Cadernos GESTAR nº 4

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Gestar Ariranha– Análise Jurídica da Atividade Suinícola

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Cadernos GESTAR nº 4

  1. 1. Ministério do Meio AMbiente secretaria de Políticas para o desenvolvimento sustentável CAdernos GestAr nº 4 Gestar Ariranha– Análise Jurídica da Atividade Suinícola Gestar viva melhor na sua comunidade
  2. 2. REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Luiz Inácio Lula da Silva – Presidente do Brasil José Alencar Gomes da Silva – Vice-Presidente MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Marina Silva – Ministra do Meio Ambiente Cláudio Langone – Secretário Executivo Gilney Amorim Viana – Secretário de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável Roberto Ricardo Vizentin – Diretor de Programa Sílvio Menezes – Chefe de Gabinete EQUIPE GESTAR Carcius Azevedo dos Santos – Coordenador Nacional Antônio Carlos Rodrigues Cruz Ivanise Knapp José Flávio dos Santos Mário César Batista de Oliveira EQUIPE DE CONSULTORIA – TCP/3004/FAO/MMA Horácio Martins de Carvalho – Consultor Principal Flávio Mesquita da Silva – Gestão Ademar Ribeiro Romeiro - Economia Carlos Teodoro José Hugueney Irigaray - Legislação Gelso Marchioro – PGAR Ariranha SUPERVISÃO TÉCNICA Roberto Ricardo Vizentin Carcius Azevedo dos Santos Antônio Carlos Rodrigues Cruz Ivanise Knapp PROjETO GRáFICO Fabiano Bastos Catalogação na Fonte Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis G393 Gestar Ariranha/SC: análise jurídica da atividade suinícola / Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável. – Brasília: MMA, 2006. 52 p. : il. ; 21 x 29,7 cm Bibliografia 1. I. Ministério do Meio Ambiente. II. Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável. III. Título. CDU (2.ed.)502.35
  3. 3. SUMáRIO 1. APRESENTAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. LEgISLAÇÃO PERTINENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.1 Legislação federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 1.2 Normas estaduais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 2. RESPONSAbILIDADE POR DANOS AmbIENTAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.1 O princípio da responsabilização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 2.2 O princípio do poluidor-pagador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 2.3 Aspectos da responsabilização na suinocultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2.4 Aspectos legais do ajustamento de conduta firmado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 3. NOvAS DIRETRIzES PARA A SUINOcULTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.1 Definindo responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 3.2 Alternativas para a solução dos problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 3.3 Novo marco regulatório . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 cONSIDERAÇõES FINAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 REFERêNcIAS bIbLIOgRáFIcAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
  4. 4. 1. APRESENTAÇÃO bientais a eles associados. Na perspectiva GESTAR, a sustentabilidade está fortemente condicionada pelas A Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento formas de organização social das atividades econô- Sustentável – SDS/MMA – tem como missão promo- micas no nível local, assim como pela sua inserção ver políticas e instrumentos que consolidem princí- no sistema econômico como um todo. pios e práticas do desenvolvimento sustentável, sem- pre integrando ações do governo com a sociedade. Nesse sentido, o GESTAR combina reflexão com ação, visão ampla do território com a realidade das Um dos objetivos básicos da SDS/MMA é a elabo- unidades produtivas, mobilização comunitária com ração e adoção de estratégias que permitam superar o engajamento e participação de cada família. problemas ambientais provocados pelo atual modelo de desenvolvimento econômico e tecnológico, bem Para a