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Os nós do financiamento da educação 2003

  1. 1. OS NÓS DOFINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO PAULO SENA Consultor Legislativo da Área XV Educação, Cultura, Desporto, Bens Culturais, Diversões e Espetáculos Públicos ABRIL/2003
  2. 2. Paulo Sena 2 ÍNDICE1. ORIGEM DOS RECURSOS APLICADOS NA EDUCAÇÃO. ...................................................... 32. PERFIL DAS RECEITAS VINCULADAS NAS ESFERAS FEDERATIVAS ............................. 33. RECUPERAÇÃO DE RECEITAS E NOVAS FONTES DE RECURSOS. QUEDA DOS GASTOS COM EDUCAÇÃO ................................................................................................................ 64. AMPLIAÇÃO DE RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO .................................................................. 75. QUESTÃO FUNDEF X FUNDEB. .................................................................................................... 116. TRÊS FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO BRASILEIRA ................................................................. 127. OS NÓS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO – AGENDA DE DISCUSSÃO E PROVIDÊNCIAS IMEDIATAS .......................................................................................................... 13© 2003 Câmara dos Deputados.Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntegra, desde quecitado o autor e a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. São vedadas a venda, a reproduçãoparcial e a tradução, sem autorização prévia por escrito da Câmara dos Deputados. Câmara dos Deputados Praça dos 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DFOs Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 2
  3. 3. Paulo Sena 3 OS NÓS DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO PAULO SENA 1. ORIGEM DOS RECURSOS APLICADOS NA EDUCAÇÃO. O art. 68 da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB) prevê quais as receitas públicas destinadas à Educação, a saber: I – receita de impostos próprios da União2, dos Estados e DF3 e dos Municípios4; II – receita de transferências constitucionais e outras transferências5; III – receita do salário–educação e de outras contribuições sociais6 ; IV – receita de incentivos fiscais7 ; V – outros recursos previstos em Lei. A origem, pois, dos recursos previstos nos incisos I e II é o imposto, o inciso III refere-se a contribuição social, o inciso IV à renúncia fiscal e o inciso V a outros recursos. 2. PERFIL DAS RECEITAS VINCULADAS NAS ESFERAS FEDERATIVAS I – União a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – MDE ( art. 212, caput, da Constituição Federal) – pelo menos 18% da receita resultante de Impostos ( deduzidas as transferências efetuadas aos Estados, DF e Municípios).Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 3
  4. 4. Paulo Sena 4 QUADRO I Evolução da Fonte 112 Manutenção e Desenvolvimento do ensino - MDE (R$ milhões) Fonte 112 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Valor 3489 4788 3360 3831 4570 6104 6255 7205 7701 Liquidado Fonte: Raquel D.L.Vasconcelos Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados QUADRO II Recursos da União para MDE - 2003 Em milhões D€ƒ‚†‡‚ SrpÃU‚‡hy È U…h†s Srprv‡h 9SV 7h†rÃqrÃpiypˆy‚ Srpˆ…†‚†Ãƒ ƒ…vpvƒhyà @†‡hq‚Ãr H9@ÃVvm‚ H9@ U…h†s Gt„ˆvqh 9Ã2Ã!ÈÃqr qt‰vqh Hˆvptƒv‚ ƒ@†‡Ãr 6 A2 ÈÃqrÃ@ pÃ2Ã6à h‡v‰h 7 Hˆvptƒv‚ 7D€ƒ‚…‡ (#% (#% ( $ %@‘ƒ‚…‡ ( ( DUS !#$ $ ! ! #( # DS %( ( ## % %$ # !## ##!DQD !#$( $# % ! #( % #DPA #(( #(( (% ( %(UPU6G $% ##! %## # ! % #! Fonte: Raquel D.L.Vasconcelos Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados b) Salário-Educação – art. 212, § 5º da Constituição Federal A Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF) fixa a alíquota a ser paga pelas empresas (2,5%sobre as remunerações) e estabelece, como a legislação anterior, a existência de uma cota federal (1/3 do valor) e da cota estadual (2/3 do valor). A cota federal deve ser aplicada em programas eprojetos de universalização do ensino fundamental de forma a reduzir os desníveis sócio-educacionais.São os recursos que alimentam os programas do FNDE.Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 4
