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  • 1. ESTUDOESTUDO COMENTÁRIOS AO RELATÓRIO BRASIL - EDUCAÇÃO MUNICIPAL NO BRASIL ELABORADO PELO BANCO MUNDIAL(RELATÓRIO Nº 24413-BR) Paulo de Sena Consultor Legislativo da Área XV Educação, Cultura, Desporto, Ciência e Tecnologia ESTUDO JULHO/2004 Câmara dos Deputados Praça 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DF
  • 2. ÍNDICEI . Introdução ............................................................................................................................................................3II. Volume I - item 1- Recursos ,Incentivos e Resultados ........................................................................................4III. Volume I - item 2 - Recursos..............................................................................................................................6IV. Volume I - item 3 - Incentivos ...........................................................................................................................8V. Volume I - item 4 - Resultados..........................................................................................................................11VI. Volume I - item 5 - Conclusões Políticas ........................................................................................................13VII -COMENTÁRIOS AO APÊNDICE DO VOL. 1 ............................................................................................16VIII. Volume 2.Introdução - Comentários .............................................................................................................17 A. Contexto Político ...........................................................................................................................................17 B. Estrutura do Sistema Educacional..................................................................................................................19 C. Financiamento da Educação ..........................................................................................................................20 D. Escopo do Estudo ..........................................................................................................................................23 E. Fontes de Dados, Metodologia e Público Alvo do Estudo .............................................................................24IX. Volume 2.Seção 2: Recursos Adicionais para a Educação nos Municípios .....................................................25 A .Evolução das despesas com Educação 1995-2000 ........................................................................................25 B. Redistribuição de Recursos dos Governos Estaduais para os Governos Municipais .....................................27 C. Redistribuição de Recursos entre os Governos Municipais ...........................................................................27 D. Fungibilidade de Recursos Municipais e o FUNDEF....................................................................................28 E. O FUNDEF e o impacto sobre a educação infantil ........................................................................................29 F. Outras Questões sobre Adicionalidade...........................................................................................................29X. Volume 2.Seção 3: Gerenciamento de Recursos: Composição de Gastos.........................................................32 A. Panorama Geral .............................................................................................................................................32 B. Despesas de Capital .......................................................................................................................................32 C. Despesas Recorrentes.....................................................................................................................................33 D. Despesas com Transportes.............................................................................................................................35XI. Volume 2.Seção 4: ...........................................................................................................................................36 A. Remuneração com Professores ......................................................................................................................36 B. Número de Professores ..................................................................................................................................37 C. Despesas com Treinamento de Professores ...................................................................................................37 D. Progressão Funcional de Professores.............................................................................................................38XII. Volume 2.Seção 5: Impacto dos Recursos: Resultados Educacionais ............................................................40 A. Introdução e Descrição Variável....................................................................................................................40 B. Resultados Econométricos : Avaliação e Questões de Especificação............................................................41 C. Principais resultados: Impacto dos Gastos.....................................................................................................41 D. Principais resultados: Composição dos Gastos..............................................................................................42 E. Principais resultados: Grau de Municipalização ............................................................................................42© 2004 Câmara dos Deputados.Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntegra, desde quecitado o autor e a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. São vedadas a venda, a reproduçãoparcial e a tradução, sem autorização prévia por escrito da Câmara dos Deputados. 2
  • 3. COMENTÁRIOS AO RELATÓRIO BRASIL - EDUCAÇÃO MUNICIPAL NO BRASIL ELABORADO PELO BANCO MUNDIAL(RELATÓRIO Nº 24413-BR) Paulo de SenaI . INTRODUÇÃO Trata-se de relatório de dois volumes elaborado por uma equipe deespecialistas do Banco Mundial - em sua maioria de economistas, liderados por Suhas D.Parandekar. O volume 1 é um relatório de políticas que apresenta as "principais descobertas" e asconclusões políticas a elas relacionadas. O segundo volume corresponde ao relatório de pesquisas.A equipe teve a colaboração e apoio de diversas instituições brasileiras. O relatório foi preparadoem consulta com o Ministério da Educação, mas as opiniões nele expressas são unicamente as doBanco Mundial. A introdução aponta para a possível realização de seminários sobre o tema . O texto foi distribuído aos Srs. Deputados por determinação dapresidência da Comissão de Educação, Cultura e Desporto. Teve ainda ampla divulgação atravésdo site da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Ensino-UNDIME. Optamos por fazer comentários a cada item do volume 1 e aos tópicos dovolume 2.Não analisamos questões referentes a metodologias e cálculos estatísticos eeconométricos - que podem eventualmente ser abordados em notas técnicas independentes, pelaárea específica desta Consultoria ou pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira daCâmara - o que pode ser recomendável uma vez que o volume 2 do relatório é cauteloso emvários momentos(o item 1.28 indica que "...não foi possível colher o dado exato para cada questão política,e ficamos limitados a fazer conjecturas plausíveis. Esta abordagem leva a alguma variação na forças de fundaçãoempírica das recomendações feitas neste relatório" , o item 5.2 indica a falta de grupo de controle, o item5.9 afirma que "dadas as limitações acima ,necessita-se em qualquer caso tomar cuidado ao se interpretar oscoeficiente FD e os resultados necessitarão sempre ser comparados com os métodos CS"). Da mesma forma , há temas que podem merecer nota técnicas específicas, como, por exemplo, a carreira docente. 3
  • 4. II. VOLUME I - ITEM 1- RECURSOS ,INCENTIVOS E RESULTADOS São apresentadas inicialmente as seguintes conclusões : 1.1.Os recursos públicos atuam através de uma estrutura de incentivos para seu uso, afim de maximizar os resultados na provisão de serviços públicos; Comentários: A estrutura de incentivos corresponde ao mecanismoembutido no FUNDEF, que redistribui recursos proporcionalmente às matrículas ( do anoanterior).Além disso há a subvinculação de recursos para a remuneração dos profissionais domagistério ( 60%). 1.2.Houve aumentos substanciais nos gastos públicos com educação no Brasil; Comentários: O relatório assume que houve aumentos substanciais nosgastos públicos com educação no Brasil, que teriam aumentado, no período de 1995 a 2000, de4,2% para 5,6% do PIB .Aponta que este aumento é substancial tanto em termos absolutos comoem termos relativos. Os dados informados pelo Brasil para a Organização para a Cooperação eo Desenvolvimento Econômico-OCDE , e que constam do relatório anual "Education at a Glance"indicam um percentual de 5,2% para o ano de 1999( tabela B.3.1 daquele relatório).Nesta casoteria ocorrido um crescimento de 0,4% de 1999 para 2000. É importante verificar qual a fonte dosdados sobre financiamento. Isto porque há situações em que se adota um percentual que constituio cálculo da soma de todos os percentuais vinculados à Educação, pela União, por estados,municípios ,mais uma estimativa do setor privado. Este caminho, identifica quanto se deve gastare não necessariamente quanto se gasta - o que só é captado por dados de execução. 1.3.O período de 1996 a 1998 presenciou a introdução de medidas abrangentes naspolíticas educacionais; Comentários: Neste tópico é destacada a Lei de Diretrizes e Bases daEducação Nacional-LDB, embora o período abranja ainda a introdução do FUNDEF. É realçadoo papel do INEP na produção de estatísticas. Ressalta-se que à União cabe o papel de formulação da política nacional, ede garantia da qualidade e eqüidade. Não se explora entretanto que, para o cumprimento destespapéis a União deve exercer as funções redistributiva e supletiva, que devem ser fortalecidasnos termos do Plano Nacional de Educação1, que contém várias metas cuja iniciativa deve serdessa esfera. Aliás, não foi incluído qualquer comentário sobre o PNE no relatório.1 Nas diretrizes do financiamento do PNE (item 11.2),lê-se: "Para enfrentar esta necessidade, os sistemas deensino devem ajustar suas contribuições financeiras a este padrão desejado, e particularmente à União cabefortalecer sua função supletiva, através do aumento dos recursos destinados à complementação do FUNDEF". 4
  • 5. Aparentemente este não lhe atribui importância no conjunto de normas abrangentes ao lado daLDB, da EC nº 14/96 e da lei do FUNDEF. Neste tópico parece ser tomada a parte pelo todo e identificada educaçãoinfantil à educação pré-escolar, o que é recorrente no relatório. Esta imprecisão terminológica nãoé grave no contexto do documento, mas pode ser um indicador da necessidade da aproximaçãorecíproca dos economistas que discutem educação e dos educadores. 1.4.As reformas políticas incluíram a introdução de um mecanismo simples que ligarecursos a matrículas. Este mecanismo criou um poderoso incentivo para uma melhoria quantitativa na provisão deserviços educacionais; Comentários: Este item descreve o principal efeito do FUNDEF,responsável pelo aumento da matrícula indicado no item seguinte. 1.5.O aumento da matrícula no ensino fundamental mostra que o Brasil fez umprogresso rápido e significativo rumo às metas do Educação para todos (EFA); Comentários: O relatório cita que a taxa líquida de matrícula no ensinofundamental passou de 89% em 1996 para 96% em 2001.Considera-se o avanço referente aoobjetivo da universalização, que teve no FUNDEF um instrumento eficaz. Não são analisadosoutros aspectos, como a qualidade. 1.6.Os municípios agora possuem um papel maior na provisão de serviços de educação.Os municípios em geral são mais receptivos às necessidades educacionais da população local, mas ainda permanecemgrandes disparidades de desempenho; Comentários: O relatório indica que os municípios foram responsáveispor 34% das matrículas no ensino fundamental em 1996, saltando para 54% em 2001.Este é semdúvida um efeito da indução do FUNDEF.O relatório mostra-se esperançoso de que amunicipalização leve a um aumento de qualidade, indicando que "na média os benefícios dadescentralização superam as desvantagens", embora seja grande a variação do desempenho entre osmunicípios. No lado positivo aposta que os municípios por receberem mais cobranças dapopulação local providenciarão a melhoria da qualidade da educação. Contrapõe umapreocupação com as deficiências de gerenciamento e capacidade institucional. Não toca narelação encargos assumidos X condições de financiamento. 1.7.Futuras intervenções políticas deveriam basear-se nas experiências positivas préviasdos municípios; Comentários: Este item ressalta a importância da utilização dasexperiências positivas. Aprender com a experiência é um conselho tão sábio quanto antigo, e quejá pode estar sendo aplicado pelo bom gestor. Devem ser identificados os "desviadores positivos"para que seu exemplo inspire outros avanços. 5
