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desarrollar una importante capacidad nacional     en educación superior, no asegura empleo y                              ...
¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia?                               ...
Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA
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EL DESAFIO DE COLOMBIA PARA AUMENTAR SU PRODUCTIVIDAD ES IMPLEMENTAR UNA NUEVA POLÍTICA INDUSYRIAL Y DE INNOVACIÓN QUE SUSTITUYA A LA DE COMPETITIVIDAD Y DE INNOVACIÓN.

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  1. 1. Proyecto Colombia Internacional ¿Es la política de competitividadpolcy paper 3 9 y de innovación la nueva política industrial de Colombia? Jaime Acosta Puertas* Resumen ejecutivo • Cuando se hizo la apertura de la economía colombiana a comienzos de los años noventa del siglo pasado se proscribió con exceso de obediencia doctrinaria –antes que con criterios racionales y pensando en el interés nacional–, la necesidad de fundamentar el proceso de internacionalización en una política industrial de nuevo tipo. El efecto, caída en el producto de los sectores agrícola e industrial, reempla- zados por minería de enclave, la especulación financiera, y otros servicios en su mayoría de bajo valor agregado. Es decir, veinte años de globalización no le han servido a Colombia para orientar un crecimiento basado en la reindustrialización y en el cambio estructural. • Sin embargo, con timidez y aun sin consensos profundos ni orientación definida, se está retomado la necesidad de disponer de una nueva política industrial, que en este documento se denomina, política de desarrollo productivo y de innovación (PPINN), para que el cambio estructural esté al frente de las políticas de desarrollo. • Este documento es un aporte para el rediseño de la actual política de competitividad y de innovación, pero también de ciencia y tecnología, desarrollo regional, educa- ción, y los giros que debe tener la política macroeconómica para que sea funcional a una nueva política industrial. La argumentación de que una buena política macroeco- nómica es la mejor política industrial, es un precepto equivocado que nunca debió existir. Diciembre de 2012
  2. 2. Introducción Así las cosas, Colombia ha derivado en una reespecialización concentrada en la produc- Con la apertura de la economía colombiana a ción de bienes primarios y de commodities, comienzos de los años noventa del siglo pa- con encadenamientos productivos en pocos sado, desaparece la intervención estatal en el casos, sin encadenamientos en otros, pero sector productivo lo cual se condensa en las dejando a un lado los eslabones tecnológica- famosas frases: “la mejor política industrial mente más complejos que son los que hacen es no tener política industrial” o “la mejor del cambio estructural un ejercicio permanen- política industrial es una buena política ma- te. Quedaron a la orilla del camino otros sec- croeconómica”, tal como quedó consignado tores y actividades industriales generadoras de en un Conpes de la época. mayor valor agregado y difusores de conoci- Esta fue la orientación que se incorporó en las miento al conjunto del sistema productivo na- reformas del modelo de mercado impulsadas cional y en la sociedad. Se puso a distancia al por el Consenso de Washington, las cuales Estado desconociendo que toda liberalización obstaculizaban el fomento de la ciencia y la debe ser respaldada por políticas de desarrollo tecnología y el desarrollo regional, a diferen- que eleven la productividad, cierren brechas cia de la Organización Mundial del Comercio internas y externas, abran canales de comple- (OMC) que consideraba legítimas las interven- mentariedad y de cooperación productiva y en ciones en estos campos.1 innovación con otras economías, y permitan el desarrollo regional con la creación de parques Bajo esa doctrina desaparecieron organismos científicos y tecnológicos, centros de investi- como el Instituto de Fomento Industrial (IFI)2, gación, nuevas empresas de alta tecnología, pero surgieron y se diseminaron las estrate- centros de emprendimiento, fondos de capital gias de competitividad a nivel nacional y lo- de riesgo y de “ángeles” inversionistas. cal, la conformación de clusters, el impulso al emprendimiento, la atracción de inversión ex- El balance dos décadas después: tenue trans- tranjera ligada a la creación de zonas francas formación productiva, mayores brechas en de propósito general, el fomento de las expor- productividad frente a otras economías, ele- taciones, la innovación asumida como la ad- vada tasa de informalidad, escasa conforma- quisición de tecnología y no como la creación ción de clusters y de aglomeraciones de nuevo de capacidades endógenas de aprendizaje y tipo, bajas exportaciones de alto valor agrega- desarrollo. Esto y más ha sucedido sin política do, y el fin del supuesto de que la estabilidad industrial y de innovación para la diversifica- macroeconómica y el crecimiento son los que ción y el impulso de nuevas actividades de alto generan cambios en la estructura productiva, valor agregado, y sin una política de desarrollo cuando es el desarrollo productivo el que in- regional. duce el crecimiento. Esta es la razón por la cual Colombia no ha Bien dice Dani Rodrik: puesto en marcha una estrategia de cambio (…) se requieren políticas y estrategias queproyecto Colombia internacional estructural que, a su vez, explica la baja in- complementen la búsqueda de estabilidad versión en ciencia, tecnología e innovación macroeconómica, mediante un desarrollo (CyT+i), la poca cultura en propiedad intelec- económico más productivo e innovador cen- tual, que se expresa en escasas patentes pro- trado en las necesidades, presentes y futuras del sector real y que no responda a la mera ducidas por nacionales o extranjeros en el país, el precario emprendimiento de alto contenido tecnológico, atrasos en educación, y la veni- cuantitativas así lo registran. En el caso de Colombia, da a menos de los polos industriales, porque los diagnósticos de las mismas agencias del Estado lo se creía que la competencia y el crecimiento confirman. La mayoría de países latinoamericanos han reestructurarían positivamente la producción.3 construido agendas de competitividad para su espe- cialización en bienes primarios, agroindustriales y/o en industrias de consumo, como Colombia, siendo el 1 Amsden, A. H. y W. W. Chu. Beyond Late Development: caso más destacado el proceso de Chile. Pero pocos Taiwan´s Upgrading Policies, Cambridge, Massachu- países de América Latina están construyendo una sen- ssets, MIT. 2003. da de cambio estructural amparados en una política 2 En Brasil y Chile se preservaron y fortalecieron el industrial: Brasil es la experiencia más clara. Uruguay BNDES (más grande que el BID) y la Corfo. es también un caso interesante de transformación. 3 La bibliografía que valida estos rezagos es inmensa. Otros países, como Costa Rica y México, lo hacen con Coinciden en ella todos los organismos internacio- modelos de maquila en industrias de media alta y de nales y la mayoría de analistas porque las evidencias alta tecnología. Diciembre de 2012, Página 2