  5. 5. Paulo Sena 5 QUADRO III R$ milhões FONTES 113 e 213 (293) (cota federal 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 do Salário-educação e sua aplicação) Valor liquidado 721 773 811 905,04 1028,7 1195 1408,2 Fonte: Raquel D.L.Vasconcelos/Carlos Lessa -Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados II – Estados a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – M.D.E. – art. 212,caput, Constituição Federal – pelo menos 25% da receita resultante de impostos (incluídas astransferências recebidas da União e deduzidas as efetuadas aos municípios). Há Estados cujaConstituição prevê percentual maior. Com a Emenda 14/96, 60% dos 25% (isto é, 15% da receita vinculada) são subvinculadosao ensino fundamental público – art. 60, caput, do ADCT e Lei nº 9424/96 ( art.1º, §§1º e 2º e art2º, caput). Esta 1ª subvinculação ainda não é o FUNDEF. São separados 15% de alguns impostos etransferências, para constituir o FUNDEF (art. 60, § 1º, ADCT): FPE, ICMS, IPI-EXP, compensaçãoda Lei Kandir). Os recursos são distribuídos de acordo com o número de matrículas no ensinofundamental( apurados pelo censo do MEC referente ao ano anterior). b) Receitas adicionais em virtude do FUNDEF – originadas: - da complementação da União :devem ser integralmente aplicadas no ensino fundamentalpúblico. No exercício de 2001, receberão recursos da União os Estados do Pará, Alagoas, Bahia,Ceará, Maranhão, Paraíba e Piauí. A Complementação da União representa, no grande agregado,cerca de 3,5% do Fundo. Para os Estados que recebem complementação pode representar até 20%de seu FUNDEF (Bahia). Uma vez no fundo estes recursos são distribuídos entre estados e municípiosde acordo com as matrículas. - eventualmente, de recursos perdidos pelos municípios para os estados. Esta situaçãoocorre em poucos estados , nos quais a rede estadual é responsável por grande número de matrículas,como por exemplo, São Paulo. c) Salário-Educação – art. 212, § 5º da Constituição Federal . A Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF) prevê que a cota estadual corresponde a 2/3. Écreditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados. A Lei nº9766/98 determina que Lei estadual estabeleça critérios de redistribuição destes recursos, entreEstados e Municípios, sendo critério obrigatório, a destinação de 50% de acordo com o número dematrículas ( mesmo critério do FUNDEF). Menos da metade dos estados editou lei neste sentido.8 III - Municípios a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – art. 212, caput,Constituição Federal – pelo menos 25% da receita resultante de impostos municipais (incluídas astransferências recebidas da União e dos Estados). Os recursos recebidos de convênios, como os doFNDE não podem integrar os 25% para efeito de justificação de gastos. b) Receita adicional em virtude do FUNDEF – Obtida, a partir da complementação daUnião e pela perdas para o FUNDEF, de municípios ricos e/ou com poucas matrículas e do respectivoEstado. Deve ser integralmente aplicada no ensino fundamental público.Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 5
  6. 6. Paulo Sena 6 60% dos 25% (isto é, 15% da receita vinculada) são subvinculados ao ensino fundamentalpúblico. (art. 60, caput, ADCT). Esta 1ª subvinculação ainda não é o FUNDEF. São separados 15%de alguns impostos e transferências, que são destinados ao FUNDEF (FPM, cota do ICMS, IPI-EXPe compensação da Lei Kandir). Esta 2ª subvinculação, prevista no art. 60, § 1º, ADCT, correspondeao FUNDEF. Destes recursos, 60% são destinados à remuneração dos profissionais do magistério9. Deacordo com o número de matrículas, os Municípios podem receber mais recursos do que destinam aoFUNDEF. c) Salário-educação. Não há cota municipal. Com o advento da lei nº 9766/98, deveriam ter sido editadas leisestaduais redistribuindo os recursos, tendo como critério obrigatório a distribuição de ,pelo menos,50% de acordo com o número de alunos. Até o momento, onze estados o fizeram.3. RECUPERAÇÃO DE RECEITAS E NOVAS FONTES DE RECURSOS. QUEDA DOSGASTOS COM EDUCAÇÃO Recentemente, a Educação logrou estancar dois canais através dos quais perdia recursos: a) com o julgamento da ADC nº 3 pelo Supremo Tribunal Federal, aumentou a arrecadaçãodo salário-educação. As empresas vinham recorrendo à Justiça, e obtendo vitórias em 1ª instância,para não recolher a contribuição social; b) no processo de aprovação da Desvinculação de Receitas da União - DRU, emsubstituição ao FEF, o salário-educação foi poupado da captura de 20% de seu montante, comovinha ocorrendo. A partir do entendimento de que a Educação é prioritária, a legislação tem absorvidoalguns ganhos para o setor, ora conceituais10 ora com reflexos financeiros – em que pese a permanentequeda de braço com as burocracias da área econômica, revelada por exemplo, nos episódio dos vetosao PNE( três dos quais recaíram sobre o financiamento)11 e da fixação inicial do valor mínimo doFUNDEF em 2003. Apesar destes obstáculos, o plano traz conquistas importantes, em dispositivosnão vetados. Por exemplo, a obrigação de que os PPAs, nas três esferas, dêem suporte às metas doPNE e dos planos estaduais e municipais( art. 5º, Lei nº 10.172/01, e meta nº. 6 do item 11.3.1 doanexo). Embora de menor importância simbólica, diríamos que tem, potencialmente, maisconseqüências práticas que o estabelecimento de percentual do PIB -importante como indicador,mas que não traz a garantia de fontes. O Plano Plurianual em vigor até 2003( Lei nº 9.989/2000) –PPA teve incorporadasvárias emendas da Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara, como por exemplo ainclusão em seus macroobjetivos, do combate à repetência, evasão e distorção idade-série, erradicaçãodo analfabetismo e o ajuste da complementação da União ao FUNDEF, de modo a garantir umpadrão mínimo de qualidade.. A Lei nº 9.998/2000, que institui o Fundo de Universalização dos Serviços deTelecomunicações – FUST, por exemplo, determina que 18% de suas receitas sejam aplicados emestabelecimentos públicos de ensino (art. 5º, XIV, § 2º).Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 6