  • 6. O item 1.8 realça duas descobertas importantes: • as reformas recentes criaram um forte incentivo para o aumento dematrículas nos municípios brasileiros; • os municípios têm feito um bom uso dos recursos públicos adicionaisque recebem Comentários: Este item encerra o resumo introdutório e apresenta opróximo tópico, referente à disponibilidade de recursos para a educação. Descreve o principalefeito do FUNDEF( aumento de matrículas no ensino fundamental) e aponta, em benefício datese da municipalização, que os municípios fazem bom uso dos recursos.III. VOLUME I - ITEM 2 - RECURSOS São apresentadas inicialmente as seguintes conclusões : 2.1.Houve um grande aumento na disponibilidade de recursos para o setor educação noBrasil. Os gastos públicos passaram de 4,2% do PIB em 1995 para 5,6% no ano 2000. O aumentodos encargos municipais, de 27% em 1995 para 38% em 2000 é saudado. Comentários: A afirmação acerca do aumento da disponibilidade derecursos para a educação é polêmica. Dados da Consultoria de Orçamento e FiscalizaçãoFinanceira da Câmara dos Deputados indicam que: - o orçamento do MEC sofreu, em comparação com a evolução da receitatributária e de contribuições, no período de 1995-2003,uma diminuição da participaçãopercentual, passando de 8,6% a 5,4%; - a participação percentual do MEC na receita corrente líquida da Uniãocaiu de 9,2% para 8,2% no período 2000-2003. 2.2.O aumento de recursos municipais decorre principalmente de uma redistribuiçãode recursos dos estados para os municípios. O relatório ressalta o efeito para a eqüidade dentro de cadaestado. Comentários: Isto é verdade, mas com algumas exceções importantescomo o estado de São Paulo. A contribuição da União é pequena no grande agregado, emborapossa ser significativa para os estados que recebem complementação. O efeito eqüidade ocorreno âmbito de cada estado. Entre os estados, os valores mínimos até se distanciaram, o que jáfoi notado pelo Tribunal de Contas da União -TCU. De fato, ao analisar as contas do exercício de1999, o Ministro Valmir Campelo observava (Cf. pgs. 318-319 do Relatório e parecer préviosobre as contas do governo da República - exercício de 1999): " Constata-se que os aumentos nos gastosmédios por aluno das regiões Norte e Nordeste, 4% e 5,1% respectivamente, foram inferiores ao acréscimo da 6
  • 7. média nacional (9,5%) o que contraria um dos objetivos pretendidos com a criação do Fundef, qual seja, apromoção da eqüidade na alocação de recursos para o ensino fundamental. Os aumentos dos números de matrículasnessas regiões, 7,7% e 12,1% - superiores aos 6% relativos à média nacional - não constituem razão suficientepara explicar o afastamento dos valores gastos por aluno do Norte e Nordeste com relação à média nacional, vistoque a região Sudeste apresentou crescimento do número de matrículas de 9,8% - superior ,também, à médianacional- mas registrou acréscimo do valor médio gasto por aluno de 13,5%, acima, portanto, do gasto médionacional." Também a imprensa comentou o fato. Ao informar a edição do balançode dois anos do FUNDEF, pelo MEC ao jornal "Folha de São Paulo" (pg C 7) estampava comomanchete de 17/10/2000: "FUNDEF mantém distorções regionais". O motivo é que o principal imposto do FUNDEF é um imposto 2estadual, o ICMS . Assim o crescimento diferenciado do ICMS nos estados pode implicar numcrescimento do desnível entre estados, embora haja mais eqüidade intraestado. 2.3. Os governos dos Estados do Nordeste e do Rio de Janeiro são responsáveis poruma grande parcela de transferências redistributivas. O relatório destaca que o governo estadual do Riode Janeiro responde sozinho por cerca de um quarto das transferências. E os nove estados doNordeste respondem pela metade da redistribuição do FUNDEF. Comentários: Trata-se de sistemas que já tinham um grau elevado demunicipalização mesmo antes do FUNDEF, que veio beneficiar os municípios que já arcavamcom os encargos. É de se observar que no primeiro ano de implantação do FUNDEF, onde foimaior o impacto de mudança de dependência administrativa - no estado do Rio de Janeiro, aocontrário dos demais, houve um pequeno crescimento da participação proporcional dasmatrículas estaduais (Cf. quadro 11, do "Balanço do Primeiro ano do FUNDEF"). 2.4.Os programas federais tiveram um papel direto no aumento dos recursos municipaispara a educação. O relatório cita o estabelecimento de padrões curriculares e a qualificação dedocentes e gastos federais tais como aqueles efetuados com o aperfeiçoamento do sistema deestatísticas e com atividades de pesquisa. Destaca os programas da merenda (um bilhão dereais),do livro didático e bolsa-escola (meio bilhão de reais). Comentários: Tais programas são importantes e beneficiam osmunicípios. Fazem parte da obrigação federativa da União, dentro de sua função supletiva. 2.5.Os programas federais e alguns programas estaduais também tiverampapel indireto em ajudar no rendimento dos recursos municipais. O relatório cita o Fundescola eprogramas em parceria com o Banco Mundial, na Bahia, Ceará e Pernambuco.2 Daí a preocupação com a proposta que vem sendo veiculada, da extensão do mecanismo da Desvinculação dasReceitas da União-DRU, para os Estados, num patamar de 25%,que seria deduzido da base de cálculo para incidênciada vinculação dos 25% resultantes dos impostos 7
  • 8. Comentários: Destaca que o Fundescola iniciou um modelo de padrõesoperacionais mínimos para as escolas e dá assistência técnica e financeira para o desenvolvimentode planos para a melhoria da qualidade escolar- os PDEs. Não só à União cabe exercer a função supletiva, mas também aos estados,com relação a seus municípios - o que está implícito no regime de colaboração e explícito, porexemplo no art.30,VI, da Constituição Federal, no que se refere à educação pré-escolar , naLDB(art.75). 2.6. Os municípios que receberam recursos adicionais do FUNDEF mantiveram suaspróprias contribuições para as despesas com educação. O relatório destaca que "a realocação de recursos leva àpossibilidade de os municípios reduzirem suas próprias despesas quando eles recebem recursos adicionais oriundos detransferências". As oportunidades de redução" são pequenas uma vez que cresce a demanda poreducação pré-escolar. Destaca que a questão dos recursos para este (sub)nível merece uma grande"atenção política". Comentários: Trata-se de uma constatação importante, mesmo que sesaiba que muitos dos municípios que recebem recursos são aqueles mais pobres, que não tinhamgrande capacidade de investimento, e portanto não investiam tanto assim. Sem dúvida podemdeslocar outras fontes para atender em parte a educação infantil.IV. VOLUME I - ITEM 3 - INCENTIVOS O relatório indica: 3.1. A ligação dos recursos ao número de alunos forneceu um incentivo claro e forte aosgovernos municipais e estaduais para matricularem mais alunos. Este incentivo levou a um aumento namunicipalização do ensino fundamental Comentários: Este item descreve objetivamente um dos principais efeitosdo FUNDEF.O relatório indica que os municípios, que respondiam por 34% da matrícula públicaem 1996 passaram a responder por 54% em 2001. 3.2. A alocação das despesas municipais com educação e os conseqüentes resultadosapontam para os benefícios da descentralização no gerenciamento municipal de recursos. Comentários: O relatório assume a posição de que a transferência derecursos para o nível local levou a decisões sobre a alocação de recursos que parecem respondermelhor às necessidades educacionais. Os municípios teriam investido criteriosamente naconstrução de salas de aula. Esta afirmação parece um tanto generalizante. Projetosacompanhados pelo próprio Banco Mundial respondem a seus critérios de adequação , aspectopositivo que merece ser ressaltado sobretudo num relatório do Banco. Por outro lado, só paraficar no Nordeste ,dois Estados realizaram CPIs do FUNDEF, investigando sobretudo as 8
  • 9. prefeituras ( Ceará e Maranhão).O primeiro sorteio realizado pela Controladoria Geral da União,no atual governo, para fiscalização da aplicação de recursos públicos indicou possíveis problemasnos recursos da merenda. A partir daí têm sido detectados problemas de desvio de recursos doFUNDEF. O relatório considera que " uma das maiores vantagens dos municípios está naárea de pessoal administrativo - enquanto que o sistema estadual tem tipicamente uma maior burocracia do pessoaladministrativo, que não necessariamente dá um maior apoio às escolas, o pessoal administrativo das secretariasmunicipais de educação tem um contato mais próximo com as escolas, pois eles podem visitá-las com maiorfreqüência e estão, portanto melhor conectados.". Este aspecto é relevante. Contudo é comum que seindique que a burocracia estadual tem um maior nível de capacitação que a média das municipais. 3.3 Há correlação entre despesas administrativas municipais mais altas por aluno e ataxa de aprovação de alunos. Este item remete a gráfico demonstrativo. Comentários: Para o relatório a taxa de aprovação representa bem o nívelde aprendizado dos alunos - o que é , no mínimo, discutível. A adoção dos sistemas de ciclos, semreprovação, suaviza a taxa de reprovação e aumenta a taxa de aprovação. Instrumentos deavaliação, com todos os problemas que possam ter, como o SAEB não têm indicado resultadostão positivos, levando inclusive o antigo titular da pasta da Educação a justificar os resultadoscom a absorção de novas matrículas de alunos menos preparados induzida pelo FUNDEF. Emaudiência pública na (então)Comissão de Educação, Cultura e Desporto, Ricardo Paes de Barros,do IPEA indicou que no Nordeste, segundo dados da PNAD 1999, enquanto 5,8% das criançasde 7 a 14 não freqüentavam a escola, a taxa de analfabetismo entre 10 e 14 anos correspondia a12,9%. O relatório conclui que quando os municípios gastam recursos adicionaiscom despesas administrativas, eles têm mais probabilidades de que os governos estaduais degastar estes recursos de maneira produtiva. Não há dúvida de que existem os "desviadorespositivos", mas a afirmação parece um tanto generalizadora. 3.4.Os incentivos para melhorar a força de trabalho dos docentes têm sido bemimplementados de forma geral. Comentários: O relatório refere-se à subvinculação do FUNDEF àremuneração dos professores. Destaca que os municípios em geral gastaram 66% dos recursos doFUNDEF com salários de professores, sugerindo que "a restrição de 60% não foi comprometedora, masnão se sabe o que aconteceria se não existisse". Indica que a proporção de professores leigos foi reduzidade 12% em 1997 para 5% em 2000.Não faz referência, seja no aspecto quantitativo ou qualitativoaos planos de carreira - aspecto que poderia merecer alguns comentários. Sabe-se que não éincomum a prática de distribuição de abonos com as "sobras do FUNDEF" , sob a forma de 14ºou 15º salários - o que indica que não há plano ou este não está ajustado à capacidade definanciamento. 9
  • 10. 3.5. Os ganhos esperados na melhoria dos mecanismos de controle social não foramobtidos, sugerindo a necessidade de um maior esforço para aumentar o comprometimento. Comentários: De fato as contas únicas e específicas são o grandeinstrumento de transparência - e não a existência, eventualmente simbólica, dos conselhos. Há,também neste quesito, desviadores positivos, mas o fato é que a Subcomissão deAcompanhamento das denúncias do FUNDEF, que funcionou na Câmara dos Deputados em2001 constatou que os agentes denunciadores raramente eram os conselhos, mas sim osvereadores e sindicatos. Isto poderia indicar que talvez os importantes programas de capacitação,promovidos com apoio do Fundescola, talvez tenham perdido a oportunidade de ter ampliadosua clientela para atingir estes agentes. É de se lamentar que , mesmo partidos identificados com aênfase na ética e na fiscalização, não tenham promovido em suas prefeituras, de maneiraarticulada em nível nacional a adoção de regras que poderiam constar em lei municipal, como arestrição ao número de representantes do executivo, a previsão expressa de eleições e a criação deimpedimentos ( semelhantes aos da lei eleitoral) para exercício da função de conselheiro. Taismecanismos foram previstos, inicialmente, no Substitutivo do Deputado Gastão Vieira ao PLnº241/99 e seus apensos, aprovado pela CECD e posteriormente no Substitutivo da DeputadaFátima Bezerra, aprovado na CCJC da Câmara em maio de 2004.. 3.6. O incentivo para matrículas não resultou em esforços competitivos por parte dosestados e municípios para oferecer uma educação de melhor qualidade e assim atrair mais alunos para seusrespectivos sistemas. Comentários: Esta constatação é detalhada nos itens 3.7 a 3.9. 3.7.A competição confia na existência de uma esfera de influência comum que élimitada às áreas urbanas onde podem coexistir escolas estaduais e municipais. Comentários: De fato há regiões que não tem opção - a oferta é apenasaquela de um dos entes federativos. É de se observar ainda, que em alguns estados, como SãoPaulo e Paraná, houve um esforço por parte de governos passados - que entendiam que seria estauma medida de racionalização - em direcionar a oferta de 1ª à 4ª para os municípios e de 5ª a 8ªpara os estados. Isto é, nestas etapas houve uma ação de eliminação da competição. 3.8. Forças competitivas de incentivos confiam na disponibilidade de informação sobre aqualidade da provisão de serviços, que geralmente não está disponível. Comentários: Isto ocorre, embora tenha havido uma melhoria na coletade dados e na realização de avaliações como o SAEB e outras em alguns sistemas estaduais. Estasinformações talvez não cheguem às famílias. 3.9.O efetivo funcionamento das forças de competição depende da hipótese de queentidades subnacionais têm o objetivo de maximizar a receita através da matrícula de um número maior de alunos. 10
