La legalización de las drogas en el peru

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La legalización de las drogas en el peru

  1. 1. UNIVERSIDAD NACIONAL PEDRO RUIZ GALLO FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS PROGRAMA DE TITULACIÓN PROFESIONAL TÍTULO DEL PROYECTO “LA LEGALIZACIÓN DE LAS DROGAS EN EL PERU” BACHILLER: ASESOR: LAMBAYEQUE, 2013 1
  2. 2. CAPITULO I LA LEGALIZACIÓN DE LAS DROGAS EN EL PERU 1. INTRODUCCIÓN La presente investigación aborda un tema que hace algunos años se discute a nivel internacional, pero sin embargo en nuestro país no se ha hablado mucho al respecto, no obstante tal situación no va en desmedro de una alternativa que se presenta como una posible solución al flagelo del narcotráfico y todo lo que ello conlleva. En la actualidad a nivel mundial se ha puesto de manifiesto que la estrategia antidroga ha fracasado desde cualquier punto de vista. Como reacción ante este aparente fracaso de la estrategia represiva de lucha contra las drogas ilícitas y debido a que en el Perú se hace necesario el debate sobre las bondades y males de la legalización. Propuestas provenientes de distintos sectores sociales, políticos y académicos coinciden en que para desincentivar el negocio del narcotráfico, es necesario legalizar las drogas y facultar al Estado para regular este mercado; otras por el contrario, ven en la legalización en vez de una solución, un problema adicional, debido a que su aplicación generaría efectos perversos de salud pública, descomposición social y finalmente recrudecimiento del conflicto interno. Sin embargo, son pocos los defensores o detractores que llegan a diferenciar cuáles fenómenos –producción, distribución o consumo- serán objetos de la legalización o incluso no distinguen los diferentes estados de este tipo de medidas – regulación, descriminalización, despenalización-, este aparente disenso ha impedido que se realicen estudios coherentes que permitan valorar estas posiciones. Ante esta polarización de opiniones y frente a la ausencia de estudios que aborden de manera objetiva y analítica esta situación para el caso peruano, he considerado conveniente analizar los impactos que una legalización total de la 2
  3. 3. producción, comercialización y consumo de drogas ilícitas tendría en el país, esto con el fin de exponer las ventajas y desventajas de esta alternativa y consecuentemente establecer su viabilidad social, económica y política. Esta investigación se realizó teniendo en cuenta en primer lugar, el análisis de las drogas ilícitas en primer lugar, y luego la posición de la comunidad internacional frente al tema, segundo, las experiencias de países que han legalizado o regulado el fenómeno de las drogas ilícitas y finalmente, la revisión de la normatividad nacional e internacional relacionada con esta problemática. 3
  4. 4. 2. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN El estudio de la legalización de las drogas como alternativa de lucha contra el narcotráfico, se justifica en el análisis de las políticas criminales que los diferentes estados a nivel mundial vienen utilizando para enfrentar la creciente criminalidad organizada, particularmente el estudio de la despenalización y legalización de las drogas como una latente posibilidad para derrotar al narcotráfico que algunos estados ya han utilizado respecto de drogas específicas. La importancia de la presente investigación radica en la necesidad de contribuir, a que a las medidas adoptadas por el estado ante la creciente criminalidad organizada como es el caso del narcotráfico, se tome como una posibilidad la despenalización y legalización de las drogas para derrotar definitivamente a este flagelo, con todo lo que ello implica. 4
  5. 5. 3. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN La lucha contra el narcotráfico en el mundo, en especial en América latina y en el Perú necesita un cambio de estrategia para que tenga eficacia, ¿en la actualidad es posible considerar como posibilidad para acabar con el flagelo del narcotráfico, la legalización de las drogas en el Perú? 5
  6. 6. 4. OBJETIVOS 4.1.- OBJETIVO GENERAL Determinar si es posible aplicar la despenalización y legalización de las drogas como una alternativa de solución al narcotráfico en el Perú, a través de un estudio doctrinario y las experiencias prácticas de otros países. 4.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS Del objetivo general se debe desprender los siguientes objetivos específicos: a) Conocer los antecedentes, surgimiento y características de la despenalización y legalización de las drogas. b) Estudiar doctrinaria y político-criminalmente la despenalización y legalización de las drogas. c) Analizar las expresiones de despenalización y legalización de las drogas. d) Desarrollar un estudio de los aspectos históricos, jurídicos y doctrinarios de la despenalización y legalización de las drogas en Europa y América latina. e) Realizar un análisis de las ventajas y desventajas de la despenalización y legalización de las drogas en el mundo y si es posible su aplicación en el Perú. 6
  7. 7. 5. HIPÓTESIS Y VARIABLES 5.1.HIPÓTESIS Teniendo en cuenta que la presente tesina es de carácter jurídica propositiva, se formula la siguiente hipótesis: “La despenalización y legalización de las drogas, como una alternativa para derrotar definitivamente al narcotráfico, ¿no es posible aplicarla actualmente al Perú, sin embargo dicha posibilidad no debe dejar de analizarse, de tal forma que cuando se den las condiciones se aplique?” 7
  8. 8. 5.2.- VARIABLES 5.2.1.- VARIABLE INDEPENDIENTE La despenalización y legalización de las drogas. 5.2.2.- VARIABLE DEPENDIENTE La despenalización y legalización de las drogas se podría aplicar siempre que en el Perú se den las condiciones económicas sociales y culturales. 8
  9. 9. CAPITULO II ASPECTOS FUNDAMENTALES SOBRE LAS DROGAS 1.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS DROGAS Es de conocimiento histórico que toda sustancia natural que contiene elementos químicos que alteran el organismo humano en el ámbito psíquico, como también aquellas que sirven para efectos curativos, han estado siempre asociadas con determinadas culturas. Por ejemplo, civilizaciones de India, África y Mesopotámica asociadas a los cultivos de cannabis y opiáceos. En el continente americano, los aztecas, mayas, toltecas, e incas1 , utilizaban diferentes cultivos psicotrópicos, de los cuales uno de los más importantes hasta ahora es la coca. En resumen, se puede concluir que un número de substancias que alteran las funciones psíquicas del ser humano han estado asociadas al desarrollo cultural de muchas civilizaciones, a través de una estructuración natural de la medicina y del ritual mágico-religioso. Sin embargo, el uso indiscriminado de estas sustancias surge con el desarrollo de las sociedades de consumo, como parte de la cultura capitalista. Por otro lado, dentro de esta mediación social, la estructuración ideológica capitalista sacramentaliza los mejores y peores aspectos de lo individual. Este hecho sociológico está enfatizado invariablemente por la caracterización de las diferentes mercancías que se consumen a escala mundial. Un ejemplo, el consumo de Coca-Cola, que también forma parte del complejo económico 1 ESCOHOTADO, Antonio “Aprendiendo de las Drogas”, pg. 70 9
  10. 10. “Coca-Cocaína”2 , donde el lema -más y más- nos demuestra el potencial individualista de consumo ad-infinitum. Tomando en cuenta lo dicho anteriormente, e introduciendo de nuevo el fenómeno de la coca y la cocaína, el uso ritual de la coca represente la esencia misma de la comunalidad dentro de la cultura andina. Mientras que el uso de la cocaína es lo opuesto, es decir, representa lo máximamente individual de la cultura capitalista. Lo simbólico del uso tradicional de la coca sintetiza un comportamiento ritual con relación a la percepción colectiva de la jornada de trabajo, a la medición del tiempo y el espacio cotidiano y cosmológico, además de muchas otras facetas productivas y reproductivas del mundo andino. Mientras que la práctica de la inhalación de cocaína surge en un mundo sin rituales significativos, pero, que es ritualizada por una subcultura de usuarios que refleja el ámbito de una sociedad solitaria y altamente ejecutiva. El inhalador practica su rito lineal sobre o frente a un espejo. Entonces, en los hechos culturalmente significativos, el acullicador3 ; busca la comunión, el inhalador busca la enajenación e, irónicamente, la prolongación más manejable de su sistemática jornada de trabajo. Desde muy antiguo, hace milenios, el uso de sustancias psicotrópicos ha representado para el hombre un medio de superarse. Esta práctica se ha prolongado por mucho tiempo (y siempre está presente en ciertos grupos étnicos relativamente aislados, en África, por ejemplo) en un marco social que no sólo la legitimaba sino que también la valorizaba. Así, numerosas comunidades se precavieron contra el desvío hacia las formas de toxicodependencia masiva que conocen las sociedades modernas. 2 AGUILÓ, Federico; “El complejo coca-cocaína” en, Nueva Sociedad Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Julio y Agosto de 1989, Ng 102 pg. 112. 3 Se le denomina de esta forma, al acto de mascar hoja de coca por los indígenas bolivianos y otras culturas andinas. 10
  11. 11. El lugar que una sociedad concede a las drogas, la percepción que tiene de ellas, la manera como toleran algunas y excluye a otras, se debe primero a su propio funcionamiento, a la manera como se representa como sociedad, y finalmente a las relaciones que las drogas mantienen con el imaginario social. La integración ritual de las drogas depende estrechamente del equilibrio cultural de una sociedad, que por otra parte contribuye a reforzar, en razón del saber que resulta de esta regulación. Por ello, según Gelke, el especialista en drogas es “una figura enteramente propia de la época moderna”: (...) “Sólo puede nacer en el seno de una sociedad donde la imagen religiosa del mundo se ha dislocado, y donde, en consecuencia, el saber concerniente a las implicaciones metafísicas y al carácter simbólico de la embriaguez y de los medios para llegar a él se han perdido”(...)4 . Así, el estudio de las sociedades abiertas a modo de vida moderna, pero donde el uso de las drogas reclama para sí una tradición ancestral, es para nosotros particularmente interesante. En Jamaica, por ejemplo, el uso del cannabis será percibido como “tradicionalmente aceptable”, o como “el hecho de un comportamiento desviado, en función del contexto social. Mientras que en zonas rurales de la isla, el producto goza del reconocimiento relacionado con su integración a la economía y la sociabilidad campesinas, es percibido como una “práctica extranjera cuando es consumida por los adolescentes de las clases medias urbanas5 . Curiosamente, la oposición de los jamaiquinos respecto de una droga desprendida de su marco tradicional se parece a la actitud, por cierto mucho más matizada, de las sociedades occidentales que ven en los productos psicotrópicos “elementos exógenos y peligrosos” que hay que combatir 4 Citado por E. Jünger, Approches, drogues et ivresse, París, Gallímar, 1973, pág. 440. 5 OMS, “El Problema de la, droga dentro del contexto sociocultural”, bajo la dirección de G. Eduardo y A. Arí, Ginebra, Págs. 80-85 y 105. 11