  7. 7. Paulo Sena 7 Com o advento da Emenda Constitucional nº 31/2000, que instituiu, até 2010, o Fundode Combate à Pobreza, houve um aporte significativo de verbas para o programa de renda mínimaassociado à Educação (bolsa escola federal) que conta, em 2003, com 1,837 bilhão de reais12. (cf. Leinº 10.219/01 e Decreto 3.823/01). Contando com a mesma fonte, o governo instituiu em 2001 (Cf. MP nº 2.178-36/01),dois novos programas direcionados, respectivamente, à educação de jovens e adultos nos Estados eMunicípios, com menor IDH( Programa “Recomeço”, que conta com cerca de 325 milhões noorçamento 2003), e à expansão do ensino médio (art. 18 e segs). Observe-se que estes recursos nãoforam disponibilizados para a faixa de 0 a 6 anos. Há programas de outros Ministérios, que não o MEC, que representam ações de interesseda Educação, trazendo-lhe mais recursos, tais como: “Uma biblioteca em cada Município (Ministérioda Cultura), “Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária – PRONERA (INCRA), “PlanoNacional de Qualificação do Trabalhador – PLANFOR (Ministério do Trabalho), “ProgramaEducação” (Ministério das Comunicações. Cf. Portaria nº 02/2001), Programa “Esporte na Escola”(Ministério do Esporte), Programa Nacional “Paz nas Escolas” (Ministério da Justiça). Em que pese estes ganhos, o orçamento do MEC, em comparação com a evolução dareceita tributária e de contribuições, no período de 1995-2003, segundo dados da Consultoria deOrçamentos da Câmara13, sofreu uma diminuição da participação percentual , passando de 8,6%para 5,4%. E a participação percentual do MEC na receita corrente líquida da União caiu de 9,2 para8,2 no período 2000-2003. A Educação teve recursos contingenciados14 em 2003, sendo que o Decreto nº 4591/03contingenciou 322,5 milhões da dotação referente à complementação do FUNDEF. Há negociaçõespara recuperar a dotação e elevar, em junho, o valor para cerca de 500,00 por aluno ano (valor aindaabaixo da lei).4. AMPLIAÇÃO DE RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO A Lei nº 10.172/2001, que aprovou o Plano Nacional de Educação indica em seudiagnóstico, a necessidade de “estratégias para a ampliação dos recursos, inclusive por meio de novas fontes”. Estas estratégias podem se apoiar em várias propostas que têm sido lançadas ao debate.A seguir registramos estas propostas; e tecemos breves comentários: a) Aumento das alíquotas da receita resultante de impostos, vinculados à manutenção edesenvolvimento de ensino (18% da União e 25% dos Estados e Municípios); Trata-se do caminho, aparentemente, mais óbvio. Uma análise mais detida revela algunsproblemas. A proposta preocupa-se com a alíquota - que nem sempre é o aspecto mais importante.Mais relevante é definir as despesas que podem ser consideradas dentro deste percentual. Esta é atentativa da LDB (arts. 70 e 71), que não é imune a brechas. Cada ente tem um perfil de arrecadação. No caso da União, o peso dos impostos não étão grande, e as contribuições sociais não integram , de maneira genérica, a vinculação – podendohaver contribuições sociais específicas vinculadas à educação, como o salário-educação. ( QuadroIV)Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 7
  8. 8. Paulo Sena 8 QUADRO IV - RECEITAS DE CONTRIBUIÇÕES R$ 1000,00 RECEITA EXECUÇÃO PARTICIPAÇÃO % Contribuições sociais 92.710.219 57,53 Contribuições econômicas 6.390.272 3,97 Contribuições previdenciárias 62.038.776 38,50% TOTAL 161.139.267 100,00 Fonte : Balanço Geral da União/2001, citado pelo Tribunal de Contas da União Assim, a União tem praticado percentual acima dos 18%, e freqüentemente superior atéa 25% ( exercícios de 1991, 1992, 1994, 1997, 2001), isto é, a elevação, por exemplo, de 18% para20% da União – como propõe a PEC 112/99 (art. 3º, que modifica o caput do art. 212, CF e visa acriação do FUNDEB) pode resultar inócua. Com relação a Estados e Municípios, há pressões – naqueles cujas alíquotas foramampliadas para 30% ou 35% pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas – para que retrocedamao patamar de 25%. Há mesmo decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo15 que considerainconstitucional o aumento do percentual, - que data venia, afronta o texto constitucional, cujaredação mereceu extrema cautela do constituinte, que inscreveu no dispositivo as expressões “nuncamenos de.....” e “no mínimo”, ignoradas na mencionada decisão. Recentemente causou polêmica aalteração da lei