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  • 1. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION Serie Políticas MARZO 2006 - Año 8 / Nº 23 Directora responsable: Marcela Gajardo E-mail: mgajardo@preal.org Tel: (562) 3344302. Fax: (562) 3344303 La reforma latinoamericana entre Santa Magdalena 75, of. 1002. Santiago - CHILE Internet: www.preal.org dos clases de políticas educativas temporales, cómo se alinean sus intereses A pesar de los esfuerzos Extractado de “La política de las y, por ende, las posibilidades de conflicto realizados en América Latina políticas públicas. Progreso económico y o cooperación, así como los entornos en por introducir reformas en la social en América Latina. Informe 2006” educación, se observa una gran que se formula la política. Asimismo, Capítulo 10 “Dos clases de políticas dificultad para generar los exige comprender los elementos educativas”. Banco Interamericano de cambios. Hasta ahora, en la distintivos del proceso de formulación de Desarrollo, BID. formulación de políticas políticas en el sector educativo, y cómo Washington D.C., 2005. educativas los principales éste interactúa con el proceso general de www.iadb.org/res/ipes/2006 actores han sido los sindicatos formulación de políticas en los países. docentes, el Ejecutivo y, en menor medida, los actores Características del modelo regionales o subnacionales. En los últimos 15 años, todos los general de formulación de la política Cada uno de estos actores tiene países de América Latina han introducido educativa su propio sistema de reformas significativas a sus sistemas preferencias que varía desde el educativos. Paradójicamente hay una A escala mundial, los proveedores acuerdo total cuando se trata de percepción generalizada de que en la del sector educativo (los maestros) suelen políticas para ampliar la práctica es muy difícil lograr el cambio estar bien organizados y muy informados cobertura, al profundo educacional y que algunos elementos de las decisiones de política que los desacuerdo con respecto a fundamentales casi no han cambiado. pueden afectar. En cambio, los políticas cuya orientación es ¿Por qué? beneficiarios (los alumnos o, más mejorar la calidad o la De un análisis minucioso se precisamente, sus familias) están muy eficiencia. Así, la formulación desprende que se están aplicando dos dispersos, suelen no estar organizados y de la política educativa en la clases de políticas educativas: reciben muy poca información acerca de región está • la primera engloba un conjunto de lo que sucede en las escuelas. Estas desproporcionadamente políticas básicas para mejorar la asimetrías en la organización y en la sesgada hacia la expansión y el calidad y eficiencia, que son muy información son el punto de partida para acceso, en lugar de la calidad y rígidas y resisten todo cambio la mayoría de las características la eficiencia. Asimismo, en fundamental; distintivas de la formulación de la general es difícil llegar a • la segunda abarca un conjunto de política educativa. acuerdos intertemporales, políticas periféricas, relacionadas con La economía política de la educación debido principalmente a la falta de capacidad del Ejecutivo para la expansión y crecimiento de la reúne otras características importantes: comprometerse. Esto ha matrícula, que son sumamente • No se rige por un principio redundado en sistemas adaptables y hasta volátiles, y son organizativo global. La educación educativos que dependen objeto de modificaciones regulares, carece de una definición básica que, fuertemente de ciertas políticas quizás con demasiada frecuencia. una vez formulada, confiera coherencia básicas rígidas e intocables, que al conjunto del sistema. Pueden impiden realizar cambios Para entender por qué el cambio es modificarse parcialmente caracte- fundamentales. difícil, hay que comprender a los actores rísticas particulares de la provisión de principales, sus preferencias y horizontes educación sin realinear el conjunto de DIALOGO INTERAMERICANO
  • 2. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION la política educativa. Con frecuencia, decisiones y de procesos clave de • La participación público/privada en el los cambios y las reformas de política organismos educacionales, nombra- mercado. se van acumulando en capas, una mientos, medidas disciplinarias, • La educación pública gratuita en todos encima de la otra. distribución de incentivos y alicientes, los niveles. • Los problemas de contratación son capacitación, administración y sistemas • La absoluta estabilidad en el empleo y graves y generalizados. La actividad de gestión del personal. las reglas sobre contratación, ascensos docente es sumamente difícil de Este riesgo podría ser compensado o y jubilación docente, que son observar y el desempeño escolar contrarrestado por dos fuerzas funda- prácticamente imposibles de modificar. difícilmente puede ser objeto de un mentalmente: • La continuidad del alcance