elaboração deste caderno, contamos com a como o desenvolvimento de alternativas sustentáveis consultoria do Dr. Teodoro Irigaray, bem como toda para o relacionamento da sociedade com a natureza. a equipe técnica envolvida nesse projeto. Sob coordenação do Departamento de Gestão gilney viana Ambiental e Territorial (DGAT/SDS/MMA) e a par- Secretário de Políticas para o ceria institucional da Organização das Nações Uni- Desenvolvimento Sustentável – SDS/MMA das para Agricultura e Alimentação (FAO/ONU), o Projeto de Gestão Ambiental Rural – GESTAR dedi- José Tubino ca-se a difundir e consolidar o desenvolvimento rural Representante da FAO/BRASIL sustentável e a justiça ambiental, por meio de ações de motivação, capacitação e engajamento das comu- nidades, em busca da melhoria da qualidade ambien- tal e das condições de vida nos territórios onde atua. O principal objetivo do GESTAR é contribuir para o desenvolvimento de programas e projetos de de- senvolvimento rural sustentável. Para tanto, dissemi- na e coordena atividades ligadas à gestão ambiental territorial, além de integrar políticas governamentais que envolvam a participação direta das comunida- des, motivando o sentimento de pertença no terri- tório, que fortaleça a capacidade técnica das institui- ções governamentais e das organizações da socieda- de civil. Este documento sistematiza os procedimentos para a implantação e desenvolvimento das propostas do GESTAR/SDS/MMA nas suas diversas unidades territoriais constituídas no país. O fundamental da abordagem territorial adotada pelo GESTAR é a identificação dos problemas socio- ambientais e o levantamento das estratégias de solu- ção disponíveis. O ponto de partida é a compreen- são dos sistemas de produção e dos problemas am-
  5. 5. 2. INTRODUÇÃO Embora a poluição anteceda a Revolução Indus- Os sistemas confinados de produção de suínos são trial, sua ampliação e agravamento são típicos da so- responsáveis pelo aumento de um grande número ciedade contemporânea. Como resultado do avanço de animais em pequenas áreas. Estas característi- tecnológico e da mudança dos padrões culturais re- cas exigem maior investimento e especialização por lacionados ao consumo, ela hoje possui um caráter parte dos produtores. multifatorial, ou seja, há um crescente número de fa- A crescente tendência para a adoção de sistemas tores que ocasionam a degradação ambiental, atuan- confinados de criação de suínos tem contribuído do de forma cumulativa e muitas vezes sinergética. para a produção de quantidades cada vez maiores de dejetos. A inadequação dos sistemas de manejo Assim, como subprodutos de nossa civilização e armazenamento leva ao lançamento de dejetos em de consumo, os fatores de poluição se ampliam em rios, sem tratamento adequado.3 Segundo Oliveira quantidade e em grau de toxicidade, confirmando (1995: 47), a atividade é desenvolvida e incentivada que vivemos em uma sociedade de risco1, onde os sem dar a devida importância ao impacto ambien- instrumentos políticos e jurídicos se mostram fre- tal e social decorrente dos dejetos produzidos pelos qüentemente inadequados para enfrentar proble- animais. mas que são globais e dizem respeito aos padrões de consumo e aos sistemas econômicos que promovem O fato é que, apesar do reconhecimento do seu uma exploração insustentável dos recursos naturais. grande potencial poluidor, por parte de órgãos oficiais de pesquisas e fiscalização ambiental, a A análise da problemática ambiental associada à atividade continua em expansão. O Brasil ocu- atividade da suinocultura no oeste catarinense cons- pa lugar entre os sete países de maior produção. titui um exemplo emblemático dos problemas pro- vocados pela inadequada disposição e tratamento Julia Guivant e Cláudio Miranda destacam os as- dos dejetos gerados pela atividade bem como dos li- pectos econômicos relacionados à atividade no Esta- mites à identificação e responsabilização dos agentes do de Santa Catarina: poluidores. No Brasil, 4º país produtor mundial de carne