  12. 12. independientemente incluso del uso que de ellos se hace. En diferentes grados, en función de las épocas y obstáculos para “el establecimiento de un consumo socialmente integrado” de estos productos. Pese a la antigüedad de su presencia, nuestras sociedades siguen manteniendo a los productos psicotrópicos en una suerte de exterioridad. Parecen haber renunciado por anticipado a toda adquisición de un saber capaz de dar cuerpo a regulaciones susceptibles de favorecer un modo de consumo socialmente controlado. El malentendido no podía más que reforzarse a partir del momento en que el uso abusivo de productos psicotrópicos se generaliza en el curso del siglo XIX, paralelamente al debilitamiento de los mecanismos de regulación tradicional. El fenómeno antiguo y propio de numerosas sociedades, el uso de sustancias psicoquímicas y el de la toxicodependencia, surge, a nuestro entender, en el espacio abierto por la modernidad. El primero es el fruto de una experiencia que se extiende sobre varias generaciones y que goza del aval de la comunidad. El segundo, por lo contrario, es el producto de una serie de rupturas e incoherencias en el Plano existencial, cultural y social del hombre contemporáneo. Aun habría que situar históricamente la naturaleza de tal desplazamiento, pues es cierto que el ideal de la superación de sí sigue siendo un rasgo común de numerosos usos de drogas, y adquiere, con la modernidad contornos inéditos en el momento en que el individuo se afirma en su soberanía de ser libre, emancipado de la divinidad y de la tradición, debe aceptar, como contrapartida, la tarea de tener que reinventar su destino. La libertad despliega ante el un mundo de paisajes insospechados y ha perdido la llave que le permitía acceder a ellos. Sin embargo, será con ellos que le corresponderá continuar modelando el mundo. El marco de referencia de 12
  13. 13. normas y creencias que servía de espacio común al hombre tradicional estalla con la modernidad perturbando el juego de las identificaciones. Ahora bien, aunque el estallido de un mundo hasta aquí unificado depara al hombre moderno la posibilidad de instaurar un modo de vida más en concordancia con su subjetividad, por otra parte no puede sino reforzar su propia indeterminación. A partir de entonces, ¿Cómo asombrarse de que, a falta de poder afrontar un mundo que ya no reconoce algunos individuos decidan vivir como funámbulos? La toxicodependencia puede interpretarse antropológicamente como un intento de resolución de las tensiones y de las paradojas ligadas al ejercicio de la libertad moderna, como fuente a la vez de creación y de alienación para el individuo. Cualesquiera sean sus configuraciones, constituye un acto de sujeción voluntaria de un individuo no tanto a un producto, sino a un modo de vida en tomo de la búsqueda frenética de productos. Más que productos químicos, el sujeto consume productos imaginarios. 2.- LAS DROGAS EN AMÉRICA LATINA 2.1 ECONOMÍA Y CONTROL DE LAS DROGAS EN AMERICA LATINA Si bien el consumo y sus consecuencias para la salud parecen ser la preocupación central del siglo XIX en relación con las sustancias alteradoras de la conciencia, la historia demuestra que no ha sido razón suficiente para su control. Aquí la economía ha jugado un papel quizás más importante, tanto en el plano internacional como nacional. El problema de las drogas es un campo de batalla de conflictos económicos e ideológicos y no un símbolo de preocupación por la salud pública como pretende presentarse. 13
  14. 14. Estos conflictos económico-políticos son los que han configurado la ideología popular y el carácter de la acción estatal que se expresa en formas de control que parecen más bien funcionar para proteger monopolios nacionales y o internacionales; excluir la competencia externa y regular la distribución Y el consumo doméstico a través de la manipulación de la oferta y, en menor grado de la demanda. Es decir, aun cuando el beneficio existe a lo largo de toda la cadena del negocio, la posibilidad de control es mucho mayor desde la oferta. Hoy, con la tras nacionalización de la economía y su consiguiente nueva división del trabajo, el panorama parece complicarse no pudiendo ya hablarse exclusivamente en términos de acción estatal. Estas formas de control, tanto en el ámbito internacional como nacional, se han materializado en incremento de la represión con la promulgación de toda una serie de leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, etc., con la finalidad de criminalizar y penalizar determinadas drogas. La cabal comprensión de la situación actual requeriría de la reconstrucción histórica de cada una de las drogas para establecer sus variados ciclos de importancia y de regulación, así como la evidente interrelación que hay entre ellas en el mercado en momentos determinados. No debe olvidarse que por su condición de mercancía se suscita entre ellas una clara competencia para imponerse en el mercado mundial, que muchas veces ha tenido que ver con al transformación de unas en sustancias prohibidas y otras en sustancias permitidas. En otras palabras, en los mercados legales, la producción, distribución y consumo no son prohibidos en sí mismas y las personas no son objeto de sanciones por participar en el comercio. 14
  15. 15. La regulación básica busca la estabilidad y protección para asegurar los canales de distribución y la calidad del producto. La licencia al vendedor cumple esta función y asegura ingresos fiscales que a su vez suministra recursos para seguir regulando. En cambio, en los mercados ilegales las regulaciones no aseguran control de calidad ni suministran ingresos fiscales, con lo cual no generan sus propios recursos para seguir regulando. Esta es una de las razones fundamentales por la que los márgenes de beneficio resultan mayores en este caso. En la actualidad, abordar el tema desde el ángulo de la economía política exige una perspectiva global y, por lo tanto, examinar otros elementos. Se requiere, por ejemplo, analizar el significado de las drogas y las razones de su inserción en el mercado mundial, así como el papel que juegan las diferentes regiones en la división internacional del trabaja, donde desde el siglo pasado se da a las economías de América Latina la tarea de especializarse en la explotación y posterior exportación de materia primas condicionadas a la posibilidad de encontrar mercados y precios satisfactorios. Por una serie de razones que tienen que ver con la crisis económica mundial y los cambios radicales en la división del trabajo así como la caída diferencia de la productividad y los cambios consiguientes en el balance del poder económico en Occidente, además de la importancia de los cambios tecnológicos, se observa la baja de la producción de una serie de materias primas y su sustitución por otras. Un ejemplo es el caso del estaño en Bolivia. En países monoproductores, como son algunos en América Latina, la posibilidad de ingresar en el mercado con nuevos productos no resulta fácil sobre todo cuando es evidente el aumento progresivo del sector exportador ilegítimo. Se facilita de este modo la producción de aquellas materias primas par, las cuales hay un gran mercado y buenos precios, 15
  16. 16. aun cuando no pertenezcan al sector exportador legítimo, como ha ocurrido en los últimos años con la marihuana y la cocaína en América Latina. Si por lo demás, hay una demanda cada vez mayor, como ha sucedido a partir de mediados de la década de los setenta, por uno de los 14 alcaloides de la hoja de la coca, no es de extrañar que se fomente su explotación y exportación teniendo además la virtud de ser una materia prima renovable, y su derivado -la cocaína- producible en cualquier lugar, tecnológicamente sencilla de elaborar, pues no requiere mano de obra altamente calificada, es no perecedera, de poco peso y tamaño, por lo tanto fácilmente transportable y, sobre todo, con gran valor de cambio, De este modo, la explotación de la cocaína, a pesar de su ilegalidad, parece insertarse de manera coherente en el nuevo desarrollo dependiente basado en la exportación de productos manufacturados y agrícolas para el mercado mundial. Sobre todo cuando las materias primas legítimas pierden su espacio. 2.2.- VALOR DE USO Y VALOR DE CAMBIO DE LAS DROGAS En los años 50, el mundo de las drogas se limitaba a individuos marginales. En Estados Unidos, por ejemplo, se consideraba característico de habitantes de ghettos, músicos de jazz, etc. En otras palabras, las drogas eran consumidas por los excluidos de la sociedad. En los años sesenta, la situación cambió. El tema comenzó a presentarse como una lucha de proporciones épicas entre el bien y el mal. Las drogas y la maldad eran sinónimas y tenía que combatirse para preservar la sociedad buena. Pero lo esencial era la lucha. En aquel momento, el aspecto moral del problema se consideraba de importancia central. 16
  17. 17. En los años setenta, las drogas y la lucha contra ellas ya no era lo importante. La atención se dirigía hacia el individuo que consumía drogas, para tratar de descubrir por que lo hacía y evitar que reincidiera. Había demasiados jóvenes decentes involucrados, especialmente en la sociedad norteamericana. Se comenzó a distinguir entre los “consumidores”, cuyo problema era básicamente de enfermedad, y los “traficantes”, considerados como delincuentes. Para los primeros se hicieron grandes esfuerzos y el tratamiento médico se volvió prioritario. Al llegar a los ochenta, la situación varía de nuevo. El individuo que consume drogas ya no es lo importante, es más, se acepta tácitamente en pequeñas dosis. Por ejemplo, con relación a la marihuana, su consumo se despenaliza en varios estados de Estados Unidos, y en otros no se persigue. Al mismo tiempo, se incrementa el cultivo doméstico. Se sancionan nuevas leyes que distinguen entre el enfermo y el delincuente y el consumo deja de ser punibles. Hoy día adquieren prioridad en sí, pero de una manera diferente a la de hace veinte años. Se utilizan criterios distintos para las drogas introducidas a Estados Unidos desde el exterior (por ejemplo, la marihuana, la cocaína o la heroína) frente a las drogas producidas en Estados Unidos para consumo interno o para exportación (como lo son los, diferentes tipos de fármacos). No hay duda de que en este momento se reconocen los aspectos económicos del problema pero asociados cada vez más con problemas políticos fundamentales. Cuando surge el capitalismo, las drogas, como todo lo demás, se convierten en mercancía. Dejan de tener exclusivamente valor de uso para adquirir también valor de cambio. Esto se puede demostrar al estudiar la historia de las diferentes drogas, pero el ejemplo más obvio- quizás 17
  18. 18. porque ha sido objeto de mayor reflexión- es la historia del opio y sus derivados. Si consideramos que las drogas son mercancías (con una especificidad particular, por su condición de ilegalidad), su consumo está determinado por las leyes del mercado, es decir, por la oferta y la demanda. La complejidad del modo de producción capitalista repercute en las drogas como en cualquier mercancía aunque, de nuevo, de una manera distinta a causa de su ilegalidad. Por lo tanto se crea una compleja red financiera internacional así como una de tipo económico para la producción, distribución e intercambio con características determinadas según cada droga. De ahí que hoy en día se pueda hablar de una industria de la marihuana e incluso de una transnacional, también de una industria del opio, de la coca y así sucesivamente. Es más, no seria extraño que existiesen conglomerados que manejen varias drogas al mismo tiempo. Si consideramos entonces las drogas como mercancías, las diferentes industrias de las drogas compiten en el mercado de los países desarrollados como ocurre con cualquier mercancía. Lo mismo sucede en los países subdesarrollados productores de la materia prima necesaria para la elaboración de las drogas consumidas en los países desarrollados. Él trafico de drogas ya no se dirige exclusivamente hacia los países desarrollados sino que corre en ambos sentidos porque lo importante es la creación de nuevos mercados en el ámbito mundial siguiendo las transformaciones del modo de producción capitalista. La que varía es la mercancía predominante en cada lugar en un momento dado, de acuerdo con las necesidades y condiciones. Esto permite explicar en parte la sustitución de la oferta de una droga por otra, así como las variaciones en la demanda de los consumidores. 2.3.- LA ECONOMÍA DE LA COCA EN AMÉRICA LATINA 18