  3. 3. suposición de que, una vez establecido el e irrigar innovación en la producción y en la orden macro económico, el sector real fun- sociedad es la que determina la arquitectu- cionará independientemente y producirá el ra, estructura e impacto de una política de dinamismo necesario para que se dé un creci- transformación productiva en el desarrollo; la miento sostenido.4 innovación y la educación como factores de-O como lo expresa José Antonio Ocampo “el terminantes para que la transformación pro-desarrollo no es más que la capacidad de una ductiva ocurra, superando rezagos y corrigien- do fallas de coordinación; el emprendimiento, ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia?economía de generar nuevas actividades pro-ductivas dinámicas”.5 como estrategia para el surgimiento de una nueva generación de empresas innovadoras,La transformación productiva acompañada de donde la política y la intervención del Estadonuevas políticas y de incrementos sostenidos es clave para atenuar fallas de coordinación yde la inversión en educación, CyT+i, empren- de apropiabilidad por los riesgos que asumendimiento, y en el desarrollo de las regiones, emprendedores innovadores o empresas pio-generan recursos adicionales que contribuyen neras que asumen riesgos de inversión en in-a un crecimiento alto y sostenido, y a la esta- vestigación, desarrollo e innovación (I+D+i enbilidad macroeconómica de largo plazo, propi- adelante) y altos costos para crear mercados;ciando una relación virtuosa y duradera entre y el desarrollo regional, porque los territoriospolítica de desarrollo productivo y política ma- son las plataformas productivas de la política ycroeconómica. su relación directa con la protección del medioLa convergencia, el equilibrio y la sostenibili- ambiente.dad entre políticas hace posible el desarrollo El documento tiene cuatro secciones: pasadode nuevas actividades, perfecciona las institu- y presente de la política de competitividad;ciones y los fondos de desarrollo, crea ciuda- retos de una política de desarrollo productivodes y territorios de la innovación, descentraliza e innovación (PPINN en adelante); algunos li-la CyT+i, funda nuevas universidades públicas, neamientos de política; y la posibilidad de unafortalece las universidades de investigación, integración productiva latinoamericana.profundiza la autonomía de los territorios parasu desarrollo endógeno y como plataformasproductivas de la política de desarrollo pro- De donde viene y en donde está Colombiaductivo.Colombia optó por impulsar primero el librecomercio antes que transformar la estructura Todo proceso de cambio estructural es cono-productiva, fomentar la innovación y el em- cido en las teorías del desarrollo como políticaprendimiento, y desarrollar la educación y las industrial. Así se denominó en las políticas deregiones. Este marco restringido de política ha desarrollo de los países que han adelantadogenerado fallas de información, de coordina- procesos exitosos de transformación y diversi-ción, y una institucionalidad poco articulada ficación productiva.para la transformación productiva y la inno- En América Latina, dada la manera como sevación. perpetuaron las políticas proteccionistas sinPor eso la concepción de este policy paper se profundizar en el desarrollo productivo, en lacentra en atender cuatro aspectos relevantes innovación, y en su vinculación a los mercadosde largo plazo para el cambio estructural: los globales, la expresión política industrial entrósectores de “talla mundial” porque la calidad en desuso, por el contrario, fue proscrita, y esde la selección sectorial y de las actividades en calificada con adjetivos adversos en la mayoríatérminos de sus potencialidades para generar de los países. No obstante, hay que resaltar que la indus-4 Rodrik Dani. Economista nacido en Turquía. Profesor trialización por sustitución de importaciones de la Universidad de Harvard. “Políticas de diversifica- generó periodos más o menos largos de cre- ción económica”. Revista de la Cepal # 87, Santiago de Chile. Diciembre 2005. El subrayado es del autor. cimiento a tasas importantes, caso de Brasil,5 Ocampo José Antonio. Crecimiento económico, cam- pero no tan elevadas y por periodos tan largos bio estructural y políticas de desarrollo productivo. como algunas economías de Asia que privi- Tomado de Martínez Astrid y Ocampo José Antonio. legiaron la diversificación y las exportaciones Hacia una política industrial de nueva generación para Colombia. Coalición para la Promoción de la Industria como enfoque central de la política industrial, Colombiana, Bogotá. 2012 y porque no acogieron a plenitud los modelos Diciembre de 2012, Página 3
  4. 4. de reformas estándar.6 Al final, los países de Como ninguna economía puede avanzar sin América Latina han tenido ciclos positivos más política, el nombre que emergió en los años cortos y con tasas menos altas de crecimiento noventa fue la de política de competitividad. que las economías de Asia (Cepal, 2012). Países como Chile, consistente con su exitoso modelo, la denomina política de competitivi- Brasil nunca abandonó la esencia de las teo- dad y de innovación. Colombia también la lla- rías del desarrollo a pesar de momentos de ma así. No obstante, su trayectoria no tiene la gran intermitencia macroeconómica, de re- consistencia del país austral, por eso el térmi- formas para abrir la economía, y de un mo- no está agotado, con algunos y relativos éxitos vimiento pendular entre periodos con más después de dos décadas, por lo cual necesita política industrial (1950 a 1970 dos décadas una reingeniería. Entonces, en este texto se de acelerado crecimiento) y periodos con poca propone el término de política de desarrollo política industrial (décadas de 1980 y 1990 productivo y de innovación (PPINN). –con algunos instrumentos como los comple- jos industriales creados en 1986–, donde se hicieron profundas reformas en las formas de 1. El pasado reciente y el presente intervención del Estado: proceso de apertura Cuando en 1991 el Presidente Gaviria imple- comercial, desregulación económica y privati- mentó la apertura de la economía y emprendió zaciones, acompañado de un acelerado proce- reformas que sustituirían el agotado proceso so de modernización tecnológica de las em- de sustitución de importaciones, se asumió presas mediante la importación de tecnología con radicalidad que la mejor política industrial y de cambios organizacionales. Sin embargo, era una buena política macroeconómica. su crecimiento no alcanzó el dinamismo de las dos décadas anteriores.7 La necesidad de Escasas voces disidentes apoyaban la apertura disponer de política industrial jamás dejó de pero no su enfoque, recomendaban graduali- estar en las discusiones sobre el desarrollo. dad, acompañada de políticas paralelas para La nueva ola del progreso brasilero y su pos- hacer competitivo un aparato productivo so- tura como potencia emergente, se ancla en breprotegido pero expuesto de la noche a la su nueva política industrial. Así se denominó mañana a la competencia internacional. Hoy en el primer gobierno del Presidente Lula da tenemos una realidad con resultados contra- Silva: Política industrial, tecnológica y de co- dictorios: agricultura e industria creciendo por mercio exterior (PITCE). debajo del promedio nacional, y una gama de subsidios como compensación a una apertura Cuando la discusión teórica y de política sin política