orgânica do município de São Paulo, que altera a base de cálculo para as despesas demde dentro da “faixa adicional”, superior ao mínimo de 25%, afastando-se ,para esta faixa, doscritérios tão duramente construídos no art. 70 da LDB. Em suma, a proposta é de difícil encaminhamento político e duvidoso resultado prático. b) Aumento da alíquota do salário-educação; A alíquota do salário-educação é definida pela Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF).Corresponde a 2,5% sobre o total de remunerações pagas ou creditadas a qualquer título, aos seguradosempregados. Trata-se de uma contribuição social. As empresas tendem a considerá-la, dentro de umavisão ideológica deste setor, como “custo Brasil”. A proposta certamente encontrará resistências. Noperíodo de 1997 a 1999 a receita desta fonte, inclusive decresceu, em virtude de dois fatores: - Captura pelo Fundo Social de Emergência – FSE e Fundo de Estabilização Fiscal- FEF, de 20% de seus recursos; - ingresso de várias ações na Justiça por parte de empresas, questionando aconstitucionalidade do salário-educação. A situação resolveu-se com o julgamento pelo STF, do ADC nº 3. Também a EmendaConstitucional nº 27/00, que institui a Desvinculação de Receitas da União -DRU, poupou o salário-educação. Os recursos do salário-educação, vinculados ao ensino fundamental, vem sendo cobiçadospor Estados e Municípios, para financiar o ensino médio, e a educação infantil. – o que pressiona nosentido do aumento da alíquota. As tentativas neste sentido, quando da tramitação da PEC nº 175(Reforma Tributária), não foram bem sucedidas – fato que demonstra as dificuldades para aprovaçãoda proposta. Sem a ampliação da alíquota, a apropriação destes recursos , que são os recursos aplicadosna qualidade( o FUNDEF, até que se ajuste o valor mínimo ao padrão de qualidade financia,basicamente a universalização, não a qualidade. O sistema não contém esta variável), desorganizariao financiamento do ensino fundamental, sem resolver o problema dos outros níveis.Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 8
  9. 9. Paulo Sena 9 c) Criação do salário-creche; A proposta encontra as mesmas dificuldades mencionadas no item anterior. Embora nãohaja previsão desta fonte no art. 212 da Constituição Federal, como ocorre com o salário-educação,o art. 7º, inciso XXV da Carta Magna pode ser invocado para respaldá-la. Entretanto, são previsíveisbatalhas políticas e jurídicas em torno da questão. d) Instituição de Impostos sobre grandes fortunas e sobre lucros de empresas privatizadas; O imposto sobre grandes fortunas, expressamente previsto pela Constituição (art. 153,VII) não foi, até o momento, viabilizado. É comum argumentar que sua arrecadação seria poucosignificativa, e o instrumento seria vulnerável à sonegação. Os PLPs nº 202/89 e 108/89, quetratam do assunto, estão prontos para a ordem do dia. A questão da tributação sobre lucros de empresas privatizadas foi levantada pelo governoTony Blair. Desconhecemos o atual estágio do debate. e) Aumento dos empréstimos junto às instituições multilaterais; Estes recursos provém de acordos com agências multilaterais como o BID, e temfinanciando alguns programas importantes, como o FUNDESCOLA. Geram dívida externa, e podemser recursos caros, face a multas e juros. Por estes motivos, e por induzirem determinadas políticassão vistos com reservas pelos partidos de esquerda. Entretanto, as administrações federal, municipaise estaduais a eles têm recorrido, independentemente da coloração partidária. f) Conversão de parcela da dívida em investimento na Educação; A proposta não é nova16, e tem sua força no apelo ético à comunidade internacional. Noperíodo do governo passado foi reapresentada, por entre outros, o atual Ministro da Educação,Cristóvam Buarque, sob a forma de troca de dívida por programas de bolsa-escola. O sucesso daproposta depende de uma amplo trabalho diplomático e convencimento dos credores. g) Melhoria da Arrecadação tributária – (combate à sonegação e organização da máquinaarrecadadora); A evasão fiscal já foi tema de CPI .O Secretário da Receita Federal no governo passadocostumava afirmar que há um PIB sonegado. Recentemente foi aprovada legislação anti-sonegação.O Executivo estimou em 2001, em 1,2 bilhão de reais os ganhos advindos destas medidas, enquantoa Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal calcularam os ganhosem torno de 9 bilhões de reais.17 Estes ganhos se refletem no financiamento da educação graças àvinculação. Recente pesquisa de IBGE aponta que 60 % dos Municípios arrecadaram, em 1998, oIPTU referente a no máximo 60% de seus imóveis e terrenos cadastrados18 . A Lei de Responsabilidade Fiscal define como responsabilidade da União a assistênciatécnica e cooperação financeira aos municípios para modernização de sua administração tributária(art.64). Com o objetivo de melhorar a arrecadação municipal, o BNDES criou o Programa daModernização da Administração Tributária - PMAT. h) Fiscalização para combater e punir desvios de recursos; As denúncias acerca de desvios de recursos do FUNDEF ou de programas como a merendaescolar, indicam a necessidade de aprimoramento dos controles social, interno e externo. i) Eliminação de Desperdícios (melhoria da gestão); A proposta vincula-se à capacitação técnica dos gestores de sistemas de ensino e deinstituições escolares, e à existência de planejamento e mecanismos de avaliação que permitam fazeros ajustes necessários.Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 9