  19. 19. Las razones por las cuales los campesinos, colonos o cultivadores ocasionales eligen un producto y abandonan otros dependen no sólo de las condiciones del mercado, sino de sus propias angustias cotidianas. El tema, que no puede ser reducido a un debate moral, conforme lo han planteado los Estados Unidos y los países aliados, contiene otras realidades dramáticas para los Latino Americanos, que tiene que ver con la defensa de sus ingresos y con el mejoramiento de sus precarias condiciones de vida. También con la lógica del capital y del mercado, que contribuye a la consolidación de estas economías de grandes beneficios. La decisión de sectores pauperizados y pobres de la sociedad andina de cultivar coca, no es producto de su propia voluntad sino que proviene de otros factores propios de su desarrollo y de las oportunidades que les ofrece la sociedad capitalista. El conjunto de necesidades biológicas y sociales lanza a sectores marginados de la economía a la órbita de la ilegalidad, con las alternativas de satisfacción rápidas de cuanto el mercado siempre les negó. La decisión de los campesinos de ampliar o transformar pequeñas parcelas de agricultura tradicional en cultivos de coca, ha colocado a los gobiernos en la terrible encrucijada de tener que desatar una guerra contra los cultivadores, ante las presiones de los Estados Unidos para erradicar el mal en el sector de la producción y no en el del consumo; las cuales, además, pusieron en evidencia cómo la droga se ha convertido en una nueva ideología de agresión hacia los países débiles, una vez el “anticomunismo” ha entrado en crisis, La cursada contra la droga le permite a los Estados Unidos violar los derechos humanos con el consenso de países aliados, que sufren la presión del imperio norteamericano, actuar conforme a sus mandatos. España y Francia son 19
  20. 20. los casos más singulares. Como lo ha declarado un jurista de la Universidad de Sevilla, las directrices que toma la prohibición “(...) se ha convertido en una nueva forma de presión cultural y económica de los países poderosos sobre el Tercer Mundo (...)”6 . La historia enseña que la coca ha estado presente en la formación de economías, la acumulación de recursos y la creación de poderes políticos. Además, ella ha estado ligada a los intereses de los países colonizadores o que han ejercido su hegemonía sobre América Latina. En los últimos años el cultivo de la coca, su industrialización en cocaína, reproduce firmas de explotación, producción y comercialización que caracterizaron a las economías de extracción y de transición, que han sido comunes en la vida de nuestras naciones gracias a las demandas de los países del Hemisferio Norte. 2.4.- ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL COMERCIO DE DROGAS ILEGALES Ya nadie discute la inmensa asimetría existente en la distribución de utilidades en el negocio de las drogas, al igual que en otros productos primarios, entre los productores-exportadores latinoamericanos y los importadores-distribuidores de los EEUU. Especialistas de la Rand Corporation de dicho país calculan, por ejemplo, que el precio de venta al consumidor de un kilo de cocaína en territorio norteamericano es casi 40 veces mayor que el de su precio de exportación, más de diez veces mayor que el precio de importación en el territorio de 6 Nueva Sociedad Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Marzo y Abril, 1994, Ng 130, pg. 88. 20
  21. 21. Miami y 250 veces mayor al precio que se le paga al productor de las hojas de coca utilizadas en su elaboración7 . Esta fuera de discusión que la producción de drogas legales o socialmente aceptadas (como el Tabaco, que es una rama agroindustrial) reproduce constantemente todas las relaciones sociales y políticas, nacionales e internacionales, que tipifican al capitalismo en la actualidad, tanto en el mundo capitalista desarrollado, como en el subdesarrollado. Fundamenta este aserto la estructura económico social que, cuando menos en el área andina (Bolivia, Perú y Colombia, básicamente) genera lo que se ha denominado el complejo “Coca-Cocaína”. En la base de la pirámide social del mismo se encuentra el campesino o algunas comunidades indígenas productoras más o menos tradicionales de hojas de coca. A éstos la crisis de la agricultura andina los ha llevado, incluso para sobrevivir, a la ampliación de sus cultivos de hojas de coca con destino a la producción ilegal de cocaína. Su fundamento económico está dado por la favorable diferencia de rentabilidad de la coca con relación a otros cultivos tradicionales, incluso los destinados a la agro exportación. Si se toma en cuenta los datos antes citados con relación a la diferencia de precios y ganancias que se le paga y recibe el campesino productor de hojas de coca, el productor-exportador latinoamericano de cocaína pura y el importador-distribuidor norteamericano, sé podrá constatar las inmensas ganancias monopólicas que acumulan los sectores colocados en la cima de la pirámide social del negocio de las drogas ilegales (la llamada narcoburguesía), así como los niveles de explotación a los que son sometidos los eslabones inferiores (campesinos, zepes, pisacocas ... ) e intermedios (productores de sulfato base, comerciantes intermediarios, transportistas...). 7 Nueva Sociedad, Op. Cit pg. 112. 21
  22. 22. Los intereses y posiciones diversas de las clases dominantes de América Latina y el Caribe, sus necesidades y posibilidades para enfrentar la producción exportación de drogas ilegales. Un problema predominantemente norteamericano: el creciente consumo de drogas. En ningún caso estos problemas pueden ser observados aisladamente de las contradicciones y conflictos que genera el capitalismo en su fase imperialista y mucho más el capitalismo subdesarrollado y dependiente y que ha malformado las economías y sociedades latinoamericanas. No se trata de desconocer el problema del uso y del abuso de las drogas que tiene para amplios sectores de la humanidad, específicamente en los países capitalistas desarrollados, sino de impedir que tras el mismo se oculten otros problemas tan o más importantes para el hombre, la sociedad y el mundo: los problemas de la guerra y la paz, el subdesarrollo, con sus secuelas de injusticia e iniquidad, la miseria física y moral, en síntesis a las que el capitalismo condena a las tres cuartas partes de este hemisferio. 2.5.- NARCOTRAFICO Y NARCOTRAFICANTES La última década y media de pobreza extrema, de crisis estructural, que tiende a eternizarse y el inicio de las acciones de violencia política de mayor envergadura de nuestra reciente historia, es también la época del boom de la droga sudamericana. Los suburbios de las urbes norteamericanas se llenan de crack, que desplaza de la cabeza a la heroína. Los campos de la ceja de selva, del subtrópico peruano y boliviano, se pueblan de campesinos andinos que esta vez no migran a la ciudad, donde cada vez hay menos para distribuir entre más personas. Llegan también a la selva, con frecuencia, en modernos aviones que aterrizan en aeropuertos clandestinos, los narcotraficantes. 22
  23. 23. Explotan a los campesinos, les imponen condiciones arbitrarias en medio de absoluta impunidad. Aquí sí, rige la ley de la selva. Los escasos representantes del Estado, de la legalidad, se coluden con los intereses de los poderosos narcotraficantes. Se dictan leves rigurosas que, en el Alto Huallaga, región amazónica de gran concentración de cultivos de coca, rápidamente sé selvatizan. El campesino que produce café, cacao, maíz, puede alcanzar, en el mejor de los casos, beneficios tres o cuatro veces menores que los que obtiene por la venta de coca al narcotraficante, que llegan a cifras astronómicas de ganancias en impensables tiempos frente a cualquier otra mercancía. Debido a la pobreza, se dan las condiciones del crecimiento de la producción de la coca. Esto conduce a que nuestra economía dependa cada vez más del dinero del narcotráfico. La comercialización de la droga se realiza según leyes del mercado: oferta y demanda. Si la mafia surge como poder organizado en los Estados Unidos con relación a la prohibición del consumo de alcohol, los carteles de la droga funciona a semejanza de las transnacionales. El circuito de comercialización de la coca tiene antecedentes operativos concretos. Para atraer el flujo de capitales que huyen de América Latina se instalan, por ejemplo, en los bancos de Miami, departamentos especiales. El contrabando de oro, esmeralda o dinero que evaden las paupérrimas arcas fiscales de nuestras débiles naciones o que es el producto de la corrupción estatal y de los grupos económicos de poder alrededor de este, abultan también los depósitos de los grandes bancos. Cuando la droga invade los Estados Unidos, lo hace sobre rieles previamente aceitados: hay redes de contactos a todo nivel, conexiones bancarias, etc. ¿Cómo, entonces, no hay corresponsabilidad respecto de 23
  24. 24. las gangrenas de nuestra sociedad: drogas, pobreza cada vez mayor, desigualdades abismales dentro de nuestros países, violencia asesina?. Pareciera que estamos ante un nuevo modelo de acumulación: el ciclo de la cocaína que esta originando una transformación fundamental de la economía con la participación, por primera vez, de grupos económicos de América Latina que la están condicionando. En la industria de la cocaína los países de la periferia (América Latina) dejaron de ser sólo productores y exportadores de la materia prima; participan en su transformación e incluso en la comercialización (importación y venta al por mayor y al detalle) en el merado mundial. Cada vez son mayores las conexiones financieras entre las empresas legales y la agroindustria de la cocaína reforzándose mutuamente, pero la economía ilegal es cada vez más la locomotora de la economía legal. Los coca dólares tiene uso ilícito gracias al lavado que los integra a depósitos bancarios y carteras de inversión en todo el mundo. La opacidad del complejo financiero - industrial permite la amalgama de diferentes cantidades de capital sin tomar en cuenta su naturaleza y su origen. Este capital forma parte del espacio económico vital de Estados Unidos. Al mismo tiempo, en la región andina, los dólares obtenidos de esta actividad, de ilícita se han convertido en parte integral de las economías locales como fuente importante para la balanza de pagos, la generación de empleo y la amortiguación de la crisis económica, también se los utiliza pana la importación de bienes y para controlar la hiperinflación, así están surgiendo en América Latina economías desnacionalizadas y redolarizadas, mientras la moneda local colapsa. En Bolivia y Perú, el 80% de la oferta de divisas en el mercado paralelo del dólar proviene del tráfico de la cocaína y de actividades asociadas con éste, lo que facilita a esta industria el control de este mercado. Una 24
  25. 25. contracción de los coca dólares en el mercado paralelo provoca el aumento del precio de las divisas, lo cual ocasiona a su vez el desabastecimiento de productos importados y el aumento del nivel de los precios internos, ya que todo el sistema de precios está indexado informalmente al precio del dólar. Si se llegara a legalizar el uso de las drogas en Estados Unidos y en ese caso los países subdesarrollados productores de coca, se verían sometidos al consumo de la cocaína importada de la metrópoli imperialista, que llegaría rodeada de indicaciones acerca de sus maravillosas virtudes. Los países productores de cocaína, subdesarrollados se verían convertidos en potenciales consumidores de su primer producto ilegal de exportación y la economía de estos países se vería colapsada al desplomarse definitivamente los precios internacionales de la cocaína, arrasando en su caída a toda la estructura de la economía informal y dejando en crisis al sector terciario (banca, comercio, servicios), sin posibilidades de movimiento interno y sin acceso a las divisas generadas por el narcotráfico. Desde luego el precio de la coca seria ínfimo y ello provocaría el Apocalipsis de toda una cultura productiva de siglos, devorada por su propio gigantismo8 . CAPITULO III LA LEGALIZACION DE LAS DROGAS EN EL MUNDO 8 “La cotización de la coca sigue de cerca a la cotización de la cocaína, que está determinada en el mercado norteamericano, conforme a sus propias leyes, a la oferta y a la demanda. Si Estados Unidos legaliza las drogas, sus efectos serán inmediatos en el mercado internacional de las mismas, bajando dramáticamente los precios por la abundancia de la oferta y la contracción sucesiva de la demanda. El impacto económico en las empresas financieras y comerciales ilegales, que hoy constituyen la multinacional subterránea de dichos productos, será devastador. El sistema bancario financiero será afectado porque anualmente es un negocio que represente 750.000 millones de dólares”. Nueva Sociedad Revista; Op. Cit, pg. 111. 25