industrial. industrial��������������������������������� se ha retomado, han surgido nue- vos consensos mediante los cuales actividades La apertura necesitaba una política que preser- primarias, industriales y de servicios pueden vara los sectores donde se tenía ventajas; don- hacer parte de una política de transformación de no se tenían, prepararlos para una reconver- productiva. Entonces, emergen las políticas de sión, sobre todo los de alto valor agregado y desarrollo productivo, que es una buena de- difusores de cambio técnico; y por supuesto, al-proyecto Colombia internacional nominación para las nuevas políticas industria- gunas actividades de otros sectores, desapare- les. Brasil rebautizó la PITCE, y la nueva versión cerían. Es el ciclo normal de transformación de se conoce como política de desarrollo produc- toda economía tal como lo muestra la eviden- tivo, sin cambiar la esencia de aquella.8 cia reciente de Asia y, antes, de los países avan- zados de occidente, porque la política industrial en sus cambiantes denominaciones, siempre ha 6 Rodrik Dani. Una economía muchas recetas. Fondo de sido el más poderoso instrumento para el de- Cultura Económico. México D.F. 2011. sarrollo por su efecto positivo en la educación, 7 Hasenclever Lia, Paranhos Julia, Torres Ricardo. “Desempenho Económico do Rio de Janeiro: trayeto- ciencia y tecnología, infraestructura, desarrollo rias passadas e perspectivas futuras”. Dados. Revista de Ciências Sociales. Rio de Janeiro. 2012. 8 Hasenclever Lia, Paranhos Julia, Torres Ricardo. Op.cit. sector emergente de servicios productivos determina- Las transformaciones estructurales de la economía dos por los paradigmas de la microelectrónica y de las brasilera se caracteriza por tres fuerzas interdepen- TIC; y iii) las ventajas de las metrópolis como espacios dientes: i) un doble movimiento caracterizado por la de diversificación de las actividades productivas don- desconcentración industrial de las metrópolis hacia de se crean otras actividades con base en actividades el interior de sus respectivos estados y la atracción a existentes. Por ejemplo, las industrias extractivas y el las regiones metropolitanas de nuevas inversiones de desarrollo de complejos en los sectores de bienes in- la economía del conocimiento; ii) crecimiento de un termedios en el Estado de Rio de Janeiro. Diciembre de 2012, Página 4
  5. 5. regional, solidez macroeconómica, desarrollo lo fundamental de la propuesta: el cambio es-social, y construcción de instituciones. tructural, aun no se toma en cuenta.En la presidencia de Ernesto Samper se intentó El enfoque consistía en combinar accionesuna política industrial pero no hubo liderazgo transversales para todo el sistema producti-por problemas políticos que le restaron mar- vo; y el impulso de nuevas actividades (unas agen de maniobra. Sin embargo, se estructuró partir de sectores existentes y otras derivadasuna estrategia nacional de competitividad, por de nuevos desarrollos) que jalonaran la diver- ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia?primera vez la CyT+i tuvo importancia estraté- sificación y la transformación productiva, lagica, y se implementó el primer Consejo Na- innovación, el emprendimiento, el desarrollocional de Competitividad. En el gobierno de regional, la atracción de inversión extranjeraAndrés Pastrana se elaboró un plan estratégi- de alto contenido tecnológico, y la conforma-co de exportaciones y una política nacional de ción de redes de distinta naturaleza.productividad y de competitividad a 10 años, El gobierno Santos también hereda del go-y se dio relevancia a las regiones a través de bierno Uribe la política de competitividad, lalos Consejos Regionales de comercio exterior cual no muestra hasta ahora modificaciones(Carce). Ambos gobiernos establecieron acuer- sustanciales, tanto que no se dispone de undos sectoriales de competitividad, signados nuevo texto de política que se pueda consul-más por una orientación transversal (muchos tar. Tiene como propósito principal impulsarsectores) y pocos contenidos verticales.9 actividades que cumplan con ciertos requisitosPosteriormente, en los dos periodos de Álvaro para lograr un mayor volumen de negocios in-Uribe, la política de competitividad se centró ternacionales. Este criterio es insuficiente paraen mejorar las condiciones para incrementar impulsar la transformación productiva y paralos negocios internacionales en el exterior, y inducir una cultura de la innovación y del em-ofrecer generosas condiciones que generaran prendimiento, porque el objetivo principal esconfianza en los inversionistas. Se hace el pri- encontrar oportunidades de mercado y no elmer intento de combinar acciones transversa- desarrollo del sistema productivo. Por tanto, lales y verticales mediante la selección de acti- metodología para que una actividad se consi-vidades con potencialidades en los mercados dere un “sector de talla mundial”, genera du-internacionales. Sin embargo, en los primeros das en términos de su utilidad para el cambioaños de su largo gobierno, se centró en el TLC estructural y el crecimiento a altas tasas duran-con Estados Unidos, y lo que venía de los go- te periodos prolongados.biernos anteriores en materia de política de Así también, en la conformación de clusters,competitividad, se abandonó y no se imple- el conocimiento, la innovación y el empren-mentó ninguna estrategia nueva. dimiento, son ahora factores determinantesEn la última campaña presidencial, Compro- en la clusterización. Sin embargo, en Colom-miso Ciudadano por Colombia liderado por bia se aplicó la vieja concepción dirigida aSergio Fajardo, elaboró una propuesta de incrementar el flujo de bienes y servicios, ypolítica productiva de innovación y de comer- no como acuerdos dinámicos basados en lacio internacional que luego hizo parte de la creación de conocimientos, aumento en elpropuesta programática del Partido Verde.10 retorno e innovación en un amplio sentidoAlgunos programas y proyectos que está im- (Krugman, 1991).plementando el gobierno del Presidente San- Entonces, los cluster también fracasan por-tos, nacen de esa formulación. Sin embargo, que se suman a los ya mencionados factores idiosincráticos relacionados con un bajo espí-9 Para una lectura más amplia sobre las políticas de ritu de asociatividad y de colaboración, y por competitividad aplicadas en Colombia desde 1994, la falta de dos estrategias interdependientes: se recomienda el estudio de Martínez Astrid: Políticas una, impulsar sectores difusores de conoci- sectoriales y horizontales en la estrategia de competi- miento y tecnología, y nuevas actividades de tividad en Colombia (1994-2010) tomado de Martínez Astrid y Ocampo José Antonio. Hacia una política in- alto valor agregado y de alto contenido tec- dustrial de nueva generación para Colombia. Coalición nológico; y dos, un sesgo por atraer inver- para la Promoción de la Industria Colombiana. Bogotá sión extranjera de manera indiscriminada con 2012 exceso de bondades sin desarrollar al mismo10 Acosta Jaime. Coordinador. Política productiva de in- novación y de comercio internacional para el desarro- tiempo una potente política para construir llo de Colombia. 2010. una base productiva nacional de pymes y Diciembre de 2012, Página 5