nacional y, seguimiento por las autoridades • Un Estado sólido que cuente con una por ende, el poder de negociación de educativas o los padres. Debido a la administración pública eficaz regida los sindicatos docentes. enorme magnitud de los sistemas por mecanismos acertados de rendición escolares públicos, la coordinación es de cuentas. En la última década y media no se una tarea ardua. En consecuencia, la • Una cultura profesional firmemente registraron cambios sustanciales a estas norma es que los incentivos sean arraigada, que comprometa al políticas básicas. La única excepción es mínimos, porque establecer una profesorado y otros partícipes el caso de la reforma para la creación de correspondencia entre el esfuerzo de importantes con valores de conducta, incentivos docentes en Chile. las personas y su contribución al estándares altos de idoneidad docente y A diferencia de esta rigidez de las producto final es casi imposible. Este una orientación al interés público. políticas básicas, la posición “producto” del proceso educativo relativamente débil del Estado tampoco es fácil de cuantificar. Sólo a En América Latina, sin embargo, —acentuada con cambios de gobiernos e mediano y largo plazo, a medida que estas dos fuerzas compensatorias tienden incluso de líderes dentro una misma los estudiantes empiecen a ingresar a a ser deficientes. Los sindicatos suelen gestión— da lugar a una gran volatilidad la fuerza laboral, los productos se tener una considerable capacidad de en las políticas periféricas que abarcan vuelven verdaderamente visibles y resistencia, en tanto que los gobiernos ámbitos como: la capacitación de cuantificables. tienden a caracterizarse por horizontes maestros; el diseño, elaboración y • La implementación de la política temporales muy cortos. Por otra parte, no distribución de libros de texto y material educativa es una tarea compleja. existe un número importante de didáctico; los programas de estudio; la Generalmente exige que participen asociaciones de funcionarios públicos integración de tecnología en el numerosos actores —docentes, con capacidad para orientar o mantener aprendizaje, y toda una serie de directores, estudiantes, supervisores, las políticas a largo plazo. Debido a un innovaciones educativas. burocracias centrales y subnacionales historial de conflictos con los sindicatos, y padres— o, como mínimo, que no se los gobiernos tienen menor capacidad En cuanto a la segunda fuerza opongan activamente. Contar con para comprometerse a respetar los compensatoria mencionada, cabe señalar datos específicos sobre plazos y acuerdos intertemporales con los que en América Latina los maestros no localidades es muy importante para el mismos; en algunos casos, porque el tienen una cultura profesional funcionamiento del sistema. Concre- gobierno en funciones no puede atarle las firmemente arraigada y ampliamente tamente, determinar si una decisión manos a gobiernos futuros y, en otros, compartida. Algunos han recibido una centralizada se está llevando a la porque no se respetaron acuerdos formación deficiente en institutos práctica en una localidad es una tarea laborales preexistentes. pedagógicos de dudosa calidad y han de gran envergadura. Esta incapacidad del Estado en ingresado a la profesión mediante América Latina para celebrar acuerdos prácticas basadas en todo tipo de criterios El poder de los sindicatos y las intertemporales tiende a redundar en no profesionales (ya sea recurriendo a fuerzas compensatorias sistemas educativos que dependen en influencias políticas o a la corrupción, en forma extrema de reglas rígidas y que los puestos de trabajo se adquieren La combinación de las características definiciones institucionales que de funcionarios sindicales u otras mencionadas tiene una repercusión conforman un conjunto de políticas autoridades). Por otra parte, la política importante: los sistemas básicas intocables que no pueden administración de los docentes está a educativos corren constantemente el negociarse, independientemente de que cargo de una burocracia que no tiene la riesgo de quedar cautivos de los cambie por completo el entorno formación necesaria para administrar el proveedores en lo que respecta a puestos económico del sistema educativo. Entre sistema educativo. Por lo tanto, ante la docentes y administrativos, control de dichas políticas básicas se encuentran: típica ausencia de otros grupos