  26. 26. 1. CONCEPTOS RELACIONADOS Y DEFINICIÓN DE LA LEGALIZACION DE LAS DROGAS Para el análisis de la legalización de drogas ilícitas y referirnos a la legación de estas es necesario plantear tres interrogantes fundamentales: ¿Qué significa legalizar? ¿Qué se quiere legalizar: el consumo, la producción, la distribución, o todas las anteriores? ¿Un país puede legalizar las drogas ilícitas de manera unilateral, sin el aval de la comunidad internacional? Para el caso del primer interrogante, es común que el tema de la legalización esté asociado con varios conceptos:  Regulación: se puede definir como un conjunto de leyes que determinan las circunstancias bajo las cuales un agente puede ejercer ciertas actuaciones9 . En ese sentido, la regulación busca proteger al público de agentes económicos inescrupulosos y de prácticas que atenten contra su bienestar económico. Para ello, existen instancias estatales que se encargan de vigilar que dicha normatividad se cumpla, sin embargo, existe un incentivo para que los agentes acaten las normas: la permanencia en el mercado. Generalmente la sanción más drástica para aquel que incumple, es su retiro del mercado.  Descriminalización10 : consiste en la no aplicación o el empleo menos severo de la ley, sin necesidad de que exista una modificación jurídica en el país. 9 Tom O´Conell, “Prohibition vs regulation”, artículo publicado en www.drugsense.org 10 Del Olmo, Rosa, ¿Prohibir o domesticar? Política de Drogas en América Latina. 1992. 26
  27. 27.  Despenalización: implica una modificación legislativa, aunque el derecho penal continúe regulando ciertas conductas.  Legalización: implica la libertad total, va atada a una total modificación jurídica, y en todos los casos es necesario adicionar la regulación por parte de Estado de la producción, comercialización y distribución del bien en cuestión. El segundo interrogante consiste en determinar qué es lo que se pretende legalizar. Dado que si en el país en el que se pretende legalizar padece todas las manifestaciones del problema de las drogas, es decir, consumo, producción y tráfico, al hablar de legalización se debe precisar cuál o cuáles de ellas se propone legalizar. Para efectos del estudio, se identificarán y analizarán algunos de los impactos que traería para el país la legalización de las tres manifestaciones. En tercer lugar, teniendo en cuenta que el problema de las drogas no es exclusivo de un determinado país, sino que sus impactos afectan a la comunidad internacional, es necesario determinar si dicha decisión contaría o no con el aval internacional. El escenario de interés para este estudio es aquel en el cual la comunidad internacional deja a la potestad de cada gobierno la fijación de políticas restrictivas o laxas en el tema del consumo de drogas, pero es inflexible en la prohibición de la producción y el tráfico. Para efectos de este estudio es necesario hacer claridad sobre el siguiente hecho: una legalización del consumo, producción y/o comercialización de las drogas, no sólo implica un cambio en la legislación o en la respuesta institucional de los agentes privados y del gobierno, sino también requiere de la intervención del Estado a través de la regulación de los mercados, dadas las características particulares de estos bienes: son adictivos y su consumo impone externalidades negativas a la sociedad. 27
  28. 28. La legalización de las drogas es uno de los modelos propuestos por activistas e instituciones pro derechos individuales para la modificación de las leyes que prohíben la tenencia, el consumo, suministro y producción de drogas. El argumento central está basado en el derecho fundamental de que cada persona tiene el derecho a elegir cómo quiere llevar su vida, lo que incluye la obligación del estado de respetar la decisión del ciudadano sobre las sustancias que decida utilizar. Otros partidarios de esta medida basan su defensa en la creencia de que sería un medio importante para erradicar las mafias relacionadas con el narcotráfico. Entonces la legalización es la supresión de persecución penal a quien produce, comercializa o consume sustancias ilícitas y la despenalización es la supresión de penas para quien porte o consuma sustancias ilícitas. Algunos gobiernos u organizaciones advierten que los inmensos recursos destinados a la guerra frontal contra las drogas no han dado los frutos esperados. Las soluciones consecuentemente serían legalizar y/o despenalizar11 . 2. POLÍTICAS SOBRE EL TRATAMIENTO DE LAS DROGAS Quienes proponen la legalización de las drogas apoyan diferentes razones (económicas, morales, éticas, médicas) con objetivos diversos. Los objetivos más comunes son: • Legalización: Asume que las drogas se consumen y es necesario establecer un marco legal que las regule. • Descriminalización: Trata de recaudar impuestos y evita la corrupción política y policial que las drogas provocan. • Reducir el número de muertes violentas: En Centroamérica, los cárteles de la droga son responsables de más del 60% de las muertes 11 http://www.eltiempo.com/Multimedia/especiales/legalizacion-drogas-col/ 28
  29. 29. violentas en los países que sirven de puente en el trasiego de drogas hacia Europa y Estados Unidos. La guerra contra el narcotráfico en México hasta el 2011 ha dejado más de 45,000 muertes violentas, entre ellas de muchos civiles e inmigrantes. La descriminalización y regulación tiene como objetivo desfinanciar a los carteles y con ello facilitar a los gobiernos el combate a los crímenes (secuestros, extorsiones, blanqueo de dinero, etc.), fruto de tales actividades ilícitas. 2.2.1. LEGALIZACIÓN DE LAS DROGAS EN FORMA REGULADA O TOTAL Esta posición pide el fin de la prohibición de la distribución o venta y el uso personal de drogas actualmente prohibidas. Los sistemas varían desde la legalización total, que eliminaría completamente todas las formas de control gubernamental, a diversas formas de legalización regulada donde las drogas estarían legalmente disponibles bajo un sistema de control del gobierno lo que implica:  Etiquetado legal sobre dosis y advertencias médicas,  Restricciones a la publicidad,  Limitaciones de edad,  Restricciones en la cantidad comprada en un tiempo,  Requisitos sobre la forma en que ciertas drogas que se deban suministrar,  Prohibición de venta a personas ebrias,  Licencias de usuario especial para comprar drogas en particular. 2.2.2.LEGALIZACIÓN DE LAS DROGAS REGULADA Probablemente tendría una serie de restricciones para las diferentes drogas, según la percepción de su riesgo, así que 29
  30. 30. mientras algunos medicamentos se venden sin receta en las farmacias u otros establecimientos autorizados, las drogas con mayor riesgo de daño sólo podrían estar disponibles para la venta en instalaciones autorizadas donde su uso pueda ser controlado y cuidado por un médico de emergencia siempre disponible. Ejemplos de fármacos con diferentes niveles de distribución regulada en la mayoría de países son: la cafeína (café, té), la nicotina (tabaco), el alcohol etanol (cerveza, vino, licores) y los antibióticos. 2.2.3.LA LEGALIZACIÓN DE LAS DROGAS EN FORMA TOTAL Se propone a menudo por grupos liberales, mientras que la legalización regulada la sugieren grupos que piensan que la aplicación de las leyes contra la prohibición no alcanzan sus objetivos y empeoran los problemas asociados con el uso de drogas prohibidas, pero que reconocen que hay daños asociados con las drogas actualmente prohibidas que deben reducirse al mínimo. No todos los defensores de la legalización de las drogas comparten necesariamente un marco ético común, y la gente puede adoptar este punto de vista por varias razones. En particular, estar a favor de la legalización de las drogas no implica la aprobación del uso de drogas irresponsablemente. 3. PLATAFORMAS LEGALIZADORAS DE LAS DROGAS Por un lado observamos a las personas que defienden la legalización de las drogas. En este ámbito se esconden todo tipo de colectivos. Unos que realmente buscan fines terapéuticos, otros buscan que la problemática aumente, sobre todo las mafias para negocios 30
  31. 31. millonarios, e individuos que son drogadictos y buscan un beneficio propio, etc. Atendiendo a esta defensa, nos centramos en un partido político y varias plataformas para la legalización de las drogas: • Espiral: La legalización de las drogas reconoce el derecho de las personas a consumir cualquier sustancia y, acompañada con educación, es posiblemente la mejor estrategia para luchar contra el consumo abusivo y la drogodependencia, causas de la degradación humana del consumidor y de múltiples daños a su entorno. La ilegalización de las drogas no está resolviendo los problemas que el consumo de drogas genera en la salud pública y está fomentado otros problemas igualmente graves como el narcotráfico y las dudosas políticas gubernamentales de guerra contra el narcotráfico. La lucha legal contra las drogas se ha centrado, a nivel mundial, en la prohibición, la represión y la sanción de su uso (a excepción del tabaco y el alcohol). La ilegalización de las drogas vulnera derechos como la autodeterminación individual y el libre desarrollo de la personalidad, tan publicitados por los actuales sistemas de gobierno. • Liberalismo.org expone 10 razones para la legalización:  La legalización pondría fin a la parte exageradamente lucrativa del negocio del narcotráfico.  La legalización reduciría dramáticamente el precio de las drogas, al acabar con los altísimos costos de producción e intermediación que implica la prohibición.  Legalizar las drogas haría que la fabricación de dichas sustancias se encuentre dentro del alcance de las regulaciones propias de un mercado legal.  El narcotráfico ha extendido sus tentáculos en la vida política de los países. 31
  32. 32.  Legalizar las drogas acabaría con un foco importante de corrupción, la cual aumenta en todos los niveles del gobierno debido a que una substancial cantidad de policías, oficiales de aduana, jueces y toda clase de autoridades han sido comprados, sobornados o extorsionados por narcotraficantes, creando un gran ambiente de desconfianza por parte de la población hacia el sector público en general.  Los gobiernos dejarían de malgastar miles de millones de dólares en el combate de las drogas, recursos que serían destinados a combatir a los verdaderos criminales.  Con la legalización se acaba el pretexto del Estado de socavar nuestras libertades con el fin de llevar a cabo esta guerra contra las drogas.  Legalizar las drogas desactivará la bomba de tiempo en la que se ha convertido Latinoamérica, especialmente países como México, Centroamérica, Ecuador, Bolivia y Colombia.  En una sociedad en donde las drogas son legales, el número de víctimas inocentes producto del consumo y la venta de estupefacientes se vería reducido substancialmente.  La legalización conducirá a que la sociedad aprenda a convivir con las drogas, tal y como lo ha hecho con otras sustancias como el alcohol y el tabaco. 3.1. NORMATIVIDAD INTERNACIONAL La lucha contra las drogas ilícitas se ha convertido en un problema de carácter mundial, para este fin se han establecido desde 1912 múltiples convenciones 32
  33. 33. internacionales, que han tratado de tipificar de manera integral el problema. Las convenciones de mayor trascendencia han sido: a. Convenio Internacional del opio, La Haya 1912. b. Convenio para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes, 1931. c. Convenio para la represión del tráfico ilícito de las drogas peligrosas, 1936. d. Protocolo enmendando los acuerdos, convenciones y protocolos sobre estupefacientes concentrados, 1946. e. Convención única sobre estupefacientes, 196112 . f. Protocolo de modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes 1961. g. Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas, 197113 . h. Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, 1988. 12 Enmendada por el Protocolo de 1972, donde una de las más importantes modificaciones fue al tratamiento a los toxicómanos, se disponen medidas concretas para el uso indebido de sustancias sicotrópicas. 13 Las Convenciones de las Naciones Unidas de 1961 y 1971, comprometen a las partes ha adoptar medidas para la prevención, educación y tratamiento de las personas afectados por el consumo de drogas ilícitas. En la Convención de 1988 se le propone a los Estados miembros tomar medidas para Las Convenciones de las Naciones Unidas de 1961 y 1971, comprometen a las partes ha adoptar medidas para la prevención, educación y tratamiento de las personas afectados por el consumo de drogas ilícitas. En la Convención de 1988 se le propone a los Estados miembros tomar medidas para disminuir el consumo, ya sean sanciones o medidas alternativas. En éstas se destaca el carácter ilegal que tienen dichas actividades y la necesidad de desarrollar la lucha contra las drogas bajo el marco de cooperación internacional. Uno de los retos que asumió esta Convención del 88 fue la de reglamentar cuidadosamente el lavado de activos. 33