  6. 6. de multilatinas colombianas. Estas son con- con la idea de no tener política industrial sobre diciones que ahora son determinantes en la la cultura del cambio estructural que requiere conformación de clusters en un contexto de de una nueva política de desarrollo productivo cambio estructural. y de innovación. Si bien hay un robustecimiento de la política Qué cabe resaltar: i) conversión de Bancoldex de competitividad por la cantidad de instru- en un banco nacional de desarrollo; ii) avances mentos y estrategias, y por el fortalecimiento para abatir barreras mentales e ideológicas ha- de la arquitectura institucional, después de 8 cia un enfoque de política que combine accio- años, el modelo se constata lento en su pro- nes transversales con acciones verticales; iii) ceso de consolidación, poco articulado, y con fondos para la convergencia regional y para políticas clave con importantes deficiencias CyT+i; iv) reducción de la pobreza; v) INN- por corregir. A juicio del autor, el problema pulsa; vi) se ha reducido el desempleo pero empieza en los sectores de talla mundial, que hay que esperar evaluaciones robustas sobre son la cabeza de una política de transforma- empleo formal y en qué actividades se está ción, como se verá más adelante. generando y cuál el nivel de calificación; vii) Resumiendo, qué ha resultado mal de la polí- la creación del Consejo Privado de Competi- tica vigente: i) la agenda interna fue pensada tividad; viii) avances en la institucionalidad re- únicamente para el TLC con Estados Unidos y gional vía el fortalecimiento de los Consejos no para competir en todo el mundo ni para Regionales de Competitividad (CRC en ade- desarrollar el país; ii) los cluster; iii) el sal- lante); ix) la Ley de Ordenamiento Territorial to en la productividad no se ha logrado; iv) (LOOT); x) la Agenda Nacional de Competitivi- la estructura de los sectores de talla mundial dad que compila acciones de corto, mediano no corresponden a los objetivos 2032; v) las y largo plazo; xi) la nueva imagen de marca orientaciones de política y la metodología país, la cual también debe mostrar imágenes para escoger sectores y actividades no coin- de investigadores excelentes y centros de in- ciden: Hausmann y Klinger en la línea de los vestigación, y de empresas nacionales y ex- objetivos 2032, McKinsey en los negocios de tranjeras innovadoras que desarrollan tecno- corto plazo11; vi) se dieron estímulos genera- logía en el país. les para importar tecnología, se quitaron por Sin embargo, parece que Colombia no tuviera igual sin consideración de las necesidades de afán en desarrollar el modelo y estructura pro- sectores y actividades clave; vii) el enfoque de ductiva al año 2032. Las escasas dos décadas zonas francas generales y de zonas uniempre- que faltan es un tiempo justo para lograr me- sariales en cualquier sector y una competencia tas de cambio estructural a partir de políticas interna desleal con la empresas que no hacen y programas de largo plazo. Los procesos de parte de este instrumento; viii) la articulación surgimiento y consolidación de nuevas activi- institucional no se ha logrado; ix) la alta infor- dades, sobre todo si son de alto valor agre- malidad sigue creciendo y genera serias dudas gado, toma tiempo para desarrollar las em- la propuesta de ajustes al régimen laboral12proyecto Colombia internacional presas, las regiones, y generar capacidades de si no están acompañados de una profunda aprendizaje y de innovación. Cabe recordar la transformación productiva para crear empleo mala calidad de los productos de ciertos países formal a tasas sostenidas para abatir la infor- en sus etapas iniciales de industrialización, y el malidad; y x) la herencia en infraestructura ha tiempo que se demoraron para convertirlos en sido perversa. En Colombia a primado la “cul- productos de calidad. Por eso las decisiones tura” de los incentivos que ha sido funcional se deben centrar en implementar políticas que incrementen la productividad. 11 Coincidente con la orientación de Hausmann y Klinger, está un trabajo del autor para Colciencias en Dado este contexto, es correcta la postura 2008, en el cual se analizaron y sistematizaron todos del Consejo Privado de Competitividad (CPC), los ejercicios de apuestas productivas que se adelanta- cuyo informe 2011-2012, dedicado a la trans- ron en Colombia en esos años. De ahí resultó el con- cepto de los complejos productivos del conocimiento formación productiva, resalta tres principios y de la innovación. que debe acoger el gobierno: la transforma- 12 Los acuerdos con el sector privado para generar em- ción debe ser una política y no un programa; pleo a cambio de estímulos, ninguno o pocos resulta- puertas abiertas a la entrada y salida de los dos han dado. Sin embargo, las disfuncionalidades del actual régimen laboral sería un cuello de botella para llamados sectores de talla mundial; zanahoria el cambio estructural. a los sectores que cumplan objetivos y garrote Diciembre de 2012, Página 6
  7. 7. ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia? Gráfica 1.a los que no. Y también en el informe 2012- Un enfoque de política de estas características2013 recaban sus reflexiones y propone un corresponde a una concepción más complejamarco general sobre la necesidad de adoptar pero más creativa, duradera y eficaz -por su-una política de cambio estructural, muy sinto- puesto con riesgos y posibles errores-, porquenizado con el enfoque de este policy paper. permite resaltar y canalizar potenciales endó- genos de crecimiento y desarrollo. Esta es la Claro obscuros de la política de intención que subyace en la política de com- competitividad y de innovación petitividad y de innovación de Colombia, des- de el Consejo Privado de Competitividad, tal como lo ilustra la gráfica 1. El enfoque A pesar de estar de acuerdo con esta concep-Colombia empieza a transitar una política ción, los sectores transversales son demasia-que combina acciones transversales con ac- dos para un país que todavía está construyen-ciones verticales, con lo cual parece apartarse do sus instituciones, en medio de un conflictode dos absolutismos: el modelo centrado en prolongado y por resolverse, que por supuestoacciones transversales y el opuesto en accio- afecta un proceso normal de construcción ynes verticales. Este último fue válido en la so- consolidación institucional, por lo cual colgarleciedad industrial por las características de las un racimo tan grande dificulta el propósito deestructuras sectoriales y del desarrollo cientí- tener una nueva política industrial.fico y tecnológico de hace décadas, los cualesdeterminaban que las políticas industriales Es más conveniente un planteamiento median-apoyaran la producción de bienes de capital te el cual se tenga un grupo de sectores(maquinaria y equipos de usos industrial, por transversales con incidencia más directa en lasejemplo) y de bienes intermedios (sectores actividades y sectores productivos que compo-químico, metalúrgico, entre otros), con los nen el eje vertical de esta política, como ilustracuales se integraban sectores difusores de la gráfica 2, y abrir otro espacio a las demástecnología con sectores de bienes finales y de acciones transversales porque obedecen a laconsumo. construcción de instituciones que rijan las ac- ciones del Estado y de la sociedad y no solo deDado el progreso tecnológico de la sociedad la política de desarrollo productivo e innova-del conocimiento, los sistemas productivos ción (gráfica 2).13y tecnológicos son ahora������������������� más flexibles����� , ex-tensos y complejos, por lo cual adoptar unaorientación de política extrema: transversalo vertical, carece de sentido. La teoría y la 13 La fragilidad institucional de Colombia está apruebaevidencia indican que el enfoque correcto es y por tanto se requiere de un propósito superior para dotar al país de conceptos, principios y acuerdos queuna combinación y articulación de acciones la sociedad acepte y asuma en su diario vivir y en to-de los dos tipos. das las acciones del Estado. Diciembre de 2012, Página 7