suí- Introdutoriamente cabe destacar a importância na, com 2,698 milhões de toneladas, contando com econômica e social da suinocultura que fornece uma um plantel de 34,5 milhões de cabeças em um total alternativa de renda para os pequenos produtores e de 2,486 milhões de matrizes, o debate sobre os ris- cos de poluição e sobre as medidas para o controle nesse sentido constitui atividade que contribui para da poluição por dejetos suínos tem aumentado na a fixação do homem no campo. última década (ABIPESC, 2003). Isto se observa es- pecialmente no Estado de Santa Catarina, onde se Em nosso país essa atividade expandiu-se nos úl- encontra a maior produção suinícola do país, com timos anos seguindo uma tendência imposta pelos um plantel 4,5 milhões de animais e um abate de 6 mercados mundiais de especialização e concentra- milhões de cabeças.4 Estes números apresentam cer- ção, visando conferir-lhe maior produtividade. De ca de 12% do rebanho nacional e aproximadamente outra parte, o tipo de exploração econômica trou- um terço do total de abates inspecionados no país. xe consigo os inconvenientes ambientais, conforme Na região Oeste do estado, a poluição, a partir dos destacado por Débora Brasil:2 anos 80, passou a ter um caráter mais grave devi- do à intensificação dos sistemas de produção, à es- 1 A configuração da sociedade contemporânea, como uma sociedade de risco, tem como pressuposto a constatação de um quadro de riscos catastróficos, marcados pela invisibilidade (ameaça nuclear, aquecimento global, etc.) e pela incapacida- parâmetros da suinocultura em Braço do Norte. Dissertação de Mestrado arquivada de do Estado de dar respostas eficazes para tais problemas e garantir a segurança na Biblioteca da UFSC. Florianópolis, 2002, p. 131. dos cidadãos (irresponsabilidade organizada, estado de segurança e explosividade 3 Segundo KONZEN (1983: 19), cada animal produz cerca de 0,27 m³ de dejetos (Risk society toward a new mo- social). Tais conceitos, elaborados por Ulrich Bec�� ( por mês, o que apresenta uma produção de, aproximadamente, 35.900 m³ de deje- dernity.) e analisados por David Golblatt (Teoria social e ambiente, p. 228) podem tos produzidos diariamente no Estado, dos quais, grande parte é manejada de for- ser encontrados também em José J. Gomes Canotilho (Direito público do ambiente, ma inadequada. Cláudia A. D. Soares (O imposto ecológico. Contributo para o estudo dos instrumen- 4 Dados de 2002 indicam que naquele ano Santa Catarina já possuía um plantel de tos econômicos de defesa do ambiente.) e José Rubens Morato Leite e Patryc�� de A. aproximadamente 5,4 milhões de cabeças, com aproximadamente 418 mil matrizes Ayala (Direito ambiental na sociedade de risco). alojadas em cerca de 12 mil propriedades suinícolas, sendo 2.300 destas indepen- 2 BRASIL, Débora Magali. Apontamento sobre o valor do prejuízo ecológico. Alguns dentes e 9.700 integradas a uma grande agroindústria exportadora (Henn: 2005).
  6. 6. cassez de áreas agrícolas em condições de utilizar As altas concentrações de nutrientes como nitrogê- os dejetos como fertilizante e à baixa capacidade de nio (N) e fósforo (P), e a elevada concentração de investimentos dos pequenos produtores familiares sólidos voláteis (SV) em relação aos sólidos fixos da região em adotar sistemas adequados de arma- (SF), conferem aos dejetos de suínos um elevado zenamento e/ ou tratamento dos dejetos. Até mea- potencial poluidor (potencial cerca de 4,2 vezes su- dos dos anos 90, apenas 15% dos suinocultores dis- perior ao esgoto doméstico, segundo a World Heal- punham de sistemas de armazenamento de dejetos th Organization). A fração nitrogenada é a que cau- para o posterior aproveitamento como fertilizante.5 sa maiores danos, como a floração nas águas super- ficiais, formação de nitritos (NO2-), elemento can- Como fator agravante registra-se que nas últimas cerígeno, em meio anaeróbio, e de nitratos (NO3-) duas décadas ocorreram alterações significativas no sis- em contato com águas subterrâneas. Altas