  • 11. Comentários: Talvez estados e municípios tenham chegado a um estágiode acomodação.Com o acréscimo de matrículas há também acréscimo de despesas. Há outrosfatores que podem inibir a contratação de professores e realização de outras despesas, como oslimites da Lei de Responsabilidade fiscal. 3.10.Forças competitivas não trabalham muito bem, mas também não há evidências deprejuízos causados pela competição. Comentários: Há uma grande dificuldade em implantar o denominadoregime de colaboração. Uma área em que há prejuízo causado pela competição às avessas(empurrar os gastos para o outro ente) é o transporte escolar. Mesmo com a edição da Leinº10.880/04(originária da MP nº 173/04) que destina recursos federais( provenientes dos 10% dareceita do salário-educação que ficam retidos, num primeiro momento, na esfera da União, pararedistribuição posterior aos entes subnacionais) para o transporte de educandos do ensinofundamental residentes em área rural, o tema promete continuar sendo objeto de controvérsia. 3.11.O governo federal poderia ter um papel importante na promoção de incentivospara uma melhor qualidade e maior eficiência em todos os municípios. Comentários: Sem dúvida este é um desafio do novo governo. OFUNDEF não é um mecanismo de financiamento direto da qualidade, mas da universalização. Afunção supletiva abrange o apoio técnico - que atua na eficiência e o apoio financeiro. O PlanoNacional de Educação defende o fortalecimento da função supletiva da União, inclusive atravésdo aumento da complementação do FUNDEF. Tem ainda como meta a realização deConferência para a definição de parâmetros de qualidade para a educação básica. Definidos estes,cabe estabelecer o custo-aluno-qualidade, para atender a padrões mínimos definidos na LDB ,como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis aodesenvolvimento do processo ensino-aprendizagem(art.4º,IX).V. VOLUME I - ITEM 4 - RESULTADOS O relatório aponta: 4.1.O mais claro e mais discutido resultado das recentes reformas tem sido o aumentoda matrícula no período de 1996 a 2001. Comentários: De fato, a reforma cumpre bem o objetivo de uma políticapara a universalização do ensino obrigatório. A taxa líquida de matrícula no ensino fundamentalpassou de 89% em 1996 para 96% em 2001.De cerca de 30,5 milhões de alunos matriculados noensino fundamental em 1997 passou-se para 35,1 milhões em 2002. 4.2. A experiência do Brasil em cumprir com as metas da Educação para todos(EFA) dão uma lição bastante útil a outros países que buscam atingir as mesmas metas. 11
  • 12. Comentários: No que se refere ao aspecto da universalização do ensinoobrigatório isto é verdade. Os desafios do Brasil passam a ser a adequação do financiamento dasoutras etapas da educação básica e a qualidade, inclusive no ensino fundamental. 4.3. As reformas resultaram num aumento da qualidade da educação conforme medidopor indicadores como as taxas de repetência, de aprovação e a distorção idade/série. Comentários: Estes indicadores são enganosos em função da adoção dosistema de ciclos, sem a repetência. A afirmação não se sustenta frente aos resultados do SAEB. 4.4. A melhoria da eficiência tem um potencial de gerar um impacto substancial naqualidade da educação. Comentários: Sem dúvida, a melhoria na eficiência reflete um melhorplanejamento, melhor capacitação dos agentes ,além de fazer sobrar recursos para atender àsnecessidades educacionais. 4.5.Uma análise rigorosa indica que o efeito direto dos recursos sobre os resultados ébaixo. Comentários: É preciso definir o que se considera efeito direto e tambémo que se considera efeito de médio e longo prazos. Se os recursos não estão tendo efeito, isto nãodepõe contra o aumento de recursos mas contra sua má utilização. É preciso verificar se os dadosde despesa da educação utilizados foram dados de execução, ou apenas referentes a quantodeveria ser gasto em tese em virtude das vinculações. 4.6. Os resultados positivos podem ser devidos à transferência de recursos para o nívelmunicipal, onde os incentivos relacionados ao gerenciamento e à confiabilidade são melhores, embora o desempenhomunicipal seja variado. Comentários: Esta afirmação parece conter um grau de generalização. Osindicadores sobre as taxas de aprovação são moldados pelo sistema de ciclos. Observe-se que osmunicípios concentram o primeiro ciclo. Somente o fato da 5ªa 8ª estar sob administraçãoestadual em São Paulo tem um impacto estatístico que deve ser analisado com cautela .Seria útilverificar se a conclusão permanece excluindo o estado de São Paulo. 4.7.Este item indica o "Sumário de descobertas" São destacados : - o aumento de recursos; - a eqüidade; - a boa aplicação por parte dos municípios, inclusive sem comprometer oaumento da cobertura da educação infantil; 12
  • 13. - as mudanças nos incentivos importam mais que o aumento de recursos; - os municípios têm um desempenho melhor que os estados emparâmetros de controle e confiabilidade. Comentários: No detalhamento de como se dá esta melhor aplicação porparte dos municípios, o documento solicita cautela e chega a mostrar situações que nãoconfirmam a tese, como no caso da 5ª à 8ª séries(Cf. item 5.37,volume 2).VI. VOLUME I - ITEM 5 - CONCLUSÕES POLÍTICAS 5.1. O sucesso demonstrado do FUNDEF sobre o aumento no númerode matrículas sugere que um mecanismo similar pode ser aplicado a outros níveis de ensino ondea matrícula permanece baixa, principalmente na educação infantil e no ensino médio. Comentários: Não há dúvida .A comunidade educacional debate hoje, acriação de um fundo único para toda a educação básica - o FUNDEB, proposta que consta doprograma do presidente Lula ( e está contida na PEC nº112/99),ou a criação de três fundos ,umpara cada etapa da educação básica, numa atualização das antigas propostas de Anísio Teixeira eda Escola Nova. O FUNDEF foi um marco positivo para o financiamento da educação. A criação de novo fundo (ou fundos) certamente induzirá matrículas,atendendo à diretriz constitucional de progressiva universalização do ensino médiogratuito(art.208,II,CF) e de atendimento da crianças na faixa da educação infantil(art.208,IV,CF).Nesta etapa cumpre dimensionar o que seria adequado para a faixa de 0 a 3 anos. Posicionamo-nos a favor da manutenção do FUNDEF, comcumprimento do que dispõe a lei sobre o valor mínimo nacional, além de outras medidas que oaperfeiçoem; e da criação de um fundo específico para a educação infantil de outro para o ensinomédio, nos mesmos moldes que o FUNDEF. Estes aspectos são discutidos em nossa NotaTécnica "Os Nós do Financiamento à Educação" ( itens 5.Questão FUNDEF X FUNDEB e6.Três Fundos para a educação brasileira), disponível no site da Câmara dos Deputados. 5.2. Ao invés de buscar recursos adicionais para a educação, a ênfasepolítica deveria estar em aumentar a qualidade do ensino buscando melhorar a eficiência do setoreducacional. Comentários: Melhorar a qualidade e aumentar a eficiência pode requerero aumento de recursos. Cumpre consolidar uma visão de custo-qualidade. 5.3.O mecanismo do FUNDEF necessitaria ser re-autorizado em2007.Como a simplicidade da fórmula do FUNDEF é sua grande vantagem, há tempo suficiente 13
  • 14. para se fazer um estudo exaustivo de possíveis modificações, como a incorporação de custos eprovisão de recursos adicionais para crianças em desvantagem. Comentários: De fato, é necessário tornar o FUNDEF, ou mecanismocongênere, como o FUNDEB, um instrumento permanente à disposição do financiamento daEducação. A incerteza quanto à continuidade do FUNDEF contribui para que os planos decarreira sejam econômicos quanto aos salários, o que gera a prática da concessão de abonos comas sobras do FUNDEF, através de 14º ,15º salários. Não há necessidade de esperar até 2007(aliás, a re-autorização deve ser feita em 2005,para que possa respeitar o princípio da anualidade ecobrir o final de 2006,uma vez que o prazo de vigência do FUNDEF se encerra em setembrodaquele de 2006). Tramitam algumas proposições na Câmara, a saber: - PEC nº 112/99 - cria o FUNDEB; - PEC nº 467/01- prorroga o prazo do FUNDEF até 2016; - PEC nº 522/02 - traz o FUNDEF para o corpo permanente daConstituição; - PEC nº 37/03 – cria fundo para a educação infantil - PEC nº 190/03 – cria três fundos; No Senado tramitam: - PEC nº 29/02 - amplia a vigência do prazo do FUNDEF; - PEC nº 34/02 - dispõe sobre o financiamento da educação básica. 5.4. Instituir uma política de padrões operacionais mínimos para assecretarias municipais e para as escolas. Comentários: O Plano Nacional de Educação prevê uma série de metaspara a gestão, no item 11.3.2,entre as quais destacamos: "24. Desenvolver padrão de gestão que tenha como elementos a destinação de recursos para as atividades-fim, a descentralização, a autonomia da escola, a eqüidade, o foco na aprendizagem dos alunos e a participação da comunidade." A questão pode e deve ser aprofundada nos planos municipais deEducação. 5.5.O governo federal e os governos estaduais deveriam tomar a frente nacriação de oportunidades para que o sucesso dos municípios com melhor desempenho sejatransmitido àqueles que não estão bem. Comentários: Esta medida , de disseminação de experiências está contidano apoio técnico que faz parte da função supletiva. O MEC eventualmente tem promovido ações 14
  • 15. nessa linha. Parceiros importantes são a UNDIME,CONSED,CNTE e entidades como oCenpec, etc. 5.6.Estabelecer testes de avaliação de estudantes no nível estadual tantopara escolas estaduais quanto para as municipais. Comentários: o Plano Nacional de Educação prevê : a) entre as metas para o ensino fundamental: "2.3..... ...26.Assegurar a elevação progressiva do nível de desempenho dos alunos mediante a implantação, em todos os sistemas de ensino, de um programa de monitoramento que utiliza os indicadores do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica e dos sistemas de avaliação dos Estados e municípios que venham a ser desenvolvidos"; b) entre as metas de gestão: “11.3.2..... ...39.Estabelecer, nos Estados, em cinco anos, com a colaboração técnica e financeira da União, um programa de avaliação de desempenho que atinja, pelo menos, todas as escolas de mais de 50 alunos do ensino fundamental e médio" 40. Estabelecer, nos Municípios, em cinco anos, programas de acompanhamento e avaliação dos estabelecimentos de educação infantil" 5.7. Programas federais deveriam ser feitos de forma a induzir mudançasno comportamento dos municípios ao fornecer incentivos financeiros e assistência técnica. Comentários: Na realidade, o próprio, FUNDEF é um exemplo destaprática. Também outros programas oferecidos pelo governo federal( como a merenda escolar, odinheiro direto na escola e o programa do livro didático). 5.8. Programas federais que trabalhem em paralelo com programassubnacionais, redes de municípios que criem dinâmicas na adoção de inovações de sucesso, testesde avaliação e outras avaliações que permitam aos pais saber o que estão recebendo dos recursospúblicos, tudo isto são inovações de políticas que permitirão ao Brasil ir para o próximo estágiona qualidade e eficiência na provisão de serviços. O momento é perfeito para que tais reformassejam introduzidas. Comentários: A articulação dos programas federais e subnacionais deveser uma decorrência do regime de colaboração. A lei prevê que os planos estaduais e municipaisde educação sejam elaborados "com base" no PNE (art.2º).Em termos de legislação há umaindução à ação coordenada. Cumpre colocá-la em prática 15