  8. 8. Gráfica 2. Gráfica 3. Incentivos económicos lítica de competitividad y de innovación (ver figura 3), tenemos la preeminencia de los in- Se debe canalizar la estructura de estímulos en centivos económicos determinados por la polí-proyecto Colombia internacional función de los objetivos y grandes programas tica macroeconómica, la política comercial con de la política, de lo contrario genera beneficios la vanguardia de los TLC, y exportaciones do- a empresarios pero no a la economía y a la minadas por commodities. Mientras tanto, la sociedad. La razón es sencilla. actual política de competitividad y de innova- Cuando el sector productivo tiene estímulos ción no tiene commodities, pero tampoco un tributarios, sin garrote ni zanahoria, y con los programa sectorial para desarrollar eslabones cuales se protege de la competencia, pierde industriales a partir de esos recursos naturales interés para invertir en investigación y desa- que debe ser una estrategia del Programa de rrollo, en recursos humanos más calificados, Transformación Productiva (PTP en adelante). en formar comunidades y redes de innovación Además, sectores transversales de correlación y emprendimiento, en armar clusters, desa- más directa con éste programa, tienen relativa rrollar los territorios donde están localizados, importancia, lo cual deriva en débiles factores desarrollar tecnología o apropiarse de tecno- de localización y en arreglos institucionales in- logías más avanzadas que le permitan elaborar completos. nuevos productos y procesos. Una concepción más avanzada de política Haciendo un intento por graficar los factores como ilustra el siguiente mapa conceptual (grá- que dominan la concepción de la actual po- fica 4), la rigen sólidos arreglos institucionales, Diciembre de 2012, Página 8
  9. 9. ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia? Gráfica 4.el equilibrio y la complementariedad entre do al PTP de uno en uno o en pequeños blo-las políticas que respaldan una política de ques, la política no está estabilizada, por lo tan-desarrollo productivo y de innovación, en me- to dificulta una mejor coordinación, una mejorjorar los factores de localización, y los incen- identificación integral de factores adversos ytivos económicos tienen importancia relativa positivos, y un seguimiento integral, generando(no absoluta). dificultades de coordinación y de información de manera unificada y al mismo tiempo, para Los sectores tomar decisiones más robustas, de más impac- to y más estructurales y eficientes.Cuando la política productiva de un país comoColombia, ha tenido como orden principal el El día que se completen los veinte sectores,apoyo transversal a todas las actividades, es y al otorgarles al menos dos años de graciadifícil incorporar el enfoque vertical, porque antes de una primera evaluación a los nuevoslos actores piensan que todo sector es estraté- sectores, habrá sectores iniciales que ya esta-gico, que todos deben estar, y por tanto que rán de salida, y otros requiriendo de nuevostodos se deben apoyar. Los que apoyan esta instrumentos. Entonces sucederá un desajus-línea de política dicen que es un modelo “más te en el PTP y en el conjunto de la políticademocrático”. Un error de visión y de estrate- de competitividad y de innovación. Adicional-gia de Estado, concepción que se ha arraigado mente cabe preguntarse si todos esos secto-en las políticas y en la cosmovisión de los ac- res son realmente de “talla mundial”, y cualtores. En otras palabras, se volvió un problema su papel en el cambio estructural.cultural. Miremos algunos problemas de concepto. LasPrecisamente este es el riesgo con la actual po- TIC están divididas en dos sectores: es por de-lítica de competitividad y de innovación, que finición uno solo, aunque por supuesto con-comenzó con 8 sectores, va en 16 y piensa formado por múltiples actividades. El turismoterminar con 20 en 2014. Pero el asunto no es de salud debe ser más bien “salud de altatanto el número de apuestas, sino en mostrar- complejidad” relacionada con industrias delas como tres listas sin conexión entre ellas, y tecnología: dispositivos, instrumental, medi-de esta manera no se resaltan actividades y/o camentos, y con centros de investigación ysectores que tengan impacto difundido en los de excelencia. La lista de sectores manufac-sectores escogidos y en los demás, pero tam- tureros debe segmentar sectores o activida-poco hay una estrategia deliberada e integral des de consumo e intermedios, porque aunpara impulsar nuevas actividades. no existe una apuesta en bienes de capital.Dado el enfoque de la política de competitivi- El turismo de naturaleza debe hacer parte dedad vigente al año 2012 (incrementar exporta- otras estrategias de promoción de carácter na-ciones y nuevos mercados con sectores existen- cional y regional, y no considerarse sector detes), donde el énfasis es mejorar el desempeño “talla mundial” porque poco o nada aporta ade cada uno de ellos, y dado que van ingresan- la transformación. Diciembre de 2012, Página 9
  10. 10. Gráfica 5. Además, los biocombustibles y los commo- industrial y no de ensamble, los lácteos están dities de la minería, no hacen parte del PTP, apuntalando su competitividad con activida- porque tienen política propia, los primeros; o des de investigación y desarrollo (gráfica 5)15. porque la minería sigue sin superar el modelo El análisis de los sectores debe ser más amplio de enclave. Tampoco aparecen sectores como y detallado, pero desborda el alcance de este el de ingeniería civil, al que tanto le serviría ins- documento, aunque las observaciones realiza- cribirse en la política de desarrollo productivo y das sirven para reflexionar sobre la estructura de innovación dados los rezagos tecnológicos de la actual política de competitividad y de in- de Colombia y las malas prácticas.14 Estos son novación, y de la necesidad de prontos ajustes tres ejemplos de vacíos en la actual política de para disponer de una concepción más perti- competitividad e innovación. Así mismo, fal- nente que permita una mejor articulación ins- tan otras actividades que a largo plazo serían titucional y maneras más eficientes de corregir más promisorias y con efectos más estructura- fallas del Estado y del mercado. Problemas en les al sistema productivo, de innovación y de la selección de sectores y actividades estraté- regiones, tales como: plásticos, bienes de ca- gicas termina agotando la funcionalidad de pital, industrias creativas, aeronáutica, naval, la arquitectura institucional de un sistema de materiales, entre otros. competitividad y de innovación.proyecto Colombia internacional Solo