  10. 10. Paulo Sena 10 j) Aumento da Participação da União em sua função supletiva (ex. aumento do valormínimo do FUNDEF); A proposta está na ordem do dia, uma vez que já há previsão legal para tanto. A Uniãovem descumprindo o disposto na Constituição (art. 60, §§ 3º e 7º do ADCT) e na lei do FUNDEF(art. 6º, caput e § 1º). O Decreto nº 4580/03, que fixou os valores mínimos para 2003 representou umaumento (6,7%) menor que o dos últimos anos do governo passado, e manteve a prática de “fazersobrar” recursos da dotação do FUNDEF. Com a repercussão negativa do Decreto, o Ministério daEducação constituiu grupo de trabalho para analisar alternativas para a elevação ainda em 2001 (Cf.Portarias MEC nº 71 e 212/03). O relatório do grupo é um documento importante ,pela transparênciae consistência. Indica cenários que possibilitam o aumento e defende o “alargamento do espaçofiscal”. Não representa, contudo, a posição da área econômica do governo. Há negociações para queo valor suba, em junho de 2003, para cerca de quinhentos reais - valor que, embora aumente onúmero de estados com direito à complementação ,ainda está abaixo do previsto na lei. k) Transformação do FUNDEF, ou mecanismo congênere que venha a ser implantado,em sua substituição, como o FUNDEB, em mecanismo permanente de financiamento. É preciso registrar que, até o momento, o FUNDEF tem prazo para terminar (2006) – oque seria desastroso para os municípios, e inviabilizaria muitos dos novos planos de carreira dosprofessores. Aliás, a incerteza quanto a esta questão retarda os planos de carreira e faz com que osrecursos subvinculados à remuneração de professores sejam concedidos através de abonos. Éimportante que o mecanismo de financiamento da Educação seja permanente, sendo uma previsãono corpo da Constituição, e não no ADCT. Este aspecto está contemplado na PEC nº 112/99(FUNDEB). l) Ampliação dos recursos do Fundo de Combate à Pobreza para atingir a faixa de 0 a 6anos. Pouco antes da edição da lei nº 10.219/01, que instituiu o programa nacional de rendamínima, o governo federal, ao vetar dispositivos da lei nº 10.172/01, que aprovou o Plano Nacionalde Educação – PNE, fazia referência ao fato de que o Plano Plurianual – PPA prevê ação nesta faixa.Na ocasião, o governo questionava apenas o volume de investimento. Daí porque não deixou desurpreender que a faixa não estivesse contemplada em programa educacional – quando as pesquisasindicam que as famílias de menor renda tem filhos menores. É verdade que foi criada a bolsa-alimentação que atende à faixa, mas não do ponto de vista da Educação , mas com foco na Saúde. m) composição de fontes a partir do entendimento de que a Educação deve permear todas as ações do governo(item 11.2) O Plano Nacional de Educação inclui entre suas metas a integração de recursosfinanceiros entre o MEC e outros ministérios, em áreas de atuação comum ( item 11.3.1, meta nº16), inclusive com algumas previsões expressas( meta nº 17). Chama-se a esta integração de composiçãode fontes, que deve ser melhor explorada no financiamento da educação infantil, ensino médio e educaçãode jovens e adultos. n) correção do fluxo escolar a distorção idade-série, sobretudo no ensino fundamental, revela a ineficiência do sistemaescolar e faz com que a sociedade pague duas vezes, ou mais, pela formação do mesmo aluno emdeterminada série e que os mesmo recursos sejam divididos por mais alunos. O Deputado GastãoVieira calculava em 2001, em torno de 3 bilhões as perdas com a distorção idade-série. o) pagamento dos aposentados do setor educacional com recursos que não da manutençãoe desenvolvimento do ensinoOs Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 10