concen- tema produtivo e estrutura tecnológica, com uma forte trações de nitratos nos lençóis freáticos ( 10 mg/ concentração da produção e aumento na produtividade l) podem causar câncer e metahegoglobinemia em do rebanho industrial, sem que tais mudanças tenham crianças (síndrome do bebê azul), além de eutrofi- zação dos corpos d’água, como também causa a pre- provocado a melhoria das condições econômicas dos sença de fósforo. O nitrogênio na forma de amônia é produtores. extremamente tóxico aos peixes, além de transmitir importantes fatores patogênicos (Henn, 2005). Em pouco mais de duas décadas o aperfeiçoamento da tecnologia de criação também levou à concentra- A utilização dos dejetos de suínos pode ainda alte- ção do setor em Santa Catarina, reduzindo em mais rar as propriedades físicas, químicas e biológicas do de 80% o número de produtores suinícolas. Eram solo. Estas ações podem ser traduzidas em acúmulo cerca de 67 mil propriedades em 1980, contra aproxi- de elementos tóxicos, principalmente metais pesa- madamente 13 mil em 2003, segundo dados da ACCS dos como o cobre e zinco, poluentes orgânicos, con- – Associação Catarinense de Criadores de Suínos.6 taminação da água superficial, através da lixiviação de elementos provenientes da decomposição dos Por outro lado, associado a essa produção de es- dejetos no solo, e odores desagradáveis oriundos da cala, verificou-se também um agravamento dos pro- volatilização de compostos. O uso de cobre e zinco blemas de poluição com a contaminação do solo e nas rações como promotores do crescimento e con- dos recursos hídricos na região onde a suinocultura troladores da diarréia podem conferir aos dejetos de suínos um importante potencial poluidor, poden- se intensificou. do causar, em longos períodos, acúmulos destes no solo e sua transferência para a cadeia alimentar ou Em linhas gerais os problemas de poluição decor- outros sistemas (Pocojes��i et al., 2004). rem do volume de dejetos produzidos em sistemas de confinamento onde, freqüentemente, o número Os produtores, de maneira geral, armazenam os de animais é superior à capacidade de suporte das dejetos em esterqueiras usando-os posteriormente instalações e o volume de dejetos fica, também, aci- na agricultura e na adubação de pastagens ou áreas ma dos limites naturais de absorção. A ineficiência agrícolas; contudo, a área disponível para absorção dos sistemas de tratamento faz com que grande parte do volume de dejeto produzido tem se mostrado in- dos dejetos produzidos seja lançada no solo e carre- suficiente. ada para os corpos hídricos contaminando as águas superficiais e subterrâneas. Na bacia do Rio Ariranha, no Oeste Catarinense, objeto de um estudo mais aprofundado pelo Proje- Além dos impactos sobre o meio ambiente, a ex- to de Gestão Ambiental Rural da Bacia Hidrográ- cessiva carga de nutrientes (destacando-se o nitrogê- fica do Rio Ariranha – GESTAR Ariranha - SC, os nio, o fósforo e os metais zinco e cobre) que contami- problemas associados à suinocultura não são ape- na os cursos d’água, constitui séria ameaça à saúde nas ambientais, mas também econômicos e sociais. da população, cujas conseqüências não foram ainda Nessa área a concentração da atividade, incentivada suficientemente avaliadas. Ademar Romeiro7 enfati- pela agroindústria, e o manejo inadequado dos deje- za esse aspecto da poluição destacando: tos produzidos pelos animais, geraram conseqüên- cias danosas para o meio ambiente que se pretende, 5 GUIVANT, Julia S. e MIRANDA, Cláudio (Orgs.). Desafios para o desenvolvi- mento sustentável da suinocultura: Uma abordagem multidisciplinar. Chapecó: Ar- agora, reverter através de instrumentos jurídicos de gos, 2004, p. 11/12. comando-e-controle (ajustamento de conduta, licen- 6 Segundo dados citados por Kunz et at.: 2005. 7 ROMEIRO, Ademar Ribeiro. Análise Econômica: Relatório Final. Relatório de ciamento, sanções) e também instrumentos econô- Consultoria apresentado ao Projeto Gestar Ariranha. Texto não publicado. 2006, p. micos. 17.