  • 16. VII -COMENTÁRIOS AO APÊNDICE DO VOL. 1 O apêndice descreve a estrutura de financiamento da educação brasileira, apartir da Constituição de 1988 e da Emenda 14/96.Destaca que a União gasta a maior parte deseu orçamento com o ensino superior (60%), mas não destaca que há uma divisão deresponsabilidades federativas e a educação básica é financiada por estados e municípios, comofunção própria. À União cabe exercer com relação a este nível ( de maneira mais intensiva, comoquer o PNE, que indica como uma das formas de fazê-lo, aumentar significativamente acomplementação do FUNDEF) a função supletiva. Mas como função própria a Constituiçãoindica ( art.211) sua responsabilidade pelas instituições do sistema federal, majoritariamentecomposto por instituições de ensino superior .Não se destaca ainda, nesta parte, que aparticipação financeira da União no bolo federativo educacional caiu de 24,9% em 1995 para17,9% em 2000. Destaca que a LDB traça diretrizes claras acerca do que são ou não gastoseducacionais - o que se dá nos arts. 70 e 71. É descrito o mecanismo do FUNDEF. Não há, neste item3, comentários acerca da controvérsia envolvendo afixação do valor mínimo nacional anual do FUNDEF. O relatório destaca que o FUNDEF comanda apenas 15% das fontes derecursos, deixando 10% para outros usos. Para ser preciso, o FUNDEF comanda 15% apenas desua cesta de impostos. Tributos como o IPTU não integram o FUNDEF, e neste sentido podemser utilizados para outros fins, respeitada a aplicação de, pelo menos, 60% dos recursos de MDEno ensino fundamental, como determina o art.60, caput, do ADCT. Tecnicamente, no diagrama de fluxo a utilização da expressão "taxa detransferência", para o FPM, pode gerar alguma confusão. Os recursos provêm de impostos. Nosistema tributário brasileiro "taxa tem outro sentido. Identifica-se ainda uma vez, pré-escola àeducação infantil. Não são indicadas as prioridades de aplicação, nos termos do PNE( os 10%que sobram da cesta do FUNDEF, para aplicação prioritária na educação infantil - meta11.3.1.8.-PNE e os 15% dos impostos que não integram a cesta do FUNDEF, para a EJA - meta11.3.1.10 -PNE)3 O item 2.38 do tópico F. Outras Questões sobre Adicionalidade, do volume 2, faz descrição sucinta dacontrovérsia. 16
  • 17. VIII. VOLUME 2.INTRODUÇÃO - COMENTÁRIOS A. Contexto Político O relatório descreve a situação do ensino fundamental na década de 90,destacando: - a desigualdade dos serviços educacionais; - o fato de existirem crianças na faixa do ensino obrigatório, fora da escola; - a qualidade duvidosa da educação sobretudo nas regiões Norte eNordeste; - o fato do sistema de financiamento não criar responsabilidade e nãofornecer incentivos para resolver os problemas de acesso, qualidade e eqüidade. Entende que o país necessitava de um programa de reformas "sistemáticoe ambicioso, instituído na metade dos anos 90. Indica que as reformas foram caracterizadas por um aumento marcante novalor dos gastos com educação, que teriam passado de 4,2% do PIB em 1995 para 5,6% em 2000(cerca de 20 bilhões em termos reais).Destaca a produção de estatísticas pelo INEP. Exalta adistribuição de recursos com base nas matrículas. Para o relatório houve uma melhoria na qualidade e na quantidade dosserviços em educação. Teria ocorrido uma mudança de uma política baseada em interessespolíticos para uma provisão efetiva de serviços públicos de educação municipal. O Brasil estariafornecendo um ótimo exemplo de uma política pública que funciona. Comentários: As reformas dos anos 90 ( FUNDEF e LDB) atuaram comdiferentes intensidades sobre os três problemas apresentados - acesso, qualidade e eqüidade. O impacto mais visível do FUNDEF deu-se sobre a dimensão do acesso,no nível fundamental. O FUNDEF tem sido um mecanismo eficiente de financiamento dauniversalização deste nível. Recuperou com razoável sucesso propostas de financiamento queremontam às teses da Escola Nova e de Anísio Teixeira. Com relação à eqüidade, uma das justificativas da adoção do FUNDEF,houve também uma melhora, se se considerar o âmbito de cada estado. Não há mais diferença definanciamento entre escolas estaduais e municipais - o que foi um grande avanço. Entretanto, aeqüidade não se deu quando se considera o conjunto dos sistemas de ensino , para além de cada 17
  • 18. fronteira estadual - fato já observado desde 1999,pelo TCU, que identificou o distanciamento dasmédias estaduais. Isto ocorre porque os recursos do ICMS crescem diferentemente .Omecanismo legal embutido no FUNDEF, que poderia minimizar as diferenças só existiu no papel:a fixação de valor mínimo nacional equivalente, no mínimo, à média nacional( art.6º,caput e §1º daLei do FUNDEF).O executivo federal adotou interpretação contra legem e praticou valoresmínimos modestos - o que se repetiu no novo governo. Isto é particularmente decepcionante,uma vez que o Plano Nacional de Educação - documento ignorado pelo relatório - indica anecessidade do fortalecimento da função supletiva da União, exemplificando com o aumento dovalor mínimo do FUNDEF. Desta forma o FUNDEF não solucionou totalmente a questão daeqüidade, se considerada a situação interestadual. No que se refere à qualidade, o FUNDEF atua indiretamente, na medidaem que amplia os recursos ( o que o relatório não considera que tenha impacto relevante sobre aqualidade) e possibilita uma melhoria na condição salarial dos professores que ganhavam menos,a diminuição dos leigos nos sistemas ,além da edição de planos de carreira. Não há, entretantouma variável qualidade no mecanismo do FUNDEF. Este atua diretamente sobre auniversalização, não sobre a qualidade. A LDB indica caminhos para a educação de qualidade, quesão detalhados no PNE. Estes diplomas podem significar para a qualidade aquilo que oFUNDEF significou para a universalização. É necessário inserir na agenda política da educação (não participamos do preconceito que o relatório devota à palavra "política". Estão em discussãoas políticas públicas para a educação) a questão do financiamento para a qualidade. Nestesentido, o primeiro passo poderia ser a discussão do assunto na Conferência Nacional deEducação, a que se refere a meta nº41 do item 11.3.2. do PNE, destinada a definir padrõesmínimos de qualidade da aprendizagem na Educação Básica. Quanto ao aumento da qualidadeindicado pelo relatório, trata-se de questão polêmica, face aos resultados do SAEB - que orelatório, preventivamente afasta (" é ainda um pouco cedo para se esperar um impacto da reforma sobre aqualidade do ensino em testes aplicados nos alunos...").O relatório assume que a qualidade melhorou, combase em indicadores de eficiência interna, como taxa de repetência, e percentual de alunos comdistorção idade série. A adoção dos ciclos que eliminam a repetência, pode distorcer estesindicadores. Quanto ao aumento de gastos há que se considerar que os dadosinformados pelo Brasil para a OCDE , e que constam do relatório anual "Education at a Glance"indicam um percentual de 5,2% para o ano de 1999( tabela B.3.1 daquele relatório).Nesta casoteria ocorrido um crescimento de 0,4% de 1999 para 2000. É importante verificar qual a fonte dosdados sobre financiamento. Isto porque há situações em que se adota um percentual que constituio cálculo da soma de todos os percentuais vinculados à Educação, pela União, por estados,municípios ,mais uma estimativa do setor privado. Este caminho, identifica quanto se deve gastare não necessariamente quanto se gasta - o que só é captado por dados de execução. Além disso, 18
  • 19. dados da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados indicam que: - o orçamento do MEC sofreu, em comparação com a evolução da receita tributária e de contribuições, no período de 1995-2003,uma diminuição da participação percentual, passando de 8,6% a 5,4%; - a participação percentual do MEC na receita corrente líquida da União caiu de 9,2% para 8,2% no período 2000-2003. É bem verdade que a diminuição de gastos da União pode estar sendo compensada por um aumento de gastos das esferas subnacionais. Neste caso, vale invocar o regime de colaboração e o equilíbrio federativo e ressaltar a necessidade do fortalecimento da função supletiva da União. O próprio relatório contém uma tabela (2.2) que registra a queda da participação da União no esforço federativo em relação aos gastos educacionais, em termos percentuais: Distribuição de gastos com educação por nível de governo - bilhões de reais –2001 1995 1997 1998 1999 2000 Valor R$ % Valor R$ % Valor R$ % Valor R$ % Valor R$ %Federal 10.96 24,9 10.85 21,3 11.98 20,2 12.74 20,9 11.41 17,9Estadual 20.99 47,7 24.65 48,4 27.48 46,3 26.61 43,6 28.46 44,6Municipal 12.02 27,3 15.47 30,4 19.85 33,5 21.63 35,5 23.98 37,6total 43.97 100 50.97 100 59.31 100 60.98 100 63.85 100 Fonte : (1995)IPEA;1997-2000 para gastos subnacionais - FIPE;1997-2000 para gastos federais –PRODASEN B. Estrutura do Sistema Educacional O relatório descreve as responsabilidades dos entes federativos em relação aos níveis de ensino. Indica que as prioridades do município são a pré-escola ( tomada provavelmente como sinônimo da educação infantil) e o ensino fundamental. Relata que desde 1996 as creches - que freqüentemente eram subordinadas às secretarias de assistência social vêm sendo transferidas para o sistema educacional. A tabela 1.2 mostra que os estados são responsáveis por 97% das matrículas no ensino médio público e os municípios por 93% das matrículas públicas na educação infantil. No caso do ensino fundamental, onde estados e municípios têm competência concorrente, há uma grande variação, com os municípios predominando na região Nordeste e no estado do Rio de Janeiro. Os governos municipais comandam uma grande parte das matrículas de 1ª a 4ª séries. Comenta que o ensino superior é responsabilidade do governo federal, embora alguns governos estaduais prestem serviços de educação superior. 19
  • 20. Comentários: Há coerência entre a distribuição e as competências porníveis. No caso do ensino fundamental os municípios predominam no Nordeste e Rio - o que jáocorria pre´-FUNDEF. Mas é inegável que nos outros estados houve uma indução àmunicipalização. A tabela 1.2 mostra que os municípios predominam na etapa das 1ª a 4ª séries eos estados na de 5ª a 8ª.Este fato não deve ser ignorado ao analisar a eficiência interna dosmunicípios como superior a dos estados. O sistema de ciclos pode estar influindo nesta leitura. A emenda nº 14/96 manteve redação que não prevê a competência daUnião no ensino superior com a mesma clareza com que são definidas as competências dosdemais entes. A União deve organizar o sistema federal e manter as instituições de ensinopúblicas federais. Como as instituições federais são predominantemente as IFES ( além dasescolas técnicas e agrotécnicas) faz-se esta interpretação - que nos parece correta, mas a questãoque surge é por que não houve clareza quanto ao assunto - talvez um temor que definida acompetência por este nível houvesse um movimento de federalização de universidades estaduais. C. Financiamento da Educação O relatório descreve a estrutura de impostos e o sistema de vinculações derecursos , indicando quais as fontes que financiam a educação. Menciona ainda o salário-educaçãoe indica que alguns estados partilham sua cota com os municípios. Ressalta que as despesas com educação no Brasil são predominantementesubnacionais e que o governo federal gasta mais de 60% de seu orçamento com a educaçãosuperior, ressaltando que esta esfera também financia importantes programas para melhoria daqualidade (1,6 bilhões) e alcance da eqüidade (1,9 bilhões de reais).São mencionados osprogramas: - merenda (mais de um bilhão de reais); - livro didático; - bolsa-escola ( meio bilhão de reais); - complementação do FUNDEF( meio bilhão); - Dinheiro direto na escola. Destaca que foram gastos 152 milhões com avaliação, estatísticas eatividades relacionadas cuja importância é enfatizada. Elogia a escolha política persistente parainvestir nestas atividades. É assinalado que os governos estaduais respondem por 28% do total deimpostos arrecadados no Brasil, sendo que o ICMS representa 84% da arrecadação de impostosestaduais. 20
  • 21. O relatório indica que as receitas fiscais próprias dos municípiosrepresentam 35% das receitas totais do município. Destaca que um importante item não foi resolvido acerca daspossibilidades de gastos com despesas educacionais": a questão do pagamento de pensão paraprofessores aposentados. Isto reduz os recursos para a sala de aula - fato que ocorre nosmunicípios maiores. Exalta o fato de os recursos do FUNDEF não poderem ser usados para opagamento de pensão. O Quadro 1.1 referente às despesas elegíveis sintetiza o que está na LDB.Não menciona despesas não elegíveis que constavam das leis nº 10.219/01(bolsa-escola,programa absorvido pelo bolsa família) e MP 2.178-36/01( que tratava do programa "recomeço",substituído pelo “programa de apoio aos sistemas de ensino para atendimento à educação dejovens e adultos” previsto na Lei nº 10.880/04). Nos itens 1.15 e 1.16 descreve-se o funcionamento do FUNDEF. O texto destaca que a lei que estabeleceu o FUNDEF foi aprovada em1996, mas implantada apenas em 1998.Destacou a possibilidade de gastos até 2001 comtreinamento de professores com nível baixo de qualificação. O item 1.18 entende que o FUNDEF foi uma maneira revolucionária decooperação entre governos estaduais e municipais, mas ressalta que não há mecanismos queinduzam a cooperação para fortalecer a qualidade. Os governos estaduais teriam a propensão adizer que, como o FUNDEF repassa recursos aos municípios aqueles não precisariam fazer maisnada - argumento utilizado no que se refere à (não) distribuição do salário-educação, que seriaredistribuído por poucos estados. Comentários: Supletivo, nas palavras de Aurélio Buarque de Holanda,significa "que supre ou se destina a suprir". Não é residual. Algumas interpretações confundemsupletivo com residual. A União tem uma função própria , que deve ser financiada ( amanutenção das IFES e das escolas técnicas e agrotécnicas) e uma função supletiva queigualmente requer recursos significativos - porque tem que suprir as necessidades educacionaisdos demais entes, conforme, imagina-se ,um padrão de qualidade. Tais recursos devem serobtidos, contudo, sem sacrificar a primeira função. Fortalecer a função supletiva não éenfraquecer a função própria. Segundo dados do CONSED a maioria dos estados editou leispartilhando o salário-educação com seus municípios. Entretanto as controvérsia em torno daquestão levaram à edição da Lei nº 10.832/03 que criou a cota estadual e municipal do salário-educação, cujos recursos são redistribuídos proporcionalmente à matrícula no ensinofundamental. 21