  11. 11. Paulo Sena 11 Conceitualmente, não há como considerar os gastos com inativos como MDE. Trata-se,entretanto, de proposta polêmica, tanto assim que corresponde a meta vetada( meta nº 13) do PNE.As entidades de aposentados opõe-se à proposta. Barjas Negri19 aponta o que considera uma gravedistorção : “ ...justifica-se os gastos dos profissionais inativos de educação com a “conta da educação”, mas a receitadas contribuições previdenciárias desses mesmos profissionais é computada em receitas previdenciárias( quando écomputada)”5. QUESTÃO FUNDEF X FUNDEB. Esta transformação teria algumas implicações importantes: a) necessariamente o aumento da alíquota de recursos de Estados e Municípios capturadospelo FUNDEF (de 15% para, provavelmente o total dos recursos vinculados – 25%, incluindo osimpostos que não compõem a cesta do FUNDEF). Esta proposta pode ter a oposição dos secretáriosde finanças, independentemente da agremiação partidária. A bem da transparência no debate, é precisoassinalar que o aspecto positivo da proposta – ampliação para todos os níveis do esquema redistributivo-equitativo do FUNDEF - talvez não esteja sendo bem compreendido por algumas prefeituras queesperam que o FUNDEB estanque suas perdas de recursos. Não é bem assim. Se, de um lado estasprefeituras entrarão com suas matrículas de educação infantil, todas as prefeituras de municípiospobres também o farão. Além disso o estado entrará com as matrículas do ensino médio.Haverá a necessidade do aperfeiçoamento do controle sobre as matrículas-fantasma e sobre asmatrículas-”cometa’(o aluno aparece uma vez, faz a matrícula, conta para a base de cálculo doFUNDEF e não freqüenta). b) necessidade da definição de coeficiente, por nível de ensino. A lei do FUNDEF prevêcoeficientes, para diferentes sub-níveis de ensino e tipos de estabelecimento. Sua implantação nãofoi, nem imediata, nem consensual, nem plena – uma vez que as escolas rurais permanecem excluídasda diferenciação, mesmo no governo Lula. A definição por níveis promete um forte conflito deinteresses federativos. c) mistura, num mesmo fundo, de recursos para financiamento de ações cuja competêncianão é do mesmo ente federativo. O FUNDEF mistura recursos, mas ao menos para o mesmo objetivo.Ainda assim muitas vezes o regime de colaboração é substituído por conflitos federativos abertos,como nos casos da definição de coeficientes( já que estados têm se concentrado as quatro últimasséries e a educação especial, beneficiadas pelos coeficientes. O único caso em que os municípios sebeneficiariam – educação rural – não foi definido) e da definição pela responsabilidade do transporteescolar. d) Há uma questão que merece ser observada: o ensino médio conta com cerca de 7,6milhões de matrículas públicas, está em expansão, e por suas características tem o custo maiselevado – o que certamente será trazido à mesa pelos estados quando das discussões referentes aoitem “b” -enquanto a educação infantil tem cerca de 4,4 milhões de matrículas públicas. Isto é, ofinanciamento da educação infantil pode até ser prejudicado. Há o risco dos municípios serematropelados pelos estados neste debate. Trata-se, pois, de proposta em aberto que deve ser melhor debatida.Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 11
  12. 12. Paulo Sena 12 É importante assinalar que o FUNDEF é um mecanismo de financiamento cuja execuçãonão se completou. A sua abrangência focalizada não é um elemento interno do mecanismo-FUNDEF,mas resultado da utilização que o executivo vem fazendo da “válvula” do valor mínimo – contrariando,aliás o disposto na lei. Para se ter o “FUNDEF-Pleno’ , tal como já previsto na legislação sãonecessários: - aumento imediato do valor mínimo nacional, de acordo com o que dispõe o art.6,caput e § 1º, Lei nº 9424/96); - ajuste do valor mínimo nacional a um padrão de qualidade (art.60, § 4º, ADCT eMacroobjetivos da Lei nº 9989/2000 - PPA); - definição do coeficiente em benefício da escola rural ( art. 2º, § 2º, IV - Lei nº 9424/96). Com estes ajustes o FUNDEF - sem dúvida um marco positivo na história dofinanciamento da educação - pode ser mantido, ao lado de outros dois fundos para os demais níveisda educação básica.6. TRÊS FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO BRASILEIRA O Plano Nacional de Educação consagrou como diretriz( Lei nº 10.172/2001 ,item11.2) para o financiamento, a gestão de recursos da educação por meio de fundos de naturezacontábil e contas específicas. A proposta de gestão por fundos não é nova. Remonta à Constituição de 1934, queprevia fundos por esfera da Federação, constituídos por sobras das dotações orçamentárias. AConstituição de 1946 menciona um fundo para o ensino primário, apenas na esfera da União. Aantiga LDB (Lei 4024/61) previa fundos por nível( art. 92), mas apenas na esfera federal. Destesfundos restritos à União, apenas o referente ao então ensino primário prosperou, tornando-se o gérmendo FNDE. Ficou abandonada a idéia de fundos por níveis. Pela primeira vez, com o FUNDEF, a questão dos fundos parece estar concebida demaneira mais consistente. O problema das tentativas anteriores era a sua vinculação a fontes derecursos pouco expressivas( sobras orçamentárias) ou limitadas ao âmbito da União no exercício dafunção supletiva. Daí a dificuldade de “saírem do papel”. Há a necessidade da união dos mecanismosde vinculação genérica de recursos com a gestão por fundos. Anísio Teixeira20 teve esta percepção elutou por esta idéia, argumentando que, se a Carta de 1946 recriara a vinculação de recursos à Educação,“não seria forçar a Constituição