uno de los sectores del programa de Considerando que están haciendo fila cuatro transformación productiva de la política de sectores para completar las listas de los veinte, competitividad es difusor de conocimiento en una recomendación es analizar si esas apues- el sistema productivo: el software. Pero la pre- tas se deben seleccionar con la metodología gunta es ¿tiene el marco de política pertinente vigente, o si deben ser otros los criterios, más para que se comporte como difusor de tecno- desde el interés estratégico del Estado y no logía? Los demás representan posibilidades li- solo del interés de los agentes privados, como mitadas de cambio técnico por ser actividades ha ocurrido con las 16 apuestas en marcha. La maduras o muy especializadas, sin embargo, sugerencia es que esa nueva selección sea en cabe resaltar algunos desempeños positivos sectores difusores de tecnología y en nuevas en el PTP: el sector de cosméticos se expresa actividades de alto valor agregado. como un verdadero sector de talla mundial, el sector de autopartes ha decidido crear un Así como no existen puentes entre las listas centro de desarrollo tecnológico para com- de los sectores de “talla mundial”, tampoco portarse más como un sector de producción están definidas áreas tecnológicas estratégicas 14 Las grandes firmas de ingeniería en mundo tienen po- 15 Alpina ha creado el Instituto de la Innovación, pero tentes grupos o centros de I+D+i. antes había creado su grupo de I+D. Diciembre de 2012, Página 10
  11. 11. de la política de CyT+i en relación a esos secto- o delegar para que las resuelvan las regiones.res, con lo cual las oportunidades de empren- El desarrollo es uno solo, y lo local participa,dimiento y de innovación también se diluyen con sus especificidades, en esa construcción,porque falta un mejor marco de reciprocidad y a su vez alimenta los contenidos de las es-entre sectores productivos, áreas tecnológicas trategias de las actividades clave de la políticay emprendimiento. nacional, la que a su vez deja en libertad paraProducción, investigación y emprendimiento, que las regiones adelanten especializaciones ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia?son un solo sistema. Entonces, según la evi- adicionales determinadas por ventajas propiasdencia, cuando no hay política de investiga- del territorio.ción para los sectores clave, y no hay política Colombia ha profundizado el modelo de mer-de emprendimiento para esos sectores, enton- cado, el comercio internacional y negociandoces también hay restricciones desde el lado de los TLC, en contravía de evidencias y de teoríasla investigación hacia el emprendimiento, y pertinentes mediante las cuales el comercioesto significa que el sistema nacional de com- internacional de un país se debe sustentar enpetitividad y de innovación, y el de CyT+i, ca- la política industrial y en el desarrollo regional.recen de sólidos niveles de relacionamiento ycomplementariedad, y se llevan por delante el En síntesis, una política de desarrollo produc-emprendimiento de alto impacto. tivo e innovación depende de cinco factores:Las principales áreas tecnológicas de la políti- • Cultura: visión del futuro, visión del desa-ca de CyT+i de acuerdo a decisión tomada en rrollo, y solidez institucional.un Conpes del año 2009, no se definieron en • Estructura productiva: más servicios,relación a la política de competitividad y de in- menos agricultura, menos minería denovación. Haciendo un esfuerzo se pueden en- enclave, más industria intensiva en cono-contrar áreas relacionadas con los sectores de cimiento y menos industria de bajo con-“talla mundial”, pero otras no tienen ningún tenido tecnológico. Regionalmente estasnexo. Esto contraría el espíritu de que la inno- estructuras pueden cambiar según dota-vación –sobre todo la que contribuye a profun- ción de factores.dizar la transformación productiva, es decir,la más compleja y cercana a las innovaciones • CyT+i: transferencia de tecnología y es-de ruptura–, es un componente principal del fuerzos propios y selectivos de I+D+I.cambio estructural por la correlación que debe • Educación: cobertura, calidad, pertinen-existir entre el desarrollo y la competitividad de cia, estímulo a la creatividad, a la inves-sectores productivos y áreas tecnológicas. tigación, a la innovación y al emprendi-Adicionalmente, si la selección sectorial tiene miento para fortalecer actividades y áreasinconvenientes, la política nacional y la estra- estratégicas.tegia con las regiones, no serán las mejores. • Desarrollo regional: impulsar los factoresVeamos por qué. que hacen posible procesos de desarrolloSí ciudades como Barranquilla, Bogotá, Buca- endógeno para impulsar actividades de laramanga, Cali, Medellín, Manizales, coinciden política nacional y actividades propiasen que el sector de salud de alta complejidades una de sus apuestas, debe ser uno de los El desafío inmediato:sectores de talla mundial, porque es de altovalor agregado, tiene efecto difundido en la construir una política deeconomía, en la innovación, en el emprendi- desarrollo productivomiento, y en el desarrollo de esas regiones.Pero, si la metodología para escoger sectores e innovaciónno facilita considerarlo estratégico, entonces El objetivo de esta política es construir basesla metodología es deficiente, castiga las regio- estructurales duraderas que eleven la produc-nes y a la misma política nacional de competi- tividad y cierren brechas ante economías mástividad y de innovación. Como este, los casos sofisticadas. Sin embargo, son factores que seson más. construyen a largo plazo, por lo cual, mayorCon el ejemplo reciente, cabe argumentar claridad y coherencia en la orientación de lasque cuando se presentan debilidades en la es- políticas envía buenas señales para corregir fa-tructura de la política no se pueden resolver llas del Estado y fallas del mercado, y equilibrar Diciembre de 2012, Página 11
  12. 12. progresivamente variables macroeconómicas y vestigación, redes de innovación y em- desarrollo productivo para elevar la producti- prendimiento. vidad. • Tasa de cambio. Cuando hay rezagos es- Así mismo, se requiere elevar el nivel de la tructurales en sectores transversales (edu- educaci����������������������������������������� ón, ������������������������������������� la difusión y apropiación de la cien- cación, ciencia y tecnología, infraestruc- cia y la tecnología, y desarrollar las ciudades tura, entre otras) y si además la política y las regiones, porque el desarrollo multiplica industrial no arroja señales claras de cam- los incentivos para que el sector privado lleve bio o de transformación a actividades de a cabo actividades de I+D+i. mayor complejidad tecnológica -las que jalonan la productividad-, la tasa de cam- bio se convierte en el instrumento más im- Política macroeconómica portante de la política. Para hacer posible una política de desarrollo Si por factores endógenos y ex��������������� ógenos��������� la reva- productivo e innovación, la política macroeco- luación es alta y persistente, es difícil que una nómica debe centrarse en aspectos moneta- política productiva, por robusta que sea –no rios, fiscales y cambiarios, y darle preeminencia es el caso de Colombia-, pueda contrarrestar- a la política productiva. Para ello se requiere. la. Estímulos temporales a