  • 22. Há consenso quanto à significativa melhora dos dados estatísticos a partirdo trabalho do INEP nos últimos anos. O ICMS é o coração financeiro do FUNDEF, tanto assim que a PEC175/95 ( reforma tributária ) ao extingui-lo inviabilizaria o fundo. No caso dos municípios, a relativamente baixa arrecadação a partir dereceitas próprias, reforça a importância dos recursos do "retorno do FUNDEF ".Há casos emque estes superam os demais. Para evitar confusões seria preferível a expressão técnica "despesas comMDE" à "despesas educacionais", como consta no texto. A questão dos aposentados vem se arrastando desde os debates queresultaram na edição da LDB4. Conceitualmente não deveriam ser considerados gastos de MDE.Mas, no silêncio da LDB, a maioria dos sistemas e dos órgãos de controle permite sua utilização.O TCE do estado de Pernambuco não admitia este gastos. A questão é polêmica. Tanto assimque um dos vetos ao PNE refere-se ao tema( incluindo apenas a esfera federal - meta 13 do item11.3.1) - e as entidades representativas de professores aposentados são veementes na defesas damanutenção do veto. Na verdade se se considerar que os recursos gastos com os aposentadossão de MDE, então a parcela de 40% dos recursos do FUNDEF poderá ser gasta neste objetivo.Vedada é a utilização dos 60% subvinculados aos profissionais do magistério em efetivo exercício. A tabela 1.3 permite uma observação importante. Indica que osmunicípios gastam atualmente 18,1% de seus recursos com educação infantil. Ora, para seguir aindicação do PNE( meta nº 8 do item 11.3.1.) e gastar dos 25% de MDE os restantes 10% nãovinculados ao ensino fundamental, em educação infantil, deveriam estar gastando algo maispróximo dos 40% - mais que o dobro do verificado. O relatório destaca que o FUNDEF não inclui a totalidade dos 25% dasquatro fontes de recursos, devendo os outros 10% serem gastos com educação. O relatório nãomenciona que estes recursos devem ser priorizados para a EJA, nos termos do PNE(meta 10 doitem 11.3.1). Tecnicamente, no diagrama de fluxo a utilização da expressão "taxa detransferência", para o FPM, pode gerar alguma confusão. Os recursos provêm de impostos. Nosistema tributário brasileiro "taxa tem outro sentido. Identifica-se ainda uma vez, pré-escola àeducação infantil. Não são indicadas as prioridades de aplicação, nos termos do PNE( os 10%que sobram da cesta do FUNDEF, para aplicação prioritária na educação infantil - meta4 No relatório "Ângela Amin", as despesa com aposentados figuravam expressamente como gastos de MDE. Noparecer do Senador Cid Sabóia eram indicados como despesas que não constituíam gastos com MDE. No parecerfinal de Darcy Ribeiro a questão não foi inserida nem no rol das despesa permitidas nem naquele das proibidas. 22
  • 23. 11.3.1.8.-PNE e , como mencionado, os 15% dos impostos que não integram a cesta doFUNDEF, para a EJA - meta 11.3.1.10 - PNE). No item 1.17 teria sido preferível utilizar as expressões técnicas"habilitação", ao invés de treinamento e leigos ao invés de com baixa qualificação. Do próprio texto pode-se inferir que o FUNDEF não foi tanto umamaneira revolucionária de cooperação entre estados e municípios. Não foi iniciativa destes entes,mas do governo federal. Sua implantação foi retardada em um ano ,para acomodar situações nosestados. Foi uma maneira mais racional, importante de distribuição de recursos - mas não a partirda cooperação. Na verdade houve e ainda há disputas pelos recursos. D. Escopo do Estudo O Banco gostaria de ver a cooperação entre governos estaduais emunicipais fortalecida, de forma a que as necessidades de investimentos na educação municipalfosse atendida, particularmente nos municípios com alta taxa de pobreza. A partir do "argumento estadual" de que os municípios não necessitariamde recursos adicionais, o Banco se propõe a verificar a capacidade institucional dos municípios degastar de forma inteligente, o que se refletiria na melhoria da qualidade, colocando-se as seguintesquestões, que se desdobram em outras indagações: - Até que ponto o FUNDEF leva a recursos adicionais? Buscou-se avaliarainda : - se o FUNDEF apenas substituiu recursos, deixando a disponibilidadegeral no mesmo patamar ; - qual o impacto sobre a melhoria na eqüidade dos recursos municipaispara a educação; - se a fórmula do FUNDEF leva a distorções, que podem ser corrigidasou se está funcionando bem como está.; - Como os municípios empregam os recursos gerais que têm disponíveispara a educação além do FUNDEF? Apresenta a importante questão política acerca da extensãodo mecanismo do FUNDEF aos outros níveis de ensino e a extensão do FUNDEF a outrasfontes de receita; - Como os municípios gastam o dinheiro que recebem do FUNDEF e deoutras fontes? Trata-se da questão central do estudo, que pretende investigar, por exemplo: - se os municípios gastam dinheiro principalmente com o aumento dossalários dos professores, sem levar em conta o nível inicial dos salários; 23
  • 24. - se estabelecem esquemas salariais graduados e investem nodesenvolvimento profissional de professores; - como estão os gastos com a qualidade e quantidade de materiaisdidáticos e com programas compensatórios para crianças pobres; - o perfil das despesas do FUNDEF em comparação com as outrasfontes de recursos dos municípios; - que processos e estruturas estão estabelecidos para determinar alocaçõesentre diferentes categorias de gastos; - como são distribuídos os recursos entre as escolas de um município; - se existe fluxo de assistência técnica que acompanha os recursos que sãoredistribuídos dos estados para os municípios; - se há incentivos para os governos estaduais e municipais para ofortalecimento da qualidade dos serviços de educação. - A municipalização da Educação está associada a uma maior participaçãoda comunidade e a padrões mais altos de confiabilidade? Levanta a questão acerca da eficácia dosmecanismos de controle social (conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF); - Qual é a eficácia das despesas com Educação feitas pelos municípios? - Qual foi o impacto das reformas recentes sobre a educação? Refere-se adois níveis de impacto: - sobre as matrículas e características dos professores; - o impacto dos recursos adicionais e da mudança na forma degerenciamento dos recursos. - Houve impacto sobre a qualidade? Comentários: As questões levantadas são da maior relevância. Serãocomentadas nos itens específicos. Percebe-se que, das indagações vai se impondo na agendaeducacional uma discussão acerca da qualidade e do financiamento para a qualidade. E. Fontes de Dados, Metodologia e Público Alvo do Estudo O relatório esclarece que o estudo utiliza uma combinação demetodologias quantitativas e qualitativas, partindo de fontes de dados primárias e secundárias. Os dados primários foram coletados, com apoio da FUNDAP e daFundação Joaquim Nabuco, a partir de entrevistas com secretários , funcionários e associações 24
  • 25. comunitárias)em 40 municípios de cinco estados de diferentes regiões, além de representantes deprefeitos, da UNDIME, do MEC ( FUNDEF e FNDE),pesquisadores e sindicatos. Os dados secundários foram coletados a partir das fontes disponíveis(produzidas por IBGE,INEP,IPEA,STN) indicadas no item 1.27. Foi usada uma abordagem de geração de questões políticas a partir doresultado qualitativo da coleta de dados, seguida pela identificação de dados empíricos queauxiliassem na recomendação de políticas. O relatório esclarece que foram feitas conjecturasplausíveis. O estudo visa atingir os formuladores de políticas ( executivo elegislativo)e aqueles que influenciam a política ( pesquisadores acadêmicos e mídia).Pretende-sediscutir as descobertas e conclusões políticas em workshops e seminários no Brasil. O relatório esclarece que: " Esperamos , por exemplo, que algumas das abordagens metodológicas usadas no estudo, como a análise de eficiência dos gastos municipais e o uso de municípios desviadores positivos que ajudem a mudar outros municípios, sejam realmente adotadas e colocadas em prática por municípios em todo o Brasil, possivelmente através da assistência técnica do Banco Mundial que esteja associada a empréstimos de investimento no setor da educação."( grifo nosso). Indica o próprio Banco Mundial como público secundário do estudo,avaliando que o Brasil proporciona farto material para servir de exemplo a outros países. Comentários: A mostra de experiências positivas na linha da abordagemdos desviadores positivos já vem sendo feita de alguma maneira, mas pode evidentemente seraperfeiçoada. A ênfase na abordagem da análise de eficiência com critérios de eficiência interna,num ambiente de sistema de ciclos sem repetências merece cautela.IX. VOLUME 2.SEÇÃO 2: RECURSOS ADICIONAIS PARA A EDUCAÇÃO NOSMUNICÍPIOS A .Evolução das despesas com Educação 1995-2000 O relatório indica que as despesas públicas com Educação no Brasil têmcrescido gradativamente nos últimos anos, passando de 4,2% do PIB em 1995 para 5,6% no anode 2000.Mudou o peso dos diferentes níveis: os municípios passaram de 27% em 1995 para 38%em 2000, enquanto a contribuição da União caiu de cerca de 25% para cerca de 18% no mesmoperíodo. 25
  • 26. Do aumento de 20 bilhões de reais nos gastos com Educação no Brasilentre 1995 e 2000,12 bilhões vieram dos municípios, 7,5 bilhões dos estados e os gastos da Uniãoaumentaram em 500 milhões de reais. Há três caminhos para que a educação municipal ganhe recursos: aumentodas receitas do município( já que há vinculação de recursos); aumento do percentual destinado àeducação ou ganhos com o "retorno do FUNDEF" .O relatório concluiu que o principalfenômeno que caracteriza a disponibilidade de recursos, desde 1996, é o terceiro, no que se refereaos municípios mais carentes. A partir de análise regressiva do período 1996-2000,o Banco conclui que: - os municípios ricos ficaram mais ricos e, mesmo com os municípiospobres tendo recebido receitas adicionais neste período de cinco anos, não houve umaconvergência entre ricos e pobres com relação à receita municipal total; - Consideradas as transferências de receita, níveis mais altos detransferência no ano 2000 não são associados a nível mais alto de transferência em 1996; - Embora não haja tendência compensatória, as transferências não foramregressivas; - Os resultados sugerem que a desigualdade de receitas municipaiscontinua como antes no Brasil, mas que alguma coisa pode estar acontecendo em parcelasdistintas dos orçamentos municipais; - Os municípios do Nordeste gastaram proporcionalmente mais em 2000do que em 1996 em comparação com os municípios da região Sul e Sudeste; - Municípios que gastaram pouco com educação não mantiveram seusgastos baixos, em termos relativos; - A análise por percentis de gastos por aluno indica um aumento daeqüidade (tabela 2.5) ; - Os dados de 1996 mostram que a disponibilidade de recursos não seigualava à variação da matrícula - o que levou à reforma , com a criação do FUNDEF O item 2.16 indica as preocupações com a fórmula do mecanismo doFUNDEF: a) o possível efeito prejudicial sobre outros níveis de ensino que não sebeneficiavam da fórmula de financiamento; b) a fungibilidade de recursos municipais, de forma a que os municípiosque recebessem recursos adicionais do FUNDEF reduzissem seus gastos com educação feitoscom recursos não oriundos do fundo; 26