afirmar que a mesma criou deste modo fundos especiais para o ensino”, através da“administração especial desses recursos”. Se o FUNDEF trouxe estes benefícios, porque não estendê-los aos demais níveis daeducação básica? Esta a questão levantada pelos defensores do FUNDEB, entre os quais alguns dosmais sérios e notáveis estudiosos do financiamento da educação. A partir da mesma preocupaçãoreapresento esta velha nova idéia, inspirada em Anísio Teixeira: por que não três fundos distintos,nos moldes do FUNDEF– para a educação infantil, ensino fundamental e ensino médio? Estes teriamvalores mínimos, complementação da União e contas específicas e conselhos de acompanhamento econtrole social. Parece-me que três fundos (o FUNDEF-Pleno e os fundos para a educação infantil eensino médio) teriam algumas vantagens em relação a um fundo único:Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 12
  13. 13. Paulo Sena 13 - não haveria mistura num mesmo fundo, de recursos de entes diferentes, quando ascompetências são diferentes, o que traz potenciais enfrentamentos federativos, com risco dos entespoliticamente mais fortes (estados) sobrepujarem os mais fracos (municípios). Entre as dificuldadesestaria a definição de coeficientes por nível. Como indicado no item 5 “d’, o peso das matrículas doensino médio pode beneficiar este nível em relação à educação infantil; - Menos burocracia, na medida em que o fundo da educação infantil envolveria as esferasmunicipal e federal, como complementadora e o fundo do ensino médio, apenas as esferas estadual efederal, como complementadora; - acompanhamento de cada um dos três fundos por (três) conselhos compostos de maneiramais representativa de cada nível: um pai de aluno da educação infantil é diferente de um pai dealuno do ensino médio. Um professor do fundamental pode ter interesses diferenciados de um professordo ensino médio, etc) - negociação separada com a União para o estabelecimento dos mínimos de cada fundo,o que melhora as possibilidades de ganhos; - melhor possibilidade de composição de fontes, isto é de trazer para o fundo, daeducação infantil ,vinculados, recursos da saúde e assistência e para o fundo do ensino médio,recursos do trabalho – setores que estariam representados nos conselhos de acompanhamento Além dos fundos entendo necessária a existência, com recursos definidos de dois grandesprogramas complementares: a correção de fluxo e a diminuição dos desníveis regionais.7. OS NÓS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO – AGENDA DE DISCUSSÃO EPROVIDÊNCIAS IMEDIATAS Para desembaraçar os nós do financiamento da educação brasileira devem ser respondidas,entre outras, as seguintes questões : - Qual deve ser a participação da União, em termos percentuais, considerando o esforçodas três esferas federativas, no financiamento da educação básica? - Quais as fontes de recursos para que a União exerça sua função supletiva, de acordocom aquilo que for considerado adequado pela resposta à primeira pergunta? - O FUNDEF deve ser extinto? Modificado? Substituído? - A educação básica deve ser financiada por um fundo único (FUNDEB)? Por três fundos,um para cada sub-nível (infantil, fundamental e médio)? - Como viabilizar a composição de fontes de recursos, e sua administração, para a educaçãoinfantil ( recursos da educação, saúde e assistência) e ensino médio (recursos da educação e trabalho)? -Como deve ser dividido o financiamento do transporte escolar? - A correção do fluxo escolar deve ser financiada por programa próprio ou estar inseridano FUNDEF ou fundo semelhante? - O salário-educação deve financiar também outros níveis de ensino, além do fundamental? - Quais os custos do ensino, em cada nível , referenciados num padrão mínimo dequalidade? Como desenvolver uma metodologia para calculá-los?Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 13
  14. 14. Paulo Sena 14 - É oportuno inserir a variável ‘qualidade no sistema de financiamento-FUNDEF? Comofazê-lo? Entendemos que há que se adotar um coquetel das soluções indicadas no itens 4 e 5. Deimediato devem ser tomadas as seguintes medidas: - aumento do valor mínimo nacional do FUNDEF, de acordo com o que dispõe a lei; - adoção de medidas de aperfeiçoamento da fiscalização do FUNDEF; - Execução plena do FUNDEF, isto é, com o a valor mínimo de acordo com o que indicaa lei, a definição de coeficiente que beneficie a escola rural e o ajuste para que o valor mínimocorresponda a um padrão mínimo de qualidade (art. 60, § 4º, ADCT). - Transformação do FUNDEF em mecanismo permanente de financiamento, passandoao corpo da Constituição, sem prazo para término; - Criação de fundos específicos, nos moldes do FUNDEF, (com valor mínimo nacional,complementação da União, conselhos de acompanhamento e contas específicas) para a educaçãoinfantil e ensino médio; - Definição das responsabilidades pelo transporte escolar, sem duplicação de meios ecom compensações