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  1. 1. NOTA TÉCNICA Junio 2010 LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO HACIA EL DESARROLLO Instituto Peruano de Acción Empresarial Centro de Estudios Estratégicos de IPAEAv. La Marina Cuadra 16 s/n - Lima 21. Telf: (511) 566 2290. Fax: (511) 566 3246 Email: cee@ipae.pe
  2. 2. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO HACIA EL DESARROLLO Resumen De acuerdo al INEI, aproximadamente el 83% de la población opina que la corrupción ha empeorado o se ha mantenido igual entre los años 2008 y 2009. Sólo 7% piensa que ha disminuido. Por otro lado, la última medición realizada por Transparencia Internacional en el continente americano en el año 2009, sitúa al Perú por debajo de otros 13 países con menor corrupción de un total de 31, mejorando en dos posiciones con respecto al 2008. Esto indica que hemos avanzado positivamente en relación a otros países, pero el problema es todavía serio. La corrupción en el Estado puede definirse como el empleo de los recursos públicos para obtener un beneficio personal de manera indebida. Pero a pesar que la definición parece sencilla, se trata de un fenómeno muy complejo, que trae serias consecuencias. El pago de sobornos incrementa los costos de transacción y la incertidumbre en la economía, lo que conduce a resultados poco eficientes. La corrupción por lo general está asociada a un menor desarrollo, lo que a su vez menoscaba la capacidad del Estado para prestar servicios públicos básicos y mejorar la calidad de vida. El Perú cuenta con un marco legal e institucional dedicado a prevenir, detectar, investigar y castigar los actos de corrupción, no obstante tenemos los resultados mencionados. El combate de la corrupción es un proceso de largo plazo, que incluye aspectos como la reforma del poder judicial, la mejora de la transparencia, el fortalecimiento de la participación ciudadana y la descentralización, pero quizás uno de los aspectos menos mencionados es el de la educación. La enseñanza de valores y actitudes como la honestidad y la responsabilidad, junto con la mejora de los ingresos y la reducción de las desigualdades, permitirán en el largo plazo formar personas que, más allá de los mecanismos disuasivos, decidan rechazar los actos de corrupción y contribuyan al desarrollo del país.Los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares 2009 llevada a cabo por el INEI, muestranque muchas personas perciben que el fenómeno de la corrupción recrudeció con respecto alaño anterior. Como se aprecia en el gráfico siguiente, la situación es preocupante, puesdurante el año 2009, el 83% de los encuestados pensaba que la corrupción se incrementó oseguía igual que el en el 2009, y sólo 7% pensaba que se había reducido. 2
  3. 3. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS GRÁFICO 1 La corrupción en el país, en relación al año anterior (total de regiones del país) 46% 50% 45% 37% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 7% 10% 5% 0% Ha aumentado Sigue igual Ha disminuido No sabe Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 2009, INEI. Elaboración propiaLo que evidencia esta encuesta, es que la mayoría de nosotros hemos conocido a través de losmedios de comunicación o personalmente, que los reclamos y denuncias por actos decorrupción son comunes en nuestro país. Recientemente se han levantado denuncias porinfluencias en el otorgamiento de concesiones petroleras, tráfico de tierras, al ser vendidas sinun concurso abierto, etc. Las denuncias más notorias son investigadas, aunque no siempre sellega a un juicio condenatorio.La lucha anticorrupción por otro lado, ha tenido un comportamiento cíclico, con épocas en quese lanzaron campañas para combatir y sancionar la corrupción, nombrando por ejemplo zareso zarinas anticorrupción o dando fuerza a procuradores especializados e investigando casosimportantes, mientras que en otros momentos pareciera que el tema se ha descuidado.Recientemente, la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial (OCMA), quesupervisa, investiga y sanciona el comportamiento inadecuado de magistrados y servidores delPoder Judicial, ha puesto a disposición del público una línea gratuita para facilitar la recepciónde denuncias por parte del público. Esta acción es positiva, sobre todo por estar referida a unsector que ha recibido durante mucho tiempo una opinión muy negativa en lo que acorrupción se refiere, y va de la mano con el impulso que se está dando al combate de lacorrupción en estos días, en que nos encontramos en plena campaña electoral.¿QUÉ TAN GRAVE ES LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ?Medir el nivel de corrupción de una sociedad o de la economía resulta una tarea difícil ycomplicada debido a la naturaleza multifacética y compleja de éste fenómeno. A ello se suma 3