  • 3. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION significativos que hagan oposición a los países latinoamericanos. Al emprender de los docentes, creando incentivos, sindicatos, estos ejercerán un papel vastas reformas económicas e institu- sistemas de supervisión y mejorando dominante en la educación en América cionales, muchos gobiernos estimaron la rendición de cuentas a través de la Latina, a tal punto que puede afirmarse que era necesario actuar decididamente, descentralización o la intensa partici- que son el único protagonista en el no sólo para ampliar el acceso sino pación de los padres. Incluso corregir las proceso de formulación de la política también para llevar a cabo reformas que injusticias mediante expansiones educativa de la región con un poder de mejorarían la calidad y eficacia del generalizadas de la matrícula, por veto incuestionable. sistema educativo. ejemplo, atendiendo a las necesidades de La cooperación no se logra tan las poblaciones excluidas (de extrema ¿Hay margen para la cooperación? fácilmente en este tipo de políticas pobreza o poblaciones indígenas), puede educativas que, con frecuencia, incluyen engendrar conflictos cuando requiere El panorama presentado hasta ahora una reorganización sustancial de la labor decisiones redistributivas. Sucede lo puede parecer demasiado sombrío y mismo en reformas del financiamiento cabría preguntarse si existe margen para que tienen por objetivo distribuir el gasto algún grado de cooperación. La literatura Las preferencias de los educativo en forma más justa, general- reciente sobre la reforma educacional actores principales en el mente reduciendo los recursos de grupos ofrece una visión más alentadora al proceso de formulación de o jurisdicciones que gozaban de una respecto. la política educativa situación privilegiada. Se observa que cuando se trata de Los tres actores que ejercen el poder de implementar políticas orientadas a la veto en la formulación de la política Los actores y sus intereses expansión de la educación e incrementar educativa tienen preferencias complejas. la tasa de matrícula, las partes están casi A continuación se presentan estas Simplificando un poco, podría siempre de acuerdo. Los padres y los preferencias según su orden de sostenerse que en la principal escena intensidad aproximada (lo cual significa, niños quieren más educación. Los política de América Latina de los últimos por ejemplo, que si un sindicato debe docentes y los sindicatos ven en el elegir entre más puestos de trabajo y la 15 años han intervenido dos actores: aumento de la tasa de matrícula más seguridad del empleo para los docentes • Los sindicatos, que ejercen una posibilidades de empleo, y las ya empleados, tiende a preferir la función dominante y con frecuencia se autoridades, tanto en el Poder Ejecutivo segunda opción). han sentido amenazados por las como en el Legislativo, tienden a apoyar El Ejecutivo: mejorar la educación como reformas que fueron la norma en este políticas que les permitan entregar a los parte de un programa de trabajo más período, no sólo por el efecto que ello grupos que representan resultados muy amplio de modernización y desarrollo, tiene sobre el interés de sus miembros, concretos: una mayor escolarización, la mantener la estabilidad política global, sino también para su viabilidad y poder utilizar la masa salarial en educación construcción de nuevas escuelas, etc. Los como organismo. como cauce para la influencia política, organismos de crédito internacionales la obtención de votos y el control • El Poder Ejecutivo: las reformas también apoyan las reformas de este tipo, presupuestario. Horizonte a corto plazo. siempre han sido gestadas por grupos porque ampliar la capacidad implica Ejercen un papel las ideologías de de tecnócratas interesados en la realizar grandes inversiones, que reportan modernización y eficiencia. modernización, procedentes de productos tangibles y cuya imple- Sindicatos: seguridad en el empleo, ministerios clave como el de mentación no es complicada. Este tipo de creación de puestos docentes, control de Educación o el de Planificación. El política educativa y de reforma de la los nombramientos y del funcionamiento surgimiento de Ejecutivos dinámicos enseñanza fue la norma en los años del sistema educativo (cautivo), que han sabido actuar en forma mantenimiento del poder de negociación sesenta, setenta y ochenta en la mayoría decidida parece indicar que la a escala nacional, mejores salarios. de los países, y sigue siendo generalizada Horizonte a largo plazo. Suele descripción de la formulación de la y significativa en todos los países. caracterizarse por ideologías laboristas política educativa entre un sindicato No obstante, las medidas de y de izquierda. fuerte y un Estado débil posiblemente expansión son insuficientes cuando el tenga que redefinirse para tener en Actores subnacionales: creación y/o objetivo es mejorar la calidad de la expansión de oportunidades para la cuenta casos en que las autoridades educación o fomentar un uso más influencia política, obtención de votos, educativas declaran que la política eficiente de los recursos. En los años evitar mandatos no financiados o límites educativa es prioritaria por una serie de noventa, eso suscitó impaciencia en las sobre el gasto discrecional, mejoras de razones relacionadas con el la economía local en el contexto de una elites modernizadoras, preocupadas por crecimiento y la equidad, y actúan competencia interjurisdiccional. las perspectivas de desarrollo de los mucho más enérgicamente que lo