financeiras ao ente que transportar alunos do outro; - Aprovação do imposto sobre grandes fortunas; - início da execução das metas de financiamento aprovadas no PNE e elaboração dasrespectivas metas nos planos estaduais e municipais; - elaboração dos novos PPAs pela União e Estados, respectivamente, de forma a darsuporte às metas do PNE e Planos estaduais de Educação.NOTAS DE REFERÊNCIA 1 Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados 2 Imposto sobre Importação - II, Imposto sobre Exportação – IE, Imposto TerritorialRural – ITR, (do qual é repassado 50% aos Municípios), Imposto de Renda (do qual 21,5% destina-se ao FPE, 22,5 ao FPM e 3% às regiões), Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI (do qual10% destina-se aos Estados), Imposto sobre Operações Financeiras – IOF e Impostos Extraordinários. 3 Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA (do qual 50% destina-seaos municípios) Imposto sobre a transmissão “causa mortis” e Doação de Bens e Direitos – ITCM eImposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços deTransporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS ( do qual 25% destina-se dosmunicípios); 4 Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU, Imposto sobre a transmissão“inter vivos” dos Bens Imóveis e de Direitos Reais/Imóveis – ITBI e Imposto sobre Serviços deQualquer Natureza – ISS; 5 dos Estados: Fundo de Participação dos Estados – FPE, IPI – Exportação e cota doIRRF; dos Municípios – Fundo de Participação dos Municípios – FPM, cota do ITR e cota do IRRF(transferidos pela União) e IPVA, ICMS e cota do IPI – Exportação (transferidos pela Estado);Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 14
  15. 15. Paulo Sena 15 6 A Lei nº 9424/96 ( Lei do FUNDEF) fixa a alíquota de 2,5% sobre o total deremunerações pagas ou creditadas pelas empresas; 7 Esta alternativa sofre restrições com a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei deResponsabilidade Fiscal - art 14). Além disso, esta fonte não têm maior relevância para o financiamentodo ensino público. 8 Temos registro de onze estados que editaram leis estaduais neste sentido ( Ceará,Maranhão, Pernambuco, Pará, Rondônia, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande doSul, São Paulo e Santa Catarina). 9 A lei do FUNDEF alarga a abrangência da expressão professores contida na Emenda14/96. Desta forma são incluídos os profissionais do suporte pedagógico. A questão suscitou algumapolêmica, sobretudo com o TCE do Rio Grande do Sul, logo após a edição da lei, mas estáaparentemente superada. Foi admitida até o de 2001, a aplicação de parte destes recursos para ahabilitação dos professores leigos. 10 Estes “ganhos conceituais”, muitas vezes desprezados vão compondo um cenáriolegislativo e institucional que mostra que a Educação deve permear as ações do Estado. A construçãodeste cenário pode inclusive ter conseqüências financeiras. Deste ponto de vista, valeria a pena, porexemplo dar mais atenção ao projeto de lei referente ao Estatuto da Terra, para inserir normasreferentes à educação do campo. 11 Para uma análise mais detida, do capítulo de financiamento no PNE, incluindo análisedos vetos, ver Sena, Paulo – “O Financiamento da Educação Básica no Plano Nacional de Educação”,in Cadernos do Observatório nº 3 dezembro de 2001, pp 81-109. Para análise dos vetos, ver tambémBelloni, Isaura - Estudo técnico “ Análise dos vetos ao Plano Nacional de Educação e do Orçamentopara a Educação”. Câmara dos Deputados, março de 2001. 12 Em 2002 foram executados 1,537 bilhões 13 Exposição da Consultora Raquel Dolabela ao Plenário da Comissão de Educação 14 Define-se como contingenciamento, o limite da possibilidade de realizar o empenho –condição prévia para a despesa. Este afasta a autorização contida na lei orçamentária. 15 Ver ADIN nº 12.240-0 (RT 667/79) 16 Ver, por exemplo Racines Mera, Francisco Xavier – A conversão da dívida: umaalternativa para a educação popular comunitária?, in Romão, José Eustáquio – Dívida externa eeducação para todos. Papirus Editora 1995 17 Cf. Nota Técnica conjunta nº 4/2001 COFF/CONORF, p.16. Somente em janeiro de2001 a Contribuição Social Sobre o Lucro Liquido e o Imposto de Renda tiveram um incremento dearrecadação em relação a janeiro de 2000, respectivamente de 45% e 17%. Ao minimizar ao ganhoso Executivo amplia sua margem para o contingenciamento de recursos. 18 Cf. Folha de São Paulo, 18/04/2001. Ver ainda Gazeta Mercantil, 19/09/2000. Estudorealizado pelo BNDES indica que cerca de 17% entre 4.622 pesquisados não exploravam plenamentesua base tributária 19 Negri, Barjas – Financiamento da Educação no Brasil.INEP/MEC.1997, p. 14 20 Teixeira, Anísio – “ A Municipalização do Ensino Primário”, in Revista Brasileira deEstudos Pedagógicos, vol. XXVII, 1957, nº 65. MEC. p. 24-25 305166Os Nós do Financiamento à Educação Nota Técnica 15

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