  34. 34. i. Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana Permanente para la erradicación de la producción, tráfico, consumo y uso ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, 2001. 4. POSICIÓN Y ACCIONES DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL FRENTE A LA LEGALIZACIÓN El problema de las drogas es un tema que no reconoce fronteras y como tal afecta a los países sean estos productores o consumidores. En este sentido, las decisiones de política que sobre el particular tome una nación, tienen en mayor o menor medida repercusiones sobre las demás y estas a su vez reaccionan positiva o negativamente. Es por este motivo que es necesario identificar la posición de los actores internacionales frente al tema, para determinar, en el caso que el Perú decida legalizar la producción, comercialización y consumo de drogas, cuál sería su respuesta y el impacto de esta reacción en el escenario económico y político del país. 4.1. ENFOQUE COMUNIDAD INTERNACIONAL 4.1.1. ENFOQUE ORGANISMOS INTERNACIONALES 4.1.1.1. ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) La ONU, desde inicio del siglo pasado, asumió el liderazgo en la lucha mundial contra las drogas ilícitas. Para esta organización el problema de las drogas es un tema de dimensión mundial que supone un grave peligro para la salud, la seguridad y el bienestar de toda la humanidad14 12, y por ese motivo propone combatirlo de manera radical. En esta tarea, las Naciones Unidas han apoyado e incentivado a los Estados a suscribir tratados, y han creado instituciones especializadas, 14 Declaración hecha en la Sesión Especial de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas Nueva York, 1998. 34
  35. 35. tales como la Comisión de Estupefacientes (CE), la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), la Oficina de las Naciones Unidas para la Fiscalización de Drogas y la Prevención del Delito (ONDCP) y el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID). Así mismo, ha desarrollado un marco de cooperación y de responsabilidad común y compartida15 . La política de la ONU en materia de drogas fue establecida de manera expresa en la Sesión Especial de la Asamblea General en Nueva York, en Junio de 1998, reconocida posteriormente por la Resolución de la Asamblea General del 24 de enero de 2002. En esta Sesión Especial, los Estados miembros y la Organización de las Naciones Unidas hicieron una declaración política con la cual reafirmaron su compromiso con la reducción de la oferta y la demanda de drogas ilícitas en el mundo. La Declaración también obliga a los Estados a adoptar estrategias, programas y leyes concretas para la lucha contra las drogas ilícitas, con el fin de reducir totalmente este problema para el año 2008. Otro aspecto fundamental en esta Asamblea fue el establecimiento de un “Plan de Acción”, que contempla los principios rectores para la reducción de la oferta y la demanda16 14. Por otro lado, se incorpora el término de equilibro, en el sentido de reconocer la corresponsabilidad 15 Término empleado para mencionar el equilibro entre la responsabilidad de los países productores y los consumidores para eliminar a nivel mundial el problema de las drogas. Este concepto fue adoptado por la ONU a inicio de los setenta, con la creación del Fondo para el Control y Abuso de Drogas (UNFDAC), con el cual se busca proporcionar ayuda técnica y financiera internacional a los países productores, principalmente. Antes de esta década la ONU adoptó una posición enfocada al control internacional de la oferta. 16 Las estrategias implantadas son principalmente; manejo jurídico del problema, cooperación mundial de la Policía Nacional, mejoramiento de la consolidación y manejo de la información, incorporación de la lucha contra las drogas ilícitas en las políticas gubernamentales. 35
  36. 36. que existe entre países oferentes y demandantes, es decir, un marco de responsabilidad compartida. Si se analizan las declaraciones, las acciones y los programas de la ONU, es posible concluir que este organismo mantiene una filosofía prohibicionista, a través de la consolidación e institucionalización de una política punitiva, que se separa considerablemente de la idea de despenalización o legalización de las drogas ilícitas. Es importante mencionar que la ONU no ha usado sus instrumentos de represión (sanciones) para influir sobre las políticas estatales de algún país en particular, en materia de drogas ilícitas. 4.1.1.2. ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA) La Organización de los Estados Americanos (OEA) ha asumido un rol importante en la lucha de las drogas en el continente. Para cumplir con este papel creó tres instancias especializadas: la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Observatorio Interamericano sobre Drogas (OID) y la Red Interamericana de Telecomunicaciones para el Control de Drogas (RETCOD). La CICAD fue creada en 1986, por la Asamblea General en Guatemala, su objetivo primordial es eliminar el tráfico ilícito y el uso indebido de drogas, al igual que velar por el cumplimiento del Programa Interamericano de Acción de Río de Janeiro17 . Por su parte, el OID cumple una función de apoyo, a través de la elaboración de instrumentos estadísticos sobre el tema para uso de la CICAD y de los Estados 17 Este programa fue el resultado de la Conferencia Especializada sobre Narcotráfico celebrada en 1986 en Río de Janeiro. Fue creada con el objetivo de establecer pautas claras encaminadas a la búsqueda del desarrollo socioeconómico del continente, como resultado de la reducción total de la Oferta y Demanda. En esta Conferencia también se acordó la creación de la CICAD. 36
  37. 37. miembros. Por último, RETCOD busca dotar al continente de un sistema computarizado de comunicación eficaz, que permita a las diferentes entidades nacionales acceder a una información confiable e inmediata. El objetivo de la OEA en este tema es atacar el problema de los estupefacientes de manera integral, basándose en el principio de la cooperación transnacional y a través del compromiso de los países productores, como de los consumidores. Es importante destacar que en esta organización recae una gran responsabilidad internacional en la lucha contra las drogas ilícitas, ya que es en el continente americano donde se concentran las dos manifestaciones del problema: la oferta en el sur y la demanda en el norte. El 17 de mayo del 2013, la OEA publicó un informe sobre el futuro de la política de drogas en las Américas. La OEA recibió el mandato para producir este documento en la Cumbre de las Américas que se realizó el año pasado en Cartagena, Colombia, donde algunos presidentes expresaron su frustración con la guerra contra las drogas e incluso sugirieron que la legalización era una alternativa con la cual se podía combatir a los carteles. El documento está basado en premisas sólidas: 1. La violencia relacionada a las drogas es uno de los retos más importantes al cual se enfrentan los gobiernos de la región. 2. La estrategia actual es un fracaso no está funcionando. 3. Se necesita discutir e implementar nuevas alternativas. 4. El consumo de drogas seguirá siendo importante en el año 2025. 37
  38. 38. Estas premisas podrían parecer un tanto obvias, pero cuando se trata de política de drogas, afirmar lo obvio no ha sido la norma para aquellos que creen en el estatus quo. Por ejemplo, en 1988 la ONU patrocinó un evento titulado “Un mundo libre de drogas: podemos hacerlo” (el consumo de marihuana y de cocaína ha aumentado en un 50 por ciento desde entonces). O la última Estrategia Nacional de Control de Drogas de EE.UU. (en inglés), que dice que el mayor logro de la Iniciativa Mérida en México ha sido “el fomento mutuo de la seguridad, la protección y la prosperidad” (no importa que en los últimos seis años hayan muerto 60.000 personas por la narco-violencia en ese país). El informe de la OEA evita caer en esos cuentos de fantasía. También evita hacer recomendaciones, dada la falta de consenso entre sus autores acerca de la dirección en la que debería dirigirse la política de drogas durante los próximos 12 años. En cambio, el documento presenta cuatro distintas interpretaciones del “problema de la droga” y muestra los escenarios de cómo debería ser la reacción a estas. El informe también presenta los desafíos a los que se enfrenta cada escenario (el nombre de cada uno en negrita): i. Juntos: En este escenario, el problema no son las leyes de drogas sino las débiles instituciones de los países latinoamericanos. Se prevé más cooperación entre los gobiernos en las áreas de seguridad e inteligencia, más gasto en seguridad y organismos judiciales y leyes más severas para combatir la corrupción, el tráfico de armas y el lavado de dinero. Es cierto que los países latinoamericanos sufren de instituciones débiles. El problema con este escenario es que la prohibición de las drogas de hecho exacerba dicho flagelo ya que infla los márgenes de ganancia de los carteles a niveles estratosféricos, aumentando así su poder corruptor y violento. En 2010 todos los países centroamericanos en conjunto 38
  39. 39. gastaron cerca de $4.000 millones en sus aparatos de seguridad y justicia (un incremento del 60 por ciento en cinco años). Y aún así eso estuvo muy por debajo de los ingresos estimados de los carteles mexicanos y colombianos que, de acuerdo a un reporte del Departamento de Justicia de EE.UU. (en inglés), podrían llegar hasta $39.000 millones al año. El informe prevé otra desventaja de esta estrategia: una disparidad entre los países en sus esfuerzos por fortalecer sus instituciones, lo que podría derivar en el efecto globo de actividades criminales. Esta es tal vez la principal característica del negocio de la droga en las Américas: su alta capacidad de adaptarse a circunstancias cambiantes. Por ejemplo, a principios de los noventa, conforme la presión sobre los productores de coca aumentó en Perú, estos se trasladaron a Colombia. Actualmente, luego de una década de programas de erradicación en ese país, están regresando a Perú. En general, la región andina continúa produciendo la misma cantidad de cocaína que producía hace 20 años. A lo largo de los años el denominador común de la guerra contra las drogas en América Latina ha sido el intento por exportar el problema a los vecinos. Una mayor cooperación, una coordinación de los esfuerzos y un fortalecimiento de las instituciones a una misma velocidad parecen todos objetivos poco realistas. ii. Caminos: En este escenario el problema no son las drogas sino su prohibición. Se presagia un creciente número de presidentes en la región haciendo un llamado a adoptar un mercado legal para ciertas drogas, empezando con la marihuana. De hecho, el futuro ya está aquí. El presidente de Guatemala, Otto Pérez Molina, ya hizo un llamado por la legalización de las drogas. Uruguay 39
  40. 40. está considerando una ley que legalizaría el cannabis. Incluso en EE.UU., los estados de Colorado y Washington han legalizado el consumo recreacional de la marihuana. Dos retos se vienen a la mente al considerar este escenario. Primero, el debate sobre la legalización (o regulación, como prefieren llamarla algunos) se ha enfocado casi exclusivamente en la marihuana. En realidad, el ímpetu hacia un mercado legal de la marihuana parece irreversible: una encuesta reciente muestra que el 52 por ciento de los estadounidenses favorece legalizar dicha droga. Además, en una reciente entrevista publicada en el periódico colombiano El Tiempo, William Brownfield, Subsecretario de Estado para Asuntos Internacionales de Narcóticos, dijo que legalizar la cocaína, la heroína, la metanfetamina, y las drogas sintéticas constituiría cruzar una “línea roja” para Washington. Curiosamente, Brownfield dejó por fuera a la marihuana. Como indica (en inglés) Mark Kleinman de UCLA, parece que los prohibicionistas en la administración Obama podrían haber decidido que “la Batalla del Cannabis está perdida, y están intentando retroceder hacia una posición más defendible”. Sin embargo, el problema en la región andina, en Centroamérica, y en gran medida México, no es la marihuana, sino la prohibición de la cocaína. Y el informe, de manera realista, prevé una resistencia muy fuerte por parte de la opinión pública en la mayoría de los países a un mercado legalizado de cocaína. Esto nos lleva al segundo reto: algunos países serán más entusiastas en la adopción de marcos legales para ciertas drogas mientras que otros mantendrán la prohibición. Dado que el narcotráfico es un problema transnacional, esto crearía problemas y tensiones entre los gobiernos. No es un secreto que el camino hacia la legalización será uno difícil, especialmente debido a la resistencia de la opinión pública en muchos 40
  41. 41. países latinoamericanos. Sin embargo, solamente la legalización ataca la raíz del problema: el mercado negro de las drogas que crea enormes oportunidades de lucro para el crimen organizado. iii. Resiliencia: En este escenario, el flagelo de la droga es el resultado de un problema más amplio relacionado a las malas condiciones socio- económicas a nivel local y a la falta de empleos y oportunidades, especialmente para los jóvenes. También se enfoca en la adicción como un problema de salud y no uno de delincuencia. El escenario vislumbra a los gobiernos invirtiendo en las comunidades, estableciendo clínicas para brindar tratamiento a los adictos, construyendo instalaciones deportivas para disuadir a los jóvenes de unirse a las pandillas e implementando políticas de “reducción de daños”. Incluso concibe una especie de Plan Marshall mediante el cual países como EE.UU. contribuyen importantes recursos financieros a los esfuerzos de fortalecimiento de las comunidades en América Latina. Este es el escenario menos realista. El problema de la droga en gran parte de América Latina no es el abuso de las drogas sino el narcotráfico. Construir bibliotecas o canchas de básquet en zonas pobres no evitará que los jóvenes se unan a las pandillas ni que se involucren en la venta de drogas cuando los ingresos que derivan de estas actividades exceden con creces aquellos que podrían obtener en actividades legales. Y los trabajos legales buenos rara vez se crean en áreas que sufren de crimen violento. Es un círculo vicioso que es difícil de superar sin la legalización. Este escenario ataca el abuso de drogas desde una perspectiva de salud, algo que es positivo. Pero esto también se puede hacer dentro del escenario de la legalización. 41
  42. 42. iv. Ruptura: Este es tal vez el escenario más realista políticamente en este momento. Cansados del constante fracaso de la prohibición y de los pocos avances en la implementación de alternativas a la guerra contras las drogas, un país o un grupo de países abandonan la lucha contra el narcotráfico internacional. Adoptan una estrategia no-intervencionista al contrabando de drogas, mientras que concentran los recursos de la policía en crímenes violentos. Muchas personas especularon que este podría ser el caso de México bajo su nuevo presidente Enrique Peña Nieto, aunque hay poca evidencia hasta ahora de que su gobierno esté tratando de buscar un acomodo con los carteles. Tampoco esto es necesariamente posible hoy en día. En los años setenta y ochenta los gobiernos del PRI —partido al que pertenece Peña Nieto— adoptaron una estrategia cómplice hacia el narcotráfico donde el gobierno federal básicamente se hacía de la vista gorda ante el tránsito de drogas hacia el norte. Sin embargo, en ese entonces el narcotráfico era básicamente un negocio familiar dirigido por un ex policía, Miguel Ángel Félix Gallardo. Hoy México tiene hasta siete carteles poderosos y violentos que luchan entre ellos por el control de las rutas de tránsito. Aún si el gobierno mexicano adoptara una estrategia no-intervencionista al contrabando de drogas, eso no prevendría que los carteles siguieran librando sangrientas guerras para defender sus territorios. La violencia relacionada a las drogas podría caer, dado que la intervención del gobierno agregó volatilidad al cambiante caleidoscopio de los carteles, pero es probable que México siguiera siendo un país violento. Además, el informe correctamente señala que si un país decide abandonar la lucha contra el narcotráfico podría convertirse en un paraíso para los capos. El dinero de las drogas probablemente fluiría 42
  43. 43. hacia la economía de ese país, potencialmente corrompiendo las instituciones e incluso a la sociedad civil de este. 4.1.1. 3. UNIÓN EUROPEA La Unión Europea maneja su política transfronteriza de drogas bajo la coordinación del denominado “Grupo de Pompidou”. Este es un órgano informal18 creado por consenso entre los países europeos, cuya función primordial es manejar temas como epidemiología, educación, tratamiento y lucha contra el tráfico de drogas ilícitas. La Unión Europea es el organismo internacional que ha emprendido a nivel mundial la campaña de incorporar el principio de la responsabilidad compartida a la lucha de drogas ilícitas19 . En esta campaña ha ofrecido ayuda humanitaria a países productores y a la vez ha rechazado cualquier tipo de cooperación militar, dado que para la Unión Europea las medidas represivas pueden generar problemas de orden público irrecuperables para los países que se ven afectados por este flagelo. Es así como La Unión, en materia de lucha contra los cultivos ilegales, propone como estrategias básicas la búsqueda de una solución negociada entre los diferentes actores involucrados, la reforma agraria, la implementación de los cultivos de sustitución y la continua penalización del tráfico y del blanqueo de activos. En relación con el tema de la despenalización es importante aclarar que tanto a nivel de la Unión como a nivel interno de cada Estado 18 No cuenta con estatutos ni con órganos permanentes. Su función es coordinar periódicamente reuniones entre los Ministros encargados de la política sobre drogas a nivel local. 19 La Unión Europea es el organismo que ha presionado más en la ONU para que este concepto sea adoptado en las políticas antidrogas mundiales. 43
  44. 44. miembro20 , el debate se extiende con mayor fuerza a las llamadas políticas alternativas21 , que contemplan conceptos como la reducción de daños22 , la descriminalización23 y la medicalización24 . En conclusión, si se hace un paralelo entre los diferentes organismos internacionales y la Unión Europea, es posible concluir que la Unión es más flexible respecto al tema de la despenalización del consumo de drogas, no porque exista una manifestación oficial de aprobación en la materia, sino que al menos abre la opción al debate y a la implementación de políticas alternativas. Así mismo, por el lado de la oferta de drogas, maneja una política que repudia el uso de la fuerza militar para combatir el narcotráfico. 4.1.2. ENFOQUE PAÍSES 4.1.2.1. ESTADOS UNIDOS Desde el periodo de gobierno del presidente Richard Nixon (1969-1974), quedó claramente establecida la posición de Estados Unidos frente al tema, al declarar abiertamente la batalla contra las drogas ilícitas y establecer al 20 Este debate tiene mayor fuerza a nivel estatal, dentro de la Unión solo se hacen propuestas por parte de la sociedad civil o algunos pocos parlamentarios. 21 Estas medidas alternativas son consideradas disposiciones intermedias entre la prohibición y la despenalización, referentes al consumo de drogas ilícitas. 22 La reducción de daños consiste en mejorar las condiciones de los consumidores mediante una despenalización gradual, especialmente de las drogas blandas como la marihuana y el hachís, con el fin de controlar en vez de castigar. 23 La descriminalización pretende romper la conexión entre la criminalidad y el consumo, promoviendo que el sistema judicial se preocupe exclusivamente por la producción y el tráfico. 24 La medicalización busca introducir al sistema de recetas médicas, algunas drogas que en la actualidad se encuentran prohibidas. 44
  45. 45. narcotráfico como enemigo número uno de la nación. A partir de ese momento ese país no ha declinado en su meta de erradicar el problema de las drogas en el mundo, asumiendo en el contexto internacional un papel de liderazgo. Estados Unidos dispone de un aparato institucional especializado, compuesto por la Administración de Control de Drogas (DEA), la Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas (ONDCP), la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Ejecución de la Ley (INL) del Departamento de Estado y el Instituto Nacional para el Abuso de Drogas (NIDA). Así mismo cuenta con una política antidrogas para combatir el problema dentro y fuera de sus fronteras, consignada en la Estrategia Nacional para el Control de Drogas, cuyo objetivo principal reducir en un 50% la demanda para el año 2007. Además, entre sus principales metas se destacan, en lo referente a la demanda, la prevención del consumo de sustancias que generan dependencia, el tratamiento a los individuos adictos a narcóticos, y respecto a la oferta, atacar todas las manifestaciones de tráfico, comercialización y distribución de drogas en el país y apoyar económica, judicial y militarmente a los países productores en la ejecución programas de erradicación e interdicción. Sobre el proceso de certificación en la lucha contra las drogas, la Ley de Ayuda Exterior (FAA, por sus siglas en inglés) de 1961, contempla que el presidente debe presentar cada año al Congreso una lista de aquellos países que ha determinado como “países productores o de tránsito de drogas25 ”. 25 Un país productor de drogas ilícitas se define como aquel en el cual: se cultivan o cosechan en un año 1000 hectáreas o más de: adormidera, coca, o cannabis, a menos que el presidente determine que tal producción de cannabis ilícito no afecta significativamente a Estados Unidos. Un país de tránsito de drogas ilícitas se define como aquel que es una fuente directa de drogas narcóticas o psicotrópicas ilícitas u otras substancias controladas, que afecta significativamente a Estados Unidos, o a través del 45
  46. 46. La FAA dispone que la mayor parte de las categorías de ayuda exterior estadounidense a cualquier país que figure en esta lista, que de retenida hasta que el presidente determine si el país debe ser "certificado". El Proceso de Certificación de Drogas se modificó como resultado de la Ley de Autorización de Relaciones Exteriores 2002-2003, promulgada el 30 de septiembre de 2002. En lo sucesivo, el presidente tiene la opción de presentar un informe consolidado que identifique a los principales países de producción y tránsito de drogas ilícitas (la Lista de Principales), y designar a aquellos países que durante los 12 meses previos "hayan omitido de modo demostrable" hacer esfuerzos sustanciales para cumplir con sus obligaciones de conformidad con los acuerdos internacionales contra los narcóticos y tomar las medidas antinarcóticas que la Ley de Estados Unidos especifica. Los países identificados como que han "omitido de modo demostrable", no son elegibles para recibir varios tipos de ayuda económica de Estados Unidos: venta o financiamiento de conformidad con la Ley de Control de Exportación de Armas; suministros de productos agrícolas, excepto alimentos, de acuerdo con la Ley de Ayuda y Desarrollo Comercial Agrícola de 1954; financiación de conformidad con la Ley del Banco de Exportación e Importación de 1945; y la mayor parte de la ayuda, teniendo en cuenta la Ley de Ayuda Exterior. Esta prohibición no afectaría la ayuda humanitaria, antinarcótica y otros tipos de ayuda que se autorizan bajo otras disposiciones de la ley. No obstante, el presidente puede determinar que la ayuda, que de otro modo no sería provista, es vital para los intereses nacionales de Estados Unidos y continuar entregándola. De igual manera, en cualquier momento después de su informe inicial sobre la omisión de cierto país en el cumplimiento de sus obligaciones, el presidente puede cual se transportan tales drogas o substancias. 46