  4. 4. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSla dificultad de medir un acto ilícito que tenderá a ser ocultado, y su impacto no es fácilmentecuantificable. Por este motivo, la corrupción se suele medir indirectamente medianteencuestas. Es decir, se mide la percepción de la corrupción que tienen las personas o empresasy no la corrupción en sí misma1, o se pregunta por los costos y ganancias obtenidas por pagarsobornos, obtener privilegios y contratos con el Gobierno. Los directamente involucrados enlos actos de corrupción pueden no responder de manera totalmente franca y completa, peroaún así se tendrá un límite inferior en la estimación de la extensión, costos y beneficios de lacorrupción.La introducción de reformas y políticas orientadas a reducir la corrupción puede sufrir laoposición de políticos y funcionarios públicos de alto rango, que obtienen no sólo rentas sinotambién poder y prerrogativas de la situación imperante. Contar con mediciones del nivel decorrupción en servicios específicos que presta el Estado y en determinadas instituciones,ofrece la posibilidad de obtener evidencias que permiten despolitizar las medidas de reforma,establecer prioridades e ingresar cambios sustanciales en el sistema. Hacer de conocimientopúblico la magnitud de los costos sociales y económicos de la corrupción también contribuye alograr este fin.Por otro lado, según el BID, los indicadores basados en la percepción de la sociedad para medirla corrupción plantean problemas particulares debido a que la percepción depende de latransparencia de los hechos corruptos a la opinión pública. La paradoja, señalan, es que unaumento de la transparencia en la lucha anticorrupción, puede generar un incremento en lapercepción social de la corrupción, y no en la corrupción en sí misma2.Asimismo, las encuestas de percepción no sirven para medir la corrupción de alto nivel, esdecir, aquella que ocurre entre funcionarios de alto rango y por grandes montos, debido a quegeneralmente estos actos no son de conocimiento público.Entonces, ¿cómo hacer una medición que de una idea por lo menos aproximada del nivel decorrupción del país? Una forma es solicitar el apoyo de un organismo internacionalindependiente para realizar una encuesta que pueda ser comparada con otros países. Así porejemplo, el Banco Mundial ofrece este tipo de ayuda y ha tenido algunas experiencias exitosasen Albania, Georgia y Latvia en 1998. Además se cuenta con estudios parciales, como es elcaso del Global Competitiveness Index del World Economic Forum3, que incluye entre suscomponentes el grado de independencia judicial, y el favoritismo en las decisiones de losfuncionarios públicos; asimismo, el Global Enabling Trade Index, también del World Economic1 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión empírica.Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006.2 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Corrupción: Un análisis a través de indicadores degobernabilidad.3 Global Competitiveness Report, World Economic Forum. 4
  5. 5. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSForum4, mide la percepción sobre pagos irregulares en importaciones y exportaciones, e importacionesincluye un índice de percepción de corrupción en comercio internacional para cada país.Una encuesta importante que es realizada y difundida periódicamente a nivel internacional, esla de Transparencia Internacional. A continuación se presenta el resultado obtenido por estaentidad en los últimos años para nuestro continente. TABLA 1 Índice de Percepción de Corrupción Leyenda: s.i. = Sin información Fuente: Barómetro de Corrupción Global, Transparencia Internacional Elaboración propiaComo puede apreciarse el Perú se encuentra aproximadamente a la mitad de la tabla de lospaíses del continente, aunque con una pequeña mejoría en el último año y compartiendo elpuesto con Brasil, Colombia y Surinam. Esta comparación parece indicar que el Perú estálogrando reducir, por lo menos en comparación con otros países, el nivel de corrupción4 Global Enabling Trade Report, World Economic Forum. 5
  6. 6. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSgeneral. Sin embargo, como se vio en los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares,todavía nos encontramos lejos de lograr un nivel aceptable, por lo que se requiere redoblaresfuerzos para combatir la corrupción. Una carencia quizás notoria es la falta de medidas parautilizar la educación y modificar la cultura y valores de la población hacia una sociedad conmenos corrupción en los próximos años.¿EN QUÉ CONSISTE LA CORRUPCIÓN?La corrupción es un fenómeno complejo y multifacético que posee diversas y profundascaracterísticas. Por su naturaleza, no es posible definir a la corrupción mediante un soloconcepto que abarque todas aquellas formas en las que ésta puede darse, no obstante, existeuna definición básica adoptada por la mayoría de investigaciones en el área. Así por ejemplo,PROÉTICA5 define como corrupción a todo acto que conlleva el beneficio personal a cambio deun acto ilícito que no debería estar sujeto a un costo. Para el BCR6, es la acción y efecto desobornar a alguien por medio de algún tipo de pago ilegal. Mientras tanto, para el BancoMundial7, la corrupción viene a ser el abuso del poder para el beneficio económico privado, endonde dicho beneficio no necesariamente es personal, sino que también puede responderintereses partidarios, familiares, o de clase. Asimismo, la corrupción puede presentarse en elámbito exclusivamente privado, pero con frecuencia ocurre cuando un privado influye en unservidor público.El presente documento se centrará en el caso de la corrupción de funcionarios públicos, que esen lo que el Estado puede influir directamente y muy probablemente abarca los mayoresmontos y consecuencias para el país. Por lo anterior, podemos definir de manera sencilla a lacorrupción como el empleo de los recursos públicos para obtener un beneficio personal demanera indebida.La incidencia de la corrupción varía de una sociedad a otra. Esta puede ser poco frecuente,intermedia o sistémica. Si es poco frecuente, los actos de corrupción pueden ser relativamentefáciles de detectar, castigar y aislar. Cuando se habla de corrupción sistémica, sin embargo, laposibilidad de detección y sanción disminuye, y se crean incentivos para que la corrupción sigaaumentando.8En general, se sabe que el pago de sobornos incrementa los costos de transacción y laincertidumbre en la economía lo que conduce a resultados poco eficientes. En presencia decorrupción por lo general el desarrollo es menor y la capacidad para remontarlo también. Esto5 INSTITUTO PERUANO DE ACCIÓN EMPRESARIAL y PROÉTICA. Estudio cualitativo sobre la empresaprivada y la corrupción. Lima. 2008.6 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión empírica.Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006.7 WORLD BANK, World Development Indicators. Washington, DC: The World Bank. 20048 KLITGAARD, Robert. Corrupción normal y corrupción sistémica. 6
  7. 7. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSa su vez menoscaba la capacidad del Estado para prestar servicios públicos básicos y mejorar lacalidad de vida. Finalmente, la corrupción sistémica ocasiona la desmoralización generalizadade los ciudadanos y empresarios, e inestabilidad política. Todo ello conlleva a un círculo viciosoen donde los mayores niveles de corrupción incentivan y permiten una mayor corrupción.9CAUSAS DE LA CORRUPCIÓNLa experiencia nacional e internacional ha demostrado que la corrupción se encuentrapresente en todos los países y puede darse en cualquier institución que cuente con activossusceptibles de ser explotados por sus funcionarios para propósitos personales.En el caso de los países en vías de desarrollo y las economías en transición por ejemplo, elcontexto suele ofrecer condiciones propicias para la proliferación de actos de corrupción10 : i) La pobreza, la desigualdad y la deficiencia de los mecanismos de distribución de riesgos –como la falta de seguros y un mercado laboral poco desarrollado- exacerban el deseo de los individuos por obtener mayores ingresos de una manera fácil y rápida. ii) Las posibilidades de participar en actos de corrupción suelen ser numerosas debido a las deficiencias en los mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas, a la presencia de un sistema legal con vacíos o ambigüedades, cambiante y mal difundido, y a la debilidad de los principios de comportamiento ético entre los funcionarios de las empresas o del gobierno.Asimismo, según PROETICA, existen 3 factores que posibilitan la proliferación de los actos decorrupción en general: i) Debilidades de los mecanismos de transparencia y los límites al acceso a la información. ii) La ineficiencia de los mecanismos de control y sanción, lo que abarca el sistema nacional de control y la administración de justicia, pasando por los procesos de sanción administrativa. iii) La precariedad de la vigilancia ciudadana y las limitaciones impuestas a ésta por parte del Estado, en lo que respecta al poco desarrollo de las herramientas técnicas para vigilar, así como con la incipiente noción de vigilancia ciudadana, que es entendida más como una fuente de conflictos que como una forma positiva de relación entre Estado y sociedad.Dos aspectos a destacar son la poca disponibilidad de recursos y la posibilidad de captura delas instituciones responsables de vigilar y detectar actos de corrupción. La labor de losinvestigadores, contadores y de la prensa resultan vitales en la tarea de identificar actos de9 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Corrupción: Un análisis a través de indicadores degobernabilidad. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Con corrupción no hay educación. Serie DocumentosDefensoriales – Documento Nº 001. 2006.10 GREY, C. y D. KAUFMANN. “Corrupción y desarrollo” EN: Finanzas & Desarrollo. FMI. MARZO, 1998. 7
  8. 8. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSsoborno o extorsión que pueden ser difícilmente detectados debido a los beneficios ilícitos queestos reportan a tantas personas, con frecuencia, incluso a quienes están encargados de hacercumplir la ley.EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN PARA EL PAÍSLa corrupción posee un efecto negativo sobre el desarrollo económico al distorsionar elobjetivo o limitar el alcance y la eficiencia de los instrumentos de política. El BCR señala comolos principales impactos de la corrupción el desvío de recursos hacia tareas de escasaincidencia social, reduciendo el gasto en educación y salud, y el fomento de la inestabilidadeconómica y política, lo que a su vez trae como consecuencia el menor desarrollo, elincremento de la desigualdad y el desincentivo a la inversión.11Por otro lado, allí donde existe corrupción se reduce la transparencia, pues ésta última permitecombatir a la primera. Cuando los gobiernos carecen de transparencia, desaparecen losincentivos de los gobernantes para hacer la mejor gestión posible, se reduce la credibilidad enlos sistemas democráticos y repercute en inestabilidad política e inestabilidad económica. Paracompensar estas inestabilidades los gobiernos pueden optar por el populismo, que les permiteganar respaldo.Asimismo, la realidad suele demostrar que aquellas sociedades que poseen elevados índicesde corrupción destinan una menor proporción del presupuesto nacional al gasto en educacióny salud. Una posible explicación es que el desarrollo de la educación y la salud es másdemandada por los padres de familia con niños y las personas mayores, mientras que las obrasde infraestructura productiva son más demandadas por grupos económicos, que puedenejercer más influencia, especialmente en un gobierno poco transparente. Por otro lado, lainversión pública en educación y salud en zonas poco pobladas y más pobres, no involucragrandes proyectos por lo que no es una fuente atractiva de extracción de rentas.El gasto militar es un caso especial a analizar, pues cuenta con características que, malutilizadas, se prestan para encubrir actos de corrupción debido a la complejidad, dificultad demonitoreo y secreto, necesario por cierto, de las partidas involucradas.La evasión tributaria es otra consecuencia distintiva de una sociedad donde impera lacorrupción, pues los beneficios logrados por el evasor de impuestos superan el valor de lossobornos que debe pagar. Pero también permite la existencia de chantajes por parte de losfuncionarios públicos que tuvieran la posibilidad de imponer cobros de impuestos excesivos,ocasionando gastos adicionales a los contribuyentes. Al perder credibilidad el sistema, lacantidad de contribuyentes disminuye motivando a su vez una mayor evasión tributaria.11 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisiónempírica. Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006. 8
  9. 9. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSEl clientelismo y el desvío de recursos a destinos no productivos, obstaculiza la inversión encapital físico y humano. Con ello, se reducen las posibilidades de los sectores menosfavorecidos de salir de la pobreza mediante la generación de pequeñas y micro empresas. Eneste sentido, la corrupción obstaculiza el desarrollo del país y exacerba las desigualdades socioeconómicas.Finalmente, diversos estudios han establecido que la mayor incertidumbre respecto a laprotección de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos producto de lacorrupción, posee el mismo efecto desalentador que un incremento en la carga impositiva alos inversionistas.LOS COSTOS DE LA CORRUPCIÓN EN LA EMPRESALa corrupción puede tener otros efectos importantes sobre el crecimiento económico a travésde canales menos evidentes. Un caso a destacar es el de los sobrecostos que se generan parael sector privado a partir de los recursos que deben ser destinados para agilizar trámites,obtener licencias y mantener un soporte de contactos al interior del sector público. Estosrecursos incluyen el dinero pagado y el tiempo de sus funcionarios.Según señalan IPAE y PROÉTICA, una gran proporción del empresariado peruano percibe alEstado como una de las principales trabas al desempeño eficiente de sus actividades, porqueéste no responde a sus necesidades. Parte del reclamo se centra en los múltiples obstáculosimpuestos por la burocracia y la complejidad de la normatividad, que terminan “induciendo” aactos de corrupción por parte de las empresas con la intención de evitar perjuicios y lograr losresultados deseados en el tiempo requerido. En otras palabras, el mercado plantea a laempresa un tiempo y una exigencia que deben cumplir para competir, pero al percibir trabas ofalta de facilidades por parte del sector público, el empresariado opta por opciones queincluyen actos de corrupción. En ese sentido, el estudio encuentra que el 40% de las empresasgrandes, el 60% de las empresas medianas y el 88% de las pequeñas y micro empresas en elsector privado nacional justifican los actos de corrupción como un curso de acción “necesario”,en particular cuando se trabaja con el Estado12.El sobrecosto asociado a la corrupción posee mayor importancia para las empresas pequeñas,debido, entre otros factores, a que el monto de los sobornos representa una mayor proporciónde su utilidad, y a que la mayor parte de sus ingresos generalmente depende de un númeromenor de transacciones importantes, por lo que tienen menos alternativas y menor poder denegociación frente a un pedido de pago. Asimismo, comúnmente no emplean abogados onegociadores especializados para sus operaciones, por lo que son una presa más fácil para losfuncionarios corruptos.12 INSTITUTO PERUANO DE ACCIÓN EMPRESARIAL y PROÉTICA, Op. Cit. 9
  10. 10. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSEn términos de las condiciones de competencia, la corrupción conlleva tanto pagosextraordinarios como arreglos de exclusividad o preferencia entre funcionarios públicos yempresas, lo cual se traduce en una barrera a la entrada al mercado de un mayor número decompañías, y no incentiva la eficiencia y la innovación.LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ Y LOS MECANISMOS EXISTENTES PARA COMBATIRLAUn estudio publicado en junio de 2010 por la Defensoría del Pueblo muestra las quejas porcorrupción recibidas entre los años 2005 y 2008 en las regiones de Apurímac, Arequipa,Ayacucho, Cusco y Lambayeque, lo cual permite trazar un esbozo acerca de la realidad de lacorrupción en el Perú 13. Dicho estudio abordó siete sectores de la actividad pública en estasregiones -Educación Escolar, Educación Superior, Gobiernos Locales, Policía Nacional, Salud,Sistema Judicial y Sistema Penitenciario, de los cuales los 4 más quejados son14:• Educación Escolar Representa aproximadamente el 38% de las quejas, ocupando la primera posición entre los sectores más quejados por corrupción. Las quejas son más frecuentes al inicio de cada año, pues se refieren a matrículas escolares, concursos públicos de licitación y contratación de servicios, contrataciones de personal, compra de útiles escolares y conformación de las asociaciones de padres de familia.• Gobiernos Locales Corresponden al 27% de las quejas presentadas, las cuales se centran en el otorgamiento de licencias, permisos y autorizaciones, y el cobro por la entrega de información pública.• Salud Comprende el 13% de las quejas estudiadas. Los reclamos se concentran en el cobro arbitrario de servicios gratuitos, como el uso de los servicios higiénicos, la apertura de una historia clínica, la realización de exámenes de laboratorio, o el uso de camas o habitaciones para el internamiento de pacientes. Así mismo, gran cantidad de quejas se debe al cobro de trámites administrativos y a la exigencia de que los pacientes se practiquen análisis en laboratorios privados.13 DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Defensoría del Pueblo, ética pública y prevención de la corrupción.Documento Defensorial N° 12, junio 2010.14 El poder judicial usualmente es calificado por el público entre los sectores de mayor corrupción, lo cualno concuerda con el número de quejas reportadas por la Defensoría del Pueblo. Esto puede deberse aque, en el caso del Poder Judicial existen instancias especializadas en recibir este tipo de denuncias, y quecuentan con poder para sancionar, como es el caso de la OCMA, que estarían recibiendo la mayorcantidad de denuncias en vez de la Defensoría del Pueblo. 10
  11. 11. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS• Policía Nacional Involucra el 11% de los reclamos, los cuales aluden a la negativa o condicionamiento para la recepción de denuncias, negligencias u omisiones en el trámite de las mismas y el abuso de autoridad en provecho propio o de terceros.El Perú cuenta con instituciones encargadas de prevenir y sancionar los actos de corrupción yuna estructura normativa que les dan soporte.La estructura normativa anticorrupción está basada en mecanismos de prevención,seguimiento y sanción tanto internacionales como nacionales. Los instrumentosinternacionales poseen un carácter vinculante –es decir, son de cumplimiento obligatorio- yabordan temas de prevención y lucha contra la corrupción. Entre los principales se tiene a laConvención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericanacontra la Corrupción.Las normas nacionales pueden dividirse en dos grupos de acuerdo a su objetivo: la luchaanticorrupción y la prevención de actos de corrupción. El primer grupo tiene por finalidadidentificar actos de corrupción y establecer procedimientos para su investigación,procesamiento y eventual sanción. Entre ellos se distingue el Código Penal, el Código deProcedimientos Penales y Código Procesal Penal y otros como la Ley penal contra el lavado deactivos.El segundo grupo de normas, destinadas a prevenir actos de corrupción rigen la actuación delos funcionarios públicos, y regulan la investigación y eventual sanción administrativa de lasconductas que atentan contra los preceptos éticos para la función pública. Entre losinstrumentos para la promoción de la ética pública se destaca la Ley del Código de Ética de laFunción Pública cuyo reglamento establece los fines, principios, deberes y prohibiciones parael ejercicio de tales funciones.En cuanto al sistema institucional que tiene la responsabilidad de controlar, fiscalizar,investigar y sancionar los actos de corrupción, cabe destacar:• El Sistema Nacional de Control (SNC).- Compuesto por la Contraloría General de la República, los Órganos de Control Institucional y las sociedades de auditoría externa designadas por la Contraloría General. El SNC se encarga de supervisar, vigilar y verificar la correcta gestión y utilización de los recursos del Estado, así como la ejecución de los presupuestos del sector público y las operaciones de la deuda pública.• El Sistema de Justicia.- Conformado por el Poder Judicial y el Ministerio Público. Su función es la de investigar, procesar y sancionar los actos de corrupción en procura de que estos no queden impunes. 11
  12. 12. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS• El Poder Legislativo.- Las funciones legislativas y de fiscalización del Congreso de la República revisten especial importancia en la lucha anticorrupción. El Congreso tiene facultades para investigar todo hecho de interés público, lo que incluye los actos de corrupción. Además, su función de control político incluye la aprobación de los códigos de conducta de las autoridades del Estado, así como el uso y disposición de los recursos públicos.• El Poder Ejecutivo.- Realiza acciones de promoción y articulación en la lucha contra la corrupción por medio del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Éste coordina la ejecución de acciones concertadas entre los diferentes sectores del aparato público con el propósito de prevenir y combatir con eficacia la corrupción.Cada una de las normas y estructuras institucionales mencionadas anteriormente tienevirtudes y elementos que mejorar, cuya descripción resultaría largo detallar y exceden elalcance del presente documento, por lo que nos limitaremos solamente a mencionarlas.OTRAS MEDIDAS ANTICORRUPCIÓN: LA TEORÍA LLEVADA A LA PRÁCTICA EFICAZLas medidas anticorrupción están dirigidas a atacar los factores que influyen en la decisión decometer un acto de este tipo. A continuación se grafica estos factores. GRÁFICO 2 Factores que influyen en la decisión de cometer actos de corrupción Valores personales Ganancias potenciales Posible detección y Cultura del país castigo 12
  13. 13. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSUna persona susceptible de cometer un acto de corrupción, analizará cuánto puede ganar enuna transacción y cuántas veces podrá cometerla sin que lo detecten, pero también sopesarála severidad del castigo en caso que sea atrapado15. La detección y castigo dependen de lafortaleza del Estado para supervisar y denunciar los actos de corrupción (prácticasadministrativas y de auditoría), y la solidez el Estado de Derecho se relaciona con castigosadecuados.Sin embargo, es importante reconocer también que la decisión de cometer un acto decorrupción está fuertemente influenciado por la cultura de la sociedad (comportamientocomúnmente aceptado) y los propios valores de la persona.Por lo tanto, los mecanismos para prevenir y combatir la anticorrupción serán más efectivos enla medida que se dirijan a los elementos descritos. Por ejemplo, la transparencia reduce lacantidad de transacciones de las que un funcionario puede aprovecharse, el fortalecimientodel personal que está a cargo de detectar e investigar los hechos de corrupción puededesalentar este tipo de actos, y la reforma del poder judicial también sirve como elementodisuasivo.Cabe resaltar que las acciones anticorrupción enfocadas a la cultura y valores son muchasveces pasadas por alto, quizás porque se requiere mayor plazo para ver sus efectos. La mejorade la calidad y cobertura de la educación, que inculque valores de honestidad, responsabilidady rectitud, junto con la mejora de los ingresos y la reducción de las desigualdades, puedencontribuir a que las nuevas generaciones asuman un comportamiento más sano.La variedad de medidas que se puede adoptar es amplia. Sin embargo, de acuerdo aexperiencias internacionales, se tiene que las medidas anticorrupción son más aplicables adeterminados casos que a otros, dependiendo del nivel de corrupción existente y de lagobernanza del país16. TABLA 2 Medidas anticorrupción recomendadas de acuerdo al tipo de corrupción presente Nivel de corrupción y Medidas anticorrupción más adecuadas Gobernanza del paísAlta corrupción y - Establecer un Estado de Derecho.problemas serios de - Fortalecer instituciones de participación y rendición de cuentas.gobernanza - Limitar las intervenciones del Estado para que se enfoque en sus15 HUTHER J., SHAH A., Anti-Corruption Policies and Programs - A Framework for Evaluation, PolicyResearch Working Paper 2501, World bank, 2000.16 HUTHER,J., SHAH, A., Anti-Corruption Policies and Programs - A Framework for Evaluation. PolicyResearch Working Paper 2501, World Bank, 2000. 13
  14. 14. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS mandatos principales. - Descentralización y reforma económica.Corrupción intermedia y - Gestión y evaluación orientadas a resultados.gobernanza moderada - Introducción de incentivos para la prestación eficiente de los servicios públicos. - Establecer agencias y programas específicos para combatir la corrupción.Baja corrupción y buena - Administración financiera más fuerte.gobernanza - Sensibilización al público y al Gobierno acerca del tema. - Compromiso contra sobornos. - Enfocarse en atrapar a los cabecillas, etc.Fuente: Banco Mundial 17Del cuadro podemos ver que la creación de entidades anticorrupción o la designación de zaresanticorrupción, tienen más oportunidades de éxito en los países donde este fenómeno no estádemasiado extendido. Por otra parte, la descentralización puede ser una poderosaherramienta anticorrupción porque permite al público acercarse a las decisiones de lasautoridades e informar sobre los casos que ellos observan de manera más directa; sinembargo, la descentralización también abre la posibilidad de captura de las autoridades porparte de grupos de poder locales. Por tal motivo, se recomienda acompañar el proceso dedescentralización con la implantación de herramientas de empoderamiento de la ciudadanía yde participación ciudadana, que permitan al público no ser presa fácil de pequeños grupos deinterés.De acuerdo al marco teórico descrito, se ha identificado una serie de medidas adoptadas en elPerú que tienen impacto en la lucha anticorrupción, aunque algunas de ellas quizás fueronpensadas para otros fines. Estas medidas son presentadas y analizadas de manera resumida acontinuación. TABLA 3 Medida EvaluaciónDescentralización A pesar de haberse iniciado hace cerca de dos décadas, ésta no se encuentra todavía muy desarrollada en el Perú. Su aplicación corresponde a un país con corrupción media, lo cual parece ser el caso de nuestro país (ver ranking de Transparencia Internacional). Es necesario fortalecer la capacidad de las instancias gubernamentales locales y empoderar más al público.Participación Dos herramientas introducidas a este respecto son el presupuestociudadana y rendición participativo y las audiencias públicas, los cuales permitende cuentas empoderar a la ciudadanía y dar transparencia a los procesos de asignación de fondos. Estos instrumentos se encuentran en una17 Ídem. 14
  15. 15. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS etapa temprana de desarrollo, pues las decisiones que se toman con ellos a veces obedecen a intereses muy locales de la población, la cual no se encuentra adecuadamente informada para tomar buenas decisiones. El desarrollo de la capacidad de las ciudadanía y el perfeccionamiento de los procedimientos correspondientes son tareas que requerirán mayor educación y tomarán tiempo.Prestación eficiente y Muchas entidades estatales, tanto nacionales como locales, tienentransparente de la obligación de cobrar por sus servicios solamente un monto queservicios públicos corresponda a los costos realmente incurridos y a publicar los precios (Texto Único de Procedimientos Administrativos y regulación de servicios públicos domiciliarios), así como ser eficientes en su prestación. En la práctica esta disposición todavía no es cumplida por todas las entidades ni en todos los servicios, sin embargo, se han hecho grandes avances. En el caso de los servicios públicos domiciliarios, la reforma iniciada a mediados de los 90 ha permitido grandes avances de cobertura y calidad, aunque existe un claro rezago en el caso del servicio de agua potable.Transparencia del Se han dado algunos pasos positivos pero todavía se detecta unPoder Judicial marcado problema, evidenciado por ejemplo por los indicadores internacionales de competitividad.Encuestas sobre Se ha mencionado que la ENAHO recoge información sobrecorrupción y corrupción, aunque de manera general y ésta no es difundida. Desensibilización del acuerdo a Huther y Shah (2000), las encuestas sobre corrupción sonpúblico una herramienta muy importante para lograr el respaldo del público y enfocar los esfuerzos anticorrupción eficientemente. Esta herramienta no ha sido aprovechada todavía de manera adecuada en el país.Otras medias para Acciones como la recepción de quejas a través de las páginas Webfacilitar la detección y de las instituciones estatales, de líneas telefónicas gratuitas, eldenuncia de actos de fortalecimiento de las agencias que deben hacer frente a lacorrupción corrupción, etc., han sido implementadas pero deben continuar desarrollándose.Fuente: Centro de Estudios Estratégicos, IPAECERRANDO EL CÍRCULO ¿CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN?La reducción de la corrupción es un proceso de largo plazo. Se dice que en Inglaterra tomó másde un siglo vencerla, aunque en otros países como Hong Kong y Singapur tomó menostiempo18. Por otro lado, este fenómeno afecta a la sociedad en su conjunto, por lo que su18 GRAY, C.W. y KAUFMANN, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998. 15
  16. 16. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSreducción requiere la participación de todos los involucrados e implica una modificación decostumbres y cultura.De las experiencias y estudios analizados sobre corrupción en diversos países, se ha extraídolos elementos más importantes y se han integrado en una propuesta que podemos denominarel Ciclo Anticorrupción, el cual se describe de manera simplificada en el gráfico siguiente. GRAFICO 3 El Ciclo Anticorrupción Medición / Inicio de Gobierno Seguimiento Implemen- Evaluación tación Discusión de propuestas Difusión Fuente: Centro de Estudios Estratégicos, IPAEEl proceso anticorrupción normalmente es liderado y conducido por el Gobierno. En la prácticase ha visto que este tipo de campaña es susceptible de fracasar debido a la pérdida de interésdespués de transcurrido un tiempo, por lo que se aconseja procurar la participación de laciudadanía y de entidades externas reconocidas, que mantengan el interés por continuartrabajando por un largo período.El Ciclo Anticorrupción propuesto es continuo, y se inicia con la medición del tipo y grado decorrupción existente en las distintas entidades del Estado. Dicha medición puede ser realizadamediante encuestas, entrevistas u otros indicadores indirectos. Seguidamente se evalúa lainformación recolectada, haciendo comparaciones entre países y entre entidades a lo largo deltiempo, y estimando la magnitud de los daños ocasionados. Luego la información debe serpreparada para que pueda ser asimilada por las autoridades y el público en general, paradespués ser difundida a través de diversos medios. Estas primeras etapas pueden recibir elsoporte de una entidad internacional independiente, la cual otorga credibilidad, experiencia yapoyo para que la campaña anticorrupción no sea fácilmente bloqueada por gruposinteresados. 16
  17. 17. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSSeguidamente a la difusión de los datos sobre corrupción se propone elaborar y someter adiscusión pública medidas para combatir los actos de corrupción. En este proceso, los expertosconsideran como aspecto clave la participación tanto de diversas autoridades como de laciudadanía. A continuación se presenta como ejemplo, el resultado de una encuesta sobremedidas anticorrupción, aplicada a funcionarios públicos, empresarios privados, personal deONGs, parlamentarios y público en general en varios países emergentes19. GRAFICO 4 Soluciones al problema de la corrupción: Proporción de encuestados que califican cada soluciónFuente: Gray, C.W. y Kaufmann, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.La encuesta mostró, en este caso, que la mayoría de encuestados no confiaba en losorganismos encargados de detectar y combatir la corrupción, y otorgaron un puntaje bajo aeste tipo de estrategia, argumentando que dentro de un ambiente con alta corrupción, estasentidades podían ser fácilmente capturadas o neutralizadas. Este resultado es congruente conlos hallazgos de varios investigadores en sociedades con corrupción media o alta, pues sólo seaconseja la creación de instituciones anticorrupción cuando el nivel de ésta no es muy elevaday el grado de gobernanza del país es bueno.Como siguiente paso en el Ciclo Anticorrupción, varios autores proponen implementar lo másrápido posible las medidas anticorrupción que hayan resultado de la discusión de propuestas.Como se mencionó en el marco conceptual anterior, la elección de las estrategias debe tomaren cuenta del tipo y magnitud de la corrupción prevaleciente, evaluando sus posibilidades de19 GRAY, C.W. y KAUFMANN, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998. 17
  18. 18. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOSéxito. Finalmente, el círculo se cierra con un nuevo proceso de medición, que permitirá hacerseguimiento a las medidas adoptadas y determinar su efectividad.Como sugerencia adicional, es conveniente planificar adecuadamente cuándo se dará inicio alproceso, de tal manera que éste tenga la mayor probabilidad de acogida. Una oportunidadespecialmente favorable puede ser al inicio de un período de gobierno, cuando la nuevaadministración no tendrá que hacerse responsable de los resultados que se obtenga al medirel nivel de corrupción.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES • La corrupción es un fenómeno que causa no solamente daños económicos directos, sino que además obstaculiza el desarrollo. Prolifera mejor en sociedades con problemas de pobreza, donde los mecanismos formales de disuasión son deficientes, y cuando el contexto social permite y alienta este tipo de comportamiento. • Reconocer la magnitud así como los costos económicos y sociales que acarrea la corrupción, es la forma más directa de enfrentarla. La corrupción implica el beneficio de unos pocos en desmedro del bienestar general, de la mejora de los niveles de competitividad y de las oportunidades de desarrollo de la sociedad. • La mayor frecuencia en la aparición de actos de corrupción, conduce a un círculo vicioso que incrementa y acelera el problema, incentivando a otros a imitar tal comportamiento delictivo. Dada la magnitud de los daños mostrados, sería importante que las autoridades adopten un plan de largo plazo para afrontarla, ya sea a través de un modelo como el Círculo Anticorrupción u otro. • En nuestro país, existe un cuerpo normativo e institucional encargado de prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupción. Además, a lo largo de los años se ha dado una serie de medidas que contribuyen a combatir la corrupción, como la descentralización, la participación ciudadana, la facilitación de la recepción de quejas, entre otras. Si bien aparentemente hubo una ligera mejoría en cuanto a la percepción de corrupción en el 2009, de acuerdo a estadísticas naciones todavía contamos con niveles muy elevados de corrupción. La reforma del poder judicial, el perfeccionamiento de la descentralización, la participación ciudadana, y la prestación de servicios eficientes y transparentes están entre los principales aspectos que deben ser profundizados. • La eficacia de la lucha anticorrupción dependerá, en última instancia, de la decisión personal de cada uno, cuando dejemos de ser parte de la cadena de cobros ilegales o no éticos, cuando seamos responsables en la administración de los recursos públicos, 18
  19. 19. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIALHACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOSESTRATÉGICOS cumpliendo las funciones que debemos cumplir, o denunciando, vigilando y sancionando adecuadamente los hechos ilícitos. Una forma de conseguir esto es impartiendo una educación de calidad, que inculque en las personas altos valores y ética de responsabilidad. Pero esto debe ir acompañado de la mejora de los ingresos y la reducción de las desigualdades. Los efectos no se verán en pocos años, pero es necesario comenzar cuanto antes. 19

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