  • 4. FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION habitual, con apoyo presidencial o que una mera expansión no se traduce en tecnocrático. un sistema educativo de calidad, ni Los procesos de formulación de Los únicos otros actores de peso que mejora la asignación de recursos ni política podrían tener la relevancia de los beneficia a los que quedan marginados sindicatos y el Ejecutivo son los después de una expansión a gran escala. Un último aspecto que hay que tener gobiernos subnacionales. Estos actores Pero en las reformas para mejorar la en cuenta cuando se aborda el proceso de adquirieron considerable influencia a calidad y eficiencia los intereses de los formulación de política en el sector medida que fue intentándose la actores no se alinean: surgen conflictos, educativo, es cómo se relaciona éste con descentralización educativa. Aunque su principalmente entre el sindicato y el el proceso de formulación de política influencia se hizo extensiva a muchos Ejecutivo. general del país. Aspectos como el poder ámbitos de la política educativa —la En vista de la naturaleza de los relativo del Ejecutivo con respecto al estructura del sistema educativo formal, actores y de la arena política en la que Congreso, el grado de articulación entre los programas de estudio y la creación de intervienen, la falta de cooperación y los los sindicatos y los partidos políticos, el innovaciones y reformas específicas de conflictos abiertos se limitan a unos alcance de la elite regional, y otros la región que más adelante tendrían una pocos ámbitos. En el escenario más elementos fundamentales del proceso difusión nacional— adquirieron poder de común, el Ejecutivo y el sindicato general de formulación de políticas, veto cuando se quería determinar si se celebran negociaciones privadas y varían de un país a otro debido a una estaban efectivamente traspasando directas, las cuales se realizan “a puerta serie de factores institucionales e ciertas atribuciones de educación a los cerrada”. históricos. Es evidente que estas niveles subnacionales. Al respecto, otros Este escenario se caracteriza por la características interactúan con el entorno actores —empresas, medios de comuni- falta de rendición de cuentas y la político particular del sector de la cación y las familias— han ejercido, en exclusión de todos los demás interesados. educación y arrojan determinados el mejor de los casos, solo una función En entornos descentralizados, los actores resultados. La evidencia de algunas de respaldo. del poder subnacional pueden pasar por la reformas estudiadas en América Latina puerta cerrada. Más exactamente, la indica que el proceso general de Gestación de conflictos coordinación entre los niveles de formulación de políticas de un país afecta gobierno puede transformarse en el tres aspectos clave del diseño de la Para resumir, la formulación de la principal ámbito de conflicto. No es de política educativa. El primero es la política educativa en América Latina está sorprender que en estas situaciones con selección del foro en que se debate el desproporcionadamente sesgada hacia frecuencia no se logre contener los conflicto. El segundo es la probabilidad políticas centradas en la expansión y el conflictos. El conflicto termina en “la de que la reforma o los cambios de acceso, en lugar de la calidad y la calle” con distintos grados de intensidad, política se lleven a la práctica. Y el eficiencia. Este sesgo significa que, en la desde simples huelgas a eventos que tercero es la probabilidad de que la mayoría de los casos, las políticas tienen perturban el orden civil y político. Por política educativa trascienda y afecte el por objetivo fomentar la expansión, lo último, dada la importancia de la proceso general de formulación de cual implica que una proporción implementación en la política educativa, políticas y los cauces a través de los considerable de la labor de formulación surge una “burocracia callejera” que se cuales tiene ese efecto, intensificando los se desarrolla en forma cooperativa, ya transforma en la cuarta escena clave en conflictos, creando grandes desequi- que están alineadas las preferencias de que los conflictos se ventilan. Nos librios fiscales o generando actores los actores principales. Esta realidad referimos a las legiones de docentes, políticos que traspasan los límites del tiende a generar presiones para que se directores de escuela y supervisores que, sector de la educación para transformarse aborden cuestiones relacionadas con la en última instancia, ejercen un gran en contrincantes en la escena nacional. calidad y la eficiencia, sobre todo a control de lo que sucede en las escuelas y medida que grupos de la elite política, las aulas, ya que son el punto de entrega económica e intelectual se dan cuenta final de los servicios educativos. Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas