalam arti modern. da waktu itu. Sedangkan pada bukunya yang kedua, Hu- kum Administrasi Negara tidak bermaksud hanya me- Pada perumusan pertama, yaitu Hukum Adminis- ngekang pemerintah agar jangan bertindak sewenang-trasi Negara dalam arti klasik, van Vollenhoven masih wenang dengan kekuasaannya, melainkan memberi ke-diliputi oleh suasana kehidupan kenegaraan yang menga- leluasaan kepada pemerintah untuk menyelenggarakannut paham liberal (liberale rechtstaatsgedachte) yang di- kepentingan rakyat, bahkan juga menentukan kewa-pengaruhi oleh Emmanuel Kant di mana negara tidak jiban-kewajiban kepada rakyat sesuai dengan faham ke-boleh mencampuri kepentingan-kepentingan individu, sejahteraan yang dianut oleh negara (welvaartstaats-melainkan tugas negara hanyalah sebagai penjaga malam gedachte).(nachtwachtersstaat atau l’etat Gendarm). Sementara Dalam menyelenggarakan kepentingan umum, adaitu, ketika van Vollenhoven mengembangkan pandangan kalanya Negara harus melanggar hak rakyat, misalnyakedua, praktik kenegaraan tengah diliputi oleh suasana menyita untuk kepentingan umum (onteigening ten al-baru dengan berkembangnya pemikiran mengenai nega- gemene nutte).ra kesejahteraan atau welfare state (welvaartsstaat-ge- Dikarenakan negara memerlukan pembuatan jalandachter). Dalam bukunya yang kedua, dinyatakan: agar hubungan antara dua tempat itu lebih lancar, maka “Staatsorganen zonder staatsrecht is vleugellam, want hun bevoegheid ontbreek of is onzeker Staatsorganen 76 zonder Administratiefrecht is vluegelvrij, want zij kun- van Vollenhoven, Staatrecht Oversee. Lihat buku-buku, Kontjoro Purbo- pranoto, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan nen hun bevoegdheid niet zo toepassen als zii zelf it Administrasi Negara, (Bandung: Alumni, 1978), hal. 14 dan 15; Amrah lieftst willen”.75 Muslimin, Beberapa Azas-Azas Dan Pengertian-Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, (Bandung: Alumni, 1980), hal. 8-13; dan Djenal Hoesen Koesoemaatmadja, Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha75 Ibid. Negara, (Bandung: Alumni, 1979), hal. 12-14 57 58
  • 38. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid INegara terpaksa mengambil sebagian tanah rakyat untuk termasuk dalam lingkungan dimaksud adalahkepentingan tersebut. Lazimnya penyitaan ini dilakukan waktu, tempat, manusia atau kelompok, dandengan ganti rugi kepada rakyat yang bersangkutan. Da- benda.pat juga misalnya Pemerintah memberi konsesi atas na- 2) Hukum Administrasi Negara meliputi ajaran menge-ma perusahaan-perusahaan (nuts-bedrijven) untuk ke- nai hubungan-hubungan hukum (leer der rechtsbet-pentingan umum. rekkingen). Sementara itu, Logemann dalam bukunya “Over detheorie van en stellig staatsrecht” mengadakan perbeda- Dengan demikian, menurut J.H.A. Logemann, 77an yang tajam antara Hukum Tata Negara dan Hukum dapat dikatakan bahwa ilmu Hukum Tata Negara ituAdministrasi Negara. Untuk membedakannya, Loge- mempelajari:78mann bertitik tolak dari sistematika hukum pada umum- a. susunan dari jabatan-jabatan;nya yang meliputi tiga hal, yaitu: b. penunjukan mengenai pejabat-pejabat;1) ajaran tentang status (persoonsleer); c. tugas dan kewajiban yang melekat pada jabatan itu;2) ajaran tentang lingkungan (gebiedsleer); d. kekuasaan dan wewenang yang melekat pada jaba-3) ajaran tentang hubungan hukum (leer de rechtsbet- tan; rekking). e. batas wewenang dan tugas dari jabatan terhadap dae- rah dan orang-orang yang dikuasainya; Berhubung Hukum Tata Negara dan Hukum f. hubungan antar jabatan;Administrasi Negara merupakan suatu jenis hukum yang g. penggantian jabatan;tersendiri (als byzonder soort van recht) yang mem-punyai obyek penyelidikan hukum, maka sistematika hu- 77 Lihat juga J.H.A. Logeman, Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negarakum pada umumnya dapat diterapkan pula terhadap Hu- Positif (terjemahan, disertai pengantar G.J. Resink), (Jakarta: Ichtiar Baru -kum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Sis- Van Hoeve, tanpa tahun). 78tematika yang dibuat oleh Logemann dalam bukunya itu, Logemann, Over de theorie van een stelling Staatsrecht, (Jakarta: Saksa- ma, 1954), hal. 54, “Tot de persoonsleer behoren dan, om samen te vatten endibagi sebagai berikut: aan te vullen, niet het verwantschaps en huwelijksrecht, maar wie de prob-1) Hukum Tata Negara dalam arti sempit meliputi: lemen van de mens als plichten subject (toerekenbaarheid, mondigheid, han- a. persoonsleer yaitu mengenai persoon dalam arti delingbevoegdheid), de personifikatie, de vertegenwoordiging, onstaan en hukum yang meliputi hak dan kewajiban manu- tenietgaan van persoonlijkeheid, het organisatie recht, de competentie-af- bakening”; hal. 59, “De term ‘gebieg’ word hier zoals baven bleek, gebruik sia, personifikasi, pertanggungjawaban, lahir als aanduding van de sfeer waarbinnen de norm geldt, in abstracte zin met dan hilangnya hak dan kewajiban tersebut, hak de vraag, op welke wijze tijd, ruimte, persoonen groep, als gedingsbegren- organisasi, batasan-batasan dan wewenang; zing van de a stelligrechtelijke norm kunnen optreden”; hal. 85, “mij schynt atgende wat aan de juridiche dogamatische pogingen tot ondershceid voor b. gebiedsleer, yang menyangkut wilayah atau zweeft, met de stof die naast de persoonsleer en de gebiedsleer behandeling lingkungan di mana hukum itu berlaku dan yang vraagt, dus met de leer der rechtsbetrekingen, nu als descritie van een duide- lijk aangewesen problemkring te mogen opeisen”. 59 60
  • 39. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ih. hubungan antara jabatan dan pemegang jabatan. Administrasi Negara tidak lagi merupakan suatu kum- pulan monographi-monographi, melainkan merupakan Hukum Administrasi Negara mempelajari jenis, sistematika yang menghubungkan bagian satu denganbentuk, serta akibat hukum yang dilakukan oleh para pe- bagian yang lainnya, yang masing-masing bagian itu di-jabat dalam melakukan tugasnya. letakkan dalam tempatnya yang tepat. Arti sistematika Selain van Vollenhoven dan Logemann, sarjana ke- di sini adalah waar de delen zijn juiste plaats vindt.tiga yang biasa dijadikan rujukan dalam persoalan ini Sebenarnya, Logemann juga mempunyai pendirian yangadalah Stellinga yang membedakan Hukum Tata Negara sama dengan Stellinga mengenai soal ini.80dan Hukum Administrasi Negara secara tegas. Dalam Di samping itu, juga terdapat Hukum Adminis-pidatonya yang berjudul “Systematische Staatsrecht- trasi Negara yang berlaku bagi para individu dalam ma-studie”, 79 dikemukakan bahwa tidak hanya di dalam Hu- syarakat yang diperintah oleh Negara. Lebih jauh, Stel-kum Tata Negara saja diadakan sistematika, tapi juga linga menyatakan:dalam Hukum Administrasi Negara. “dan zal er voorts moeten uitgaan dat het staats- Dalam bukunya yang lain yaitu yang berjudul recht meer omvat dan de bevoegdheden en ver-“Grondtrekken van het Nederlandsch Administratief- plichtingen van de Overheidsorganen. Ook de bur-recht”, Stellinga berusaha untuk menemukan perbedaan ger heeft zijn staatsrechtelijke bevoegdheden enprinsipil antara Hukum Tata Negara dan Hukum Admi- verplichtingen. De regels voor het uitoefenen, on-nistrasi Negara, seperti yang sudah dilakukan oleh derscheidenlijk het nakomen daarna, makengurunya yaitu van Vollenhoven. Stellinga menge- eveneens een deel van het administratiefrecht uit”.mukakan bahwa kebanyakan penyelidikan tentang Hu-kum Administrasi Negara tidak meliputi keseluruhan- Kita harus menyadari bahwa masih banyak halnya, melainkan hanya membicarakan beberapa bagian lain yang diatur oleh Hukum Tata Negara selain hanyatertentu saja. Bagian-bagian itu dibicarakan secara ter- soal tugas dan wewenang dari alat-alat atau organ-pisah yang hanya sebagai monographi. Ia baru menjadi organ negara. Dalam Hukum Tata Negara, baik me-sistematika, jika bagian-bagian di dalamnya diletakkan nurut Stellinga maupun menurut Hans Kelsen, seorangpada tempatnya yang tepat. Dengan demikian, Hukum warga negara pun mempunyai hak dan kewajiban berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pendek79 kata, seperti dikemukakan oleh Hans Kelsen, kriteria J.R. Stellinga, Systematische Staatrectstudie, hal. 15 “de systematischestudie schijnt ook voor het administratiefrecht aangewezen”; Ibid. “Grond- terpenting adalah ada tidaknya (i) norm creatingtrekken van het Administratiefrecht”, hal. 1, “de einige betekenis welke de function, dan (ii) norm applying function yang terkaitonderscheid tussen staatrecht en administratiefrecht kan heben is eenwetenschappelijke beoefgening van het staatrecht en het administratiefrecht 80dien de grens tussen deze beide zo te behandelen krijgen welke door hun Logemann, Over de theorie van een stellig Staatsrecht, Op. Cit., hal. 2,overeemkonstige aard bijeen horen”; hal. 3, “warner inzicht bestaat ten an- “dat het op te delven systeem inderdaad systeem is, zal namelijk bewezennzien van de juiste plaats welke zij in het kader van het geheel innemen”. zijn, als elk problem daarin zijn eigen plaats vanzelf vindt”. 61 62
  • 40. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idengan subjek hukum tertentu.81 Jika kedua fungsi itu untuk dipelajari. Hukum Tata Negara dibagi meliputi su-ada, maka menurut Hans Kelsen, subjek hukum yang sunan, tugas, wewenang, dan cara badan-badan itu men-menyandangnya dapat disebut sebagai organ atau state jalankan tugasnya, sedangkan bagian lain yang lebih ter-organ, dan menurut Stellinga, norma-norma hukum perinci itu dimasukkan dalam bidang Hukum Adminis-yang mengatur cara menjalankan hak dan kewajiban itu trasi Negara.83 Dengan demikian, pembedaan antara Hu-termasuk dalam bidang Hukum Administrasi Negara.82 kum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara itu Sarjana lain yang tidak membedakan antara dapat dikatakan bukanlah disebabkan oleh karena alasanHukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara yang prinsipil, akan tetapi sekedar untuk kepentingansecara tajam di antaranya adalah Kranenburg, van der pembagian kerja yang bersifat praktis belaka.Pot, dan Vegting. Kranenburg berpendapat bahwa pem- Van der Pot juga tidak membedakan secara tajambedaan antara kedua cabang ilmu pengetahuan itu secara antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasitajam, baik karena isinya ataupun karena wataknya yang Negara karena pembedaan secara prinsipiil tidak menim-berlainan, merupakan sesuatu yang tidak riil. Perbedaan bulkan akibat hukum apa-apa. Oleh karena itu, pembe-itu menurutnya disebabkan oleh pengaruh ajaran organis daan dimaksud menurutnya tidaklah terlalu perlu. Jika-mengenai negara (organischestaats theorie) yang timbul pun hendak diadakan pembedaan yang tegas di antaradalam ilmu pengetahuan medis yang membedakan anta- keduanya, maka hal itu hanya penting untuk ilmu penge-ra anatomie dan psikologi. Sistematika yang diambil de- tahuan, bukan untuk kebutuhan praktik. Dengan pem-ngan analogi kedua ilmu pengetahuan medis itu sama bedaan itu, para ahli hukum dapat memperoleh gam-sekali tidak tepat karena obyek keduanya memang tidak baran mengenai keseluruhan sistem hukum dan rinciansama. perbedaan di antara unsur-unsurnya yang bermanfaat Perbedaan antara Hukum Tata Negara dan Hukum untuk diketahui.84Administrasi Negara itu tidaklah bersifat fundamental Begitu pula Vegting ketika menyampaikan pidatodan hubungan antara keduanya dapat disamakan dengan jabatannya dengan judul “Plaats en aard van het Admi-hubungan antara Hukum Perdata dan Hukum Dagang.Jika keduanya dipisahkan, maka hal itu semata-mata 83 Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht, eeerste deel zesde durk,karena kebutuhan akan pembagian kerja yang secara (Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon, 1947). hal. 14, menyatakan: “Ik zou ae splitsing willen verklaren als een gevolg van de behoefte aan ar-praktis diperlukan sebagai akibat pesatnya perkemba- beidsverdeling bij de zeer snelle uitgroei van het corporatieve recht derngan hukum korporatif dari masyarakat hukum teri- territoriale gemeenschappen en de noodzakelijkheid om zich bij detorial. Di samping itu, materi yang diajarkan dalam pen- behandeling cler stof te beperken tot samenstelling, de taak, de bevoegdheid en de functionerings-wijze van de belangrijkste organen die dan alsdidikan hukum memang perlu dibagi sehingga mudah staatsrecht worden gedoceerd, terwijl de nadere en me er in bijzonderheden afdalende behandeling van bijzondere takken der staats rechtorganisatie onder het administratiefrecht werd gebracht”; selanjutnya pada hal. 15, “De81 Lihat dalam Kelsen, Op Cit. onderscheiding Staatsrecht en Administratiefrecht is dus niet principieel,82 Stellinga, Grondtrekken van het Nederlandsche Administratiefrecht, Op. maar eenvoudig een van doelmatige arbeidsverdeling”. 84Cit., hal. 13. van der Pot, Op Cit., hal. 510 63 64
  • 41. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inistratiefsrecht”, seperti halnya Kranenburg dalam “Het pelajari negara dari struktur internalnya, sedangkanalgemene Nederlandsch Administratiefsrecht”, menje- Hukum Internasional Publik mempelajari hubungan-laskan bahwa Hukum Tata Negara dan Hukum Adminis- hubungan hukum antarnegara itu secara eksternal. Ditrasi Negara mempunyai lapangan penyelidikan yang samping itu, Hukum Internasional itu sendiri, ada pulasama. Perbedaan keduanya hanya terletak pada cara pen- yang bersifat privat (perdata) di samping ada yang ber-dekatan yang dipergunakan oleh masing-masing ilmu sifat publik. Tentunya yang mempunyai hubungan eratpengetahuan itu mengadakan penyelidikan ilmiah. Hu- dengan ilmu Hukum Tata Negara adalah cabang Hukumkum Tata Negara berusaha mengetahui seluk beluk orga- Internasional Publik. Keduanya sama-sama menelaah dan mengatur me-nisasi negara dan badan-badan lainnya. Sedangkan, Hu- ngenai organisasi negara. Akan tetapi, Hukum Interna-kum Administrasi Negara menghendaki bagaimana cara- sional mempelajari dan mengatur mengenai hubungan-nya negara serta organ-organ negara itu menjalankan hubungan eksternal dari negara, sedangkan Hukum Tatatugasnya. Vegting tidak membedakan Hukum Tata Nega- Negara berurusan dengan aspek-aspek hubungan yangra dan Hukum Administrasi Negara karena pembatasan bersifat internal dalam negara yang dikaji. Misalnya,wewenang (competentie afbakening) melainkan karena konsep kedaulatan yang dikaji oleh Hukum Internasionalcaranya negara bertindak itu saja pun sudah merupakan adalah konsep kedaulatan yang bersifat eksternal dalampembatasan wewenang juga. Artinya, bagi Vegting, H- hubungan antarnegara, sedangkan dalam Hukum Tataukum Tata Negara itu mempunyai obyek penyelidikan Negara yang dibahas adalah perspektif yang bersifatyang berkenaan dengan hal-hal yang pokok mengenai internal, misalnya teori tentang kedaulatan rakyat, ke-organisasi Negara, sedangkan objek penyelidikan Hukum daulatan hukum, kedaulatan raja, ataupun teori kedau-Administrasi Negara adalah peraturan-peraturan yang latan Tuhan.bersifat teknis.85 6. Kecenderungan Hukum Tata Negara,5. Hukum Tata Negara dan Hukum Hukum Administrasi Negara, Internasional Publik dan Hukum Internasional Publik Baik hukum tata negara maupun hukum inter- Pada abad ke-21 dewasa ini, perkembangan dunianasional publik, sama-sama merupakan cabang ilmu sudah sangat berbeda dari apa yang terjadi pada abad-hukum publik. Akan tetapi, objek perhatian hukum inter- abad yang lalu. Objek studi Hukum Tata Negara dan Hu-nasional publik sangat berbeda dari objek perhatian kum Administrasi Negara tumbuh dan berkembanghukum tata negara. Hukum Tata Negara hanya mem- menjadi sangat spesifik dan rinci, sehingga keahlian yang diperlukan menjadi semakin terspesialisasi. Berbagai bu- ku hukum tata negara dan hukum administrasi negara di85 W.G. Vegting, Plaats en aard van het Administratiefrecht, pidato Amerika Serikat dan Eropa membahas berbagai persoa-inagurasi, Amsterdam, 1946. Lihat juga “Het Algemeen Nederlandach lan dengan sangat spesifik dan mendalam. Kecen-Administratiefrecht”, I, 1954, hal. 6-7, “Staats en administratiefrecht hebben derungan gejala ilmiah yang demikian inilah yang di-een gemeenschappelijk gebied van te bestuderen regelen, die echter, bij enestudie anders benaderd worden dan bij de andere”. sebut sebagai gejala diferensiasi struktural yang menye- 65 66
  • 42. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ibabkan tingkat keahlian seseorang semakin dituntut Instituut voor Verfassungsrecht und Verwaltungsrechtkekhususan dan spesialisasinya. Bahkan, di bidang hu- (Lembaga Kajian Hukum Tata Negara dan Hukum Admi-kum administrasi negara telah bermunculan banyak se- nistrasi Negara) pada Fakultas Hukum Universitas Salz-kali cabang ilmu hukum baru seperti hukum perpajakan, burg. Institut yang sama juga terdapat di Fakultas Hu-hukum lingkungan, hukum kepegawaian, hukum bangu- kum Universitas Vienna. Di dalamnya tergabung paranan, dan sebagainya. ahli, baik dari lapangan Hukum Tata Negara maupun Bersama dengan munculnya kecenderungan per- Hukum Administrasi Negara.86tama tersebut, timbul pula kecenderungan kedua, yaitu Di samping kedua kecenderungan tersebut di atas,gejala konvergensi fungsional antar cabang ilmu yang ada pula kecenderungan ketiga yang relatif masih sangatsemula terpisah-pisah, tetapi dalam praktik penyelesaian baru, yaitu menyatunya aspek-aspek kajian internalsuatu masalah memerlukan pendekatan yang terpadu negara yang biasanya menjadi ciri ilmu hukum tata ne-yang melibatkan cabang-cabang ilmu yang berbeda itu gara dan hukum administrasi negara dengan aspek-as-dalam satu kesatuan konsepsi. Dari kenyataan ini ber- pek eksternal yang biasanya menjadi domain ilmu hu-kembang kebutuhan akan adanya pendekatan yang mul- kum internasional publik. Kedua bidang ilmu ini sama-ti-disipliner dan pendekatan yang holistik-integral dalam sama menjadikan negara dan organisasi negara sebagaipenyelesaian masalah. Dalam kaitan dengan perbedaan objek kajiannya. Akan tetapi, Hukum Tata Negara padaantara cabang ilmu Hukum Tata Negara (Constitutional umumnya hanya melihat aspek internal dalam negaraLaw) dan Hukum Administrasi Negara (Administrative yang dikajinya, sedangkan hukum Internasional publikLaw), kecenderungan konvergensi fungsional itu juga justru melihatnya dari segi hubungan eksternal antar-terjadi, sehingga muncul kebutuhan untuk mengintegra- negara. Namun, dengan terjadi perkembangan Uni Ero-sikan kembali secara relatif antara pendekatan- pa (European Union) dewasa ini, timbul masalah menge-pendekatan Hukum Tata Negara dan Hukum Adminis- nai perbedaan antara Hukum Tata Negara dengan Hu-trasi Negara dalam satu kesatuan disiplin berpikir. kum Internasional Publik. Ketika orang membicarakan Oleh karena itu, di beberapa negara, seperti misal- tentang konstitusi Uni Eropa, parlemen Eropa, Penga-nya di Austria, kedua kecenderungan itu diatasi dengan dilan Eropa, tidak lagi jelas apa perbedaan antara Hu-cara ganda. Di satu segi, spesialisasi dipacu, tetapi upaya kum Tata Negara dengan Hukum Internasional.konvergensi melalui koordinasi dan integrasi juga dila- Peraturan (Regeling), Keputusan (Beschikking),kukan secara bersengaja. Misalnya, di Universitas Vienna dan Putusan Hakim (Vonnis) yang ditetapkan oleh Parle-dan Universitas Salzburg, mata kuliah hukum adminis- men, Dewan Eksekutif, atau Pengadilan Eropa, di satutrasi negara (verwaltungsrecht) dikembangkan sangat segi dapat disebut sebagai norma hukum internasional,terperinci. Prof. Dr. Jahnel Ilmar adalah guru besarhukum bangunan di Universitas Salzburg yang sangat 86 Pada bulan Juni 2003, saya sendiri mengadakan kunjungan kerja danmenguasai bidangnya tetapi tidak banyak tahu mengenai pertemuan dengan pimpinan Instituut voor Verfassungsrecht und Verwal-aspek-aspek hukum administrasi negara dan hukum tata tungsrecht, baik di Universitas Vienna maupun Universitas Salzburg. Bah-negara pada umumnya. Namun, di samping sebagai guru kan, selama di Universitas Salzburg, Prof. Dr. Jahnel Ilmar bertindak sebagai guide yang mendampingi kemanapun saya pergi selama berkunjung dibesar, dia juga dipercaya untuk menduduki direktur kampus Universitas Salzburg. 67 68
  • 43. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itetapi di lain segi sudah dianggap menjadi bagian dari D. Objek dan Lingkup Kajianpengertian hukum domestik setiap negara anggota Uni Hukum Tata NegaraEropa. Oleh karena itu, di Jerman, para guru besar hu- Buku J.H.A. Logemann yang diterbitkan pada ta-kum tata negaranya biasa disebut sebagai guru besar hun 1948 di Leiden yang berjudul “Over de Theorie vanhukum publik, bukan lagi guru besar hukum tata negara. Een Stellig Staatsrecht” berisi tiga bagian, yaitu (1) Hu-Prof. Dr. Hanns Jarrass, seorang guru besar di Muenster kum Positif, (2) Hukum Tata Negara Positif, dan (3)University, Jerman, ketika memberikan ceramah di Fa- Sistem Formil Hukum Tata Negara Positif.88 Pada Bagiankultas Hukum Universitas Indonesia pada tahun 2003 Kedua, oleh Logemann dibahas mengenai (i) Hukumyang lalu tentang Perkembangan Hukum Eropa juga Tata Negara, (ii) Kesistematisan Hukum Tata Negara,memperkenalkan dirinya sebagai guru besar hukum (iii) Bentuk Penjelmaan Sosial Negara, (iv) Negara dalampublik, bukan sebagai guru besar hukum tata negara.87 Hukum Positif, (v) Hukum Tata Negara dalam Arti Sem- Tentu saja, gejala yang terjadi di Eropa tersebut pit, (vi) Hukum Administrasi, dan (vii) Tipe-Tipe Negara.memang belum final, karena konstitusi Uni Eropa juga Sedangkan pada Bagian Ketiga, dibahas mengenai (i)belum berlaku mengikat sebagai konstitusi. Akan tetapi, Jabatan Sebagai Pribadi, (ii) Batas-Batas Jabatan, (iii)gejala regionalisasi politik dan ekonomi di berbagai bagi- Lahir dan Lenyapnya Jabatan, (iv) Cara Menempatian dunia terus berkembang. Di satu segi gelombang glo- Jabatan, (v) Jabatan dan Pemangku Jabatan: Perwakilanbalisasi yang semakin meluas, tetapi di pihak lain ber- (vi) Jabatan dan Pemangku Jabatan: Hubungan Dinaskembang pula tuntutan regionalisasi wilayah-wilayah dengan Negara, (vii) Jabatan Majemuk, (viii) Kelompokekonomi dan politik di berbagai bagian dunia dan bah- Jabatan, (ix) Lingkungan Kerja, (x) Wewenang Hukum,kan lokalisasi dalam arti tumbuhnya tuntutan otonomi (xi) Pegangan Waktu, (x) Pegangan Ruang dan Peganganlokal di mana-mana. Pada saatnya, perkembangan-per- Pribadi, dan (xi) Perbandingan Kekuasaan.kembangan baru semacam itu akan mempengaruhi pola- Sarjana Inggris, Michael J. Allen dan Brian Thom-pola hubungan hukum antara satu negara dengan negara pson dalam bukunya “Cases and Materials on Cons-yang lain, sehingga konsep-konsep hukum Internasional titutional and Administrative Law” (1990-2003) 89publik akan semakin mendekat ke arah konsep-konsep mengelompokkan materi bahasannya ke dalam 11 (se-hukum tata negara yang sebelumnya hanya bekerja di se- belas) bagian, yaitu (i) Constitutional Law in the Unitedkitar aspek-aspek internal saja dari organisasi negara. Kingdom, (ii) The Legislative Supremacy of Parliament, 88 Buku ini diterjemahkan oleh Makkatutu dan J.C. Pangkerego serta dikoreksi oleh G.H.M. Riekerk serta diberi kata pengantar oleh G.J. Resink, lalu diterbitkan oleh Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, pada tahun 1975.87 Prof. Hanns Jarrass berkunjung ke Indonesia atas biaya Hanns Seidel Sebelumnya buku ini pernah diterbitkan dalam bentuk asli untuk kebutuhanStiftung dan menjadi tamu saya selaku guru besar Hukum Tata Negara. perkuliahan dengan judul “College-aantekeningen over het staatsrecht vanDalam salah satu pembicaraan dengan saya dan juga dalam kuliah umum Nederlands-Indie”. 89yang ia berikan di depan mahasiswa S1 Fakultas Hukum UI pada tahun Michael Allen and Brian Thompson, Cases and Materials on Consti-2003, dia menjelaskan perkembangan hukum Eropa dan status bidang ilmu tutional and Admnistrative Law, 7th edition, (London-New York: Oxfordhukum tata negara dewasa ini. University Press, 2003). 69 70
  • 44. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I(iii) The European Union, (iv) The Rule of Law, (v) power, (4) parliamentary supremacy, (5) the EuropeanConstitutional Conventions, (vi) Parliamentary Govern- communities; (II) Parliament, yang mencakup (6) thement at Work, (vii) Civil Liberties, (viii) Judicial Review: constitutional position of parliament, (7) the House ofThe Grounds, (ix) The Availability of Judicial Review, (x) Lords, (8) the House of Commons, (9) parliamentaryOmbudsman, dan (xi) Statutory Tribunals. supremacy; (III) The Executive, yang meliputi (10) the Versi textbook yang ditulis oleh Michael T. Molan Crown, (11) the powers of the Crown, (12) Ministers anddengan judul “Constitutional Law: The Machinery of departments, (13) the civil service and the armed forces,Government” memuat pokok bahasan yang sedikit ber- (14) Ad hoc bodies, (15) local government, (16) Thebeda.90 Molan membagi bukunya dalam 13 (tiga belas) police; (IV) The Judicial Branch of the State, mencakupbab, yaitu (i) The Nature and Sources of Constitutional (17) the Judiciary, (18) Tribunals and Inquiries, (19)Law, (ii) The European Union, (iii) Constitutional Prin- Judicial Review of the Executive; dan (V) Civil Liberties,ciples: The Separation of Powers, the Rule of Law, and yang meliputi (20) General principles of civil liberties,the Independence of the Judiciary, (iv) The Sovereignty (21) Freedom of speech and assembly, (22) entry to andof Parliament, (v) The Electoral System, (vi) The House exclusion from the UK, (23) emergency powers, dan (24)of Commons, (vii) The Executive, (viii) Judicial Review of police powers of arrest and search in the investigation ofExecutive Action, (ix) The European Convention on Hu- crime.man Rights, (x) The Police Power, (xi) The Right to Pri- Sementara itu, O. Hood Phillips dan kawan-kawanvacy and Family Life: Article 8 of the European Conven- dalam bukunya “Constitutional and Administrativetion on Human Rights, (xii) Freedom of Expression: Ar- Law” membagi pokok bahasannya juga dalam 4 (empat)ticle 10 of the European Convention on Human Rights, bagian.92 Bagian Umum antara lain membahas soal theand (xiii) Freedom of Assembly and Association: Article nature of constitutional and administrative law, parlia-11 of the European Convention on Human Rights. mentary supremacy, devolution and regionalism, the Versi lain lagi adalah dari John Alder, Erwin Che- constitutional conventions, dan sebagainya. Bagian IImerinsky, A.W. Bradley and K.D. Ewing, O. Hood tentang Parliament, Bagian III tentang Central Govern-Phillips, Paul Jackson, and Patricia Leopold, serta ba- ment, Bagian IV tentang Justice and Police, Bagian Vnyak lagi buku teks Hukum Tata Negara lainnya. John tentang Rights and Duties of the Individual, Bagian VIAlder, dalam bukunya, “Constitutional and Administra- khusus tentang Administrative Law, dan Bagian VIItive Law”, 91 membagi bukunya dalam 5 (lima) bagian, tentang The Commonwealth. Masing-masing bagian ituyaitu (I) General Constitutional Theory, yang mencakup membahas secara terperinci segala aspek yang terkait.bahasan mengenai (1) the nature of the United Kingdom Demikian pula buku “Constitutional and Adminis-Constitution, (2) the sources of the constitution, (3) trative Law”, A.W. Bradley dan K.D. Ewing juga dibagiconstitu-tionalism: the rule of law and the separation of dalam 4 (empat) bagian. 93 Bagian I tentang General Principles of Constitutional Law, yang mencakup baha-90 Michael T. Molan, Constitutional Law: The Machinery of Government, 4th 92edition, (London: Old Bailey Press, 2003). Phillips, Jackson, and Leopold, Op Cit.91 93 Alder and English, Op Cit. Bradley dan Ewing, Op Cit. 71 72
  • 45. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Isan tentang (1) Definition and scope of constitutional ground and Contemporary Themes, (ii) The Federallaw, (2) sources and nature of the constitution, (3) the Judicial Power, (iii) The Federal Legislative Power, (iv)structure of the united kingdom, (4) parliamentary sup- The Federal Executive Power, (v) Limits on State Regu-remacy, (5) the relationship between legislature, execu- latory and Taxing Power, (vi) The Structure of the Consti-tive, and judiciary, (6) the rule of law, (7) responsible and tution’s Protection of Civil Rights and Civil Liberties, (vii)accountable government, (8) the United Kingdom and Procedural Due Process, (viii) Economic Liberties, (ix)the European Union; Bagian II tentang The Institution of Equal Protection, (x) Fundamental Rights Under EqualGovernment, meliputi (9) Composition and meeting of Protection and Due Process, (xi) Expression, dan (xii)parliament, (10) functions of parliament, (11) privileges Religion.of parliament, (12) the Crown and the royal prerogative, Di Indonesia, juga dikenal beberapa buku yang bia-(13) the Cabinet, government departments and the civil sa dijadikan pegangan oleh mahasiswa dalam mempe-service, (14) public bodies and regulatory agencies, (15) lajari ilmu hukum tata negara. Di antaranya adalah bukuforeign affairs and the commonwealth, (16) the armed karya Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim yang ber-forces, (17) the treasury, public expenditure and the judul “Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia”. Bukueconomy, (18) the courts and the machinery of justice; ini dipakai secara luas sebagai salah satu buku teksBagian III tentang The Citizen and the State, yang meli- Hukum Tata Negara di berbagai perguruan tinggi diputi (19) the nature and protection of human rights, (20) tanah air. Di dalamnya, dibahas mengenai 9 (sembilan)citizenship, immigration, and extradition, (21) the police hal, yaitu (1) Pendahuluan, (2) Ilmu Pengetahuan Hu-and personal liberty, (22) the protection of privacy, (23) kum Tata Negara, (3) Sumber-Sumber Hukum Tata Ne-freedom of expression, (24) freedom of association and gara, (4) Konstitusi, (5) Beberapa Azas yang dianut olehassembly, (25) state security and official secrets, dan (26) UUD 1945, (6) Bentuk Negara dan Sistem Pemerintahan,emergency powers and terrorism; Bagian IV khusus (7) Asas-Asas Kewarga-negaraan, (8) Hak-Hak Asasimembahas Administrative Law, meliputi pembahasan Manusia, dan (9) Sistem Pemilihan Umum.mengenai (27) the nature and development of adminis- Dalam buku Prof. Kusumadi Pudjosewojo, berjudultrative law, (28) delegated legislation, (29) administra- “Pedoman Pelajaran Tata Hukum Indonesia”,95 dibahastive justice, (30) judicial control of administrative action, khusus mengenai tata hukum Indonesia. Dalam Bagiandan terakhir (31) liability of public authorities and the Kedua dibahas empat bab, yaitu Bab IV tentang Lapa-Crown. ngan-Lapangan Hukum, Bab V tentang Hukum Tata Ne- Banyak lagi buku teks lainnya yang membagi gara, Bab VI tentang Hukum Tatausaha Bagian Umum,materi bahasan dalam berbagai versi. Misalnya, buku dan Bab VII tentang Hukum Tatausaha Bagian Khusus.teks karya Erwin Chemerinsky yang berjudul “Constitu- Dalam Bab Hukum Tata Negara dibahas mengenai (i)tional Law: Principles and Policies” terdiri atas 12 (dua materi yang diatur dalam hukum tata negara, (ii) Rakyatbelas) bab. 94 Ke-12 bab itu adalah (i) Historical Back- Negara Republik Indonesia, (iii) Daerah Negara Republik Indonesia, (iv) Penguasa Tertinggi Negara Republik In-94 Erwin Chemerinsky, Constitutional Law: Principles and Policies, (New 95York: Aspen Law & Business, 1997). Pudjosewojo, Op. Cit. 73 74
  • 46. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idonesia, (v) Beberapa asas-asas pokok hukum tata ne- Part VI berisi (20) Administration of Scheduled andgara Indonesia, dan (vi) Sumber-sumber hukum tata ne- Tribal Areas; Part VII tentang The Judicature yang ter-gara Indonesia.96 diri atas (21) Organisation of the Judiciary in General, Hal yang menarik dan dapat dianggap paling luas (22) The Supreme Court, dan (23) The High Court; Partcakupan pembahasannya adalah ilmu Hukum Tata Ne- VIII tentang The Federal System yang meliputi (24)gara di India. Sebabnya ialah Undang-Undang Dasar In- Distribution of Legislative and Executive Powers, (25)dia tergolong naskah undang-undang dasar yang paling Distribution of Financial Powers, (26) Administrativetebal di dunia, sehingga mencakup keseluruhan aspek Relations between the Union and the States, (27) Inter-yang penting dalam aktifitas penyelenggaraan negara. State Relations, (28) Emergency Provisions; Part IX ten-Oleh karena itu, dalam buku Durga Das Basu yang tang lain-lain atau “miscellaneous” yang mencakup (29)berjudul “Introduction to the Constitution of India” ter- Rights and Liabilities of the Government and Public Ser-gambar cakupan yang sangat luas itu.97 Buku itu terdiri vants, (30) The Services and Public Service Commis-atas 9 (sembilan) bagian, yaitu Part I terdiri atas (1) The sions, (31) Elections, (32) Minorities, Scheduled CastesHistorical Background, (2) The Making of the Consti- and Tribes, (33) Languages, dan (34) How the Consti-tution, (3) The Philosophy of the Constitution, (4) Out- tution Has Worked.standing Features of the Constitution, (5) Nature of Fe- Menurut John Alder, “The main function of a con-deral System, (6) Territory of the Union, (7) Citizenship, stitution is to provide the ground rules through which(8) Fundamental Rights dan Fundamantal Duties, (9) Di- the organisation operates”.98 Untuk itu, menurutnya:rective Principles of State Policy, dan (10) Procedure ofAmendment; Part II terdiri atas (11) The Union Execu- “constitutional law is different from other kinds of lawtive, and (12) The Union Legislature; Part III mencakup in that the other laws of a country obtain their validity(13) The State Executive, (14) The Legislature, (15) The from its constitution. Constitutional law is as it were the law behind the law”.99State of Jammu and Kashmir; Part IV berisi (16) Admi-nistration of Union Territories and Acquired Territories; Itu sebabnya banyak sarjana yang menganggapPart V mencakup (17) The New System of Panchayats bahwa hukum tata negara itu meliputi semua aspekand Municipalities, (18) Panchayats, (19) Municipalities; hukum yang berkenaan dengan negara dan pemerin-96 tahan, meskipun untuk alasan-alasan yang bersifat prak- Bandingkan juga dengan pendapat Soerjono Soekanto dan PurnadiPurbacaraka yang mengatakan inti permasalahan Hukum Tata Negara adalah tis, studi mengenai hal itu dibatasi hanya pada soal-soal(a) Status atau kedudukan yang menjadi subyek/pribadi dalam Hukum hukum dasar konstitusi saja (basic rules of the consti-Negara yaitu siapa penguasa/pejabat negara dan apa lembaga-lembaga tution). Sehubungan dengan itu, John Alder merumus-negara, serta siapa warga negara dan siapa bukan warga negara; (b) Role atau kan lingkup hukum tata negara itu dengan mengajukanperanan yang meliputi kewajiaban dan hak, serta peranan wantah yang di beberapa pertanyaan kunci, yaitu:luar tetapi tidak bertentangan dengan hukum. Soerjono Soekanto dan PurnadiPurbacaraka, Sendi-Sendi Ilmu Hukum dan Tata Hukum, (Bandung: CitraAditya Bakti, 1993), hal. 56-59.97 Durga Das Basu, Introduction to the Constitution of India, 18th edition, 98 John Alder, Op. Cit. 99(India: Wadhwa & Company, 2000). Ibid. 75 76
  • 47. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I1) Siapa atau lembaga apakah yang menjalankan ber- study of the constitutional law). Namun, jika diperhati- bagai fungsi kekuasaan negara? Biasanya kekuasaan kan, pandangan John Alder itu bersifat terlalu menye- negara secara horizontal dibagi ke dalam tiga cabang, derhanakan. Lingkup materi pertanyaan yang diaju- yaitu (i) the law making power; (ii) the executive kannya dapat dikatakan sangat terbatas dan terlalu sem- power, yaitu the power to implement and enforce the pit untuk menggambarkan ruang lingkup kajian hukum laws; and (iii) the judicial power, yakni the power to tata negara pada umumnya. Dalam studi hukum tata ne- settle disputes by applying the law to particular ca- gara atau constitutional law, di mana pun berada, selalu ses. Di samping itu, kekuasaan negara juga dibagi ke ditelaah mengenai (a) Konstitusi sebagai hukum dasar dalam struktur hierarkis antara central and local beserta berbagai aspek mengenai perkembangannya government, dan menurut tugas-tugas yang bersifat dalam sejarah kenegaraan yang bersangkutan, proses khusus, seperti polisi dan tentara; pembentukan dan perubahannya, kekuatan mengikatnya2) Apa dan bagaimanakah hubungan antara masing- dalam hierarki peraturan perundang-undangan, cakupan masing cabang kekuasaan itu satu sama lain, dan substansi, ataupun muatan isinya sebagai hukum dasar secara khusus, siapa pula atau lembaga mana yang yang tertulis; (b) Pola-pola dasar ketatanegaraan yang bertindak sebagai pemegang kata akhir dalam pe- dianut dan dijadikan acuan bagi pengorganisasian insti- ngambilan keputusan mengenai sesuatu urusan tusi, pembentukan dan penyelenggaraan organisasi ne- tertentu? gara, serta mekanisme kerja organisasi-organisasi negara3) Bagaimanakah para anggota dan pimpinan dari dalam menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan dan cabang-cabang kekuasaan negara tersebut ditetapkan pembangunan; (c) Struktur kelembagaan negara dan dan diberhentikan? Apakah pengisian jabatan keang- mekanisme hubungan antar organ-organ kelembagaan gotaan dan pimpinan lembaga-lembaga negara yang negara, baik secara vertikal maupun horizontal dan dia- menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan negara itu di- gonal; dan (d) Prinsip-prinsip kewarganegaraan dan pilih atau diangkat, dan bagaimanakah caranya? hubungan antara negara dengan warga negara beserta4) Bagaimanakah caranya pemerintahan dan demikian hak-hak dan kewajiban asasi manusia, bentuk-bentuk pula semua jabatan kenegaraan yang ada dibatasi dan prosedur pengambilan keputusan hukum, serta dan dikontrol? Apakah semua pemegang jabatan ke- mekanisme perlawanan terhadap keputusan hukum. negaraan itu bertanggung jawab, dan kepada siapa Tentu saja, kita dapat merumuskan pokok bahasan mereka mempertanggungjawabkan kinerjanya. Apa- hukum tata negara itu ke dalam rincian yang lebih kah dan bagaimanakah mekanisme pertanggungja- terurai, tetapi dapat pula merumuskannya dalam garis waban itu kepada rakyat? besar saja. Lingkup materi yang dibahas, tergantung5) Bagaimana pula mekanisme dan prosedur untuk kepada data yang disajikan dalam buku masing-masing. membentuk dan mengadakan perubahan atau peng- Namun, secara umum, dalam buku-buku yang dapat gantian terhadap undang-undang dasar? digolongkan sebagai buku teks, keseluruhan materi ter- sebut di atas selalu tercakup dalam pembahasan, meski- Menurut John Alder, kelima pertanyaan itulah pun ada yang membaginya ke dalam 3 (tiga) bagian danyang merupakan pusat perhatian hukum tata negara (the ada pula yang membaginya ke dalam 4 (empat) bagian. 77 78
  • 48. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IMisalnya, A.W. Bradley dan K.D. Ewing, 100menyederha- lah soal hubungan-hubungan hak dan kewajiban secaranakan pokok-pokok bahasan hukum tata negara itu timbal-balik antara negara dan warga negara. Di dalam-menjadi tiga aspek, yaitu (i) general principles of con- nya, termasuk pula persoalan hak dan tanggung jawabstitutional law; (ii) The Institutions of Government; and asasi manusia, seperti yang dipromosikan Inter Action(iii) The Citizens and The State, meskipun ketiga aspek Council dengan “The Universal Declaration of Humanitu diuraikan secara sangat rinci oleh kedua sarjana ini, Responsibility” tahun 1998.sehingga bukunya sendiri mencapai 812 halaman tebal-nya. E. Objek dan Lingkup Kajian Pembahasan yang pertama, misalnya, terdiri atas Hukum Administrasi Negaratopik-topik (1) definition and scope of constitutional law, Untuk menggambarkan lingkup kajian atau baha-(2) sources and nature of constitutional law, (3) the san mengenai Hukum Administrasi Negara, berikut inistructure of the United Kingdom, (4) Parliamentary sup- dapat diambilkan beberapa contoh mengenai tulisanremacy, (5) the relationship between legislature, execu- yang menggambarkan lingkup kajian hukum administra-tive and judiciary, (6) the rule of law, (7) Responsible and si negara di berbagai negara Eropa dan Amerika Serikat.accountable government, dan (8) the United Kingdom Tentu saja, setiap sarjana mempunyai kecenderungandan Uni Eropa. Soal kedua tentang The Institutions of sendiri-sendiri dalam persoalan luas sempitnya materiGovernment terdiri atas (9) Composition and Meeting of yang akan dibahas dalam buku yang disusun. Akan te-Parliament, (10) Functions of Parliament, (11) Privileges tapi, hal ini dapat dipakai untuk sekedar memberikanof Parliament, (12) The Crown and the royal prerogative, gambaran mengenai apa saja yang dipikirkan oleh para(13) The Cabinet, government departments, and the civil ahli, jika diberi kesempatan menjelaskan mengenai hu-service, (14) Public bodies and regulatory agencies, (15) kum administrasi negara di negara-negara tertentu yangForeign affairs and the Commonwealth, (16) the Armed diketahuinya.Forces, (17) The Treasury, public expenditure and the Menurut Sabien Lust,101 hukum administrasi nega-economy, dan (18) The courts and the machinery of ra itu mencakup pembahasan mengenai “definition ofjustice. administrative law and the use of administrative powers, Sementara itu, Bagian ketiga tentang “The Citizen serta “the place of executive in the constitutional system”,and the State” mencakup pembahasan mengenai (19) “the Administrative Powers”, “the Instruments AvailableThe nature and protection of human rights, (20) citizen- to the Administration”, “the Norms the Administrativeship, immigration and extraditions, (21) The police and Authorities Have to Comply”, dan “Legal Protectionpersonal liberty, (22) The protection of privacy, (23) Against Administrative Action”.102 Sementara itu, BrianFreedom of expression, (24) Freedom of association andassembly, (25) State security and official secrets, (26) 101 Rene Seerden dan Frits Stroink (eds.), Administrative Law of the Euro-Emergency powers and terrorism. Termasuk di dalam pean Union, Its Member States and the United States, (Groningen:pembahasan mengenai negara dan warga negara ini ada- Intersentia Uitgevers Antwerpen, 2002), hal. 5-58. 102 Lihat A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, (Antwerpen: Kluwer Rechtswettenschappen, 1995), hal. 889; H. Bocken and W. De Bondt100 Bradley dan Ewing, Op Cit. (eds), Introduction to Belgian Law, (Brussel: Bruylant, 2001), hal. 464; A. 79 80
  • 49. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IJones and Katharine Thompson membahas persoalan tion Under the Adminitrative Procedure Act, (h) Agencyhukum administrasi negara Inggris dengan bahasan Discretion in Rulemaking and Adjudication, (i) Choicesmengenai (i) introduction yang meliputi (a) what is of Process, (j) Relationship of Rules to Adjudication, (k)administrative law, (b) the constitutional context of sup- The Role of Private Parties, (l) Alternative Dispute Reso-remacy of parliament, human rights, separation of po- lution, (m) Due Process and Informal Adjudication, (n)wers, the rule of law, and the royal prerogative; (ii) the The Role of Private Law; (iv) Judicial Review of Adminis-distribution of administrative powers, yang mencakup trative Action yang mencakup pembahasan tentang (a)soal the institutions of the government dalam arti luas; Availability of Judicial Review, (b) Standing, (c) Timing(iii) administrative decision making yang dikaitkan of Judicial Review, (d) Ripeness, (e) Exhaustion of Admi-dengan (a) sources of powers, (b) inquiries, (c) inspec- nistrative Remedies, (f) Finality, (g) Scope of Review, (h)tions, (d) public participation and open government, (e) Review of the Facts, dan yang terakhir (i) Review of Lawthe use of private law by the administration; (iv) non- and Policy.judicial redress of grievances yang meliputi soal om- Dengan demikian, lingkup kajian hukum ad-budsmen dan tribunals; (v) judicial reviews yang berke- ministrasi negara itu sangat luas cakupannya. Oleh kare-naan dengan (a) general views, (b) filing a claim for na itulah, oleh Brian Jones dan Katharine, konsepsijudicial review, (c) standing, (d) public or private divide, administrative law itu didefinisikan sebagai:(e) exceptions to ‘procedural exclusivity’, (f) matters “the study of rules and procedures that on the one handwhich are not reviewable, (g) legitimate expectations, (h) serve to promote good administrative practice in Go-grounds for judicial review, (i) illegality, (j) irrationality, vernmental agencies, and on the other hand provideand (k) procedural impropriety. mechanisms of redress, judicial or otherwise, when grievances have arisen as a result of decisions or ac- Sedangkan, dalam membahas Hukum Administrasi tions of Government”.103Negara di Amerika Serikat, Philip Harter menguraikanhal-hal berikut (i) What is administrative law dengan Bahkan, lebih lanjut, dikatakan oleh kedua sarjanamembahas soal (a) pengertian administrasi negara, (b) tersebut:the role of agencies, dan (c) brief history of administra- “In very general terms, administrative law covers spe-tive law; (ii) The Constitutional Structure of Congress, cialist subject areas as diverse as planning law,The President, the Courts, and the issues of separation of immigration law and revenue law. The administrativepowers generally; (iii) the American Administrative Pro- lawyer cannot hope to have a detailed knowledge of allcess, yaitu (a) Acquisition of Information, (b) Open Go- these areas of law, rather his or her concern is with thevernment, (c) Freedom of Information, (d) Adjudication administrative process, at the levels of central, localversus Rulemaking, (e) Rulemaking, (f) Non-Legislative and at European Union levels; and the means by whichRules, Policy Statements, and Guidelines, (g) Adjudica- grievances in respect of governmental actions may be examined and, where appropriate redressed. In parti-Mast, J.Djuardin, M.van Damme and J. Vande Lanotte, Overzicht van het 103Belgisch Administratief recht, (Antwerpen: Kluwer-Rechtswetenschappen, Brian Jones dan Katharine Thompson, Garners Administrative Law, 8th1999), hal. 10, 18, dan lain-lain. Ed, (Butterworths Law Binding: Paperback Edition, 1996). 81 82
  • 50. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I cular, the procedure for what is technically known, as European Community). It may, then, operate in respect ‘judicial review’ must be understood”. of controlling the prerogative powers of ministers, but it might equally well apply to the minutiate of adminis- Pendek kata, seperti dikatakan oleh Harlow and tration in central and local government. It embodiesRawlings (1984), hukum administrasi negara itu adalah general principles which can be applied to the exercisethe law relating to public administration, yaitu hukum of the powers and duties of authorities in order to ensu- re that the myriad of rules and discretionary powersyang berhubungan dengan dengan administrasi publik. available to the executive conform to basic standards ofHukum administrasi negara berhubungan dengan cara legality and fairness. The ostensible purpose of theseatau upaya dengan mana pemerintahan menjalankan tu- principles is to ensure that, as well as observance of thegas yang diberikan kepadanya, termasuk mengenai haki- rule of law, there is accountability, transparency andkat kekuasaan itu dan tugas-tugas serta cara bagaimana effectiveness in the exercise of power in the publickekuasaan itu dikendalikan. Bahkan bagi sementara sar- domain”.105jana, administrative law is also about the control of theadministration and the protection of individual liberty, Dalam Hukum Administrasi, menarik juga untukwith the focus of attention being the case law of judicial dikaji adanya red and green-light theories yang dikem-review of administrative action. Hukum Administrasi bangkan oleh Harlow dan Rawlings tahun 1984. Teori iniNegara juga memberikan perhatian kepada upaya untuk berkaitan dengan semakin kompleksnya peranan hukummemungkinkan atau membuat para administrator atau dalam kehidupan negara modern. Untuk itu, Harlow danpenyelenggara administrasi negara mampu menjalankan Rawlings mengembangkan dua model pendekatan yangpemerintahan. Pandangan semacam inilah yang biasa di- saling bertentangan yang mereka namakan sebagai per-kenal sebagai a green-light theory.104 spektif red light and green light perspectives. Red-light Sementara itu, sarjana Inggris lainnya, yaitu Peter perspective lebih konservatif dan berorientasi pada pe-Leyland dan Terry Woods, dalam bukunya “Textbook on ngendalian (control). Sedangkan, Green-light perspec-Administrative Law” juga berusaha menjawab pertanya- tive lebih liberal atau sosialistis dalam orientasinya danan mengenai apa sebenarnya yang dimaksud dengan bersifat facilitative. Menurut Peter Leyland dan TerryHukum Administrasi Negara itu. Menurut kedua sarjana Woods dalam bukunya tersebut di atas, keduanya telahInggris ini: berkembang secara bersamaan (tandem) dengan tum- “What in fact is administrative law? Normally, it is buhnya negara modern. regarded as the area of law concerned with the control “They serve us here with both to describe what admi- of governmental powers, powers which originate in nistrative law is and toact as normative (i.e. moral and primary legislation or in the prerogative. Or the sub- political) suppositions about what its role in society ordinate powers exercised by individuals and bodies ought to be. However, we do say for our purposes; it acting under the power given by primary legislation should not be supposed that Harlow and Rawlings use (or legislation of a binding nature emanating from the these terms in exactly the same way, or that they would104 C. Harlow and R. Rawlings, Law and Administration, 2nd edition, 105 Peter Leyland and Terry Woods, Textbook on Administrative Law, 4th(London: Butterworths, 1997), chapter 1 & 2. edition, (New Delhi: Oxford University Press, 2003), hal. 1-2. 83 84