los exportadores, mayor compra de dólares por parte del banco • Preservar el equilibrio macroeconómico. central, no son suficientes. • Reforma tributaria estructural. En una estrategia de desarrollo productivo, la • Aprovechar el momento de bueno y sos- tasa de cambio juega un papel fundamental. tenido crecimiento para impulsar una po- Es indispensable para la estrategia de diversi- lítica productiva para un crecimiento ma- ficación productiva y tecnológica, porque las yor que perfeccione el camino a la visión nuevas actividades deben pasar por un proce- 2032: producir y exportar nuevos bienes y so de aprendizaje y desarrollo de capacidades. servicios de alto valor agregado y de alto Es igualmente básica para la generación de contenido tecnológico. empleo, y debe ser corregida a través de una • A los sectores productivos y áreas tecno- mezcla de tres tipos de medidas: impuestos a lógicas estrat��������������������������� égicas �������������������� se deben otorgar in- las exportaciones de minerales; mayores con- centivos transparentes (negociados por troles a la entrada de capitales; y si es necesa- encima de la mesa), uniformes (con el rio, un piso explícito a la tasa de cambio.16 mismo enfoque a todas las actividades y sectores clave, aunque comprensivos de Política de desarrollo productivo las singularidades de varios de ellos por lo e innovación y la política de CyT+i tanto habrá diferencias), escalonados (en Desde cuando nació Colciencias y dado lo algunos casos de más a menos, y en otros naciente de nuestro sistema de CyT+i, la in- iguales durante un determinado tiempo) y vestigación se ha sustentado en producir in-proyecto Colombia internacional sostenidos (tiempo razonable). novaciones incrementales (pocas patentes, • Castigos. Se quitan incentivos cuando el sistemas de transferencia de tecnología en sector productivo no cumple propósitos, construcción, incipiente cultura de propiedad objetivos y metas de desempeño. Se eli- intelectual, bajo índice de publicaciones inter- minan cuando el ciclo para el que fueron nacionales, escasa actividad en I+D de las em- creados se cumplen, y entonces se dise- presas, baja inversión en CyT+i del Estado, e ñan otros. Se revisan si la senda es co- institucionalidad pequeña y centralizada). rrecta pero no está dando resultados. Se Luego de este periodo inicial, que parece con- terminan si la competencia internacional cluido, Colombia camina a una fase interme- y el desarrollo nacional afecta definitiva- dia en la cual se esperan cambios culturales mente la competitividad en los mercados a favor de la innovación y de la creatividad, y internos y externos. se incremente en cantidad y complejidad las • Beneficios fiscales a actividades ALTEC innovaciones. Surtido este proceso podrá in- para su arranque y para que cumplan gresar a una era de innovaciones radicales -co- con objetivos de desempeño: mipymes y grandes empresas, parques tecnológicos, 16 Ocampo J. A. El desafío del desarrollo con equidad. incubadoras de empresas, centros de in- Cali, 22 de octubre de 2012. Diciembre de 2012, Página 12
  13. 13. herente con la visión 2032, que poco a poco ción y desarrollo regional, y el corazón de estasurgirán en la producción y en los centros de estrategia global es la política de desarrolloinvestigación.17 productivo y de innovación. En otras pala- bras, el detonante de los incrementos en laLas innovaciones incrementales son positivas inversión en I+D+i deben ser los cambios enpero son efímeras porque son rápidamente la estructura productiva y no el aumento en laimitables y superables, en cambio las inno- inversión en investigación.vaciones radicales son las que contribuyen a ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia?una transformación productiva más profunda En este contexto, los recursos adicionales eny por tanto genera saltos en todo el sistema de CyT+i, debe tener una orientación con dos cri-educación, investigación y emprendimiento. terios complementarios: uno, en profundizar la transferencia y adaptación de tecnología; y dos,La CyT+i ha ganado espacio en las políticas en una sólida y focalizada estrategia de ingresode Estado: es una de las locomotoras del ac- a áreas de alta tecnología, de manera preferen-tual gobierno, dispone desde hace tres años te en las nuevas actividades de la PPINN.de una nueva ley, y hay más recursos para in-vestigación. Sin embargo, estos esfuerzos no La importancia de lo recién dicho se debe aescapan al espíritu del modelo de desarrollo y que las innovaciones pueden darse en las em-de sus políticas. presas y sectores establecidos (…las empresas que no innovan desaparecen), pero están aColombia solo invierte, antes de las regalías, el menudo ligadas a la creación de nuevas firmas0,16% del PIB en CyT+i, que incluye un pírrico y al desarrollo de otros sectores productivos,180,06% del sector privado, lo cual indica que porque a su vez la calidad y cantidad de con-hay un desfase entre oferta de capacidades tenido tecnológico de las exportaciones, es unen investigación (científicos, investigadores, determinante del crecimiento de los países,19centros de investigación) y la demanda de in- relacionado con el mayor crecimiento del PIBvestigación desde las empresas. Con los nue- per cápita dado por el contenido tecnológi-vos recursos y un aumento en el presupuesto co de las exportaciones:20 más PIB per cápitade Colciencias, se llegaría al 0,50% del PIB en a más exportaciones de media alta y alta2014. Por eso hay que trazar y concertar me- tecnología.tas para una mayor y creciente participaciónde las empresas en I+D+i, lo cual solo será po- Así las cosas, antes que competir con base en lasible mediante la adopción de una política de reducción de costos y precios, se debe compe-desarrollo productivo y de innovación. tir con base en mejorar la productividad la cual emana de la capacidad de innovación propia,Cuando un país invierte menos del 0,50% en que a su vez deriva en medidas de fomento yCyT+i, esa inversión no tiene efecto general en defensa de la competencia en los mercados.el crecimiento, en el desarrollo y en el cambiocultural. Solo tiene efectos positivos en las ac-tividades donde se concentra la investigación, Política de desarrollo productivocaso de Cenicafé y Cenicaña, dos centros de e innovación y la educacióninvestigación que han sido buenos para el café superiory el azúcar. La teoría del crecimiento endógeno atribuyeUna vez Colombia logre el 0,50% del PIB, los la competitividad internacional relativa de na-efectos en el crecimiento y en el desarrollo se- ciones e industrias a las estructuras institucio-rán positivos si los nuevos recursos se invierten nales que apoyan la innovación, a partir de lacon foco estratégico en nuevas actividades. provisión de recurso humano apropiadamente formado.Este foco no se refiere únicamente a identificaráreas ����������������������������������������� clave en CyT. Se refiere a algo más gran- De esta manera, un sistema de educación dede y complejo que integra desarrollo producti- baja calidad, desarticulado, inequitativo entrevo con investigación, emprendimiento, educa- grupos socio económicos y desequilibrado en- tre territorios, mengua las condiciones para17 Acosta J. Coordinador. Política productiva de inno- vación y comercio internacional para el desarrollo 18 Ocampo José Antonio. Op. cit. de Colombia. 2010. Acosta J. Marcos conceptuales 19 Hausmann, Hwan y Rodrik, 2007. Tomado de Ocampo del Parque de Ciencia y Tecnología de la Universidad J. A. Op. cit. Nacional de Colombia, de Ciudad Salud Región, y la 20 Ocampo, Rada y Taylor, 2009. Tomado de Ocampo J. Región de Innovación. 2010, 2011, 2012. A. Op. cit. Diciembre de 2012, Página 13
