Revista Sinderesis La Grave Sofisticacion De La Corrupcion

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Nos complace entregar esta edición de la revista SINDÉRESIS con un contenido de gran utilidad. Incor-
pora, en primer lugar, una completa información sobre el foro relacionado con la grave sofisticación de la
corrupción, organizado por la Auditoría General de la República –AGR– y la revista Semana en el mes de
noviembre de 2009. En general, puede decirse que las tres principales conclusiones de esta amplia delibe-
ración fueron: i) Lamentablemente el país pasa por un período de extendidas y, en muchos casos, refinadas
prácticas destinadas a esquilmar y roer los recursos del Estado; ii) La gestión de control y de lucha contra
este flagelo no ha sido lo suficientemente efectiva y iii) Sin embargo, existe un amplio arsenal de iniciativas
para enfrentarlo, pero es imprescindible una mayor decisión política y enfocar la acción a determinadas
áreas de la gestión pública. En nuestro caso, estimamos de particular importancia revisar a fondo la labor de
las personerías y de las oficinas de control interno y definir la financiación total de las campañas políticas.
En segundo lugar, esta edición contiene dos materiales básicos sobre acciones de la AGR para fortalecer
el control fiscal. Se trata del Plan Estratégico que guiará a la actual administración de la entidad, cuyo co-
nocimiento por parte de los sujetos de control y la opinión pública es vital para que las relaciones entre la
entidad, los auditados y la ciudadanía sean transparentes y oportunamente informadas. A ello se agrega
un avance sobre la gestión cumplida en 2009, sobre todo en el segundo semestre, cuando asumimos la
SINDÉRESIS
Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción
dirección de la entidad y que muestra, en términos prácticos, la ejecución de las acciones que hemos tra-
zado para el cumplimiento de la labor misional. Es una rendición anticipada de cuentas, destinada a poner
en consideración la labor que adelantamos, orientada, como bien se dice en nuestra misión, a proyectar a
la entidad “como fortaleza ética, gerencial y técnica del control fiscal que asume los retos del siglo XXI”.
Como complemento de este material publicamos, en tercer lugar, documentos que contienen propuestas
para el ejercicio del control fiscal, mediante los cuales queremos contribuir a tecnificar y precisar los al-
cances y los métodos de trabajo en el campo de la fiscalización de la gestión estatal.
IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE
Auditor General de la República

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Revista Sinderesis La Grave Sofisticacion De La Corrupcion

  1. 1. Revista de la Auditoría General de la República ¡Fortaleza del control fiscal! Enero de 2010 — Bogotá - Colombia — ISSN 0124 - 471X
  2. 2. Esta publicación ha sido editada en Bogotá D.C., Colombia. Cra. 10 17-18 P-9 E-mail: sinderesis@auditoría.gov.co — ISSN 0124 - 471X — Derechos Reservados Auditor General de la República Iván Darío Gómez Lee Directora Isabel Martínez Gaitán Comité Editorial Ana María Echeverry Álvarez Rossana Payares Altamiranda Isabel Martínez Gaitán Fredy Céspedes Villa Colaboración especial Luis B. Carvajal C. Edición, diseño y composición Juan de Dios Cano Londoño David Garzón Rodríguez Impresión Imprenta Nacional de Colombia
  3. 3. CONTENIDO PRESENTACIÓN 5 LA GRAVE SOFISTICACIÓN DE LA CORRUPCIÓN 7 COMBATIR UN MAL QUE SE REPRODUCE Y NO MUERE 8 ENTRE EL OPTIMISMO Y EL PESIMISMO 3 8 ACCIONES PARA MEJORAR EL CONTROL FISCAL 57 PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 2009 - 2011 5 8 AVANCES DEL INFORME DE GESTIÓN 2009 71 LINEAMIENTOS PARA LA ACTIVIDAD DE CONTROL 7 9 EL PROCESO PENAL: ALTERNATIVA PARA RESARCIR EL DAñO AL PATRIMONIO PÚBLICO 8 0 RIESGOS EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA 8 8 PREVENCIÓN DEL FRAUDE ELECTRÓNICO 9 9 EL CONTROL FISCAL AL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - SALUD 1 0 3 ÉTICA Y CONTROL FISCAL 1 0 6 PROYECTO CONTRATACIÓN VISIBLE 111
  4. 4. AU D I TO R Í A G ENERAL DE L A REPÚBLICA C r a . 10 No. 17-18 Piso 9 P B X : 3186800 Fax: 3186790 L í n e a g ratuita: 018000 120205 w ww.auditoría.gov.co B o gotá D.C., Colombia I V Á N DARÍO GÓMEZ LEE A u d i t o r General de la República A N A M A R I A ECHEVERRY ÁLVAREZ Auditora Auxiliar F R E DY C E S P E D E S V I L LA MARGARITA MARÍA MÁRQUEZ FIGUEROA Auditor Delegado Vigilancia de la Gestión Fiscal Directora de Recursos Físicos RA I M U N D O V É L E Z C A B RA L E S BEATRIZ AMALIA SÁNCHEZ LUQUE S e c r e t a r i o G en e r a l Directora de Talento Humano I SA B E L M A RT Í N E Z G A I T Á N NORA ELENA CORREA LONDOÑO Directora Oficina Estudios Especiales Gerente Seccional I [Medellín] GUILLERMO A. SEGURA SÁENZ JOSÉ LUIS FRANCO LAVERDE Director de Planeación Gerente Seccional II [Bogotá] MARIANA GUTIÉRREZ DUEÑAS JUAN CARLOS RENDÓN LÓPEZ Directora Oficina Jurídica Gerente Seccional III [Cali] SA N T I AG O M U Ñ O Z M E D I N A JAIRO ALFONSO PLATA QUINTERO Director Oficina de Control Interno Gerente Seccional IV [Bucaramanga] CARLOS AUGUSTO CABRERA SAAVEDRA ÁLVARO RAFAEL AGUILAR BOLAÑO Director de Control Fiscal Gerente Seccional V [Bar ranquilla] C E C I L I A V I L LA L B A M O S Q U E RA JAIME PARRA SÁNCHEZ D i r e c t o r a d e Re s p o n s a b i l i d a d F i s c a l Gerente Seccional VI [Neiva] LUZ S T E L LA VA R G A S L Ó P E Z ANA SOFÍA ARANGO HOYOS D i r e c t o r a d e Re c u r s o s F i n a n c i e r o s Gerente Seccional VII [Ar menia] ¡Fortaleza del Control Fiscal!