  • 51. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I necessarily share our purpose. We employ them not to bersifat khusus seperti halnya hukum pajak. Oleh karena describe what happens in any givern set of circum- itu, lingkup kajian hukum administrasi negara atau hu- stances where lawyers and judges make decisions; kum tata usaha negara dapat berkembang sangat luas rather, as models to describe what in the real world of cakupannya. Di negara-negara yang sistem administra- everyday legal activity is a continuum of assumptions, sinya (public administration) sudah sangat berkembang, from red light as one end of the spectrum to green light at the other”.106 bidang-bidang hukum yang menjadi objek kajian para sarjana hukum tata negara (verfassungsrecht) dan hu- Dalam berbagai buku tentang Hukum Administrasi kum tata usaha negara (verwaltungsrecht) pada umum-Negara atau Hukum Tata Usaha Negara di Indonesia, nya sangat luas cakupannya.lingkup kajian kurang lebih sama dengan uraian tersebut Oleh karena itu, kebutuhan akan spesialisasidi atas. Bahkan dalam buku Prof. Kusumadi Pudjosewojo keahlian menjadi sesuatu yang niscaya, sehingga tidakyang berjudul “Pedoman Pelajaran Tata Hukum Indo- jarang kita menemukan para ahli yang tingkat spesiali-nesia”, 107 materi hukum tata usaha negara dibedakan sasi keahlian-nya sangat mendalam di sesuatu bidangantara Bagian Umum dan Bagian Khusus. Pada Bagian yang tidak lazim di Indonesia. Misalnya, para Guru BesarUmum Bab VI tentang Hukum Tatausaha dibahas (i) di beberapa negara Eropa yang mendalami keahlian dimateri yang diatur oleh hukum tatausaha, (ii) Alat Per- bidang hukum bangunan, belum tentu memahami ber-lengkapan Tatausaha, (iii) Perbuatan Hukum Tatausaha, bagai aspek hukum administrasi kepegawaian, meskipun(iv) Perbekalan Hukum Tatausaha, (v) Beberapa Asas sama-sama berasal dari keahlian di lapangan ilmu hu-Pokok Hukum Tatausaha Indonesia, dan (vi) Sumber- kum administrasi negara (verwaltungsrecht) dan hukumsumber Hukum Tatausaha Indonesia. Sedangkan pada tata negara pada umumnya (verfassungsrecht).Bagian Khusus Bab VII, dibahas mengenai (i) Bagian-ba- Dalam perkembangan dewasa ini, berbagai bidanggian Khusus dari Hukum Tatausaha, (ii) Hukum Pajak hukum yang dapat dikategorikan termasuk ke dalamatau Hukum Fiskal, (iii) Beberapa Asas Pokok Hukum rumpun hukum administrasi atau hukum tata usaha ne-Pajak Indonesia, (iv) Sumber-sumber Hukum Pajak gara, mencakup bidang-bidang, seperti (i) hukum admi-Indonesia. Bagian Khusus ini dimaksudkan oleh Kusu- nistrasi kepegawaian, (ii) hukum perburuhan dan kete-madi sebagai bagian yang dinamis, tergantung pokok nagakerjaan, (iii) hukum administrasi kependudukan,persoalan yang hendak dibahas. (iv) hukum keimigrasian, (v) hukum perpajakan, (vi) Di dalam bukunya, yang dibahas memang hanya hukum transportasi udara, (vii) hukum transporasi laut,persoalan Hukum Pajak. Akan tetapi, di lapangan yang (viii) hukum transportasi darat, (ix) hukum administrasilain seperti hukum lingkungan hidup, hukum adminis- perdagangan, bea dan cukai, (x) Hukum perindustrian,trasi kepegawaian, hukum anggaran negara dan daerah, (xi) hukum administrasi kehutanan dan perkebunan,hukum bangunan, dan sebagainya, semuanya dapat di- (xii) hukum administrasi moneter dan perbankan, (xiii)lihat sebagai objek kajian hukum tata usaha negara yang hukum fiskal dan anggaran (pusat dan daerah), (xiv) hukum administrasi lingkungan, (xv) hukum adminis-106 trasi pendidikan, (xvi) hukum administrasi ilmu penge- Ibid., hal. 5.107 Pudjosewojo, Op. Cit. tahuan dan teknologi, (xvii) hukum administrasi kese- 85 86
  • 52. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ihatan, (xviii) hukum administrasi kesejahteraan danpelayanan sosial, (xix) hukum administrasi informasidan telematika, (xx) hukum administrasi hukum, (xxi)dan lain-lain sebagainya. Semua aspek pengaturan dan penetapan hukumdalam rangka pelayanan umum (public services) olehpara pejabat administrasi publik atau pejabat adminis-trasi negara (public administration) dalam bidang-bidang tersebut merupakan persoalan hukum adminis-trasi negara. Oleh karena itu, keputusan-keputusan yangditetapkan oleh para pejabat di bidang-bidang tersebutdisebut sebagai K-TUN atau keputusan tata usaha negarayang bersifat penetapan administratif (beschikking). 108Terhadap keputusan-keputusan semacam ini dapatdiajukan gugatan ke pengadilan tata usaha negara(PTUN). Sedangkan, terhadap semua regulasi (regula-tion) atau produk peraturan (regels) yang ditetapkanoleh lembaga-lembaga tersebut sebagai subordinate le-gislations dapat diajukan gugatan judicial review lang-sung ke Mahkamah Agung sesuai dengan ketentuan Pa-sal 24A ayat (1) UUD 1945.109108 Berdasarkan Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 tentang PeradilanTata Usaha Negara, yang dimaksud dengan Keputusan Tata Usaha Negaraadalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau PejabatTata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yangberdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifatkonkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi sese-orang atau badan hukum perdata.109 Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 berbunyi: “Mahkamah Agung berwenangmengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap undang-undang dan mempunyai wewenanglainnya yang diberikan oleh undang-undang”. 87 88
  • 53. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I BAB III Dalam bahasa Yunani Kuno tidak dikenal adanya KONSTITUSI SEBAGAI OBJEK KAJIAN istilah yang mencerminkan pengertian kata jus ataupun HUKUM TATA NEGARA constitutio sebagaimana dalam tradisi Romawi yang datang kemudian.111 Dalam keseluruhan sistem berpikir para filosof Yunani Kuno, perkataan constitution adalah seperti apa yang kita maksudkan sekarang ini. MenurutA. Sejarah Konstitusi Charles Howard McIlwain dalam bukunya “Constitutio- nalism: Ancient and Modern” (1947), perkataan consti-1. Terminologi Klasik: Constitutio, Politeia, tution di zaman Kekaisaran Romawi (Roman Empire), dan Nomoi dalam bentuk bahasa latinnya, mula-mula digunakan se- Dari catatan sejarah klasik terdapat dua perkataan bagai istilah teknis untuk menyebut the acts of legisla-yang berkaitan erat dengan pengertian kita sekarang ten- tion by the Emperor.112 Bersamaan dengan banyak aspektang konstitusi, yaitu dalam perkataan Yunani Kuno poli- dari hukum Romawi yang dipinjam ke dalam sistemteia dan perkataan bahasa Latin constitutio yang juga pemikiran hukum di kalangan gereja, maka istilah teknisberkaitan dengan kata jus. Dalam kedua perkataan poli- constitution juga dipinjam untuk menyebut peraturan-teia dan constitutio itulah awal mula gagasan konstitu- peraturan eklesiastik yang berlaku di seluruh gereja atau-sionalisme diekspresikan oleh umat manusia beserta hu- pun untuk beberapa peraturan eklesiastik yang berlakubungan di antara kedua istilah dalam sejarah. Dari kedua di gereja-gereja tertentu (ecclesiastical province). Olehistilah itu, kata politeia dari kebudayaan Yunani dapat karena itu, kitab-kitab Hukum Romawi dan Hukum Ge-disebut yang paling tua usianya. Pengertiannya secara reja (Kanonik) itulah yang sering dianggap sebagai sum-luas mencakup: “all the innumerable characteristics which determine ber rujukan atau referensi paling awal mengenai penggu- that state’s peculiar nature, and these include its whole naan perkataan constitution dalam sejarah. economic and social texture as well as matters govern- Dengan perkataan lain, pengertian konstitusi itu di mental in our narrower modern sense. It is a purely zaman Yunani Kuno masih bersifat materiil, dalam arti descriptive term, and as inclusive in its meaning as our belum berbentuk seperti yang dimengerti di zaman mo- own use of the word ‘constitution’ when we speak gene- dern sekarang. Namun, perbedaan antara konstitusi de- rally of a man’s constitution or of the constitution of ngan hukum biasa sudah tergambar dalam pembedaan matter”.110 yang dilakukan oleh Aristoteles terhadap pengertian kata politea dan nomoi. Pengertian politiea dapat disepa-110 Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern,(Ithaca, New York: Cornell University Press, 1966), hal. 26. Seperti dikata- 111kan oleh Sir Paul Vinogradoff, “The Greeks recognized a close analogy Analogi di antara organisasi negara (state organization) dan organismebetween the organization of the State and the organism of the individual manusia (human organism) ini, seperti dikatakan oleh M.L. Newman dalamhuman being. They thought that the two elements of body and mind, the The Politics of Aristotle, merupakan the central inquiry of political science diformer guided and governed by the later, had a parallel in two constitutive dalam sejarah Yunani Kuno. 112elements of the State, the rulers and the ruled”. Ibid., hal. 23. 89 90
  • 54. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idankan dengan pengertian konstitusi, sedangkan nomoi the remedy by grand assize as ‘legalis is a constitutio’,116adalah undang-undang biasa. 113 dan menyebut the assize of novel disseisin sebagai a re- Politea mengandung kekuasaan yang lebih tinggi cognitio sekaligus sebagai a constitutio. 117dari pada nomoi, karena politea mempunyai kekuasaan Beberapa tahun setelah diberlakukannya Undang-membentuk sedangkan pada nomoi tidak ada, karena ia Undang Merton pada tahun 1236, Bracton menulis arti-hanya merupakan materi yang harus dibentuk agar su- kel yang menyebut salah satu ketentuan dalam undang-paya tidak bercerai-berai. Dalam kebudayaan Yunani undang itu sebagai a new constitution, dan mengaitkanistilah konstitusi berhubungan erat dengan ucapan Res- satu bagian dari Magna Charta yang dikeluarkan kembalipublica Constituere yang melahirkan semboyan, Prinsep pada tahun 1225 sebagai constitutio libertatis. DalamLegibus Solutus Est, Salus Publica Suprema Lex, yang waktu yang hampir bersamaan (satu zaman), Beauma-artinya ”Rajalah yang berhak menentukan struktur orga- noir di Perancis berpendapat bahwa “speaks of the re-nisasi negara, karena dialah satu-satunya pembuat un- medy in novel disseisin as ’une nouvele constitucion’dang-undang”.114 made by the kings”. Ketika itu dan selama beradab-abad Di Inggris, peraturan yang pertama kali dikaitkan sesudahnya, perkataan constitution selalu diartikan se-dengan istilah konstitusi adalah “Constitutions of Cla- bagai a particular administrative enactment much as itrendon 1164” yang disebut oleh Henry II sebagai consti- had meant to the Roman lawyers. Perkataan consti-tutions, avitae constitutions or leges, a recordatio vel tution ini dipakai untuk membedakan antara particularrecognition,115 menyangkut hubungan antara gereja dan enactment dari consuetudo atau ancient custom (kebia-pemerintahan Negara di masa pemerintahan kakeknya, saan).yaitu Henry I. Isi peraturan yang disebut sebagai kon- Pierre Gregoire Tholosano (of Toulouse), dalamstitusi tersebut masih bersifat eklesiastik, meskipun bukunya De Republica (1578) menggunakan kata con-pemasyarakatannya dilakukan oleh pemerintahan seku- stitution dalam arti yang hampir sama dengan penger-ler. Namun, di masa-masa selanjutnya, istilah constitutio tian sekarang.118 Hanya saja kandungan maknanya lebihitu sering pula dipertukarkan satu sama lain dengan luas dan lebih umum, karena Gregoire memakai fraseistilah lex atau edictum untuk menyebut berbagai secular yang lebih tua, yaitu status reipublicae. Dapat dikatakanadministrative enactments. Glanvill sering mengguna- bahwa di zaman ini, arti perkataan constitution tercer-kan kata constitution untuk a royal edict (titah raja atau min dalam pernyataan Sir James Whitelocke pada se-ratu). Glanvill juga mengaitkan Henry II’s writ creating kitar tahun yang sama, yaitu “the natural frame and con- stitution of the policy of this Kingdom, which is jus pub-113 licum regni”. Bagi James Whitelocke, jus publicum regni Ibid.114 Bandingkan antara Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., dengan Abu DaudBusroh, Ilmu Negara, (Jakarta: Bumi Aksara, 1990), hal. 88-89; dan buku- 116buku sejenis lainnya. George E. Woodbine (ed.), Glanvill De Legibus et Consuetudinibus115 Dokumen Constitutions of Clarendon menyebut dirinya sendiri sebagai Angiluae, (New Haven: 1932), hal. 63. 117recordatio (record) atau recognitio (a finding). Pengarang buku “Leges McIlwain, Op. Cit., hal. 24. 118Henrici Primi” pada awal abad ke-12, juga menyebut “the well-known writ Authore D. Petro Gregorio Tholosano, De Republica Libri Sex et Viginti,of Henry I for the holding of the hundred and county courts” sebagai record. lib.I, cap. I, 16, 19, Lugduni, 1609, hal. 4-5. 91 92
  • 55. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iitulah yang merupakan kerangka alami dan konstitusi tian dan penggunaan perkataan politeia dalam bahasapolitik bagi kerajaan. Yunani dan perkataan constitutio dalam bahasa Latin, Dari sini, kita dapat memahami pengertian konsti- serta hubungan di antara keduanya satu sama lain di se-tusi dalam dua konsepsi. Pertama, konstitusi sebagai the panjang sejarah pemikiran maupun pengalaman praktiknatural frame of the state yang dapat ditarik ke belakang kehidupan kenegaraan dan hukum.dengan mengaitkannya dengan pengertian politeia da- Perkembangan-perkembangan demikian itulahlam tradisi Yunani Kuno. Kedua, konstitusi dalam arti jus yang pada akhirnya mengantarkan umat manusia padapublicum regni, yaitu the public law of the realm. Ci- pengertian kata constitution itu dalam bahasa Inggriscero 119 dapat disebut sebagai sarjana pertama yang modern. Dalam Oxford Dictionary, perkataan consti-menggunakan perkataan constitutio dalam pengertian tution dikaitkan dengan beberapa arti, yaitu: “… the actkedua ini, seperti tergambar dalam bukunya “De Re Pub- of establishing or of ordaining, or the ordinance or re-lica”. Di lingkungan Kerajaan Romawi (Roman Empire), gulation so established”. Selain itu, kata constitutionperkataan constitutio ini dalam bentuk Latinnya juga juga diartikan sebagai pembuatan atau penyusunan yangdipakai sebagai istilah teknis untuk menyebut the acts of menentukan hakikat sesuatu (the “make” or compositionlegislation by the Emperor. Menurut Cicero, “This cons- which determines the nature of anything). Oleh karenatitution (haec constitution) has a great measure of equa- itu, constitution dapat pula dipakai untuk menyebut “…bility without which men can hardly remain free for any the body or the mind of man as well as to external ob-length of time”. Selanjutnya dikatakan oleh Cicero: jects”. Dalam pengertiannya yang demikian itu, konstitusi “Now that opinion of Cato becomes more certain, that selalu dianggap “mendahului” dan “mengatasi” pemerin- the constitution of the republic (consitutionem rei tahan dan segala keputusan serta peraturan lainnya. A publicae) is the work of no single time or of no single Constitution, kata Thomas Paine, “is not the act of a go- man”. vernment but of the people constituting a govern- ment”. 120 Konstitusi disebut mendahului, bukan karena Pendapat Cato dapat dipahami secara lebih pasti urutan waktunya, melainkan dalam sifatnya yang supe-bahwa konstitusi republik bukanlah hasil kerja satu wak- rior dan kewenangannya untuk mengikat. Oleh sebabtu ataupun satu orang, melainkan kerja kolektif dan aku- itu, Charles Howard McIlwain menjelaskan:mulatif. Oleh karena itu, dari sudut etimologi, konsep “In fact, the traditional notion of constitutionalismklasik mengenai konstitusi dan konstitusionalisme dapat before the late eighteenth century was of a set of prin-ditelusuri lebih mendalam dalam perkembangan penger- ciples embodied in the institutions of a nation and neither external to these nor in existence prior to119 them”.121 Nama lengkapnya adalah Marcus Tullius Cicero (106-43 BC). MenurutR.N. Berki, “In the extant writings of the great Roman statesman and orator,Marcus Tullius Cicero (106-43 BC), we find the most interesting formu-lations of Roman Stoicism as regards political thought”. Lihat R.N. Berki, 120The History of Political Thought: A Short Introduction, (London: J.J.Dent McIlwain, Op. Cit., hal. 20. 121and Sons, Everyman’s University Library, 1988), hal. 74. Ibid., hal. 12. 93 94
  • 56. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Secara tradisional, sebelum abad ke-18, konstitu- konstitusi dalam frase in a sense the life of the city.126tionalisme memang selalu dilihat sebagai seperangkat Dalam bukunya, “Politics”, Aristoteles menyatakan:prinsip-prinsip yang tercermin dalam kelembagaan suatu “A constitution (or polity) may be defined as the orga-bangsa dan tidak ada yang mengatasinya dari luar serta nization of a polis, in respect of its offices generally, buttidak ada pula yang mendahuluinya. especially in respect of that particular office which is sovereign in all issues”. “The civic body (the politeuma, 127 or body of persons2. Warisan Yunani Kuno (Plato dan Aristoteles) established in power by the polity) is everywhere the Dalam bukunya, “Outlines of Historical Jurispru- sovereign of the state; in fact the civic body is the politydence”, Sir Paul Vinogradoff berpendapat: (or constitution) itself”.128 “The Greeks recognized a close analogy between the organization of the State and the organism of the indi- Menurut Aristoteles, klasifikasi konstitusi tergan- vidual human being. They thought that the two ele- ments of body and mind, the former guided and tung pada (i) the ends pursued by states, dan (ii) the kind governed by the latter, had a parallel in two constitu- of authority exercised by their government. Tujuan ter- tive elements of the State, the rulers and the ruled”.122 tinggi dari negara adalah a good life, dan hal ini merupa- kan kepentingan bersama seluruh warga masyarakat. Pengaitan yang bersifat analogis antara organisasi Oleh karena itu, Aristoteles membedakan antaranegara dan organisme manusia tersebut, menurut W.L. right constitution dan wrong constitution dengan uku-Newman, memang merupakan pusat perhatian (center of ran kepentingan bersama itu. Jika konstitusi diarahkaninquity) dalam pemikiran politik di kalangan para filosof untuk tujuan mewujudkan kepentingan bersama, makaYunani Kuno. 123 Dalam bukunya “The Laws” (Nomoi), konstitusi itu disebutnya sebagai konstitusi yang benar,Plato menyebutkan bahwa “Our whole state is an imita- tetapi jika sebaliknya maka konstitusi itu adalah konsti-tion of the best and noblest life”.124 Isocrates dalam buku- tusi yang salah. Konstitusi yang terakhir ini dapat di-nya “Panathenaicus” ataupun dalam “Areopagiticus” sebut pula sebagai perverted constitution yang diarah-menyebut bahwa “the politeia is the ‘soul of the polis’ kan untuk memenuhi kepentingan para penguasa yangwith power over it like that of the mind over the bo- tamak (the selfish interest of the ruling authority). Kon-dy”. 125 Keduanya sama-sama menunjuk kepada pe- stitusi yang baik adalah konstitusi yang normal, sedang-ngertian konstitusi. Demikian pula, Aristoteles dalam bu- kan yang tidak baik disebut juga oleh Aristoteles sebagaikunya “Politics” mengaitkan pengertian kita tentang 126 Ernest Barker (ed and trans.), Politics, (New York-London: Oxford University Press, 1958), (iv), chapter xi. 127 Istilah “politeuma” ini berarti “supreme civic authority”. Aristoteles membuktikan bahwa “the constitution is especially an ordering of the122 Sir Paul Vinogradoff, Outlines of Historical Jurisprudence, Vol. II, The supreme authority by showing that the supreme authority is decisive of theJurisprudence of the Greek City, hal. 12. character of the constitution, from which it follows that the main business of123 McIlwain, Op. Cit., hal. 27. the constitution is to fix the supreme authority”. Lihat footnote No. 3, M.L.124 Sir Paul Vinogradoff, The Laws, hal. 817. Newman, The Politics of Aristotle, Op. Cit., hal. 110.125 128 McIlwain, Op. Cit. Ibid. 95 96
  • 57. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikonstitusi yang tidak normal. Ukuran baik-buruknya nyataan adanya keterkaitan antara pemikiran yangatau normal-tidaknya konstitusi itu baginya terletak dikembangkannya sebagai intelektual dengan pergaulanpada prinsip bahwa “political rule, by virtue of its speci- empirisnya dengan kekuasaan setelah ia diangkat men-fic nature, is essentially for the benefit of the ruled”.129 jadi penasehat Raja Dyonisius II.131 Inilah yang menye- Di antara karya-karya Plato seperti “Republic” dan babkan adanya perbedaan yang tajam antara idealitas“Nomoi”, terdapat pula dialog-dialog Plato yang diberi negara yang tergambar dalam “Republic” dan apa yangjudul “Politicus” atau “Statesman” yang memuat tema- diuraikan Plato dalam “Nomoi”, dan sebelum menulistema yang berkaitan erat dengan gagasan konstitusiona- “Nomoi” terlebih dulu Plato menyelesaikan “Politicus”. 132lisme. Buku terakhir ini, di samping buku-buku lainnya, Namun dari pendapat-pendapat para muridnya,banyak mempengaruhi pemikiran Aristoteles di kemu- seperti Aristoteles, memang dapat dibayangkan pan-dian hari tentang gagasan konstitutionalisme seperti dangan para filosof di zaman Yunani Kuno itu tentangyang kita pahami sekarang. Jika dalam “Republic”, Plato negara dan hukum tentu tidak seperti sekarang. Misal-menguraikan gagasan the best possible state, maka da- nya, Aristoteles mengatakan:lam buku “Politicus” (Statesman) sebelum ia menyelesai- “A godlike ruler should rule like a god, and if a godlikekan karya monumental berjudul “Nomoi”, 130 Plato me- man should appear among men, godlike rule wouldngakui kenyataan-kenyataan yang harus dihadapi oleh and should be gladly conceded to him”.133negara sehingga ia menerima negara dalam bentuknyasebagai the second best dengan menekankan pentingnya Artinya, Aristoteles sendiri juga membayangkan ke-hukum yang bersifat membatasi. “Plato’s Republic deals beradaan seorang pemimpin negara ideal yang bersifatwith an unattainable ideal; his Politicus treats of the superman dan berbudi luhur, karena sejarah kenegaraanattainable in its relation to this same ideal”. Jika dalam Yunani pada zamannya tergolong sangat labil. Pertama,“Republic” ia mengidealkan peranan his philosopher- di zamannya, belum ada mekanisme yang tersedia untukking yang mempunyai a strength of art which is superior merespons keadaan atau tindakan-tindakan revolusionerto the law atau bahkan dikatakan sang pemimpin itu yang dalam pengertian sekarang disebut sebagai tinda-sendirilah yang membuat seni kepemimpinannya sebagai kan yang inkonstitusional. Kedua, revolusi-revolusi se-hukum, “not by laying down rules, but by making his macam itu jika terjadi tidak hanya mengubah corakart a law”. public law, tetapi juga menjungkirbalikkan segala insti- Oleh karena itu, banyak sarjana yang mempersoal- tusi yang ada secara besar-besaran, dan bahkan ber-kan apakah Plato itu seorang yang berpaham serba mut- akibat pada tuntutan perubahan keseluruhan way of lifelak atau seorang konstitusionalis (an absolutist or consti- (masyarakat) polity yang bersangkutan. Dalam keadaantutionalist). Jika kita berusaha menafsirkan secara kritisperkembangan pemikiran Plato sendiri yang tercermin 131 Ibid., hal. 21-22.dalam karya-karyanya, kita tidak dapat melepaskan ke- 132 Guna mendalami lebih lanjut perbedaan dan perbandingan antara “Republic” dan “The Laws” serta karya-karya Plato yang lain, kita dapat membaca tulisan pengantar oleh Trevor J. Saunders terhadap naskah “Plato:129 Ibid., hal. 113. The Laws”, Op. Cit., hal. 17-41.130 133 Plato, The Laws, (Penguin Classics, 1986), hal. 26 dan 37. McIlwain, Op. Cit., hal. 33. 97 98
  • 58. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idemikian, Aristoteles berpendapat keseluruhan polity mander”136 (seorang tiran gemar berperang sebagai caradan konstitusi mengalami kehancuran atau bubar. Ke- untuk memelihara agar anak buahnya terus mengabditiga, revolusi demikian selalu terjadi dengan disertai dan melayani kebutuhannya sebagai seorang komandan).kekerasan (violence), proscription, ostracism, dan bah- Namun demikian, harus juga dimengerti bahwa sebelumkan kematian, sehingga orang Yunani dihinggapi oleh munculnya pengaruh kaum Stoics, 137 orang Yunani Kunopenyakit fear of stasis. memang belum membedakan sama sekali antara konsep Keadaan demikian itulah yang menyebabkan Aris- negara (state) dan masyarakat (society), maupun antaratoteles berada dalam posisi untuk memberikan nasehat civil dan social. Oleh karena itu, para filosof Yunani cen-kepada sang tyrant mengenai bagaimana memper- derung melihat hukum sebagai bagian atau satu aspekpanjang tipe kekuasaan (type of government) yang di- saja dalam pembicaraan mereka tentang polity, tentangakuinya sebagai kekuasaan yang paling menindas di negara. Hal ini tergambar dalam buku Aristoteles “Rhe-dunia (the most oppressive in the world) serta paling torica” yang menyebut istilah common law dalam artisingkat usianya. Kondisi sosial politik yang tidak stabil the natural law yang tidak lebih daripada satu porsi pe-itulah yang menyebabkan orang berusaha memilih status ngertian saja dari the state’s actual laws.138quo (to preserve the status quo). Misalnya, dikatakan Pemikiran filsafat Yunani Kuno yang dikembang-oleh Aristoteles dalam bukunya “Politics” bahwa: kan oleh Aristoteles dan kawan-kawan tidak atau belum “Polities generally are liable to dissolution not only membayangkan hukum sebagai sesuatu yang berada di from within but from without, when there is a state luar pengertian polity (negara) atau sesuatu yang ter- having an antagonistic polity near to them or distant pisah dari negara dimana negara harus tunduk dan me- but possessed of considerable power”.134 nyesuaikan diri dengan aturan yang ditentukan olehnya. Perubahan terhadap pandangan yang tidak melihat Dalam bagian lain dari tulisannya, Aristoteles juga hukum sebagai sesuatu yang berada di luar atau di atasmengatakan: negara, baru timbul setelah Cicero memperkenalkan pe- “The practice of cutting off prominent characters and mikirannya dengan mengartikan negara sebagai suatu a putting out of the way the high spirits in the state; the prohibition of common meals, political clubs, high cul- bond of law (vinculum juris). Dalam pengertian vincu- ture and everything else of the same kind; precautio- lum juris itu, hukum tidak hanya dilihatnya sebagai ele- nary measures against all that tends to produce two men suatu negara, tetapi an antecedent law. Dalam results, viz., spirit and confidence”.135 bukunya “De Re Publica”, Cicero mengatakan bahwa hu- kum dalam arti demikian sama tuanya dengan pemikiran Selanjutnya, oleh Aristoteles juga dinyatakan: “Atyrant is fond of making wars, as a means of keeping his 136 Ibid., VIII, hal. 394.subjects in employment and in continual need of a com- 137 Kaum “Stoics” adalah kelompok yang menganut paham stoicism, tumbuh di Yunani, namun kemudian berkembang dan mendapatkan kemajuan pesat di Roma. “Stoicisme” ini bahkan, menurut sejarahwan abad ke-19, Mom- msen, memang sangat cocok dengan karakteristik kebudayaan Romawi. Li-134 The Politics of Aristotle, VIII, Op. Cit., hal. 368. hat Berki, Op Cit., hal. 73.135 138 Ibid., hal. 392-383. McIlwain, Op. Cit., hal. 37. 99 100
  • 59. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itentang keberadaan Tuhan, jauh sebelum adanya negara menemukan garis pemisah yang begitu tegas dalam per-di mana pun juga. Negara, bagi Cicero, merupakan kreasi jalanan sejarah pemikiran politik antara zaman klasikhukum.139 Sejak masa Cicero, dapat dikatakan pemikiran dan zaman modern, maka dapat dikatakan bahwa era pe-kenegaraan dan hukum mengalami revolusi besar-besa- misah itu adalah periode di antara Aristoteles di Yunaniran.140 Dikarenakan perbedaan di antara tradisi Yunani dan Cicero di Romawi.yang dimotori oleh Aristoteles dengan tradisi Romawiyang dimotori oleh Cicero cenderung sangat tajam, maka 3. Warisan Cicero (Romawi Kuno)Charles Howard McIlwain menyatakan: Salah satu sumbangan penting filosof Romawi, “We cannot hope to bridge the gap between the consti- terutama setelah Cicero mengembangkan karyanya “De tutionalism of Aristotle and that of Cicero, but even the Re Publica” dan “De Legibus”, adalah pemikiran tentang most superficial comparison of the two will show that a hukum yang berbeda sama sekali dari tradisi yang sudah gap is there, and a very wide one”.141 dikembangkan sebelumnya oleh para filosof Yunani. Bagi para filosof Romawi, terutama Ulpian, Cicero menjelas- Oleh karena lebarnya jurang di antara keduanya, kan sebagai berikut:kita tidak mungkin berharap akan dapat menjembatani “a ruler’s will actually is law, a command of the em-perbedaan antara gagasan konstitutionalisme Aristoteles peror in due form is a lex. Any imperial constitution,dan konstitutionalisme Cicero. Bahkan, oleh Dr. Carlyle like a senatus consultum, should have the place of a lexdikatakan: (legis vicem optineat), because the Emperor himself “There is no change in political theory so startling in its receives his imperium by virtue of a lex (per legem).143 completeness as the change from the theory of Aristotle to the later philosophical view represented by Cicero Dengan perkataan lain, di sini jelas dan tegas sekali and Seneca… We have ventured to suggest that the divi- dipakainya istilah lex yang kemudian menjadi kata kunci ding-line between the ancient and the modern political untuk memahami konsepsi politik dan hukum di zaman theory must be sought, if anywhere, in the periode bet- Romawi kuno. Sebagaimana dikemukakan oleh Gaius ween Aristotle and Cicero”.142 pada abad ke-2, “a lex is what the people orders and has established”. Setelah 4 (empat) abad kemudian, a lex di- Tidak ada perubahan yang begitu mendasar dalam definisikan sebagai “what the Roman people was accus-perkembangan teori politik dalam sejarah seperti peru- tomed to establish when initiated by a senatorial magis-bahan yang begitu menakjubkan dari pemikiran Aristo- trate such as a consul”.144 Penggunaan perkataan lex ituteles ke pemikiran Cicero dan Seneca. Jika kita berusaha nampaknya lebih luas cakupan maknanya daripada leges yang mempunyai arti yang lebih sempit. Konstitusi mulai139140 Berki, Op. Cit., hal. 75. dipahami sebagai sesuatu yang berada di luar dan bah- Menurut R.N. Berki, “Cicero, of course, was first and foremost a prac- kan di atas negara. Tidak seperti masa sebelumnya, kon-tical statesman who played a leading role in the politics of the RomanRepublic before the ascent of Caesar”. Ibid.141 143 Ibid., hal. 43. Cicero, De Legibus, III, hal.12, dalam Charles Howard McIlwain, Op.142 Carlyle, A History of Medieval Political Theory in the West, I, hal. 8-9. Cit., hal. 44. 144Bandingkan juga dalam R.N. Berki, Op. Cit. Ibid. 101 102
  • 60. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Istitusi mulai dipahami sebagai lex yang menentukan sia. Terhadap pandangan kaum Stoic mengenai hukumbagaimana bangunan kenegaraan harus dikembangkan alam yang bersifat universal itu, Cicero berpendapat:sesuai dengan prinsip the higher law. Prinsip hierarki “There is in fact a true law – namely, right reason –hukum juga makin dipahami secara tegas kegunaannya which is in accordance with nature, applies to all men,dalam praktik penyelenggaraan kekuasaan. and is unchangeable and eternal. By its commands this Di samping itu, para filosof Romawi jugalah yang law summons men to the performance of their duties; by its prohibitions it restrains them from doing wrong.secara tegas membedakan dan memisahkan antara pe- Its commands and prohibitions always influence goodngertian hukum publik (jus publicum) dan hukum pri- men, but are without effect upon the bad.”147vaat (jus privatum),145 sesuatu hal baru yang belum di-kembangkan sebelumnya oleh para filosof Yunani. Bah- Cicero juga menegaskan adanya “one commonkan, perkataan jus dalam bahasa Latin sendiripun tidak master and ruler of men, namely God, who is the authordikenal padanannya dalam bahasa Yunani Kuno seperti of this law, its interpreter, and its sponsor”. Tuhan, bagiyang sudah dijelaskan di atas. Biasanya keduanya di- Cicero, tak ubahnya bagaikan Tuan dan Penguasa semuabedakan dari sudut kepentingan yang dipertahankan. manusia, serta merupakan Pengarang atau Penulis, Pe-Hukum publik membela kepentingan umum yang ter- nafsir, dan Sponsor Hukum. Oleh karena itu, Cicero sa-cermin dalam kepentingan “negara”, the civitas, sedang- ngat mengutamakan peranan hukum dalam pemaha-kan hukum privaat menyangkut kepentingan orang per- mannya tentang persamaan antar umat manusia. Bagi-orang, that which pertains to the utility of individuals. nya, konsepsi tentang manusia tidak bisa dipandangNamun demikian, baik kepentingan umum maupun pri- hanya sebagai political animal atau insan politik, me-vaat, sebenarnya tetap berkaitan dengan kepentingan lainkan lebih lebih utama adalah kedudukannya sebagaiindividu setiap warga negara. Seperti dikatakan oleh Ru- legal animal atau insan hukum.148dolf van Ihering, hak-hak publik dan hak-hak privaat Selain itu, beberapa kesimpulan yang dapat ditariktidak dapat dibedakan satu sama lain (not distingui- dari pengalaman sejarah konstitusionalisme Romawishable). Subjek keduanya selalu persis sama, yaitu me- Kuno ini adalah Pertama, untuk memahami konsepsinyangkut the natural person atau makhluk manusia. yang sebenarnya tentang the spirit of our constitutionalPerbedaan hakiki keduanya hanya terletak pada kenyata- antecedents dalam sejarah, ilmu hukum haruslah di-an bahwa “private rights affect private individuals ex- pandang penting atau sekurang-kurangnya sama pen-clusively, while all the individual citizens alike parti- tingnya dibandingkan dengan sekedar perbincangan me-cipate in the public”146. ngenai materi hukum. Kedua, ilmu pengetahuan hukum Pemikiran politik Cicero didasarkan atas penerima- yang dibedakan dari hukum sangat bercorak Romawiannya yang kuat terhadap the Stoic universal law of na- sesuai asal mula pertumbuhannya. Ketiga, pusat perha-ture yang merangkul dan mengikat seluruh umat manu- tian dan prinsip pokok yang dikembangkan dalam ilmu hukum Romawi bukanlah the absolutism of a prince se-145 147 Ibid., hal. 47. Berki, Op. Cit., hal.74.146 148 Ibid. Ibid. 103 104
  • 61. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ibagaimana sering dibayangkan oleh banyak ahli, tetapi 4. Warisan Islam: Konstitusionalisme danjustru terletak pada doktrin kerakyatan, yaitu bahwa rak- Piagamyat merupakan sumber dari semua legitimasi ke- Pada masa-masa selanjutnya, ketika bangsa Eropawenangan politik dalam satu negara. berada dalam keadaan kegelapan yang biasa disebut se- Dengan demikian, rakyatlah yang dalam perkem- bagai abad-abad pertengahan, tidak banyak hal yangbangan pemikiran Romawi dianggap sebagai sumber dapat diuraikan sebagai inovasi dan perkembangan yangyang hakiki dari hukum dan sistem kekuasaan. Dicerita- penting dalam hal ini. Namun, bersamaan dengan masa-kan dalam sejarah bahwa negara Yunani Kuno pernah masa suram di Eropa selama abad-abad pertengahan itu,menjadi jajahan Romawi Kuno. Sebagai akibat penjaja- di Timur Tengah tumbuh dan berkembang pesat perada-han itu banyak dari kebudayaan Yunani ditiru oleh bang- ban baru di lingkungan penganut ajaran Islam. Atas pe-sa Romawi, seperti ajaran tentang Polis dan ajaran ten- ngaruh Nabi Muhammad SAW, banyak sekali inovasi-tang kedaulatan rakyat (Ecclesia). inovasi baru dalam kehidupan umat manusia yang di- Namun, penerapannya kemudian ternyata tidak kembangkan menjadi pendorong kemajuan peradaban.sama dengan ajaran asli yang dibawa dari Yunani, karena Salah satunya ialah penyusunan dan penandatangananfaktor keadaan dan sifat-sifat bangsa Romawi yang me- persetujuan atau perjanjian bersama di antara kelom-mang berlainan dengan Yunani. Melalui ajaran kedaula- pok-kelompok penduduk kota Madinah untuk bersama-tan rakyat yang ditiru dari Yunani, orang Romawi me- sama membangun struktur kehidupan bersama yang dinyusun pemerintahan dengan seorang Raja yang mem- kemudian hari berkembang menjadi kehidupan kene-punyai kekuasaan yang bersifat mutlak. Menurut orang garaan dalam pengertian modern sekarang. Naskah per-Romawi pada zaman itu, pada suatu ketika rakyat me- setujuan bersama itulah yang kemudian dikenal sebagai Piagam Madinah (Madinah Charter).ngadakan perjanjian dengan Caesar yang kemudian Piagam Madinah ini dapat disebut sebagai piagamdiletakkan dalam Rex Regia. tertulis pertama dalam sejarah umat manusia yang dapat Dengan perjanjian tersebut, kekuasaan diakui telah dibandingkan dengan pengertian konstitusi dalam artiberpindah secara mutlak dari tangan rakyat kepada Cae- modern. Piagam ini dibuat atas persetujuan bersamasar (translatio empirii). Dikarenakan adanya translatio antara Nabi Muhammad SAW dengan wakil-wakil pen-empirii itu, rakyat dianggap tidak dapat meminta per- duduk kota Madinah tak lama setelah beliau hijrah daritanggungjawaban Caesar lagi. Dari situ, lahirlah ajaran Mekkah ke Yastrib, nama kota Madinah sebelumnya, pa-atau doktrin Caesarismus (perwakilan mutlak berada di da tahun 622 M. Para ahli menyebut Piagam Madinahtangan Caesar) yang memunculkan semboyan, Princep tersebut dengan berbagai macam istilah yang berlainanLegibus Solutus Est, Salus Publica Suprema Lex seperti satu sama lain.149telah dikemukakan di atas. 149 Banyak sarjana yang menggambarkan Piagam Madinah itu sebagai Konstitusi seperti dipahami dewasa ini. Beberapa diantaranya lihat Ahmad Sukardja, Piagam Madinah dan Undang-Undang Dasar 1945: Kajian Per- bandingan tentang Dasar Hidup Bersama dalam Masyarakat Majemuk, (Jakarta: UI-Press, 1995); Dahlan Thaib dkk., Teori Konstitusi dan Hukum 105 106
  • 62. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Montgomery Watt menyebutnya The Constitution dalam teks Piagam. Ketiga belas komunitas itu adalah (i)of Medina, 150 Nicholson menyebutnya Charter, 151 Majid kaum Mukminin dan Muslimin Muhajirin dari sukuKhadduri menggunakan perkataan Treaty,152 Phillips K. Quraisy Mekkah, (ii) Kaum Mukminin dan Muslimin dariHitti menyebutnya Agreement,153 dan Zainal Abidin Ah- Yatsrib, (iii) Kaum Yahudi dari Banu ‘Awf, (iv) Kaummad memakai perkataan Piagam sebagai terjemahan Yahudi dari Banu Sa’idah, (v) Kaum Yahudi dari Banu al-kata al-shahifah.154 Nama al-shahifah tahun 622 M ini Hars, (vi) Banu Jusyam, (vii) Kaum Yahudi dari Banu Al-merupakan nama yang disebut dalam naskah piagam itu Najjar, (viii) Kaum Yahudi dari Banu ‘Amr ibn ‘Awf, (ix)sendiri. Kata ini bahkan disebut sebanyak delapan kali Banu al-Nabit, (x) Banu al-‘Aws, (xi) Kaum Yahudi daridalam teks piagam. 155 Perkataan charter sesungguhnya Banu Sa’labah, (xii) Suku Jafnah dari Banu Sa’labah, danidentik dengan piagam dalam bahasa Indonesia, sedang- (xiii) Banu Syuthaybah.kan perkataan treaty dan agreement lebih berkenaan Secara keseluruhan, Piagam Madinah tersebutdengan isi piagam atau charter itu. Namun fungsinya berisi 47 pasal. Pasal 1, misalnya, menegaskan prinsipsebagai dokumen resmi yang berisi pokok-pokok pedo- persatuan dengan menyatakan: “Innahum ummatan wa-man kenegaraan menyebabkan piagam itu dapat hidatan min duuni al-naas” (Sesungguhnya mereka ada-dikatakan tepat juga untuk disebut sebagai konstitusi se- lah ummat yang satu, lain dari (komunitas) manusiaperti yang dilakukan oleh Montgomery Watt ataupun yang lain).156 Dalam Pasal 44 ditegaskan bahwa “Merekayang dilakukan oleh Zainal Abidin Ahmad seperti ter- (para pendukung piagam) bahu membahu dalam meng-sebut di atas. hadapi penyerang atas kota Yatsrib (Madinah)”. Dalam Para pihak yang mengikatkan diri atau terikat Pasal 24 dinyatakan “Kaum Yahudi memikul biaya ber-dalam Piagam Madinah yang berisi perjanjian masya- sama kamu mukminin selama dalam peperangan”. Pasalrakat Madinah (social contract) tahun 622 M ini ada tiga 25 menegaskan bahwa “Kaum Yahudi dari Bani ‘Awf ada-belas kelompok komunitas yang secara eksplisit disebut lah satu umat dengan kaum mukminin. Bagi kaum Yahudi agama mereka, dan bagi kamu mukminin agama mereka. Juga (kebebasan ini berlaku) bagi sekutu-sekutuKonstitusi, cet. kelima, (Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 2005). Lihat juga dan diri mereka sendiri, kecuali bagi yang zalim dan yangTahir Azhary, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsio-prinsipnya Dili-hat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah jahat. Hal demikian akan merusak diri dan keluarganyadan Masa Kini, cet. kedua, (Jakarta: Kencana, 2004). sendiri.” Jaminan persamaan dan persatuan dalam kera-150 Montgomery Watt, Muhammad: Prophet and Statesman, (New York: gaman tersebut demikian indah dirumuskan dalam Pia-Oxford University Press, 1964), hal. 93.151 gam ini, sehingga dalam menghadapi musuh yang mung- R.A. Nicholson, A Literacy History of the Arabs, (New York: Cambridge kin akan menyerang kota Madinah, setiap warga kota di-University Press, 1969), hal. 173.152 Majid Khadduri, War and Peace in the Law of Islam, (Baltimore: The tentukan harus saling bahu membahu.John Hopkins Press, 1955), hal. 4. Dalam hubungannya dengan perbedaan keimanan153 Phillips K. Hitti, Capital Cities of Arab Islam, (Mennesota: University of dan amalan keagamaan, jelas ditentukan adanya kebeba-Minnesota Press, 1973), hal. 35.154 san beragama. Bagi orang Yahudi sesuai dengan agama Zainal Abidin Ahmad, Piagam Nabi Muhammad SAW: Konstitusi NegaraTertulis yang Pertama di Dunia, (Jakarta: Bulan Bintang, 1973).155 156 Sukardja, Op. Cit., hal. 2. Ibid., hal. 47. 107 108
  • 63. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Imereka, dan bagi kaum mukminin sesuai dengan agama Muhammad SAW wafat, kepemimpinan dilanjutkan olehmereka pula. Prinsip kebersamaan ini bahkan lebih tegas empat khalifah pertama yang biasa dikenal dengan sebu-dari rumusan al-Quran mengenai prinsip lakum diinu- tan Khalifatu al-Rasyidin, yaitu Abubakar, Umar ibnkum walya diin (bagimu agamamu, dan bagiku agama- Khattab, Utsman ibn Affan, dan Ali ibn Abi Thalib.ku) yang menggunakan perkataan “aku” atau “kami” ver- Pada masa Khalifatu al-Rasyidin itu, pergantiansus “kamu”. Dalam piagam digunakan perkataan mereka, kepemimpinan dilakukan melalui sistem pemilihan, bu-baik bagi orang Yahudi maupun bagi kalangan mukminin kan dengan sistem keturunan sebagaimana berlaku didalam jarak yang sama dengan Nabi. Selanjutnya, pasal seluruh dunia dan di sepanjang sejarah umat manusiaterakhir, yaitu Pasal 47 berisi ketentuan penutup yang sebelumnya. Belum pernah ada preseden sebelumnyadalam bahasa Indonesianya adalah: dalam sejarah umat manusia, kepemimpinan suatu ne- “Sesungguhnya piagam ini tidak membela orang zalim gara ditentukan berdasarkan pemilihan seperti yang di- dan khianat. Orang yang keluar (bepergian) aman, dan praktikkan pada masa sepeninggal Muhammad SAW orang yang berada di Madinah aman, kecuali orang yang sebagai pemimpin negara. Sayangnya, tradisi ini tidak zalim dan khianat. Allah adalah penjamin orang yang diteruskan oleh khalifah seterusnya sebagai akibat ku- berbuat baik dan taqwa. (tertanda Muhammad Rasulul- deta berdarah atas Ali ibn Abi Thalib dan kepemimpinan lah SAW)..157 diteruskan oleh dinasti Ummaiyah yang kembali ke tradisi hubungan darah seperti yang berlaku sebelumnya Dapat dikatakan bahwa lahirnya Piagam Madinah dan dimana-mana di seluruh dunia ketika itu.pada abad ke 7 M itu merupakan inovasi yang paling Namun demikian, meskipun sistem politik demok-penting selama abad-abad pertengahan yang memulai rasi konstitusional yang dibangun relatif sebentar, tetapisuatu tradisi baru adanya perjanjian bersama di antara pengaruhnya sangat penting bagi perkembangan perada-kelompok-kelompok masyarakat untuk bernegara de- ban umat manusia selanjutnya. Dunia Islam telah men-ngan naskah perjanjian yang dituangkan dalam bentuk catatkan diri sejak masa paling awal sebagai sumber in-yang tertulis. Piagam Madinah ini dapat disebut sebagai spirasi bagi perkembangan demokrasi di kemudian hari.konstitusi tetulis pertama dalam sejarah umat manusia, Prakarsanya untuk mengembangkan sistem pemilihanmeskipun dalam pengertiannya sebagai konstitusi mo- pemimpin secara demokratis dan penulisan piagam ber-dern yang dikenal dewasa ini, Konstitusi Amerika Serikat sama sebagai dasar-dasar kesepakatan antar segenaptahun 1787-lah yang pada umumnya dianggap sebagai warga negara yang beraneka ragam untuk hidup bersa-konstitusi tertulis pertama. Peristiwa penandatangan ma dalam satu wadah negara yang kemudian dikenalPiagam Madinah itu dicatat oleh banyak ahli sebagai per- luas sebagai konstitusi, merupakan dua hal penting yangkembangan yang paling modern di zamannya, sehingga menjadi ciri pokok negara demokrasi konstitusional dimempengaruhi berbagai tradisi kenegaraan yang ber- zaman modern sekarang.kembang di kawasan yang dipengaruhi oleh peradaban Sementara pada saat itu, peradaban bangsa EropaIslam di kemudian hari. Bahkan pada masa setelah Nabi sendiri dihinggapi oleh masa-masa kegelapan. Meskipun demikian, bangsa Eropa di kemudian hari juga tercatat157 Ibid., hal. 57. mengembangkan hal-hal baru dalam kehidupan kenega- 109 110
  • 64. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iraan. Misalnya, di Eropa pada masa itu juga berkembang dapat mengadakan perjanjian dengan golongan rakyatsuatu aliran yang disebut monarchomachen, yaitu aliran tertentu karena raja memerlukan uang dalam jumlahyang membenci kekuasaan raja yang mutlak. Untuk tertentu, dan sebagai imbalannya golongan rakyat ter-mencegah agar jangan sampai raja tidak berbuat sewe- tentu memperoleh hak kenegaraan atau wewenang untuknang-wenang, maka kaum monarchomachen ini meng- menyelenggarakan kepentingannya sendiri dalam wila-hendaki diadakannya perjanjian antara raja dengan rak- yah kerajaan. Semua perjanjian-perjanjian tersebut dile-yat dalam kedudukan yang sama tinggi dan sama ren- takkan dalam bentuk naskah yang ditulis.dah. Golongan yang terutama terdiri atas orang-orang Demikian pula dengan perjanjian yang melatar-Calvinis ini menuntut pertanggungjawaban raja dan apa-bila perlu raja dapat saja dipecat dan bahkan dibunuh. belakangi terbentuknya Amerika Serikat pada abad ke-Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, per- 18. Para kolonis yang berasal dari Kerajaan Inggris, yangjanjian itulah yang menghasilkan suatu naskah yang di- karena perselisihan agama, mengungsi ke benua Ame-sebut Leges Fundamentalis. 158 rika. Sebagian besar kaum kolonis itu adalah golongan Dalam Leges Fundamentalis ini ditetapkan adanya Calvinis yang meyakini, menurut ajaran agama mereka,hak dan kewajiban rakyat (Regnum) dan raja (Rex).159 bahwa masyarakat Kristen dibentuk berdasarkan perjan-Dari sini terus terlihat bahwa lambat laun dalam per- jian. Atas dasar itu mereka mendirikan negara dankembangannya di kemudian hari, perjanjian-perjanjian demikianlah ketika mereka masih berada dalam kapalantara rakyat (Regnum) dan pihak yang memerintah Mayflower sebelum mendarat di benua Amerika, mereka(Rex) mulai dinaskahkan seperti yang dilakukan dengan telah mengadakan perjanjian bersama untuk mendirikanPiagam Madinah tersebut di atas. Adapun tujuannya negara. Perjanjian tersebut memang masih harus disah-adalah untuk memudahkan para pihak dalam menuntut kan oleh Kerajaan Inggris, tetapi setelah perjanjian ter-haknya masing-masing, serta mengingatkan mereka ke- sebut disahkan oleh Kerajaan Inggris maka selanjutnyapada kewajiban yang harus dilaksanakan. Di sampingitu, penting untuk dicatat bahwa dengan dituliskan se- kedudukannya lebih tinggi dari pada undang-undangcara resmi dalam suatu naskah, orang tidak akan biasa.160melupakannya, karena semua orang dapat mengetahui- Di lingkungan dunia Islam sendiri, meskipunnya dengan pasti dan terbuka. Piagam Madinah pada abad ke-7 disebut sebagai konsti- Sebagai contoh adalah perjanjian yang dilakukan tusi tertulis pertama dalam sejarah umat manusia, kare- na terhentinya perkembangan peradaban umat Islam, di-antara raja dengan para bangsawan di Inggris. Dalam lanjutkan oleh faktor penjajahan yang lama oleh bangsa-perjanjian itu ditetapkan bahwa raja dapat meminta ban- bangsa barat, tradisi konstitusionalisme yang telah tum-tuan para bangsawan jika terjadi perang, dan sebaliknya buh sebelumnya tidak mendapat kesempatan untuk ber-para bangsawan berhak mendapat perlindungan dari raja kembang lebih lanjut. Menurut Dr. Subhi R. Mahmas-jika perang dimenangkan oleh raja. Raja juga dianggap sani, konstitusi tertulis pertama dalam bentuk naskah158 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 63-64.159 160 Busroh, Op Cit., hal. 88. Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 64. 111 112