  • 27. c) o governo federal tentou estabelecer um piso baixo de forma a não terque incluir muitos estados na lista dos que recebem complementação ; d) a obrigatoriedade de se gastar um mínimo de 60% dos recursos doFUNDEF com salários de professores estabelecia rigidez que pode ter sido contrária àspreferências locais, levando a uma perda de eficiência. Comentários: Da leitura do relatório parece ficar evidente a necessidadedo fortalecimento da função supletiva da União. O relatório indica a importância do retorno doFUNDEF. Esta poderia ser maior se majorado o valor mínimo nacional. A obrigatoriedade de gasto de 25% com Educação( mais precisamentecom MDE), é anterior às reformas dos anos 90( uma leitura apressada do item 2.11 poderia daraimpressão de que seriam desta década).Trata-se de dispositivo preexistente à Constituição emvigor (Emenda Calmon) - consagrado com aumento do percentual, pela Carta de 1988( art.212). É curioso assinalar que a disponibilidade média por aluno em 1996 era de650 reais - mais que o valor mínimo do FUNDEF em 2004. No item 2.16 teria sido preferível utilizar a expressão "remuneração - paraa qual há a subvinculação do FUNDEF - que é tecnicamente diferente de "salário". B. Redistribuição de Recursos dos Governos Estaduais para os Governos Municipais O relatório indica que em 2001 ,24 dos 26 governos estaduais fizeramjuntos uma contribuição líquida de 2,3 bilhões de reais para o FUNDEF, recursos que foramredirecionados para os municípios. Conclui que houve uma relação direta entre as transferênciaslíquidas de recursos de estados e a brecha orçamentária entre estado e município. Isto é, omecanismo atuou em favor da eqüidade. Comentários: O item confirma algo que é reconhecido : o FUNDEFatuou positivamente sobre a dimensão da eqüidade do ângulo intraestadual - ainda que asdiferenças interestaduais não tenham sido corrigidas. Em virtude se sua situação ímpar foi excluído o Rio de Janeiro da tabela2.10.Em alguns outros casos seria útil excluir o estado de São Paulo, para ver o impacto destaexclusão nas conclusões. C. Redistribuição de Recursos entre os Governos Municipais O FUNDEF gera redistribuição de recursos entre os municípios. Dadosde 2001 indicam que de 5.386 municípios para os quais o Banco dispõe de dados, 2033 foramperdedores líquidos do FUNDEF, contribuindo com 0,8 bilhões. Os ganhadores líquidos foram 27
  • 28. 3342. A soma total dos ganhos líquidos, incluindo os recursos advindos dos estados (2,3 bilhões)e da complementação da União (0,5 bilhões) foi de cerca de 3,6 bilhões de reais. 346 municípios eram responsáveis por 20% da contribuição feita para aredistribuição geral dos municípios. Os primeiros 8 perdedores foram responsáveis por 152 milhões dasperdas( cerca de 5%) e os últimos 8 ganhadores foram responsáveis por 618 milhões( mais de20%). Os ganhadores predominavam no Nordeste ( respondem por 53% dosganhos embora representem 33% do número de municípios) e os perdedores no Sudeste eSul(85% das perdas sofridas por governos municipais) Comentários: confirma-se o efeito redistributivo-equitativo doFUNDEF, sua maior virtude. Seria curioso verificar o que aconteceria com os 346 municípiosque mais perdem, se fosse implantado o FUNDEB.Com uma base mais ampla perderiam mais? O documento assinala que os estados são perdedores líquidos, semmencionar a exceção do estado de São Paulo, que , parece-nos, não deveria ser ignorada. D. Fungibilidade de Recursos Municipais e o FUNDEF A preocupação refere-se à eventual substituição de fontes. Isto é, osrecursos adicionais do FUNDEF poderia corresponder uma redução na mesma proporção derecursos de outras fontes que seriam redirecionados para outros objetivos. O relatório destacaque esta questão surge apenas para os municípios que estavam gastando além do mínimo de 25%em MDE. Dada a responsabilidade dos municípios pela educação pré-escolar pós-LDB este passou a ter menos flexibilidade para redução de despesas. Comentários: a obrigação dos municípios para com a educação pré-escolar precede a LDB - estava já no texto original da Constituição de 1988. A emenda 14/96apenas substituiu "pré-escolar" por "infantil". É de se observar que o perfil de ganhadores do FUNDEF é o demunicípios pobres, que não teriam como substituir fontes porque os recursos do FUNDEF sãomais significativos que aqueles com que contavam antes. Ademais, é possível que muitos delesnem oferecessem educação infantil. Para estes casos o FUNDEF "liberou dinheiro" para este fim.No caso dos perdedores poderia haver um prejuízo se já mantivessem rede de educação infantil,como no caso dos municípios paulistas. Estes por serem mais ricos puderam de alguma maneiraabsorver as perdas. Contam com uma boa arrecadação de impostos como o IPTU, que são livresdo FUNDEF. 28
  • 29. E. O FUNDEF e o impacto sobre a educação infantil Procura examinar a hipótese de que os ganhos para o ensino fundamentaloriundos do FUNDEF aconteceram às custas da educação infantil. A primeira preocupação foicom a redução do envolvimento da esfera estadual com este nível. Pesquisa amostral da FIPE realizada em 2001,indica que 7% dosmunicípios reduziram seus gastos com educação pré-escolar, 55% aumentaram seus gastos e 36%não sofreram mudanças. A diminuição média dentre os 7% de municípios que tiveram suasdespesas diminuídas foi de 66% e o aumento médio dentre os 55% que tiveram seus gastosaumentados foi de 83%. O relatório indica que os salários dos professores da pré-escola nãosofreram impacto adverso (Cf. tabela 2.14). 68% dos municípios que relataram aumentos de salários de professores daeducação infantil também declararam que os aumentos salariais foram os mesmos que os dadosaos professores de ensino fundamental. Tais aumentos não teriam ocorrido às custas dacobertura, conforme as estatísticas do INEP Comentários: O relatório assinala que os 10% restantes estão disponíveispara os gastos com a educação pré-escolar. Trata-se aliás de meta do PNE a aplicação prioritáriadestes 10% em educação infantil (meta 11.3.1.8.-PNE). Ocorre que o próprio relatório mostra nacitada tabela 1.3 ,que os municípios gastavam em 2000 18,1% de seus recursos com educaçãoinfantil. É de se lamentar que esta pesquisa da FIPE e outras não tenham sidorelatadas e encaminhadas ao Congresso Nacional. F. Outras Questões sobre Adicionalidade O relatório descreve sucintamente a controvérsia acerca da fixação dovalor mínimo nacional do FUNDEF. Ao analisar o censo escolar de 2000, indica que os gastosadicionais se adotado o "valor unitário de recursos por aluno como piso nacional" teria havidoum impacto de cinco vezes nas despesa do governo federal, passando de 630 milhões para maisde 3 bilhões (Cf. tabela 2.14).Indica que atualmente o governo precisa cobrir apenas seis estadosdo Nordeste e mais o estado do Pará. Aumentando-se o piso seriam incluídos todos os estados daregião Nordeste , mais três estados da região Norte e três de outras regiões. O relatório ressalta que o governo não tentou fazer um estudo de custos,como indica a Constituição. Diz o texto: 29
  • 30. "... as questões técnicas provaram ser difíceis de serem superadas, e os resultados do estudo nunca foram revelados publicamente .Em algumas comunidades políticas alega-se que os resultados não foram divulgados porque o estudo mostrou que os custos por aluno são em realidade mais altos que o valor do FUNDEF por aluno de diversos estados". Diz ainda que os dados usados nas avaliações e os detalhes sobre ametodologias utilizada nunca foram divulgados publicamente. Os técnicos do Banco Mundial quetrabalharam neste relatório foram as primeiras pessoas de fora do governo que tiveram acesso àrica e detalhada base usada nestas avaliações, sobre estritas condições de manutenção daconfidencialidade". O relatório indica que os maiores beneficiários do aumento do piso seriamos mesmos municípios que já recebem injeção de recursos. Entende que : "é difícil justificar ademanda por ainda mais recursos adicionais sem ligá-los a novos mecanismos de políticas deeficiência e qualidade". É citado estudo produzido no âmbito da área econômica da Consultoriado Senado Federal( Cf. "Descentralização da Educação Fundamental: avaliação de resultados doFUNDEF", Marcos Mendes), que concluiu que quando a cesta do FUNDEF está restrita arecursos partilhados do estado e dos municípios, há uma maior vigilância sobre a distribuição eaplicação dos recursos e, no caso das transferências federais, o ganho dos municípios nãoacontece às custas dos outros gerando uma tendência ao mau uso. Na dimensão da melhoria da arrecadação, o relatório cita programas doBNDES e do Ministério da Fazenda, que tornam mais eficiente a administração de impostos edespesas nos municípios. Cita estudo que indica uma brecha de 20% entre a coleta potencial eefetiva de impostos municipais. Comentários: Em primeiro lugar é profundamente lamentável que noperíodo, o governo tivesse estudos "secretos", não divulgados ,inacessíveis ao CongressoNacional. Da mesma forma a existência de bases de dados " rica e detalhada" que jamais foi dadaa conhecer ao Parlamento brasileiro, tenha sido aberta antes à outra instituição ( cujo acesso ébem-vindo, mas não de forma exclusiva porque quanto mais instituições tiverem acesso aosdados - institutos, universidades, etc - tanto melhor serão a transparência e a qualidade do debate)sem que o Congresso pudesse dela ter conhecimento. O aumento da demanda por recursos poderia ser justificado pelanecessidade da redução das desigualdades regionais - objetivo fundamental da RepúblicaFederativa do Brasil, nos termos do art.3º,III da Constituição Federal. Ressalvado este pequenodetalhe constitucional, assiste razão em parte ao Banco : há que se ligar recursos adicionais àqualidade. Daí ter o art. 60,§4º do ADCT ter previsto um valor por aluno correspondente a umpadrão mínimo de qualidade. Também a LDB, diploma legal que sustenta as louvadas reformas 30
  • 31. dos anos 90,indica no art. 4º,IX a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino, definidoscomo a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis aodesenvolvimento do processo ensino-aprendizagem. Finalmente, o Plano Nacional de Educaçãoprevê a realização de uma Conferência Nacional de Educação que defina padrões mínimos dequalidade de aprendizagem na educação básica ( meta 11.3.2.41).Portanto, toda a legislaçãobrasileira orienta-se para a obtenção da qualidade, faltando resolver na agenda a questão dofinanciamento da qualidade, cujo primeiro passo deveria ser o cumprimento pleno da lei doFUNDEF. Com relação à questão suscitada no estudo da consultoria do Senado,deve-se observar: - A análise dos casos de fraude foi feita com base no relatório daSubcomissão de Acompanhamento do FUNDEF da Comissão de Educação, Cultura e Desportoda Câmara dos Deputados. Esta apenas recolheu denúncias. Não foi atrás de possíveis novasfraudes. Isto é, aquilo que aparece como os locais com mais fraudes representa, na verdade, oslocais com mais denúncias, ou seja os locais onde algum tipo de controle detectou problemas.Mendes indica que Ceará e Bahia representam 72% das denúncias que chegaram àquela Comissãoe acrescentando-se o Piauí, os casos nestes três estados chegam a 82%.O que ocorreu foi que oCeará foi o primeiro estado a realizar uma CPI. Na Bahia houve particularmente umacentralização de denúncias no gabinete da então Deputada estadual Alice Portugal. No caso doPiauí, o então Deputado (atual governador) Wellington Dias tinha uma participação importantena Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara Federal. Isto é, o acompanhamento maispróximo por parte de parlamentares interessados permitiu um maior recolhimento de denúncias -fato que não se repetiu na maioria dos estados. Na ocasião, a Comissão não tinha dados dasdemais CPIs que concluíram seus relatórios posteriormente (Maranhão, Minas Gerais e SãoPaulo, que investigou não os recursos do FUNDEF, mas todos os de MDE). Locais semdenúncias podem ser locais sem problemas ou locais sem controle eficaz; - Quando há recursos da União envolvidos há um aparato de controlecom autonomia em relação aos donos do poder local. Há envolvimento do MEC e do TCU. Hámuito mais possibilidade de controle; - Não faz sentido utilizar este argumento porque os recursos dacomplementação - tanto quanto os provenientes das demais fontes da cesta-FUNDEF -ingressam na conta única e específica. Os desvios ou gastos irregulares dão-se no momento dadespesa - onde não é possível identificar se vieram da complementação ou do ICMS ou do IPI.Estes sim, são recursos fungíveis. No que se refere à adesão aos programas do BNDES (Programa deModernização da Administração Fiscal e da Gestão dos Setores Sociais Básicos -PMAT) e doMinistério da Fazenda(Programa de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios 31