  47. 47. determinar que el país en cuestión realizó esfuerzos sustanciales para cumplir las normas de la legislación. En cualquiera de estos casos, la ayuda puede ser suministrada. De conformidad con la FAA, se requiere que el presidente examine los esfuerzos antinarcóticos emprendidos por aquellos países incluidos en la lista, a fin de transmitirle al Congreso, antes del 1 de marzo, las decisiones sobre certificación. El presidente puede elegir entre las siguientes opciones para cada uno de los países en la Lista de Países Principales: certificación plena, denegación de certificación o una certificación basada en un "interés nacional vital"26 . La Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Ejecución de la Ley del Departamento de Estado (INL) inicia el proceso de certificación cada primavera. Sobre la base del Informe sobre Estrategia Internacional para el Control de Narcóticos (INCSR), preparado por la INL cada año, y también sobre los aportes que hacen otras fuentes del gobierno de Estados Unidos, se compila una lista propuesta de países principales que se presenta a consideración del secretario de Estado. El secretario envía sus recomendaciones al presidente, quien toma la determinación final en lo que respecta a la inclusión en la Lista de Países Principales. La Casa Blanca transmite la lista a los presidentes de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, la Comisión de Relaciones Internacionales de la Cámara de Representantes y las comisiones de Asignaciones respectivas. La Lista de Países Principales debe estar en el Congreso para el uno de noviembre. 26 Para certificar plenamente a un país, el presidente debe determinar que durante el año anterior ese país ha cooperado plenamente con Estados Unidos, o ha tomado medidas adecuadas por cuenta propia para lograr el pleno cumplimiento de las metas y objetivos de la Convención de Drogas de las Naciones Unidas de 1988. Si un país recibe la certificación plena, toda la ayuda que estaba retenida queda liberada. 47
  48. 48. La INL colabora con las embajadas estadounidenses y los gobiernos que figuran en la Lista de Países Principales para preparar objetivos que cada país debe tratar de alcanzar en el año siguiente para ser certificado. A lo largo del año, se discuten con cada nación estos criterios y las embajadas estadounidenses proveen informes periódicos de progreso27 . En resumen, la posición norteamericana ha influenciado ampliamente la adopción de la política interna de los países productores y comercializadores de drogas, incluyendo a Perú. Esto significaría que un cambio radical en la política interna de Colombia en la cual se adopte la legalización de la producción, comercialización y aún del consumo de drogas, iría en contra de los pilares fundamentales de la política exterior de Estados Unidos. 4.1.2. 2. FRANCIA Francia es otro estado europeo que está a favor de la penalización total del consumo, producción y tráfico de drogas ilícitas. Su principal estrategia es reducir, por medio de la vía represiva, el aumento del consumo de todo tipo de estupefacientes. 27 Entre diciembre y mediados de febrero, el secretario de Estado adjunto para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Ejecución de la Ley coordina un proceso interagencial para recomendar si un país debe recibir certificación plena basada en su desempeño antinarcótico, se le debe denegar la certificación o se le debe conceder una certificación basada en un interés nacional vital. Estas determinaciones recomendadas se le presentan al secretario de Estado, quien envía al presidente las recomendaciones del Departamento de Estado. El presidente toma las determinaciones finales en un memo enviado al secretario de Estado, quien luego notifica al Congreso para el 1 de marzo. El Congreso tiene la opción de aprobar una resolución conjunta que desaprueba, dentro de 30 días corridos, cualquiera de las determinaciones de certificación del presidente, resolución que el presidente puede firmar o vetar. Si el presidente veta la resolución, el Congreso necesitará una mayoría de dos tercios para derrotar el veto y anular las decisiones del presidente. 48
  49. 49. Francia se ha caracterizado por incorporar una normatividad inflexible en materia de drogas ilícitas. En este país se maneja el concepto del sometimiento de la ley nacional a la internacional, es decir, se presenta la superioridad de los Tratados Internacionales frente a las normas nacionales. Este carácter prohibicionista ha llevado a que Francia lidere las iniciativas en la Unión Europea en contra de la despenalización de los estupefacientes. 4.1. 2. 3. ESPAÑA La política Española antidrogas se caracteriza por ser ambigua. Por un lado, el consumo de todo tipo de drogas se encuentra despenalizado, y por otro, posee uno de lo más rígidos sistemas jurídicos que penaliza el tráfico de estupefacientes y el lavado de activos. De esta manera, España no puede ser caracterizada como prohibicionista o liberal. La política española sobre el consumo de drogas ilegales está enfocada a la solidaridad, apoyo y control a los adictos, mediante la aprobación de la dosis personal para el consumo de cualquier tipo de droga. Lo que se busca es frenar el contagio de enfermedades colaterales al consumo, tales como el Sida y la hepatitis, reducir los efectos criminales ocasionados por el consumo de drogas e iniciar un proceso de reinserción social a la población afectada. En conclusión, el manejo del consumo de drogas ilícitas en España, en el contexto europeo, se encuentra en un punto intermedio entre las políticas prohibicionista francesa y la liberal holandesa. 4.2. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN EL TEMA DE LEGALIZACIÓN DE LAS DROGAS 49
  50. 50. Algunos países ya han enfrentado la legalización de la producción y consumo de sustancias prohibidas, experiencias que se pueden usar para identificar los pro y los contra de las medidas aplicadas. En el contexto internacional se ha aceptado que cada país sea autónomo en la fijación de políticas respecto al consumo de drogas. En algunas naciones, en particular del continente europeo, estas políticas están orientadas a la descriminalización del consumo de drogas ilícitas (aplicación menos severa de la ley, sin cambios en legislación), en lugar de la legalización total. Esta decisión, en la mayoría de los casos, no se encuentra establecida de manera expresa en la legislación de los países, pero en la práctica es un hecho. 4.2.2. LEGALIZACIÓN EN LA ETAPA DE LA PRODUCCIÓN 4.2.2.1. LEGALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE OPIO El comercio de opio en China no estaba legalizado. Por el contrario, existían leyes que prohibían esa actividad, lo que sin embargo no evitó que los ingleses ejercieran el monopolio de su distribución. Ante el creciente número de consumidores y adictos, el consumo de opio en China fue fuertemente penalizado, lo que llevó a una caída de la demanda de tal magnitud que provocó la quiebra de los comerciantes ingleses. Ese fue el origen de la Primera Guerra del Opio en 1839. El tráfico de opio en China estaba permitido por vías de hecho, ya que la prohibición implicaba para el país retaliaciones militares por parte de los ingleses y franceses. Se estima que el costo humano que tuvo que asumir China por dar vía libre al tráfico de opio, se aproximó a los 15 millones de adictos, para 1880. 50
  51. 51. La “legalización de hecho” que se dio en el comercio de opio en China tuvo su origen en causas externas (conflicto internacional), ajenas a la fijación de políticas internas convenientes para la población. El gobierno chino tenía conciencia del daño causado a la población por la adicción al opio, sin embargo sus intentos por erradicar el tráfico y comercialización fueron contrarrestados por presiones políticas y militares externas. 4.2.2.2. LEGALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE TABACO El mercado del tabaco es claramente regulado en la mayoría de países, sin embargo, origina unos costos cuantiosos sobre los Estados y la sociedad en general, los cuales son conocidos y en algunos casos, cuantificados, tanto por instituciones nacionales como internacionales, que estudian los problemas de salud pública. A pesar de la cantidad de efectos nocivos del tabaco sobre la salud humana, no ha prosperado en ningún país, alguna iniciativa para su prohibición. En lugar de ello el mundo ha preferido su regulación para obtener los ingresos tributarios de esta industria. 5. IMPACTOS DE LA LEGALIZACIÓN 5.1 IMPACTOS DE LA LEGALIZACIÓN DE LA OFERTA Y COMERCIALIZACIÓN Para analizar los efectos generados por la legalización de la producción y comercialización, sólo se tendrán en cuenta los impactos generados sobre Colombia, por las acciones que agentes externos, tales como otras naciones u organizaciones internacionales que reprueben la legalización, lleven a cabo en contra de los intereses nacionales. 5.1.1 IDENTIFICACIÓN DE LOS IMPACTOS GENERADOS POR LA LEGALIZACIÓN DE DROGAS 5.1.1.1 IMPACTOS NEGATIVOS: 51
  52. 52.  Imposición de bloqueos comerciales, terminación unilateral de convenios y  tratados comerciales o pérdida de preferencias arancelarias, por parte de países que no estén de acuerdo con la legalización de la producción y comercialización de drogas en Colombia. Esto trae como consecuencia una disminución en los ingresos por exportaciones para varios sectores de la economía y la consecuente pérdida de puestos de trabajo. Además, debido a este efecto contraccionista sobre el producto, las finanzas del Estado también se ven afectadas, pues se dejan de percibir ingresos por concepto de pago de impuestos sobre la renta.  Pérdida del respeto a la ley, incremento en los índices de corrupción y conflictos morales (consecuencias que surgieron con la legalización del alcohol en los Estados Unidos)  Disminución de los flujos de crédito hacia el país, dado que los principales prestamistas de Colombia provienen de la banca multilateral, en la cual Estados Unidos tienen gran influencia.  Disminución de los flujos de inversión extranjera directa, debido a que el gobierno norteamericano seguramente recomendaría a los inversionistas sacar sus capitales del Perú.  Aumento en la percepción de riesgo de no pago de deuda externa (default) por parte de los mercados financieros; los inversionistas externos que compran papeles de deuda soberana colombiana, seguramente exigirán mayores tasas (spreads), ante un deterioro de los flujos comerciales hacia el país. 52
  53. 53.  Adopción de mecanismos regulatorios costosos por parte del Estado para la supervisión de la producción y comercialización de las sustancias.  Incumplimiento debido al exceso de regulación: en el caso de la regulación estatal sucede algo similar a lo que sugiere la teoría económica frente a la fijación de impuestos en el análisis de la curva de Laffer: cuando las regulaciones del Estado son pocas y no restringen demasiado al actuar de los agentes, se espera que el cumplimiento de las normas y la aceptación social de ellas sea próximo al que el Estado desea. Sin embargo, entre más regulaciones disponga el Estado y más se restrinjan las libertades civiles y comerciales (de manera que tácitamente se tiende a la prohibición), es de esperar el descontento de algunos sectores que empiezan a ejercer presión para eliminar la regulación y cambiar las normas (lo que sucedió en Finlandia, ante el control sobre los consumidores por medio de tarjetas de registro de compras de licor, o la caída de la prohibición en Estados Unidos por presiones de sindicatos y otros grupos). El anterior razonamiento deja entrever la existencia de una regulación “óptima”, en la cual es Estado supervisa y controla algunas actividades económicas, con la aceptación de la mayoría de los agentes28 . 5.1.1.2. IMPACTOS POSITIVOS: 28 Dado que en una economía real no existe una decisión que cuente con el apoyo unánime de todos los agentes, se espera que en el agregado, al menos sean más los ganadores que los perdedores, producto de la regulación. 53