  • 65. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iundang-undang dasar baru terbentuk pada tahun 1839 di di daerah tertentu, serikat buruh, organisasi-organisasiTurki Usmani. 161 Piagam konstitusi pertama itu diberi kemasyarakatan, organisasi politik, organisasi bisnis,nama Khat Goulkhanah Syarif, dilanjutkan dengan pia- perkumpulan sosial sampai ke organisasi tingkat duniagam konstitusi kedua pada tahun 1856 dengan nama seperti misalnya Perkumpulan ASEAN, European Com-Khat Humayun. munities, World Trade Organization, Perserikatan Bang- Kemudian pada tahun 1876 lahirlah Konstitusi sa-Bangsa, dan sebagainya, semuanya membutuhkan do-Usmani yang diberi nama al-Masyrutiyah al-Ula atau kumen dasar yang disebut konstitusi. Kebutuhan akanUndang-Undang Dasar Pertama. Al-Masyrutiyah al-Ula naskah konstitusi tertulis itu merupakan sesuatu yangini pernah dibekukan pada tahun 1878 dan kemudian di- niscaya, terutama dalam organisasi yang berbentuk ba-berlakukan kembali pada tahun 1908 dengan nama al- dan hukum (legal body, rechtspersoon).Masyrutiyah al-Saniyah atau Undang-Undang Dasar Sebagai contoh, akhir-akhir ini di tengah wacanaKedua. Konstitusi dari masa Dinasti Usmani ini berakhir mengenai organisasi badan hukum di Indonesia, munculmasa berlakunya dengan lenyapnya kekhalifahan, yaitu bentuk badan hukum baru yang dinamakan Badan Hu-dengan terbentuknya Konstitusi Turki yang diprakarsai kum Milik Negara (BHMN) seperti misalnya yang dikait-oleh Kemal Ataturk pada tahun 1924. 162 Di samping kan dengan status hukum perguruan tinggi negeri ter-penggunaan istilah al-Masyrutiyah itu, untuk pengertian tentu.164 Sebagai badan hukum, maka setiap perguruanundang-undang dasar itu di dunia Arab dewasa ini di- tinggi yang bersangkutan memerlukan dokumen Angga-kenal pula adanya istilah al-Dustur dan istilah al-Qanun ran Dasar tersendiri sebagai konstitusi seperti sebagai-al-Asasi. Semua istilah ini dipakai untuk menunjuk mana halnya badan-badan hukum lainnya, seperti yaya-kepada pengertian undang-undang dasar sebagai konsti- san atau stichting (Belanda) atau stiftung (Jerman), per-tusi dalam arti tertulis. kumpulan (vereeniging), organisasi kemasyarakatan, dan partai politik. Di dunia usaha juga dikenal adanya5. Gagasan Modern: Terminologi Konstitusi bentuk badan hukum yang berupa perusahaan, yaitu Menurut Brian Thompson, secara sederhana perta- perseroan terbatas, koperasi atau Badan Usaha Miliknyaan what is a constitution dapat dijawab bahwa “…a Negara (BUMN) dan juga Badan Usaha Milik Daerahconstitution is a document which contains the rules for (BUMD). Semua bentuk badan hukum usaha tersebutthe operation of an organization”.163Organisasi dimak- selalu memerlukan Anggaran Dasar yang biasanya jugasud beragam bentuk dan kompleksitas strukturnya, mu- dilengkapi dengan Anggaran Rumah Tangga. Anggaranlai dari organisasi mahasiswa, perkumpulan masyarakat Dasar badan hukum itulah yang pada pokoknya dapat dikatakan berfungsi sebagai konstitusinya.161 Subhi Rajab Mahmassani, Konsep Dasar Hak-Hak Asasi Manusia: StudiPerbandingan dalam Syariat Islam dan Perundang-Undangan Modern, 164terjemahan Hasanuddin dari Arkan al-Huquq al-Insan, cetakan-1, (Jakarta: Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden Tentang PenetapanTintamas, 1993), hal. 26-27. Universitas Pendidikan Indonesia Sebagai Badan Hukum Milik Negara,162 Ibid., hal. 27. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2004 bertanggal 30163 Brian Thompson, Textbook on Constitutional and Administrative Law, Januari 2004 (LN Nomor 13 Tahun 2004). Cermati juga perkembangan dariedisi ke-3, (London: Blackstone Press Ltd., 1997), hal. 3. RUU Badan Hukum Pendidikan yang sedang dibahas di parlemen. 113 114
  • 66. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Demikian pula Negara, pada umumnya, selalu me- hubungan organ-organ negara itu dengan warga ne-miliki naskah yang disebut sebagai konstitusi atau Un- gara).dang-Undang Dasar. Dalam pengertian modern, negarapertama yang dapat dikatakan menyusun konstitusinya Dengan demikian, ke dalam konsep konstitusi itudalam satu naskah UUD seperti sekarang ini adalah tercakup juga pengertian peraturan tertulis, kebiasaan,Amerika Serikat (United States of America) pada tahun dan konvensi-konvensi kenegaraan (ketatanegaraan)1787. 165 Sejak itu, hampir semua negara menyusun yang menentukan susunan dan kedudukan organ-organnaskah undang-undang dasarnya. Beberapa negara yang negara, mengatur hubungan antara organ-organ negaradianggap sampai sekarang dikenal tidak memiliki satu itu, dan mengatur hubungan organ-organ negara ter-naskah tertulis yang disebut Undang-Undang Dasar yaitu sebut dengan warga negara.Inggris, Israel, dan Saudi Arabia.166 Undang-Undang Da- Semua konstitusi selalu menjadikan kekuasaansar di ketiga negara ini tidak pernah dibuat, tetapi sebagai pusat perhatian, karena kekuasaan itu sendiritumbuh menjadi konstitusi dalam pengalaman praktik pada intinya memang perlu diatur dan dibatasi se-ketatanegaraan.167 bagaimana mestinya. Constitutions, menurut Ivo D. Namun, para ahli tetap dapat menyebut adanya Duchacek, adalah “identify the sources, purposes, useskonstitusi dalam konteks hukum tata negara Inggris, and restraints of public power”169 (mengidentifikasikanyaitu sebagaimana dikemukakan oleh Phillips Hood and sumber-sumber, tujuan-tujuan, penggunaan-pengguna-Jackson sebagai: an, dan pembatasan-pembatasan kekuasaan umum). “a body of laws, customs and conventions that define Oleh karena itu, pembatasan kekuasaan pada umumnya the composition and powers of the organs of the State dianggap merupakan corak umum materi konstitusi. and that regulate the relations of the various State Oleh sebab itu pula, konstitutionalisme, seperti dike- organs to one another and to the private citizen”.168 mukakan oleh Friedrich, didefinisikan sebagai “an insti- (Suatu bentuk aturan, adat istiadat, kebiasaan-kebiasaan tutionalised system of effective, regularised restraints yang menentukan susunan dan kekuasaan organ-organ upon governmental action”. 170 Dalam pengertian demi- negara dan yang mengatur hubungan-hubungan di kian, persoalan yang dianggap terpenting dalam setiap antara berbagai organ negara itu satu sama lain, serta konstitusi adalah pengaturan mengenai pengawasan atau pembatasan terhadap kekuasaan pemerintahan.171165 Hal tersebut terjadi kurang lebih 11 tahun sejak kemerdekaan AmerikaSerikat setelah dideklarasikannya pada tanggal 4 Juli 1776. Lihat juga BagirManan, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, (Ban- 169dung: CV. Mandar Maju, 1995), hal. 2. Ivo D. Duchacek, “Constitution and Constitutionalism” dalam Bogdanor,166 Sementara ini, beberapa sarjana ada juga yang berpendapat bahwa Arab Vernon (ed), Blackwell’s Encyclopaedia of Political Science, (Oxford:Saudi telah memiliki satu Konstitusi tertulis, yaitu naskah yang dibuat dan Blackwell, 1987), hal. 142. 170disandarkan berdasarkan Al Qur’an dan Hadist. Friedrich, C.J., Man and His Government, (New York: McGraw-Hill,167 Bandingkan dengan kesimpulan yang dikemukakan oleh Brian Thompson 1963), hal. 217. 171tentang Konstitusi Inggris, “In other words the British constitution was not Lihat dan bandingkan juga pendapat Padmo Wahjono mengenai pemba-made, rather it has grown”. Op. Cit., hal. 5. tasan kekuasaan dalam Padmo Wahjono, Masalah Ketatanegaraan Indone-168 Phillips, Op. Cit., hal. 5. sia Dewasa ini, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1984), hal. 10. 115 116
  • 67. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Berlakunya suatu konstitusi sebagai hukum dasar konstitusi itu. Seperti dikatakan oleh Bryce (1901), kon-yang mengikat didasarkan atas kekuasaan tertinggi atau stitusi tertulis merupakan:prinsip kedaulatan yang dianut dalam suatu negara. Jika “The instrument in which a constitution is embodiednegara itu menganut paham kedaulatan rakyat, maka proceeds from a source different from that whencesumber legitimasi konstitusi itu adalah rakyat. Jika yang spring other laws, is regulated in a different way, andberlaku adalah paham kedaulatan raja, maka raja yang exerts a sovereign force. It is enacted not by the ordi- nary legislative authority but by some higher and spe-menentukan berlaku tidaknya suatu konstitusi. Hal ini- cially empowered body. When any of its provisions con-lah yang disebut oleh para ahli sebagai constituent power flict with the provisions of the ordinary law, it prevailsyang merupakan kewenangan yang berada di luar dan se- and the ordinary law must give way”.173kaligus di atas sistem yang diaturnya. 172 Untuk itu, dilingkungan negara-negara demokrasi liberal, rakyatlah Konstitusi bukanlah undang-undang biasa. Ia tidakyang menentukan berlakunya suatu konstitusi. ditetapkan oleh lembaga legislatif yang biasa, tetapi oleh Hal ini dapat dilakukan secara langsung oleh rakyat badan yang lebih khusus dan lebih tinggi kedudukannya.misalnya melalui referendum, seperti yang dilakukan di Jika norma hukum yang terkandung di dalamnya berten-Irlandia pada tahun 1937, atau dengan cara tidak lang- tangan dengan norma hukum yang terdapat dalam un-sung melalui lembaga perwakilan rakyat. Cara tidak dang-undang, maka ketentuan undang-undang dasar itu-langsung ini misalnya dilakukan di Amerika Serikat de- lah yang berlaku, sedangkan undang-undang harusngan cara menambahkan naskah perubahan Undang- memberikan jalan untuk itu (it prevails and the ordi-Undang Dasar secara terpisah dari naskah aslinya. Mes- nary law must give way).kipun dalam pembukaan Konstitusi Amerika Serikat Oleh karena itu, dikembangkannya pengertian(preamble) terdapat perkataan “We the people”, tetapi constituent power berkaitan dengan pengertian hierarkiyang diterapkan sesungguhnya adalah sistem perwaki- hukum (hierarchy of law). Konstitusi merupakan hukumlan, yang pertama kali diadopsi dalam konvensi khusus yang paling tinggi serta paling fundamental sifatnya,(special convention) dan kemudian disetujui oleh wakil- karena konstitusi merupakan sumber legitimasi atau lan-wakil rakyat terpilih dalam forum perwakilan negara dasan otorisasi bentuk-bentuk hukum atau peraturanyang didirikan bersama. perundang-undangan lainnya. Sesuai dengan prinsip hu- Dalam hubungan dengan pengertian constituent kum yang berlaku universal, maka agar peraturan-pera-power tersebut di atas, muncul pula pengertian consti- turan yang tingkatannya berada di bawah undang-un-tuent act. Dalam hubungan ini, konstitusi dianggap se- dang dasar dapat berlaku dan diberlakukan, peraturan-bagai constituent act, bukan produk peraturan legislative peraturan itu tidak boleh bertentangan dengan hukumyang biasa (ordinary legislative act). Constituent power yang lebih tinggi. Atas dasar logika demikian, maka Mah-mendahului konstitusi, dan konstitusi mendahului organ kamah Agung Amerika Serikat menganggap dirinya me-pemerintahan yang diatur dan dibentuk berdasarkan miliki kewenangan untuk menafsirkan dan menguji ma- 173 J. Bryce, Studies in History and Jurisprudence, Vol. 1, (Oxford:172 Lihat misalnya Thompson, Op. Cit., hal. 5. Clarendon Press, 1901), hal. 151. 117 118
  • 68. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iteri peraturan produk legislatif (judicial review) ter- pernah dipakai istilah staatsregeling. Namun, atas pra-hadap materi konstitusi, meskipun Konstitusi Amerika karsa Gijsbert Karel van Hogendorp pada tahun 1813,tidak secara eksplisit memberikan kewenangan demikian istilah grondwet dipakai untuk menggantikan istilahkepada Mahkamah Agung (The Supreme Court).174 staatsregeling.177 Dalam kamus Oxford Dictionary of Law, perkataan constitution diartikan sebagai:B. Arti dan Pengertian Konstitusi “the rules and practices that determine the composition and functions of the organs of the central and local go- Seperti dikemukakan di atas, istilah konstitusi itu vernment in a state and regulate the relationship bet-sendiri pada mulanya berasal dari perkataan bahasa ween individual and the state”.178Latin, constitutio yang berkaitan dengan kata jus atau iusyang berarti hukum atau prinsip. 175 Di zaman modern, Artinya, (i) yang dinamakan konstitusi itu tidakbahasa yang biasa dijadikan sumber rujukan mengenai saja aturan yang tertulis, tetapi juga apa yang dipraktik-istilah ini adalah Inggris, Jerman, Perancis, Italia, dan kan dalam kegiatan penyelenggaraan negara; dan (ii)Belanda. 176 Untuk pengertian constitution dalam bahasa yang diatur itu tidak saja berkenaan dengan organ ne-Inggris, bahasa Belanda membedakan antara constitutie gara beserta komposisi dan fungsinya, baik di tingkatdan grondwet, sedangkan bahasa Jerman membedakan pusat maupun di tingkat pemerintahan daerah (localantara verfassung dan gerundgesetz. Malah dibedakan government), tetapi juga mekanisme hubungan antarapula antara gerundrecht dan gerundgesetz seperti antara negara atau organ negara itu dengan warga negara.grondrecht dan grondwet dalam bahasa Belanda. Namun demikian, dalam beberapa literatur hukum Demikian pula dalam bahasa Perancis dibedakan tata negara, arti konstitusi itu kadang-kadang dirumus-antara Droit Constitutionnel dan Loi Constitutionnel. kan sebagai perspektif mengenai konsepsi konstitusiIstilah yang pertama identik dengan pengertian konsti- yang dibedakan dari arti perkataan konstitusi itu sendiri.tusi, sedang yang kedua adalah undang-undang dasar Arti perkataan konstitusi itu sendiri telah diuraikan da-dalam arti yang tertuang dalam naskah tertulis. Untuk lam Bab II Buku ini, sehingga tidak perlu diuraikan lagipengertian konstitusi dalam arti undang-undang dasar, dalam bab ini. Akan tetapi, yang akan diuraikan di sinisebelum dipakainya istilah grondwet, di Belanda juga adalah perspektif mengenai konsepsi tentang konstitusi yang biasa disebut sebagai konstitusi dalam arti-arti ter-174 Lihat kasus Marbury versus Madison (1803) 5-US, 1 Cranch, 137, dalam tentu. Dalam hubungan ini, menurut Profesor Djokosoe-Thompson, Op. Cit., hal. 5. tono dalam kuliah-kuliah yang diberikannya pada tahun- tahun 1950-an, sebagaimana dihimpun oleh Profesor Ha-175 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta:Konpres, 2005), hal. 1.176 run Alrasid, ada tiga arti yang dapat diberikan kepada Bandingkan dengan pendapat Solly Lubis yang menyatakan bahwa istilahkonstitusi berasal dari perkataan Perancis constituer. Lihat Asas-Asas Hukum 177Tata Negara, cet-2, (Bandung: Alumni, 1978), hal. 44. Sedangkan Sri Soe- Sri Soemantri Matosoewignjo, Prosedur dan Sistem Perubahan Konsti-mantri Martosoewignjo menyatakan bahwa istilah konstitusi itu berasal dari tusi, (Bandung: Alumni, 1987), hal. 1-2 dan hal. 9-10. 178perkataan Inggris constitution, lihat Pengantar Perbandingan Antar Hukum Oxford Dictionary of Law, Fifth Edition, (Oxford University Press,Tata Negara, (Jakarta: Rajawali, 1984), hal. 62. 2003), hal. 108. 119 120
  • 69. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikonsepsi konstitusi. Ketiganya yaitu (i) Konstitusi dalam atau mutualismus yang merupakan gejala kegotongro-arti materiel (Constitutite in Materiele Zin), (ii) Kon- yongan dalam bekerja saling tolong menolong antarstitusi dalam arti formil (Constitutite in Formele Zin), orang perorang dengan harapan di masa yang akan da-dan (iii) Konstitusi dalam arti yang di dokumentasikan tang akan mendapatkan balasan yang setimpal.untuk kepentingan pembuktian dan kesatuan rujukan Leon Duguit dikenal pula dengan pendapatnya(Constitutite in gedocumenteerd voor bewijsbaar en bahwa yang sesungguhnya berdaulat itu bukanlah hu-stabiliteit).179 kum yang tercantum dalam bunyi teks undang-undang, melainkan yang terjelma dalam sociale solidariteit (soli- Pandangan beberapa sarjana mengenai konstitusi darite sociale). Dalam hubungan ini, Hans Kelsen me-dapat dikatakan berlainan satu sama lain. Beberapa con- nyatakan:toh di antaranya dapat dikemukakan di bawah ini. “Consequently, any act or fact the result of which is positive law – be it legislation or custom – is not true1. Leon Duguit (Traite de Droit Constitutionnel) creation of law but a declaratory statement (consta- Leon Duguit adalah seorang sarjana Perancis yang tation) or mere evidence of the rule of law previously created by social solidarity”181.terkenal luas karya-karyanya di bidang sosiologi hukum.Dalam bukunya “Traite de Droit Constitutionnel”, Du- Doktrin inilah yang kemudian mempengaruhiguit memandang negara dari fungsi sosialnya (der leer perumusan Pasal 38 Statuta Permanent Court of Inter-van de sociale functie). Pemikiran yang dikembang- national Justice yang memberikan wewenang kepada pe-kannya dapat dikatakan sangat dipengaruhi oleh aliran ngadilan untuk menerapkan customary internationalsosiologi yang diprakarsai oleh Auguste Comte, sehingga law. Pasal 38 itu antara lain menyatakan, “The Courtperspektif yang dibangunnya dalam memahami hukum shall apply .... international custom, as evidence of a ge-tata negara sangat sosiologis sifatnya (rechts-sociolo- neral practice accepted as law”. 182 Pengadilan mem-gisch beschowing). Baginya, hukum merupakan penjel- berlakukan kebiasaan internasional sebagai alat buktimaan de facto dari ikatan solidaritas sosial yang nyata. hukum karena alasan sudah menjadi praktik yang ber-Seperti dikemukakan oleh Hans Kelsen, bagi Leon laku umum.Duguit dan pengikutnya, “the true, i.e. the ‘objective’ law Oleh karena itu, menurut pendapatnya, yang sung-(droit objectif) is implied by the social solidarity”. 180 guh-sungguh harus ditaati justru adalah droit socialeSolidariteit atau solidarite sociale itu sendiri menurut- atau sociale recht itu, bukan undang-undang yang hanyanya, mencakup pengertian (i) onderling hulpbetoon atau mencerminkan sekelompok orang yang kuat dan ber-solidarismus yang merupakan gejala kegotongroyongan kuasa, yang cenderung menguasai dan bahkan menjajahdalam bekerja untuk kepentingan umum tanpa meng- orang-orang yang lemah dan tidak berkuasa. Oleh karenaharapkan imbal jasa, dan (ii) wederkerige hulpbetoon itu, tugas legislator bukanlah membentuk undang-un-179 Djokosoetono, Op. Cit.180 181 Leon Duguit, L’Etat, Le Droit Objectif et la Loi Positive (1901), hal. 616, Ibid. 182dalam Kelsen, Op. Cit., hal. 127. Ibid. 121 122
  • 70. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idang dalam arti yang sesungguhnya, melainkan hanya tingnya pengertian juridis mengenai konstitusi. Di sam-menemukan dan menetapkan norma-norma hukum (le- ping sebagai cermin hubungan antar aneka kekuatangal norms) yang sebelumnya memang sudah ada dan politik yang nyata dalam masyarakat (de reele machts-hidup (living norms) dalam kehidupan masyarakat. De- factoren), konstitusi itu pada pokoknya adalah apa yangngan demikian, konstitusi bukanlah sekedar memuat tertulis di atas kertas undang-undang dasar mengenainorma-norma dasar tentang struktur negara, tetapi bah- lembaga-lembaga negara, prinsip-prinsip, dan sendi-sen-wa struktur negara yang diatur dalam konstitusi itu me- di dasar pemerintahan negara.mang sungguh-sungguh terdapat dalam kenyataan hidupmasyarakat sebagai de reele machtsfactoren atau faktor- 4. Pandangan Hermann Heller (Staatslehre)faktor kekuatan riel yang hidup dalam masyarakat yang Dalam bukunya “Staatsrecht”, Profesor Hermannbersangkutan.183 Heller dikenal mengembangkan metode mendapatkan pengetahuan yang dinamakan methode van kennis verk-3. Ferdinand Lasalle (Uber Verfassungswessen) rijging. Di dalam bukunya ini, Hermann Heller menge- Ferdinand Lasalle (1825-1864), dalam bukunya mukakan tiga pengertian konstitusi, yaitu:“Uber Verfassungswessen” (1862), membagi konstitusi (i) Die politische verfassung als gesellschaftlich wirk-dalam dua pengertian, yaitu:184 lichkeit. Konstitusi dilihat dalam arti politis dan so-(i) Pengertian sosiologis dan politis (sociologische atau siologis sebagai cermin kehidupan sosial-politik politische begrip). Konstitusi dilihat sebagai sin- yang nyata dalam masyarakat; tesis antara faktor-faktor kekuatan politik yang (ii) Die verselbstandigte rechtsverfassung. Konstitusi nyata dalam masyarakat (de reele machtsfactoren), dilihat dalam arti juridis sebagai suatu kesatuan yaitu misalnya raja, parlemen, kabinet, kelompok- kaedah hukum yang hidup dalam masyarakat; kelompok penekan (preassure groups), partai poli- (iii) Die geschreiben verfassung. Konstitusi yang ter- tik, dan sebagainya. Dinamika hubungan di antara tulis dalam suatu naskah undang-undang dasar se- kekuatan-kekuatan politik yang nyata itulah sebe- bagai hukum yang tertinggi yang berlaku dalam narnya apa yang dipahami sebagai konstitusi; suatu negara.(ii) Pengertian juridis (juridische begrip). Konstitusi dilihat sebagai satu naskah hukum yang memuat Menurut Hermann Heller, undang-undang dasar ketentuan dasar mengenai bangunan negara dan yang tertulis dalam satu naskah yang bersifat politis, sendi-sendi pemerintahan negara. sosiologis, dan bahkan bersifat juridis, hanyalah merupa- kan salah satu bentuk atau sebagian saja dari pengertian Ferdinand Lasalle ini sangat dipengaruhi oleh ali- konstitusi yang lebih luas, yaitu konstitusi yang hidup diran pikiran kodifikasi, sehingga sangat menekankan pen- tengah-tengah masyarakat. Artinya, di samping konstitu- si yang tertulis itu, segala nilai-nilai normatif yang hidup183 dalam kesadaran masyarakat luas, juga termasuk ke da- Djokosoetono, Op. Cit. Lihat juga Busroh, Op Cit., hal. 96. lam pengertian konstitusi yang luas itu. Oleh karena itu184 Herman Heller, Staatlehre, herausgegeben von Gerhart Niemeyer,(Leiden: A.W: Sijthoff) pula, dalam bukunya “Verfassungslehre”, Hermann 123 124
  • 71. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IHeller membagi konstitusi dalam 3 (tiga) tingkatan, gaimana yang lazim dipahami karena pengaruh aliranyaitu: kodifikasi. Di samping undang-undang dasar yang tertu-1) Konstitusi dalam pengertian Sosial-Politik. Pada ting- lis, ada pula konstitusi yang tidak tertulis yang hidup da- kat pertama ini, konstitusi tumbuh dalam pengertian lam kesadaran hukum masyarakat. sosial-politik. Ide-ide konstitusional dikembangkan karena memang mencerminkan keadaan sosial poli- 5. Pandangan Carl Schmitt (Verfassungslehre) tik dalam masyarakat yang bersangkutan pada saat Menurut Carl Schmitt, dalam bukunya, “Verfas- itu. Konstitusi pada tahap ini dapat digambarkan se- sungslehre”, konstitusi dapat dipahami dalam 4 (empat) bagai kesepakatan-kesepakatan politik yang belum kelompok pengertian. Keempat kelompok pengertian itu dituangkan dalam bentuk hukum tertentu, melainkan adalah: (a) konstitusi dalam arti absolut (absoluter ver- tercerminkan dalam perilaku nyata dalam kehidupan fassungsbegriff), (b) konstitusi dalam arti relatif (relati- kolektif warga masyarakat; ver verfassungsbegriff), (c) konstitusi dalam arti positif2) Konstitusi dalam pengertian Hukum. Pada tahap ke- (der positive verfassungsbegriff), dan (d) konstitusi da- dua ini, konstitusi sudah diberi bentuk hukum ter- lam arti ideal (idealbegriff der verfassung).185 tentu, sehingga perumusan normatifnya menuntut Keempat kelompok pengertian tersebut dapat di- pemberlakuan yang dapat dipaksakan. Konstitusi da- rinci lagi menjadi 8 (delapan) pengertian, yaitu (1) Kon- lam pengertian sosial-politik yang dilihat sebagai ke- nyataan tersebut di atas, dianggap harus berlaku da- stitusi dalam arti absolut (Absolute Verfassungsbegriff). lam kenyataan. Oleh karena itu, setiap pelanggaran Dalam arti absolute, arti konstitusi dapat dibedakan terhadapnya haruslah dapat dikenai ancaman sanksi dalam 4 (empat) macam, yaitu: (i) konstitusi sebagai cer- yang pasti; min dari de reaale machtsfactoren, (ii) Konstitusi dalam3) Konstitusi dalam pengertian Peraturan Tertulis. Pe- arti absolut sebagai forma-formarum (vorm der vor- ngertian yang terakhir ini merupakan tahap terakhir men), (iii) konstitusi dalam arti absolut sebagai factor atau yang tertinggi dalam perkembangan pengertian integratie, (iv) konstitusi dalam arti absolut sebagai rechtsverfassung yang muncul sebagai akibat penga- norma-normarum (norm der normen); (2) Konstitusi ruh aliran kodifikasi yang menghendaki agar berba- dalam arti relatif (Relatieve Verfassungsbegriff) yang gai norma hukum dapat dituliskan dalam naskah dapat dibagi lagi menjadi 2 (dua), yaitu (v) konstitusi yang bersifat resmi. Tujuannya adalah untuk maksud dalam arti materiel (Constitutite in Materiele Zin) dan mencapai kesatuan hukum atau unifikasi hukum (vi) konstitusi dalam arti formil (Constitutite in Formele (rechtseineheid), kesederhanaan hukum (rechtsve- Zin); Sedangkan dua arti yang terakhir adalah (3) Konsti- reenvoudiging), dan kepastian hukum (rechtszeker- heid). 185 Mengenai hal ini baca selengkapnya himpunan perkuliahan Profesor Namun, menurut Hermann Heller, konstitusi tidak Djokosoetono, Op Cit. Lihat juga Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit.; Busroh,dapat dipersempit maknanya hanya sebagai undang-un- Op. Cit.; Ismail Suny, Padmo Wahyono, Sri Soemantri, dan penulis lainnya yang mengikuti kuliah-kuliah Profesor Djokosoetono ataupun cucu-cucudang dasar atau konstitusi dalam arti yang tertulis seba- muridnya. 125 126
  • 72. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itusi dalam arti positif (Positieve Verfassungsbegriff) mencakup semua bangunan hukum dan semua organi-sebagai konstitusi dalam arti yang ke-7, dan (vii) kon- sasi-organisasi yang ada di dalam negara. 187stitusi dalam arti ideal (Idealbegriff der verfassung) se- 2) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas-bagai konstitusi dalam arti yang ke-8 (viii). sungsbegriff) sebagai forma-formarum (vorm der Kedelapan arti konstitusi menurut Profesor Carl vormen)Schmitt tersebut, dapat dijelaskan sebagai berikut: Konstitusi pada pokoknya dapat dilihat sebagai1) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas- vorm atau bentuk dalam arti ia mengandung ide tentang sungsbegriff) sebagai cermin dari de reele machts- bentuk negara, yaitu bentuk yang melahirkan bentuk lainnya atau vorm der vormen, forma-formarum. Ben- factoren tuk negara yang dimaksud di sini adalah negara dalam Konstitusi pada pokoknya dapat dipahami sebagai arti keseluruhannya (sein ganzheit), yang dapat berben-sekumpulan norma-norma hukum dasar yang terbentuk tuk demokrasi yang bersendikan identitas atau berben-dari pengaruh-pengaruh antar berbagai faktor kekuasaan tuk monarki yang bersendikan representasi. Dalam kai-yang nyata (de reele machtsfactoren) dalam suatu ne- tan ini, ada 3 (tiga) asas (staatsprincipe) yang dapat di-gara. Berbagai faktor kekuasaan yang nyata itu adalah tarik dari pengertian demikian, yaitu (i) principe van deraja, pemerintah/kabinet, parlemen, partai-partai politik, staatsvorm, asas dari bentuk negara; (ii) principe van enkelompok penekan (pressure groups) atau kelompok uit de staatsvorm, yaitu asas dari atau yang timbul darikepentingan, pers, lembaga peradilan, lembaga-lembaga bentuk negara; dan (iii) regeringsprincipe atau asasyang menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan negara lain- pemerintahan.nya, dan semua organisasi yang ada dalam negara yang Asas bentuk negara (principe van staatsvorm)bersangkutan. mencakup prinsip kesamaan atau identiteit dan repre- Dengan perkataan lain, semua kekuatan politik sentatie. Identiteit merupakan asas-asas yang berhu-yang ada dalam negara itu secara nyata mempengaruhi bungan dengan bentuk demokrasi, di mana bagi rakyatterbentuknya norma-norma dasar yang kemudian ter- yang memerintah dan yang diperintah berlaku prinsipsusun menjadi apa yang disebut sebagai konstitusi itu. persamaan identitas atau identik satu sama lain. Se-Oleh karena itu, seperti dalam pandangan FerdinandLassalle, 186 konstitusi itu menggambarkan hubungan- 187hubungan antar faktor-faktor kekuasaan yang nyata (de Carl Schmitt, Verfassungslehre, (Berlin unverandester neudruk: Duncker & Humbolt, 1957), hal. 4. Vervassung ist der konkrete Gesamtzustand poli-riele machts factoren) dalam dinamika kehidupan ber- tischer Einheit und sozialer Ordnung eines bestimmmten Staats. Zu jedemnegara. Di dalam pengertian pertama ini, konstitusi di- Staat gehoren politische Einheit und soziale Ordnung, irgendwelche Prin-anggap sebagai kesatuan organisasi yang nyata yang zipien der Einheit und Ordnung, irgendiene im kritischen Falle bei interes- seb und Machtkonflikten maszgebende Entscheuidungsintanz. Diesen Gesamtzustand politischer Einheit und sozialer Ordnung kann man Ver- fassung nennen. Der Staat wurde aufhoren zu existieren, wenn diese Verfas- sung, d.h. diese Einheit and Ordnung aufhorte. Diese Verfassung ist eine186 Lihat dan bandingkan lebih lanjut pandangan dari Ferdinand Lassalle “Seele”, sein konkretes heben und seine individuelle Existenz. Lihat jugadalam Abu Daud Busroh dan Abu Bakar Busroh, Azas-Azas Hukum Tata Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, hal. 491, menyebutkan: “die Ver-Negara, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1991), hal. 73. fassung Als eine Ordnung, der gemasz der staatliche Wille sich bildet”. 127 128
  • 73. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idangkan, representatie atau perwakilan merupakan asas theory), integrasi itu sendiri dapat dibedakan ke dalamyang berhubungan dengan prinsip bahwa yang me- tiga macam, yaitu (i) persoonlijke integratie, (ii) zake-merintah dipandang sebagai wakil dari rakyat (repre- lijke integratie, dan (iii) functioneele integratie. Per-sentant van het volk). soonlijke integratie mengandaikan jabatan kepemim- Mengapa dalam demokrasi terdapat sendi identi- pinan sebagai faktor integrasi, misalnya, presiden.tas dan dalam monarki terdapat sendi representasi? Sedangkan dalam zakelijke integratie, yang menjadi fak-Demokrasi, baik langsung maupun tidak langsung, ber- tor penentu adalah hal-hal yang objektif dan zakelijk,sendi pada rakyat yang memerintah dirinya sendiri, se- bukan yang bersifat subjektif atau persoonlijk. Misalnya,hingga antara yang memerintah dan yang diperintah dikatakan bahwa bangsa Indonesia dipersatukan di ba-bersifat identik yaitu sama-sama rakyat. Dalam mo- wah satu kesatuan sistem konstitusi berdasarkan UUDnarki, asas yang dipakai adalah representasi karena baik 1945, sesuai dengan prinsip the rule of law, and not ofraja maupun kepala negara dalam negara yang demok- man. Bangsa Indonesia juga dipersatukan sebagai bang-ratis hanya merupakan wakil atau mandataris dari rak- sa oleh satu bahasa persatuan atau bahasa nasional, yaituyat, karena pada dasarnya kekuasaan itu ada pada rak- bahasa Indonesia. Sementara itu, integrasi fungsionalyat dan berasal dari rakyat.188 (functioneele integratie) adalah faktor integrasi yang Sementara itu, asas dari atau yang timbul dari ben- bersifat fungsional, baik dalam arti yang konkrit atautuk negara (principe van en uit de staatsvorm) menca- dalam arti yang abstrak.kup asas-asas dari bentuk negara (principe van de Dalam arti fungsional yang konkrit, misalnya, in-staatsvorm) dan asas atau sendi-sendi dasar tertib ne- tegrasi melalui pemilihan umum (pemilu) atau referen-gara (principe uit de staatsvorm). Menurut Carl Schmitt, dum yang mempersatukan perhatian segenap warga ne-para sarjana klasik dan modern seperti tercermin dalam gara ke arah satu tujuan, yaitu menentukan pilihan po-pandangan Arsitoteles dan Hans Kelsen, sama-sama me- litik mengenai siapa yang akan ditetapkan duduk men-mandang pentingnya prinsip kebebasan (vrijheid, free- jadi wakil rakyat atau pejabat publik tertentu. Sedang-dom) dan persamaan (gelijkheid, equality) sebagai san- kan, integrasi yang bersifat abstrak dan simbolis, misal-daran bagi sistem demokrasi modern. nya, adalah bendera dan lambang garuda Pancasila yang3) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas- dapat pula berfungsi sebagai faktor integrasi fungsional sungsbegriff) sebagai factor integratie (functioneele integratie). Menurut Rudolf Smend, konstitusi juga dapat dili- 4) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas-hat sebagai faktor integrasi. Secara teoritis (integration sungsbegriff) sebagai norma-normarum (norm der normen)188 Carl Schmitt, Op. Cit, hal. 4-5, "Vervassung ist eine besondere Art poli- Dengan mendasarkan diri pada teori stuffenbauticher und sozialer Ordnung Verfassung bedentet hier diekonkrete Art der des rechts yang dikembangkan oleh Hans Kelsen, CarlUber und Unterordnung, wiel cs in der sozialer Wirklichkeit keine Ordnung Schmitt menyatakan bahwa norma dasar (gerund norm)ohne Uber und Unterordnung gibt. Hier ist Verfassung die besondere Form adalah norma yang menjadi dasar bagi terbentuk dander Herrschaft, die zu jedem Staat gehort und von seiner pilitschen Ex~sl mz berlakunya norma hukum lainnya. Suatu norma berlakunicht zu trennen ist, Z.B. Monarchie, Aristokratie oder Demokratie, oder wieman die Staatformen ein teilen will" Verfassung is hier ist Staatsform. karena didasarkan atas norma yang lebih tinggi, dan 129 130
  • 74. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idemikian seterusnya sampai ke norma yang paling tinggiyaitu gerund norm. Oleh karena itu, setiap norma diben- 6) Konstitusi dalam Arti Relatif (Relatieve Verfassungs-tuk oleh norma yang lebih tinggi, norma-normarum atau begriff) sebagai konstitusi dalam Arti Formil (Consti-norm der normen. Berhubung dengan itu, norma dasar tutie in Formele Zin)yang tertinggi berfungsi sebagai ursprung atau tempat Mengingat adanya konstitusi dalam arti formilasal mulanya norma diturunkan, sehingga gerund norm (constitutie in formele zin), maka dapat diajukan per-itu disebut juga dengan ursprungsnorm atau norma asal. tanyaan apakah yang dimaksud dengan konstitusi dalamDi pihak lain, gerund norm itu sendiri pada pokoknya arti materiil (constitutie in materiele zin)? Konstitusijuga merupakan bentukan normatif yang bersifat hipo- dalam arti materiil adalah konstitusi yang dilihat daritesis. Untuk itu, gerund norm biasa disebut juga dengan segi isinya. Isi konstitusi itu menyangkut hal-hal yanghypothetisch norm. bersifat dasar atau pokok bagi rakyat dan negara. Karena5) Konstitusi dalam Arti Relatif (Relatieve Verfassungs- begriff) sebagai konstitusi dalam Arti Materiel (Con- pentingnya hal-hal yang bersifat dasar atau pokok bagi stitutite in Materiele Zin) rakyat dan negara tersebut, maka untuk membuat kon- Konstitusi dalam arti relatif dimaksudkan sebagai stitusi itu diperlukan prosedur yang khusus. Prosedurkonstitusi yang terkait dengan kepentingan golongan- khusus itu dapat dilakukan sepihak, dua pihak, ataugolongan tertentu dalam masyarakat (proces relative- banyak pihak. Prosedur itu dilakukan sepihak karena iaring).189 Golongan dimaksud terutama adalah golongan merupakan kehendak dari satu orang yang menamakanborjuis liberal yang menghendaki adanya jaminan su- dirinya eksponen dari rakyat atau seorang diktator. Bisapaya hak-haknya tidak dilanggar oleh penguasa. Jami- juga dilakukan oleh dua pihak karena Konstitusi me-nan itu diletakkan dalam Undang-Undang Dasar yang rupakan hasil persetujuan dari dua golongan dalamditulis sehingga orang tidak mudah melupakannya dan masyarakat yaitu misalnya antara rakyat di satu pihakjuga tidak mudah hilang serta dapat dijadikan alat bukti dan Raja di lain pihak pada zaman abad pertengahan.(bewijsbaar) apabila seseorang memerlukannya. Dalam Sedangkan, bisa banyak pihak dikarenakan Konstitusiarti yang kedua ini, konstitusi dapat pula dibagi lagi ke itu merupakan hasil persetujuan dari banyak pihak yaitudalam dua sub pengertian yakni (i) konstitusi sebagai antara wakil-wakil rakyat yang duduk dalam suatutuntutan dari golongan borjuis liberal agar hak-haknya badan yang bertugas membuat Konstitusi (badandijamin tidak dilanggar oleh penguasa, dan (ii) konstitusi Konstitusi).dalam arti formil atau konstitusi yang tertulis. Hasil dari persetujuan atau perjanjian itu di- letakkan dalam suatu naskah tertulis. Di sinilah muncul pengertian yang sama antara konstitusi dalam arti formil189 Ibid., hal. 11. “Die Relatieverung des Verfassungsbegrieffes besteht (constitutite in formele zin) dan konstitusi dalam artihochster und letzter Normen bedaulen (Verfassung ist Norm der Normen). tertulis (gedocumenteerd constitutie). Padahal, ke-darin, dasz statt der einheitlichen Verfassung in Ganzen nur das einzefneVerfassungsgestz, der Begriff des Verfassungs geselzes aber nach ausz duanya berbeda satu dengan yang lain, karena konstitusiEmlichen und nebensachlichen, sog formalen Kenn-Zeichen bestimmt wird.” dalam arti formil (constitutie in materiele zin) itu pada 131 132
  • 75. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ipokoknya tidak selalu dalam bentuk yang tertulis. Dalam menter.pengertian konstitusi dalam arti formil, yang terpenting Dalam hubungannya dengan Konstitusi pada artiadalah prosedur pembentukan konstitusi yang harus positif atau the positive meaning of the constitution,dilakukan secara khusus. Kekhususan konstitusi me- maka ajaran Profesor Carl Schmitt ini dapat pula di-rupakan keniscayaan, karena isi konstitusi itu sendiri terapkan kepada peristiwa-peristiwa yang terjadi didiakui sangatlah penting dan mendasar, yaitu berkenaan Indonesia. Misalnya, kita dapat mengajukan pertanyaandengan perikehidupan bernegara yang menyangkut apakah pembentukan Undang-Undang Dasar 1945 itu merupakan konstitusi dalam arti positif atau bukan?nasib seluruh rakyat. Oleh karena itu, cara membentuk, Dikarenakan pembuatan Undang-Undang Dasar 1945mengubah, dan mengganti konstitusi haruslah diten- hanya merupakan salah satu di antara keputusan-kepu-tukan secara istimewa pula. tusan politik yang tinggi, maka ia belum merupakan7) Konstitusi dalam Arti Positif (Positieve Verfassungs- Konstitusi dalam arti positif. Proklamasi Kemerdekaan begriff) pada tanggal 17 Agustus 1945 adalah suatu Konstitusi Selain yang diuraikan di atas, Carl Scmitt juga me- dalam arti positif, karena ia merupakan satu-satunyanyebut adanya pengertian konstitusi dalam arti positif keputusan politik yang tertinggi yang dilakukan oleh(positieve verfassungsbegriff) 190 yang dihubungkannya bangsa Indonesia yang merubah dari suatu bangsa yangdengan ajaran mengenai dezisionismus atau teori ten- dijajah menjadi bangsa yang merdeka. Undang-Undangtang keputusan. Dalam pandangan Carl Schmitt, Konsti- Dasar 1945 dilahirkan sesudah proklamasi kemerdekaan,tusi dalam arti positif tersebut mengandung pengertian sebagai tindak lanjut dari proklamasi kemerdekaan itu.sebagai produk keputusan politik yang tertinggi,191 yang 8) Konstitusi dalam Arti Ideal (Idealbegriff der verfas-dihubungkannya dengan terbentuknya Undang-Undang sung)Dasar Weimar pada tahun 1919. Undang-Undang Dasar Konstitusi dalam arti yang terakhir ini disebut olehWeimar itu sangat menentukan nasib rakyat seluruh Carl Schmitt sebagai konstitusi dalam arti ideal (ideal-Jerman, karena Undang-Undang Dasar itu menimbulkan begriff der verfassung) atau ideal meaning of the consti-perubahan yang sangat mendasar terhadap struktur pe- tution.192 Disebut ideal karena konstitusi itu dilihat se-merintahan yang lama ke stelsel pemerintahan yang ba- bagai sesuatu yang diimpikan atau diidamkan oleh kaumru. Sistem pemerintahan lama yang didasarkan atas stel- borjuis liberal seperti tersebut di atas sebagai jaminansel monarki di mana Raja memegang kekuasaan yangsangat kuat dan sentral diubah oleh Konstitusi Weimar 192 Ibid., hal. 36 dst. “Idealbegriff der Verfassung (in einem auszeichnendenitu menjadi suatu pemerintahan dengan sistem parle- Sinne, wegen eines bestimmten Inhaltes sogenannte ‘Verfassung’) Ins- besondere hal das Liberale Burgertum in seinem Kampl gegen die absolute Monarchie einem bestimmten idealbegriff von Verfassung angsgestellt und190 Ibid., hal. 20. “Die Verfassung als Gesamt-Entscheidung uber Art und ihn mit dem Begriff der Verfassung schiechin dentifizirt. Man sprach alsoVorm der politischen Einheit”. nur dan non ‘Verfassung’, wenn die Forderungen burgerlibber Freiheit191 Bandingkan dengan Ismail Saleh, Demokrasi, Konstitusi, dan Hukum, erfullt und dem Burgertum ein maszgebender pplitischer Ein flusz geilichert(Jakarta: Departemen Kehakiman RI, 1988). was”. 133 134
  • 76. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ibagi rakyat agar hak-hak asasinya dilindungi. Pandangan Jika antara norma yang terdapat dalam konsititusiideal tentang konstitusi tersebut dapat dikatakan lahir yang bersifat mengikat itu dipahami, diakui, diterima, dan dipatuhi oleh subjek hukum yang terikat padanya,sesudah terjadinya Revolusi Perancis, di mana ketika itu maka konstitusi itu dinamakan sebagai konstitusi yangyang menjadi tuntutan golongan revolusioner Perancis mempunyai nilai normatif. Kalaupun tidak seluruh isiadalah agar pihak penguasa tidak melakukan tindakan konstitusi itu demikian, akan tetapi setidak-tidaknyayang sewenang-wenang terhadap rakyat. norma-norma tertentu yang terdapat di dalam konstitusi itu apabila memang sungguh-sungguh ditaati dan berja-C. Nilai dan Sifat Konstitusi lan sebagaimana mestinya dalam kenyataan, maka norma-norma konstitusi dimaksud dapat dikatakan ber-1. Nilai Konstitusi laku sebagai konstitusi dalam arti normatif. Nilai konstitusi yang dimaksud di sini adalah nilai Akan tetapi, apabila suatu undang-undang dasar,(values) sebagai hasil penilaian atas pelaksanaan norma- sebagian atau seluruh materi muatannya, dalamnorma dalam suatu konstitusi dalam kenyataan praktik. kenyataannya tidak dipakai sama sekali sebagai referensiSehubungan dengan hal itu, Karl Loewenstein dalam atau rujukan dalam pengambilan keputusan dalam pe-bukunya “Reflection on the Value of Constitutions” mem- nyelenggaraan kegiatan bernegara, maka konstitusi ter-bedakan 3 (tiga) macam nilai atau the values of the con- sebut dapat dikatakan sebagai konstitusi yang bernilaistitution, yaitu (i) normative value; (ii) nominal value; nominal. Manakala dalam kenyataannya keseluruhandan (iii) semantical value. Jika berbicara mengenai nilai bagian atau isi undang-undang dasar itu memang tidakkonstitusi, para sarjana hukum kita selalu mengutip pen- dipakai dalam praktik, maka keseluruhan undang-dapat Karl Loewenstein mengenai tiga nilai normatif, undang dasar itu dapat disebut bernilai nominal. Misal-nominal, dan semantik ini.193 nya, norma dasar yang terdapat dalam konstitusi yang Menurut pandangan Karl Loewenstein, dalam se- tertulis (schreven constitutie) menentukan A, akan tetapitiap konstitusi selalu terdapat dua aspek penting, yaitu konstitusi yang dipraktikkan justru sebaliknya yaitu B,sifat idealnya sebagai teori dan sifat nyatanya sebagai sehingga apa yang tertulis secara expressis verbis dalampraktik. Artinya, sebagai hukum tertinggi di dalam kon- konstitusi sama sekali hanya bernilai nominal saja. Dapatstitusi itu selalu terkandung nilai-nilai ideal sebagai das pula terjadi bahwa yang dipraktikkan itu hanya sebagiansollen yang tidak selalu identik dengan das sein atau saja dari ketentuan undang-undang dasar, sedangkankeadaan nyatanya di lapangan. sebagian lainnya tidak dilaksanakan dalam praktik, se-193 hingga dapat dikatakan bahwa yang berlaku normatif Lihat misalnya, Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal.4; Moh. Kusnardi danBintan R. Saragih, Ilmu Negara, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 1994), hal. hanya sebagian, sedangkan sebagian lainnya hanya ber-156-157; I. Nyoman Dekker, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Suatu nilai nominal sebagai norma-norma hukum di atas kertasPengantar, (Malang: IKIP Malang, 1993), hal. 12; R.G. Kartasapoetra, “mati”.Sistematika Hukum Tata Negara, (Jakarta: Bina Aksara, 1987), hal. 21-22; Sedangkan konstitusi yang bernilai semantikDemikian pula hal ini dapat dibaca dalam tulisan-tulisan Prof. Isma’il Suny, adalah konstitusi yang norma-norma yang terkandung diProf. Sri Soemantri, Prof. Padmo Wahyono, Prof. Abu Daud Busroh, Prof.Solly Lubis, dan sebagainya. dalamnya hanya dihargai di atas kertas yang indah dan 135 136
  • 77. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idijadikan jargon, semboyan, ataupun “gincu-gincu keta- dunia berkembang anggapan bahwa setiap peraturan, di-tanegaraan” yang berfungsi sebagai pemanis dan sekali- karenakan pentingnya maka harus ditulis, dan demikiangus sebagai alat pembenaran belaka. Dalam setiap pi- pula dengan konstitusi. Di zaman modern sekarang ini,dato, norma-norma konstitusi itu selalu dikutip dan dija- dapat dikatakan bangsa Amerika Serikatlah yang per-dikan dasar pembenaran suatu kebijakan, tetapi isi ke- tama menuliskan konstitusi dalam satu naskah, meski-bijakan itu sama sekali tidak sungguh-sungguh melaksa- pun leluhur mereka di Inggris tidak mengenal naskahnakan isi amanat norma yang dikutip itu. Kebiasaan se- konstitusi yang tertulis dalam satu naskah.perti ini lazim terjadi di banyak negara, terutama jika di Oleh karena itu, dalam bahasa Inggris dan Ame-negara yang bersangkutan tersebut tidak tersedia meka- rika, tidak tersedia kata yang tepat untuk menggambar-nisme untuk menilai konstitusionalitas kebijakan-kebi- kan perbedaan antara konstitusi dan undang-undangjakan kenegaraan (state’s policies) yang mungkin me- dasar sebagaimana perbedaan antara kedua pengertiannyimpang dari amanat undang-undang dasar. Dengan ini dalam bahasa Jerman, Perancis, Belanda, dan nega-demikian, dalam praktik ketatanegaraan, baik bagian- ra-negara Eropa Kontinental lainnya. Dalam bahasabagian tertentu ataupun keseluruhan isi undang-undang Jerman jelas dibedakan antara verfassung dan gerund-dasar itu, dapat bernilai semantik saja. gesetz, atau dalam bahasa Belanda antara constitutie Sementara itu, pengertian-pengertian mengenai dan grondwet.sifat konstitusi biasanya dikaitkan dengan pembahasan Untuk memahami perbedaan mengenai keduatentang sifat-sifatnya yang lentur (fleksibel) atau kaku pengertian konstitusi dan undang-undang dasar itu,(rigid), tertulis atau tidak tertulis, dan sifatnya yang for- kita dapat menggunakan antara lain pandangan Her-mil atau materiil. Mengenai sifat-sifat konstitusi ter- mann Heller sebagai rujukan. Dari pandangan Her-sebut, dapat diuraikan sebagai berikut. mann Heller ini jelas tergambar bahwa konstitusi itu memang mempunyai arti yang lebih luas dari pada2. Konstitusi Formil dan Materiil undang-undang dasar. Herman Heller membagi konsti- Konstitusi, constitution (Amerika Serikat), atauverfassung (Jerman), dibedakan dari undang-undang tusi itu dalam tiga fase pengertian, yaitu:194dasar atau grundgesetz (Jerman) ataupun grondwet (Be- 1) Pada mulanya, apa yang dipahami sebagai konsti-landa). Dikarenakan kesalahpahaman dalam cara pan- tusi itu mencerminkan kehidupan politik di dalamdangan banyak orang mengenai konstitusi, maka penger- masyarakat sebagai suatu kenyataan (Die politischetian konstitusi itu sering diidentikkan dengan pengertian verfassung als gesellschaftliche wirklichkeit) dan iaundang-undang dasar. Kesalahan ini disebabkan antara belum merupakan konstitusi dalam arti hukum (einlain oleh pengaruh paham kodifikasi yang menghendaki rechtsverfassung). Dengan perkataan lain, Konsti-semua peraturan hukum dibuat dalam bentuk yang ter- tusi itu masih merupakan pengertian sosiologis atautulis (written document) dengan maksud untuk men- politis dan belum merupakan pengertian hukum.capai kesatuan hukum (unifikasi hukum), kesederhanaanhukum, dan kepastian hukum (rechtszekerheid). Begitubesar pengaruh paham kodifikasi ini, maka di seluruh 194 Heller, Op. Cit., hal. 249 dst. 137 138
  • 78. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I2) Setelah orang mencari unsur-unsur hukumnya dari pakan peraturan yang bersifat mendasar atau funda- konstitusi yang hidup di dalam masyarakat itu un- mental. Artinya, tidak semua masalah yang penting ha- tuk dijadikan satu kesatuan kaidah hukum, barulah rus dimuat dalam konstitusi, melainkan hal-hal yang konstitusi itu disebut sebagai rechtverfassung (die bersifat pokok, dasar, atau asas-asasnya saja. Menurut verselbstandigte rechtsverfassung), yaitu konstitusi paham kodifikasi, semua masalah yang penting harus dimuat dalam undang-undang dasar. Namun kemudian dalam arti hukum. disadari bahwa tidak semua hal yang penting merupakan3) Kemudian muncul pula kebutuhan untuk menulis- hal yang bersifat pokok atau mendasar, sehingga tidak kan konstitusi itu dalam satu naskah tertentu se- mungkin seluruh hal yang dianggap penting harus ditulis hingga orang mulai menulisnya dalam suatu naskah dalam naskah undang-undang dasar. Selain dikarenakan tertulis sebagai undang-undang yang tertinggi yang sifat hukum itu sendiri selalu berubah sesuai dengan tun- berlaku dalam suatu negara.195 tutan perkembangan zaman, isi undang-undang dasar itu hanya meliputi hal-hal yang bersifat garis besar saja. Dengan demikian, apabila pengertian undang-un- Pelaksanaan norma-norma konstitusi itu dapatdang dasar itu dihubungkan dengan pengertian konsti- diatur lebih lanjut dalam peraturan-peraturan yang lebihtusi, maka arti undang-undang dasar itu barulah meru- rendah, sehingga lebih mudah diubah sesuai dengan ke- butuhan. Alasan keberatan untuk memuat seluruh masa-pakan sebagian dari pengertian konstitusi yaitu konsti- lah yang penting dalam Undang-Undang Dasar juga dise-tusi yang ditulis (die geschrieben verfassung). Dalam babkan karena seringnya terjadi perubahan dalam nas-arti inilah konstitusi itu bersifat juridis atau rechtsver- kah undang-undang dasar. Jika naskah undang-undangfassung, yaitu sebagai undang-undang dasar atau ge- dasar disusun terlalu rinci, maka hal itu dapat menye-rundgesetz. Sedangkan, konstitusi dalam arti yang luas babkan kewibawaan undang-undang dasar menjadi me-tidak hanya bersifat yuridis semata-mata, akan tetapi rosot. Untuk mencegah terjadinya hal demikian, makajuga bersifat sosiologis dan politis yang tidak disebut undang-undang dasar hanya memuat hal-hal yangsebagai undang-undang dasar, namun termasuk dalam bersifat dasar saja.pengertian konstitusi. Dengan perkataan lain, undang-undang dasar ada- Setiap rechtverfassung harus memenuhi dua sya- lah sebagian saja dari pengertian konstitusi. Isinya hanyarat, yaitu syarat mengenai bentuknya dan syarat bersifat garis-garis besar sebagai norma hukum tertinggimengenai isinya. Bentuknya dipersyaratkan harus be- yang berlaku di suatu negara. Hanya ada beberapa sar-rupa naskah tertulis sebagai undang-undang yang ter- jana saja yang menganut pandangan yang mengidentik-tinggi yang berlaku dalam suatu negara. Isinya meru- kan konstitusi dengan undang-undang dasar. Penyama- an pengertian kedua hal itu, sebenarnya, sudah dimulai195 Ibid., hal. 249, “Die Politische Verfassung als gesellschaftliche sejak Oliver Cromwell (Lord Protector Kerajaan InggrisWirklichkeit”; hal. 259, “Die verselbstandeigte Rechtsverfassung”; hal. 270, 1649-1660) yang menamakan Undang-Undang Dasar itu“Die geschriebene Verfassung”. 139 140
  • 79. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Isebagai instrument of government. Undang-Undang asas yang mendasar tentang organisasi negara.198 DenganDasar Cromwell itu dibuat sebagai pegangan dalam men- demikian, konstitusi tidak perlu mencerminkan seluruhjalankan tugas-tugas pemerintahan, dan di sinilah timbul masalah yang penting secara lengkap, sebab konstitusiidentifikasi atas pengertian Konstitusi dan Undang- semacam itu akan mengalami kesulitan dalam mengikutiUndang Dasar. Pengertian Konstitusi menurut Lord Oli- perkembangan masyarakat. Adalah tugas pembuat un-ver Cromwell itu kemudian diadopsi oleh Amerika Se- dang-undang (legislator) untuk mengkhususkan konsti-rikat pada tahun 1787, dan selanjutnya oleh Lafayette di- tusi sesuai dengan perkembangan masyarakat.kembangkan di Perancis pada tahun 1789. Penganut paham modern yang juga menyamakan 3. Luwes (Flexible) atau Kaku (Rigid)pengertian konstitusi dengan undang-undang dasar, me- Naskah konstitusi atau undang-undang dasar dapatnurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, 196 adalah bersifat luwes (flexible) atau kaku (rigid). Ukuran yangLasalle. Dalam bukunya ”Uber Verfassungswesen”,197 La- biasanya dipakai oleh para ahli untuk menentukan apa-salle menyatakan bahwa konstitusi yang sesungguhnya kah suatu undang-undang dasar itu bersifat luwes ataumenggambarkan hubungan antara kekuasaan yang ter- kaku adalah (i) apakah terhadap naskah konstitusi itu di-dapat di dalam masyarakat. Golongan-golongan yang di- mungkinkan dilakukan perubahan dan apakah cara me-maksud adalah golongan yang mempunyai kedudukan ngubahnya cukup mudah atau sulit, dan (ii) apakah nas-nyata di dalam masyarakat (rieele machtsfactoren), mi- kah konstitusi itu mudah atau tidak mudah mengikutisalnya Kepala Negara, Angkatan Perang, Partai-partai perkembangan kebutuhan zaman.Politik, kelompok-kelompok penekan (pressure group), Untuk menentukan apakah suatu naskah konstitusiburuh, tani, pegawai, dan lain sebagainya. Dengan pan- bersifat luwes atau tidak, maka pertama-tama kita dapatdangannya yang demikian, Lasalle menghendaki agar mempelajari mengenai kemungkinannya berubah atausemua hal yang penting dituliskan dalam naskah kon- tidak, dan bagaimana pula perubahan itu dilakukan. Pa-stitusi (in einer Urkunde auf einem Blatt Papier alle da umumnya, dalam setiap naskah undang-undang da-lnstitutionen und Regierings prinzipien des landes). sar, selalu diatur tata cara perubahan konstitusi itu sen- Demikian pula halnya dengan Struycken yang diri dalam pasal-pasal atau bab yang tersendiri. Peruba-menganut paham modern. Menurut Struycken, konsti- han-perubahan yang dilakukan menurut tata cara yangtusi adalah undang-undang dasar. Menurut Struycken, ditentukan sendiri oleh undang-undang dasar itu dina-konstitusi itu selalu memuat garis-garis besar dan asas- makan verfassungs-anderung. Ketentuan mengenai pe-196 rubahan tersebut selalu ditentukan dalam undang-un- Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit.197 dang dasar itu sendiri, karena walaupun dimaksudkan Heller, Staatslehre, Op. Cit., hal. 249, “Von dieser ‘wirklichen’ Verfas-sung die zu jeder zeif jedes Land gehabt hat, sagt Lasalle in seinem bekantenVortrag ‘Uber Verfassungenswesen’ (1862) sind sie nicht die geschriebene 198Verfassung oder das Blatt Papier, sondern die in einem lande bestehenden Lihat Struyeken A.A.H., Het staatsrecht won het Komisikrijk der Neder-tatsachlichen Machtsverhaltnisse”. landen, 1915. 141 142
  • 80. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iuntuk jangka waktu yang lama, teks suatu undang-un- Konstitusi yang menetapkan syarat perubahan dengandang dasar selalu cenderung untuk tertinggal dari per- cara yang istimewa, misalnya dalam sistem parlemen bi-kembangan masyarakat. Pada saat perubahan masya- kameral, harus disetujui lebih dulu oleh kedua kamarrakat sudah sedemikian rupa, selalu muncul kebutuhan parlemennya. Konstitusi yang demikian dapat disebutobjektif untuk mengadakan perubahan pula atas teks bersifat rigid.199undang-undang dasar. Negara-negara yang mempunyai Konstitusi yang Namun demikian, karena konstitusi itu pada haki- bersifat luwes (flexible) umpamanya adalah New Zealandkatnya merupakan hukum dasar yang tertinggi dan men- dan Kerajaan lnggris yang dikenal tidak memiliki kon-jadi dasar bagi berlakunya peraturan perundang-unda- stitusi yang tertulis. 200 Sedangkan, konstitusi atau un-ngan lainnya yang lebih rendah, maka para penyusun dang-undang dasar yang bersifat kaku (rigid), misalnya,atau perumus undang-undang dasar selalu menganggap adalah Konstitusi Amerika Serikat, Australia, Canadaperlu menentukan tata cara perubahan yang tidak mu- dan Swiss. 201dah. Dengan prosedur yang tidak mudah, maka menjadi Memang harus diakui bahwa untuk menentukantidak mudah pula orang untuk mengubah hukum dasar sifat flexible atau rigid suatu undang-undang dasar se-negaranya, kecuali apabila hal itu memang sungguh- benarnya tidaklah cukup hanya dengan melihat dari segisungguh dibutuhkan karena pertimbangan yang objektif cara mengubahnya. Dapat saja terjadi suatu undang-un-dan untuk kepentingan seluruh rakyat, serta bukan un- dang dikatakan bersifat rigid, tetapi dalam kenyataannyatuk sekedar memenuhi keinginan atau kepentingan sego- dapat diubah tanpa melalui prosedur yang ditentukanlongan orang yang berkuasa saja. Oleh karena itu biasa- sendiri oleh undang-undang dasarnya (verfassungsan-nya prosedur perubahan undang-undang dasar diatur se- derung), melainkan diubah melalui prosedur di luardemikian berat dan rumit syarat-syaratnya, sehingga un- ketentuan konstitusi (verfassungswandlung), sepertidang-undang dasar yang bersangkutan menjadi sangat melalui revolusi atau dengan constitutional conven-rigid atau kaku. tion.202 Tetapi sebaliknya, ada pula undang-undang dasar Untuk undang-undang dasar yang tergolong flek-yang mensyaratkan tata cara perubahan yang tidak ter- sibel, perubahannya kadang-kadang cukup dilakukanlalu berat dengan pertimbangan untuk tidak memper- hanya dengan the ordinary legislative process seperti disulit perubahan, sehingga undang-undang dasar dapatdisesuaikan dengan tuntutan perubahan zaman. Konsti-tusi yang demikian dapat dikatakan sebagai konstitusi 199 Strong, Op. Cit., hal. 140 dst., dan Sri Soemantri, Prosedur dan Sistemyang fleksible atau luwes. Misalnya, ada undang-undang Perubahan Konstitusi, Op Cit., hal. 60-61. 200dasar yang perubahannya tidak memerlukan cara yang 201 Ibid., hal. 152. Ibid.istimewa, melainkan cukup dilakukan oleh lembaga 202 Georg Jellinek tentang Verfassungswandlung dan Vergassungsanderung,pembuat undang-undang biasa. Sebaliknya, ada pula perubahan konstitusi dengan cara biasa dan dengan cara yang tidak biasa, seperti convention. 143 144
  • 81. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid INew Zealand.203 Sedangkan, untuk undang-undang da- laku. Presiden Amerika Serikat dipilih langsung oleh rak-sar yang dikenal kaku atau rigid, prosedur perubahannya yat melalui electoral college, dari calon yang dipilih olehdapat dilakukan: partai politik yang bersangkutan dan ditentukan melaluia. oleh lembaga legislatif, tetapi dengan pembatasan- konvensi partai yang bersangkutan. Hal yang demikian pembatasan tertentu; oleh Bernard Schwartz disebut sebagai a wholly extrab. oleh rakyat secara langsung melalui suatu referen- constitutional manner.206 dum; Pada akhirnya yang menentukan perlu atau tidak-c. oleh utusan negara-negara bagian, khusus di negara- nya undang-undang dasar diubah adalah faktor konfigu- negara serikat; atau rasi kekuatan politik yang berkuasa pada suatu waktu.d. dengan kebiasaan ketatanegaraan, atau oleh suatu Betapapun kakunya atau sulitnya suatu naskah undang- lembaga negara yang khusus yang dibentuk hanya undang dasar diubah, apabila konfigurasi kekuatan po- untuk keperluan perubahan.204 litik yang berkuasa berpendapat, menghendaki, atau me- nentukan bahwa undang-undang dasar itu harus diubah, Menurut K.C. Wheare, ada tiga cara untuk mengu- maka konstitusi itu tentu akan diubah. Sebaliknya, wa-bah undang-undang dasar, yaitu (i) formal amendment laupun undang-undang dasar itu sangat mudah untukatau perubahan resmi, (ii) constitutional convention atau diubah, tetapi jika kekuatan politik yang berkuasa itukonvensi ketatanegaraan, dan (iii) judicial interpretation berpendapat tidak perlu diubah atau tidak menghendakiatau penafsiran pengadilan.205 Oleh karena itu, peruba- adanya perubahan, tentu konstitusi itu tetap tidak akanhan dalam arti penyempurnaan terhadap undang- mengalami perubahan. Artinya, tolok ukurnya fleksibi-undang dasar tidak selalu harus dilakukan dengan cara litas atau rigiditas, tidaklah dapat ditentukan denganformal amandment, tetapi dapat pula dilakukan dengan pasti hanya karena mudah tidaknya prosedur perubahankonvensi ketatanegaraan. Misalnya, ada suatu pasal da- itu dilakukan. Oleh karena, pada pokoknya, konstitusilam undang-undang dasar yang resminya masih berlaku, itu merupakan produk politik, maka faktor kekuatan po-tetapi dalam praktik pasal itu sudah tidak dipakai lagi litiklah yang justru sangat determinan pengaruhnya da-dalam rangka penyelenggaraan kegiatan kenegaraan lam menentukan apakah konstitusi harus berubah atausehari-hari. Misalnya, mengenai pemilihan Presiden di tidak berubah. Jalan pikiran yang demikian itu pula yangAmerika Serikat. Pasal 2 UUD Amerika Serikat yang ter- dipakai oleh Mahfud M.D. dalam disertasinya yangtulis sekarang tidak lagi dijalankan dalam praktik, walau- membahas pengaruh konfigurasi politik terhadap karak-pun secara resmi belum pernah dinyatakan tidak ber- ter suatu konstitusi. 207 Faktor kekuatan politik yang203 K.C. Wheare, Modern Constitutions, (London: Oxford University, 1960), 206hal. 121. Schwartz, American Constitutional Law, Op. Cit., hal. 93.204 207 Strong, Op. Cit., hal. 153. Lihat juga Soemantri, Op. Cit., hal. 69. Lihat Moh. Mahfud M.D., Perkembangan Politik Hukum (Studi Tentang205 Wheare, Op. Cit. Lihat juga Ismail Suny, “Undang-Undang Dasar 1945 Pengaruh Konfigurasi Politik Terhadap Produk Hukum di Indonesia), Diser-dan Referendum”, Majalah Hukum dan Pembangunan, FHUI, Jakarta. tasi, Pasca Sarjana, UGM-Yogyakarta, 1993. 145 146
  • 82. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idemikian disebut oleh Carl Schmitt sebagai faktor ke- hukum dan konstitusi negara itu akan menjadi tidak sta-kuasaan yang nyata atau de reele machtsfactoren. bil, sehingga dapat menyebabkan terjadinya kemeroso- Oleh sebab itu, untuk menentukan sifat fleksibilitas tan kewibawaan undang-undang dasar itu sendiri.atau rigiditas undang-undang dasar tersebut, dapat di-gunakan ukuran kedua, yaitu apakah undang-undang 4. Konstitusi Tertulis dan Tidak Tertulisdasar itu mudah atau tidak mudah mengikuti perkemba- Membedakan secara prinsipil antara konstitusi ter-ngan zaman? Kalau undang-undang dasar itu mudah tulis (written constitution) dan tidak tertulis (unwrittenmengikuti perkembangan zaman, maka undang-undang constitution atau onschreven constitutie) adalah tidakdasar itu kita katakan bersifat fleksibel. Sebaliknya, jika tepat.208 Sebutan Konstitusi tidak tertulis hanya dipakaiundang-undang dasar itu tidak mudah mengikuti per- untuk dilawankan dengan Konstitusi modern yang lazim-kembangan zaman, kita sebut bersifat rigid. Suatu un- nya ditulis dalam suatu naskah atau beberapa naskah.dang-undang dasar yang hanya mengatur hal-hal yang Timbulnya Konstitusi tertulis disebabkan karena penga-pokok adalah konstitusi yang mudah dapat mengikuti ruh aliran kodifikasi.209 Salah satu negara di dunia yangperkembangan masyarakat, sebab norma-norma pelak- mempunyai Konstitusi tidak tertulis adalah negara Ing-sanaannya lebih lanjut diserahkan kepada bentuk pera- gris, namun prinsip-prinsip yang dicantumkan dalamturan perundang-undangan yang lebih rendah, sehingga Konstitusi di Inggris dicantumkan dalam Undang-Un-lebih mudah untuk dibuat dan diubah. dang biasa, seperti Bill of Rights. Namun, banyak undang-undang dasar yang tidak Dengan demikian suatu Konstitusi disebut tertulishanya memuat hal-hal yang pokok saja, melainkan juga apabila ia ditulis dalam suatu naskah atau beberapahal-hal yang dianggap penting, sehingga undang-undang naskah, sedangkan suatu Konstitusi disebut tidak tertulisdasar itu akan terdiri atas banyak pasal-pasal. Naskah dikarenakan ketentuan-ketentuan yang mengatur suatuundang-undang dasar yang dianggap paling tebal di du- pemerintahan tidak tertulis dalam suatu naskah tertentu,nia dewasa ini adalah Undang-Undang Dasar Federal melainkan dalam banyak hal diatur dalam konvensi-kon-India dengan jumlah pasal sebanyak 444 ketentuan. Pa- vensi atau undang-undang biasa.dahal, hal-hal penting belum tentu bersifat pokok, meski-pun yang pokok selalu bersifat penting. Di samping itu,kadang-kadang, yang penting untuk masa sekarang da-pat pula mengalami perubahan sehingga di masa yangakan datang menjadi tidak penting lagi. Jika dinamikasemacam itu sering terjadi, maka undang-undang dasar 208 Lihat Wheare, Op. Cit., hal. 19. Ada juga sarjana yang menganggap bah-yang memuat hal-hal yang penting akan mengalami pe- wa pembedaan written constitution dan unwriten constitution sudah tidakrubahan. Apabila suatu negara terlalu sering mengada- relevan lagi, sehingga mereka membedakannya dengan istilah documentary constitution dan non-documentary constitution.kan perubahan undang-undang dasarnya, niscaya sistem 209 Bandingkan dengan Strong, Op. Cit., hal. 136-137. 147 148
  • 83. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid ID. Tujuan dan Hakikat Konstitusi ngurus hal-hal yang berkenaan dengan kepentingan-ke- pentingan umum. 210 Sedangkan, Maurice Hauriou me- Di kalangan para ahli hukum, pada umumnya nyatakan bahwa tujuan konstitusi adalah untuk menjagadipahami bahwa hukum mempunyai tiga tujuan pokok, keseimbangan antara (i) ketertiban (orde), (ii) kekuasaanyaitu (i) keadilan (justice), (ii) kepastian (certainty atau (gezag), dan (iii) kebebasan (vrijheid).211zekerheid), dan (iii) kebergunaan (utility). Keadilan itu Kebebasan individu warga negara harus dijamin,sepadan dengan keseimbangan (balance, mizan) dan tetapi kekuasaan negara juga harus berdiri tegak, sehing-kepatutan (equity), serta kewajaran (proportionality). ga tercipta tertib bermasyarakat dan bernegara. Keter-Sedangkan, kepastian hukum terkait dengan ketertiban tiban itu sendiri terwujud apabila dipertahankan oleh ke-(order) dan ketenteraman. Sementara, kebergunaan kuasaan yang efektif dan kebebasan warga negara tetapdiharapkan dapat menjamin bahwa semua nilai-nilai tidak terganggu. Sementara itu, G.S. Diponolo merumus-tersebut akan mewujudkan kedamaian hidup bersama. kan tujuan konstitusi ke dalam lima kategori, yaitu (i) Oleh karena konstitusi itu sendiri adalah hukum kekuasaan, (ii) perdamaian, keamanan, dan ketertiban,yang dianggap paling tinggi tingkatannya, maka tujuan (iii) kemerdekaan, (iv) keadilan, serta (v) kesejahteraankonstitusi sebagai hukum tertinggi itu juga untuk men- dan kebahagiaan.212capai dan mewujudkan tujuan yang tertinggi. Tujuanyang dianggap tertinggi itu adalah: (i) keadilan, (ii)ketertiban, dan (iii) perwujudan nilai-nilai ideal sepertikemerdekaan atau kebebasan dan kesejahteraan ataukemakmuran bersama, sebagaimana dirumuskan sebagaitujuan bernegara oleh para pendiri negara (the foundingfathers and mothers). Misalnya, 4 (empat) tujuan bernegara Indonesiaadalah seperti yang termaktub dalam alinea IV Pembu-kaan UUD 1945. Keempat tujuan itu adalah (i) melindu-ngi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darahIndonesia, (ii) memajukan kesejahteraan umum, (iii)mencerdaskan kehidupan bangsa, dan (iv) ikut melaksa-nakan ketertiban dunia (berdasarkan kemerdekaan, per-damaian abadi, dan keadilan sosial). Sehubungan dengan itulah maka beberapa sarjanamerumuskan tujuan konstitusi itu seperti merumuskan 210tujuan negara, yaitu negara konstitusional, atau negara J. Barents, “De Wetenschap de Politiek, Een Terreinverkenning” (1952), terjemahan L.M. Sitorus, Ilmu Politika: Suatu Perkenalan Lapangan, cet. ke-berkonstitusi. Menurut J. Barents, ada 3 (tiga) tujuan ne- 3, PT. Pembangunan, Jakarta, 1958, hal. 38.gara, yaitu (i) untuk memelihara ketertiban dan keten- 211 Maurice Hauriou, Precis de Droit Constitutionnel. Lihat juga Abu Daudteraman, (ii) mempertahankan kekuasaan, dan (iii) me- Busro, Ilmu Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990, hal. 99. 212 G.S. Diponolo, Ilmu Negara, Jilid I, Balai Pustaka, Jakarta, 1951, hal. 23. 149 150
  • 84. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I BAB IV suatu Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, dan SUMBER HUKUM TATA NEGARA (ii) batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945. Akan tetapi, dalam pandangan Hans Kelsen dalam bukunya “General Theory of Law and State”, istilah sumber hukum itu (sources of law) dapat mengandungA. Sumber Hukum Tata Negara banyak pengertian, karena sifatnya yang figurative and highly ambiguous.214 Pertama, yang lazimnya dipahami1. Pengertian Sumber Hukum sebagai sources of law ada 2 (dua) macam, yaitu custom Apakah yang dimaksud dengan “sumber hukum”? dan statute. Oleh karena itu, sources of law biasa dipa-Dalam bahasa Inggris, sumber hukum itu disebut source hami sebagai a method of creating law, custom, andof law. Perkataan “sumber hukum” itu sebenarnya ber- legislation, yaitu customary and statutory creation ofbeda dari perkataan “dasar hukum”, “landasan hukum”, law.ataupun “payung hukum”. Dasar hukum ataupun landa- Kedua, sources of law juga dapat dikaitkan dengansan hukum adalah legal basis atau legal ground, yaitu cara untuk menilai alasan atau the reason for the validitynorma hukum yang mendasari suatu tindakan atau of law. Semua norma yang lebih tinggi merupakan sum-perbuatan hukum tertentu sehingga dapat dianggap sah ber hukum bagi norma hukum yang lebih rendah. Olehatau dapat dibenarkan secara hukum. Sedangkan, perka- karena itu, pengertian sumber hukum (sources of law)taan “sumber hukum” lebih menunjuk kepada penger- itu identik dengan hukum itu sendiri (the source of lawtian tempat dari mana asal-muasal suatu nilai atau nor- is always itself law).215ma tertentu berasal. Ketiga, sources of law juga dipakai untuk hal-hal Dalam Pasal 1 Ketetapan MPR No. III/MPR/ 2000 yang bersifat non-juridis, seperti norma moral, etika,ditentukan bahwa: 213 (1) Sumber hukum adalah sumber prinsip-prinsip politik, ataupun pendapat para ahli, danyang dijadikan bahan untuk penyusunan peraturan per- sebagainya yang dapat mempengaruhi pembentukanundang-undangan; (2) Sumber hukum terdiri atas sum- suatu norma hukum, sehingga dapat pula disebut sebagaiber hukum tertulis dan sumber hukum tidak tertulis; (3) sumber hukum atau the sources of the law.Sumber hukum dasar nasional adalah (i) Pancasila seba- Nilai dan norma agama dapat pula dikatakangaimana yang tertulis dalam Pembukaan UUD 1945, menjadi sumber yang penting bagi terbentuknya nilaiyaitu Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang dan norma etika dalam kehidupan bermasyarakat, se-Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan mentara nilai-nilai dan norma etika itu menjadi sumberyang dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam per- bagi proses terbentuknya norma hukum yang dikukuh-musyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan kan atau dipositifkan oleh kekuasaan negara. Dalam di- namika kehidupan bermasyarakat, ketiga jenis nilai dan norma itu pada pokoknya sama-sama berfungsi sebagai213 Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan TataUrutan Peraturan Perundang-undangan, tanggal 18 Agustus, 2000. Lihat 214Majelis Permusyawaratan Rakyat RI, Himpunan Ketetapan MPRS dan MPR Kelsen, Op. Cit., hal. 131. 215Tahun 1960 s/d 2002, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2002. Ibid. hal. 132. 151 152
  • 85. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Isarana pengendalian dan sekaligus sistem referensi me- qiyas. Ada lagi yang merumuskan sumber hukum itu me-ngenai perilaku ideal dalam setiap tatanan sosial (social liputi (i) syari’at yang diwahyukan (wahyu), (ii) sunnahorder). Sebab, jika ketiga jenis norma tersebut saling me- sebagai teladan rasul, dan (iii) akal dengan mengguna-nunjang, maka ketiga sistem referensi perilaku itu dapat kan metode berpikir tertentu.bekerja secara simultan dan saling mendukung. Dalam kajian ushul fiqh, sebagai cabang ilmu fil- Akan tetapi, jika ketiganya saling bersitegang atau safat hukum Islam, sering dibedakan pula antara pe-saling bersaing satu sama lain, niscaya akan timbul kon- ngertian “sumber hukum” atau mashadir al-ahkam danflik antar norma yang justru tidak sehat bagi ketiga sis- “dalil-dalil hukum” atau adillat al-ahkam.216 Pengertiantem norma itu sendiri. Jika demikian, maka pada giliran- mashadir al-ahkam secara teknis menunjuk kepada pe-nya fungsi ketiga jenis norma itu dalam menuntun ma- ngertian asal norma hukum atau rujukan hukum (refe-nusia ke arah perilaku ideal tidak akan bekerja dengan rence), tempat ditemukannya kaidah hukum atau se-efektif. Oleh karena itu, ketiganya harus dapat saling suatu yang menunjuk kepada adanya hukum, yaitu al-mengisi satu sama lain secara sinergis. Norma etika da- Quran dan al-Sunnah. Sedangkan, adillat al-ahkam ataupat menjadi sumber nilai bagi norma hukum, sementara dalil hukum merupakan sesuatu yang dijadikan landasannorma agama dapat menjadi sumber bagi norma etika. berpikir yang benar dalam memperoleh atau menemu-Dalam konteks ini, pengertian sumber dapat dikatakan kan, atau mendapatkan hukum.sebagai tempat dari mana sesuatu nilai atau norma Hal yang dianggap sebagai adillat al-ahkam itu adaberasal. 4 (empat), yaitu al-Quran, al-Sunnah, Ijma, dan Qiyas. Terkait dengan hal ini, penting juga untuk Baik al-Quran maupun al-Sunnah sama-sama dapat dise-memperbandingkan mengenai penggunaan istilah sum- but sebagai adillat al-ahkam dan sekaligus mashadir al-ber hukum (sources of law) dalam sistem berpikir fiqh ahkam.217 Kadang-kadang, kedua makna sumber hukumIslam dengan penggunaannya menurut pengertian ilmu dan dalil hukum itu dicampuradukkan oleh para sarjana,hukum pada umumnya. Hal ini penting untuk digambar- tetapi kebanyakan ulama membedakan keduanya dengankan karena tradisi yang dianut dalam sistem fiqh Islam, tegas. Oleh karena itu, mashadir al-ahkam (sumber hu-perkataan sumber hukum itu diartikan secara berbeda kum) dapat dipahami dalam arti sumber hukum materielsama sekali dari pengertian yang biasa dipakai dalam dalam konteks ilmu hukum kontemporer, sedangkanilmu hukum kontemporer. Dalam fiqh Islam, yang diarti- adillat al-ahkman (dalil hukum) dapat disebandingkankan sebagai sumber hukum itu, di satu pihak berarti dengan pengertian sumber hukum formil.218“sumber rujukan”, tetapi di lain pihak kadang-kadangdapat diidentikkan dengan pengertian metode penalaran 216 Nasrul Harun, Ushul Fiqh, cet. ke-1, jilid 1 (Jakarta: Logos, 1996), hal.hukum (legal reasoning). 15. Misalnya, yang dianggap sebagai sumber hukum 217 Suparman Usman, Hukum Islam: Asas-Asas dan Pengantar Studi Hukumadalah (i) al-Quran, (ii) al-Sunnah, dan (iii) ijtihad atau Islam dalam Tata Hukum Indonesia, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 2001),inovasi (innovation) dan invensi (invention). Ada pula hal. 35-37. Lihat juga Amir Syarifuddin, “Pengertian dan Sumber Hukumsarjana yang merumuskan kategori sumber hukum itu Islam” dalam Zaini Dahlan, dkk, Filsafat Hukum Islam, (Jakarta: Bumi Aksara, 1992), hal. 53-55.terdiri atas (i) al-Quran, (ii) al-Hadits, (iii) ijma, dan (iv) 218 Usman, Op. Cit., hal. 32. 153 154
  • 86. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Pengertian sumber hukum yang demikian itu, jelas kodifikasi, maka tentu yang dimaksudkannya itu adalahsangat berbeda dari pengertian sumber hukum yang ter- the sources of the UK Constitution.kait dengan pengertian yang biasa dipakai dalam ilmu Dikarenakan tidak memiliki undang-undang dasarhukum tata negara ataupun ilmu hukum kontemporer yang bersifat tertulis, aturan konstitusi di Inggris hanyapada umumnya. Dalam hukum tata negara Indonesia, dikenal karena memang berhubungan dengan persoalanyang disebut sebagai sumber hukum itu misalnya adalah konstitutional, yaitu hal-hal yang penting mengenai ke-(i) Undang-Undang Dasar, (ii) Undang-undang dan Pe- kuasaan pemerintahan.raturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-undang, Dikatakan oleh Alder:220(iii) Peraturan Pemerintah, (iv) Peraturan Presiden, dan “Even in a written constitution, the sources of consti-(v) Peraturan Daerah. Pengertian sumber hukum di sini tutional law comprise a mixture of strict law andjelas dimaksudkan untuk menunjuk kepada pengertian political principles. The United Kingdom constitutiontempat asal ditariknya suatu kaedah hukum yang bersifat relies heavily on the latter. Its legal sources are the same as the sources of law generally”.umum untuk dipakai sebagai peralatan dalam menilaisuatu peristiwa atau kaidah hukum yang bersifat konkrit. Menurut John Alder, sumber-sumber konstitusi Pengertian yang kedua ini, jika dibandingkan tersebut dapat dibedakan dalam 7 (tujuh) macam bentukdengan pengertian sumber hukum dalam ilmu fiqh yang yang masing-masing dapat diuraikan lagi secara lebihmemperlakukan qiyas atau analogi sebagai salah satu rinci satu persatu, yaitu:221sumber hukum seperti diuraikan di atas, tentulah jauh 1) The basic principle;bedanya. Qiyas atau analogi adalah metode berpikir, 2) General political and moral values;metode penalaran hukum (legal reasoning) yang dipakai 3) Strict law (i) The laws enforced through theuntuk mendapatkan kesimpulan atas sesuatu fakta courts, (ii) The law and custom of Parliament;konkrit (concrete cases) yang dinilai dengan mengguna- 4) Conventions of the Constitution;kan standar norma hukum yang bersifat umum dan 5) Political practices;abstrak (general and abstract norm). 6) The rules of the political parties; Lain lagi penggunaan istilah sources of the 7) International law.constitution yang dipakai oleh John Alder dalam buku-nya “Constitutional and Administrative Law” (1989).219 Dengan membandingkan versi yang diajukan olehDalam bukunya itu, John Alder sengaja memberikan John Alder dan para sarjana lainnya, maka dapat dike-judul pada Bab 2 Bagian I dengan “The Sources of the mukakan bahwa demikian banyak versi yang dipakaiConstitution”. Oleh karena John Alder sendiri adalah oleh para sarjana mengenai apa yang diartikan sebagaisarjana Inggris yang menulis tentang Hukum Tata Nega- “sumber hukum” atau sources of law itu. Oleh karenara dan Hukum Administrasi Negara dalam konteks Kera- itulah, Paton George Whitecross mengemukakan:jaan Inggris yang dikenal tidak memiliki naskah undang-undang dasar yang tertulis dalam satu naskah yang ter- 220 Ibid.219 221 Alder, Op Cit., hal. 22-38. Ibid., hal. 23-24. 155 156
  • 87. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I “The term sources of law has many meanings and its 2. Sumber Hukum Tata Negara frequent cause of error unless we scrutines carefully the Seperti dikemukakan di atas, sumber hukum dapat particular meaning given to it in any particular text”. dibedakan antara yang bersifat formal (source of law in 222 formal sense) dan sumber hukum dalam arti material (source of law in material sense). Bagi kebanyakan Seperti juga dikatakan oleh van Apeldoorn dalam sarjana hukum, biasanya yang lebih diutamakan adalahbukunya “Inleiding tot de Studie van het Nederlands- sumber hukum formal, baru setelah itu sumber hukumrecht”, 223 kadang-kadang perkataan sumber hukum di- material apabila hal itu memang dipandang perlu. Sum-maksud dipakai dalam konteks sejarah, kadang-kadang ber hukum dalam arti formal itu adalah sumber hukumdalam konteks filsafat, atau kadang-kadang dalam kon- yang dikenali dari bentuk formalnya. Dengan mengu-teks sosial. Jika kita membandingkan konsep sumber hu- tamakan bentuk formalnya itu, maka sumber normakum yang diartikan oleh John Alder tersebut di atas de- hukum itu haruslah mempunyai bentuk hukum tertentungan pengertian yang dipakai dalam ilmu fiqh, jelas se- yang bersifat mengikat secara hukum.kali bedanya, bahkan dengan pengertian yang lazim kita Oleh karena itu, sumber hukum formal itu haruslahpergunakan sehari-hari. mempunyai salah satu bentuk sebagai berikut: Oleh sebab itu, seperti yang dilakukan oleh Ut- a. bentuk produk legislasi ataupun produk regulasi ter-recht,224 kita dapat membedakan dua macam pengertian tentu (regels);sumber hukum (sources of law), yaitu sumber hukum b. bentuk perjanjian atau perikatan tertentu yang me-dalam arti formal atau formele zin (source of law in its ngikat antar para pihak (contract, treaty);formal sense) dan sumber hukum dalam arti substansial, c. bentuk putusan hakim tertentu (vonnis); ataumaterial, atau in materiele zin (source of law in its mate- d. bentuk-bentuk keputusan administratif (beschikking)rial sense). Sumber hukum dalam arti formal ialah tem- tertentu dari pemegang kewenangan administrasi ne-pat formal dalam bentuk tertulis dari mana suatu kaedah gara.hukum diambil, sedangkan sumber hukum dalam artimaterial adalah tempat dari mana norma itu berasal, ba- Sudah tentu, setiap bidang hukum mempunyaiik yang berbentuk tertulis ataupun yang tidak tertulis. sumber-sumber hukumnya sendiri yang berbeda-beda antara satu dengan yang lain. Dalam bidang hukum tata negara (constitutional law), dapat dibedakan lagi antara hukum tata negara umum dan hukum tata negara positif. Di samping itu, di masing-masing negara, juga berlaku sistem hukumnya secara sendiri-sendiri yang berbeda-222 Whitecross, Textbook of Jurisprudence, op. cit., hal. 140. Bandingkan beda pula pengertiannya tentang sumber hukum itu.dengan Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 44. Belum lagi, jika masing-masing negara itu mempunyai223 Lihat Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, Op. Cit., hal. 72-75, juga dalam tradisi hukum yang berbeda pula satu dengan yang lain-Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 45. nya, maka tentu sumber hukum yang diakui juga ber-224 E. Utrecht, Pengantar dalam Hukum Indonesia, (Jakarta: Ichtisar, ), hal.133-134. beda-beda. Misalnya, sistem common law lebih mengu- 157 158
  • 88. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itamakan asas precedent dan doktrin judge-made law, Dalam bukunya “An Introduction to the Study of thesehingga yurisprudensi peradilan lebih diutamakan, se- Law of the Constitution”, Albert Venn Dicey menyatakandangkan dalam sistem civil law, peraturan tertulislah bahwa:yang lebih penting daripada yang lain. “The rules which make up constitutional law, as the Namun demikian, di seluruh dunia, keempat ben- term is used in England, include two sets of principlestuk formal norma hukum tersebut di atas, yaitu produk- or maxims of a totally distinct character”.225produk yang berbentuk regeling, contract atau treaty,vonnis, dan beschikking diakui sebagai sumber hukum Pertama, dalam pengertiannya yang bersifat strictyang penting. Di samping itu, seperti dikemukakan di adalah hukum atau laws yang diterapkan oleh pengadi-atas, ada pula sumber lain yang sifatnya tidak tertulis. lan. Peraturan dalam kategori pertama ini, menurutOleh karena itu, dalam berbagai bidang hukum, selain Dicey, mencakup juga semua norma jenis rules, yang ter-keempat bentuk formal tertulis, dikenal pula adanya tulis atau tidak tertulis (written or unwritten), yangbentuk-bentuk lain yang bersifat tidak tertulis. ditetapkan dengan undang-undang atau sebagai pera- Khusus dalam bidang ilmu hukum tata negara pada turan tertulis (enacted by statute) atau hanya lahir dariumumnya (verfassungsrechtslehre), yang biasa diakui adat istiadat yang umum, tradisi, atau prinsip-prinsipsebagai sumber hukum adalah: yang diciptakan oleh hakim (derived from the mass of1) Undang-Undang Dasar dan peraturan perundang- custom, tradition, or judge-made maxims) yang dikenal undangan tertulis; sebagai the common laws.2) Yurisprudensi peradilan; Semua jenis peraturan dalam kategori pertama ini,3) Konvensi ketatanegaraan atau constitutional conven- sepanjang dapat ditegakkan oleh pengadilan dapat dise- tions; but atau tercakup dalam pengertian constitutional law.4) Hukum Internasional tertentu; dan Kriteria yang dipakai oleh Dicey di sini adalah dapat-5) Doktrin ilmu hukum tata negara tertentu. tidaknya norma hukum yang bersangkutan diterapkan oleh hakim di pengadilan. Untuk menegaskan perbedaan Dalam kelima sumber hukum tata negara tersebut, bentuk-bentuk hukum tertulis yang mengandung normatercakup pula pengertian-pengertian yang berkenaan de- hukum konstitusi tersebut dengan bentuk norma hukumngan (i) nilai-nilai dan norma hukum yang hidup sebagai konstitusi yang lain, maka hal itu disebut oleh Diceykonstitusi yang tidak tertulis, (ii) kebiasaan-kebiasaan secara keseluruhannya sebagai the law of the constitu-yang bersifat normatif tertentu yang diakui baik dalam tion yang dibedakannya dari pengertian the conventionslalu lintas hukum yang lazim, dan (iii) doktrin-doktrin of the constitution.ilmu pengetahuan hukum yang telah diakui sebagai ius Constitutional rules dalam pengertian yang terak-comminis opinio doctorum di kalangan para ahli yang hir, menurut Dicey, terdiri atas:mempunyai otoritas yang diakui umum. Dalam setiapsistem hukum, ketiga hal ini biasa juga dianggap sebagaisumber hukum yang dapat dijadikan referensi atau ruju- 225 Lihat A.V. Dicey, An Introduction to the Study of the Law of the Consti-kan dalam membuat keputusan hukum. tution, 10th edition, Oxford University Press, 1965, hal. 23-24. 159 160
  • 89. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I “conventions, understandings, habits, or practices b) Undang-undang yang ditetapkan oleh parlemen which, though they may regulate the conduct of the se- (legislative acts, parliamentary statutes); veral members of the souvereign power, of the Minis- c) Judicial decisions (putusan-putusan pengadilan) try, or of other officials, are not in reality laws at all terdahulu; since they are not enforced by the courts. This portion d) Principles and rules of common law, yaitu prin- of constitutional law may, for the sake of distinction, be termed the ‘conventions of the constitution’, or constitu- sip-prinsip yang sudah diterima sebagai hukum, tional morality”.226 meskipun tidak dituangkan dalam bentuk un- dang-undang atau peraturan tertulis tertentu, te- Oleh karena itu, dalam pandangan A.V. Dicey, tapi kebanyakan dikuatkan oleh putusan penga-perkataan constitutional law mencakup dua unsur pe- dilan.ngertian, yaitu (i) the law of the constitution, dan (ii) the 2) The Conventions of the Constitution, yang mencakup:conventions of the constitution. The law of the constitu- a) Kebiasaan-kebiasaan (habits);tion merupakan a body of undoubted law, sedangkan the b) Tradisi-tradisi (traditions);conventions of the constitution terdiri atas maxims atau c) Adat istiadat (customs);praktik-praktik yang meskipun bersifat mengatur para d) Praktik-praktik (practices and usages).subjek hukum tata negara yang biasa menurut undang-undang dasar, bukanlah merupakan hukum dalam arti Dalam pandangan John Alder, rincian sumber-yang sebenarnya.227 sumber hukum tata negara Inggris, meliputi 7 (tujuh) Bagi A.V. Dicey, meskipun keduanya sama-sama hal, yaitu (i) Prinsip dasar (The Basic Principle); (ii)merupakan constitutional rules dan sama-sama dapat di- Nilai-nilai moral dan politik (General political and mo-sebut constitutional law dalam arti luas, tetapi the con- ral values); (iii) Hukum yang mutlak (Strict law) yangvention of the constitution itu lebih merupakan constitu- menurutnya meliputi (a) hukum yang ditegakkan atautional morality daripada the law of the constitution. diputuskan oleh pengadilan (The laws enforced throughOleh karena itu, menurut A.V. Dicey, sumber hukum tata the courts), dan (b) hukum yang ditetapkan oleh parle-negara Inggris terdiri pula atas beberapa sumber yang men dan kebiasaan parlemen (The law and custom ofdapat dikelompokkan dalam dua golongan, yaitu: Parliament); (iv) Konvensi atau kebiasaan ketatanegara-1) The Law of the Constitution, mencakup: an (Conventions of the Constitution); (v) Praktik-praktik, a) Dokumen-dokumen sejarah (historic documents), termasuk yang terjadi dalam praktik penyelenggaraan seperti Magna Charta Tahun 1215 yang biasa di- kegiatan politik ketatanegaraan (Political practices); (vi) sebut juga dengan The Great Charter of 1215, Tata aturan partai politik (The rules of the political par- Petition of Right, atau Bill of Rights (1689); ties); dan (vii) Hukum internasional (International law). Dalam hal ini, yang dimaksud dengan prinsip dasar, nilai-nilai moral dan politik, dan bahkan kebiasa-226227 Ibid. an ketatanegaraan, semuanya bersifat tidak tertulis. Te- Lihat juga Michael Allen and Brian Thompson, Cases and Materials on tapi mengapa dapat disebut sebagai sumber hukum olehConstitutional and Administrative Law, 7th edition, (Oxford UniversityPress, 2003), hal. 239. John Alder? Baginya, prinsip dasar yang diakui umum 161 162
  • 90. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Isejak dulu sampai sekarang, misalnya, What parliament Demikian pula mengenai kebiasaan-kebiasaan ke-says is law,228 adalah prinsip dasar yang melandasi cara tatanegaraan, banyak sekali hal-hal yang sudah dianggapberpikir hukum tata negara Inggris, meskipun hal ter- kelaziman konstitusional yang tidak dipersoalkan orangsebut tidak tertulis. Akan tetapi, justru prinsip-prinsip lagi apakah ia tertulis atau tidak. Kebiasaan-kebiasaandasar semacam itulah yang melandasi suatu konstitusi, itulah yang dikenal dengan istilah konvensi ketatane-termasuk konstitusi yang tertulis sekalipun. Betapapun garaan atau constitutional conventions. Menurut Diceyjuga, prinsip-prinsip dasar itulah yang mengekspresikan dalam bukunya “An Introduction to Study of the Law ofasumsi-asumsi politik yang paling dasar yang beroperasi the Constitution”, banyak prinsip-prinsip penting hukumdalam setiap negara (the basic principle expresses the konstitusi yang mengambil bentuk konvensi ketata-most fundamental political assumptions operating in a negaraan. Prinsip-prinsip dimaksud termasuk konvensi,particular country). 229 Bahkan secara lebih mendasar kebiasaan, dan praktik-praktik yang meskipun bersifatlagi, apa yang disebutnya sebagai basic principle ini se- mengatur, tetapi sama sekali bukan hukum, karena tidakbenarnya mirip dengan apa yang disebut oleh Hans Kel- ditetapkan oleh parlemen ataupun oleh pengadilan.sen dengan gerund norms (norma dasar) atau yang oleh Di dalam praktik ketatanegaraan di Inggris,Hans Nawiasky disebut staatsfundamentalnorm. sebagian besar konvensi ketatanegaraan mengatur hubu- Oleh John Alder, nilai-nilai moral dan politik juga ngan antar cabang-cabang kekuasaan pemerintahan pu-dikelompokkan tersendiri: sat (central government), khususnya mengenai (i) the “In a wider sense certain general political and moral relationship between the monarch, ministers, and par- values pervade any constitution, and find expression in liament, (ii) the relationship between ministers among the formal rules of the constitution. They are both pol- themselves, and (iii) the relationship between ministers itical and legal because they should pervade the entire and civil servants.231 Kadang-kadang konvensi berfungsi system of government”.230 sebagai devices for adjusting the strict law to meet the changing demands of politics. Dengan begitu, ia ber- Meskipun hal ini dapat dibenarkan, tetapi menge- fungsi melicinkan jalan sehingga norma hukum dapat di-lompokkannya menjadi satu bentuk sumber hukum yang jalankan dengan kelenturan yang diperlukan dalam prak-tersendiri, saya kira sudah sangat berlebihan. Oleh sebab tik. Oleh karena itu, dapat ditemukan banyak contohitu, baik nilai-nilai moral dan politik, maupun apa yang konvensi ketatanegaraan dalam praktik di Inggris. Misal-disebut John Alder sebagai basic principles haruslah dili- nya, peraturan menentukan bahwa “The Queen’s assenthat sebagai satu kesatuan pengertian mengenai nilai- is required for a valid Act of Parliament”, tetapi dalamnilai dan norma yang hidup sebagai constitutional rules praktik hal itu berubah menjadi The Queen must alwaysyang dianggap baik, dan oleh karena itu dapat diakui ter- assent to a bill. Peraturan menentukan “Parliamentmasuk ke dalam pengertian konstitusi yang tidak tertulis. must meet at least every three years” berubah karena konvensi menjadi Parliament must meet annually.232228 Alder, Op. Cit., hal. 24.229 231 Ibid. Ibid., hal. 26-27.230 232 Ibid. Ibid. hal. 27-28. 163 164
  • 91. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Selain itu, dalam ilmu hukum, pendapat para ahli pula dijadikan sebagai sumber hukum yang tidak tertulis.yang dikenal luas dan diakui memiliki otoritas di bidang- Inilah sebenarnya yang disebut sebagai the living consti-nya, lazimnya diterima juga sebagai sumber hukum yang tutional values di tengah-tengah kehidupan kolektif war-disebut dengan doktrin dalam ilmu hukum. Dalam sis- ga negara.tem hukum fiqh, misalnya, dikenal juga pendapat maz- Oleh sebab itu, 7 (tujuh) macam sumber hukum ta-hab-mazhab yang diakui mengikat dan dijadikan refe- tanegara yang kita maksudkan itu adalah:rensi oleh hakim dalam memutus sesuatu perkara. Inilah (i) Nilai-nilai konstitusi yang tidak tertulis;yang saya namakan sebagai the professor’s law,233 yaitu (ii) Undang-undang dasar, baik pembukaannya mau-dijadikan hukum karena pendapat ilmuwan hukum yang pun pasal-pasalnya;diakui mengikat. Sebenarnya, inilah yang dinamakan (iii) Peraturan perundang-undangan tertulis;sebagai doktrin dalam ilmu hukum, yaitu pendapat ahli (iv) Yurisprudensi peradilan;yang sudah diakui oleh para ahli lainnya sehingga ter- (v) Konvensi ketatanegaraan atau constitutional con-bentuk suatu pendapat yang diakui oleh umum (public ventions;opinion) atau dalam istilah latinnya sudah menjadi com- (vi) Doktrin ilmu hukum yang telah menjadi ius com-minis opinio doctorum. Dalam ilmu hukum, pendapat minis opinio doctorum;semacam itu juga diakui sebagai sumber hukum yang (vii) Hukum Internasional yang telah diratifikasi ataumengikat. telah berlaku sebagai hukum kebiasaan Internasio- Dengan perkataan lain, kita dapat juga mengajukan nal.234jumlah sumber hukum itu dalam 7 (tujuh) bentuk.Namun ketujuh sumber hukum yang kita maksudkan itu Ketujuh macam sumber hukum tata negara itu, da-berbeda dari 7 (tujuh) sumber hukum menurut John pat diuraikan sebagai berikut.Alder yang telah dikemukakan di atas. Alder menyebutadanya unsur-unsur yang dinamakannya sebagai basic 1) Konstitusi yang Tidak Tertulisprinciple, general political and moral values, dan polical Konstitusi ada yang tertulis dan ada yang tidak ter-practices sebagai sumber hukum tata negara Inggris. tulis. Konstitusi yang tertulis disebut undang-undang da-Bahkan, the rules of the policial parties juga dimasuk- sar, grondwet (Belanda), grondgezets (Jerman), ataukannya dalam daftar sumber hukum. droit constitutionnel (Perancis). Sedangkan yang tidak Terlebih lagi, custom of the parliament juga ia ka- tertulis tetap disebut sebagai konstitusi yang tidak tertu-tegorikan sebagai strict law yang sejajar dengan hukum lis (onschreven constitutie, unwritten constitution) yangtertulis serta putusan pengadilan. Prinsip-prinsip dasaryang tidak tertulis serta nilai-nilai moral dan politik yang 234 Khusus mengenai International Law ini, diakui juga menjadi bagian daridianggap ideal juga termasuk ke dalam pengertian kon- sistem hukum nasional Inggris, tetapi harus melalui ratifikasi terlebih dahulustitusi yang tidak tertulis, karenanya sudah seharusnya sebelum menjadi hukum nasional dengan Acts of Parliament. Menurut Alder, secara formal, hukum internasional baru mengikat setelah diratifikasi men- jadi hukum nasional, akan tetapi International Customary Law berdasarkan233 Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, jurisprudensi kasus Maclaine-Watson vs DoT (1988) dianggap langsung(Jakarta: MKRI-PSHTN, 2004). mengikat secara hukum. Lihat John Alder, Ibid., hal. 24. 165 166
  • 92. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ijuga termasuk pengertian gerund-norms atau norma Di pihak lain, dalam kehidupan bermasyarakat dandasar atau hukum dasar (basic principles). Dalam uraian bernegara, ketiga norma konstitusi itu sendiri kadang-John Alder di atas, antara the basic principle dan gene- kadang berjarak antara satu sama lain. Apa yang ditulisral political and moral values dibedakan satu sama lain. di dalam teks konstitusi dengan apa yang menjadiNamun keduanya berada dalam dunia yang sama, yaitu pikiran kolektif warga negara boleh jadi tidak berse-dunia nilai-nilai dan norma yang tidak tertulis dan berisi suaian satu sama lain. Demikian pula apa yang ditulis diprinsip-prinsip yang diidealkan dalam peri kehidupan dalam teks dengan apa yang nyatanya dilakukan dalambernegara. Prinsip-prinsip yang diidealkan itu dapat be- praktik penyelenggaraan kegiatan bernegara. Begitupun,rupa sesuatu yang diidealkan secara kognitif (collective ada juga yang dipikirkan dengan apa yang dikerjakanminds), dan dapat pula dianggap ideal karena memang kadang-kadang juga tidak cocok satu dengan yang lain.tercermin dalam pola perilaku nyata (actual behavioral Keadaan ini tentu tidak ideal. Sebab, antara norma idealrealities) dalam kehidupan bermasyarakat dan berne- (ideal norms) dengan tindakan yang dilakukan dalamgara. kenyataan (actual behaviors) tidak sama. Untuk menga- Dengan demikian, kita dapat membedakan antara tasi persoalan jurang atau gap dan diskrepansi antar(i) pengertian-pengertian norma konstitusi dalam teks ketiga norma aturan konstitusional dengan kenyataan(textually written constitutional rules), (ii) norma kon- (the actual realities) itulah diperlukan pendidikan ke-stitusi dalam pikiran warga negara (cognitively percei- warganegaraan (civic education), pendidikan politik,ved constitutional rules), dan (iii) norma konstitusi dal- serta komunikasi politik yang mencerahkan.am perilaku nyata segenap warga negara (actually wor- Undang-undang dasar yang berisi norma-normaking constitutional rules). Apa yang dimaksudkan de- ideal haruslah menjadi living constitution atau konstitusingan nilai konstitusi yang tidak tertulis itu adalah yang yang hidup dan dekat dengan segenap warga negara.kedua dan yang ketiga, yaitu nilai-nilai dan norma hu- Setiap warga negara haruslah merasa akrab dengan un-kum tata negara yang dianggap ideal tetapi tidak tertulis, dang-undang dasar dan merasa dilindungi hak-haknyajuga harus diterima sebagai norma konstitusi yang me- sebagai warga negara oleh undang-undang dasar, sertangikat dalam penyelenggaraan kegiatan bernegara. Nilai- menjadikannya sebagai pegangan dan referensi tertingginilai dan norma yang dimaksud dapat berupa pikiran- dalam setiap urusan kenegaraan. Sebagai satu kesatuanpikiran kolektif dan dapat pula berupa kenyataan-kenya- sistem rujukan ketatanegaraan, undang-undang dasartaan perilaku yang hidup dalam masyarakat negara yang juga dipercaya sebagai alat pemersatu bangsa dalambersangkutan. Oleh sebab itu, constitutional rules di seti- kegiatan bernegara. Oleh karena itu, adalah tugas paraap negara berbeda-beda satu dengan yang lain. Meski- guru dan para pemimpin, baik formal maupun informal,pun pola konstitusi tertulisnya sama, tetapi karena ko- untuk membangun keteladanan serta mentransformasi-munitas kehidupan warganya berbeda, maka tentu kan nilai-nilai dan pengetahuan ketatanegaraan menjadiconstitutional rules yang menjadi sumber hukum dalam bagian dari kesadaran kognitif dan kenyataan perilakumembuat keputusan-keputusan kenegaraan harus ber- segenap warga negara. Tanggung jawab pendidikanbeda satu dengan yang lain. (civic education) semacam ini sudah seharusnya di- emban oleh semua guru, semua pemimpin, semua insti- 167 168