  5. 5. PRESENTACIÓN Nos complace entregar esta edición de la revista SINDÉRESIS con un contenido de gran utilidad. Incor- pora, en primer lugar, una completa información sobre el foro relacionado con la grave sofisticación de la corrupción, organizado por la Auditoría General de la República –AGR– y la revista Semana en el mes de noviembre de 2009. En general, puede decirse que las tres principales conclusiones de esta amplia delibe- ración fueron: i) Lamentablemente el país pasa por un período de extendidas y, en muchos casos, refinadas prácticas destinadas a esquilmar y roer los recursos del Estado; ii) La gestión de control y de lucha contra este flagelo no ha sido lo suficientemente efectiva y iii) Sin embargo, existe un amplio arsenal de iniciativas para enfrentarlo, pero es imprescindible una mayor decisión política y enfocar la acción a determinadas áreas de la gestión pública. En nuestro caso, estimamos de particular importancia revisar a fondo la labor de las personerías y de las oficinas de control interno y definir la financiación total de las campañas políticas. En segundo lugar, esta edición contiene dos materiales básicos sobre acciones de la AGR para fortalecer el control fiscal. Se trata del Plan Estratégico que guiará a la actual administración de la entidad, cuyo co- nocimiento por parte de los sujetos de control y la opinión pública es vital para que las relaciones entre la entidad, los auditados y la ciudadanía sean transparentes y oportunamente informadas. A ello se agrega 5 un avance sobre la gestión cumplida en 2009, sobre todo en el segundo semestre, cuando asumimos la SINDÉRESIS
  6. 6. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción dirección de la entidad y que muestra, en términos prácticos, la ejecución de las acciones que hemos tra- zado para el cumplimiento de la labor misional. Es una rendición anticipada de cuentas, destinada a poner en consideración la labor que adelantamos, orientada, como bien se dice en nuestra misión, a proyectar a la entidad “como fortaleza ética, gerencial y técnica del control fiscal que asume los retos del siglo XXI”. Como complemento de este material publicamos, en tercer lugar, documentos que contienen propuestas para el ejercicio del control fiscal, mediante los cuales queremos contribuir a tecnificar y precisar los al- cances y los métodos de trabajo en el campo de la fiscalización de la gestión estatal. IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE Auditor General de la República 6 AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  7. 7. Foro LA GRAVE SOFISTICACIÓN DE LA CORRUPCIÓN El pasado 19 de noviembre de 2009, mediante convocatoria hecha por la Auditoría General de la Repúbli- ca y la revista Semana, se celebró en Bogotá este importante Foro, con la participación del Vicepresidente de la República, Francisco Santos Calderón, el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldo- nado, el Fiscal General de la Nación, Guillermo Mendoza Diago, el Contralor General de la República, Julio César Turbay Quintero, el presidente de Confecámaras, Eugenio Marulanda Gómez, el Zar Anticorrupción, Óscar Ortiz González, y otros destacados representantes de los sectores público, privado y académico. Fue una intensa jornada, con una nutrida asistencia de servidores públicos, dirigentes empresariales y labo- rales. Se publican a continuación los principales materiales sobre este evento, que coincidió con la aparición de la última edición del Índice de Percepción de la Corrupción, elaborado por Transparencia Internacional (TI), según el cual Colombia en la materia ha empeorado al perder cinco puestos en la clasificación de 180 países del mundo: pasó del puesto 70 al 75. 7 SINDÉRESIS
  8. 8. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción COMBATIR UN MAL QUE SE REPRODUCE Y NO MUERE La grave sofisticación de La corrupción y eL controL1 Corrupción: “abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones.” Transparencia Internacional 1. presentación “No hay nada nuevo bajo el sol”, esta sentencia significa que las debilidades y las fortalezas humanas, 8 con ropajes distintos son similares en las diversas épocas, culturas y geografías. Las prácticas corruptas no son la excepción, siempre han existido, cambian de vestido. AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  9. 9. combatir un mal que se reproduce y no muere En la civilización asiria, en el siglo XII antes de las nuevas generaciones y la pérdida de valores en nuestra era, ya existía una especie de Secretaría la sociedad. de Gobernación, con datos sobre empleados que ¿Cómo fomentar valores éticos para que la socie- aceptaban sobornos, incluyendo altos funcionarios dad sea más sensible frente a la corrupción y tenga gubernamentales.2 Hace dos mil años el filósofo ro- más cultura de respeto por los bienes públicos y mano Séneca decía: “La corrupción es un vicio de colectivos? Reto educativo en todas las institucio- los hombres, no de los tiempos.” nes, organizaciones públicas y privadas, incluidos Uno de los desafíos más grandes de la legislación siempre la familia y los medios de comunicación. española de Indias fue combatir la corrupción en sus En este último caso, porque gozan de la mayor con- colonias. Simón Bolívar fue un duro crítico contra la fianza por parte de la ciudadanía en sus denuncias. corrupción existente en los albores del Estado colom- Como una contribución a las deliberaciones de este biano; a comienzos del siglo XIX demandó la creación Foro se entregó un documento base de discusión. de una cuarta rama del poder público: la moral y abogó Este trabajo, junto con las reflexiones que se pre- por la pena de muerte a los defraudadores del Estado. sentaron en este evento, se publica en esta edición, Las prácticas corruptas en las últimas décadas se en la cual se destacan los puntos claves para divul- han actualizado, son más sofisticadas y seducto- garlos, hacerles seguimiento y acompañamiento. ras, renuevan sus estrategias de manejo desviado y aberrante de lo público en beneficio propio. El diálogo que se adelantó sobre una cruda realidad fue muy franco y, a la vez, respetuoso. Un problema de siempre que se actualiza con nue- vos usos y modos, un asunto ético de la mayor Este Foro no es el punto final para combatir la corrup- importancia. Este evento sobre “La Grave Sofistica- ción en Colombia, es un nuevo paso. La AGR espera ción de la Corrupción” ha convocado a las cabezas contar con todos quienes participaron para el segui- de los organismos de control y del gobierno en la miento de las propuestas y asuntos que se trataron. lucha contra este flagelo. También convoca exper- El título de esta ponencia requiere una breve expli- tos y organizaciones sociales. cación: cuando decimos “grave sofisticación” nos ¿Cómo contrarrestar hoy tales prácticas con efecti- referimos al hecho real y preocupante de que la co- vidad? Gran desafío para nosotros, los organismos rrupción, tanto pública como privada, ha adquirido en de control y fiscalización, agobiados por miles de las últimas décadas nuevos ropajes y modalidades denuncias e investigaciones aún en la impunidad que no sólo la hacen más virulenta sino de mayo- y, a veces, aislados unos de otros. res efectos negativos en la sociedad.3 Esos ropajes 9 La renovación y vigor de la corrupción nos sitúa y modalidades no sólo son “nuevos” sino más re- también en un debate ético sobre la educación de finados, perfeccionados y complejos, y con mayor SINDÉRESIS
  10. 10. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción capacidad de esquilmar al Estado o a la empresa u corrupto en cuanto constituyen abuso de poder en organización que sea su víctima.4 beneficio egoísta. Estas nuevas formas, en la mayoría de los casos, ya Si examinamos la cuestión desde el punto de vista no son el resultado de la conducta individual de un del daño que se produce, estaría clasificada, en el funcionario, algún empresario o algún político, sino esquema del analista Mario Olivera Prado, como de el producto de auténticas maquinaciones y complots alta nocividad social.6 de organizaciones legales o ilegales y del uso de los Al respecto anota Susan Ackerman (2001: 36): modernos desarrollos tecnológicos, particularmente “La “gran corrupción” se produce en los ni- en ciertas áreas, como se explicará más adelante. veles superiores del gobierno e implica sus De tal manera que nos enfrentamos a un nuevo principales proyectos o programas… Los fenómeno, cuya erradicación requerirá aguzar el gobiernos transfieren con frecuencia grandes ingenio y “estrujar el caletre”, como decían los clá- beneficios económicos a través de la cesión sicos castellanos, para encontrar nuevas y mejores de contratos y de la asignación de conce- armas para su erradicación. siones. Los sobornos transfieren ingresos 2. una distinción necesaria monopolistas a inversores privados en los que tienen una participación los funcionarios Sin embargo, la corrupción a que nos referimos en corruptos. Los procesos de privatización son este documento es aquella clasificada, en diversos vulnerables a negocios internos corruptos.” estudios, como gran corrupción y que se define así: Dice en otra parte de sus estudios (2001: 309): “Aquella mediante la cual se defraudan enormes recursos del Estado, se adjudican “… Existen dos tipos relacionados, aunque grandes contratos, se establecen prebendas diferentes de corrupción: la corrupción que cuantiosas o se conceden importantes privi- implica a los funcionarios de alto nivel, y que legios indebidos”.5 a menudo implica también a las grandes cor- Como se aprecia, existe una neta diferencia con la poraciones multinacionales o a las grandes pequeña corrupción, es decir, aquella mediante la empresas nacionales (y a algunos políticos, cual se reparten modestas prebendas en contra- agregamos nosotros), y la corrupción que es prestación a una ventaja indebida concedida en endémica en la forma que tiene el gobierno trámites, compras, etc. Además, hay numerosos de realizar sus actividades rutinarias como la recaudación de impuestos, el servicio de 10 conductas y comportamientos de funcionarios y particulares que no están tipificados como faltas aduanas, la concesión de licencias y permi- disciplinarias o delitos, pero que tienen carácter sos y las inspecciones.” AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  11. 11. combatir un mal que se reproduce y no muere 3. viejas modaLidades de La gran “Con una esfera productiva cuya tasa de ga- corrupción nancias, o en otros términos su capacidad de valorización del capital invertido, ha estado Dentro del contexto descrito, la corrupción opera a determinada por las acciones que el Estado través de dos modalidades que denominamos vie- lleva a cabo sobre sectores e incluso sobre ja y nueva, esta última de rasgos sofisticados. La firmas específicas, el tener estrechas relacio- primera tiene formas ya suficientemente conocidas nes, por parte del sector productivo, con las y que han sido consagradas, en la mayoría de los altas cimas de la política y la alta administración casos, en los estatutos penales y disciplinarios no pública se convierte en un factor crucial para sólo de Colombia sino de diferentes países, aun- la supervivencia de las empresas. De ahí que que obviamente algunas de ellas no aparecen en las grandes firmas, tanto nacionales como ex- los textos legales. 7 tranjeras, hayan tenido y tengan en sus juntas Recordemos las más importantes tipificadas en la directivas, entre sus asesores o entre su per- legislación colombiana: peculado por apropiación, sonal de dirección a ex altos funcionarios del peculado por uso, concusión, cohecho propio, co- Estado, a miembros del alto mundo político y a hecho impropio, cohecho por dar u ofrecer, interés connotados lobbystas, que les facilitan su arti- indebido en la celebración de contratos, contrato sin culación a ese triángulo de hierro conformado cumplimiento de requisitos legales, tráfico de influen- por la alta administración pública, las empresas cias, enriquecimiento ilícito, utilización indebida de electorales y una parte del mundo de los nego- información obtenida en el ejercicio de función pú- cios. Triángulo de hierro en cuyos vértices están blica, utilización indebida de influencias derivadas del los administradores de la cosa pública, políti- ejercicio de función pública y soborno transnacional. cos y empresarios que se coaligan para llevar a cabo negocios que les permitan a los últimos Como es apenas natural, la práctica de estas mo- obtener contratos, eliminar la competencia, re- dalidades conduce a pequeña o gran corrupción, ducir costos, tener tratamientos favorables en aunque es de advertir que, en este último caso, materia tributaria y recibir subsidios a través de casi siempre se da en el entorno de una colusión leyes diseñadas para tal efecto; a cambio de entre empresarios, dirigentes políticos y funciona- lo cual los primeros reciben sobornos y a los rios públicos. 11 segundos se les financian las campañas polí- Al respecto indica el profesor Gabriel Misas: ticas.” (Misas 2005: 90). SINDÉRESIS
  12. 12. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción Las modalidades antes mencionadas se concre- Si bien fue Misas quien hizo esta ingeniosa adap- tan en muy diversas operaciones de las entidades tación del concepto weberiano de “jaula de hierro” públicas, entre las cuales las más notorias son: con el fin de destacar los elementos de la gran co- ordenación del gasto, contratación pública, ejecu- rrupción, años antes el analista Edgar Revéiz, en su ción de políticas públicas, programas y proyectos, obra Democratizar para Sobrevivir, había llamado permisos, licencias, concesiones y asociaciones, la atención sobre la colusión entre empresarios y privatizaciones, escisiones, fusiones, supresión y li- Estado en lo que denominó “el capitalismo políti- quidación de entidades, actividad bancaria y manejo co”. Dijo a este respecto: de subsidios, manejo de bienes y gestión ambiental. “El significado de la competencia dentro del (Gómez Lee 2006: 319). capitalismo político colombiano, es así dife- Obviamente, los sectores de más alto riesgo son rente del que tiene en los Estados Unidos, el Japón o las sociedades africanas. Mientras aquellos que disponen de cuantiosos presupues- en los Estados Unidos compiten el individuo tos, como son: obras de infraestructura, gastos y la empresa, en el Japón, por su ética na- en seguridad militar, medicamentos, salud y ser- cional, el empresario y los trabajadores son vicios públicos. solidarios como un “equipo” con su empre- Cabe anotar, además, que el marco ideológico sa y compiten como empresa y Nación, y en predominante en las últimas décadas –con su para- las sociedades africanas se compite en el in- digma de la bondad del mercado– ha distorsionado terior de los grupos de edades, en Colombia, la visión atribuyéndoles una excesiva responsabili- grupos concretos, en buena parte vinculados dad a los funcionarios públicos, cuando en realidad con intereses regionales, compiten por privi- es causada, sobre todo en los grandes casos, por legios y crean “mesocontratos” con parcelas el ayuntamiento punible entre empresarios, funcio- de un Estado que se encuentra fraccionado. La narios y dirigentes políticos, como atrás se indicó. competencia no es pues económica sino políti- Complicidad que conforma lo que el investigador ci- ca…” (Subrayado nuestro) (Revéiz 1989, XII). tado, en una afortunada metáfora, ha denominado el 4. Las nuevas modaLidades de triángulo de hierro de la corrupción. De tal manera corrupción que las terapias que usualmente se recomiendan para combatir este flagelo (eliminación de trámites, me- Aunque parezca contradictorio, cuando hablamos de nuevas modalidades no afirmamos que estén au- 12 nor discrecionalidad, etc.), apenas tocan la pequeña y no los grandes negociados que afectan en mate- sentes en el curso de la historia de este fenómeno, ria grave la gestión pública y el interés ciudadano. con lo cual se confirma el dicho popular de que “no AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  13. 13. combatir un mal que se reproduce y no muere hay nada nuevo bajo el sol”. Queremos significar En realidad, la globalización es un fenómeno de que, en los últimos tiempos, estas formas se han expansión de los flujos de capital, mercancías y tec- ampliado y difundido de una manera mucho más nología, que ha generado tres efectos principales: 1) acelerada hasta adquirir un importante predominio el sustancial incremento del comercio de bienes y en el espectro de las prácticas dirigidas a esquilmar servicios entre los países en comparación con sus el Estado o a sacarle provecho a los fenómenos re- tendencias históricas; 2) la amplia presencia de lativos al mismo en los últimos tiempos. empresas transnacionales y 3) la expansión supra- nacional de los mercados financieros, gracias a las Esas nuevas formas o modalidades se pueden eng- tecnologías de la información y la comunicación. lobar en tres grandes grupos: i) las vinculadas con los procesos de privatización de bienes y servicios Estos efectos se han traducido, en términos con- del Estado; ii) la captura del mismo y iii) los “rent cretos, en las siguientes medidas, especialmente seekers” y otras numerosas formas. en los países en desarrollo: la liberación de mer- cados de bienes y servicios, la desrregulación de Como se verá enseguida, se trata de prácticas co- los mercados financieros y de inversión extranjera rruptas que van más allá de las maniobras ligadas y los procesos de desestatización, entre ellos pri- a las prácticas usuales, ya bastante identificadas, vatizaciones y concesiones. y que rebasan la búsqueda de una ventaja cre- matística para incursionar en otros elementos del No es el lugar para examinar en detalle estas ma- poder público. nifestaciones pero vale la pena dejar algunas anotaciones al respecto. Su surgimiento ha coincidido con los fenómenos de la globalización y los desarrollos tecnológicos. De La liberación de los mercados, es decir, la elimi- allí que resulte interesante examinar los nexos de la nación de barreras arancelarias y no arancelarias, corrupción en la globalización y la globalización de tiene el objeto de aumentar el flujo de bienes y ser- la corrupción. En este sentido, no es claro aún en los vicios gracias a la competencia de los productores, estudios al respecto si la globalización de la economía especialmente las firmas transnacionales, que son y, en general, de la sociedad, exacerba la corrupción las que tienen la mayor parte del mercado. Es evi- o, por el contrario, la minimiza, cómo lo hace y qué dente que, en este contexto, las oportunidades de nuevas modalidades le son propias. Tampoco se ha cometer actos corruptos son menores, sobre todo precisado la existencia de fuerzas contrarrestantes, en el caso de las aduanas y de los permisos y li- 13 surgidas del mismo modelo de relaciones y cómo se cencias. Sin embargo, subsisten focos potenciales pueden aprovechar en la lucha contra este flagelo. en el campo de las restricciones no arancelarias. SINDÉRESIS
  14. 14. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción En el caso de los mercados financieros las expecta- activos con pérdidas cuantiosas del Tesoro y altas tivas de reducir la corrupción no son precisamente ganancias para los particulares. muy halagüeñas si se tiene en cuenta que, parte Por último, a escala mundial se han presentado importante del éxito en los mismos, depende de nuevas actividades económicas que son fuente de la disponibilidad de información privilegiada, fre- corrupción; por un lado, aquellas que causan da- cuentemente en manos de funcionarios estatales, ños ambientales y ecológicos notorios, como en el en una nueva modalidad de corrupción: la captura caso de la exportación – importación de residuos de información privilegiada. peligrosos (desechos radioactivos, por ejemplo) y, En las privatizaciones y concesiones, como se por otro lado, las de carácter ilegal, como la trata de verá enseguida, se presentan actos de corrupción, personas, el tráfico de arte robado y, por supuesto, orientados a lograr privilegios en el proceso de ad- el mercado negro de armas y el narcotráfico. quisición a favor de las empresas oferentes o para Dada la enorme rentabilidad de estas activida- mantener las condiciones de monopolio de una des, quienes las ejercen no tienen ningún reato de determinada actividad privatizada o concesionada. conciencia en ofrecer sobornos para que las auto- La economista Susan Ackerman (2001: 243), con- ridades de un determinado país no las controlen o siderada una de las expertas mundiales en estos cohonesten su realización. temas, comenta: En el proceso de globalización se puede presentar “El movimiento global hacia la privatización y la un aumento en los riesgos de corrupción, pero ello desrregulación exige que se vuelva a pensar la depende fundamentalmente del comportamiento de relación entre el mercado y el Estado, incluido los participantes en las transacciones, en particular un reconocimiento de las nuevas oportunida- de las empresas transnacionales, las mayores inte- des de corrupción creadas por estos esfuerzos resadas e involucradas y que pueden comportarse para fortalecer el papel del mercado privado.” de esa manera, como lo han hecho en el pasado, para conservar o ampliar sus mercados, apoyadas En las compras del Estado, es posible reducir la por políticos y funcionarios locales, dentro de la ló- influencia de la corrupción. Pero recientemente se gica de los “triángulos de hierro”. han implementado prácticas corruptas a través de la negociación de la deuda y el manejo de la inver- En la medida en que las sociedades sean capaces sión financiera del Estado, por ejemplo, con base en de la autocrítica y tengan la voluntad para repensar 14 cambios en la estructura de la cartera, haciéndola sus acciones orientadas a romper el paradigma de más onerosa o mediante la redención anticipada de “respeto a la soberanía de las naciones”, que hasta AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  15. 15. combatir un mal que se reproduce y no muere la fecha ha sido uno de los mayores obstáculos basados en un estudio presentado por la Contraloría para la persecución y castigo eficaces de los General de la República8, lo siguiente: responsables, se podrá avanzar efectivamente en “Los contratos PPA (Power Purchase Agree- la lucha contra la corrupción ment) constituyen acuerdos en los que una de Finalmente, existen fuerzas que estimulan la las partes se compromete a proveer energía –usualmente el generador– a un precio pre- transparencia en los negocios internacionales, es- determinado, sin importar las fluctuaciones pecialmente ligadas al interés de los organismos que éste pueda experimentar en el mercado internacionales y la sociedad y al fortalecimiento de largo plazo. de la democracia. A pesar de que dentro del marco utilizado Presentada esta visión general, veamos con algún en el ámbito internacional para este tipo de detalle las tres nuevas (y más frecuentes) modali- contratos, le corresponde al proveedor asu- dades de corrupción. mir los riesgos asociados con la generación de electricidad (fluctuaciones en los precios 4.1 Las privatizaciones de combustibles, costos laborales y fallas En general, como consecuencia de la ola neoliberal de los equipos) a cambio de la garantía en la que recorrió el mundo, según la cual el Estado es el compra de su producción, en la mayoría de gran obstáculo para el desarrollo, se impuso la idea los celebrados en Colombia la entidad estatal de la privatización de numerosos bienes y servicios terminó asumiéndolos también. prestados por éste, es decir, su achicamiento. Se rea- La aceptación del gobierno de estas condiciones lizó entonces el traspaso total o parcial de empresas pudo obedecer a las desventajas en competi- cuya propiedad era del Estado, a personas o empre- tividad originadas en los problemas de orden sas pertenecientes al sector privado. Con frecuencia público y socioeconómico que caracterizaban y mediante artimañas legales, en muchos casos estas a Colombia en la fecha de las contrataciones. operaciones se hicieron o se hacen a precios menores A pesar de ello, todo parece indicar que los ne- a los reales o se adjudicaron o adjudican a compra- gociadores que actuaron a nombre del Estado dores que no realizan las ofertas más convenientes. incurrieron en equivocaciones, puesto que los Otras de las formas de privatización son los llama- estudios que sirvieron de base para la nego- dos contratos de joint venture y PPA, especialmente ciación de los contratos fueron insuficientes 15 en los campos de las telecomunicaciones y ener- y no tuvieron en cuenta las pérdidas en que gético. Sobre estos últimos contratos, cabe indicar, podrían incurrir las empresas contratantes. SINDÉRESIS
  16. 16. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción En el marco de estos contratos, cuando los pre- En cuanto a los “joint venture” existen versiones cios en bolsa de la energía superan los pactados, encontradas, especialmente en el caso más comen- el inversionista privado resulta beneficiado, ya tado en el país, referido a los contratos celebrados que puede asegurarle al comprador el suministro por TELECOM. Para algunos, se trató de una ope- de energía a un precio inferior al del mercado. ración financiera que le significó una cuantiosa pérdida a esta empresa nacional, mientras que para Sin embargo, cuando los precios en bolsa son otros fue un excelente negocio para el país. Aunque inferiores a los del contrato PPA, la confiabilidad no se trata de tomar partido frente a posiciones tan en el suministro resulta costosa para la empre- divergentes, lo que sí debe advertirse es que no es sa contratante. Las pérdidas o ganancias de la alentador que sobre un negocio de gran magnitud empresa a partir de un contrato PPA se deter- la verdad no aparezca en forma transparente. minan con base en la diferencia entre el precio pactado en el contrato y el costo que hubiese Aunque existen razones valederas para la priva- tenido que pagar por la energía en el mercado.” tización de algunas empresas estatales, en una economía de mercado caracterizada por la dota- Y concluye el estudio de la CGR: ción de factores no equitativa, como es el caso de “… Se considera necesario evaluar los térmi- Colombia, la venta de los activos gubernamenta- nos que acordaron los representantes de las les puede terminar en manos de agentes que tienen empresas estatales en los contratos, dado que una capacidad financiera suficiente para comprar, en principio se piensa que no tuvieron en cuen- mantener y reproducir a escalas más amplias esos ta los intereses nacionales. Por el contrario, activos. En el corto plazo, los pequeños accionistas además de haberse pactado tarifas excesiva- actúan como buscadores de rentas, pero en el largo mente altas, le trasladaron al Estado la gran plazo quedan por fuera del control y de las posi- mayoría de los riesgos de los proyectos. bles ganancias que generarían las privatizaciones. En resumen, lo que debe valorarse es si el En el caso del sector financiero, existe el riesgo de costo de los contratos se justifica, ya que crear una mayor concentración de la riqueza si se el fomento de la inversión privada no debe les cierra el crédito a los pequeños accionistas que llevarse al extremo de favorecer intereses deseen comprar parte de los activos en proceso de particulares a costa del erario.” enajenación, creando un efecto perverso sobre la de- A pesar del prudente lenguaje utilizado, un lector mocratización y la equidad en la asignación del crédito. 16 avisado encuentra que en este tipo de contratos, Así, entonces, en una política de privatización se bajo la apariencia de legalidad, se esconden prác- renuncia a la función redistributiva con el consi- ticas corruptas. guiente costo social, si no se busca con rapidez un AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  17. 17. combatir un mal que se reproduce y no muere nuevo sistema de transferencias compensatorias de atractivas tasas de interés. En esta conduc- que amortigüen los impactos de la concentración ta incurrieron algunas entidades territoriales de la riqueza. Este último mecanismo implica una que tenían excedentes de liquidez por regalías. política tributaria progresiva, donde los empresa- rios estén dispuestos a desprenderse de parte de Esta operación fue denominada “Cesión de sus rentas o a disminuir la elusión y la evasión.9 derechos de beneficio con pacto de read- quisición”, que implica, como su nombre lo 4.2 Manejos fiduciarios indica, que el Fideicomitente cede proporcio- Con ocasión del manejo de las regalías del petró- nalmente sus derechos sobre el Patrimonio leo, se ha denunciado una nueva modalidad de Autónomo a favor del inversionista, para que práctica, con visos de corrupción, que el propio éste se quede con ellos si llegada la fecha Contralor General de la República ha descrito de la siguiente manera:10 de readquisición no puede cumplir con ésta. Estas operaciones son de tipo especulativo “Debido al exceso de liquidez evidenciado en e involucran un alto riesgo de pérdida de los años anteriores y como resultado de una in- adecuada planeación y gestión, se realizaron dineros allí invertidos.” inversiones financieras especulativas colo- 5. otras formas cando dineros en patrimonios autónomos, a través de fiducias o títulos valores, poniendo Cabe advertir que la relación que se hace a continua- en riesgo la inversión social en los sectores ción sobre algunas formas de corrupción que han prioritarios establecidos para el uso de las re- aparecido en los últimos tiempos sólo tiene carácter galías… Se encontraron empresas privadas indicativo y no pretende ser un inventario exhaustivo. que constituyeron fideicomisos de adminis- tración y pago que, por su misma naturaleza, 5.1 Los gastos reservados son Patrimonios Autónomos, es decir, no for- man parte del patrimonio de la Fiduciaria ni del Se trata de gastos para la financiación de activida- Fideicomitente, para obtener fondos que les des de inteligencia, contrainteligencia, investigación permitieran desarrollar proyectos productivos. criminal, protección de testigos e informantes; son Para tal fin contactaron inversionistas, directa- de carácter secreto, pueden realizarse dentro o fue- ra del país, su programación, control y ejecución 17 mente o a través de intermediarios financieros, (para) que depositaran su dinero allí a cambio son especializados. SINDÉRESIS
  18. 18. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción Aunque estos gastos están sometidos a vigilancia Se dice, con razón, que un operador, con el progra- y control fiscal, por su propia naturaleza son pro- ma apropiado y la potencia de hardware necesaria, clives a manejo non santo. puede cometer fraudes y falsificaciones informáti- cas, alterar datos y programas de computación, 5.2 La captura de Los subsidios estataLes realizar sabotajes informáticos, acceder a siste- Tal como se ha denunciado recientemente, la concesión mas de información sin la debida autorización, así de subsidios pasa, en muchos casos, por tratamientos como apropiarse indebidamente de valores intan- discriminatorios y eventualmente corruptos. gibles ajenos. 5.3 La puerta giratoria 5.5 La captura deL estado Se trata del caso de los altos funcionarios del Es- Se define como la intervención de agentes privados, tado que, luego de su paso por el servicio público, legales o ilegales, mediante sobornos o presiones donde obtuvieron información y nexos importan- de fuerza, para la formulación de leyes, regulacio- tes en determinados campos, asesoran o trabajan nes y políticas públicas, con el propósito de obtener para grandes consorcios y ponen a su servicio esas beneficios económicos o de otra índole para su in- ventajas obtenidas. terés egoísta. Tal un ministro que va a ocupar puesto en la direc- Es una forma espuria de uso del poder que hace tiva de una empresa del ramo que manejó y pone parte del amplio campo de la corrupción, pero con sus conocimiento e influencias al servicio de este una neta diferencia con otras formas, lo que le beneficio particular. Es una fórmula muy socorrida concede una “personalidad propia”: mientras que de la nueva corrupción. en la tradicional se promueve la aplicación de una 5.4 corrupción inforMática regulación ya existente, en la captura del Estado es la formación de la norma la que es sometida a Cada vez son más frecuentes diversas artima- presiones de todo orden con el fin de favorecer de- ñas para desviar la acción del Estado hacia el terminados intereses egoístas. favorecimiento de intereses egoístas a través de manipulaciones informáticas, mediante el uso o Otra diferencia: en el caso de la corrupción tra- adulteración de datos e información en áreas sen- dicional se trata, con frecuencia, de actuaciones 18 individuales, mientras que en la captura del Estado sibles de la administración. Este es un campo que generalmente raya con una actividad delictiva. es la acción cómplice de grupos determinados de AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  19. 19. combatir un mal que se reproduce y no muere interés, llámense gremios o asociaciones de diver- se sustenta –en América Latina– en la captura sa índole, legales o ilegales. del Estado por parte de intereses privados, con el argumento de que en el caso colombiano En nuestro país, además de grupos legales que se lleva a cabo bajo un régimen político sus- buscan la captura del Estado (industriales, comer- tentado en el particularismo y el clientelismo. ciantes, financistas, exportadores, etc., coaligados con funcionarios y con determinados políticos) Para el Banco Mundial (2002: 22) el factor decisivo existen organizaciones de narcotraficantes, para- que explicaría la especial gravedad del fenómeno militares y guerrillas que se apoderan del Estado, de la corrupción en Colombia es la fuerte inciden- en forma abierta o soterrada, con el fin de influir cia que los encuestados le atribuyen a la captura en las normas que regulan la marcha del Estado del Estado. Esta afirmación se complementa con la en sus diversos campos de actuación (ejecutivo, aseveración del mismo estudio en cuanto a que “el legislativo o judicial).11 fenómeno…fue ubicado entre el segundo y el cuar- to problema más grave que enfrenta el país dentro Es una forma sofisticada (o burda, cuando se ejerce de una lista total de 15 problemas.” (2002:57). la violencia directa sobre los actores estatales) de imponer los intereses egoístas por encima de los El nunca bien lamentado economista Jesús legítimos intereses colectivos. Antonio Bejarano (VV. 1997) anotaba sobre este nuevo fenómeno lo siguiente. Se realiza por diferentes vías, algunas de las más usuales son, por ejemplo, el apoderamiento de sec- “Sin embargo, más que la extensión de un tores del Estado por representantes conspicuos de fenómeno cuyos mecanismos de control se determinados intereses (clientelismo y nepotismo dirigían años antes hacia los límites infe- de alto nivel), la incursión en los partidos políticos, riores de la jerarquía del Estado (y sólo en como en el caso bien conocido de la parapolítica, el casos excepcionales, las tocaba directa- “lobbysmo” en los cuerpos colegiados, la influencia mente, agregamos nosotros), lo que llama la atención es el crecimiento de la tasa de sobre entidades de control y reguladoras, entre otros. ilegalidades que se desarrolla en los aleda- Al respecto dice Misas ((2005: 93): ños del sistema político, y que compromete, “El patrón de desarrollo salido del Consen- ya no el uso ilegal de las atribuciones públi- so de Washington, al igual que el viejo patrón cas o la franca transgresión de las normas 19 basado en la ISI (Industrialización por Susti- administrativas para beneficio de clientes y tución de Importaciones. Aclaración nuestra), funcionarios, sino la organización misma del SINDÉRESIS
  20. 20. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción Estado, más precisamente el uso de la orga- de funcionarios proclives al favorecimiento de de- nización del Estado en beneficio privado de terminados intereses gremiales o corporativos, etc. políticos y particulares.” Algunas de las formas usuales de esta práctica se Y concluía: dan, por ejemplo, en el disfrute de determinados incentivos, exenciones tributarias, créditos subsi- “De hecho pareciera que en numerosos paí- diados, entre otros.13 ses la corrupción ha acabado alojándose en la planta alta gubernamental, ligada al denso Al terminar esta sección, consideramos útil citar un tejido de intereses entre grandes protectores, comentario del economista Francisco E. Thoumi: grandes financiaciones y grandes negocios “Las definiciones de corrupción implican en ligados al presupuesto estatal.” muchos casos la violación de algunas leyes, como cuando los empleados públicos reciben 5.6 Los “rent seekers” sobornos o cobran “comisiones” por ejecutar Sea lo primero precisar que entendemos por “busca- alguna acción. Sin embargo, en otros casos dores de renta” a los grupos de personas que logran puede haber corrupción sin que se violen le- “capturar rentas” derivadas de la acción del gobierno yes. Por ejemplo, la repartición del botín estatal o de otras instituciones públicas o aún privadas. Por lo puede ser legal, pero en beneficio de algunas general, se trata de rentas obtenidas a través de decisio- personas y en detrimento del bienestar social nes públicas y no a través de elecciones del mercado. como cuando un empleado público asigna un En la propia medida en que los “buscadores de renta” contrato a un amigo, copartidario o pariente, sin obtienen estas rentas para su propio beneficio puede cobrar “comisión” ni recibir un soborno y cum- decirse que actúan “en contra del bienestar colectivo”.12 pliendo con los requisitos formales estipulados por la ley. Lo mismo ocurre cuando se da una Es un caso específico dentro del amplio marco de licencia de importación, se fija un precio, etc. la captura del Estado, pero el hecho de focalizarse En el primer caso la corrupción viola una ley y en las rentas le da una especificidad que es impor- una norma ética, en el segundo solamente una tante resaltar. norma ética. Bardhan (…) considera además El calificativo de práctica corrupta al “rentasiquismo”, que es posible para algunos individuos parti- si se permite este neologismo, se justifica porque ge- 20 cipar de acciones corruptas sin violar normas neralmente está soportado en el tráfico de influencias, éticas. Por ejemplo, cuando se soborna a un el uso de información privilegiada, el nombramiento oficial público, para que torture a alguien. En AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  21. 21. combatir un mal que se reproduce y no muere este caso quien soborna está defendiendo (sic) En una perspectiva sociológica, el Estado Social de una norma ética. Sin embargo, el torturador la Derecho que se ha construido en las últimas déca- está violando. Por eso, la corrupción siempre das y que fortalece nuevas instituciones y derechos, está relacionada con la ética.” (Revista Econo- se anula con el fenómeno cultural del desenfrenado mía del Rosario, 1999). arribismo. La búsqueda del dinero fácil como valor Aunque este texto no es claro, muestra, sin embar- superior y el incontenible deseo de ascenso social, go, que el tema es más complejo de lo que se cree. tiene hoy menos límites y menos controles que en las antiguas estructuras centralistas y formales. 6. ¿Qué hacer? 14 En una visión orgánica y de estructuras, el gobierno El punto de partida es la situación del país y del nacional y los gobiernos regionales, con sus orga- Estado en las últimas dos décadas que comprende nismos de control interno y de control disciplinario, cinco periodos de gobierno. así como los externos de control, estamos perdien- En Colombia, desde 1990 se introducen grandes y do la lucha contra la corrupción. Lo más grave sería necesarias reformas al Estado. A partir de la Constitu- que no tuviéramos capacidad de autocrítica para ción Política del 91, durante tres gobiernos se revisó encontrar estrategias definitivas e integrales para y actualizó su estructura. Ahora, con la seguridad de- ganar esta difícil batalla. mocrática, en siete años hay un factor de confianza; Frente a las nuevas y peligrosas amenazas de es- pero ni las nuevas reglas de un Estado más moderno tas formas de corrupción contra la legitimidad de e incluyente, ni el ambiente que propicia la seguridad, las instituciones, el desarrollo socio-económico del han contribuido a disminuir la corrupción. país, la equidad y la paz social, es urgente que la Por el contrario, las cifras del costo de la corrup- sociedad en su conjunto reaccione y se convengan ción en la contratación, por ejemplo, superan para medidas efectivas para su erradicación. el presupuesto nacional la suma de 10 billones de De manera breve, concreta y pragmática, frente al pesos al año y para el presupuesto de las entidades enorme cúmulo de propuestas, recetas, fórmulas territoriales los 4 billones. y catálogos que aparecen en toda clase de publica- Colombia acaba de caer, como atrás se dijo, cinco ciones y se tratan en los foros y discusiones sobre puestos en los estudios de Transparencia Interna- el particular, una estrategia efectiva y sencilla de lucha contra esta nueva corrupción (y contra la cional al pasar del puesto 70 al 75 en el mundo, 21 entre 180 países, con una calificación que tampoco tradicional, también) se debe orientar por tres ejes es buena, 3.7 sobre 10. fundamentales: conocer, prevenir y sancionar. SINDÉRESIS
  22. 22. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción 6.1 conocer y denunciar el campo de la cooperación internacional, más allá de las Convenciones o Tratados sobre la materia. Es imprescindible hacer un ejercicio continuado y sistemático, con el apoyo de los órganos de con- Estudios e investigaciones que no se deben limitar trol, el sector académico y las organizaciones de a labores descriptivas o a la construcción de índi- la sociedad civil, para conocer a profundidad este ces de percepción sino a determinar las causas fenómeno, en sus diversas manifestaciones. Cabe profundas, sociales, económicas, políticas y cultu- aquí indicar, aunque parezca un lugar común, que rales de este fenómeno. la condición sine qua non para luchar contra el ene- Este tipo de índices, más que orientar, confunden. migo es conocerlo con el mayor detalle. Ugarteche y Therbon (2005: 33) así como la CGR, En este sentido, los órganos de control fiscal, la han hecho serias críticas a los índices de percep- Fiscalía y la Procuraduría, con el apoyo de las Su- ción. Los primeros dicen al respecto: perintendencias, deberían conformar un equipo “(P)ara empezar, revisemos como se ha tra- profesional que se dedique, en forma exclusiva bajado la corrupción desde una perspectiva y permanente, a investigar a fondo sus diferen- miope. Transparencia Internacional ha pasa- tes manifestaciones en el país, mediante trabajos do once años combatiendo la corrupción (…) de largo aliento tanto en su cobertura como en su Tienden más a describir el fenómeno de una profundidad. manera unidimensional, porque finalmente se Es de suma urgencia estudiar con mayor detalle traduce en un índice de percepción de la co- cuáles son, en realidad, los hechos propios del rrupción en una larga lista de países, y…el proceso de globalización, pues es bueno pasar de resultado de estas investigaciones nos lleva a la retórica en esta materia. No es conveniente se- establecer un ranking de países mas o menos guir con afirmaciones genéricas, como aquella de corruptos, en el que el menos corrupto es Fin- atribuirla al predominio de grandes intereses de las landia. Significa entonces que en Finlandia la transnacionales, sin que se determinen los propios corrupción es mínima. (…) por lo tanto habría de la globalización, como los relacionados con las que trasladar o habría que intentar estudiar nuevas modalidades de comercio, la búsqueda de cuáles son las características de la sociedad depósitos para residuos radioactivos, el tráfico de finlandesa que la hacen la menos corrupta del estupefacientes y el lavado de activos. Temas sobre mundo, según estos estudios. La conclusión es 22 los cuales poco se ha profundizado desde el punto sencilla… importemos los modelos de las so- de vista del control fiscal y poco se ha avanzado en ciedades en los cuales la corrupción es mínima. AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  23. 23. combatir un mal que se reproduce y no muere Esto es un absurdo. (…) son bien intenciona- interno, asesorar a los sujetos de control, desa- dos los trabajos de Transparencia Internacional, rrollar las capacidades de fiscalización, identificar pero en un contexto poco informado sobre la prácticas indeseables, coordinar con otros entes corrupción, uno tiene la tentación de trasladar de control y adecuar las normas. los modelos de sociedades a contextos que Pero es necesario resaltar varios temas que deben son absolutamente diferentes.” profundizarse para lograr un mayor acervo de cono- En el campo de la denuncia, además del valor civil cimientos respecto a este problema social y al papel de quienes conozcan hechos de esta naturaleza, la que pueden desempeñar los organismos de control labor de los medios de comunicación tiene un pa- de la gestión pública para minimizar su virulencia. pel muy importante. Las auditorías, principal método de control fiscal Sin embargo, se debe evitar que el acto de co- que tradicionalmente han utilizado, tienen serias li- rrupción que se divulga se convierta en mero mitaciones frente a los hechos de la actualidad (en espectáculo y se dé a entender que es la acción particular, aquellos de gran magnitud) ligados más “malévola” de un individuo y no el resultado, en la a estrategias de manipulación de las políticas, las mayoría de los casos, de redes, como las denomi- normas y las acciones públicas desde su génesis na Eigen (2003). Al respecto, el antropólogo Jaris (captura del Estado) y a habilidosas maniobras Mújica (Ugarteche, 2005:133) comenta: dentro de la ley. “(La corrupción) lejos de ser un epifenóme- Por más que se perfeccionen la evaluación contable no… constituye un entramado de técnicas y financiera y el examen de la gestión y los resultados y estrategias que permite movilizar las rela- de las entidades, falta la necesaria visión holística ciones de poder y generar prácticas políticas para comprender las prácticas de captura del Estado, entre los actores en el núcleo mismo de las la presencia de rent seekers, las intenciones ocultas instituciones y en la vida cotidiana.” en las políticas públicas para favorecer a determina- dos sectores, grupos o personas, así como para la 6.2 controLar evaluación y seguimiento de los grandes procesos Las buenas prácticas de control fiscal son ele- de transformación estatal como las privatizaciones, mentos imprescindibles en una estrategia contra en los cuales se pueden esconder y en efecto se la corrupción. Además, nadie puede negar la im- esconden, en algunas ocasiones grandes casos de 23 portancia de promover la transparencia, facilitar el corrupción, es decir, de manipulación del poder públi- control social, fortalecer los sistemas de control co en beneficio de grupos determinados de intereses. SINDÉRESIS
  24. 24. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción En este sentido, tienen un enorme valor los estudios del control fiscal, si se quiere garantizar una mayor de orden sectorial y de orden macro con enfoque de eficacia en la lucha contra este flagelo social. control fiscal, pues suministran no sólo una informa- No obstante las limitaciones intrínsecas del control ción y orientación valiosas a los procesos auditores micro (auditorías), cabe señalar dos posibilidades mismos sino que permiten detectar, en forma direc- que brindan y que no han sido aprovechadas de ta, potenciales hechos corruptos, como las pérdidas manera adecuada. Una de ellas, se refiere a las del patrimonio público, los exagerados costos en la auditorías transversales a un grupo de sujetos de liquidación de entidades estatales, el desvío de recur- control o a una actividad dentro de un grupo de sos, los derivados de la impunidad en la justicia, los sujetos de control, mediante las cuales se trata de graves problemas en las concesiones, el mal uso de determinar la situación en un campo específico de las regalías y de los dineros del Sistema General de la gestión pública, v. gr., el manejo de los ingresos Participaciones, las inequidades en el gasto público propios, los gastos en personal, las tendencias en social, las inconsistencias en la política de vivienda la contratación (altamente facilitada por el SICE), social, las ventas de activos del Estado, la distribución entre otras. y uso de las regalías, para citar sólo unos ejemplos. La oportunidad de comparar situaciones específicas Este campo de los estudios sectoriales y de la eva- en diversas entidades, aumenta, sin duda, la capaci- luación de las políticas públicas, con la óptica de dad de identificar situaciones anómalas y exitosas, en verificar el adecuado uso de los recursos públicos, beneficio de la adecuada calificación de la gestión. es una de las grandes tendencias, necesaria e in- La segunda posibilidad se refiere al control del novadora, del control fiscal en Colombia, frente al control, vale decir, a las auditorías que evalúan la eventual agotamiento o reducción de la eficacia del función de control que ejercen algunas entidades control fiscal micro, sobre todo en la medida en específicas del Estado (superintendencias, comisio- que se perfeccionen los sistemas de control inter- nes de regulación y algunos ministerios, en el caso no. Además, porque los grandes actos corruptos del nivel nacional, o sus equivalentes en el nivel te- se sustentan en inteligentes y maliciosas políticas rritorial, como inspecciones, oficinas de control, públicas y no en fallas de trámite y de cumplimien- etc.). Es claro que, en estas entidades, la labor de to de procedimientos administrativos. auditoría debe evaluar, de manera muy rigurosa, su 24 De tal manera que el fortalecimiento de esta área es labor misional, con lo cual se logra ejercer un cierto una necesidad imperiosa de cara a la modernización control sobre las entidades públicas sometidas a su AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  25. 25. combatir un mal que se reproduce y no muere vigilancia15. Ello es así en la propia medida en que, coadministración indebida, una traba administra- por ejemplo, las superintendencias tiene por objeto tiva y una fuente de corrupción. ejercer labores de vigilancia, inspección y control en Ciertamente lo era porque las comisiones de au- determinadas actividades respecto al cumplimiento ditoría “visaban” la contratación y los pagos antes de las normas relacionadas con el suministro de un de su realización, es decir, verificaban estos dos producto o servicio y los derechos de los ciudada- importantes actos administrativos, con los efec- nos. Este es un campo de una inmensa riqueza dada tos ya señalados, en muchos casos (no en todos, la amplia cobertura de estas entidades. como es natural). Desde su incorporación en la Constitución de 1991, Pero la Constituyente no desechó totalmente este la noción de “control interno” ha sufrido una discuti- control previo sino que lo trasladó al interior de las ble interpretación, que ha reducido su potencial como propias organizaciones, con la denominación de instrumento para propiciar el buen uso de los recursos control interno fiscal. Es decir, previó que habría de- públicos y, por ende, en la lucha contra la corrupción. pendencias y funcionarios al interior de las mismas que vigilarían los actos de contratación y de pagos La confusión surge de que se han asimilado a una –acciones claves del manejo fiscal– para verificar sola concepción, dos nociones diferentes que tiene su legalidad, pertinencia y oportunidad. la Constitución sobre el control interno. En efecto, Cosa distinta es que la Constituyente hubiese manda- el numeral seis del artículo 268 de la Constitución do, para el perfeccionamiento de la gestión pública, habla de “control fiscal interno” mientras que el ar- que mediante ley se estableciesen en las entidades tículo 269 se refiere a métodos y procedimientos públicas “métodos y procedimientos de control in- de “control interno”. 16 terno”, en un artículo diferente al antes citado. Pareciera que los dos textos se refieren a lo mismo, Si bien existen algunas similitudes en las dos no- pero no es cierto, de atenernos a la historia de este ciones, desde el punto de vista del control fiscal, mandato constitucional. hay una neta diferencia. En el primer caso, se trata Como se recordará, desde el punto de vista del de acciones orientadas a revisar los actos especí- control fiscal la Constituyente del 91 introdujo una ficos de la administración mientras en el segundo profunda reforma al eliminar el control previo que de verificar si la organización y los procedimientos existía antes y lo reemplazó por un control poste- contribuyen a la buena administración en general. rior y selectivo. Ello fue así porque dicho control 25 Este segundo control, desde el ángulo del con- se había convertido, en muchos casos, en una trol fiscal, determina los niveles de riesgo para el SINDÉRESIS
  26. 26. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción cumplimiento de las labores en una entidad deter- la premisa del autocontrol y que tales organismos minada, pero no sustituye, ni de lejos, el control internos del nivel nacional, departamental, munici- previo antes señalado. pal y distrital no estén cumpliendo sus finalidades, sin capacidades preventivas ni represivas efectivas. Claro que esta noción de los sistemas de control interno es útil, pero en el camino se ha perdido el Las Oficinas de Control Interno y Disciplinario valioso instrumento del “control fiscal interno” o ascienden a 3.735 en todo el país, pero poco con- control previo, que había considerado la Constitu- tribuyen con medidas efectivas. De otra parte, las yente. Entre otras cosas, porque el examen previo personerías son 1.102 y su balance es similar. Esta de la gestión pública es de una enorme importan- es la red de control más importante, ineficaz e in- cia, si se ejerce en forma correcta. Muestra de ello eficiente que existe en el país. ha sido la función de advertencia que el legislador La ausencia de efectivos mecanismos internos de le concedió a la Contraloría General de la Repúbli- control disciplinario hace que, por ejemplo, la Pro- ca y cuyo ejercicio ha evitado equivocaciones de la curaduría General de la Nación de tiempo atrás esté administración que le hubiesen significado grandes congestionada en procesos disciplinarios. Al 1º de pérdidas al erario. En esta materia la Contraloría ha septiembre del año 2009 se registran 37.533 proce- evitado ser el notario de desastres. sos y 48.766 personas implicadas. Es preocupante En pocas palabras, el control fiscal interno, como que el promedio de procesos por funcionario sea tan aquí se ha explicado, pertenece al ámbito del control alto, lo cual puede llevar a inactividad. Así, muchos fiscal y por ello el órgano de control debe “concep- asuntos de alto impacto social, como conductas tuar sobre su calidad y eficiencia”, como lo manda corruptas sofisticadas, no pueden ser debidamen- la Constitución, mientras que el control interno, te atendidos. como se entiende en la técnica administrativa, es Una medida indispensable es revisar los escasos sobre todo una función gerencial, con un alcance resultados y la indolencia que raya en complicidad limitado desde el punto de vista del control fiscal. con la corrupción en esas dependencias de con- Dentro de este contexto, en términos concretos trol interno, tarea que es responsabilidad de los cabe destacar el fracaso de las dependencias de respectivos mandatarios: desde el Presidente de la control interno y algunas personerías. Cabe decir República hasta los gobernadores, los alcaldes y que son los grandes ausentes en el ejercicio del los demás jefes de entidades públicas. control que diseñó el Constituyente de 1991. Ante esta delicada situación los organismos superio- 26 El balance de tales organismos en esta materia es res de control fiscal y disciplinario están llamados a negativo. Es preocupante que el nuevo modelo de fijar políticas, a adelantar acciones articuladas, a es- control de la Constitución se haya edificado bajo tablecer indicadores, a desarrollar planes de acción AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  27. 27. combatir un mal que se reproduce y no muere e incluso a sancionar, para que las entidades perfec- fiscal en primera instancia apenas llegaron a $290 mil cionen estas dependencias de control interno. millones; y en segunda instancia la responsabilidad fiscal ya en firme sólo alcanza a $35 mil millones. En el mediano plazo hay que pensar en reformar, Esta situación se debe en parte a la deficiente regu- de manera estructural, estas oficinas, mediante los lación legal que fomenta la dilación procesal, pero cambios legales que sean necesarios. también a la falta de compromiso y complicidad. Buena parte de la lucha de los entes de fiscaliza- Como medida urgente, y hasta tanto se produz- ción en Colombia será nugatoria si sigue existiendo ca una reforma legal de fondo, las contralorías un proceso de responsabilidad fiscal complejo. Pre- no pueden abandonar esa tarea misional, deben cisamente por ello, el anterior Contralor Hernández adelantar estrategias de descongestión en respon- Gamarra presentó un proyecto de ley para modificar- sabilidad fiscal. lo, buscando la mayor agilidad posible, sin desmedro del debido proceso. El Congreso de la República, con Tal como lo manda la Constitución, las contralorías otros intereses, no lo aprobó, a pesar de que llegó tienen la función de “revisar y fenecer las cuentas a la última sesión plenaria, pero no recibió el trámi- que deben llevar los responsables del erario...”. te y aprobación respectivos, con lo cual se ahogó. La revisión de las cuentas tiene un resultado muy Además, se discute en círculos especializados la importante: el establecimiento de los hallazgos, es decir, de las deficiencias en la gestión pública y que, posibilidad de que estos procesos sean llevados a según su naturaleza, pueden tener incidencia fiscal, cabo por una jurisdicción especial, descargando a disciplinaria o penal. Además, constituyen la “ma- las contralorías de esta función –más propia de la teria prima” para determinar la razonabilidad de los justicia17– para que se pueda dedicar a ejercer sus la- estados contables y la favorabilidad de la gestión, bores de control micro y macro de la gestión pública. mediante los cuales se estructuran la opinión y el con- La eficacia del control fiscal, sobre todo en lo refe- cepto de auditoría, que determinan el fenecimiento o rente a los procesos de responsabilidad fiscal, es no de la cuenta presentada por el sujeto de control. muy baja. El nivel de recuperación de recursos en Lo paradójico (y hasta absurdo de la situación) ra- las contralorías de todo el país no alcanza al 1% dica en que el fenecimiento o no de la cuenta de un del monto de los hallazgos fiscales. Es alarmante sujeto de control no tiene consecuencias prácticas el número de prescripciones y caducidades que en para éste. No existe en la normatividad del control 2008 ascendió a $87.000 millones en todo el país. fiscal –después de 1991– disposición alguna que Adicionalmente, el monto total de los procesos de establezca una sanción para los ejecutivos o res- 27 responsabilidad fiscal en trámite asciende a $4.2 bi- ponsables de un sujeto de control al cual no se le llones, mientras que los fallos con responsabilidad haya fenecido su cuenta. SINDÉRESIS
  28. 28. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción Podría alegarse que existe una “sanción moral” Ejecutivo y, finalmente, que sea cada vez más sólida pero esto no es suficiente. En este campo también la carrera administrativa, con ambiciosos progra- el proyecto del Contralor Hernández Gamarra pre- mas de capacitación, una justa remuneración y una veía unas sanciones, le “ponía dientes” a este acto, adecuada evaluación del desempeño. En una pala- pero, como ya se dijo, el proyecto no fue aprobado. bra, se requiere que cada día se reconozca más el carácter técnico del órgano de control. Afortunadamente existe, por lo menos, el instru- mento de los planes de mejoramiento, pero el poder Una de las tareas esenciales de la AGR es vigilar disuasivo del control fiscal en cuanto a la desidia la gestión misional de las contralorías, en desa- y a la corrupción en la gestión pública no tiene la rrollo de lo cual el pasado mes de julio se elaboró potencia necesaria. un Balance Regional. Este ejercicio evidenció las realidades y verdades del control fiscal en el nivel Cosa diferente sucedió durante muchos años, desde territorial y demostró que era urgente la convocato- la fundación de la Contraloría General de la Repúbli- ria de siete mesas regionales de trabajo con todas ca, cuando a un funcionario que no se le fenecía la las contralorías territoriales. cuenta, se le inhabilitaba para el servicio público por- que no podía presentar el “paz y salvo” respectivo. A partir de ese ejercicio se está reformulando el modelo de gestión misional del control fiscal te- Si bien la rendición de cuentas, la accountability, es rritorial, a partir del año 2010, con tres propósitos un componente esencial de la gestión pública en una esenciales: modernizar la gerencia pública, im- sociedad democrática, no puede confundirse con el plementar desarrollos tecnológicos y fomentar la acto mecánico de presentar un informe periódico ante participación de la ciudadanía; todo lo anterior en el órgano de control, máxime en las actuales condi- la búsqueda de resultados. ciones de los sistemas de información electrónicos que permitirían disponer de la información del sujeto Este es el desafío más importante para el control de control en tiempo real. El actual procedimiento de fiscal en el ámbito de las contralorías territoriales: rendición de cuenta es obsoleto y debe reformarse. contribuir a combatir la corrupción. Con seguridad Lo que existe, más que un instrumento de control ágil se requieren otras medidas de fondo, por lo cual y eficiente, es un costo administrativo innecesario. se está conformando una Misión de Expertos que propondrá acciones adicionales, entre otras, la re- Es conveniente garantizar el más alto grado de auto- forma del control fiscal territorial para fortalecerlo. nomía de las Entidades de Fiscalización, como uno de los requisitos para que su labor sea lo más eficaz En cuanto a la Contraloría General de la Repúbli- 28 posible, con el mínimo de interferencias. Autonomía ca, 2010 es muy importante, como quiera que es según la cual su financiación esté garantizada y no el año de consolidación de la gestión del actual esté sometida a la eventual o real manipulación del Contralor. En la Auditoría General de la República AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
  29. 29. combatir un mal que se reproduce y no muere tenemos muchas expectativas de que se de la de- la sociedad en general, y las contralorías en parti- bida articulación en aquellos asuntos comunes del cular, para lograr este propósito? nivel nacional y regional de impacto fiscal, para lo- Pensamos que deben ser aquellas que debiliten cada grar resultados más eficaces. uno de sus tres componentes. Por el lado de los polí- El trabajo de las gerencias departamentales de ticos, hacer cada vez más transparente la democracia, la Contraloría General de la República no se está fortalecer los partidos políticos, ampliar el espectro de articulando adecuadamente con las contralorías los medios de información y la capacidad crítica de los territoriales. Es preocupante el balance del ejerci- mismos, derrotar el clientelismo, fortalecer el control cio del control fiscal concurrente y armónico en el social, y, en una palabra, evitar los poderes despóticos. tema de la salud y otros componentes del Sistema En este campo, además de los factores que esti- General de Participaciones y en materia de regalías. mulan la gran corrupción en los diferentes países, Temas muy sensibles desde el punto de vista de la en Colombia tenemos unos elementos particulares corrupción. En los procesos de coordinación es jus- que caracterizan nuevos estereotipos, así: la para- to destacar experiencias exitosas como el informe política, la farc-política, la narco-política. nacional de auditoría que se presentó al país en di- ciembre relacionado con el recurso hídrico del país. A partir de otro elemento particular, la vinculación perversa y funesta entre el ejercicio político y el de Si se tiene en cuenta el carácter sistémico de la corrupción en países como el nuestro, no pode- particulares, se puede hablar de una nueva forma de mos seguir separando, en forma tajante, la que se corrupción: la favor-política, es decir, el conjunto de presenta en el ámbito administrativo del Estado, de actividades, “favores”, mediante las cuales se esta- aquella que florece en la organización judicial, ade- blecen compromisos entre el ejercicio de la política y más de la relativa a los órganos de representación la apropiación de recursos del Estado. Frente al favor política y en el sector privado. Ello implica la más de la financiación de una campaña, la contrapresta- estrecha coordinación y cooperación de todos los ción que espera el particular corrupto es: conseguir órganos de control en la detección y represión de contratos; dar vía al clientelismo, ejercer tráfico de los triángulos de hierro de la corrupción, según la influencias, intrigar y diseñar estrategias para la ex- metáfora utilizada por Misas. pedición de normas, políticas y procedimientos. Pero surgen preguntas sobre este particular, que no La financiación privada de las campañas políticas tienen aún una clara respuesta, como las siguientes: es un tema de actualidad si tenemos en cuenta que 29 ¿cómo desbaratar, si se permite la expresión, estos nos encontramos ad portas de un amplio proce- triángulos? ¿Qué otras acciones debe emprender so electoral con todos los riesgos que ello implica SINDÉRESIS
  30. 30. Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción Por tales circunstancias, es fundamental definir la etapa previa y posterior a las elecciones, se ejecu- como política de Estado, la completa y total finan- tan a nivel territorial sumas que ascienden a los 40 ciación estatal de las campañas políticas, única billones de pesos y cerca de 80 billones en la Nación. forma de que los políticos y candidatos a serlo no De esta manera se instaura un mecanismo para vean limitada su independencia en la labor legisla- hacer el seguimiento mensual a la contratación, tiva, o comprometidos a adelantar gestiones ante para suministrar resultados oportunos y efectivos el gobierno en un auténtico tráfico de influencias. en relación con las denuncias de corrupción e irre- El costo total de las campañas en el año 2006, de gularidades en los recursos ejecutados a través de acuerdo con los topes establecidos y calculados la contratación pública en época de elecciones. La para los elegidos, se acerca al billón de pesos. Si ciudadanía podrá conocer y vincularse a esta estra- este monto lo financia el Estado, con ello se dis- tegia a través de la página web de la AGR. minuye en un porcentaje importante la corrupción Por el lado de la empresa privada, se trata de estimu- en esta modalidad de la favor-política. lar la competencia en los procesos de contratación La financiación estatal de las campañas políticas de bienes y servicios para el Estado, y en cuanto es un gran acuerdo desde el punto de vista fiscal y a los funcionarios, con una dura persecución a su ético. Obviamente, esta financiación debe ir acompa- enriquecimiento sin causa. ñada de un mayor rigor en las normas sobre pérdida Habría mucho que decir sobre cada uno de es- de investidura, estricto régimen de inhabilidades y tos campos de actuación, pero parece interesante cárcel para los particulares que entreguen dineros mencionar un instrumento relacionado con la san- a las campañas y para los políticos que los reciban. ción moral (y disciplinaria y penal consiguientes) Mientras se hacen las reformas legislativas necesa- por cuenta de la ciudadanía y, en particular, por los rias para llegar a esta solución, la Auditoría General medios de comunicación para los funcionarios co- y el Consejo Nacional de Contralores han conveni- rruptos, que apenas está en pañales o que no ha sido do realizar seguimiento a la contratación en época utilizado con toda la firmeza y rigor que se merece. electoral. Se sumarán a esta iniciativa la Procura- Es el cuidadoso escrutinio de los patrimonios de los duría General de la Nación y la Contraloría General servidores públicos. Si se es objetivo y franco se de la República. debe aceptar que ningún funcionario público está en Se pondrá en marcha el Centro de Control a la capacidad de acumular un patrimonio de miles de Contratación en Época Electoral, para el periodo millones de pesos, como fruto de una vida de ser- 30 comprendido entre los meses de noviembre de 2009 vicio al Estado, dados los niveles de remuneración hasta el mes de diciembre de 2010. Esta es una ini- en el sector público. Podrá disponer de un acepta- ciativa muy importante si se tiene en cuenta que, en ble patrimonio, pero no de las riquezas que algunas AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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