  • 32. Brasileiros- PNAFEM) trata-se de iniciativa importante, que inclusive pode ser reforçada naabordagem sugerida pelo Banco, dos desviadores positivos.X. VOLUME 2.SEÇÃO 3: GERENCIAMENTO DE RECURSOS: COMPOSIÇÃO DEGASTOS A. Panorama Geral Os municípios realmente receberam recursos adicionais substanciais paraa educação. Menciona a dificuldade de obtenção de dados e a necessidade da uniformização dacontabilidade e modernização do controle. Houve um avanço com a LRF. Passa a examinar aqualidade dos gastos municipais, começando pelas despesas de capital. Comentários: A questão da uniformização das práticas de contabilidade éimportante. Sabe-se que há diferentes interpretações por parte dos tribunais de contas. Sãonecessários dois movimentos: em primeiro lugar, identificada qualquer ambigüidade cumpreaperfeiçoar a lei e em segundo lugar insistir na prática, que tem ocorrido face ao FUNDEF, dereunir os tribunais de contas para debater as dúvidas e ir formando consensos. José Carlos Polo lamenta que a LRF ao dispor sobre o relatório resumidode execução orçamentária, tenha omitido a norma constante do art.72 da LDB(Cf. Implicações daLei de Responsabilidade Fiscal na Gestão Educacional do Município, in Guia de Consulta-PRASEM III.2001.Fundescola,p.369-370). B. Despesas de Capital No ambiente político pós-LRF houve uma ênfase no gerenciamentoprudente em áreas como o orçamento de capital, o que nem sempre ocorria antes de seu advento.As despesas de capital que eram de 6,87% do total de despesas com o ensino fundamental em1997, passaram a 8,84% em 1999.O relatório menciona a dificuldade de tirar lições conclusivas apartir de dados de um ou dois anos, mas faz algumas inferências. É razoável esperar maisdespesas com construção de salas de aula nos municípios com maior número de alunos. Dentrodo mesmo município espera-se a redução dos desequilíbrios nos tamanhos das salas de aula - quetenderiam a estar associados à qualidade da escola. O relatório procura comparar também otamanho das salas de aula de municípios e do respectivo estado e identifica que o tamanho médiodas salas municipais tem sido menor que o dos estados, mas a diferença diminuiu entre 1996 e2000.Além das pequenas escolas rurais, os municípios estão assumindo escolas em áreas urbanas.Conclui-se que as despesas de capital municipais estão relacionadas às necessidades do sistema. Asubvinculação de 60% dos recursos do FUNDEF não criaria distorções na alocação de gastos. 32
  • 33. No que se refere à provisão de equipamentos adequados o censoINEP/2000 registrou que: - cerca de 8% das escolas municipais possuem computador contra 48%das escolas estaduais; - as escolas do Sul e do Sudeste são melhor equipadas em termos decomputador; - no Nordeste os valores do Fundo por aluno são duas ou três vezesmenores que os pagos no sudeste - o que se reflete na distância da provisão de equipamentos(Cf.item 3.12); - apenas 1,5% das escolas municipais de ensino fundamental possuilaboratórios, sendo que no Nordeste apenas 0,09%, contra 5% no Sudeste. Confronta-se esteíndice com o das escolas estaduais da região Sul, 37% das quais possuem laboratórios; - apenas 11% das escolas municipais possuem bibliotecas( 4% noNordeste e 28% no Sudeste). Destaca que nas áreas rurais há muitas escolas com más condições deiluminação, saneamento e proteção contra inundações. O relatório cita o caso de alguns municípios ,apurados em entrevistaqualitativas. Comentários: Após a leitura deste item fica claro que , apesar doFUNDEF ter melhorado a situação, muito há por fazer no que se refere à dimensão da eqüidade.Surpreende ainda o ceticismo com relação à necessidade de aumento de recursos através daprática de um valor mínimo nacional mais elevado - que certamente teria impacto para minorarestas distorções. Da mesma forma leva a refletir sobre uma relativização da tese de que amunicipalização leva a uma melhor provisão dos serviços públicos, apresentada no item 3.19.Asituação do município de São José dos Cordeiros, apontada no item 3.15 funciona como umcontra-exemplo. E, no item 3.20 o relatório destaca que " ...seria difícil para muitos municípios, excetotalvez para os maiores como as capitais de estado, formar uma equipe de profissionais qualificados paradesempenhar as atividades necessárias para gerir de forma efetiva um sistema escolar." C. Despesas Recorrentes O relatório levanta três questões de relevância política com relação àsdespesas municipais recorrentes com educação: 33
  • 34. a) a questão dos gastos com pessoal administrativo em comparação comdespesas com professores na sala de aula; b) despesas com treinamento de professores; c) outras despesas recorrentes No caso brasileiro, são indicadas ainda: d) a questão do transporte escolar; e) o pagamento dos aposentados com o orçamento geral, permitidos paraas despesas gerais ,mas não para os recursos do FUNDEF. Despesas administrativas excessivas são um sinal claro de gestão fraca. Ressalta a importância do orçamento para o treinamento. Este não podeser negligenciado em função de uma "proporção muito alta alocada para os salários de professores". As despesas com pessoal constituem 55% de todos os gastos municipaiscom o ensino fundamental e contribuem com 75% de todas as despesas do FUNDEF.O fato deque um percentual muito maior de recursos do FUNDEF seja gasto com despesas de pessoalsugere que o limite de 60% não compromete os municípios. Os municípios puderam usar outrosrecursos disponíveis para outras despesas. Os dados para os municípios mostram um alto nível de correlação entre onível de despesas administrativas por aluno e o índice de aprovação, embora esta relação não sejalinear e o Banco ressalve que não há causalidade. O relatório assinala que é de interesse empírico determinar se o tamanhodos sistemas estaduais é um fator positivo ou um obstáculo a uma melhor provisão de serviços -posição que o Banco acredita ser dos formuladores de política brasileiros face às tentativas demunicipalização. Diz o relatório: "Os municípios não usaram os recursos adicionais que receberam nosúltimos anos somente para aumentar os salários dos professores sacrificando todo o resto". Os dados sobre despesas municipais indicam que o pagamento de inativosnão é um problema tão sério quanto é para os governos estaduais, com exceção dos grandesmunicípios. Aproximadamente 15% dos municípios não possuem professores aposentados. Norestante há 21% que pagam pensão com o orçamento da educação. Aproximadamente 20% daspensões sai do orçamento geral do município. Os municípios grandes gastaram 12% de seuorçamento para a educação com os inativos. Comentários: O relatório chama a atenção para a prática do "cabide deemprego". Entre as primeiras denúncias envolvendo recursos do FUNDEF, que estavam 34
  • 35. formalmente sendo gastos em despesas admitidas, com profissionais do suporte pedagógico,indicava-se a existência de dois, três ou mais vice-diretores de escola... O relatório não define o que seria uma "proporção muito alta alocada para ossalários de professores". Observe-se que, se admitido o gasto de recurso de MDE com osaposentados - como é prática majoritária ,então nada impede - ao contrário do que afirma orelatório - que sejam utilizados recursos do FUNDEF, dentro da parcela dos 40% nãosubvinculada à remuneração dos professores . O relatório assume que os municípios utilizaram os recursos de maneiraeficiente. D. Despesas com Transportes A questão do transporte torna-se acirrada porque envolve a divisão derecursos entre município e governos estaduais. Há programa federal que apóia municípios pequenos ( aproximadamente860 municípios em 2000)para a compra de veículos( até 50 mil reais), mas os custos demanutenção são de responsabilidade do município. Em geral o transporte escolar fornecido pelo sistema educacional estáligado à população rural. Houve um aumento de aproximadamente 80% do número de alunosbeneficiados pelo transporte. O relatório destaca que os governos estaduais parecem ter tomadoconsciência da necessidade de compensar os municípios. Os recursos estaduais para o transportemunicipal correspondiam a 6% das receitas municipais para o transporte em 1997 e aumentarampara 11% em 2001.Assinala ainda que os alunos estaduais correspondiam a 34% dos alunostransportados pelos municípios, mas os pagamentos do estado correspondiam a 11% das receitas. O Banco comenta que provedores privados podem prestar serviços paraoutras áreas e outros municípios, desfrutando de economias de escala. Comentários: O relatório constata que os municípios têm o ônus detransportar alunos estaduais - o que tem gerado uma série de discussões, levando à edição da Leinº 10.709/03 e da Lei nº 10.880/04 .Em nossa opinião a alteração à LDB nada acrescentou. A Leinº 10.880 é restrita aos residentes de área rural e embora seja um avanço é pouco provável queencerre as controvérsias entre estados e municípios acerca da questão. Ademais não se resolve aquestão da duplicação de meios( base para medidas jurídicas contra o desperdício, como a açãopopular) se dois ônibus parcialmente vazios transportarem cada qual alunos de seu sistema. A 35
  • 36. questão devia ser tratada no âmbito do regime de colaboração, com o ente que tem alunotransportado pelo outro ( geralmente o estado) dando algum tipo de compensação, financeira ounão. O censo deveria apurar, sem espaço para ambigüidades, qual ente efetivamente transporta. A previsão pela lei do FUNDEF de diferentes coeficientes por tipos deestabelecimento e níveis de ensino, indicando a escola rural ( art.2º,§2º,IV) certamente o faziainclusive em função do custo mais elevado do transporte escolar para a área rural. A referência à eventual economia de escala por provedores privadospermite-nos assinalar que, por algum motivo que nos escapa o regime de colaboração tem sidoentendido apenas como vertical(estado-município) e raramente como horizontal. Municípiosunidos poderiam atingir a economia de escala. O PNE tem como meta: 11.3.2.Gestão.... 20.Estimular a colaboração entre as redes e sistemas de ensino municipais, através deapoio técnico a consórcios intermunicipais e colegiados regionais consultivos, quando necessários.XI. VOLUME 2.SEÇÃO 4: A. Remuneração com Professores Antes das reformas , os professores do Nordeste recebiam salárioscorrespondentes a um terço daqueles pagos a professores do Sudeste. Havia desigualdade entresalários de professores estaduais e municipais, percebendo aqueles 35% a mais que estes. Ossalários municipais ainda são mais baixos, mas a diferença diminuiu. Houve uma tentativa dos municípios de aumentar o nível de qualificaçãodos professores o que se refletiu na diminuição da brecha salarial dos professores municipais comensino médio no Nordeste, com relação aos estaduais, que diminuiu de 53% para 19%.Este fatonão ocorreu com a mesma intensidade com os professores menos qualificados. Pesquisa da FIPE revelou que salário e estabilidade são os principaismotivos mencionados pelos secretários como motivações para o ingresso na carreira docente.Houve um alto valor atribuído à falta de opção. Os salários aumentaram ,na direção de uma convergência com os saláriospagos pelos sistemas estaduais - o que não se deu às custas de outros itens de gastos. Comentários: Trata-se da confirmação do efeito eqüitativo do FUNDEFno âmbito de cada estado: aproximaram-se os salários das redes. A subvinculação funcionou paraa valorização dos professores que ganhavam menos e contribuiu para o aumento dos habilitadosno sistema. 36
  • 37. B. Número de Professores O número de professores municipais cresceu 24% entre 1997 e 2000.Onúmero de professores estaduais diminuiu no mesmo período. Houve um aumento progressivono nível de qualificação, sobretudo no Nordeste. O relatório cita estudo recente do Banco Mundial que indica dificuldadesde sustentabilidade fiscal da qualificação dos professores nos termos requeridos pela LDB( nívelsuperior, até 2007).Aventa as opções de diminuição do número de professores, estabelecimentode idade mínima para a aposentadoria de professores e desvinculação das pensões dos saláriosatuais. O número de professores aumentou proporcionalmente às necessidadesdo aumento de matrículas. Comentários: O crescimento do número de professores municipais ediminuição dos estaduais é uma conseqüência óbvia da municipalização induzida peloFUNDEF.O aumento da qualificação foi perseguido face às disposições da LDB e à possibilidadefinanceira de fazê-lo proporcionada pelo FUNDEF, através da regra transitória direcionada àqualificação de leigos, com utilização de recursos da parcela de 60% do FUNDEF subvinculada,como regra ,à remuneração dos profissionais do magistério. As opções aventadas pelo Banco referem-se a políticas mais gerais daprevidência, que parecem estar sendo absorvidas pelo governo. Do ponto de vista da comunidade educacional, a questão do aumento daidade mínima pode obter algum consenso. A redução do número de professores não parece serum movimento que contribua para a cobertura e para a qualidade. Como indica o relatório(item4.7) houve aumento da razão alunos/professores municipais de 20,5 para 22,2 .É de se observar afalta de professores de algumas disciplinas como física ,etc. A desvinculação dos salários e proventos está contida na proposta dogoverno, e tem sido entendida pelos professores ( como de fato é) como política não isonômica ede supressão de direitos. C. Despesas com Treinamento de Professores O relatório indica que os municípios gastaram aproximadamente 1,29%do total de recursos para o ensino fundamental com o treinamento de professores. Este gastodeu-se de forma equilibrada entre o treinamento de professores leigos e dos demais. Não hádados sobre a qualidade do treinamento. 37