  • 93. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itusi kenegaraan dan pemerintahan, serta semua pejabat “Penjelasan Tentang UUD 1945”, bukan dimaksud-publik dalam sistem kenegaraan dimana saja mereka kan sebagai “Penjelasan UUD 1945”;235berada dan bekerja. (ii) Periode 2 (1959-1999): berisi naskah UUD 1945 di- tambah Penjelasan UUD 1945;2362) Undang-Undang Dasar sebagai Konstitusi Tertulis (iii)Periode 3 (1999-2000): berisi naskah UUD 1945 versi Undang-Undang Dasar merupakan naskah konsti- tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahuntusi yang tertulis dalam satu kodifikasi (written constitu- 1999;237tion, schreven constitutie). Republik Indonesia pernah (iv) Periode 4 (2000-2001): berisi naskah UUD 1945mempunyai beberapa versi naskah yang berbeda, yaitu: versi tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahun(i) UUD 1945 periode 1: 1945-1949, (ii) Konstitusi RIS 1999 dan Perubahan Kedua tahun 2000;238Tahun 1949, (iii) UUDS Tahun 1950, (iv) UUD 1945periode 2: tahun 1959-1999, (v) UUD 1945 periode 3:tahun 1999-2000, (vi) UUD 1945 periode 4: tahun 2000- 235 Berita Repoeblik Indonesia Tahun II No. 7, 15 Februari 1946. Dalam2001, (vii) UUD 1945 periode 5: tahun 2001-2002, dan Berita Repoeblik Indonesia ini, Penjelasan UUD 1945 tercantum dalam(viii) UUD 1945 periode 6: tahun 2002 sampai dengan halaman yang terpisah dari naskah UUD 1945, karena memang dimaksudkan sekedar sebagai Penjelasan Tidak Resmi tentang UUD 1945 itu. Bahkansekarang. judulnya pada bagian terpisah dari naskah UUD 1945 ditulis “Pendjelasan Naskah UUD 1945 dalam kedelapan periode itu Tentang Oendang-Oendang Dasar Negara Indonesia” dengan catatan dariberbeda-beda satu dengan yang lain dikarenakan terjadi- redaksi: “Oentoek memberikan kesempatan lebih loeas lagi kepada oemoemnya perubahan-perubahan. Naskah yang terakhir setelah mengenali isi Oendang-Oendang Dasar Pemerintah jang seoetoehnja, di ba-Perubahan Keempat tahun 2002 diberi nama resmi Un- wah ini kita sadjikan pendjelasan selengkapnja”. Tetapi setelah keluarnya Dekrit Presiden 5 Juli 1959, naskah Penjelasan yang terpisah itu dijadikandang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun bagian yang tidak terpisahkan dengan naskah UUD 1945, sehingga selanjut-1945. Dalam naskah terakhir ini, versi resminya adalah nya dipakai sebagai penjelasan yang bersifat resmi dan dianggap mengikatnaskah yang terdiri atas 5 (lima) dokumen, yaitu (i) secara hukum.naskah UUD 1945 versi Dekrit Presiden 5 Juli 1959, di- 236 Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 ini sangat terkenal, karena salah satutambah 4 (empat) naskah lampiran, yaitu (ii) naskah isinya yaitu menetapkan kembali berlakunya UUD 1945 setelah sebelumnya tidak lagi diberlakukan secara nasional dengan terbentuknya RepublikPerubahan Pertama UUD 1945 tahun 1999, (iii) naskah Indonesia Serikat pada tahun 1949. Di masa RIS, diberlakukan KonstitusiPerubahan Kedua UUD 1945 tahun 2000, (iv) naskah RIS Tahun 1949, dan kemudian setelah bentuk negara kita kembali ke negaraPerubahan Ketiga UUD 1945 tahun 2001, dan (v) naskah kesatuan diberlakukanlah UUDS Tahun 1950, sambil mempersiapkanPerubahan Keempat UUD 1945 tahun 2002. Perbedaan- undang-undang dasar baru. Untuk itu, sesuai hasil Pemilu 1955, dibentuklahperbedaan antar naskah itu dapat digambarkan sebagai Konstituante dengan tugas menyusun naskah UUD baru itu. Oleh karena Konstituante tidak berhasil menyelesaikan tugasnya, Presiden mengeluarkanberikut: Dekrit kembali ke UUD 1945 sejak tanggal 5 Juli 1959.(i) Periode 1 (1945–1959): berisi naskah asli UUD 1945 237 Perubahan Pertama ditetapkan pada tanggal 19 Oktober 1999. Majelis Pe- tanpa disertai dengan penjelasan resmi, karena pada rmusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara awalnya status penjelasan ini hanya merupakan Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 1999). 238 Perubahan Kedua ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 169 170
  • 94. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I(v) Periode 5 (2001-2002): berisi naskah UUD 1945 versi seperti ini, dapat dikatakan merupakan cara penerbitan tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahun naskah yang tidak resmi. Penerbitan demikian dilakukan 1999, Perubahan Kedua tahun 2000, dan Perubahan semata-mata untuk maksud memudahkan pembacanya Ketiga tahun 2001;239 sesuai usulan yang saya sendiri berkali-kali sarankan(vi) Periode 6 (2002 s.d. sekarang): berisi naskah UUD agar naskah Undang-Undang Dasar 1945 yang telah em- 1945 versi tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama pat kali diubah itu dikonsolidasikan menjadi satu kesatu- tahun 1999, Perubahan Kedua tahun 2000, Peruba- an naskah. han Ketiga tahun 2001, dan Perubahan Keempat Dalam buku Konsolidasi Naskah UUD 1945 yang tahun 2002.240 saya susun dan saya terbitkan sebelum Sekretariat Jen- deral MPR-RI menerbitkan versi naskah konsolidasi itu, Susunan naskah yang terakhir inilah yang dapat saya sendiri pun sudah menyinggung pentingnya upayadikatakan naskah resmi sejak Perubahan Keempat tahun menyatukan naskah UUD 1945 yang telah empat kali me-2002, yaitu terdiri atas 5 (lima) berkas yaitu (i) naskah ngalami perubahan itu. 242 Oleh sebab itulah sayaUUD 1945 versi Dekrit Presiden 5 Juli 1949, 241 (ii) menerbitkan buku Konsolidasi Naskah UUD 1945 ter-naskah Perubahan Pertama UUD 1945, (iii) naskah sebut disertai “footnotes” di setiap rumusan pasal danPerubahan Kedua UUD 1945, (iv) naskah Perubahan ayat sebagai keterangan yang berisi komentar dan pen-Ketiga UUD 1945, dan (v) naskah Perubahan Keempat dapat saya mengenai setiap butir ketentuan UUD 1945UUD 1945. Kelima naskah ini dicetak dalam bentuk kon- pasca Perubahan itu. Saya sendiri berpendapat bahwasolidasi oleh Sekretariat Jenderal MPR, di mana setiap Komisi Konstitusi243 yang dibentuk pada tahun 2003, se-pasal baru diberi catatan kaki dengan kode bintang (*), mestinya dimaksudkan untuk dapat menyelesaikan tugas(**), (***), atau (****) sesuai dengan nomor Perubahan konsolidasi yang demikian itu. Sayangnya, Komisi Kon-UUD 1945-nya. Cara penulisan dan menerbitkan atau stitusi malah bekerja melampaui mandatnya sendiri,244membukukannya jadi satu kesatuan yang terkonsolidasi sehingga hasil kerjanya diabaikan sama sekali oleh MPR. Akibatnya, aspirasi dan kebutuhan untuk mengadakan konsolidasi naskah UUD Negara Republik IndonesiaNegara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPRRI, 2000). Tahun 1945 itu tidak berhasil dicapai.239 Perubahan Ketiga ditetapkan pada tanggal 19 November 2001. Majelis Namun sebagai gantinya, Badan Pekerja MPR sen-Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar diri berhasil menjadikan lima naskah terpisah itu menja-Negara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPRRI, 2001).240 242 Perubahan Keempat ditetapkan pada tanggal 10 Agustus 2002. Majelis Lihat Konsolidasi Naskah Undang-Undang Dasar 1945 Setelah Peruba-Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Ne- han Keempat, edisi ke-1 oleh PSHTN-FHUI, Jakarta, 2002, dan Edisi ke-2gara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, oleh Watampone Press, 2003. 2432002). Komisi Konstitusi ini dibentuk berdasarkan Ketetapan MPR Nomor I/241 Dekrit Presiden beserta lampirannya berupa UUD 1945 diundangkan MPR/2002 Tahun 2002 dan Putusan Rapat Paripurna ke-6 (lanjutan) bertang-dalam Lembaran Negara Republik Indonesia No. 75 Tahun 1959. Lihat Sri gal 11 Agustus 2002 Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2002. 244Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, (Bandung: Alum- Lihat dalam laporan Komisi Konstitusi, Sekretariat Jenderal MPR-RI,ni, 1992), hal. 52-53. 2003. 171 172
  • 95. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idi satu kesatuan yang diterbitkan menjadi naskah tersen- Sesudah Perubahan UUD 1945, maka pada tahundiri dengan mencontoh apa yang saya kerjakan sebelum- 2004 telah diundangkan Undang-undang Nomor 10nya. Namun, naskah konsolidasi itu harus dianggap ber- Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perun-sifat tidak resmi, karena penyatuannya menjadi satu dang-undangan246 yang kemudian menjadi sumber ruju-naskah itu bukan dilakukan secara resmi oleh sidang kan dalam rangka pembentukan peraturan perundang-MPR, melainkan hanya oleh kesepakatan intern tim kerja undangan. Sumber-sumber hukum yang pertama inilahPanitia Ad Hoc 1 Badan Pekerja MPR. Tim itulah yang yang disebut di atas sebagai sumber hukum formal, yaitumeminta Sekretariat Jenderal MPR untuk menerbitkan naskah undang-undang dasar dan peraturan perundang-naskah konsolidasi itu dalam satu rangkaian dengan nas- undangan tertulis lainnya.kah UUD 1945 selengkapnya. Maksudnya tiada lain ada- Pada umumnya, hukum tertulis itu merupakan pro-lah untuk memudahkan para pembaca untuk mempelaja- duk legislasi oleh parlemen atau produk regulasi olehri isi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia pemegang kekuasaan regulasi yang biasanya berada diTahun 1945 secara utuh dan menyeluruh. tangan pemerintah atau badan-badan yang mendapat delegasi kewenangan regulasi lainnya. Oleh karena itu,3) Peraturan Perundang-undangan Tertulis bentuknya dapat berupa legislative acts seperti Undang- Kelima sumber hukum, sebagaimana telah diurai- Undang atau executive acts seperti Peraturan Pemerin-kan sebelumnya secara ringkas, secara umum diakui baik tah, Peraturan Presiden, atau Peraturan Bank Indonesia,di dunia teori maupun praktik di berbagai negara kon- Peraturan KPU, KPPU, KPI, dan sebagainya. Demikianstitutional (constitutional states). Namun, di setiap nega- pula lembaga-lembaga pelaksana undang-undang lain-ra dalam arti hukum tata negara positif, pengaturan nya biasa diberi pula kewenangan untuk menetapkanrincinya tentu berbeda-beda satu sama lain, terutama sendiri peraturan-peraturan yang bersifat internal seper-berkenaan dengan peraturan perundang-undangan yang ti Mahkamah Agung menetapkan Peraturan Mahkamahbersifat tertulis sebagai sumber hukum pertama dan Agung (PERMA), 247 Mahkamah Konstitusi menetapkanutama. Dalam sistem hukum Indonesia pun dari waktu Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), 248 Badanke waktu terjadi perubahan demi perubahan. Terakhir, Pemeriksa Keuangan juga demikian, dan lain-lain seba-sebelum diadakan perubahan atas Undang-Undang Da- gainya.sar 1945, ketentuan mengenai sumber tertib hukum itu Namun, peraturan-peraturan yang termasuk pe-diatur dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/ 1966 ten- ngertian executive acts tersebut, tidak disebut secaratang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber TertibHukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan tetapi pada akhirnya dinyatakan tetap berlaku oleh Ketetapan MPR No.V/Perundangan Republik Indonesia yang kemudian diubah MPR/1973.dengan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000.245 246 Indonesia, Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Peundang- undangan, UU No. 10 Tahun 2004, LN Tahun 2004 No. 53, TLN No. 4389. 247 Lihat Pasal 79 UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung jo. UU245 Sebelumnya, Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memoran- No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1985 tentangdum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Mahkamah Agung. 248Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia ini pernah ditinjau ulang, Lihat Pasal 86 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. 173 174
  • 96. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikhusus dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004. turan perundang-undangan adalah sesuai dengan hierar-Menurut ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-undang No- ki sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tersebut.mor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan PeraturanPerundang-undangan, jenis dan hierarki peraturan per- 4) Yurisprudensi Peradilanundang-undangan Republik Indonesia hanya terdiri atas: Sumber berikutnya adalah yurisprudensi. Dalami) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia sistem common law, putusan pengadilan inilah yang jus- Tahun 1945; tru lebih utama sesuai dengan asas precedent. Akan teta-ii) Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti pi dalam tradisi civil law, putusan pengadilan tidak di- Undang-undang; anggap paling utama, meskipun tetap dijadikan sebagaiiii) Peraturan Pemerintah; salah satu sumber hukum. Tidak semua putusan penga-iv) Peraturan Presiden; dilan dapat dijadikan referensi yang mengikat. Untukv) Peraturan Daerah. dapat mengikat sebagai sumber hukum, putusan penga- dilan harus lebih dulu memenuhi syarat sehingga diakui Peraturan Daerah (Perda), sebagaimana dimaksud sebagai yurisprudensi yang harus pula dibedakan daridalam Pasal 7 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004 dan seba- istilah yang sama yang biasa ditemukan dalam literaturgainya, meliputi: common law.a) Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan per- Di Inggris, Amerika, Kanada, dan Australia, istilah wakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gu- jurisprudence berarti ilmu hukum. Sebab sejak semula, bernur; hukum dalam tradisi Anglo Saxonia memang tumbuhb) Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan dari putusan-putusan pengadilan. Ilmu hukum dikem- perwakilan rakyat daerah kabupaten/ kota bersama bangkan dengan cara mempelajari kasus-kasus dan bupati/walikota; putusan pengadilan. Oleh karena itu, lama kelamaan, is-c) Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat tilah jurisprudence di Inggris dan negara-negara berba- oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya ber- hasa Inggris lainnya yang dipengaruhi oleh sistem hu- sama dengan kepala desa atau nama lainnya. kum Anglo Saxon, berkembang dalam pengertian ilmu Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pem- hukum.buatan Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, menu- Dalam sistem kontinental seperti di Jerman, Peran-rut Pasal 7 ayat (3), diatur dengan Peraturan Daerah cis, dan Belanda, putusan pengadilan dianggap sebagaikabupaten/kota yang bersangkutan. Selanjutnya, dalam salah satu saja dari norma hukum yang dipelajari dan di-Pasal 7 ayat (4) dinyatakan bahwa jenis peraturan per- jadikan sumber hukum. Untuk itu, istilah jurisprudentieundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada di Belanda menunjuk kepada pengertian putusan penga-ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan dilan yang bersifat tetap yang kemudian dijadikan refe-hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peratu- rensi bagi hakim lain dalam memeriksa perkara seruparan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebab, seper- di kemudian hari. Pengertian inilah yang diadopsi ke da-ti ditentukan dalam ayat (5)-nya, kekuatan hukum pera- lam sistem hukum Indonesia. 175 176
  • 97. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Seperti dikemukakan di atas, tidak semua putusan tidak identik dengan kebiasaan. Dengan demikian, kon-pengadilan dapat menjadi atau dianggap sebagai yuris- vensi ketatanegaraan juga tidak identik dengan kebiasa-prudensi. Dalam sistem hukum Indonesia, dipersyarat- an ketatanegaraan. Kebiasaan menuntut adanya perula-kan bahwa putusan pengadilan itu (i) harus sudah meru- ngan yang teratur, sedangkan konvensi tidak selalu haruspakan putusan yang berkekuatan hukum tetap (inkracht didasarkan atas perulangan. Konvensi ketatanegaraanvan gewijs), (ii) dinilai baik dalam arti memang meng- (the conventions of the constitution) dapat berbentukhasilkan keadilan bagi pihak-pihak bersangkutan, (iii) kebiasaan, dapat pula berbentuk praktik-praktik (prac-putusan yang harus sudah berulang beberapa kali atau tices) ataupun constitutional usages. Terhadap hal ini,dilakukan dengan pola yang sama di beberapa tempat yang penting adalah bahwa kebiasaan, kelaziman, danterpisah, (iv) norma yang terkandung di dalamnya me- praktik yang harus dilakukan dalam proses penyelengga-mang tidak terdapat dalam peraturan tertulis yang ber- raan negara, meskipun tidak tertulis, dianggap baik danlaku, atau kalaupun ada tidak begitu jelas, dan (v) putu- berguna dalam penyelenggaraan negara menurut un-san itu dinilai telah memenuhi syarat sebagai yurispru- dang-undang dasar. Oleh karena itu, meskipun tidak di-densi dan direkomendasikan oleh tim eksaminasi atau dasarkan atas ketentuan konstitusi tertulis, hal itu tetaptim penilai tersendiri yang dibentuk oleh Mahkamah dinilai penting secara konstitusional (constitutionallyAgung atau Mahkamah Konstitusi untuk menjadi yuris- meaningful).prudensi yang bersifat tetap. Oleh sebab itu, konvensi ketatanegaraan atau Untuk diakui sebagai yurisprudensi yang bersifat kebiasaan ketatanegaraan semacam itu dianggap harustetap, putusan pengadilan harus memenuhi kelima per- ditaati sebagai konstitusi juga, yaitu sebagai konstitusisyaratan tersebut secara kumulatif.249 Namun demikian, yang tidak tertulis. Tentu, konvensi atau kebiasaan itusekali putusan pengadilan itu benar-benar telah diang- sendiri dapat saja diubah. Cara mengubahnya tidakgap sebagai yurisprudensi, maka bagi para hakim di pe- sesulit jika dibandingkan dengan konstitusi yang tertulis.ngadilan, statusnya dianggap sebagai salah satu sumber Konvensi ketatanegaraan ataupun kebiasaan ketatane-hukum yang mengikat seperti halnya undang-undang. garaan dapat saja diubah dengan melakukan penyim- pangan yang dianggap perlu sebagai konvensi baru yang5) Konvensi Ketatanegaraan untuk selanjutnya, setelah dilakukan berulang-ulang, Sumber selanjutnya adalah konvensi ketatanegara- menjadi kebiasaan yang baru pula.an atau constitutional conventions atau kadang-kadang Seperti diuraikan di atas, dalam praktik ketatane-disebut juga conventions of the constitution.250 Konvensi garaan Inggris, sebagian besar konvensi ketatanegaraan mengatur hubungan antar cabang-cabang kekuasaan pe-249 Bandingkan dengan Ahmad Kamil dan M. Fauzan, Kaidah-Kaidah merintahan pusat (central government), khususnya me-Yurisprudensi, (Jakarta: Prenada Media, 2004), hal.11-12. Baca juga Yuris- ngatur (i) the relationship between the monarch, minis-prudensi dalam Perspektif Pembangunan Hukum Administrasi Negara, (Ja- ters, and parliament, (ii) the relationship between mi-karta: Mahkamah Agung, 1995).250 nisters among themselves, and (iii) the relationship bet- Hal tersebut misalnya dikemukan oleh A.V. Dicey dan kemudian diikutioleh banyak sarjana Inggris lainnya, seperti misalnya John Alder yang me-nyebutnya dengan istilah conventions of the constitution. 177 178
  • 98. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iween ministers and civil servants. 251 Kadang-kadang the House of Commons – nowadays an elected partykonvensi berfungsi sebagai devices for adjusting the leader, (ii) The Queen must appoint and dismiss the per-strict law to meet the changing demands of politics. sons nominated by the Prime Minister all of whom mustDengan begitu, kebiasan-kebiasaan ketatanegaraan itu usually the Members of Parliament and most membersberfungsi melancarkan jalan sehingga norma hukum of the House of Commons, dan (iii) The governmentdapat dijalankan dengan mulus dalam praktik. must resign if defeated on a vote of confidence in the Dalam pengalaman di Inggris, seperti contoh yang House of Commons.252telah diuraikan sebelumnya, peraturan tertulis tegas Di Indonesia juga dapat ditemukan banyak konven-menentukan bahwa “The Queen’s assent is required for a si ketatanegaraan yang dipraktikkan sejak dulu sampaivalid Act of Parliament”. Dalam praktik hal itu berubah sekarang. Umpamanya, adanya kebiasaan penyeleng-dan akhirnya berkembang sebagai konvensi yaitu bahwa garaan kegiatan Pidato Kenegaraan Presiden pada RapatThe Queen must always assent to a bill. Peraturan ter- Paripurna DPR-RI tanggal 16 Agustus setiap tahun, baiktulis juga menentukan “Parliament must meet at least yang berlaku sejak awal masa pemerintahan Presidenevery three years”, tetapi kemudian berubah karena Soeharto maupun yang berlaku sampai dengan sekarang.konvensi menjadi Parliament must meet annually. Di masa pemerintahan Presiden Soekarno, pidato kene- Peraturan tertulis di Inggris juga menentukan garaan semacam itu dilaksanakan langsung di hadapanbahwa “The Queen constitutes the executive branch of rakyat di depan Istana Merdeka pada setiap tanggal 17government but cannot make law nor raise taxes except Agustus, sekaligus dalam rangka perayaan hari kemer-through an Act of Parliament”. Tetapi dalam praktik, hal dekaan. Pidato Presiden Soekarno di depan istana ter-tersebut berubah akibat adanya konvensi sehingga sebut biasanya disebut sebagai “Amanat 17 Agustus”.menjadi beberapa norma, yaitu: (a) The Queen acts only Beberapa sarjana dan juga Presiden Soekarno sendirion the advice of Ministers; (b) The cabinet is collectively menyatakan bahwa pidatonya itu merupakan bentuk per-responsible to Parliament for the conduct of the govern- tanggungjawabannya sebagai Pemimpin Besar Revolusi,ment, (c) Ministers are individually responsbile to Par- bukan sebagai Presiden.liament for the conduct of their departments; (d) Legis- Namun, setelah masa Orde Baru, pidato kenegara-lation involving taxation and public expenditure can be an tersebut diubah menjadi pidato kenegaraan di depanintroduced only by ministers; (e) Executive powers are rapat paripurna DPR-RI, dan fungsinya dikaitkan de-exercised through ministers, who are collectively and ngan penyampaian nota keuangan dalam rangka ranca-individually responsible to Parliament. ngan APBN oleh Presiden kepada DPR-RI. Dengan demi- Contoh lain lagi adalah bahwa peraturan tertulis kian, fungsi Pidato Presiden tersebut berubah menjadimenentukan “The Queen appoints and dismisses minis- pidato yang bersifat lebih teknis, dan bukan lagi sebagaiters” tetapi dalam praktik berubah oleh konvensi menja- pidato yang bersifat simbolik dan sekaligus kerakyatan,di (i) The Queen must appoint as Prime Minister the sehingga tepat disebut sebagai Pidato Kenegaraan yangperson who can command the support of a majority of251 252 Alder, Op. Cit., hal. 26-27. Ibid. hal. 27-28. 179 180
  • 99. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idiadakan khusus satu kali dalam setiap tahun dalam peraturan tertulis yang berlaku; (iii) pendapat hukumrangka perayaan hari kemerdekaan. dimaksud telah diakui keunggulannya dan diterima oleh Hal ini diteruskan sampai sekarang, sehingga umum, khususnya di kalangan sesama ilmuwan. Dengantimbul persoalan mengenai keterlibatan Dewan Perwaki- kata lain, pendapat yang bersangkutan sudah menjadilan Daerah setelah terbentuk sebagai lembaga negara ius comminis opinion doctorum atau sudah menjadiyang tersendiri di samping Dewan Perwakilan Rakyat. prinsip atau pendapat ilmiah yang diterima oleh umumNamun, untuk mengatasi hal itu, diadakan pengaturansehingga Presiden juga dijadwalkan menyampaikan pi- 7) Hukum Internasionaldato kenegaraan yang tersendiri di hadapan Dewan Per- Hukum publik internasional secara umum diang-wakilan Daerah, yaitu pada setiap akhir bulan Agustus. gap juga menjadi sumber hukum tata negara. MeskipunPidato di depan DPD tersebut juga dimanfaatkan untuk sama-sama menjadikan negara selaku subjek hukum se-menyampaikan keterangan pemerintah mengenai APBN, bagai objek kajiannya, antara hukum tata negara (consti-khususnya yang berkaitan dengan kepentingan daerah- tutional law) dengan hukum internasional publik (Inter-daerah di seluruh Indonesia. national public law) jelas dapat dibedakan satu sama lain. Hukum tata negara melihat negara dari segi inter-6) Doktrin Ilmu Hukum (ius comminis opinio docto- nalnya, sedangkan hukum internasional melihat negara rum) dari hubungan eksternalnya dengan subyek-subyek nega- Doktrin ilmu pengetahuan hukum juga dapat dija- ra lain.dikan sumber hukum (the source of law), karena penda-pat seorang ilmuwan yang mempunyai otoritas dan kre- 3. Contoh Sumber Hukum Tata Negara Inggrisdibilitas dapat dijadikan rujukan yang mengikat dalammembuat keputusan hukum. Fatwa atau legal opinion Sebagai perbandingan dapat dikemukakan di sinimerupakan pendapat hukum yang tidak mengikat. Pen- pendapat A.W. Bradley dan K.D. Ewing mengenai sum-dapat hukum itu dapat diajukan oleh ilmuwan hukum ber hukum tata negara Inggris (the sources of consti-mengenai sesuatu persoalan atau oleh lembaga negara tutional law in Britain) yang menurutnya sama saja de-resmi, seperti Mahkamah Agung, asalkan pengaturan ngan sumber hukum pada umumnya. Perbandingan inimengenai hal itu memang tidak terdapat dalam pera- penting, karena berbeda dengan negara-negara lain, Ing-turan tertulis yang berlaku. Dalam hal demikian, maka gris dikenal tidak memiliki naskah undang-undang dasarpendapat hukum (legal opinion) itu dapat dijadikan ru- yang bersifat tertulis dalam arti terkodifikasi dalam satujukan dalam membuat keputusan asalkan memenuhi naskah. Menurut kedua sarjana Inggris ini:beberapa persyaratan. “In the absence of a written constitution, the two main Persyaratan dimaksud adalah bahwa (i) ilmuwan sources of constitutional law are the same as those ofyang bersangkutan dikenal dan diakui luas sebagai ilmu- law in general, namely: (a) legislation (or enactedwan yang memiliki otoritas di bidangnya dan mempu- law), and (b) judicial precedent (or case law). 253nyai integritas yang dapat dipercaya; (ii) terhadap perso-alan yang bersangkutan memang tidak ditemukan dalam 253 Bradley and Ewing, Op Cit., hal 12-13. 181 182
  • 100. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Walaupun peradilan dengan sistem juri dan dengan Untuk lebih jelasnya, keduanya dapat dielaborasi- the writ of habeas corpus dipengaruhi oleh sumber-sum-kan sebagai berikut: ber tradisi yang lain, Chapter 29 Magna Charta menya- takan bahwa “no man should be punished except by thea. Legislation (Enacted Law) judgement of his peers or the law of the land and that to Sumber hukum pertama adalah peraturan perun- none should justice be denied”. Ketentuan ini mencer-dang-undangan tertulis, termasuk acts of Parliament, minkan protes melawan hukuman yang sewenang-we-peraturan-peraturan tertulis yang ditetapkan oleh peme- nang dan pembatasan terhadap peradilan yang fair (fairrintah, dan peraturan-peraturan yang ditetapkan oleh trial), serta sistem hukum yang adil (just legal system).lembaga-lembaga lainnya yang mendapat delegasi kewe- Sekarang, beberapa ketentuan Magna Charta itu masihnangan regulasi dari parlemen. Oleh karena Inggris tidak terdapat dalam Statute Book tetapi telah diubah denganmemiliki naskah undang-undang dasar tertulis yang ter- sebutan the nearest approach to an irrepealable “funda-sendiri, maka sejak dulu sampai sekarang cukup banyak mental statute” that England has ever had.254undang-undang yang disahkan oleh parlemen yang ber-hubungan dengan sistem penyelenggaraan pemerin- 2) Petition of Righttahan. Mengenai hal ini yang dianggap paling penting di Dokumen atau naskah lain yang juga diundangkanantaranya adalah: oleh Parlemen Inggris pada era konflik konstitusional berikutnya adalah Petition of Right pada 1628, yang di- 1) Magna Charta tuangkan dalam Statute Book pada bagian 3 Car 1 c 1.255 Magna Charta dianugerahkan oleh Raja John pada Petisi ini mengandung protes melawan kebijakan per-tahun 1215 di Runnymede kepada the nobles, dan dalam pajakan yang diterapkan tanpa didasarkan atas persetu-berbagai bentuknya dengan persetujuan parlemen Ing- juan parlemen, pemenjaraan yang semena-mena, pene-gris dikonfirmasi oleh raja-raja berikutnya. Magna Char- rapan keadaan darurat militer di masa damai, dan pe-ta muncul dalam Statute Book yang dikonfirmasi oleh maksaan kebijakan penginapan bagi tentara di tempat-Raja Edward I pada tahun 1297. Pentingnya piagam atau tempat sipil (private persons). Terhadap protes-protescharter ini adalah di dalamnya terdapat statement of itu, Raja akhirnya menyerah, meskipun akibat selan-grievances yang dirumuskan atas nama sebagian besar jutnya dari konsesi yang diberikan itu diperlemah lagikomunitas rakyat which the king undertook to redress. oleh pandangan Charles I yang menyatakan bahwa hakPiagam Magna Charta ini juga merumuskan hak-hak prerogatifnya sendiri masih tetap tidak terhapus.bagi berbagai kelas masyarakat abad pertengahan itu se-suai dengan kebutuhan mereka masing-masing. Gerejadiharuskan untuk bebas, London dan kota-kota lainnyaharus menikmati kebebasan dan adat kebiasaannya ma- 254 Pollock and Maitland, History of English Law, Vol. 1, hal. 173; jugasing-masing, dan para pedagang tidak boleh dipaksa un- dalam R vs. Home Industry, ex Phansopkar, 1976, QB 606; R vs. Foreigntuk membayar pajak yang tidak adil. Secretary, ex Bancoult, 2001, QB 1067; dan A. Tomkins, 2001, PL. 571. 255 Halsbury’s Statutes, Vol. 10, hal. 26. Lihat juga Bradley and Ewing, Op. Cit., hal.13, ft. 10. 183 184
  • 101. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I 3) Bill of Right and Claim of Right war for the defence of any dominions or territories Revolusi Kemenangan tahun 1688 atau The glo- which do not belong to the crown of England, withoutrious revolution of 1688 menyebabkan jatuhnya James II consent of Parliament. That no person who has anof England dan James VII of Scotland dari singgasana- office or place of profit under the King or receives a pension from the crown shall be capable of serving as anya, dan dipulihkannya kekuasaan monarki di kedua ke- member of the House of Commons.”rajaan itu sesuai dengan syarat-syarat yang ditentukan “That ... judges’ commissions be made ‘quamdiu se beneoleh masing-masing parlemen Inggris dan Skotlandia. Di gesserint’ [so long as they are of good behaviour], andInggris, yang menyetujui The Bill of Rights itu adalah their salaries ascertained and established, but upon theHouse of Lords dan sisa-sisa anggota parlemen terakhir address of both Houses of Parliament it may be lawfulmasa Charles II pada tahun 1689 yang selanjutnya di- to remove them. That no pardon under the great seal ofkonfirmasi oleh parlemen yang terbentuk sesudah revo- England be pleadable to an impeachment by the Com-lusi.256 mons in Parliament”.258 Hal inilah yang selanjutnya menjadi landasan bagikonstitusionalisme modern Inggris dengan meninggal- 5) Other Statutes of Constitutional Importancekan klaim yang biasa dikenal dengan the extravagant Di samping itu, banyak lagi undang-undang lainclaims of the Stuarts to rule by prerogative right. yang dalam sistem ketatanegaraan Inggris dianggap mempunyai constitutional importance karena diakui se- 4) The Acts of Settlement bagai bagian dari pengertian hukum tata negara Inggris Undang-undang Pemukiman Tahun 1700 ini diun- dalam arti yang luas. Untuk menyebut beberapa di anta-dangkan oleh parlemen Inggris, tidak saja menyediakan ranya yaitu the Act of Union with Scotland tahun 1707,mekanisme suksesi ke singgasana, tetapi juga menam- the Act of Union of Ireland, the Parliament Act tahunbahkan berbagai ketentuan penting yang bersifat kom- 1911 dan tahun 1949, the Crown Proceedings Act tahunplementer terhadap naskah Bill of Rights. The Bill of 1947, the European Communities Act tahun 1972, theRights dan The Acts of Settlement tersebut menandai British Nationality Act tahun 1981, dan the Public Orderkemenangan parlemen atas tuntutan atau klaim Raja Act tahun 1986. Selain itu, dalam beberapa tahun ter-untuk memerintah menurut prinsip hak prerogatif yang akhir ini, terdapat pula beberapa undang-undang barubersifat mutlak. 257 Sebagai contoh, dalam Acts of Sett- yang disahkan antara tahun 1997 sampai dengan tahunlement ini ditentukan bahwa: 2000. Misalnya, dapat dikemukakan di sini adalah the “That shosoever shall hereafter come to the possession Scotland Act tahun 1998, the Human Rights Act tahun of this crown shall join in communion with the Church 1998, dan the House of Lords Act tahun 1999, serta of England as by law established. That in case the undang-undang anti-terorisme atau the Terrorism Act crown and imperial dignity of this realm shall hereafter tahun 2000. come to any person, not being a native of this kingdom Sekiranya Inggris memiliki naskah undang-undang of England, this nation be not obliged to engage in any dasar tertulis, tentulah materi-materi undang-undang256 Ibid., hal. 14.257 258 Ibid., hal. 15. Ibid., hal. 40. 185 186
  • 102. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Itersebut di atas seharusnya tercantum dalam naskah un- lenggaraan referendum apabila muncul usulan untukdang-undang dasar, sehingga untuk mengadopsikannya melakukan perubahan ketentuan konstitusional tertentumemerlukan perubahan-perubahan naskah undang-un- telah pula dikembangkan sejak tahun 1973.dang dasar sebagaimana mestinya. Oleh karena itu,dikatakan oleh A.W. Bradley dan K.D. Ewing: b. Judicial Precedent (Case Law) “.... in two respects a distinction is sometimes drawn Sumber utama lainnya dari rule of law di Inggris between constitutional and other legislation. First, the dapat ditemukan dalam berbagai putusan pengadilan House of Commons may refer Bills of constitutional yang lebih tinggi atau pengadilan terdahulu. Putusan- significance for detailed consideration to a committee putusan pengadilan dimaksud dapat ditemukan dalam of the whole House rather than to a standing committee bentuk laporan-laporan resmi (law reports) ataupun of the House, but not all Bills of constitutional signi- ficance are treated in this way. Second, by the doctrine berita-berita negara sebagai tempat penuangan dan pem- of implied repeal, a later Act, however, in the case of beritaan resmi adanya putusan pengadilan yang telah some statutes of special significance, the courts are berkekuatan hukum tetap (in kracht van gewijs). Di sometimes reluctant to hold that they have been over- bawah doktrin preseden atau stare decisis, 261 putusan- riden by a later Act. Under this category might come putusan tersebut bersifat mengikat bagi pengadilan-pe- such Acts as the Bill of Rights 1689, the Acts of Union ngadilan di bawahnya ataupun bagi pengadilan-pengadi- with Scotland and Ireland, the European Communities lan yang terkemudian.262 Act 1972, and the Human Rights Act 1998”.259 c. The Common Law Seperti dikatakan oleh Lord Wilberforce, seorang Secara harfiah, yang dimaksud dengan commonhakim senior Inggris: law itu adalah hukum kebiasaan, yaitu terdiri atas the “In strict law there may be no difference in status ... as laws and customs yang sejak dahulu kala diakui sebagai between one Act of Parliament and another, but I con- hukum oleh para hakim dalam mengadili suatu perkara fess to some reluctance in holding that an Act of such tertentu yang diajukan kepada mereka. Dalam berbagai constitutional significance as the Union with Ireland Act is subject to the doctrine of implied repeal or of laporan resmi mengenai hal ini, dapat ditemukan ber- obsolescence”.260 bagai kasus hukum yang berkaitan dengan the preroga- tives of the Crown, the remedies of the subject against Dengan doktrin implied repeal itu berarti terjadi illegal acts by public authorities and officials, and thepenghapusan secara diam-diam, sedangkan dengan dok- writ of habeas corpus, yang dalam hukum Inggris melin-trin obsolescence berarti terjadi proses penataan alamiah dungi kebebasan warga negara dari tindakan pemasu-yang menyebabkannya tidak terpakai lagi. Apalagi, mes- ngan dan pengekangan yang melanggar hukum.kipun tidak dipersyaratkan, kebiasaan praktik penye- 261 Dengan doktrin stare decisis ini berarti bahwa adalah tugas pengadilan untuk mengamati dan memperhatikan kasus-kasus terdahulu yang telah dipu-259 Ibid. tus.260 262 Lord Wilberforce, Report by the Committee of Privileges on the Petition Cross and Harris, “Precedent in English Law”, dalam Bradley and Ewing,of the Irish Peers, 1966, HL. 53, hal. 16. Op. Cit., hal. 16. 187 188
  • 103. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Sebagai contoh, dalam putusan Entick vs Carring- parlemen, bahkan dapat pula diubah secara retros-ton ditentukan bahwa Secretary of State tidak mempu- pektif.264nyai kekuasaan untuk mengeluarkan general warrantsfor the arrest and search of those publishing seditious d. Interpretation of the Statute Lawpapers, dan pada kasus Burmah Oil Co. vs Lord Advo- Pengadilan tidak berwenang untuk memutus ataucate yang menentukan bahwa kerajaan harus membayar menentukan keberlakuan undang-undang buatan parle-ganti rugi atas subjek kekayaan yang diambil dalam men (Acts of Parliament). 265 Artinya, hakim di Inggrisrangka pelaksanaan kewenangan prerogatifnya. Contoh tidak diperkenankan melakukan pengujian konstitusio-kasus lainnya yaitu Conway vs Rimmer yang menen- nalitas atas undang-undang (judicial review). Penga-tukan bahwa pengadilan mempunyai kewenangan untuk dilan hanya berwenang menguji peraturan yang lebihmemerintahkan pengadaan atau pembuatan dokumen rendah daripada undang-undang (judicial review on thedalam rangka pembuktian untuk mana hak-hak keu- legality of regulations). Di samping itu, pengadilan Ing-tamaan kerajaan diklaim oleh kementerian dalam negeri gris juga mempunyai kewenangan untuk menafsirkanatau Home Secretary. Demikian pula dalam kasus M vs peraturan perundang-undangan dalam hal pengertianHome Office yang menentukan bahwa Home Secretary dari suatu undang-undang yang bersangkutan sedang di-telah melakukan tindakan penghinaan terhadap pengadi- perselisihkan. Persoalan-persoalan penting mengenailan (contempt of court) dengan tidak mematuhi perintah hukum publik dapat timbul dari penafsiran terhadaphakim untuk membawa seorang guru berkebangsaan undang-undang sebagaimana terlihat dari 2 (dua) putu-Zaire kembali ke Inggris. san House Lords baru-baru ini. Semua putusan-putusan dalam kasus-kasus ter- Dalam putusan pertama, House of Lords menen-sebut di atas, dibuat oleh para hakim yang dikenal luas tukan bahwa menurut Undang-undang tentang Haktergolong paling senior di Inggris. Putusan-putusan ter- Asasi Manusia (the Human Rights Act) tahun 1998, se-sebut mengandung norma aturan yang sangat penting di seorang yang terbukti bersalah di pengadilan sebelumlapangan hukum publik, yang tidak mungkin akan di- berlakunya undang-undang, dan mereka yang terbuktitetapkan sebagai norma hukum oleh parlemen. Dengan bersalah setelah berlakunya undang-undang tersebut,tidak adanya naskah undang-undang dasar tertulis, tidak dapat mengajukan permohonan bahwa haknya me-putusan-putusan ini justru menyediakan apa yang dise- nurut undang-undang ini telah dilanggar.266but pondasi hukum bagi konstitusionalisme Inggris (the Sedangkan dalam putusan yang kedua, Menterilegal foundations of British constitutionalism).263 Meski- Lingkungan Hidup (the Environment Secretary), ber-pun demikian, putusan-putusan tersebut tidak dapat dasarkan undang-undang tahun 1985, mempunyai ke-dikatakan mengikat sepanjang waktu, karena putusan- kuasaan yang luas untuk melindungi penghuni dari ke-putusan itu juga dapat dikesampingkan atau diubah oleh 264 Lihat “The War Damage Act” tahun 1965, reversed the Burmah Oil Decision seperti tersebut di atas.263 265 Lihat Allan, Law, Liberty and Justice, chs 1, hal. 4. Lihat juga S. Sedley, A.W. Bradley and K.D. Ewing, Op. Cit., hal. 17. 266dalam Richardson and Genn (eds), Administrative Law and Government R vs Lambert, 2001, 3 All ER 577; Cf. R vs Kansal No. 2, 2002, 1 AllAction, ch 2, 1994, 110 LQR 270. ER, hal. 257. 189 190
  • 104. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inaikan harga sewa yang dihasilkan oleh putusan penga- dang, dan tujuan yang hendak dicapai oleh proses legis-dilan mengenai sewa; para tuan tanah atau rumah lasinya.mengklaim bahwa kekuasaan hanya dapat digunakan se- Dikarenakan sebagian besar kekuasaan pemerin-bagai ukuran menghadapi inflasi. Dalam menaati aturan- tahan berasal dari peraturan tertulis atau undang-un-aturan tersebut, para petinggi hukum membahas pende- dang, maka hukum buatan hakim (judge-made law)katan pengadilan dalam memutus makna undang-un- yang bersumber dari penafsiran terhadap peraturan ter-dang tahun 1958 itu. Seperti dikemukakan oleh Lord tulis (interpretation of statutes) menjadi sangat pentingBingham, “the overriding aim... must always be to give dalam hukum administrasi negara. Prinsip-prinsip ataueffect to the intention of Parliament as expressed in the pra-anggapan (presumptions) dalam penafsiran pera-words used”.267 Menurut Lord Nicholls: turan perundang-undangan yang diterapkan oleh penga- “The task of the court is often said to be to ascertain the dilan adalah jarang bersifat konklusif, dan malah ka- intention of Parliament expressed in the language dang-kadang menunjuk kepada pengertian yang berke- under consideration. This is correct and may be helpful, balikan arah. 269 Tugas pengadilan dalam menemukan so long as it is remembered that the ‘intention of Parlia- pengertian atau akibat dari perkataan yang dipilih oleh ment’ is an objective concept, not subjective. The phrase parlemen memerlukan analisis tekstual atas perundang- is a shorthand reference to the intention which the court reasonably imputes to Parliament in respect of the lan- undangan yang bersangkutan. Akan tetapi, jika kebijakan guage used. It is not the subjective intention of the atau tujuan suatu undang-undang dapat ditentukan, minister or other persons who promoted the legislation. sangat mungkin untuk memberikan penafsiran yang Nor is it the subjective intention of the draftsman, or of konsisten dengan hal itu. individual members or even of a majority of individual Sebelumnya, ada aturan yang melarang pengadilan members of either House”. 268 untuk melihat catatan atau risalah perdebatan di par- lemen. Akan tetapi, pada tahun 1992, House of Lords Lord Nicholls menerangkan bahwa dalam mencari memperbaiki ketentuan ini. Sekarang, pengadilan diper-makna kata-kata yang dipakai oleh Parlemen, pengadilan bolehkan menggunakan dokumen-dokumen yang dise-menggunakan prinsip-prinsip baku dalam penafsiran but the Hansard itu sebagai alat bantu untuk melakukansebagai pedoman. Jika diperlukan, pengadilan juga akan konstruksi (statutory construction) apabila suatu un-menggunakan dukungan internal (internal aids) yang dang-undang atau ketentuan dalam undang-undangditemukan dalam bagian lainnya dari undang-undang yang bersangkutan bersifat ambiguous atau tidak jelas.yang bersangkutan ataupun dukungan eksternal (exter- Hal tersebut dilakukan karena dokumen-dokumen oten-nal aids) seperti bahan-bahan dari luar undang-undang tik yang terdapat dalam arsip parlemen justru berisi per-untuk mengidentifikasikan penyakit (the mischief) yang nyataan-pernyataan yang sangat jelas dari seorang men-ingin disembuhkan atau dipulihkan oleh undang-un-267 R vs Environment Secretary, ex p Spath Holme Ltd, 2001, 2 AC 349, 269388. Lihat Marshall, Constitutional Theory, ch. 4; Cross, Statutory268 Ibid., 396, hal.17. Interpretation; Bennion, Statutory Interpretation. 191 192
  • 105. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iteri atau para anggota parlemen yang mengusung ide Misalnya, jika seseorang ingin mengutip susuaturancangan undang-undang yang bersangkutan.270 pasal undang-undang dalam tulisannya, maka ia dapat Dalam penafsiran konstitusi dan peraturan perun- (i) mengutip bunyi pasal tersebut dari buku atau tulisandang-undangan, pra-anggapan tertentu mempunyai arti orang lain yang sudah lebih dulu mengulas atau mem-konstitusional yang sangat penting (constitutional im- bahas pasal undang-undang yang bersangkutan; (ii)portance). Atas dasar pra-anggapan tersebut, banyak mengutip bunyi pasal itu dari berita koran atau majalah;undang-undang yang dapat dikatakan tidak mengikat (iii) mengutip bunyi pasal itu dari buku undang-undangbagi pemerintah pusat. Hal tersebut dikarenakan bahwa terbitan penerbit swasta; (iv) mengutip bunyi pasal itumahkota kerajaan Inggris diasumsikan tidak terikat oleh dari kumpulan undang-undang yang diterbitkan olehundang-undang, kecuali jika hal itu secara eksplisit lembaga negara atau instansi pemerintah yang bersang-dinyatakan berlaku atau dianggap perlu diberlakukan kutan dengan undang-undang itu; atau (v) mengutipsecara diam-diam (necessarily implied). bunyi pasal undang-undang itu dari terbitan resmi Lem- baran Negara Republik Indonesia. Dari kelima cara me-4. Sumber Hukum Primer, ngutip tersebut, yang bersifat resmi dan dapat diper- Sekunder, dan Tertier tanggungjawabkan secara ilmiah adalah yang terakhir, Dalam penelitian hukum dikenal pula adanya yaitu pengutipan dari terbitan resmi Lembaran Negaraistilah sumber primer, sekunder, dan tertier. Pengertian Republik Indonesia.sumber di sini lebih konkrit sifatnya, yaitu sumber fisik Di samping bahwa sumber resmi itulah yang dinilaidari mana suatu norma hukum (norm) dikutip atau dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya secara il-diambil untuk diterapkan dalam menilai sesuatu fakta miah, sumber resmi itu juga merupakan jaminan keabsa-(feit). Pengertian sumber dalam arti demikian pada han pengutipan itu secara hukum. Artinya, ketentuanumumnya dianggap penting, baik dalam dunia teori mengenai pengutipan tersebut berlaku tidak saja di du-maupun praktik, untuk menjamin bahwa pengutipan nia ilmiah, tetapi juga haruslah dijadikan standar dalamnorma dilakukan dengan benar. Kualifikasi sumber praktik penerapan norma hukum itu di pengadilan danhukum itu menjadi penting untuk menentukan derajat lembaga-lembaga pembuat keputusan hukum lainnya.keterpercayaan atau tingkat kebenaran referensi atau Apabila pengutipan suatu norma hukum tidak dilakukanperujukannya. Oleh sebab itu, kategori sumbernya dibe- dari sumber resminya, maka dengan sendirinya hal itudakan antara sumber primer yang mempunyai nilai dapat dianggap tidak benar secara ilmiah, dan sekaligusketerpercayaan paling tinggi, karena sifatnya yang lang- tidak “sah” secara hukum. Kita tidak dapat membenar-sung dengan sumber sekunder melalui perantara. Demi- kan seorang hakim membuat putusan dengan mengutipkian pula dengan sumber yang tingkat keterpercaya- suatu pasal undang-undang dari sumber koran atau dariannya paling rendah, yaitu sumber tertier dengan lebih sumber buku terbitan swasta yang tidak dapat dipertang-banyak perantara. gungjawabkan ketepatan redaksionalnya secara hukum. Demikian pula dengan calon sarjana hukum S1, S2, dan S3, dalam menulis skripsi, tesis, dan disertasi, tidak da-270 Pepper vs Freemans plc, 1989, AC 66. Ibid., hal. 18. pat dibenarkan mengutip sesuatu bunyi pasal undang- 193 194
  • 106. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iundang atau peraturan perundang-undangan lainnya da- Selain dari sumber-sumber yang bersifat resmi ter-ri sumber yang tidak resmi. sebut, maka sumber-sumber lainnya haruslah dinilai Sumber resmi itu adalah Lembaran Negara, tidak resmi. Seperti yang tergambar dalam keempatTambahan Lembaran Negara, dan Berita Negara, serta contoh pengutipan tersebut di atas, dapat dikatakan bah-Tambahan Berita Negara, tergantung bentuk hukum per- wa pengutipan model pertama, kedua, ketiga, dan keem-aturan perundang-undangan yang bersangkutan yang pat sama-sama tidak dapat dipertanggungjawabkan seca-ditentukan berdasarkan peraturan yang berlaku. Ada ra hukum dan ilmiah. Apabila dinilai dari tingkat keter-peraturan yang pengundangannya dilakukan dengan percayaannya dan jarak atau jumlah lapisan perantarapenerbitannya dalam Lembaran Negara, Tambahan dari media sumbernya yang resmi, maka yang dapatLembaran Negara, Berita Negara, atau Tambahan Berita dikatakan paling dekat adalah pengutipan dari sumberNegara. Selain dari keempat sumber tersebut, ada pula buku terbitan instansi resmi. Misalnya, himpunan pera-sumber-sumber lain seperti risalah-risalah rapat dan turan perundang-undangan tentang partai politik dansidang yang berkaitan dengan penyusunan, perumusan, pemilihan umum dikumpulkan dan diterbitkan oleh Ko-perdebatan, dan pengesahan peraturan perundang- misi Pemilihan Umum dengan misalnya mengutipnyaundangan itu sebagai keseluruhan atau bunyi ketentuan- langsung dari sumber Lembaran Negara, Tambahanketentuan hukum tertentu yang terdapat dalam pera- Lembaran Negara, Berita Negara, dan Tambahan Beritaturan perundang-undangan yang bersangkutan yang me- Negara. Buku kumpulan peraturan perundang-undanganmang dipersoalkan. terbitan Komisi Pemilihan Umum ini dapat dianggap Dokumen-dokumen tersebut bernilai resmi dan sebagai sumber sekunder, karena fungsinya sebagai pe-otentik, serta berisi fakta-fakta historis yang dapat dijadi- rantara satu lapis ke sumber resminya tersebut.kan dasar rujukan dalam memahami pengertian sesuatu Akan tetapi, teknik pengutipan model pertama darinorma hukum yang tertulis dalam teks resmi. Fungsinya buku atau tulisan orang lain, model kedua dari beritatiada lain untuk menjamin agar produk peraturan perun- koran atau majalah, dan model ketiga dari buku-bukudang-undangan yang bersangkutan dapat dijadikan alat undang-undang terbitan penerbitan swasta, tidak dapatbukti (bewijsbaar) dan menjamin stabiliteit sistem hu- dikategorikan sebagai sumber sekunder, apalagi sumberkum karena adanya kepastian mengenai kesatuan sistem primer. Sering terjadi, naskah undang-undang yang di-referensi hukum. Semua dokumen tersebut biasanya ter- terbitkan oleh penerbit swasta terdapat kesalahan ketikdapat dalam arsip-arsip lembaga negara atau lembaga atau kesalahan tanda baca, ataupun penulisan hurufpemerintah yang bersangkutan dengan hal itu, dan wajib besar menjadi kecil dan huruf kecil menjadi besar, yangdipelihara dan disimpan dengan sebaik-baiknya. Dengan dalam hukum semua itu mempunyai arti dan pengaruhsistem penyimpanan (filing) atau kearsiapan yang tepat yang sangat besar dalam penafsiran untuk pelaksana-dan benar, dimensi availability (ketersediaan), reliabi- annya. Apalagi pengutipan yang dilakukan di berbagaility (keterpercayaan), dan legality (keabsahan) dari ar- media koran dan majalah, yang karena waktu dan ruangsip-arsip hukum dimaksud benar-benar dapat terjamin yang terbatas, seringkali salah dalam pengutipan, sehing-dengan sebaik-baiknya. ga sangatlah berbahaya untuk diandalkan sebagai sum- ber rujukan normatif. 195 196