  54. 54.  Aumento de los ingresos tributarios para el Estado por cuenta del gravamen a la producción y comercialización de drogas.  El consumidor no tendría que acudir a delincuentes para adquirir la droga.  Descongestión carcelaria, dado que las tipologías de delito que se encuentran estipuladas por la ley 30 de 1986, y que hoy en día son penalizadas, dejarían de serlo.  Liberación de funcionarios (policías, jueces, aduaneros, etc.) que venían desempeñando tareas para controlar la producción, trafico y/o consumo de drogas ilícitas, para que realicen otro tipo de labores, o bien liberar parte de esta carga salarial.  Control de precios de las sustancias por parte del Estado, lo cual minimiza los grandes excedentes que hacen rentable el negocio ilegal. Esto conlleva la eliminación de una de las principales fuentes de financiación de las mafias y grupos armados que se lucran de esta actividad.  Aumento del excedente del consumidor, dado que sería posible conseguir la droga de mejor calidad a un menor precio respecto del que estaba dispuesto a pagar.  Reasignación de recursos del Estado, las entidades que destinan parte de su presupuesto a la lucha contra la producción y tráfico de drogas, dedicarían estos recursos a otro propósito, tal como financiar los mecanismos regulatorios estatales. 54
  55. 55.  Control y vigilancia sobre los agentes: la existencia de mecanismos de control estatal sobre la producción y comercialización de cierto bien puede verse reflejada en una mejora en la calidad del mismo, por las siguientes razones:  Se pueden unificar métodos de producción en los cuales la fórmula y los componentes sean plenamente conocidos y aceptados por expertos en el tema (es el caso de la producción de medicamentos, bebidas alcohólicas y tabaco). 5.2.- ACEPTACIÓN Y CUMPLIMIENTO La cantidad de regulación, asegura que los insumos que se utilicen sean los correctos y las dosis adecuadas.  Se pueden controlar las condiciones de expendio: si un bien es ilegal, alguien que quiera adquirirlo debe acudir a quienes infringen la ley para ofrecerlo, casi siempre personas relacionadas con el medio criminal. Esto hace que los consumidores pongan en peligro su integridad para conseguir la sustancia. Si existe regulación para la distribución del bien en cuestión, por ejemplo mediante la expedición de licencias y permisos a expendedores legales (caso del alcohol en Finlandia, donde el monopolio estatal emite licencias), seguramente los consumidores no tendrán que acudir a maleantes, poniendo en riesgo su vida.  Se puede controlar a quién se vende y quién no: es posible restringir el acceso a cierto tipo de bienes, a determinados sectores de la población que se consideren 55
  56. 56. vulnerables, como por ejemplo menores de edad, mujeres embarazadas, algunos profesionales como conductores, pilotos de avión, etc. (caso del alcohol en Estados Unidos, Finlandia y otros países de la Comunidad Europea). Obviamente para que este tipo de control resulte efectivo, requiere de un monitoreo que resulta muy costoso.  El Estado puede manipular los precios de manera que se minimice la posibilidad de surgimiento de mercados negros y de posibles excesos por parte de productores y comercializadores que conduzcan a que los consumidores busquen productos más baratos no regulados. Así mismo se reduce el incentivo a la introducción de contrabando. Por otra parte, el manejo de precios también puede ser implementado para ejecutar políticas de salud pública, como fue el caso de Finlandia, donde el Estado dispuso el encarecimiento de bebidas con alto contenido de alcohol y la caída del precio de los vinos suaves, de manera que se estimulara el cambio de hábitos de los consumidores hacia bebidas menos perjudiciales. 5.3 IMPACTOS DE LA LEGALIZACIÓN DEL CONSUMO DE DROGAS 56
  57. 57. 5.3.1 IDENTIFICACIÓN DE LOS IMPACTOS Según lo sugieren las experiencias internacionales, los impactos que se podrían presentar como consecuencia de una legalización del consumo de drogas son: 5.3.1.1. NEGATIVOS:  Incremento en el consumo de las sustancias que sean legalizadas: los países que han implementado políticas en este sentido, han hecho una clara diferenciación entre las drogas blandas y duras. En la mayoría de los casos, se ha flexibilizado la política gubernamental frente al consumo de drogas blandas, como la marihuana y el hachis, mientras que el consumo de drogas duras como la cocaína, la heroína y las sintéticas, no es permitido.  Aumento en los índices de delincuencia: las personas que cometen delitos bajo los efectos de las drogas, podrán conseguir las sustancias libremente.  Aumento en los índices de contagio de enfermedades conexas al consumo de drogas: al existir un mayor número de consumidores el riesgo de contagio de enfermedades conexas puede incrementarse.  Aumento en los casos de admisiones de emergencia y tratamiento por consumo de drogas.  Incremento en los costos asociados a la política de prevención del consumo, a través de campañas y otros mecanismos. 57
  58. 58.  Implementación de programas de salud pública encaminados a la atención y tratamiento de los adictos, los cuales deben ser asumidos por el sistema de salud. Esto implica la transferencia de mayores costos para quienes financian dicho sistema, es decir, para los trabajadores, empleadores y el Estado. 5.3.1.2 POSITIVOS:  Caída en los índices de delincuencia: se espera que aquellas personas que cometen delitos con el propósito de conseguir las drogas, ya no sean propensas a hacerlo. El Estado pasa a proveer las sustancias en algunos casos.  Disminución en los índices de mortalidad por sobredosis: el Estado regula que las dosis administradas a los adictos sean las correctas, para evitar el riesgo de sobredosis.  Mejora en la calidad de las sustancias administradas a los adictos: el Estado regularía que las drogas que se expendan cumplan con estándares de calidad.  Disminución en los índices de contagio de enfermedades conexas al consumo de drogas: el expendio de agujas y jeringas para los consumidores estaría bajo la supervisión del gobierno. 5.3.2.- EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN LEGALIZACIÓN DE CONSUMO DE DROGAS: 5.3.2.1.- EXPERIENCIA EN INGLATERRA Inglaterra durante la década del sesenta colocó en marcha la iniciativa de despenalizar una de las drogas ilícitas más 58
  59. 59. reglamentadas en el mundo, como es el caso de la heroína. Esta medida consistió básicamente en la distribución legal de esta sustancia en farmacias abiertas al público, sin necesidad de prescripción médica. Los resultados obtenidos fueron negativos, ya que se multiplicó por 30 el número de adictos y se aumentó un 300% el tráfico ilegal durante dicha década, esta medida fue eliminada por el gobierno a inicios del 7029 . En el ámbito interno la adopción de esta medida ocasionó un descontento generalizado en la población inglesa, la cual exigió a su gobierno eliminarla de manera total, ya que durante esta década tuvo que soportar las consecuencias negativas reflejadas especialmente, en el deterioro de la seguridad ciudadana. A pesar de que el gobierno buscó durante diez años moldear esta política y preparar a la población para asumirla, los aspectos perjudiciales tuvieron un mayor impacto, dejando el proyecto del gobierno en un intento fallido. A nivel internacional, las consecuencias para Inglaterra no fueron de gran magnitud30 , lo cual se puede explicar por dos razones fundamentales; la primera porque en los sesenta la lucha contra las drogas se encontraba concentrada en la eliminación de la oferta y no en la demanda. Esta filosofía estaba planteada por las Naciones Unidas y contemplada en la Convención Única de 1961, y establecía la fuerte penalización para la producción y el tráfico, y el manejo del 29 Estos datos fueron tomados del artículo “¿Perder para ganar?” hecho por Gerardo Ochoa y publicado en la página web www.panoptico.org. 30 Por consecuencias de poca magnitud se entiende que se presentó únicamente un descontento por parte de algunos actores internacionales, que no desencadenó ninguna acción que involucre la fuerza militar, la persuasión económica o las medidas diplomáticas. 59
  60. 60. consumo, según el criterio de cada nación, bajo el sustento de que los adictos son enfermos psiquiátricos, que requieren profunda ayuda psicológica y social. La segunda razón, es la posición que ocupaba Inglaterra en la comunidad internacional en los años sesenta. Para esa época, al mantenerse la bipolaridad31 que se estableció durante la guerra fría, este país se consolidó como un actor importante que ayudaba a equilibrar el juego de poderes en el sistema internacional, dicho papel le brindaba a Inglaterra una posición favorable. 5.3.2.2- EXPERIENCIA EN SUIZA Suiza es un país que aunque históricamente ha manejado una política de drogas32 que incorpora la represión, ha tenido varias experiencias en materia de despenalización del consumo de estupefacientes, dentro de las cuales están: a.) La creación del “Parque de Las Agujas o Platzpitz” en 1988. La iniciativa de establecer un parque dentro de la ciudad de Zurich, conocido como “el Parque de las Agujas o Platzpitz”, donde se despenalizó el uso y ventas de cualquier tipo de droga, no fue una experiencia exitosa33 . Se incrementó el número de adictos en la 31 La bipolaridad consiste en el orden del sistema internacional basado en dos polos, uno encabezados por Estados Unidos que representa el capitalismo y el otro por la Unión Soviética, que lidera la filosofía y valores socialistas. 32 La política suiza de drogas en la actualidad se soporta en cuatro pilares que son; prevención, tratamiento, reducción de daños y represión, ésta fue oficialmente adoptada por la Confederación en 1994. 33 El gobierno suizo pretendía liderar una campaña en pro de la despenalización de drogas. Se quería demostrar que la opción de cambiar prohibición por control traería consecuencias positivas como: la posibilidad de controlar la calidad de las sustancias, el mantenimiento del porcentaje de adictos, la disminución de mortalidad por sobredosis y la reducción de la criminalidad originada por el consumo de drogas. 60
  61. 61. ciudad y los problemas de seguridad se duplicaron, razón por la cual fue necesario clausurar el lugar en 199234 . Esta idea fue innovadora y arriesgada, lo cual le generó al país grandes críticas por parte de la comunidad internacional, especialmente de los países vecinos como Francia y Alemania, quienes temían que Suiza se convirtiera en un país de paso para los narcotraficantes. Aunque, la inconformidad fue evidente, Suiza no tuvo que enfrentar sanciones o restricciones por parte de otros actores internacionales. b.) Ser pionero en Europa, al lado de Holanda, en la adopción de medidas para la reducción de daños35 . Otra experiencia que ha marcado a Suiza en el tema del manejo de drogas ilícitas, es el liderazgo que ha desempeñado, al lado de Holanda, en la adopción de medidas para la reducción de algunas consecuencias nocivas que genera el consumo de drogas como el contagio de enfermedades, el aislamiento del individuo, la propensión a la criminalidad y la descomposición de la sociedad. Dentro de estas medidas se encuentran diversos servicios para los consumidores, tales como:  El tratamiento con Metadona: Es una terapia de reemplazo, que consiste en facilitar una dosis regulada de metadona 34 Esta afirmación fue tomada del artículo “Will Exchanging Needles Save America´s Futures” hecho porRobert L. Maginnis y publicado en la página web www.sarnia.com 35 Estas medidas buscan limitar las consecuencias nocivas que acarrean los consumidores de drogas, es decir buscan brindar un uso seguro de estas sustancias (este tema se específica más adelante). Éstas son instauradas de manera descentralizada, lo que se busca es que cada Cantón sea responsable de su desarrollo, sin dejar de lado que a nivel nacional debe existir coordinación entre las políticas. Fueron incorporadas de forma no expresa en 1990 mediante la aprobación del Programa de medidas para reducir el problema asociados a las drogas “Promedro”. 61

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