  14. 14. desarrollar una importante capacidad nacional en educación superior, no asegura empleo y en I+D+i. mayores ingresos. Se requiere que la política productiva y de innovación ofrezca oportunida- A su vez, si no se desarrollan capacidades para generar conocimiento, la innovación no des a partir de nuevas actividades. se traslada ni emerge en el sector productivo ni en el tejido social, y se termina induciendo Política de desarrollo productivo e innovación y los nuevos espacios un círculo de rezago global frente a otras na- industriales ciones más juiciosas y creativas en desarrollar capacidades cognitivas. Cambios en las políticas de desarrollo también La menor calidad, la alta deserción, las debi- determina cambios en los espacios producti- lidades en los puentes entre educación bási- vos en los cuales se realiza la producción de ca, media y superior, y la baja población de nuevas actividades y su integración con las doctorados, se podrán superar si cambia la existentes, que a su vez redefinen la identidad senda de desarrollo. La educación y la CyT+i de las ciudades y de los territorios, como lo mejoran si están vinculadas con necesidades y indica la figura 6. potencialidades������������������������������� de la sociedad y de la produc- Colombia, de los cuatro modelos solo avanzó ción en un contexto de globalización. en uno, el más viejo y ahora el menos moder- Adicionalmente, el éxito de la política produc- no: los polos de desarrollo. No pudo construir tiva y de innovación está determinado por el en el periodo de industrialización los distritos éxito de las empresas, su potencialidad para industriales, para emigrar desde allí a los terri- generar innovaciones y crear bienes y servicios torios de la nueva economía. derivados de su propia actividad en I+D+i en Los modelos de la economía de la innova- alianza con centros externos de investigación, ción (polos de tecnología, de innovación y/o capacidades que se originan en la calidad de la de la creatividad), recién están emergiendo, y educación. Entonces, avances cualitativos en en ellos surgen los parques tecnológicos, los educación incrementan la cantidad de investi- centros de investigación de las nuevas activi- gación y de innovación en empresas y univer- dades, los fondos de riesgo y de “ángeles”, las sidades, e incrementa la capacidad emprende- universidades de investigación, las empresas y dora e innovadora de la sociedad y del Estado. las exportaciones de alta tecnología (ALTEC). Es un círculo virtuoso que también viene de los Cuando se consolidan estos espacios muy centros de investigación y de las empresas a la localizados en unas zonas de las ciudades, o educación. Por tanto, la actual inercia no se como pequeñas ciudades de la tecnología, resuelve desarrollando primero la educación, se podrá avanzar a territorios o aglomera- luego la CyT+i, sin cambios en la política de ciones de la innovación de mayor tamaño y desarrollo productivo. Un enfoque lineal de complejidad: los modelos de excelencia. este tipo, parcialmente vigente hasta comien- En las políticas de la nación y de las regiones zos de los años 1980 en los países desarrolla- debe haber una acción sostenida para impul-proyecto Colombia internacional dos, pero vigente en Colombia, no contribuye sar estos territorios. Para ello hay que diseñar al cambio estructural. una estrategia nacional de los nuevos espacios La teoría dice que cuando la economía crece productivos y de innovación de Colombia, que a altas tasas, el desempleo disminuye y por tenga nombre propio en el desarrollo de la ley tanto cuando la economía tiene un bajo cre- de ordenamiento territorial (LOOT), en la Ley cimiento, el desempleo aumenta. Más allá de de Regalías, y en las políticas de los territorios. esta verdad elemental, la realidad es que a Coherente con lo dicho, la estrategia nacio- más avanzados sean el sistema productivo, la nal de innovación, debe incluir el desarrollo educación y la CyT+i, la informalidad es me- regional como sugiere la gráfica 6, conside- nor y, cuando es alta, se puede reducir de rando que las regiones son las plataformas manera sostenida. Son dinámicas virtuosas y productivas de la PPINN, y en ellas emergen sistémicas. Colombia no es este tipo de eco- los clusters y los centros de investigación, nomía. parques tecnológicos, y redes de innovación Si bien las personas que acceden a educación y emprendimiento, que florecen con políticas superior consiguen más fácilmente empleo y nacionales y con políticas territoriales. Por mejor remuneración, una política de educación ejemplo, los parques tecnológicos son inicia- que frene la deserción e incremente los cupos tivas de los territorios pero necesitan un mar- Diciembre de 2012, Página 14
  15. 15. ¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia? Gràfica 6. Gràfica 7.co de política de la nación con su contraparte no es instrumento importante de una políticaterritorial. Así mismo, los polos de innovación productiva y de innovación. Las razones sonque también son iniciativas que emergen de varias: las empresas se localizan atraídas porlos territorios, deben tener un complemento incentivos económicos y no como parte de lade política de la nación. Megaproyectos como construcción de un sistema productivo localInnobo, Ciudad Salud Región, el Parque de y/o de una aglomeración especializada conCyT de la UNAL, se pueden desarrollar si la encadenamientos que permitan la clusteriza-nación también participa e interviene, por- ción. Entonces, las zonas francas en Colom-que en estos hábitats de innovación es don- bia son afines a la idea de zonas y de parquesde convergen las actividades y sectores de la industriales de la vieja sociedad industrial,PPINN con actividades del territorio. La Ruta porque vinculan firmas de cualquier tipo y noN en Medellín ha florecido por factores en- empresas interrelacionadas en torno a espe-dógenos de su cultura, por la convergencia cializaciones de alto contenido tecnológicode actores, y porque disponen de una fuerte o generadoras alto valor agregado. En estasinstitucionalidad territorial. condiciones se limita la clusterización y la for- maci���������������������������������������� ón de comunidades����������������������� de I+D+i. Solo se for- Zonas francas y parques científicos marán redes menores, posiblemente clusters y/o tecnológicos (PCT)21 de logística y de transporte, y alguna infraes- tructura de capacitación.Las zonas francas de uso general reciben em-presas de cualquier sector, en consecuencia Aunque la norma dice que se deben incorpo- rar actividades de ciencia y tecnología, en la mayoría de zonas francas sin posibilidades rea-21 Acosta Jaime. Bogotá y la construcción de habitats de innovación. Instituto de la Ciudad. Quito. 2012. les de adelantar I+D+i y de atraer inversiones Anprotec, Foz de Iguazú, 2012. en ciencia y tecnología, por el tipo de actividad Diciembre de 2012, Página 15

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