  • 107. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Oleh karena itu, menurut saya, 3 (tiga) teknik bahwa setiap peraturan hukum yang bertentangan de-pengutipan pertama tersebut hanya mungkin dikategori- ngan Pancasila tidak boleh berlaku.kan sebagai sumber tertier yang sifatnya hanya menun- Dalam bentuk formilnya, nilai-nilai Pancasila itujang dan memudahkan orang membaca peraturan per- tercantum dan dalam perumusan Undang-Undang Dasarundang-undangan. Akan tetapi, jika sampai kepada ke- Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai hukumperluan untuk penulisan yang bersifat resmi, maka tertulis yang tertinggi di Republik Indonesia. Namun dipengutipannya harus langsung diambil dari sumber pri- samping itu, sumber hukum formil itu tidak hanya ter-mer tersebut.271 Penulisan resmi itu dapat berupa penu- batas kepada yang tertulis saja. UUD Negara Republiklisan ilmiah, yaitu (i) karya ilmiah resmi seperti skripsi,tesis, dan disertasi, (ii) laporan penelitian ilmiah, (iii) Indonesia Tahun 1945 hanyalah salah satu bentuk yangbuku ilmiah yang bersifat standar, (iv) buku-buku teks tertulis dari norma dasar atau hukum dasar yang bersifatilmiah yang baku, (v) keputusan administratif, (vi) kete- tertinggi itu. Di samping hukum dasar yang tertulis da-tapan pengadilan, dan (vii) putusan pengadilan. lam naskah UUD 1945, ada pula hukum dasar atau kon- stitusi yang sifatnya tidak tertulis.272B. Sumber Hukum Tata Negara Indonesia Sumber hukum formil Hukum Tata Negara Indone-1. Sumber Materiel dan Formil sia itu dapat dilihat pertama-tama pada Undang-Undang Pandangan hidup bangsa Indonesia terangkum Dasar 1945. Undang-Undang Dasar 1945 sebagai sumberdalam perumusan sila-sila Pancasila yang dijadikan fal- hukum, selain merupakan hukum dasar tertulis yangsafah hidup bernegara berdasarkan UUD 1945. Sebagai mengatur masalah kenegaraan, juga merupakan landasanpandangan hidup bangsa dan falsafah bernegara, Panca- hukum bagi ketentuan-ketentuan yang terdapat dalamsila itu merupakan sumber hukum dalam arti materiel peraturan-peraturan lainnya. Misalnya, Pasal 19 ayat (2)yang tidak saja menjiwai, tetapi bahkan harus dilaksana- UUD 1945 menentukan bahwa “Susunan Dewan Perwaki-kan dan tercermin oleh dan dalam setiap peraturan lan Rakyat (DPR) diatur dengan Undang-undang”.hukum Indonesia. Oleh karena itu, hukum Indonesia Penunjukan diatur dengan Undang-undang dalam ayat iniharuslah berketuhanan Yang Maha Esa, berkemanusiaan menyebabkan Undang-Undang Dasar 1945 menjadi sum-yang adil dan beradab, merupakan faktor pemersatu ber hukum bagi pembentukan undang-undang yang akanbangsa, bersifat kerakyatan, dan menjamin keadilan mengatur tentang susunan Dewan Perwakilan Rakyat itu.sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Pancasila merupa- Dengan demikian, dari ketentuan UUD 1945 itu mengalirkan alat penguji untuk setiap peraturan hukum yang ber- peraturan-peraturan pelaksanaan yang merupakan sum-laku, apakah bertentangan atau tidak dengan nilai-nilai 272 Penjelasan UUD 1945 menyiratkan bahwa Undang-Undang Dasar seba-yang terkandung di dalamnya. Dengan demikian berarti gian dari hukum dasar. Undang-Undang Dasar suatu Negara ialah hanya sebagian dari hukumnya dasar Negara. Undang-Undang Dasar itulah hukum dasar yang tertulis, sedangkan di sampingnya, berlaku juga hukum dasar271 Lihat dan bandingkan dengan pendapat Soerjono Soekanto dalam yang tidak tertulis, yaitu aturan-aturan dasar yang timbul dan terpeliharaPengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI-Press, 1986). dalam praktik penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis. 197 198
  • 108. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iber hukum formil pula sesuai dengan tingkatan hierarkis- dalam arti yang seluas-luasnya untuk menjalankan tugasnya bagi peraturan-peraturan di bawahnya masing-ma- dan kewenangannya.sing.273 Pada pokoknya, hukum konstitusi itu mendahului keberadaan organisasi negara,276 seperti apa yang dikata-2. Peraturan Dasar dan Norma Dasar kan oleh Thomas Paine bahwa konstitusi lebih dulu ada Seperti dikemukakan oleh O. Hood Phillips, Paul daripada adanya pemerintahan, karena pemerintahanJackson, dan Patricia Leopold dalam “The constitutional justru dibentuk berdasarkan ketentuan konstitusi. Olehlaw of a state is the law relating to the constitution of karena itu, menurut Thomas Paine:that state”,274 maka penting sekali untuk memahami hu- “A constitution is not the act of a government, but of akum, negara, dan konstitusi secara bersamaan. Hukum people constituting a government, and a government without a constitution is power without right”.277sendiri diakui tidak mudah untuk didefinisikan. H.L.A.Hart sendiri menyatakan bahwa mengenai apa itu Konstitusi bukanlah peraturan yang dibuat olehhukum merupakan pertanyaan yang senantiasa diajukan pemerintahan, tetapi merupakan peraturan yang dibuatdi sepanjang sejarah umat manusia. Menurutnya, “it is a oleh rakyat untuk mengatur pemerintahan, dan pemerin-persistent question”275 yang selalu diajukan dari waktu ke tahan itu sendiri tanpa konstitusi sama dengan kekuasa-waktu. an tanpa kewenangan.278 Namun demikian, di lapangan hukum tata negara, Konstitusi adalah hukum dasar, norma dasar, dankita memusatkan perhatian hanya kepada hukum dalam sekaligus paling tinggi kedudukannya dalam sistem ber-konteks kenegaraan, yaitu hukum negara (state law), negara. Namun, sebagai hukum, konstitusi itu sendirihukum kota (municipal law), hukum desa (village law), tidak selalu bersifat tertulis (schreven constitutie ataudan sebagainya. Dalam perspektif hukum tata negara, written constitution). Konstitusi yang bersifat tertulishukum negara (the law of a state) kita lihat sebagai biasa disebut undang-undang dasar sebagai konstitusihukum yang terdiri atas pedoman perilaku (rules of con- dalam arti sempit, sedangkan yang tidak tertulis meru-duct) yang ditetapkan oleh lembaga negara yang bertin- pakan konstitusi dalam arti yang luas. Menurut Hansdak sebagai legislator atau regulator dan yang ditegakkan Kelsen, gerund norm atau norma dasar itulah yangoleh lembaga pengadilan yang dibentuk oleh negara disebut konstitusi. Gerund norm itu dijabarkan lebih(duly constituted courts of the state). Tetapi di pihak lain lanjut menjadi abstract norms yang selanjutnya diopera-juga berfungsi sebagai pedoman bagi organ-organ negara sionalkan dengan general norms yang untuk seterusnya273 276 Bandingkan mengenai sumber hukum tata negara Indonesia yang Lihat N. MacCormick, Questioning Sovereignty, 1993, 56 MLR 1, dandikemukakan oleh beberapa sarjana, seperti misalnya Ni’matul Huda, Hukum C.M.G. Himsworth, 1996, 639. 277Tata Negara Indonesia, RajaGrafindo Persada, 2005, Jakarta, hal. 32-37; “Rights of Man in the Complete Works of Thomas Paine”, pp. 3020Titik Triwulan Tutik, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara, (Jakarta: Prestasi dalam Allen and Thompson, Op Cit., hal. 1. 278Pustaka, 2006), hal. 13-35.; dan lain sebagainya. Ada juga sarjana yang berpendapat bahwa tidak mungkin ada suatu274 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 3. negara tanpa adanya konstitusi. Lihat, misalnya, Max Boli Sabon, Fungsi275 H.L.A. Hart, Op Cit. Ganda Konstitusi, (Bandung: PT Graviti, 1991), hal. 44. 199 200
  • 109. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idilaksanakan dengan keputusan-keputusan yang berisi Maria Farida Indrati mengenai hal tersebut. 279 Pokokconcrete and individual norms. Bagi Hans Kelsen, pera- pikiran yang melandasi pandangan demikian tidak lainturan perundang-undangan berisi general and abstract adalah stuffenbau theorie menurut versi Hans Nawiaskynorms yang tertuang dalam bentuk formal, sedangkan tersebut di atas, yang sangat berbeda dari stuffenbaugerund norms tercakup dalam rumusan pengertian kon- theorie menurut versi Hans Kelsen. Bagi Kelsen, gerundstitusi dalam arti materiel. Konstitusi dalam arti materiel norm itulah konstitusi, sedangkan peraturan perundang-inilah yang disebut Kelsen dengan the first constitution undangan berisi general and abstract norms, sehinggayang mendahului the (second) constitution atau konsti- Pancasila dan Pembukaan UUD 1945 tidak dapat dilihattusi dalam bentuknya yang formal tersebut. sebagai sesuatu yang terpisah dari pasal-pasal UUD 1945 Sementara itu, Hans Nawiasky, salah seorang mu- itu sendiri. Keduanya tercakup dalam pengertian UUDrid Hans Kelsen, menyebut gerund norms itu dengan 1945 sebagai konstitusi yang tertulis yang berisi gerundistilah staatsfundamentalnorms yang juga dibedakannya norms. Tentu saja, di samping UUD 1945 sebagai konsti-dari konstitusi. Tidak semua nilai-nilai yang terdapat tusi tertulis, ada pula konstitusi yang tidak tertulis yangdalam konstitusi merupakan staatsfundamental norms. hidup dalam kesadaran hukum dan praktik penyeleng-Nilai-nilai yang termasuk staatsfundamentalnorm me- garaan negara yang diidealkan sebagai bagian dari pe-nurutnya hanya spirit nilai-nilai yang terkandung di ngertian konstitusi dalam arti luas dan oleh karena itudalam konstitusi itu, sedangkan norma-norma yang ter- adalah juga norma-norma dasar atau gerund norms yangtulis di dalam pasal-pasal undang-undang dasar terma- mengikat sebagai bagian dari konstitusi.suk kategori abstract norms. Oleh karena itu, jika dikait-kan dengan sistem konstitusi Republik Indonesia, dapat 3. Peraturan Perundang-undangandibedakan antara Pembukaan UUD 1945 dengan pasal- Peraturan perundang-undangan adalah peraturanpasal UUD 1945. tertulis yang berisi norma-norma hukum yang mengikat Bahkan, Padmo Wahyono dan Hamid S. Attamimi untuk umum, baik yang ditetapkan oleh legislator mau-menyejajarkan pengertian staatsfundamentalnorm itu pun oleh regulator atau lembaga-lembaga pelaksana un-dengan kedudukan Pancasila sebagai dasar negara, se- dang-undang yang mendapatkan kewenangan delegasidangkan pasal-pasal UUD 1945 didudukan sebagai ab- dari undang-undang untuk menetapkan peraturan-pera-stract norms. Oleh karena itu, dalam hierarki peraturan turan tertentu menurut peraturan yang berlaku. Produkperundang-undangan menurut Padmo Wahyono dan legislatif atau produk legislator yang dimaksud di siniHamid S. Attamimi, Pancasila itu harus ditempatkan di adalah peraturan yang berbentuk undang-undang, di-luar dan di atas UUD 1945. bentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), dan pem- Pandangan yang demikian, sampai sekarang terus bahasannya dilakukan bersama-sama dengan Presiden/-dianut oleh murid-murid Padmo Wahyono dan Hamid S. Pemerintah untuk mendapatkan persetujuan bersamaAttamimi, seperti tercermin, misalnya, dalam pandangan yang akhirnya setelah mendapat persetujuan bersama 279 Lihat Maria Farida, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-Dasar dan Pembentukannya, (Jakarta: Kanisius, 1998). 201 202
  • 110. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iakan disahkan oleh Presiden dan diundangkan sebagai- ketetapan-ketetapan MPR/S yang masih ada dan yangmana mestinya atas perintah Presiden. Untuk undang- sampai sekarang masih diberlakukan berdasarkan Kete-undang tertentu, pembahasan bersama dilakukan de- tapan (TAP) MPR No. I/MPR/2003, meskipun MPRngan melibatkan pula peranan Dewan Perwakilan Dae- sendiri dewasa ini tidak lagi mempunyai kewenanganrah (DPD).280 menetapkan ketetapan yang bersifat mengatur (rege- Selain peraturan yang berbentuk undang-undang, ling).ada pula peraturan yang disusun dan ditetapkan oleh Selain itu, dalam praktik, kita juga dapat menjum-lembaga eksekutif pelaksana undang-undang. Setiap pai banyak sekali bentuk-bentuk peraturan lainnya,lembaga pelaksana undang-undang dapat diberi kewe-nangan regulasi oleh undang-undang dalam rangka men- seperti Peraturan Menteri, Peraturan Bank Indonesiajalankan undang-undang yang bersangkutan. Di samping (PBI), Peraturan Mahkamah Agung (PERMA), Peraturanitu, pemerintah karena fungsinya diberi kewenangan Mahkamah Konstitusi (PMK), Peraturan atau Keputusanpula untuk menetapkan sesuatu peraturan tertentu, di Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan lain-lain seba-samping undang-undang itu sendiri dapat pula menen- gainya. Keputusan-keputusan para pejabat yang bersifattukan adanya lembaga regulasi yang bersifat tertentu regeling atau yang mengandung regulasi juga masihpula. Semua produk hukum tertulis yang berisi norma banyak yang dituangkan dalam bentuk keputusan-kepu-yang bersifat mengatur (regeling) itu dalam ilmu hukum tusan yang ditetapkan untuk maksud mengikat untukkita namakan peraturan perundang-undangan. umum. Misalnya, keputusan-keputusan Komisi Pemili- Menurut ketentuan Undang-undang Nomor 10 han Umum (KPU), Komisi Pengawas Persaingan UsahaTahun 2004 tentang Pembentukan Peratuan Perundang- (KPPU), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), sertaundangan, bentuk-bentuk dan tata urut peraturan perun- termasuk Keputusan-Keputusan Menteri, seperti Men-dang-undangan dimaksud adalah (i) Undang-Undang teri Dalam Negeri, Menteri Luar Negeri, Menteri Keua-Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar; (ii) ngan, Menteri Perindustrian, Menteri Agama, MenteriUndang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Pendidikan Nasional, Menteri Pendayagunaan AparaturUndang-Undang; (iii) Peraturan Pemerintah; (iv) Peratu- Negara, Menteri Tenaga Kerja, dan sebagainya. Demi-ran Presiden; dan (v) Peraturan Daerah. 281 Namun, di kian pula Keputusan-Keputusan Direktur Jenderal, se-samping bentuk-bentuk yang disebut dalam Undang- perti Direktur Jenderal Pajak, Direktur Jenderal Bea danundang Nomor 10 Tahun 2004 itu, masih ada bentuk Cukai, Direktur Jenderal Pendidikan Dasar, dan lainperaturan lainnya yang sampai sekarang masih berlaku sebagainya.atau masih terus dibuat dalam praktik. Misalnya, banyak 1) Undang-undang (UU)280 Lihat Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 dan Pasal 42 UU No. 22 Tahun 2003 Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.281 Lihat kembali Pasal 7 ayat (1) mengenai jenis dan hierarki peraturan menyatakan, ”Dewan Perwakilan Rakyat memegang ke-perundang-undangan dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang PembentukanPeraturan Perundang-undangan. 203 204
  • 111. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ikuasaan membentuk undang-undang”. 282 Undang-un- media pengumuman (publication).283dang itu selalu berisi segala sesuatu yang menyangkut Namun, tanggal efektifitas keberlakuan (effectivekebijakan kenegaraan untuk melaksanakan amanat un- validity) suatu undang-undang untuk dilaksanakan da-dang-undang dasar di bidang-bidang tertentu yang me- lam praktik, kadang-kadang ditentukan berbeda waktu-merlukan persetujuan bersama antara Presiden dan nya dari tanggal pengundangan. Misalnya tanggal pe-Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, ditentukan ngundangannya adalah tanggal 1 Januari 2005, tetapioleh Pasal 20 ayat (2) bahwa ”Setiap rancangan un- tanggal berlakunya ditentukan baru efektif mulai tanggaldang-undang itu dibahas oleh Dewan Perwakilan Rak- 1 Januari 2006. Masa satu tahun itu disediakan sebagaiyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersa- waktu tenggang yang dapat dipakai untuk tujuan sosiali-ma”. Pada ayat (4)-nya menentukan, ”Presiden menge- sasi undang-undang itu sebelum dijalankan sebagaimanasahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui mestinya. Oleh karena itu, tanggal pengundangan tidakbersama untuk menjadi undang-undang”. selalu atau tidak mutlak harus ditentukan sama dengan Produk undang-undang ini merupakan bentuk tanggal pemberlakuan. Misalnya, Undang-Undang No-hukum peraturan yang paling tinggi statusnya di bawah mor 16 Tahun 2002 tentang Yayasan, 284 diundangkanundang-undang dasar. Jika dibandingkan dengan sistem pada tahun 2002, tetapi mulai diberlakukan secarahukum di negeri Belanda, undang-undang dapat dise- efektif baru pada tahun 2003. Bahkan, pelaksanaannyapadankan dengan wet yang mempunyai kedudukan ter- pernah ditunda satu tahun sehingga pelaksanaanyatinggi di bawah grondwet, atau seperti di Amerika Seri- dimulai pada tahun 2004.kat dengan act (legislative act) yang berada langsung di Di samping itu, tanggal pengesahan undang-bawah constitution. Sebagai produk hukum, undang- undang secara formil dapat pula dibedakan dari tanggalundang baru mulai mengikat untuk umum sebagai alge- pengesahannya secara materiel. Ketentuan Pasal 20 ayatmeene verbindende voorschiften (peraturan yang (4) UUD 1945 yang dilaksanakan dengan tindakan pe-mengikat untuk umum), yaitu pada saat diundangkan. ngundangan seperti dimaksud di atas, dapat disebutTindakan administrasi pengundangan undang-undang sebagai pengesahan yang bersifat formil. Sedangkan,dilakukan dengan cara menerbitkan naskah undang- pengesahan suatu rancangan undang-undang oleh danundang dimaksud (published) dalam Lembaran Negara dalam rapat paripurna DPR sebagai tanda bahwa suatuRepublik Indonesia (LN-RI). Sedangkan untuk naskah rancangan undang-undang telah mendapat persetujuanPenjelasannya dalam Tambahan Lembaran Negara Re- bersama antara DPR dan Pemerintah dapat disebut seba-publik Indonesia (TLN-RI). Media Lembaran Negara dan gai pengesahan materiel. Sebelum rancangan undang-Tambahan Lembaran Negara ini juga berfungsi sebagai undang disahkan dalam rapat paripurna DPR, maka dari 283 Lihat juga “BAB IX: Pengundangan dan Penyebarluasan” dalam UU No.282 Bandingkan dengan ketentuan Pasal 5 UUD 1945 sebelum amandemen, 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan-undangan. 284yang menyatakan, “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang- Indonesia, Undang-undang tentang Yayasan, UU No. 16 Tahun 2002, LNundang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. No. 112 Tahun 2002, TLN No. 4132. 205 206
  • 112. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ipihak Pemerintah seyogyanya diberi kesempatan untuk undang, yaitu sebagai produk hukum yang dibentuk danmenyampaikan pendapat akhirnya sebagai tanda per- dibahas bersama oleh DPR dengan persetujuan bersamasetujuan atas rancangan suatu undang-undang untuk dengan Presiden. Akan tetapi, dari segi isi atau materi-disahkan. Apabila dalam rapat paripurna DPR tersebut nya, APBN itu sebenarnya bukanlah norma hukum yangrancangan undang-undang telah disahkan sebagai tanda biasa dikenal dengan pengertian undang-undang.telah dicapainya persetujuan bersama, maka pengesahan Oleh sebab itu, UU tentang APBN itu biasa disebuttersebut sama dengan pengesahan yang bersifat materiel. sebagai undang-undang dalam arti formil (wet in mate- Dikatakan pengesahan itu bersifat materiel, karena riele zin), bukan undang-undang dalam arti materielsetelah itu terhadap materi rancangan undang-undang (wet in materiele zin).286dimaksud tidak dapat lagi diadakan perubahan apapun Sebenarnya, setiap keputusan tertulis yang ditetap-juga. Dalam Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 ditentukan: kan oleh pejabat yang berwenang di bidang pengaturan ”Dalam hal rancangan undang-undang yang telah (regelendaad) yang berisi norma hukum (legal norms) disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dan mengatur tingkah laku yang mengikat untuk umum dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan dapat disebut sebagai peraturan perundang-undangan. undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang- undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib Undang-undang hanyalah merupakan salah satu bentuk- diundangkan”.285 nya,287 yaitu sebagai peraturan yang dibentuk oleh DPR, dibahas dan disetujui bersama oleh DPR dan Presiden, Artinya, meskipun dari segi bentuknya naskah dan disahkan oleh Presiden, serta diundangkan sebagai-rancangan undang-undang itu masih berupa rancangan mana mestinya atas perintah Presiden, sehingga menjadiyang belum disahkan oleh Presiden dan karena itu belum norma hukum mengikat untuk umum. Dengan begitu,mengikat sebagai hukum, tetapi materinya sudah final. undang-undang berbeda dari pengertian peraturan per-Rancangan yang sudah disahkan dalam rapat paripurna undang-undangan pada umumnya. Peraturan perun-DPR itu sudah menjadi wet in materiele zin, meskipun dang-undangan itu adalah segala bentuk peraturan nega-belum menjadi undang-undang dalam arti yang resmi ra dari jenis yang tertinggi di bawah undang-undangatau wet in formele zin. dasar sampai dengan yang terendah, yang dihasilkan dan Dalam ilmu hukum atau rechtswetenschap, me- ditetapkan secara atributif dari peraturan yang lebihmang dibedakan antara pengertian wet in formele zin tinggi atau secara delegasi dari pemegang kekuasaandan wet in materiele zin. Misalnya, Anggaran Penda- pembentuk undang-undang (legislative power, wetge-patan dan Belanja Negara biasa dituangkan dalam ben-tuk atau diberi baju hukum dalam bentuk undang- 286 Bandingkan dengan pendapat dari Arifin P. Soeria Atmadja dalam bebe- rapa tulisannya seperti pada “Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan285 Bandingkan dengan Pasal 21 UUD 1945 sebelum amandemen yang ber- Negara: Suatu Tinjauan Yuridis” (1986) dan “Keuangan Publik dalambunyi: “Jika rancangan itu, meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rak- Perspektif Hukum” (2005). 287yat, tidak disahkan oleh Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimaju- Lihat Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia,kan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu”. (Jakarta: Ind-Hill Co., 1992), hal. 4. 207 208
  • 113. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ivende macht, atau gesetzgebende gewalt).288 Maka arti- Bagaimanapun, perpu itu sendiri memang merupa-nya bahwa Undang-Undang Dasar tidak termasuk pe- kan undang-undang yang dibentuk dalam keadaan yangngertian peraturan perundang-undangan. darurat yang menurut istilah Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 disebutkan ”Dalam hal ihwal kegentingan yang memak-2) Perpu (Peraturan Pemerintah Pengganti UU) sa”. Istilah hal-ihwal kegentingan yang memaksa dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang darurat di sini tentu tidak boleh dikacaukan atau diiden-sebagai sumber hukum dapat dilihat dalam Pasal 5 ayat tikkan dengan pengertian ”keadaan bahaya” menurut ke-(2) dan Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945. Pasal 5 tentuan Pasal 12 UUD 1945. Keadaan darurat atau dalamayat (2) UUD 1945 menentukan, ”Presiden menetapkan hal ihwal kegentingan yang memaksa di sini adalah kea-peraturan pemerintah untuk menjalankan undang- daan yang ditafsirkan secara subjektif dari sudut pan-undang sebagaimana mestinya”. Sedangkan, Pasal 22 dang Presiden/ Pemerintah, di satu pihak karena (i)menentukan: Pemerintah sangat membutuhkan suatu undang-undang (1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presi- untuk tempat menuangkan sesuatu kebijakan yang den berhak menetapkan peraturan pemerintah seba- gai pengganti undang-undang; sangat penting dan mendesak bagi negara, tetapi di lain (2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetu- pihak (ii) waktu atau kesempatan yang tersedia untuk juan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat ti- yang berikut; dak mencukupi sebagaimana mestinya. (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan Oleh karena itu, dari segi substansinya sebenarnya pemerintah itu harus dicabut. juga merupakan undang-undang dalam arti materiel (wet in materiele zin). Sebab, substansi norma yang ter- Untuk memudahkan, Peraturan Pemerintah kandung di dalamnya adalah materi undang-undangsebagai Pengganti Undang-undang ini biasanya disingkat bukan materi peraturan pemerintah. Materi normatif”Perpu”. Dalam Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950, tersebut dituangkan dalam bentuk peraturan pemerintahPeraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang- hanya bersifat sementara waktu saja, karena itu harusundang disebut dengan istilah ”undang-undang darurat”. mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yangKecuali terhadap sebutannya yang berlainan, tidak ada berikut. Jika tidak mendapat persetujuan DPR, makaperbedaan yang prinsipil antara Perpu menurut UUD peraturan pemerintah itu harus dicabut oleh Presiden.1945 dan undang-undang darurat menurut Konstitusi Jadi, substansinya adalah substansi undang-undang,RIS dan UUDS 1950 itu. tetapi bentuk formilnya adalah Peraturan Pemerintah. Oleh karena itu, perpu dianggap sederajat kedudukannya288 Bandingkan dengan pendapat H. Abdul Latief yang menganggap bahwa dengan undang-undang, sehingga materi muatannya sa-istilah peraturan perundang-undangan itu juga mengandung pengertiansebagai proses pembentukan peraturan dimaksud. Lihat H. Abdul Latief, ngat mungkin bertentangan atau bersifat mengubahHukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) pada PemerintahanDaerah, (Yogyakarta: UII-Press, 2005), hal. 38-39. 209 210
  • 114. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iketentuan undang-undang yang ada sebelumnya.289 si lowongan jabatan. Oleh karena itu, tidak ada lagi Kete- tapan MPR yang bersifat pengaturan (regeling) yang3) Ketetapan MPR/S boleh dibuat oleh MPR di masa mendatang. Istilah ketetapan dalam Ketetapan MPR/S tersebut Terhadap berbagai Ketetapan MPR/S yang sudahsebenarnya tidak terdapat dalam ketentuan Undang- ada dan diwarisi dari masa lalu, telah diadakan peninjau-Undang Dasar 1945. Menurut Moh. Kusnardi dan an menyeluruh mengenai materi dan status hukumnyaHarmaily Ibrahim, istilah ini mungkin diambil oleh berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/Tahun 2003MPRS pada sidang-sidangnya yang pertama dari bunyi tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukumpasal-pasal Undang-Undang Dasar 1945 yang menyebut- Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI Tahun 1960kan bahwa MPR berwenang menetapkan Undang- Sampai Dengan Tahun 2002.290 Ada Ketetapan MPR/SUndang Dasar, Garis-garis besar daripada haluan negara yang dinyatakan sudah dicabut, ada yang dinyatakan(Pasal 3), dan memilih Presiden dan Wakil Presiden (Pa- masih berlaku sampai terbentuknya pemerintahan barusal 6 ayat 2). Namun, Ketetapan Majelis Permusyawara- hasil Pemilu 2004, ada pula ketetapan yang dinyatakantan Rakyat Sementara (MPRS) itu sendiri sampai dengan masih berlaku sampai materinya diatur dengan undang-sekarang masih merupakan sumber hukum, karena undang. Namun demikian, selain itu semua, sampaimasih ada beberapa Ketetapan Majelis Permusyawaratan sekarang masih terdapat 8 (delapan) Ketetapan MPR/SRakyat Sementara yang dinyatakan tetap berlaku oleh yang dapat dikatakan masih berlaku sebagai peraturanKetetapan MPR Nomor I/MPR/2003. yang mengikat untuk umum. Seperti diketahui, setelah Perubahan Keempat Kedelapan Ketetapan Majelis PermusyawaratanUUD 1945, status hukum Ketetapan MPR/S yang bersifat Rakyat (MPR) atau Majelis Permusyawaratan Rakyatmengatur (regeling) dianggap tidak lagi mempunyai Sementara (MPRS) tersebut adalah:dasar konstitusional. MPR menurut Pasal 3 juncto Pasal (i) Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 tentang8 ayat (3) UUD 1945 hanya memiliki 4 (empat) kewe- Pembubaran PKI, Pernyataan Sebagai Organisasinangan konstitusional saja, yaitu (i) mengubah dan Terlarang di Seluruh Wilayah Negara RI bagi PKI dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkanmenetapkan UUD, (ii) melantik Presiden dan/atau Wakil atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komu-Presiden, (iii) memberhentikan Presiden dan/atau Wakil nis/Marxisme-Leninisme dinyatakan tetap berlaku,Presiden dari jabatannya menurut UUD 1945, dan (iv) dengan ketentuan seluruh ketentuan dalam Kete-memilih Presiden dan/atau Wakil Presiden untuk mengi- tapan MPRS-RI Nomor XXV/MPRS/1966 ini, ke depan diberlakukan dengan berkeadilan dan meng-289 Lihat dan cermati ketentuan-ketentuan pada Undang-undang Nomor 10Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, khusus- 290nya pada bagian Bab III mengenai Materi Muatan. Bandingkan juga Lihat Himpunan Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI Berdasarkanpengertian mengenai klausa “hal ikhwal kegentingan yang memaksa” dalam Ketetapan MPR-RI No. I/MPR/Tahun 2003 tentang Peninjauan TerhadapPutusan Mahkamah Konstitusi dalam perkara Pengujian Undang-undang Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI TahunNomor 19 Tahun 2004 tentang Kehutanan bertanggal 7 Juli 2005. 1960 sampai dengan Tahun 2002, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR, 2003). 211 212
  • 115. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I hormati hukum, prinsip demokrasi, dan hak asasi sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam manusia; Ketetapan tersebut.(ii) Ketetapan MPR-RI Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekono- Status hukum kedelapan Ketetapan MPR/S yang mi, dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan, tersisa ini tidak dapat dikategorikan sebagai undang- Pemerintah berkewajiban mendorong keberpiha- undang dasar, karena ketika dibuat materinya memang kan politik ekonomi yang lebih memberikan kesem- tidak dimaksudkan sebagai norma hukum dasar atau patan dukungan dan pengembangan ekonomi, usa- konstitusi. Namun, karena lembaga yang menetapkannya ha kecil menengah, dan koperasi sebagai pilar eko- adalah MPR, maka dapat saja timbul penafsiran seakan- nomi dalam membangkitkan terlaksananya pemba- akan Ketetapan MPR/S itu setingkat kedudukannya ngunan nasional dalam rangka demokrasi ekonomi dengan undang-undang dasar. Akan tetapi, status hukum sesuai hakikat Pasal 33 UUD Negara Republik Ketetapan MPR/S yang tersisa itu dapat pula ditafsirkan Indonesia Tahun 1945; setingkat kedudukannya atau dapat dipersamakan de-(iii) Ketetapan MPRS No. XXIX/MPRS/1966 tentang ngan undang-undang. Pengangkatan Pahlawan Ampera tetap berlaku de- Dipersamakan itu berarti tidak harus sama, tetapi ngan menghargai Pahlawan Ampera yang telah secara teknis hukum kedudukannya dapat dianggap ditetapkan hingga terbentuknya undang-undang sama. Sebab, MPR sendiri telah menentukan, ada di tentang pemberian gelar, tanda jasa, dan lain-lain antara ketetapan-ketetapannya itu yang masih berlaku tanda kehormatan; sampai materinya diatur dengan undang-undang. Hal itu(iv) Ketetapan MPR No. XI/MPR/1998 tentang Penye- menunjukkan bahwa MPR sendiri telah menundukkan lenggara Negara yang Bersih dan Bebas KKN sam- status hukum ketetapan-ketetapannya itu setingkat de- pai terlaksananya seluruh ketentuan dalam keteta- ngan undang-undang, karena ketetapan-ketetapan terse- pan tersebut. Sekarang telah terbentuk UU tentang but dapat diubah dengan undang-undang. Meskipun Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, meskipun secara formil bentuknya bukan undang-undang (wet), masih ada aspek yang terkait dengan mantan Presi- tetapi secara materiel Ketetapan-Ketetapan MPR/S ter- den Soeharto yang belum terselesaikan; sisa itu adalah juga undang-undang atau wet in mate-(v) Ketetapan MPR No. VI/MPR/2001 tentang Etika riele zin. Kehidupan Berbangsa;(vi) Ketetapan MPR No. VII/MPR/2001 tentang Visi 4) Peraturan Pemerintah Indonesia Masa Depan; Menurut ketentuan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945,(vii) Ketetapan MPR No. VIII/MPR/2001 tentang Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk men- Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan dan jalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Dikare- Pencegahan KKN sampai terlaksananya seluruh nakan Peraturan Pemerintah diadakan untuk melak- ketentuan dalam ketetapan tersebut; sanakan Undang-undang, maka tidak mungkin bagi(viii) Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pemba- Presiden untuk menetapkan Peraturan Pemerintah sebe- ruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam lum ada undang-undangnya. Oleh karena itu, UU selalu 213 214
  • 116. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Imendahului Peraturan Pemerintah (PP), dan Peraturan bentukan Peraturan Perundang-undangan,292 ditentukanPemerintah dapat dibentuk hanya atas dasar perintah juga bahwa Peraturan Pemerintah itu dapat dibentukundang-undang. Dengan perkataan lain, Peraturan Pe- atas dasar pendelegasian yang tegas atau tidak tegas darimerintah itu merupakan bentuk delegated legislation undang-undang. Pasal 10 undang-undang ini menyata-atau kewenangan yang didelegasikan oleh principal kan, ”Materi muatan Peraturan pemerintah berisilegislator atau pembentuk undang-undang kepada Presi- materi untuk menjalankan undang-undang sebagai-den selaku kepala pemerintahan yang akan menjalankan mana mestinya”.(eksekutif) undang-undang yang bersangkutan. Dalam Penjelasan pasal tersebut dinyatakan bahwa Dalam hubungan dengan pendelegasian kewena- yang dimaksud dengan ”sebagaimana mestinya” adalahngan itu, kadang-kadang timbul persoalan, misalnya, ke- materi muatan yang diatur dalam Peraturan Pemerintahwenangan yang didelegasikan tersebut disalahgunakan tidak boleh menyimpang dari materi yang diatur dalamoleh Pemerintah. Jika kewenangan regulasi itu disalah- undang-undang yang bersangkutan. Dari penjelasan inigunakan, seperti umpamanya, materi yang diatur dalam timbul penafsiran bahwa sekiranya tidak diperintahkanPeraturan Pemerintah itu berlebihan sehingga menam- secara eksplisit pun oleh undang-undang, PP tetap dapatbah-nambah atau bahkan mengubah materi yang diatur dikeluarkan oleh Pemerintah asalkan materinya tidakdalam undang-undang yang menjadi dasar berpijaknya, bertentangan dengan undang-undang, dan asalkan halmaka tersedia mekanisme untuk mengujinya ke Mah- itu memang diperlukan sesuai dengan kebutuhan yangkamah Agung. Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 menen- timbul dalam praktik untuk maksud ”... menjalankantukan, ”Mahkamah Agung berwenang ... menguji pera- undang-undang sebagaimana mestinya”. Perbedaanturan perundang-undangan di bawah undang-undang penafsiran atas prosedur teknis pelaksanaan pendelega-terhadap undang-undang, ...”.291 sian yang tidak tegas itulah yang nantinya dapat menim- Dengan perkataan lain, jika di dalam undang- bulkan masalah serius di lapangan.undang tidak ada perintah yang tegas agar PeraturanPemerintah ditetapkan oleh Pemerintah, maka Peme- 5) Peraturan Presidenrintah tidak dapat menetapkan Peraturan Pemerintah Undang-undang, Peraturan Pemerintah Penggantisama sekali. Pengaturan dengan Peraturan Pemerintah Undang-undang, dan Peraturan Pemerintah adalah ben-itu semata-mata untuk maksud mengatur lebih lanjut tuk-bentuk peraturan yang disebut oleh Undang-Undanghal-hal yang diperintahkan untuk diatur dalam dan Dasar 1945. Namun, tidak demikian halnya dengan Pera-dengan Peraturan Pemerintah. Hanya saja, dalamUndang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pem- turan Presiden. Sebelum dibentuknya UU No. 10 Tahun 2004, istilah yang biasa dipakai untuk ini adalah Keppres (Keputusan Presiden). Keputusan Presiden sebagai ben- tuk peraturan, baru ditetapkan oleh Ketetapan Majelis291 Bandingkan dengan kewenangan dari Mahkamah Konstitusi yangmempunyai kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap Undang- 292Undang Dasar. Lihat Pasal 13 UU No. 14 Tahun 1984 tentang Mahkamah Indonesia, Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Agung dan Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. undangan, UU No. 10 Tahun 2004, LN Tahun 2004 No. 53, TLN No. 4389. 215 216
  • 117. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IPermusyawaratan Rakyat Sementara No. XX/MPRS/ jian peraturan (judicial review), 294 sedangkan upaya1966. Dengan ketetapan MPRS ini, bentuk-bentuk pera- hukum untuk melawan keputusan administrasi negaraturan yang ada sebelumnya, seperti Peraturan Presiden (beschikking) adalah melalui gugatan ke pengadilan tata(Perpres) dan Penetapan Presiden (Penpres) ditiadakan. usaha negara (TUN). Dengan demikian, istilah peraturanKeputusan Presiden dalam Ketetapan MPRS ini dimak- dan keputusan memang tidak tepat untuk dikacaukansud untuk melaksanakan ketentuan UUD 1945 dan kete- atau dicampuradukkan satu sama lain. Oleh karena itu,tapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Se- berdasarkan UU No. 10 Tahun 2004, istilah Peraturanmentara/Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam bidang Presiden yang pernah dikenal sebelum masa Orde Baru,eksekutif, atau Peraturan Pemerintah.293 dihidupkan kembali untuk mewadahi kewenangan regu- Namun, materi Keputusan Presiden ini ada yang lasi yang dimiliki oleh Presiden di luar bentuk Peraturanbersifat mengatur (regeling) dan ada pula yang hanya Pemerintah yang ditentukan dalam UUD 1945.bersifat penetapan administratif (beschikking) dan Menurut ketentuan Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004berlaku untuk sekali atau einmalig saja. Karena mua- dijelaskan, “materi muatan Peraturan Presiden berisitannya tercampur-aduk antara yang bersifat regeling dan materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang ataubeschikking, maka dipandang perlu untuk diadakan materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah”.pembedaan yang tegas di antara keduanya. Dalam ber- Dalam ketentuan ini dapat timbul dua persoalan. Per-bagai makalah yang kemudian tertuang dalam berbagai tama, Pasal 11 ini memungkinkan pembentuk undang-buku saya, sangat sering saya usulkan adanya pembeda- undang memberikan delegasi kewenangan pengaturanan semacam itu. mengenai materi tertentu langsung kepada Peraturan Alasan pertama ialah bahwa penggunaan nomen- Presiden atau kepada Peraturan Pemerintah. Pilihanklatur untuk bentuk hukum yang berisi norma yang me- mengenai salah satu dari kedua bentuk peraturan ini se-ngatur haruslah ”peraturan”, bukan ”keputusan”. Se- penuhnya tergantung kepada pembentuk undang-dangkan untuk bentuk hukum yang bersifat penetapan, undang sendiri. Dengan logika demikian, berarti keduatidak boleh disebut ”peraturan” karena sifatnya memang jenis peraturan ini haruslah berbeda satu sama lain,tidak mengatur (regeling). terutama dari segi kriteria isinya. Sebab, jika keduanya Kedua, adanya pembedaan tersebut penting dan tidak berbeda, untuk apa pembentuk undang-undangmemudahkan masyarakat memahami bahwa keduanyamemang berbeda, sehingga upaya hukum untuk mela- 294 Dalam arti luas, gugatan terhadap keputusan pejabat administrasi negara,wannya juga berbeda mekanismenya. Upaya hukum dalam bahasa Inggris (British), biasa disebut dengan istilah judicial reviewuntuk melawan produk peraturan disebut sebagai pengu- juga. Tetapi, judicial review yang dimaksud di sini sesuai pengertian yang biasa dipahami di Indonesia, yakni dalam arti sempit hanya mencakup pengertian pengujian peraturan saja. Lihat Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, (Jakarta: Konpress, 2005);293 Ketetapan MPRS XX/MPRS/1966 bagian II Tata Urutan Peraturan dan Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingsrecht) yang Dimiliki oleh HakimPerundangan Republik Indonesia menurut UUD 1945. dalam Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005). 217 218
  • 118. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idiharuskan memilih di antara kedua jenis peraturan itu. delegasi pengaturan dari undang-undang dan PeraturanBukankah cukup PP saja yang berfungsi sebagai pera- Presiden yang berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (1)turan pelaksana langsung atas ketentuan undang- UUD 1945. Kedua macam Peraturan Presiden tersebutundang. Sedangkan, Peraturan Presiden cukup difung- dapat menimbulkan kerancuan seperti halnya kedudu-sikan sebagai pelaksana Peraturan Pemerintah sesuai kan Keputusan Presiden dalam sistem yang pernah di-dengan tata urutan hierarkisnya. Kedua, dalam Penjela- praktikkan di masa lalu.295san Pasal 11 itu juga ditentukan bahwa: Jika perintah untuk mengatur itu tercantum secara “Sesuai dengan kedudukan Presiden menurut UUD tegas dalam undang-undang, maka niscaya produk pera- Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Peraturan turan yang harus ditetapkan oleh Presiden itu adalah Presiden adalah peraturan yang dibuat oleh Presiden dalam bentuk sebagaimana yang diperintahkan dalam dalam menyelenggarakan pemerintahan Negara sebagai undang-undang tersebut. Akan tetapi, apabila perintah atribusi dari Pasal 4 ayat (1) UUD Negara Republik mengenai bentuknya tidak disebut dengan tegas, atau Indonesia Tahun 1945”. bahkan tidak ada perintah sama sekali untuk mengatur- nya, maka Presiden dianggap dengan sendirinya memi- Dengan penjelasan ini berarti, Peraturan Presiden liki ruang gerak kewenangan diskresi (discretionarydipahami oleh pembentuk undang-undang sebagai power) berdasarkan prinsip freies-ermessen atauperaturan yang bersifat mandiri yang dapat terlepas dari beleidsvrijhei untuk berkreasi. Asalkan hal itu beradaUndang-undang atau apalagi Peraturan Pemerintah. Jika dalam batas-batas kebutuhan yang rasional, objektif, wa-suatu undang-undang tidak menentukan harus diatur jar (reasonable) dan sewajarnya (proporsional), Presidenlebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah, maka untuk dapat berinisiatif untuk mengeluarkan Peraturanmelaksanakan berbagai ketentuan undang-undang yang Presiden yang dibutuhkan, kecuali jika materi yang hen-bersangkutan dapat ditetapkan Peraturan Presiden seba- dak diatur itu termasuk kategori materi yang harusgaimana mestinya. diatur dengan undang-undang, tentu Presiden tidak Demikian pula untuk kepentingan menjabarkanlebih lanjut ketentuan Peraturan Pemerintah, maka Pre- dapat menuangkannya dalam bentuk Peraturan Presi-siden dapat lebih lanjutnya menetapkan Peraturan den.Presiden. Bahkan, meskipun Undang-undang (UU) atau- Namun, berkenaan dengan hal tersebut di atas,pun Peraturan Pemerintah (PP) tidak mengatur, jika dapat timbul persoalan di lapangan, yaitu bagaimanaPresiden menganggapnya penting untuk diatur dalam menentukan batasan yang wajar, sehingga kewenanganrangka menjalankan roda pemerintahan, maka berdasar- diskresi yang dimiliki oleh Presiden untuk mengeluarkankan ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, Presiden Peraturan Presiden itu tidak dilakukan dengan sewe-dianggap dapat menafsirkan kewenangan atributifnyauntuk mengatur hal itu dengan Peraturan Presiden.Dengan demikian, terdapat dua macam Peraturan Presi- 295 Lihat pendapat Bagir Manan mengenai hal ini dalam Anna Erliyana,den, yaitu Peraturan Presiden yang bersumber dari Keputusan Presiden: Analisis Keppres RI 1987-1998, (Jakarta: Fakultas Hu- kum Universitas Indonesia, 2004), hal. 23. 219 220
  • 119. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inang-wenang. Jika hal itu dilakukan sewenang-wenang,maka pemerintahan akan kembali berkembang seperti di Mengenai pengertian Peraturan Desa (Perdes) inimasa Orde Baru, di mana banyak sekali tindakan peme- dapat timbul persoalan serius di lapangan. Sebagai ben-rintahan yang dilakukan hanya dengan Keputusan-Kepu- tuk peraturan di tingkat desa, seharusnya Peraturantusan Presiden, sehingga saya sendiri pernah menama- Desa dikeluarkan dari pengertian Peraturan Daerah yangkannya sebagai gejala Government by Keppres. 296 tercantum resmi sebagai bentuk peraturan yang berada dalam posisi hierarki kelima dalam susunan peraturan Jika diperhatikan dengan sungguh-sungguh, sebe- perundang-undangan yang dimaksud oleh Pasal 7 ayatnarnya, Penjelasan Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004 ter- (2) UU No. 10 Tahun 2004 tersebut. Unit pemerintahansebut, jelas mengandung substansi konsep Keputusan desa, sudah seharusnya dibedakan dari unit pemerin-Presiden yang bersifat mandiri yang pernah dipopuler- tahan daerah pada umumnya. Kehidupan masyarakatkan oleh Prof. Dr. Hamid S. Attamimi di masa Orde Baru desa merupakan bentuk komunitas yang dapat mengurusyang banyak mendapat kritik dari para ahli hukum.297 dirinya sendiri. Oleh karena itu, masyarakat desa juga biasa disebut sebagai self-governing communities (zelf-6) Peraturan Daerah (Perda) bestuur gemeinschap) yang merupakan unit-unit kegia- Menurut ketentuan Pasal 7 ayat (2) UU No. 10 tan masyarakat di luar pengertian formal daya jangkauTahun 2004, Peraturan Daerah (Perda) meliputi: organisasi negara. Oleh karena itu, Peraturan Desa tidaka. Peraturan Daerah provinsi yang dibuat oleh dewan perlu dimasukkan ke dalam kategori peraturan perun- perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan dang-undangan negara. gubernur; Dengan demikian, bentuk Peraturan Desa itub. Peraturan Daerah kabupaten/kota yang dibuat oleh sebenarnya tidak perlu dikategorikan sebagai peraturan dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota perundang-undangan yang berada di bawah undang- bersama bupati/walikota; undang, sehingga memenuhi kualifikasi sebagai bentukc. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, yang dibu- peraturan yang dapat diuji oleh Mahkamah Agung. Jika at oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya peraturan desa dikategorikan sebagai bentuk peraturan bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. perundang-undangan di bawah undang-undang sebagai- mana dimaksud dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945, maka berarti bahwa peraturan desa itu dapat dijadikan objek pengujian oleh Mahkamah Agung. Hal demikian296 Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,Konpress, Jakarta, 2005. Dalam semangat yang sama, Frans Hendrawinarta tentulah dapat dianggap tidak realistis, dan justru tidakjuga menulis artikel di Harian Kompas dengan judul, “Keppres Sarana Legi-timasi Praktik KKN”, 26 Oktober 1998, hal. 9. sesuai dengan maksud perumusan Pasal 24A ayat (1)297 Lihat Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden dalam Penyeleng- UUD 1945 itu sendiri, karena akan membebani Mahka-garaan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan mah Agung dengan tugas-tugas yang sangat tidak realis-Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita IV, tis. Kehidupan masyarakat desa sebagai self-governingdisertasi, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1990. Di samping Hamid communities merupakan unit-unit kegiatan masyarakatS. Attamimi, kajian ilmiah tentang Keputusan Presiden juga dilakukan olehAnna Erliyana dalam disertasinya pada tahun 2004. di luar pengertian formal daya jangkau organisasi nega- 221 222
  • 120. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ira. Meskipun desa merupakan kaki-kaki yang kokoh bagi syawaratan Rakyat Nomor V/MPR/ 1973 dinyatakanorganisasi negara dalam arti yang umum, tetapi daya tetap berlaku.299 Sumber-sumber hukum tersebut meru-jangkau organ-organ negara memang tidak seharusnya pakan sumber hukum formil menurut tingkat kewena-menjangkau sampai ke tingkat desa. Oleh sebab itu, ngannya (hierarkinya), sehingga setiap peraturan hukumPeraturan Desa tidak perlu dimasukkan ke dalam kate- yang berlaku senantiasa bersumber pada dan dari pera-gori peraturan perundang-undangan negara. turan hukum yang lebih tinggi tingkatannya. Namun demikian, terlepas dari hal itu, secara Setelah ditetapkannya Ketetapan MPR Nomornormatif pada ayat (3) pasal ini, lebih lanjut telah diten- III/MPR/2000 di masa reformasi, bentuk dan jenis-jenistukan bahwa tata cara pembuatan Peraturan Desa atauperaturan yang setingkat peraturan desa itu diatur peraturan perundang-undangan disederhanakan sehing-dengan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang ber- ga terdiri atas (i) Undang-Undang Dasar, (ii) Ketetapansangkutan. Selanjutnya, Pasal 7 ayat (4) menentukan MPR/S, (iii) Undang-undang (UU), (iv) Peraturan Peme-bahwa jenis Peraturan Perundang-undangan selain yang rintah Pengganti Undang-undang (Perpu), (v) Peraturanditentukan pada Pasal 7 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004, Pemerintah (PP), (vi) Keputusan Presiden (Keppres),diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum (vii) Peraturan Daerah (Perda). Sedangkan, bentuk-mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Per- bentuk lainnya yang tetap diakui adalah Peraturan/undang-undangan yang lebih tinggi. Keputusan Menteri, lembaga-lembaga independen lain- nya, Mahkamah Agung, dan sebagainya, yang disebut pe-7) Peraturan Pelaksanaan Lainnya raturan atau keputusan yang bersifat mengatur. Di masa awal Orde Baru dulu, yang dimaksud de- Setelah diadakan peninjauan kembali mengenaingan peraturan pelaksanaan lainnya adalah bentuk-ben- materi dan status hukum Ketetapan-Ketetapantuk peraturan yang ada setelah Ketetapan MPRS No. XX/ MPR/MPRS sejak tahun 1960 sampai dengan tahunMPRS/1966, dan harus bersumber kepada peraturan 2002, maka oleh Ketetapan MPR No. I/MPR/2003perundangan yang lebih tinggi. Umpamanya, Peraturan ditentukan bahwa TAP MPR No. III/MPR/2000 tersebutMenteri, Peraturan Daerah, dan sebagainya. Sumber- di atas dinyatakan masih tetap berlaku sampaisumber hukum formil Hukum Tata Negara pada masa itu terbentuknya undang-undang yang mengatur materiadalah sebagaimana ditentukan dalam Ketetapan MajelisPermusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XX/ MPRS/1966,298 yang kemudian oleh Ketetapan Majelis Permu- turan Perundangan Republik Indonesia tersebut pada Pasal 1 berlaku bagi pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945 secara murni dan konsekuen. 299 Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 tentang Peninjauan produk-produk298 Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR yang berupa ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Semen-mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan tara Republik Indonesia. Pasal 3, dinyatakan tetap berlaku dan perlu disem-Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Pasal 1, menerima baik isi purnakan Ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara:memorandum DPR-GR tertanggal 9 Juni 1966, khusus mengenai Sumber (1) Tap XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai SumberTertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan PerundanganRepublik Indonesia. Pasal 2, Sumber Tertib Hukum dan Tata Urutan Pera- Republik Indonesia. 223 224