  • 38. Comentários: A lei do FUNDEF permitiu, até 2001,a utilização de partedos recursos da parcela de 60% do FUNDEF para a habilitação de leigos. Para a habilitação deprofessores leigos o MEC instituiu o programa ‘Proformação”. No início da vigência da lei do FUNDEF, embora esta mencionasse emdois dispositivos (parágrafos 2º e 3º do art.9º) a expressão habilitação e criasse um quadro emextinção para os leigos, algumas interpretações distorcidas aproveitaram-se do fato da lei utilizartambém a expressão capacitação", e este foi um dos "ralos" de recursos neste período, através decursos de capacitação de duvidosa qualidade - fato detectado na CPI do Ceará. D. Progressão Funcional de Professores O relatório lembra que a lei do FUNDEF prevê a edição de novos planosde carreira. Os planos de carreira não davam incentivos ligados ao desenvolvimento profissional,e não incluíam sistemas de avaliação. Diversos municípios não tinham planos de carreira paraprofessores, confiando simplesmente nas normas aplicáveis a todos os trabalhadores municipais.Diversos professores possuíam empregos de meio expediente em diferentes escolas,eventualmente de diferentes sistemas de ensino. Foi introduzida a idade mínima para a aposentadoria de professores (48para mulheres e 53 para homens). O MEC preparou pacotes abrangentes de treinamento incluindo softwarepara ajudar os municípios na preparação dos planos, com os seguintes elementos: - devem estar incluídos todos os profissionais da educação; - o recrutamento de professores deve ser baseado em competição pública; - o plano incluiria um sistema de pontuação de diferenciação vertical ehorizontal para a remuneração; - o plano incorporaria as regras sobre aumento na qualificação dosprofessores; - o plano traria incentivos para qualificação apenas em instituiçõesacreditadas e incluiria uma avaliação periódica das competências do professor; - o plano seria definido de forma a incluir práticas de ensino eaprendizado usadas em sala de aula, assim como uma maior cooperação dos pais e dacomunidade; - o pagamento de bônus e de outros benefícios estaria explicitamentedefinido com base nos objetivos educacionais. 38
  • 39. O relatório cita o texto que está contido no material do Guia de Consultaprojeto PRASEM III, elaborado pela consultora legislativa Mariza Abreu e por Sônia Balzano:"Progressão na Carreira do Magistério e Avaliação de Desempenho". Mais de um terço dos municípios não possui planos de carreira. Comentários: O relatório menciona que o artigo da LDB (sic) nunca foiimplementado porque o STF julgou o artigo da lei inconstitucional. Na verdade, trata-se dedispositivo da lei do FUNDEF e não da LDB. De qualquer maneira, o que foi suspenso emvirtude de liminar (ADIN nº 1627-0) foi o estabelecimento de prazo, até porque é princípioconstitucional a garantia de planos de carreira para o magistério público( art.206,V,CF). Aexistência de plano continua obrigatória, e de alguma maneira a lei, aliada à iniciativa do MECinduziu a edição de planos de carreira. O material produzido pelo MEC/Fundescola tem servidode referência. Cite-se ainda, além do trabalho mencionado e do software, o texto "Plano de Carreira eRemuneração do Magistério Público", elaborado no âmbito do Fundescola pelos consultoreslegislativos Adhemar Dutra Jr, Mariza Abreu, Ricardo Martins e pela Professora Sônia Balzano. Para o relatório ,considerações de economia política explicam a falta deprogresso dos planos de carreira, pois professores antigos, com mais poder nos sindicatos teriaminvestido na manutenção do status quo. Ora, excluído o sistema estadual e as grandes cidades, acategoria dos professores não tem tanta força para se impor a prefeitos pelo interior do país. Aocontrário, infelizmente uma das denúncias comuns quanto ao desvio do FUNDEF é a que serefere ao fato de os professores se submeterem a assinar recibos de dinheiro que não teriamrecebido. Talvez a razão não tenha sido de economia política, mas fundada nos fatos de que: - o FUNDEF tem prazo para acabar(setembro de 2006) - o que gera umaincerteza no que se refere à aprovação de planos que não poderão ser financiados a médio prazose o FUNDEF realmente acabar (o que seria desastroso para a organização do financiamento daeducação); - alguns prefeitos podem preferir não ter planos de carreira - o queaumentaria sua liberdade de gastos. A experiência citada do estado do Ceará, de concurso unificado é positiva. Não conhecemos a citada experiência do Rio de Janeiro, razão pela qualabstemo-nos de opinar. 39
  • 40. XII. VOLUME 2.SEÇÃO 5: IMPACTO DOS RECURSOS: RESULTADOSEDUCACIONAIS A. Introdução e Descrição Variável O relatório procedeu à análise econométrica para medir o impacto dasreformas sobre três efeitos principais: - recursos adicionais; - composição de gastos; - municipalização induzida. Foram examinadas as taxas de evasão, distorção idade-série e aprovação. O impacto do FUNDEF transcende a questão dos recursos adicionais,porque atua também na remuneração dos professores, diminuição do número de leigos, nafiscalização, etc. Comentários: De fato, o FUNDEF não se limitou a um mecanismo quepossibilitou a captação de recursos adicionais para alguns municípios. Os múltiplos efeitos doFUNDEF são destacados no PNE que assinala: "Além de promover a eqüidade, o FUNDEF foi o instrumento de uma política que induziu outras transformações: - com a criação de contas únicas e específicas e dos conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF deu-se mais transparência à gestão. A maior visibilidade dos recursos possibilitou inclusive a identificação de desvios; - com a obrigatoriedade da apresentação de planos de carreira com exigência de habilitação, deflagrou-se um processo de profissionalização da carreira; - com a subvinculação ao pagamento dos professores melhoraram os salários e foram novamente atraídos para a carreira professores que ocupavam outras posições no mercado de trabalho; - a fixação de um critério objetivo do número de matrículas e a natureza contábil do fundo permitiram colocar os recursos onde estão os alunos e eliminar práticas clientelistas; - diminuiu consideravelmente o número de classes de alfabetização e de alunos maiores de 7 anos na pré-escola, sendo trazidos para o ensino fundamental." 40
  • 41. B. Resultados Econométricos : Avaliação e Questões de Especificação Este item apresenta considerações sobre os métodos e cálculoseconométricos adotados. Como mencionado antes, não analisamos este aspecto. C. Principais resultados: Impacto dos Gastos Cita literatura ( estudos dos anos 80 e 90 ) que mostra,surpreendentemente um impacto pequeno dos gastos sobre os resultados (disponibilidade equalidade do material e dos recursos humanos). O estudo chegou à conclusão que o aumento dos gastos tem um impactopositivo(estatisticamente), mas com coeficiente praticamente insignificante do ponto de vistaeconômico., com exceção das taxas de aprovação da 5ª a 8ª séries. Foram tomados como elementos o tamanho da sala de aula, a proporçãode professores graduados e as horas- aula. Em comparação com os gastos municipais os estaduais parecem estarcontribuindo de forma menos consistente e positiva para os resultados. Entretanto, nos casos emque está relacionada positiva e significativamente aos resultados seu impacto parece ser maisforte. O relatório observa que de 1996 a 2000, os aumentos de gasto por aluno nos sistemasestaduais foram em conseqüência da diminuição da matrícula, que foi municipalizada - o queexplicaria o impacto pequeno. Conclui que o aumento estava relacionado a escolas sub-utilizadas. Um aspecto importante que o relatório destaca é que " há evidências que,quando tiveram escolha os estados transferiram as escolas mais fracas de 1ª a 4ª séries para os municípios". Comentários: A transferência deliberada de escolas mais fracas aosmunicípios indica que há muito que se avançar no regime de colaboração. Quanto à literatura citada acerca da baixa correlação entre gastos eresultados é importante salientar que o transplante de um debate que ocorre nos Estados Unidos,para o contexto brasileiro, não pode ignorar que aquele país já conta com um padrão mínimo deinvestimento, a partir do qual, como é natural, qualquer acréscimo tende a ter menos impacto.Em segundo lugar, o relatório menciona os estudos de Hanushek, que representa uma importantecorrente de pensamento acerca do financiamento da Educação. Entretanto, há um intenso debateacerca da questão , podendo ser citados os estudos de Greenwald, Hedges e Laine, que contestamHanushek("When Reinventying the Wheel is not necessary: a case study of meta-analysis in educationfinance",1994).Também Piccus, em texto que constou dos "Selected Papers in School Finance", em1995 (Does Money matter in education? A policymakers guide") ao fazer uma revisão do debate sugereque talvez esteja sendo feita a pergunta errada: "menos que considerar se recursos adicionais melhoram ounão o gasto educacional, parece mais importante perguntar como os recursos adicionais poderiam ser dirigidos para 41
  • 42. aperfeiçoar o aprendizado dos estudantes ,ou na visão de Hanushek, como gastar estes recursos mais eficientemente".Para responder a esta indagação de Piccus, poderia ser utilizada a abordagem dos "desviadorespositivos" sugerida pelo Banco. D. Principais resultados: Composição dos Gastos Neste item o estudo conclui que o padrão de alocação de recursos , comomedido pela parcela de gastos do FUNDEF, tem um impacto significativamente mais alto sobreos resultados que os próprios recursos adicionais- os quais de maneira geral, tem um efeitopositivo porém fraco sobre os resultados. Comentários: A prevalência do como sobre o quanto indica osresultados positivos do aperfeiçoamento da gestão. Uma questão a se considerar é que aregularidade do fluxo dos recursos do FUNDEF permitiu o planejamento. De qualquer maneirasempre há necessidades mínimas para que se pratique um determinado padrão de qualidade. Oaumento de recursos pode estar mais associado ao padrão de alocação do que se imagina aprimeira vista. E. Principais resultados: Grau de Municipalização O estudo adere à tese sustentada por literatura sobre o tema, de que asunidades subnacionais têm um melhor acesso que o governo central à informação sobre aspreferências, necessidades e condições locais - o que aumentaria a eficiência social e a eficiênciatécnica. O texto indica que a taxa de municipalização estaria associada àdiminuição da distorção idade-série. Recomenda cuidado na interpretação dos resultados, já que estes podemser conseqüência da transferência de escolas estaduais que tinham melhor desempenho que asmunicipais, acentuando que na região Nordeste os resultados devem ser devidos ao impacto degerenciamento, uma vez que municipalização deu-se através da criação de novas escolas e não daabsorção de estaduais. No caso da 5ª a 8ª séries o estudo encontrou leve tendência negativa damunicipalização, atribuída à falta de experiência dos municípios com os gerenciamento destaetapa e existência de melhores equipamentos nas escolas estaduais. Comentários: Trata-se do recorrente debate acerca das vantagens edesvantagens da municipalização. Os argumentos em favor da municipalização permeiam oestudo. Conquanto concordemos com muitos deles, em tese, só é possível avaliar cada processode municipalização - como se deu, qual a relação de equilíbrio entre os novos encargos e os novosrecursos, etc. 42
  • 43. Em suma o estudo do Banco Mundial abre um debate importante e trazconclusões relevantes, algumas das quais merecem discussões mais aprofundadas. É forçosoreconhecer os avanços proporcionados pelo FUNDEF para a universalização do ensinoobrigatório ,sem transformá-lo - nos termos em que é executado - em solução definitiva para ofinanciamento da Educação. Há que se buscar caminhos para que a eqüidade, alcançadaintraestados, também se dê entre os diferentes Estados, como reclama o princípio constitucionalinscrito no art.3º,III da Carta Magna, referente à redução das desigualdades regionais. É precisoque haja mecanismos que atuem diretamente sobre a qualidade de ensino, impondo-se umaagenda de discussão acerca do financiamento para a qualidade. Para tanto é necessário que aUnião fortaleça sua função supletiva - o que pode se dar imediatamente através da majoração dovalor mínimo nacional do FUNDEF. Desta forma inverter-se-ia a tendência de enfraquecimentodesta função verificada a partir dos dados citados no relatório, que apontam que a União, queera responsável por 24,9% dos gastos com Educação em 1996 ,passou a arcar com 17,95% em2000 e mantém ainda em 2004 um valor mínimo nacional em patamar baixo, limitando o númerode estados que recebem a complementação. É preciso ainda criar mecanismos similares ao FUNDEF paraatendimento dos demais (sub)níveis de ensino. O governo iniciou em 2004 uma série decolóquios( cinco reuniões estaduais) referentes à proposta de implantação do FUNDEB. A realização de seminários sobre o tema, como sugere o relatório poderáser proveitosa para o debate acerca dos caminhos do financiamento da Educação.30277000_149 43

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