  • 121. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iyang diatur dalam ketetapan itu. Untuk itu, maka atas, sepanjang bersifat mengatur (regeling) harus di-dibentuklah Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 baca sebagai peraturan, dan untuk seterusnya, semuatentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. produk yang bersifat mengatur tersebut harus disebutDengan berlakunya UU No. 10 Tahun 2004 ini, maka dengan nama peraturan yang pembentukannya tunduksegala sesuatu yang berkenaan dengan bentuk dan kepada ketentuan UU No. 10 Tahun 2004 itu.pembentukan peraturan perundang-undangan harus Peraturan-peraturan dimaksud, misalnya, Peratu- ran Tata Tertib MPR, Peraturan Tata Tertib DPR, Peratu-tunduk kepada ketentuan yang diatur oleh undang- ran Tata Tertib DPD, 300 Peraturan Mahkamah Agungundang ini. Pasal 54 UU No. 10 Tahun 2004 menjelaskan (PERMA), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), Pe-bahwa: raturan Badan Pemeriksa Keuangan, Peraturan Bank “Teknik penyusunan dan/atau bentuk Keputusan Indonesia (PBI), Peraturan Menteri (Permen), Peraturan Presiden, Keputusan Pimpinan Majelis Permusyawara- tan Rakyat, dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Kepala Badan, Peraturan Lembaga, Peraturan Komisi Rakyat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Dae- Pemilihan Umum (KPU), 301 Peraturan Komisi Pembe- rah, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan rantasan Tindak Pidana Korupsi, atau peraturan lembaga Ketua Mahkamah Konstitusi, Keputusan Kepala Badan yang setingkat lainnya. Semua peraturan perundang- Pemeriksa Keuangan, Keputusan Gubernur Bank Indo- undangan tersebut merupakan bentuk-bentuk peraturan nesia, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala Badan, pelaksanaan undang-undang atau biasa disebut subor- Lembaga atau Komisi yang setingkat, Keputusan Pim- dinate legislations yang merupakan peraturan yang pinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Kepu- didelegasikan oleh undang-undang (delegated legisla- tusan Gubernur, Keputusan Pimpinan Dewan Perwa- tions). Semua itu tetap dapat disebut sebagai peraturan kilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Keputusan Bupati perundang-undangan yang termasuk ke dalam kategori /Walikota, Keputusan Kepala Desa atau yang setingkat, harus berpedoman pada teknik penyusunan dan/atau allgemeene verbindende voorschriften atau peraturan bentuk yang diatur dalam Undang-Undang ini”. yang mengikat untuk umum. Bahkan, dalam bahasa Belanda, bentuk-bentuk Sementara itu, dalam Pasal 56 Undang-undang No- pengaturan yang ditetapkan oleh para administratormor 10 Tahun 2004 tersebut dinyatakan pula: sebagai pejabat pelaksana fungsi-fungsi administrasi ”Semua Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Ke- putusan Gubernur, Keputusan Bupati/ Walikota, atau 300 keputusan pejabat lainnya sebagaimana dimaksud da- Peraturan-peraturan ini biasanya ditetapkan dalam bentuk atau dengan lam Pasal 54 yang sifatnya mengatur, yang sudah ada memakai baju hukum keputusan, tetapi dinamakan Peraturan Tata Tertib sebelum Undang-undang ini berlaku, harus dibaca pera- karena isinya bersifat mengatur. 301 Sebelum diundangkannya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan turan, sepanjang tidak bertentangan dengan Undang- Peraturan Perundang-undangan, jenis-jenis peraturan seperti yang dikeluar- Undang ini”. kan oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU) biasa disebut dengan istilah Keputusan Ketua KPU. Akan tetapi, berdasarkan ketentuan Pasal 56 UU No. Oleh karena itu, semua keputusan lembaga-lemba- 10 Tahun 2004 tersebut, semua sebutan Keputusan yang berisi norma yangga seperti yang dimaksud dalam Pasal 54 tersebut di bersifat pengaturan (regeling) itu harus dibaca sebagai peraturan menurut ketentuan UU No. 10 Tahun 2004. 225 226
  • 122. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inegara dalam rangka melaksanakan ketentuan undang- Kabupaten/Kota, dan Peraturan Bupati/Walikota. Hubu-undang disebut juga dengan istilah besluit van allge- ngan antara Perda Provinsi dengan Peraturan Kepalameene strekking atau keputusan yang berisi ketentuan Pemerintah Daerah itu dapat disetarakan dengan hubu-yang berlaku untuk umum. Oleh sebab itu, bentuk ngan antara Undang-undang dengan Peraturan Pemerin-hukum pengaturan seperti itu sebelum dibentuknya UU tah atau Peraturan Presiden di tingkat pusat. DemikianNo. 10 Tahun 2004, biasa disebut juga dengan istilah pula bentuk-bentuk peraturan lainnya, dapat pula dis-”Keputusan”. Misalnya, Keputusan Menteri, Keputusan ebut, misalnya Peraturan Tata Tertib DPRD Provinsi,Direktur Jenderal Pajak, Keputusan Gubernur, Keputu- dan Peraturan Tata Tertib DPRD Kabupaten/Kota, mes-san Komisi Pemilihan Umum, dan sebagainya, disebut kipun tidak termasuk pengertian allgemeine verbin-dengan istilah keputusan, padahal isinya bersifat menga- dende voorschriften, tetapi tetap dapat disebut sebagaitur (regeling). Kebiasaan penggunaan istilah keputusan peraturan tingkat daerah.itu disebabkan oleh karena dalam bahasa Belanda,bentuk-bentuk pengaturan seperti itu juga biasa disebut 4. Konvensi Ketatanegaraandengan istilah besluit van allgemeene strekking. Di samping itu, ada pula bentuk-bentuk atau jenis- Dalam Hukum Tata Negara (constitutional law),jenis peraturan di tingkat daerah. Bentuk-bentuk atau dikenal pula apa yang disebut konvensi ketatanegaraanjenis peraturan tingkat daerah ini sebenarnya dapat saja (the convention of the constitution). Konvensi ketata-disebut atau tidak disebut sebagai peraturan perundang- negaraan mempunyai kekuatan yang sama denganundangan. Misalnya, undang-undang dapat menentukan Undang-undang, karena diterima dan dijalankan, mes-ada atau tidaknya pembedaan yang jelas antara penger- kipun hakim di pengadilan tidak terikat olehnya. Bahkantian peraturan pusat dan peraturan daerah. Akan tetapi, seringkali konvensi ketatanegaraan ini menggeser ber-Pasal 7 ayat (2) dan ayat (1) Undang-undang Nomor 10 lakunya suatu peraturan perundang-undangan yangTahun 2004 telah dengan jelas menentukan bahwa tertulis.Peraturan Daerah yang mencakup pengertian Peraturan Sebagai contoh, pada awal kemerdekaan, dapat di-Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan kemukakan bahwa menurut Pasal 17 Undang-UndangPeraturan Desa atau yang setingkat, termasuk ke dalam Dasar 1945, Menteri Negara bertanggung jawab kepadapengertian peraturan perundang-undangan. Pasal 7 ayat Presiden, karena ia adalah pembantu Presiden. Dalam(1) jelas menentukan bahwa Peraturan Daerah itu adalah perkembangan ketatanegaraan Indonesia di tahun 1945,peraturan perundang-undangan yang berada dalam uru- ternyata ketentuan yang menyatakan bahwa Menteritan hierarkis ke-5 setelah UUD, UU/Perpu, PP, dan Per-pres. Negara harus bertanggung jawab kepada Presiden, kare- Dengan demikian, peraturan tingkat daerah beserta na konvensi ketatanegaraan, diubah menjadi bertang-peraturan pelaksanaannya adalah termasuk juga dalam gung jawab kepada Badan Pekerja Komite Nasional In-pengertian peraturan perundang-undangan. Peraturan- donesia Pusat (BP-KNIP). Pada masa itu, Badan Pekerjaperaturan tingkat daerah itu terdiri atas Peraturan Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) ini berfungsiDaerah Provinsi, Peraturan Gubernur, Peraturan Daerah sebagai semacam Dewan Perwakilan Rakyat yang menja- 227 228
  • 123. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ilankan tugas-tugas yang bersifat legislatif. tindak penyimpangan dari ketentuan konstitusi, tetapi Hal ini terjadi karena keluarnya Maklumat Wakil telah mendapatkan kesepakatan bersama atau dibiarkanPresiden No. X tanggal 16 Oktober 1945, yang kemudian berlaku oleh semua pihak yang terkait, maka hal itudiikuti dengan Maklumat Pemerintah tanggal 14 Novem- dapat diterima sebagai konvensi ketatanegaraan, meski-ber 1945, di mana Komite Nasional Indonesia Pusat yang pun belum menjadi kebiasaan yang dimaksud di atas.semula membantu Presiden dalam menjalankan wewe- Kebiasaan mempersyaratkan terjadinya perulangan-nangnya berdasarkan Aturan Peralihan Pasal IV Un- perulangan. Tetapi dalam konvensi tidak harus lebihdang-Undang Dasar 1945, menjadi badan yang sederajat dulu terjadi perulangan. Uraian lebih rinci beserta con-dengan Presiden, dan sebagai tempat Menteri Negara toh-contoh mengenai hal ini akan dibahas dalam sub babbertanggung jawab. Dengan demikian, sistem pemerin- tersendiri.tahan yang semula menganut sistem presidentil (presi-dential system) berubah menjadi sistem pemerintahan 5. Traktat (Perjanjian) Sumber hukum formil yang lain dari Hukum Tataparlementer. Hal ini dapat dilihat dalam kabinet Syahrir Negara adalah traktat atau perjanjian, sepanjang traktatI, II, dan III, serta kabinet Amir Sjarifudin yang meng- atau perjanjian itu menentukan segi hukum ketata-gantikannya. negaraan yang hidup bagi negara masing-masing yang Konvensi ketatanegaraan dapat dibedakan dari terikat di dalamnya, sekalipun ia termasuk dalam bidangkebiasaan ketatanegaraan. Dalam kebiasaan terdapat un- Hukum Internasional. Bentuk traktat (treaty) tersebutsur yang menunjukkan bahwa suatu perbuatan yang tidak selalu tertulis karena kemungkinan terjadi bahwasama berulang-ulang dilakukan, yang kemudian diterima perjanjian hanya diadakan dengan pertukaran nota ataudan ditaati. Kebiasaan ketatanegaraan akan menjadi surat-surat belaka. Dalam kamus Hukum Internasional,hukum kebiasaan yang mengikat apabila ia diberi atau tidak dibedakan antara traktat dan perjanjian. Bahkan,dilengkapi dengan sanksi. Kebiasaan ketatanegaraan traktat dan perjanjian sering dikatakan mempunyai artiialah perbuatan dalam kehidupan ketatanegaraan yang yang sama saja. Akan tetapi, Bellefroid berpendapatdilakukan berulang kali, sehingga ia diterima dan ditaati bahwa kedua hal itu mempunyai arti yang berbeda.dalam praktik ketatanegaraan, walaupun ia bukan hu- Traktat adalah perjanjian yang terikat pada bentuk ter-kum. Di sinilah letak perbedaannya dengan ketentuan tentu, sedangkan perjanjian tidak selalu terikat padahukum yang sudah tidak diragukan keabsahannya. bentuk tersebut.302Kebiasaan ketatanegaraan walaupun bagaimana penting- Traktat atau perjanjian adalah perjanjian yangnya tetap merupakan kebiasaan saja. diadakan oleh dua negara atau lebih. Apabila perjanjian Sebagian kebiasaan ketatanegaraan memang dapat 302disebut sebagai konvensi ketatanegaraan. Akan tetapi, Bellefroid, Mr. J.H., Inleiding tot de rechtswetenschap in Nederland,tidak selalu konvensi ketatanegaraan merupakan kebia- (Utrecht: Dekker & van de Vegt. N.V. Nijmegen, 1948), hal. 107, “De stalen gaan ook overeenkomst aan, waarby de tractaatsvorm enkel en alleen doorsaan ketatanegaraan, sebab konvensi dapat timbul mes- nota-wiselling of door briefwisseling gesboten worden. Al worden diekipun sesuatu belum menjadi kebiasaan. Misalnya, overeenkomst doorgaans niet met de naam tractaten bestempeld toch staatn zij, van juridisch standpunt beschouwd met tractaten op een lijn”. 229 230
  • 124. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iitu diadakan oleh dua negara, ia disebut perjanjian bila- dengan saling menukarkan piagam perjanjian. 303teral. Sedangkan, apabila diadakan oleh banyak negara,ia disebut perjanjian multilateral. Dalam praktik, mana Dapat dikatakan bahwa pada tahap pertama, yaituyang disebut traktat dan mana yang dapat disebut tahap perundingan, sepenuhnya merupakan kewenangansebagai persetujuan, tidak mudah untuk dibedakan. Presiden. Dalam rangka hubungan dengan luar negeri,Keduanya sama-sama termasuk ke dalam pengertian Presiden dapat menentukan dalam hal apa saja danperjanjian yang seringkali tidak dapat dipisahkan secara kapan saja perlu diadakan perjanjian antara Republiktajam. Indonesia dengan negara lain. Dalam hal ini Dewan Dalam lapangan Hukum lnternasional, suatu pro- Perwakilan Rakyat (DPR) sama sekali tidak perlu ikutses pembuatan perjanjian sampai mengikat kedua negara campur untuk menentukan secara langsung. Akan tetapi,atau lebih, dilakukan dalam beberapa tahap, yaitu: kadang-kadang DPR dapat pula menyatakan pendapat-1) perundingan atau pembicaraan diadakan mengenai nya di muka umum mengenai hal itu. Misalnya, DPR hal-hal yang menyangkut kepentingan masing- dapat menyatakan pendapatnya bahwa hubungan antara masing negara. Pembicaraan atau perundingan terse- Republik Indonesia dengan negara lain belum waktunya but merupakan tindakan persiapan sebelum terjadi- diadakan perjanjian. Pendapat yang demikian itu dapat nya suatu traktat; muncul sebagai pendapat perorangan anggota DPR, atau2) jika para pihak telah memperoleh kata sepakat, maka pun kemudian diadopsi menjadi pendapat DPR sebagai substansi pokok yang dihasilkan dari perundingan itu institusi. Jika pendapat seperti itu timbul, tentu hal ini diparaf sebagai tanda persetujuan sementara. Dikata- dapat saja menimbulkan akibat tertentu terhadap Presi- kan sementara, karena naskah itu masih memerlukan den, setidak-tidaknya secara politik. persetujuan lebih lanjut dari lembaga perwakilan Jika diukur dengan asas kedaulatan rakyat, se- rakyat atau parlemen masing-masing negara; benarnya, tahap kedualah yang terpenting, yaitu tahap3) sesudah diperoleh persetujuan dari masing-masing penentuan kesepakatan materiel mengenai hal-hal yang negara, kemudian disusul dengan penguatan (be- diperjanjikan itu. Sebab, bagaimanapun juga, sudah se- krachtiging) oleh Kepala Negara masing-masing. harusnya rakyat mengetahui segala tindakan, langkah Sesudah keputusan dicapai, tidak mungkin lagi bagi dan kegiatan Presiden yang berhubungan dengan negara kedua pihak untuk mengadakan perubahan, karena lain. Setiap perjanjian dengan negara lain dapat beraki- perjanjian tersebut sudah mengikat kedua belah bat langsung ataupun tidak langsung terhadap kehidu- pihak;4) keputusan yang sudah disetujui dan ditandatangani oleh para pihak kemudian diumumkan. Lazimnya pe- 303 Lihat Utrecht, Pengantar dalam Hukum Indonesia, Op. Cit, hal 186, ngumuman itu dilakukan dalam suatu upacara sebagai berikut : 1. Penetapan, 2. Persetujuan masing-masing Dewan Perwa- kilan Rakyat dari pihak yang bersangkutan, 3. Ratifikasi, atau pengesahan oleh masing-masing Kepala Negara, 4. Pelantikan atau pengumuman (afkon- diging). 231 232
  • 125. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ipan rakyat banyak. Oleh karena itu, wakil-wakil rakyat lanjut apakah semua perjanjian seperti halnya denganyang ada di Dewan Perwakilan Rakyat harus mengetahui persetujuan termasuk pengertian perjanjian antarnegaraapakah suatu perjanjian akan menguntungkan rakyat (international agreement). Ismail Suny menyebutkanatau justru sebaliknya akan merugikan rakyat yang mere- bahwa hal-hal yang termasuk International Agreementka wakili kepentingannya di lembaga perwakilan rakyat. itu tidaklah memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Di samping itu, perlu dicatat pula bahwa, selain Rakyat.305merupakan sumber hukum materil, perjanjian juga di- Dalam praktek di masa pemerintahan Presidenakui sebagai sumber hukum formil dalam Hukum Tata Soekarno, Pasal 11 UUD 1945 pernah diartikan menca-Negara. Hal ini merupakan konsekuensi logis dari ada- kup pengertian perjanian internasional yang penting dannya hubungan antarnegara. Sebagai contoh, dapat dike- yang kurang penting. 306 Hal itu, misalnya tercerminmukakan adanya perjanjian dwi-kewarganegaraan yang dalam Surat Presiden kepada Ketua Dewan Perwakilandikenal pada masa Undang-Undang Dasar Sementara Rakyat Gotong Royong tanggal 22 Agustus 1960 No.28261950. Perjanjian yang mengatur persoalan dwi-kewarga- /HK/ 1960 yang membedakan dua macam perjanjiannegaraan tersebut dulu dianggap sebagai sumber hukum internasional, yaitu:formil bagi Hukum Tata Negara, karena masalah kewar- (i) perjanjian internasional yang memuat materi yangganegaraan itu merupakan salah satu bidang kajian yang penting (treaty);dianggap penting dalam Hukum Tata Negara. (ii) perjanjian internasional yang mengandung materi Selain itu, Undang-Undang Dasar 1945 sendiri yang kurang penting (agreement).tidak membedakan antara istilah perjanjian dan traktat.Pasal 11 UUD 1945 hanya menyebut istilah perjanjian Perjanjian internasional yang dapat dikatakandengan negara lain. Dalam kepustakaan, wewenang yang mempunyai kandungan materi yang penting adalahtimbul dalam hubungan dengan negara lain ini disebut perjanjian yang memuat persoalan politik dan persoalan-sebagai kekuasaan diplomatik (diplomatic power) atau persoalan yang dapat mempengaruhi kebijakan atauhubungan luar negeri (foreign Affairs).304 Dalam Pasal 11 haluan politik luar negeri negara, seperti perjanjian per-Undang-Undang Dasar 1945 tersebut tidak dirinci lebih sahabatan, persekutuan, perubahan wilayah atau pene- tapan tapal batas, dan sebagainya, yang dari segi materi-304 C.F. Strong memakai istilah diplomatic power, lihat dalam Strong, Op nya, berkenaan dengan:Cit., hal. 233; Bernard Schwartz menyebutnya foreign affairs, lihat Bernard (i) perikatan-perikatan yang sedemikian rupa sifatnya,Schwartz, American Constitutional Law, (Cambridge University Press,1955), hal. 102 dst.; Wolhoff memakai istilah “hubungan luar negeri”, lihat 305dalam Pengantar Hukum Tata Negara Republik Indonesia, (Jakarta: Timun lsmail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Op. Cit., hal. 83. 306Mas, 1960), hal. 193; lsmail Suny menggunakan istilah “kekuasaan diplo- Sebelum Perubahan Ketiga UUD 1945 pada tahun 2001, pasal ini hanyamatic”, lihat dalam Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, (Jakarta: Nilam, 1965), berisi 1 butir ketentuan, yaitu “Presiden dengan persetujuan DPR menyata-hal. 34, 83 dan 125; Sementara itu, Wirjono Prodjodikoro memakai istilah kan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan Negara lain”.“hubungan luar negeri”, lihat dalam Azas-Azas Hukum Tata Negara di Ketentuan tersebut sekarang mempunyai rumusan Pasal 11 ayat (1) yangIndonesia, (Jakarta: Dian Rakyat, 1974), hal. 67. baru dengan ditambah ayat (2) dan ayat (3). 233 234
  • 126. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I sehingga mempengaruhi haluan politik luar negeri bulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan negara; dan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/(ii) persoalan-persoalan yang menurut Undang-Undang atau mengharuskan perubahan atau pembentukan un- Dasar 1945 atau menurut sistem peraturan perun- dang-undang harus dengan persetujuan DPR”. Dalam dang-undangan negara kita hanya diatur dapat Pasal 9 ayat (2) UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjan- dengan Undang-undang, seperti soal kewarganega- jian Internasional,308 diatur bahwa pengesahan perjanji- raan. an internasional oleh Pemerintah dilakukan dengan undang-undang atau dengan keputusan presiden.309 Apabila materi perjanjian dengan negara lain itu Menurut ketentuan Pasal 10 UU No. 24 Tahunberkenaan dengan kedua hal tersebut, maka perjanjian 2000, pengesahan perjanjian internasional dilakukanitu dapat dikatakan penting. Akan tetapi, jika perjanjian dengan undang-undang apabila berkenaan dengan:itu berkenaan dengan hal-hal di luar itu, maka dapat di- a. masalah politik, perdamaian, pertahanan, dan ke-anggap sebagai perjanjian internasional yang kurang amanan negara;penting. b. perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah ne- Namun, oleh karena materi dari suatu perjanjian gara Republik Indonesia;internasional (internasional agreement) itu kadang- c. kedaulatan atau hak berdaulat negara; d. hak asasi manusia dan lingkungan hidup;kadang sangat berkaitan dengan kepentingan atau me- e. pembentukan kaidah hukum baru;nyangkut hajat hidup rakyat banyak, maka hal-hal yang f. pinjaman dan/atau hibah luar negeri.demikian itu dianggap memang sudah seharusnya me-merlukan persetujuan DPR. Misalnya, persetujuan inter- Kemudian, berdasarkan pada ketentuan Pasal 11nasional yang berkenaan dengan pinjaman luar negeri UU No. 24 Tahun 2000 tersebut, pengesahan perjanjianyang berjangka panjang, atau bantuan pinjaman dari internasional yang materinya tidak termasuk materinegara kita kepada negara lain atau suatu organisasi di seperti yang dimaksud di atas, cukup dilakukan denganluar negeri. Kedua-duanya menyangkut keuangan nega- keputusan presiden.ra, yang pada akhirnya membebani seluruh rakyat. Un-tuk itu, hal-hal demikian harus mendapat persetujuan C. Konvensi Ketatanegaraandari DPR. 1. Hakikat Konvensi Ketatanegaraan Oleh karena itu, Pasal 11 ayat (1) dan ayat (2) UUD Menurut pendapat Albert Venn Dicey (1835-1922)1945 307 menentukan bahwa ”Presiden dengan persetu- dalam bukunya “Introduction to the Study of the Law ofjuan DPR menyatakan perang, membuat perdamaian,dan perjanjian dengan negara lain”; ”Presiden dalam 308 Indonesia, Undang-undang Tentang Perjanjian Internasional, UU No. 24membuat perjanjian internasional lainnya yang menim- Tahun 2000, LN No. 185 Tahun 2000, TLN No. 4012. 309 Pengesahan dengan undang-undang memerlukan persetujuan Dewan Per- wakilan Rakyat. Pengesahan dengan Keputusan Presiden selanjutnya diberi-307 Merupakan hasil amandemen ketiga UUD 1945 pada tahun 2001. tahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. 235 236
  • 127. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ithe Constitution”, kita harus membedakan antara (i) the ngan kebiasaan atau kebiasaan ketatanegaraan, padahallaw of the constitution, dan (ii) the conventions of the sebenarnya berbeda. Kebiasaan mempersyaratkan pe-constitution, 310 yang keduanya sama-sama sebagai dua ngulangan, sedangkan konvensi tidak. Dalam praktik,maxim yang penting dalam ilmu hukum tata negara.311 konvensi juga dianggap sebagai salah satu cara untukTermasuk ke dalam pengertian the laws of the consti- mengubah apa yang tertulis dalam teks konstitusi, sesuaitution itu adalah segala ketentuan peraturan perundang- dengan kebutuhan yang baik untuk memastikan beker-undangan yang berlaku mengikat, yang dapat dipaksa- janya norma konstitusi dalam praktik. K.C. Whearekan dan diakui berlakunya oleh badan-badan peradilan dalam bukunya “Modern Constitutions”, misalnya, ada-(which are enforced or recognized by the court), yaitu lah salah seorang sarjana yang menganggapnya demi-(a) statutes, atau undang-undang, (b) norma-norma kian. Menurut K.C. Wheare:yang berasal dari custom atau adat kebiasaan, tradisi “Many important changes in the working of aatau prinsip-prinsip yang diciptakan oleh hakim (judge- constitution occur without any alteration in themade maxims) yang biasa dikenal sebagai common laws. rules which regulate a government, whether theySedangkan, norma-norma hukum lain selain hal tersebut strictly legal or rules of custom and convention”.313di atas, dikategorikan oleh A.V. Dicey sebagai the con-ventions of the constitution atau konvensi ketatanega- Banyak perubahan yang terjadi dalam rangkaraan. pelaksanaan undang-undang dasar tanpa mengubah Konvensi ketatanegaraan atau constitutional secara mutlak bunyi teks hukum ketentuan yang menga-convention merupakan peristilahan yang lazim disebut tur suatu pemerintahan, melainkan terjadi begitu sajadalam pembicaraan mengenai masalah-masalah praktik melalui kebiasaan dan konvensi (rules of custom andketatanegaraan dan dalam ilmu hukum tata negara convention). K.C. Wheare bahkan menguraikan lebih(constitutional law).312 Kadang-kadang, istilah konvensi lanjut mengenai perubahan-perubahan konstitusi yangatau konvensi ketatanegaraan itu dianggap identik de- dapat terjadi melalui (i) perubahan hukum dalam arti yang strict, yaitu perubahan melalui amandemen formal; (ii) perubahan melalui penafsiran yudisial atas teks310 Lihat Albert Venn Dicey, Introduction to the Study of the Law of the konstitusi, yaitu melalui proses peradilan tata negaraConstitution, 10th edition, (London: Macmillan, 1959). Buku ini sudah (constitutional adjudication); dan (iii) perubahan mela-tergolong buku klasik (classical work of Dicey), tetapi sampai sekarang tetapdianggap sebagai bacaan umum di bidang hukum tata negara. lui kebiasaan dan konvensi. 314 Artinya, konvensi juga311 Bandingkan dengan Michael T. Molan yang menggunakan istilah legal dapat dianggap sebagai salah satu metode perubahanrules of the constitution untuk pengertian Dicey mengenai the law of the konstitusi.Constitution, dan non-legal rules of the constitution untuk istilah the conven-tions of the constitution. Lihat Michael T. Molan, Textbook on ConstitutionalLaw: The Machinery of Government, 4th edition, (Old Bailey Prees, 2003), 313hal. 21-22. Wheare, Op Cit.,. Bandingkan dengan terjemahan Muhammad Hardani,312 Constitutional Convention di dalam Oxford Dictionary Law diartikan Konstitusi-Konstitusi Modern, (Surabaya: Pustaka Eureka, 2003). Lihat jugasebagai “Practices relating to the exercise of their functions by the crown, Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, (Jakarta: Aksara Baru, 1986),the government, Parliament, and the judiciary that are not legally enfor- hal. 31. 314ceable but are commonly followed as if they were”. Ibid. 237 238
  • 128. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Secara umum, konvensi sering diartikan sebagai Untuk memahami lebih tepat mengenai konvensiunwritten laws, tetapi kadang-kadang dibedakan dan itu, kita dapat pula menghubungkannya denganbahkan tidak dianggap sebagai hukum sama sekali. Di pengertian yang berlaku dalam sosiologi hukum danInggris, unwritten laws biasa diidentikkan dengan antropologi hukum. Dalam kaitannya dengan daya ikatpengertian common law. Sering juga unwritten laws itu norma, biasa dibedakan antara pengertian (i) cara (usa-sendiri diidentikkan pula dengan customs atau adat ges), (ii) kebiasaan (folkways), (iii) tata laku (mores),kebiasaan atau adat istiadat. Semua ini berpotensi dan (iv) adat istiadat (customs).317 Dalam konteks yangmenimbulkan kebingungan jika dikaitkan dengan pe- demikian, maka yang kita maksudkan dengan konvensingertian hukum kebiasaan atau customary laws yang ketatanegaraan (the conventions of the constitution) itutidak saja merupakan hukum dalam pengertian yang sendiri tidak lain adalah praktik-praktik ketatanegaraanmutlak (strict sense) tetapi juga memerlukan immemo- yang berisi salah satu dari keempat jenis norma, yaiturial antiquity untuk pemberlakuannya. Sedangkan, usages (cara), folkways (kebiasaan), mores (pola kelaku-constitutional convention sama sekali tidak membutuh- an), atau customs (adat istiadat) tersebut, yang terang-kan immemorial antiquity semacam itu.315 kum dalam istilah constitutional usages, dan constitu- Perkataan convention sering digunakan oleh para tional practices, serta constitutional customs atau kebia-ahli hukum tata negara atau constitutional lawyers saan ketatanegaraan.untuk menunjuk kepada pengertian rules of political Konvensi-konvensi ketatanegaraan, tidak sajapractice atau norma yang timbul dalam praktik politik dijumpai di negara-negara yang tidak mengenal doku-yang juga dianggap berlaku mengikat oleh pihak-pihak men konstitusi tertulis, tetapi juga di kebanyakan nega-yang terkait dengannnya, terutama oleh para penye- ra-negara dengan konstitusi tertulis. Di semua negaralenggara negara. Namun, norma praktik itu sendiri, kare- anggota Persemakmuran (Commenwealth) seperti Aus-na tidak didasarkan atas ketentuan yang bersifat tertulis, tralia, 318 Amerika Serikat, dan sebagainya. Konvensi-dianggap tidak mengikat para hakim, jika kepada mereka konvensi ketatanegaraan itu diakui sebagai sumberdiajukan perkara oleh pihak-pihak yang berkepentingan hukum yang penting dalam praktik. Misalnya, tata carayang menggugat atau melawan praktik-praktik politik pemilihan presiden dan tata cara penentuan anggotayang tidak tertulis itu. O. Hood Phillips, Paul Jackson, kabinet pemerintahan Amerika Serikat sebagian terbesardan Patricia Leopold berpendapat bahwa: diatur menurut kebiasaan ketatanegaraan (constitutional “The lack of judicial enforcement distinguishes conven- conventions), bukan atas dasar peraturan yang bersifat tions from laws in the strict sense. This is an important tertulis.319 Begitu juga di Indonesia, banyak sekali usages formal distinction for the lawyer, though the politician dan practices dalam penyelenggaraan negara yang tidak may not be so interested in the distinction”.316 317 Soerjono Soekanto, Sosiologi Suatu Pengantar, (Jakarta: Yayasan Penerbit UI, 1975), hal. 75. 318 Mengenai konvensi ketatanegaraan di Australia, baca misalnya George Winterton, The Executive and the Governor General, 1983.315 319 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 136. W.B. Munro, The Government of the United States, 4th edition, 1936, hal.316 Ibid., hal. 24. 80-83. 239 240
  • 129. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ididasarkan atas aturan tertulis, melainkan hanya di- pun konstitusinya dikatakan tidak tertulis seperti Inggrisdasarkan atas kebiasaan-kebiasaan yang diwarisi dari dan Israel, tetap dianggap memiliki konstitusi dan dise-masa lalu. Misalnya, adanya Pidato Kenegaraan Presiden but sebagai constitutional state. Demikian pula konvensipada setiap tanggal 16 Agustus di depan Rapat Paripurna yang tidak mutlak harus bersifat tidak tertulis, sehinggaDPR-RI dapat juga dikatakan sebagai konvensi ketata- perbedaan antara the laws of the constitution dan thenegaraan. conventions of the constitution tidak dapat dibedakan Akan tetapi, sifat konvensi yang tertulis atau tidak dari sekedar sifatnya yang tertulis atau yang tidaktertulis itu sendiri sebenarnya tidaklah mutlak. Kadang- tertulis. Hal yang terpenting adalah bahwa yang pertamakadang, konvensi ketatanegaraan dapat juga dituangkan dapat dipaksakan dan diakui berlakunya di pengadilandalam bentuk tulisan tertentu, meskipun ia tetap dapat dan oleh pengadilan, sedangkan yang kedua (convention)disebut sebagai konvensi ketatanegaraan atau consti- tidak dapat dipaksakan di pengadilan dan olehtutional convention. Ismail Suny, misalnya, termasuk pengadilan.322guru besar hukum tata negara yang berpendapat demiki- Namun, meskipun tidak dapat dipaksakan berlaku-an. Menurutnya, “konvensi tidak perlu selalu merupa- nya, peranan the conventions of the constitution dalamkan ketentuan yang tidak tertulis, yang timbul dari praktik ketatanegaraan di semua negara konstitusionalpersetujuan (agreement) boleh saja berbentuk tertu- (constitutional state) dapat dikatakan sangat penting.lis”.320 Sebagai salah satu contoh, misalnya, jika Presiden Demikian pula di Inggris yang memang dikenal tidakmengadakan persetujuan dengan pimpinan parlemen memiliki naskah konstitusi yang tertulis dan menganutmengenai sesuatu agenda persidangan parlemen, dan tradisi common law, norma-norma hukum kebiasaanpersetujuan itu dituangkan secara tertulis dalam bentuk justru lebih menonjol peranannya. Bahkan, menurutexpress agreement, maka hal itu dapat menjadi konvensi Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopolddalam bentuk yang tertulis. Misalnya, persetujuan antara ditegaskan:Wakil Presiden Mohammad Hatta dan Badan Pekerja ”Not only do the British have no written constitution,Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) pada tanggal 16 but they have been reluctant to stereotype their rules ofOktober 1945 atas Maklumat Pemerintah bertanggal 14 government in the form of statutes. Many importantNovember 1945 juga ditandatangani dalam bentuk ter- political developments have been effected since 1688 without recourse to legal forms at all”.323tulis. Oleh karena itu, banyak sarjana yang berpendapat Konvensi ketatanegaraanlah yang mendeskripsikanbahwa pengertian written versus unwritten atau docu- dan menjelaskan bagaimana konstitusi dijalankan,mentary versus non-documentary dalam hukum konsti- tumbuh, dan berkembang. Fungsi utamanya adalah me-tusi (constitutional law) sebenarnya tidaklah mutlak ngadaptasikan struktur kepada fungsinya. Dengan begi-sifatnya. 321 Di negara mana saja di seluruh dunia, meski- tulah kerajaan Inggris yang kuat pada tahun 1688320 Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Op Cit., hal. 41.321 322 Lihat misalnya G.S. Diponolo, Ilmu Negara, jilid 2, (Jakarta: Balai Bandingkan dengan Kusnardi dan Saragih, Op. Cit.. 323Pustaka, 1975), hal. 173-174, dan Kusnardi dan Saragih, Op Cit. Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 25. 241 242
  • 130. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I(strong monarchy) diubah menjadi kerajaan yang vensi ketatanegaraan atau constitutional conventiondibatasi (limited monarchy) dengan sistem pemerinta- dalam studi ilmu hukum tata negara.han yang bertanggung jawab kepada parlemen (respon- Oleh karena kompleksitas pengertian konvensisible parliamentary government). yang demikian, dalam bukunya “Constitutional and Oleh karena itu, studi mengenai konvensi Administrative Law”, O. Hood Phillips, Paul Jackson,ketatanegaraan sangat penting untuk mengetahui beker- dan Patricia Leopold merumuskan definisi constitutionaljanya konstitusi yang tertulis dalam praktik. Meskipun convention sebagai “rules of political practice which aresejak lama konvensi ketatanegaraan sudah menjadi per- regarded as binding by those to whom they apply, buthatian para ahli sejak abad ke-19, seperti E.A. Freeman which are not laws as they are not enforced by thedalam bukunya “Growth of the English Constitution” courts or the Houses of Parliament”. Dengan rumusan(1872), 324 tetapi pentingnya konvensi itu baik dalam definisi tentang konvensi yang demikian, konvensirangka pemahaman terhadap konstitusi maupun untuk ketatanegaraan jelas berbeda dengan kebiasaan, daripenerapan konstitusi dalam praktik, dapat dikatakan aturan yang berlaku di lingkungan parlemen, prosedur-baru berkembang sejak prakarsa A.V. Dicey yang mene- prosedur beracara di pengadilan, ataupun dengan normakankan pentingnya konvensi ketatanegaraan di dalam aturan yang bersifat non-hukum, seperti etik, dan lainbukunya “An Introduction to the Study of the Law of the sebagainya. Untuk lebih jelasnya, konsepsi mengenaiConstitution” yang pertama kali terbit pada tahun konvensi ketatanegaraan, dapat dibedakan dari kelima1885.325 Albert Venn Dicey, namanya biasa disingkat A.V. hal di bawah ini, yaitu:326Dicey atau Dicey, menekan pembedaan antara hukum (i) Praktik, penerapan, kebiasaan, atau fakta-faktakonstitusi (laws of the constitution) dan kebiasaan kon- (mere practice, usage, habit or fact) yang tidakstitusi (the conventions of the constitution), bukan untuk dianggap bersifat kewajiban (obligatory), sepertimaksud mengeluarkan yang kedua dari perhatian para keberadaan partai politik (fakta) atau kebiasaan-mahasiswa hukum. Sebaliknya, Dicey membedakan kebiasaan seperti kebiasaan Presiden menerimakeduanya untuk meyakinkan para mahasiswa agar tidak tamu umum pada hari Raya Iedul Fitri dan Iedulmengabaikan pentingnya penyelidikan mengenai kon- Adha, ataupun kebiasaan tabur bunga dan re- nungan suci pada tanggal 17 Agustus malam di makam pahlawan Kalibata.324 O. Hood Phillips, Constitutional Conventions: Dicey’s Predecessors, 29, (ii) Norma-norma aturan yang tidak bersifat politikM.L.R, 1966, hal. 137.325 (non-political rules), seperti rules of conduct atau Dicey, Op Cit.. Lihat juga R.A. Casgrove, The Rule of Law, Albert Venn kode etik yang tidak berkaitan dengan persoalanDicey, Victorian Jurist, 1981, hal. 87-90; Sir Ivor Jennings, The Law and theConstitution, 5th edition; Cabinet Government, 3rd edition; Parliament, 2nd pemerintahan, ataupun hal-hal yang berhubunganedition; K.C. Wheare, Modern Constitutions, 1951 (lihat juga terjemahannya dengan sopan santun tata upacara kerajaan yangdalam bahasa Indonesia oleh Muhammad Hardani, Konstitusi-Konstitusi tidak memiliki constitutional significance samaModern, Pustaka Eureka, Surabaya, 2003), The Constitutional Structure of sekali untuk dipermasalahkan.the Commonwealth, 1960; O. Hood Phillips, Constitutional Conventions: AConventional Reply, 1964; serta Geoffrey Marshall, Constitutional 326Conventions, 1984. Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 136-138. 243 244
  • 131. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I(iii) Judicial rules of practice seperti kebiasaan hakim (v) Rules enforced by the Houses of Parliament mela- dalam memeriksa dan memutus dengan mengikuti lui para pejabatnya, seperti Ketua Parlemen menu- rules of precedent dari contoh-contoh perkara rut peraturan tata tertib parlemen yang bersangku- serupa yang pernah diputus sebelumnya. Dalam tan. Sebagian dari the law and custom of Parlia- praktik di Inggris misalnya, hal ini sama sekali ment dapat disebut termasuk ke dalam pengertian tidak ada aturan tertulisnya melainkan tumbuh the common law dalam arti yang luas. Oleh karena sendiri dalam praktik. Itu sebabnya, seperti dalam itu, sering dipahami secara tumpang tindih dengan kasus R. vs Knuller Ltd (Publishing, Printing and pengertian konvensi. Memang ada juga praktik- Promotions), House of Lords tidak merasa terikat praktik penyelenggaraan kegiatan parlemen yang dengan keputusan yang dibuatnya sendiri pada menciptakan konvensi (constitute conventions), masa sebelumnya. seperti perlindungan atau pemberian kesempatan(iv) Rules enforced by the courts, yaitu peraturan khusus kepada kelompok minoritas dalam perde- perundang-undangan yang diterapkan atau di- batan ataupun dalam rangka komposisi penyusu- tegakkan oleh pengadilan, baik dalam bidang nan anggota komisi-komisi tertentu. Peraturan perdata, pidana, tata usaha negara, ataupun tata Tata Terbit (Standing Orders) kadang-kadang juga negara. Sambil mengakui ada-nya perbedaan disebut sebagai constitutional conventions, tetapi formal antara laws dan conventions, Sir Ivor jika ditelaah lebih seksama, peraturan tata tertib Jennis cenderung pada pendapat bahwa perbedaan atau Standing Order itu sendiri terdiri atas norma keduanya tidaklah bersifat substantif. yang (i) sebagian dapat disebut sebagai hukum Perbedaannya itu mungkin tidak penting bagi (law), (ii) sebagian merupakan mere practice, dan ilmuwan politik, tetapi sangat penting bagi ahli (iii) barulah sebagian kecil lainnya dapat disebut hukum. Bahkan, pembedaan itu sendiri dikritik conventions. oleh Mitchell, mengingat there may be laws with no judicial sanction. 327 Menurutnya ada juga Di samping itu, menurut Hood Phillips, Paul hukum yang tidak disertai ketentuan mengenai Jackson, dan Patricia Leopold, “It is also useful to dis- sanksi peradilan. Memang benar, seperti tinguish ‘conventions’ from such distinct, if allied con- dikemukakan oleh Sir Ivor Jennings, ada undang- cepts as ‘traditions’, ‘principles’ and ‘doctrines’”.329 Kegu- undang misalnya di bidang pidana yang tidak dapat naan konvensi dapat dilihat juga untuk memberikan arti diterapkan untuk badan-badan pemerintahan, kepada tradisi, prinsip-prinsip, atau nilai-nilai. Misalnya, tetapi dapat diterapkan terhadap orang perorang Sir John Donaldson mengaitkan hubungan antara par- yang menduduki jabatan dalam badan pemerin- lemen dan pengadilan dengan istilah konvensi, yaitu tahan itu.328 dengan menyatakan: “Although the United Kingdom has no written con- stitution, it is a constituional convention of the highest327 J.D.B. Mitchell, Constitutional Law, 2nd edition, 1968, hal. 34-39.328 Raleigh vs Goschen, 1893, 1 Ch. 73 dalam Phillips, Jackson, and 329Leopold, op. cit., hal. 137. Geoffrey Marshall, Constitutional Conventions, 1984, hal. 3. 245 246
  • 132. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I importance that the legislature and the judiciary are those exercising the rights or wielding the powers separate and independent of one another, subject to legally conferred, defined, or permitted”.333 certain ultimate rights of Parliament over the judica- ture”.330 Tidak ada peraturan, apalagi undang-undang dasar sebagai hukum yang tertinggi yang bersifat garis besar, Independensi peradilan (the independence of the yang secara mendetil menentukan cara norma-normajudiciary) dapat dipandang sebagai a principle of the dasarnya dilaksanakan dalam praktik. Selalu diperlukanConstitution sejak tahun 1668, yang tercermin dalam peraturan pelaksanaan atau norma-norma lain yang ber-ketentuan undang-undang (statutory provisions) yang sifat tidak tertulis yang memungkinkan peraturan yangberisi jaminan atas masa jabatan para hakim (judicial bersangkutan dijalankan dengan sebaik-baiknya. Setiapsecurity of tenure).331 tingkatan peraturan yang lebih rendah pada pokoknya Konvensi itu sendiri, menurut Michael Allen dan merupakan peraturan yang bersifat lebih rinci dalamBrian Thompson, dapat ditemukan dalam semua un- rangka melaksanakan peraturan yang lebih tinggi. Olehdang-undang dasar yang dibentuk (established consti- karena itu, pelaksanaan setiap peraturan umum, memer-tutions), termasuk bahkan dalam konstitusi yang baru lukan penafsiran yang mengelaborasikan atau merinciterbentuk sekalipun. Menurut kedua sarjana ini, penting- pengertian-pengertian normatifnya sehingga dapat dilak-nya konvensi itu disebabkan oleh kenyataan bahwa tidak sanakan dengan sebaik-baiknya.ada peraturan umum yang bersifat self-applying, me- Proses penafsiran semacam itu dapat dilakukan,lainkan harus diterapkan menurut syarat-syarat aturan melalui pembentukan peraturan yang lebih rendah, me-tambahan tertentu (no general rules of law is self- lalui proses peradilan yang akan menerapkan norma-applying, but must be applied according to the terms of norma hukum yang bersifat umum itu dalam kasus-additional rules). 332 Dikatakan lebih lanjut oleh Allen kasus perkara hukum yang konkrit, ataupun melalui kon-dan Thompson: vensi ketatanegaraan tertentu. Hal yang terakhir ini “These additional rules may be concerned with the sangat penting, karena selain melalui proses pembentu- interpretation of the general rule, or with the exact cir- kan peraturan yang lebih rendah dan mekanisme pera- cumstances in which it should apply, about wither of dilan, dalam praktik, selalu terdapat ruang yang sangat which uncertainty may exist, and the greater the gene- rality the greater will the uncertainty tend to be. Many luas dan terbuka untuk munculnya significant degree of constitutions include a large number of additional legal discretion Adanya ruang bagi discretionary power ini rules to clarify the meaning and application of their tentu saja di satu pihak dapat dikatakan sangat berguna, main provisions, but in a changing world it is rarely tetapi di lain pihak dapat pula disalahgunakan oleh pihak possible to eradicate or prevent all doubts on these yang berkuasa, semata-mata untuk kepentingan ke- points by enactment or even by adjudication. The result kuasaan itu sendiri. often is to leave a significant degree of discretion to330 Lihat kasus R. vs H.M. Treasury, ex p. Smedley, 1985, Q.B. 657, 666.331 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 138.332 333 Allen and Thompson, Op. Cit., hal. 242. Ibid. 247 248
  • 133. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I2. Pengakuan Hakim terhadap Konvensi bahwa konvensi itu tidak memiliki kualitas kualifikasi (Judicial Recognition) yang sama dengan hukum dalam arti yang sebenarnya. Seperti dikemukakan di atas, para hakim tidak Kemudian yang dapat juga dipastikan ialah bahwaterikat atau tidak ada keharusan bagi pengadilan untuk konvensi itu tidak dapat ditegakkan oleh pengadilan danmenerapkan konvensi dalam memutus sesuatu perkara. pelanggaran terhadapnya tidak dapat dikenakan sanksiSebab, pada pokoknya, konvensi itu sendiri tidak dapat oleh hakim. Meskipun demikian, tentu tidak berartidipersamakan atau bukanlah hukum (law) dalam arti bahwa pengadilan tidak mengakui sama sekali keberada-yang sebenarnya. Itu sebabnya, dalam artikelnya ber- an konvensi sebagai sumber hukum. Setiap konvensijudul “Laws and Conventions Distinguished” (1975), tetap dapat dijadikan pegangan yang dipercaya bagiC.R. Munro menyatakan: hakim sebagai alat bantu untuk menafsirkan peraturan “The validity of conventions cannot be the subject of the tertulis yang berlaku. Konvensi ketatanegaraan (constitu- proceedings in a court of law. Reparation for breach of tional conventions) juga dapat dijadikan alat untuk justi- such rules will not be effected by any legal sanction. fikasi sikap pengadilan yang mengambil jarak dari ke- There are no cases which contradict these propositions. putusan-keputusan tata usaha negara di bidang-bidang In fact, the idea of a court enforcing a mere convention yang pengadilan sendiri menganggap dirinya tidak is so strange that the question hardly arises”.334 terlibat atau tidak boleh dilibatkan. Di Inggris, dapat dikemukakan beberapa contoh Dalam bukunya yang lain, dinyatakan pula oleh mengenai adanya pengakuan pengadilan terhadapC.R. Munro, “In a legal system, a certain number of konvensi ketatanegaraan (constitutional conventions).sources are recognized as law-constitutive. So there are Misalnya, House of Lords menjadikan pertanggung-rules specifying what counts as law (or what, by impli- jawaban Menteri Dalam Negeri kepada parlemen sebagaication, does not)”.335 Di Inggris, menurutnya: “The courts accept as law only legislation made or salah satu alasan untuk memutus dalam perkara authorised by Parliament and the body of rules evolved Liversidge vs Anderson (1942).337 Demikian pula dalam by the courts called common law. There are formal perkara Padfield vs Minister of Agriculture, Fisheries signs, such as the words of enactment used for Acts of and Food (1968), di mana konvensi mengenai pertang- Parliament, denoting that rules have passed a test for gungjawaban menteri juga dijadikan pertimbangan. being laws”.336 Begitu pula dalam kasus Air Canada vs Secretary of State for Trade (1983),338 tercantum beberapa konvensi Penting untuk ditegaskan di sini, bukanlah bahwa sebagai referensi yang melarang Menteri yang berasalstatus konvensi itu berada di luar kategori hukum, tetapi dari satu partai politik untuk mendapatkan akses kepada dokumen-dokumen dari menteri pendahulunya yang berasal dari partai politik yang lain tanpa persetujuan334 C.R. Munro, “Laws and Conventions Distinguished”, 91 Law Q Review, 337218, 1975, hal. 228. Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 139.335 C.R. Munro, Studies in Constitutional Law, 2nd edition, 1999, hal. 69-71. 338 Lihat Lord Hunt of Tanworth, “Access to A Previous Government’s336 Ibid. Papers”, P.L. 1982, hal. 514. 249 250
  • 134. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Idari pejabat terdahulu (without the agreement of the politik, meskipun pelanggaran terhadap konvensi ketata-previous administration). negaraan dapat juga disebut sebagai sesuatu yang tidak Di Mahkamah Agung Kanada, baik soal eksistensi konstitusional atau inkonstitutional. Mahkamah Agungmaupun isi konvensi, juga pernah menjadi perkara yang Kanada juga menerima kriteria yang diajukan oleh Sirmenyebabkan Mahkamah Agung terlibat dalam pem- Ivor Jennings tentang konvensi ketatanegaraan (consti-bahasan mengenai the general nature of constitutional tutional conventions).conventions. Berkenaan dengan hal itu, mayoritas para Konvensi diakui tidak saja oleh para politisi, tetapihakim Mahkamah Agung Kanada berpendirian bahwa a juga oleh masyarakat luas pada umumnya. Pada umum-constitutional convention cannot crystallise into law. nya para sarjana mengakui bahwa konvensi itu merupa-Menurut mereka: kan norma aturan yang mengikat untuk umum. Seperti “No instance of an explicit recognition of a convention misalnya oleh G. Marshall dikatakan: as having matured into a rule of law was produced. The “on the obligatory nature of the conventions dis- very nature of a convention, as political in inception tinguishes between ‘positive morality’ (subjective test) and as depending on a persistent course of political and ‘critical morality’ (objective test), preferring the recognition by those for whose benefit and to whose latter but not stating definitely whose opinion is to be detriment (if any) the convention developed over a taken”.340 considerable period of time, is inconsistent with its legal enforcement.... The attempted assimilation of the Oleh karena itu, legislasi perundang-undangan growth of a convention to the growth of the common dapat pula mengakui atau menyerap isinya sebagaimana law is misconceived. The latter is the product of judicial mestinya (Legislation may recognize or presuppose effort, based on justifiable issues which attained legal formulation and are subject to modification and even conventions). Konvensi ketatanegaraan dapat diformula- reversal by the courts which gave them their birth.... No sikan ke dalam rumusan undang-undang, atau bahkan ke such parental role is played by the courts with respect dalam rumusan undang-undang dasar. to conventions...”.339 Misalnya, the Statute of Westminster tahun 1931 telah dimuat dalam berbagai konstitusi negara-negara Konvensi diakui eksistensinya, tetapi jika ada anggota Persemakmuran atau Commonwealth, 341 baikperaturan perundang-undangan tertulis, dan terdapat dengan efek penerapannya di pengadilan ataupun tidakpertentangan antara konvensi dimaksud dengan pera- (with or without justiciable effect).342 Selain itu, kedudu-turan perundang-undangan, maka pengadilan harus kan konvensi ketatanegaraan Inggris juga terdapat dalammenerapkan peraturan perundang-undangan tertulis diatas konvensi. Oleh karena itu, konvensi tidak dapat di- 340terapkan secara mandiri, atau bahkan sering dikatakan 341 Marshall, Op. Cit., catatan 18, hal. 11-12. Ulasan dan ringkasan atas “Statute of Westminster” ini dapat dibacabahwa konvensi itu memang tidak dapat ditegakkan atau dalam D.G. Cracknell, Cracknell’s Statutes: Constitutional and Adminis-diterapkan oleh pengadilan. Sanksi konvensi itu bersifat trative Law, 3rd edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 18-19. 342 Lihat de Smith, The New Commonwealth and its Constitution, 1964, hal. 51-52, dan 88-90; juga C. Samford and D. Wood, “Codification of Consti-339 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 140. tutional Conventions in Australia”, 1978, P.L. 231. 251 252
  • 135. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IKonstitusi Nigeria. Konvensi dimaksud sama sekali tidak any given moment of our lifetime, there may be onediadopsi secara expresis verbis dalam Konstitusi. Akan pratice called ‘Constitutional’ which is falling into de-tetapi, dalam praktik, konvensi ketatanegaraan Inggris suetude and the may be another practice which isbiasa digunakan dalam rangka membantu para hakim creeping into use but which is not yet called ‘con- stitutional”.344menafsirkan Konstitusi Nigeria tersebut.343 Hukum konstitusi, bagaimanapun juga, dapat 3. Fungsi Konvensi Ketatanegaraanberdiri sendiri sebagai hukum, meskipun normanya yang Konvensi ketatanegaraan (constitutional conven-karena sifatnya yang statis dapat tertinggal dalam per- tion) merupakan aturan politik (rules of political beha-kembangan zaman. Sedangkan, konvensi dapat berkem- viour) yang penting untuk kelancaran bekerjanya kon-bang dinamis, tetapi akan kehilangan arti jika tidak stitusi. Pentingnya konvensi ini, tidak saja berlaku dididukung oleh legal context. Setiap konvensi ketata- Inggris, tetapi juga di semua negara yang mengenalnegaraan (constitutional conventions) pastilah terkait undang-undang dasar tertulis. Seperti dikatakan oleherat dengan satu atau beberapa norma hukum tertentu. K.C. Wheare:345Konvensi membentuk sistem kabinet, misalnya, didasar-kan atas anggapan bahwa aturan hukum yang terkait “in all countries, usage and convention are impor-dengan hal itu sebagai kekuasaan prerogatif Raja atau tant and... in many countries which have Con-Ratu (the Queen’s royal prerogative), kewenangan stitutions usage and convention play as importantmenteri, konstitusi pemerintahan departemen (the con- a part as they do in England”.stitution of government departments), dan komposisikeanggotaan parlemen. Artinya, terdapat beberapa lapi- Konvensi memfasilitasi evolusi dan perubahansan peraturan perundang-undangan, konvensi, dan dalam diri konstitusi itu sendiri, sementara bentukfakta-fakta atau praktik politik (political practices) hukumnya tetap tidak berubah (Conventions facilitatedalam setiap tingkatan organisasi pemerintahan, terma-suk undang-undang yang mengakui keberadaan konven-si. Sementara itu, konvensi ketatanegaraan itu sendirijuga mengalami proses pertumbuhan dan transformasi. 344 H.C. Deb., vol. 261, ser. 5, col. 515, 1932, dalam O. Hood Phillips, PaulSeperti dikatakan oleh Baldwin: Jackson, and Patricia Leopold, Op. Cit., hal. 141. “The historian can probably tell you perfectly clearly 345 K.C. Wheare, Modern Constitutions, Oxford University Press, 1966, hal. what the constitutional practice of the country was at 122. Bandingkan dengan terjemahan Muhammad Hardani, Konstitusi- any given period in the past, but it would be very Konstitusi Modern, Pustaka Eureka, Surabaya, 2003, hal. 204. Perkataan difficult for a living writer to tell you at any given usage and convention diterjemahkan secara tidak tepat oleh Muhammad Hardani dengan kebiasaan dan tradisi. Convention atau konvensi tidak sama period in his lifetime what the constitution of the coun- dengan tradisi yang mempersyaratkan sifat immemorial dan sifat berulang- try is in all respects, and for this reason, that at almost ulang. Oleh karena itu, saya menganjurkan sebaiknya convention itu diter- jemahkan dengan memakai istilah aslinya saja yang memang sudah lazim343 K.J. Keith, “The Courts and the Conventions of the Constitution”, 1967, dipakai dalam ilmu hukum tata negara, yaitu konvensi atau lebih tepatnya16 I.C.L.Q. 542. konvensi ketatanegaraan. 253 254
  • 136. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ievolution and change within the constitution while the putusan atas perkara konstitusi yang diajukan kepada-legal form remain unchanged).346 nya. Konvensi dapat dipakai sebagai alat penunjang pe- Dalam praktik, konvensi ketatanegaraan dikem- nafsiran terhadap peraturan tertulis atau untuk men-bangkan untuk keperluan mengatur kewenangan diskresi dukung keputusan-keputusan hakim (an aid to statutoryyang bersifat terbuka. Jika kewenangan yang bersifat interpretation or to support judicial decisions).349terbuka tidak diatur, kebijakan kenegaraan (state policy)akan ditetapkan berdasarkan discretionary power yang 4. Beberapa Contoh Konvensi di Indonesiasangat mungkin tidak terkendali. Hal demikian tentu Dalam pelaksanaan undang-undang dasar, banyakakan rawan terhadap penyalahgunaan semata-mata perubahan yang terjadi terhadap norma yang terkandunguntuk kepentingan kekuasaan itu sendiri. Oleh karena di dalamnya tanpa melalui proses perubahan formal,itu, pengertian konvensi dapat dikaitkan dengan fungsi- melainkan hanya terjadi begitu saja melalui kebiasaannya, yaitu untuk membatasi penggunaan diskresi kon- ataupun konvensi ketatanegaraan. Menurut Profesorstitusional (constitutional discretion). Ismail Suny, perubahan yang terjadi dalam sistem peme- Dengan perkataan lain, konvensi merupakan non- rintahan berdasarkan UUD 1945, yakni dengan diprak-legal rules yang mengatur cara bagaimana legal rules tikkannya sistem pertanggungjawaban menteri sebagai-diterapkan dalam praktik. 347 Hubungan antara hukum mana termuat dalam Maklumat Pemerintah tanggal 14dan konvensi dapat dikatakan sangat penting dan November 1945, merupakan salah satu contoh konvensimempunyai karakteristik yang fundamental dalam sis- ketatanegaraan yang mengubah bunyi teks UUD 1945tem dan struktur ketatanegaraan. Bahkan, dalam penye- mengenai pertanggungjawaban pemerintahan. Sepertilenggaraan negara konstitusional di seluruh dunia, kon- dikemukakan oleh K.C. Wheare:vensi ketatanegaraan terus tumbuh dan berkembang “Many important changes in the working of adalam praktik. Dapat dikatakan, tidaklah mungkin me- constitution occur without any alteration in the rulesnyelesaikan berbagai perselisihan dan sengketa konsti- which regulate a government, whether they strictlytusional dalam praktik penyelenggaraan negara dengan legal or rules of custom and convention”. 350hanya mengandalkan rujukan kepada norma hukum (it Oleh karena itu, konvensi ketatanegaraan atau theis impossible to settle constitutional disputes merely by conventions of the constitution mempunyai kedudukanreference to the state of the law).348 yang sangat penting dalam hukum tata negara, dan Meskipun pengadilan tidak dapat menerapkan atau dianggap mempunyai kekuatan yang sama denganmenentukan sanksi atas pelanggaran terhadap ketentuan undang-undang, diterima, dan dijalankan seperti halnyakonvensi ketatanegaraan, tetapi pengakuan pengadilan undang-undang. Bahkan, seringkali konvensi ketatane-terhadap adanya konvensi ketatanegaraan tersebut tetap garaan itu menggeser berlakunya peraturan perundang-mempunyai arti penting bagi hakim dalam menjatuhkan undangan tertulis. Meskipun, lazim dipahami bahwa hakim di pengadilan tidak terikat untuk melaksanakan346 Allen and Thompson, Op. Cit., hal. 241.347 349 Ibid., hal. 242. Ibid., hal. 262.348 350 Ibid. Wheare, Op. Cit., hal. 119. 255 256
  • 137. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iatau tidak melaksanakan konvensi ketatanegaraan ter- Syahrir I, II, dan III, sampai dengan kabinet Amirsebut, tetapi di luar pengadilan konvensi ketatanegaraan Sjarifudin yang menggantikannya.biasanya ditaati seperti halnya orang menaati undang- Dalam rangka konvensi ketatanegaraan itu, jelasundang. terdapat unsur yang menunjukkan bahwa suatu perbua- Sebagai contoh, seperti diuraikan oleh Moh. tan yang sama berulang-ulang dilakukan, yang kemudianKusnardi dan Harmaily Ibrahim, dapat dikemukakan di diterima dan ditaati. Konvensi demikian itu dapat pulasini mengenai konvensi yang berlaku atas ketentuan disebut sebagai kebiasaan ketatanegaraan karena diPasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, pada masa-masa dalamnya terkandung pengulangan-pengulangan yangawal kemerdekaan. Menurut ketentuan Pasal 17 itu, 351 menjadi ciri pokok adanya kebiasaan. Kebiasaan-kebia-Menteri Negara adalah pembantu Presiden, dan karena saan itu, termasuk kebiasaan ketatanegaraan, akan ber-itu bertanggung jawab kepada Presiden. Dalam praktik kembang menjadi hukum kebiasaan (customary law)ketatanegaraan pada tahun 1945 ternyata ketentuan apabila ia diberi sanksi (legal sanction). Oleh karena itu,mengenai Menteri Negara bertanggung jawab kepada dapat dikatakan bahwa kebiasaan ketatanegaraan ialahPresiden tersebut, disimpangi dengan dasar konvensi praktik dalam kehidupan ketatanegaraan yang dilakukanketatanegaraan. Ketentuan tersebut diubah, sehingga berulang kali, sehingga ia diterima dan ditaati dalam ke-Menteri ditentukan harus bertanggung jawab kepada giatan penyelenggaraan negara, walaupun tidak diang-Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) gap sebagai hukum (the laws of the Constitution).yang merupakan lembaga semacam DPR pada masa Namun demikian, unsur perulangan itu sebenarnyasekarang.352 tidaklah bersifat mutlak. Unsur perulangan merupakan Hal itu dilakukan dengan dikeluarkannya Mak- salah satu ciri kebiasaan, tetapi konvensi itu sendiri tidaklumat Wakil Presiden Nomor X bertanggal 16 Oktober identik dengan kebiasaan. Ketika tindakan yang bersifat1945, yang selanjutnya diikuti oleh Maklumat Pemerin- menyimpang dari norma aturan tertulis yang resmi per-tah tanggal 14 Nopember 1945, di mana Komite Nasional tama kali dilakukan, belum ada unsur perulangan. AkanIndonesia Pusat (KNIP) yang semula membantu Pre- tetapi, tindakan yang baru pertama kali itu sudah dapatsiden dalam menjalankan wewenangnya berdasarkan diterima sebagai konvensi ketatanegaraan. Dengan demi-Aturan Peralihan Pasal IV UUD 1945, menjadi badan kian, dalam pengertian konvensi ketatanegaraan terca-yang sederajat dengan Presiden, tempat ke mana para kup pengertian yang lebih luas daripada sekedar kebiasa-Menteri Negara diharuskan bertanggung jawab. Penger- an ketatanegaraan. Di samping kebiasaan, konvensitian demikian ini terus dipraktikkan mulai dari kabinet mencakup pula pengertian tindakan-tindakan (usages) atau praktik-praktik ketatanegaraan (constitutional351 Pasal 17 UUD 1945 sebelum amandemen menyatakan: (1) Presiden practices) yang diterima dalam praktik penyelenggaraandibantu oleh menteri-menteri negara, (2) Menteri-menteri itu diangkat dan negara.diperhentikan oleh Presiden, dan (3) Menteri-menteri itu memimpin depar- Namun harus dicatat bahwa konvensi ketatane-temen pemerintahan.352 garaan itu sendiri pada hakikatnya bukanlah hukum (the Kusnardi dan Ibrahim, Op.Cit. 257 258
  • 138. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ilaws of the constitution). Di sinilah letak perbedaannya Revolusi dan bukan pidato pertanggungjawabannya se-dengan ketentuan hukum (the law of the constitution) bagai Presiden.yang sudah tidak diragukan lagi keabsahan dan daya Pidato lainnya yang juga dianggap sebagai konvensiikatnya secara hukum. Kebiasaan ketatanegaraan, bagai- ketatanegaraan adalah pidato yang diucapkan sebagaimanapun pentingnya, ia tetap merupakan kebiasaan saja keterangan Pemerintah tentang Rancangan Anggaran(habbit and custom) yang tidak mengikat bagi para Pendapatan dan Belanja Negara pada minggu pertamahakim. Di samping itu, kebiasaan ketatanegaraan juga bulan Januari setiap tahunnya. Isinya berupa hasil-hasilharus dibedakan dari konvensi ketatanegaraan. Kebiasa- kegiatan nasional serta hasil penilaian tahun yang laluan ketatanegaraan tidak selalu dapat disebut sebagai dan rencana anggaran pendapatan dan belanja negarakonvensi ketatanegaraan, sebab konvensi dapat timbul untuk tahun yang akan datang. Setelah Orde Baru, Pida-meskipun sesuatu belum menjadi kebiasaan. Misalnya, to Presiden sebagai pengantar nota keuangan RAPBN inisuatu tindak penyimpangan dari ketentuan konstitusi, selalu digabungkan dengan ”Amanat 17 Agustus” ter-tetapi disepakati atau dibiarkan berlaku oleh semua sebut di atas, sehingga timbul konvensi baru, yaitupihak yang terkait, maka hal itu dapat diterima sebagai Pidato tanggal 17 Agustus ditiadakan dan digabung men-konvensi ketatanegaraan, meskipun belum menjadi jadi Pidato Kenegaraan dan Penyampaian Nota Keu-kebiasaan sebagaimana yang dimaksud di atas. Dengan angan RAPBN di depan rapat paripurna DPR pada setiapdemikian, konvensi ketatanegaraan lebih luas cakupan tanggal 16 Agustus.pengertiannya daripada kebiasaan ketatanegaraan. Sekarang, setelah Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Sebagai contoh mengenai konvensi ketatanegaraan terbentuk sebagai hasil dari Pemilu 2004, timbul tun-yang telah menjadi kebiasaan dalam kehidupan ketata- tutan agar DPD juga terlibat dalam forum persidangannegaraan Indonesia, sebagaimana telah disinggung sebe- DPR tanggal 16 Agustus itu. Namun, karena Peraturanlumnya, yaitu bahwa pada setiap tanggal 16 Agustus, Tata Tertib DPR-RI tidak memungkinkan hal itu, makaPresiden selalu mengucapkan pidato kenegaraan di akibatnya, timbul perbedaan pendapat antara DPR dandepan rapat paripurna Dewan Perwakilan Rakyat. Pidato DPD. Untuk mengatasi hal tersebut Presiden, Ketuakenegaraan tersebut pada hakikatnya merupakan lebih DPR, dan Ketua DPD mengadakan kesepakatan bahwadari suatu laporan tahunan yang bersifat informatoris untuk DPD diadakan forum tersendiri di DPD, di manadari Presiden, karena di dalamnya juga dimuat suatu Presiden juga akan menyampaikan pidato mengenairencana mengenai kebijakan-kebijakan yang akan ditem- APBN yang berkaitan dengan kepentingan daerah padapuh pada tahun yang akan datang. Pada masa Presiden tanggal yang berbeda, akan tetapi tetap pada bulanSoekarno, pidato semacam itu disampaikan langsung di Agustus juga. Jika hal ini dianggap baik, tentunya akanhadapan rakyat di depan istana, , pada tiap tanggal 17 terus dipraktikan sebagai kebiasaan ketatanegaraan yangAgustus, yang disebut sebagai “Amanat 17 Agustus”. Me- diterima.nurut Presiden Soekarno, pidatonya itu merupakan Namun, saya sendiri tidak menganggap pentingpidato pertanggungjawabannya sebagai Pemimpin Besar adanya forum yang tersendiri itu. Seharusnya, keberada- 259 260
  • 139. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ian forum rapat paripurna di DPR itu pun dievaluasi Di Amerika Serikat, contoh dari kebiasaan ketata-kembali kegunaannya. Apalagi, siklus anggaran dewasa negaraan juga cukup banyak. Misalnya, seorang calonini sudah berubah dari Januari sampai dengan Desem- Presiden Amerika Serikat dan Wakilnya dipilih oleh kon-ber. Sementara itu, di samping Dewan Perwakilan Rak- vensi partai politik yang bersangkutan, baru kemudianyat (DPR) sekarang ada pula Dewan Perwakilan Daerah dipilih oleh rakyat melalui electoral college. 353 Contoh(DPD). Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai insti- lain adalah mengenai timbulnya sistem parlementer ditusi juga tetap ada. Dalam format kelembagaan dan negeri Belanda sebagai akibat dari perselisihan antarakonfigurasi fungsi-fungsi ketatanegaraan yang sudah Pemerintah dan Parlemen pada tahun 1866-1868 atasberubah seperti itu, sudah seharusnya menjelang peraya- masalah daerah jajahan (koloni). Dalam perselisihan itu,an Hari Kemerdekaan Republik Indonesia setiap tahun, Parlemen mempergunakan hak budgetnya untuk meno-forum tahunan yang diadakan untuk itu haruslah benar- lak rancangan anggaran pendapatan dan belanja negarabenar merupakan forum yang bersifat kerakyatan yang yang diajukan oleh Menteri Keuangan pada waktu itu.memiliki makna simbolik sebagai forum bersama semua Penolakan itu terkait dengan perselisihan yang sedangkomponen bangsa. Oleh sebab itu, kepentingan-kepen- dihadapi. Akibatnya, kabinet berhasil dijatuhkan (ver-tingan yang bersifat teknis anggaran negara haruslah werping van de begrooting om redenen daar buitendipisahkan dari agenda tahunan perayaan hari kemer- gelegen).dekaan Republik Indonesia itu. Sejak itu terjadi perubahan dalam sistem Pemerin- Terlepas dari keseluruhan hal-hal tersebut di atas, tahan di Kerajaan Belanda. Dalam sistem pertanggung-satu hal yang pasti adalah bahwa konvensi ketata- jawaban menteri yang dianut semula, pihak Pemerintahnegaraan selalu ada di setiap negara. Beberapa contoh selalu memenangkan perselisihan yang terjadi denganmengenai kebiasaan ketatanegaraan yang terdapat di parlemen (overwicht van het cabinet). Setelah jatuhnyaInggris, misalnya, ditentukan bahwa seorang Menteri ha- kabinet karena penolakan anggaran pendapatan danruslah mempunyai kedudukan sebagai seorang anggota belanja negara itu, maka setiap kali ada perselisihan yangparlemen. Ketika Patrick Gordon Walker yang bukan timbul antara Pemerintah dan Parlemen, Parlemenlahanggota parlemen diangkat oleh Partai Buruh Inggris yang menang, dan kabinet harus berhenti. Sistem inisebagai Menteri setelah pemilihan umum pada bulan Ok- tidak diatur dalam Grondwet Kerajaan Belanda, tapitober 1964, diharuskan memperoleh keanggotaan House timbul dan hidup sebagai konvensi yang menggeserof Commons. Untuk itu ia ikut dalam pemilihan umumtambahan/susulan yang diadakan setelah pemilihan 353umum bulan Oktober tersebut. Sayangnya, dalam pemi- Barnes & Noble, Op.Cit., hal. 29-30, “Through the development of political parties, the election of the President has been changed from thelihan umum itu, Patrick Gordon Walker tidak terpilih, original plan of indirect choice by a small group of elections to a system ofsehingga akibatnya ia harus meletakkan jabatannya seba- nomination and election in which the whole country participates”. Lihat jugagai Menteri Luar Negeri. Ketentuan seperti ini timbul Bernard Schwarts, Op.Cit., hal. 92-93, “The nominating organ of American parties has been a convention composed of representatives of the member ofdari praktik ketatanegaraan yang tidak tertulis di Inggris. the party”. 261 262
  • 140. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Iketentuan dalam Undang-Undang Dasarnya.354 maka pelanggaran yang terjadi terhadap konvensi-kon- Contoh lain di Kerajaan Inggris ialah bahwa Raja vensi sama sekali tidak dihiraukan oleh pengadilan.atau Ratu akan mengangkat Ketua Partai yang menang Konvensi-konvensi ketatanegaraan ini sudahdalam pemilihan umum sebagai Perdana Menteri. 355 dikenal dalam konferensi-konferensi Kerajaan InggrisKonvensi-konvensi ketatanegaraan (The Conventions of (Imperial Conferences) di masa lalu yang mengaturthe Constitution) di Inggris jumlahnya banyak sekali, hubungan antara Kerajaan Inggris dan wilayah-wilayahdan atas pengaruh pemikiran A.V. Dicey dibedakan dari Dominion. Konvensi menetapkan cara-cara kerjasamahukum konstitusi (The Law of Constitution), karena dan hubungan antar sesama anggota Persemakmurankonvensi tidak dapat dipaksakan berlakunya atau tidak (Commonwealth) Inggris, dan menetapkan perundi-diakui oleh badan-badan peradilan. 356 ngan-perundingan di antara mereka dengan negara- Konvensi-konvensi ketatanegaraan itu antara lain negara asing. Mengenai terbentuknya konvensi-konvensiadalah kebiasaan (customs), praktik-praktik (practices), itu, Sir Ivor Jennings menyatakan, “some of them, suchasas-asas (maxims), atau tata aturan lainnya yang hidup as those expressed in resolutions of the imperial Confe-dalam praktik. Misalnya, kabinet yang sudah tidak men- rences, are definite and clearly established”. Dengandapat dukungan kepercayaan dari House of Commons perkataan lain, timbulnya konvensi ketatanegaraan tidak(majelis rendah) akan meletakkan jabatannya, Raja perlu atau tidak mutlak didasarkan atas the gradualharus mengesahkan setiap rancangan Undang-undang crystalisation of practice. 357 Konvensi dapat timbul(bill), House of Lords (majelis tinggi) tidak akan menga- kapan saja, tidak mutlak harus bersifat berulang-ulangjukan rancangan Undang-undang Keuangan (money seperti dalam pengertian kebiasaan. Konvensi ketata-bill). Betapapun pentingnya konvensi-konvensi itu ber- negaraan tidak dapat diidentikkan dengan kebiasaanlaku dalam kehidupan ketatanegaraan, namun oleh ketatanegaraan. Kebiasaan ketatanegaraan dapat terma-karena ia bukan hukum (the laws of the constitution), suk pengertian konvensi ketatanegaraan, tetapi konvensi ketatanegaraan tidak hanya berbentuk kebiasaan ketata- negaraan. Konvensi dapat juga terbentuk secara tiba-tiba354 Kranenburg, Op.Cit, hal. 165-167. tanpa preseden yang mendahuluinya.355 Dicey, Op. Cit., hal. 42. “The party who for the time being command a Konvensi juga tidak selalu merupakan ketentuanmajority in The House of Commons, have (in general) a right to have theirleader placed in office. The most influential of these leaders ought (generally yang tidak tertulis, yang timbul dari persetujuan (agree-speaking) to be the premier, or head of the Cabinet”. ment), tapi dapat saja berbentuk tertulis. Konvensi itu mungkin saja merupakan persetujuan yang ditanda-356 Ibid., hal. 417, “In an earlier part of this work stress was laid upon theessential distinction between the law of the constitution, which consisting (as tangani pemimpin-pemimpin negara seperti antarait does) of rules enforced and recognized by the courts, makes up a body oflaws in the proper sense consisting (as they do) of customs, practices, Wakil Presiden Republik Indonesia dan Badan Pekerjamaxims or precepts which are not enforced or recognized by the courts,makes up a body not laws but of constitutional or political ethics”. 357Selanjutnya dalam hal. 420 dinyatakan “A Ministry which is outvoted in the Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Op Cit., hal. 29; LihatHouse of Commons is in many cases bound to retire from office”. juga pendapat Jennings dalam Law and the Constitution, Op Cit., hal. 133. 263 264
  • 141. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Ipada tanggal 16 Oktober 1945 atau suatu memorandum tion) yang bersifat melengkapi hukum konstitusi (theyang dikeluarkan setelah pembicaraan antara menteri- Law of the Constitution).menteri seperti Maklumat Pemerintah pada tanggal 14 Tidak ada ketentuan di dalam naskah Undang-Nopember 1945. Contoh-contoh seperti ini dalam konsti- Undang Dasar 1945 yang tegas atau yang secara eksplisittusi Inggris adalah persetujuan yang dinyatakan bahwa mengharuskan pertanggungjawaban eksekutif (pemerin-suatu perubahan dalam hukum yang berkenaan dengan tah) kepada lembaga perwakilan rakyat. Namun demi-penggantian mahkota (succession) atau gelar Raja kian, UUD 1945 juga tidak melarang dilakukannya prak-memerlukan pengesahan Parlemen dari semua Domi- tik semacam itu. 358 Hal ini dapat dihubungkan dengannion. Demikian pula mengenai pengesahan dari Parle- pendapat George Jellinek yang membedakan pengertianmen Kerajaan Inggris sendiri juga diperlukan. Konvensi- Verfassungsanderung dengan pengertian Verfassungs-konvensi itu bahkan telah mencapai bentuk yang lebih wandlung. Perubahan Undang-Undang Dasar yangformil dalam ungkapan bahwa konvensi-konvensi itu dengan sengaja dilakukan menurut tata cara yang diaturtercantum dalam bagian kedua Pendahuluan (preamble) sendiri oleh Undang-Undang Dasar disebutnya sebagaiStatute of Westminster. Oleh karena preamble menurut Verfassungsanderung, sedangkan Verfassungswand-hukum tata negara Inggris tidak mempunyai akibat lung merupakan perubahan Undang-Undang Dasarhukum, maka keadaan itu hanya dianggap sebagai faktor dengan cara-cara di luar yang diatur sendiri dalam Un-yang memperkuat berlakunya konvensi. dang-Undang Dasar itu, yaitu cara-cara yang istimewa Seperti telah dikemukakan di atas, perubahan seperti revolusi, coup d’etat, konvensi, dan sebagainya.sistem pemerintahan di mana menurut UUD 1945 Sehubungan dengan hal itu, perubahan ke arah sistemMenteri bertanggung jawab kepada Presiden diubah parlementer tersebut merupakan perubahan yang dilaku-menjadi pertanggungjawaban Menteri kepada Komite kan bukan menurut tata cara yang diatur dalam Undang-Nasional Pusat pada bulan November 1945. Perubahan Undang Dasar, melainkan menurut tata cara selain itu,itu adalah perubahan berdasarkan konvensi ketatane- yaitu berdasarkan konvensi ketatanegaraan (the conven-garaan. Menurut pendapat A.G. Pringgodigdo, peru- tion of the constitution).359bahan menjadi sistem pertanggungjawaban para menteri Konvensi ketatanegaraan tidak hanya terdapat ataukepada Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) itu dila- diterapkan di lingkungan negara-negara yang mem-kukan dengan mengubah Undang-Undang Dasar. punyai konstitusi tidak tertulis, tetapi juga di negara--Pendapat ini jelas tidak dapat dibenarkan. Dalam rangka negara yang mempunyai naskah undang-undang dasarmemberikan pembenaran konseptual terhadap kebijakan atau konstitusi tertulis (written constitution). Bahkan,mengubah konsep pertanggungjawaban tersebut, A.G. mungkin saja konvensi-konvensi ketatanegaraan diPringgodigdo juga berpendapat bahwa perubahan itu se-olah didasarkan atas aturan yang tegas juga tidak ber- 358dasar. Perubahan itu semata-mata didasarkan pada kon- Lihat Ismail Suny, Op. Cit, hal. 29, juga A.K. Pringgodigdo, Perubahan Kabinet, Op Cit., hal. 69.vensi ketatanegaraan (the Convention of the Constitu- 359 Ibid. 265 266
  • 142. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Inegara-negara yang terakhir ini justru memegang pera- Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, mungkin tepatnan yang jauh lebih penting. Menurut Bernard Schwartz, untuk menyebut hal ini sebagai konvensi ketatanegaraan,konvensi ketatanegaraan (constitutional conventions) di mana seorang Presiden dalam melaksanakan kewe-telah berkembang sedemikian rupa dalam praktik ketata- nangannya untuk menyusun kabinet, diharuskan untuknegaraan Amerika Serikat yang artinya sering kali sama berusaha mengakomodasikan unsur-unsur yang luas dalam kemajemukan masyarakat Indonesia. Begitu jugaatau tidak dapat dibedakan dari ketentuan pasal-pasal Presiden Amerika Serikat, menurut konvensi, dipastikanyang resmi dalam naskah undang-undang dasar atau selalu akan mengakomodasikan beberapa unsur negarakonstitusi yang tertulis.360 bagian atau pertimbangan utara dan selatan ke dalam Ketika seorang Presiden Amerika Serikat mengang- susunan kabinetnya.361kat anggota kabinetnya, maka praktis menurut hukum, ia Suatu konvensi mungkin akan menyebabkan salahmempunyai kekuasaan untuk menetapkan siapa saja satu pasal dari Undang-Undang Dasar (konstitusi) tidakyang ia sukai untuk masuk atau tidak masuk dalam kabi- berlaku. Dalam hal ini, sesungguhnya konvensi tidaknetnya. Akan tetapi, akibat dari konvensi ketatanegara- mengubah Undang-Undang Dasar (Konstitusi) tersebut,an, Presiden diharuskan menjamin bahwa pelaksanaankewenangan yang dimilikinya itu tidak akan mengangkat hanya saja menyebabkan pasal tertentu tidak dipakaiorang-orang dari negara bagian sebelah Utara saja atau dalam praktik ketatanegaraan.362 Sebagai contoh, dapatsebelah Selatan saja. Presiden harus berusaha mem- dilihat dalam perubahan sistem pemerintahan presiden-bicarakan penunjukan itu sedemikian rupa, sehingga til menjadi pemerintahan parlementer dalam pengala-daerah-daerah utama yang dianggap mempunyai arti man praktik di Indonesia pada tahun 1945. Seperti telahpolitis yang penting dapat dipastikan akan terwakili dijelaskan di atas, perubahan ini pada pokoknya bersifatdalam susunan kabinetnya. Demikian pula misalnya, di mengesampingkan ketentuan Pasal 17 Undang-UndangIndonesia, sulit untuk membayangkan bahwa semua Dasar 1945. Demikian pula pada masa pemerintahananggota kabinet hanya terdiri atas tokoh-tokoh dari suku Orde Lama, melalui Ketetapan MPRS NomorJawa saja atau Sunda saja tanpa mempertimbangkan III/MPRS/1963 ditetapkan bahwa Presiden Soekarnokeragaman suku bangsa di tanah air kita. diangkat menjadi Presiden seumur hidup. Ketetapan Secara psikologis-politis, memang harus diakui, Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara ini dapatlahtidaklah mudah untuk menyatakan hal itu secara eks- digolongkan kepada konvensi yang terjadi karenaplisit dengan istilah yang biasa dikenal sebagai suatu diterima secara umum atas dasar persetujuan bersama.ketentuan atau formal rule. Oleh karena itu, menurut Akibat dari ketetapan tersebut, Pasal 17 Undang-Undang360 Dasar 1945 menjadi tidak berlaku. Ketetapan tersebut Ismail Suny, Op. Cit., hal. 29; Georg Jellinek, Verfassugsanderung undVerfassungswandlung, Eine staatsrechtlich politische Afhandlung, (Berlin:Verslag von O. Haring, 1906), hal. 3; juga A.A.H. Struycken dalam pidato 361jabatannya membedakan antara “normale en abnormale rechtsvorming.” Ismail Suny, dalam kuliahnya tahun 1970. Selanjutnya mengenaiLihat Positiefrecht Rede uit gesproken by de aanvaarding van het Hooglee- convention ini dapat dibaca dalam Wade and Phillips, Constitutional Law,raarsambt aan de Universiteit van Amsterdam, op de 15e Oktober 1906, 1975, pada Bab “Convention of the Constitution”, hal. 79-96. 362(Amsterdam: Scheltema & Holkema’s Boekhandel, 1906), hal. 20-21. Kusnardi dan Ibrahim, Op.Cit. 267 268
  • 143. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Isebenarnya tidak mengubah Undang-Undang Dasar 1945 dasar.363 Jika ditelusuri secara seksama dengan melihatsecara formal, tetapi telah menyebabkan pasal tersebut kembali the original framers’ intent atas ketentuan Pasaltidak berlaku dalam praktik. Ketetapan tersebut 37 ayat (1) dan (2), jelas bahwa yang dimaksud adalahkemudian dicabut oleh Ketetapan Majelis Per- perubahan dengan cara penyusunan teks baru samamusyawaratan Rakyat Sementara Nomor sekali. Perubahan dan usaha penyusunan naskah baruXVIII/MPRS/1966. itu pun bahkan sudah berkali-kali dilakukan, seperti Tentu saja dapat diperdebatkan perbedaan antara dengan penggantian UUD 1945 dengan Konstitusi RIStindakan yang bertentangan atau pelanggaran terhadap Tahun 1949, kemudian dengan UUDS Tahun 1950, usahakonstitusi dengan konvensi konstitusi. Apakah semua penyusunan Konstitusi tetap oleh Konstituante, lalubentuk pelanggaran UUD juga dapat dikategorikan pemberlakuan kembali naskah UUD 1945 beserta Penje-sebagai konvensi ketatanegaraan. Kunci jawaban atas lasannya pada tahun 1959.masalah itu terletak pada persetujuan bersama dan pene- Semua usaha tersebut di atas, menggambarkanrimaan oleh umum (public support) atas tindakan ke- jalan pikiran yang terkandung dalam ketentuan Bab XVItatanegaraan yang diambil. Hanya saja sekarang tinggal Pasal 37 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 memanglagi yang menjadi masalah ialah bagaimana mengukur menghendaki perubahan melalui penggantian. Denganada-tidaknya atau memenuhi syarat atau tidaknya public perkataan lain, bagaimana bentuk perubahan itu tidaksupport yang sifatnya sangat relatif itu. Pada mulanya, ditentukan dengan jelas. Akan tetapi, karena sistemtindakan itu dapat dianggap sebagai pelanggaran hukum Indonesia banyak dipengaruhi oleh tradisi Eropaterhadap konstitusi. Akan tetapi, jika perubahan itu dite- Kontinental, maka tentunya tradisi perubahan konstitusitapkan berdasarkan kesepakatan bersama di antara model Eropa Barat pulalah yang lebih dekat dengansemua pihak yang terkait dan selanjutnya hal itu diang- maksud penyusun UUD 1945, yaitu melalui metodegap sudah menjadi kenyataan yang diterima oleh umum perubahan atau penyempurnaan dalam teks.sebagai praktik yang baik dan berguna, maka atas dasar Namun, sejak Perubahan Pertama UUD 1945 padaitulah bentuk pelanggaran konstitusi tersebut dapat tahun 1999, dilanjutkan dengan Perubahan Keduadisebut sebagai konvensi ketatanegaraan (the convention (2000), Perubahan Ketiga (2001), dan Perubahan Ke-of the constitution) yang dianggap mengikat dalam prak- empat (2002), perubahan-perubahan itu dilakukan me-tik, meskipun tetap tidak mengikat bagi para hakim di nurut tradisi Amerika Serikat, yaitu dengan naskahpengadilan. lampiran (appendix). Pada saat dimulainya penerapan Demikian pula konvensi ketatanegaraan yang metode lampiran ini pada tahun 1999, pilihan ini dapatdilakukan berkenaan dengan perubahan UUD 1945. Bab dikatakan sebagai penyimpangan dari maksud Pasal 37XVI Pasal 37 ayat (1) dan (2) UUD 1945 sama sekali tidak UUD 1945, tetapi diterima dengan baik oleh semua pihakmenentukan bahwa undang-undang dasar dapat atau sebagai cara yang dianggap konstitusional.harus diubah dengan cara tertentu yang biasa dilakukanmenurut tradisi Amerika Serikat, yaitu melalui naskahamandemen yang terpisah dari teks asli undang-undang 363 Lihat pada BAB XVI mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar dalam UUD Negara RI Tahun 1945. 269 270
  • 144. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I Selanjutnya, setelah metode perubahan ini dilaku-kan berulang-ulang, cara ini pun berkembang menjadikebiasaan (constitutional custom) yang baik dalam prak-tik ketatanegaraan Indonesia berdasarkan UUD 1945.Baik keputusan pertama untuk menerapkan metode inimaupun keputusan-keputusan selanjutnya, setelah halitu menjadi kebiasaan karena telah terjadi berulang-ulang, sama-sama dikenal dengan sebutan yang diistilah-kan oleh A.V. Dicey yaitu the conventions of the constitu-tion, bukan the laws of the constitution. 271 272
  • 145. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I BAB V dan jenis metode penafsiran itupun dikelompokkan PENAFSIRAN DALAM HUKUM TATA NEGARA secara berbeda dari sarjana lainnya.365 Saya sendiri, dalam buku terdahulu, telah mengu- raikan adanya 9 (sembilan) teori penafsiran yang ber- beda penggambarannya dari apa yang dikemukakan olehA. Penafsiran dan Anatomi Metode Tafsir Arief Sidharta. Kesembilan teori penafsiran tersebut adalah:366 Penafsiran merupakan kegiatan yang sangat pen-ting dalam hukum dan ilmu hukum. Penafsiran merupa- 1) Teori penafsiran letterlijk atau harfiah (what does thekan metode untuk memahami makna yang terkandung word mean?)dalam teks-teks hukum untuk dipakai dalam menyelesai- Penafsiran yang menekankan pada arti atau maknakan kasus-kasus atau mengambil keputusan atas hal-hal kata-kata yang tertulis. Misalnya, kata servants dalamyang dihadapi secara konkrit. Di samping itu, dalam Konstitusi Jepang Art. 15 (2), “All public officials arebidang hukum tata negara, penafsiran dalam hal ini servants of the whole community and not of any groupjudicial interpretation (penafsiran oleh hakim), juga thereof”. Contoh yang lain mengenai kata a naturaldapat berfungsi sebagai metode perubahan konstitusi association dalam Art. 29 ayat (1) dan kata the moraldalam arti menambah, mengurangi, atau memperbaiki dalam ayat (2) Konstitusi Italia yang menyatakan:makna yang terdapat dalam suatu teks undang-undang “(1) The Republic recognizes the rights of the family as adasar. Seperti dikemukakan oleh K.C. Wheare, undang- natural association founded on marriage; (2) Marriageundang dasar dapat diubah melalui (i) formal amand- is based on the moral and legal equality of the spouses,ment, (ii) judicial interpretation, dan (iii) constitutional within the limits laid down by law to safeguard theusage and conventions. 364 unity of the family”. Dikarenakan pentingnya hal tersebut di atas, makadalam setiap buku teks ilmu hukum lazim diuraikan ada- Contoh berikutnya lagi, misalnya terlihat pada katanya berbagai metode penafsiran. Banyak sarjana hukum inconsistent dalam ayat (1) Article 13 Konstitusi India,yang membagi metode penafsiran ke dalam 5 (lima) yaitu:macam metode penafsiran, dan 3 (tiga) macam metode “All laws in force in the territory of India immediatelykonstruksi. Dalam hal ini, metode konstruksi dianggap before the commencement of this Constitution, in so fartidak termasuk ke dalam pengertian penafsiran. Tetapi,ada pula sarjana yang menganggap metode konstruksiitu tiada lain merupakan varian saja atau termasuk ben- 365 Lihat dan bandingkan pendapat sarjana yang memasukkan metodetuk lain dari metode penafsiran juga, sehingga macam intepretasi (penafsiran) sebagai salah satu metode dalam penemuan hukum yang dilakukan dengan cara Interpretasi Gramatikal (kebahasaan), Sistematis (logis), Historis, dan Teleologis (sosiologis). Lihat, misalnya, Bambang Sutiyoso dan Sri Hastuti, Aspek-Aspek Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, (Yogyakarta: UII Press, 2005), hal. 131-134. 366 Jimly Asshiddiqie, Teori & Aliran Penafsiran Hukum Tata Negara, cet. I,364 Wheare, Op. Cit. (Jakarta: Ind. Hill Co., 1997), hal. 17-18. 273 274
  • 146. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I as they are inconsistent with the provisions of this Part, notulen rapat, catatan-catatan pribadi peserta rapat, shall, to the extent of such inconsistency, be void”. tulisan-tulisan peserta rapat yang tersedia baik dalam bentuk tulisan ilmiah maupun komentar tertulis yang2) Teori penafsiran gramatikal atau interpretasi bahasa pernah dibuat, otobiografi yang bersangkutan, hasil (what does it linguistically mean?) wawancara yang dibuat oleh wartawan dengan yang Penafsiran yang menekankan pada makna teks bersangkutan, atau wawancara khusus yang sengajayang di dalamnya kaidah hukum dinyatakan. Pernafsiran dilakukan untuk keperluan menelaah peristiwa yangdengan cara demikian bertolak dari makna menurut bersangkutan. Penafsiran kedua, mencari makna yangpemakaian bahasa sehari-hari atau makna teknis-yuridis dikaitkan dengan konteks kemasyarakatan masa lampau.yang lazim atau dianggap sudah baku. 367 Menurut Dalam pencarian makna tersebut juga kita merujukVisser’t Hoft di negara-negara yang menganut tertib pendapat-pendapat pakar dari masa lampau, termasukhukum kodifikasi, maka teks harfiah undang-undang pula merujuk kepada norma-norma hukum masa lalusangat penting. Namun, penafsiran gramatikal saja di- yang masih relevan.369anggap tidak mencukupi, apalagi jika mengenai normayang hendak ditafsirkan itu sudah menjadi perdebatan. 4) Teori penafsiran sosiologis (what does social context368 of the event to be legally judged) Konteks sosial ketika suatu naskah dirumuskan3) Teori penafsiran historis (what is historical dapat dijadikan perhatian untuk menafsirkan naskah background of the formulation of a text) yang bersangkutan. Peristiwa yang terjadi dalam masya- Penafsiran historis mencakup dua pengertian: (i) rakat acapkali mempengaruhi legislator ketika naskahpenafsiran sejarah perumusan undang-undang; dan (ii) hukum itu dirumuskan. Misalnya, pada kalimat “dipilihpenafsiran sejarah hukum. Penafsiran yang pertama, secara demokratis” dalam Pasal 18 ayat (4) Undang-memfokuskan diri pada latar belakang sejarah perumu- Undang Dasar 1945 yang menyatakan, “Gubernur,san naskah. Bagaimana perdebatan yang terjadi ketika Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepalanaskah itu hendak dirumuskan. Oleh karena itu yang di- pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota di-butuhkan adalah kajian mendalam tentang notulen- pilih secara demokratis.”367 Ph. Visser’t Hoft, Penemuan Hukum, judul asli Rechtsvinding, diterje- 5) Teori penafsiran sosio-historis (asbabunnuzul danmahkan oleh B. Arief Sidharta, (Bandung: Laboratorium Hukum FH Univ. asbabulwurud, what does the social context behindParahiayangan, 2001), hal. 25. the formulation of the text)368 Ibid., hal. 26. Misalnya, basis sistem ekonomi sosialis Cina, seperti dalamArt. 6 ayat (1) Konstitusi Cina: (1) “The basis of the socialist economic Berbeda dengan penafsiran sosiologis, penafsiransystem of the Peoples Republic of China is socialist public ownership of the sosio-historis memfokuskan pada konteks sejarah ma-means of production, namely, ownership by the whole people and collective syarakat yang mempengaruhi rumusan naskah hukum.ownership by the working people”; dan makna dari sistem kepemilikan Misalnya, ide persamaan dalam teks konstitusi Republikpublik, seperti dalam Art 6 ayat (2) “The system of socialist public ownershipsupersedes the system of exploitation of man by man; it applies the principle 369of from each according to his ability, to each according to his work”. Ibid., hal. 29. 275 276
  • 147. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid IV Perancis,370 ide ekonomi kekeluargaan dalam Pasal 33 7) Teori penafsiran teleologis (what does the articlesUUD 1945, dan ide Negara Kekaisaran Jepang.371 would like to achieve by the formulated text). Penafsiran ini difokuskan pada penguraian atau6) Teori penafsiran filosofis (what is philosophical formulasi kaidah-kaidah hukum menurut tujuan dan thought behind the ideas formulated in the text) jangkauannya. Tekanan tafsiran pada fakta bahwa pada Penafsiran dengan fokus perhatian pada aspek filo- kaidah hukum terkandung tujuan atau asas sebagai lan-sofis. Misalnya, ide negara hukum dalam konstitusi dasan dan bahwa tujuan dan atau asas tersebut mempe-Republik V Perancis Article 66: “No person may be ngaruhi interpretasi. Dalam penafsiran demikian jugadetained arbitrarily”. Ide negara hukum dalam Pasal 1 diperhitungkan konteks kenyataan kemasyarakatan yangayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indo- aktual.373nesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa negaraIndonesia adalah negara hukum. Contoh lain lagi adalah 8) Teori penafsiran holistik.rumusan ide demokrasi terpusat (centralized demo- Penafsiran ini mengaitkan suatu naskah hukumcracy) dalam Konstitusi Cina. 372 dengan konteks keseluruhan jiwa dari naskah tersebut. Misalnya, The individual economy 374 dalam Article 11 ayat (1) Konstitusi Cina: (1) “The individual economy of urban and rural working people, operated within the limits prescribed by law, is a complement to the sociallist public370 Constitution of The Fifth French Republic, 1958, Article 2, “France is an economy. The state protects the lawful rights andindivisible, secular, democratic and social Republic. It shall insure equality interests of the individual economy”; (2) “The statebefore the law for all citizens without distinction of origin, race, or religion. guides, helps, and supervises the individual economy byIt shall respect all beliefs…”371 exercising administrative control”; (3) “The State Art. 1 [Symbol of State]: “The Emperor shall be the symbol of the State permits the private sector of the economy to exist andand of the unity of the people, deriving his position from the will of the develop within the limits prescribed by law. The privatepeople with whom resides sovereign power”. Article 2 [Dynastic Throne]:“The Imperial Throne shall be dynastic and succeeded to in accordance with sector of the economy is a complement to the socialistthe Imperial House Law passed by the Diet”. public economy. The State protects the lawful rights372 Konstitusi Cina, Article 3 [Democratic Centralism]: “(1) The state organs and interests of the private sector of the economy, andof the Peoples Republic of China apply the principle of democraticcentralism. (2) The National Peoples Congress and the local peoples 373congresses at different levels are instituted through democratic election. Visser’t Hoft, Op. Cit., hal. 30. 374They are responsible to the people and subject to their supervision. (3) All Istilah the individual economy dalam konteks negara sosialis yang dianutadministrative, judicial and procuratorial organs of the state are created by Cina menjadi jiwa dari sistem sosialis, seperti yang dinyatakan dalam konsti-the peoples congresses to which they are responsible and under whose tusi Cina, Article (1) “The Peoples Republic of China is a socialist statesupervision they operate. (4) The division of functions and powers between under the peoples democratic dictatorship led by the working class andthe central and local state organs is guided by the principle of giving full based on the alliance of workers and peasants”; (2) “The socialist system isplay to the initiative and enthusiasm of the local authorities under the unified the basic system of the Peoples Republic of China. Sabotage of the socialistleadership of the central authorities.” system by any organization or individual is prohibited”. 277 278
  • 148. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I exercises guidance, supervision and control over the bagai pandangan para sarjana mengenai ragam metode private sector of the economy”. penafsiran itu, perlu kita himpun dan kita sarikan seba- gaimana mestinya.9) Teori penafsiran holistik tematis-sistematis (what is the theme of the articles formulated, or how to un- Selain ke-9 teori penafsiran tersebut di atas, dapat destand the articles systematically according to the pula dikemukakan adanya pendapat Utrecht mengenai grouping of the formulation) metode penafsiran undang-undang: Dalam hal ini, misalnya, regular election dalamArticle 68 dan 69 Konstitusi Amerika Serikat: 1) Penafsirkan menurut arti kata atau istilah (taalkun- dige interpretasi) ”Regular elections to the National Assembly shall be Hakim wajib mencari arti kata dalam undang- held within sixty days prior to the expiration of the term of the current Asembly. Procedures for elections to undang dengan cara membuka kamus bahasa atau me- the National Assembly shall be prescribed by law. The minta keterangan ahli bahasa. Kalaupun belum cukup. date of elections shall be fixed by Presidential decree. hakim harus mempelajari kata tersebut dalam susunan The first session of a newly elected National Assembly kata-kata kalimat atau hubungannya dengan peraturan- shall convene on the second Thursday following the peraturan lainnya. Cara penafsiran ini, menurut Utrecht, election of at least two thirds of the total number of yang pertama ditempuh atau usaha permulaan untuk Deputies. Until the election of the President of the menafsirkan.375 National Assembly, its meetings shall be chaired by the Deputy who is most senior in age.” 2) Penafsiran historis (historische interpretatie) “The regular sessions of the National Assembly shall Cara penafsiran historis ini, menurut Utrecht, 376 convene twice per year from the second Monday of September to the second Wednesday of December and dilakukan dengan (i) menafsirkan menurut sejarah from the first Monday of February to the second hukum (rechtshistorische interpretatie), dan; (ii) menaf- Wednesday of June. The sittings of the National sirkan menurut sejarah penetapan suatu ketentuan Assembly shall be open to the public. Closed door (wetshistorische interpretatie). Penafsiran menurut seja- sittings may be convened by a resolution of the Natio- rah, menurut Utrecht, merupakan penafsiran luas atau nal Assembly.” mencakup penafsiran menurut sejarah penetapan. Kalau penafsiran menurut sejarah penetapan dilakukan dengan Di samping itu, dalam perkembangan pemikiran cara mencermati laporan-laporan perdebatan dalam pe-dan praktik penafsiran hukum di dunia akhir-akhir ini, rumusannnya, surat-surat yang dikirim berkaitan dengantelah berkembang pula berbagai corak dan tipe baru kegiatan perumusan, dan lain-lain, sedangkan penafsirandalam penafsiran hukum dan konstitusi di berbagainegara. Oleh karena itu, pendapat-pendapat yang biasakita diskusikan di berbagai fakultas hukum di tanah air 375 Utrecht, Pengantar Dalam Hukum Indonesia, disadur dan direvisi olehjuga perlu memperhatikan dinamika perkembangan di Moh. Saleh Djindang, cet. XI, PT. (Jakarta: Ichtiar Baru, 1983), hal. 208. 376 Pendapat Utrecht ini sangat mirip dengan pendapat Visser”t Hoft yangdunia ilmu hukum pada umumnya. Oleh sebab itu, ber- pada nantinya akan diuraikan secara tersendiri. 279 280
  • 149. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid Imenurut sejarah hukum dilakukan menyelidiki asalnaskah dari sistem hukum yang pernah diberlakukan, 4) Penafsiran sosiologistermasuk pula meneliti asal naskah dari sistem hukum Menurut Utrecht, setiap penafsiran undang-un-lain yang masih diberlakukan di negara lain.377 dang harus diakhiri dengan penafsiran sosiologis agar Bagi hakim, menurut Scholten, makna penafsiran keputusan hakim dibuat secara sungguh-sungguh sesuaihistoris berdasarkan kebutuhan praktik. Pada umumnya dengan keadaan yang ada dalam masyarakat. Utrechtyang penting bagi hakim ialah mengetahui maksud mengatakan bahwa hukum merupakan gejala sosial,pembuat naskah hukum pada waktu ditetapkan. Hukum maka setiap peraturan memiliki tugas sosial, yaitu ke-bersifat dinamis dan perkembangan hukum mengikuti pastian hukum dalam masyarakat. Tujuan sosial suatuperkembangan masyarakat. Oleh karena itu, makna yang peraturan tidak senantiasa dapat dipahami dari kata-dapat diberikan kepada suatu kata dalam naskah hukum kata yang dirumuskan. Oleh karena itu, hakim haruspositif sekarang berbeda dengan maknanya pada waktu mencarinya. Penafsiran sosiologis merupakan jaminanditetapkan. Oleh sebab itu pula, penafsiran menurut kesungguhan hakim dalam membuat keputusan, olehsejarah hakikatnya hanya merupakan pedoman saja.378 karena keputusannya dapat mewujudkan hukum dalamAkan tetapi, penafsiran historis tidak hanya menelaah suasana yang senyatanya dalam masyarakat.380risalah sebagai story perumusan naskah, tetapi juga me-nelaah sejarah sosial, politik, ekonomi dan social event 5) Penafsiran otentik atau resmi (authentieke atau offi-lainnya ketika rumusan naskah tersebut dibahas. ciele interpretatie) Penafsiran otentik ini sesuai dengan tafsir yang3) Penafsiran sistematis dinyatakan oleh pembuat undang-udang (legislator) Penafsiran sistematis merupakan penafsiran me- dalam undang-undang itu sendiri.381 Misalnya, arti katanurut sistem yang ada dalam rumusan hukum itu sendiri yang dijelaskan dalam pasal atau dalam penjelasannya.(systematische interpretatie). Penafsiran demikian dila- Jikalau ingin mengetahui apa yang dimaksud dalamkukan dengan memperhatikan ketentuan-ketentuan lain suatu pasal, maka langkah pertama adalah lihat penje-dalam naskah hukum yang bersangkutan. Penafsiran lasan pasal itu. Oleh sebab itu, penjelasan undang-sistematis juga dapat terjadi jika naskah hukum yang undang selalu diterbitkan tersendiri, yaitu dalam Tamba-satu dan naskah hukum yang lain, di mana keduanya me- han Lembaran Negara, sedangkan naskah undang-ngatur hal yang sama, dihubungkan dan dibandingkan undangnya diterbitkan dalam Lembaran Negara.satu sama lain. Jika misalnya yang ditafsirkan itu adalahpasal dari suatu undang-undang, maka ketentuan- Sementara itu, Visser’t Hoft mengemukakan 7ketentuan yang sama, apalagi satu asas dalam peraturan (tujuh) model penafsiran hukum, yaitu:382lainnya, harus dijadikan acuan.379377 380 Utrecht, Op. Cit., hal. 209 Ibid., hal. 216.378 381 Ibid., hal. 210-211. Ibid., hal. 217.379 382 Ibid., hal. 212-213. Ph. Visser’t Hoft, Op. Cit. 281 282
  • 150. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jilid I kaitan dengan pendapat penulis-penulis, atau konteks1) Penafsiran Gramatikal atau Interpretasi Bahasa kemasyarakatan masa lalu. Dal