  7. 7. O presente relatório inclui uma análise jurídica dessa problemática iniciando com uma revisão da le- gislação brasileira e de Santa Catarina aplicável à ges- tão ambiental, incluindo os instrumentos legais para a regulação e controle dos impactos ambientais gera- dos pelos atores da cadeia produtiva de suínos. O tema da responsabilidade civil por danos am- bientais é identificado no item 2 com uma aborda- gem das especificidades da responsabilização pe- los impactos ambientais gerados pela atividade sui- nícola. A aplicação do princípio do poluidor-paga- dor e as limitações ao ajustamento de conduta são enfocados na identificação dos responsáveis pe- los custos ambientais decorrentes dessa atividade. No item 3 são apresentadas alternativas parta a so- lução dos problemas, a partir de uma definição de responsabilidades que implica na revisão do ajusta- mento de conduta firmado e definição de um novo marco regulatório proposto. Este Relatório não pretende esgotar a aborda- gem dos temas jurídicos correlatos, como as inúme- ras possibilidade de instrumentos econômicos para uma gestão ambiental eficaz na Bacia do Ariranha, mas concentra-se na definição da responsabilidade de cada um dos atores envolvidos, propondo uma matriz regulatória que deve ser amplamente debati- da visando obter uma base normativa que possa ser usada em outras regiões que convivem com proble- mas ambientais similares. Ainda introdutoriamente cumpre assinalar o inte- resse e a preocupação dos organismos governamen- tais e não governamentais com a sustentabilidade da atividade e o bem-estar social das populações produ- toras e moradores nessa região, onde se concentra a produção; contudo, é possível antecipar que grande parte dos problemas ambientais já identificados te- riam sido prevenidos e mitigados se houvesse orien- tação, incentivo financeiro e fiscalização por parte das empresas integradoras e dos órgãos ambientais.
  8. 8. 1. LEgISLAÇÃO PERTINENTE 1.1 LEGISLAçÃO FEDERAL 2) de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros Na legislação federal, inúmeras normas podem de largura; ser invocadas para tutelar o meio ambiente, especial- (...) mente no controle da poluição e responsabilização dos poluidores. b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais;1 Dada a extensão do quadro normativo, neste Re- c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos latório serão indicados apenas os dispositivos que chamados “olhos d’água”, qualquer que seja a podem ser correlacionados com a matéria em exa- sua situação topográfica, num raio mínimo de me, qual seja, a poluição causada pela suinocultura e 50 (cinqüenta) metros de largura; as medidas corretivas e reparatórias a cargo dos res- d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; ponsáveis. e) nas encostas ou parte destas com declividade Observada a ordem cronológica impõe-se a análi- superior a 45º, equivalente a 100% na linha de se, inicialmente, do Código Florestal: maior declive; (...) Lei n° 4.1, de 1/0/6 Entre as áreas de preservação permanente desta- O Código Florestal (Lei n° 4.771/65) constitui cam-se as matas ciliares, também conhecidas como norma de grande relevância na tutela do meio am- matas ripárias ou de galeria. Elas recebem o nome biente, na medida em que nele se inserem importan- ciliar porque funcionam como cílios protegendo os tes institutos voltados para a proteção da flora e de corpos hídricos e regulando os fluxos de água super- áreas especialmente protegidas. ficiais e subterrâneos e contribuindo para a fixação do carbono. Ana Maria Marchesan2 assinala que os Entre os espaços territoriais que gozam de especial principais objetivos dessas matas são: proteção no citado diploma legal, estão as áreas de a) reduzir as perdas do solo e os processos de ero- preservação permanente e a reserva florestal legal. são e, por via reflexa,evitar o assoreamento (ar- rastamento de partículas do solo) das margens áreas de preservação permanente dos corpos hídricos. O Código Florestal define as APPs como “área b) garantir o aumento de fauna silvestre e aquáti- protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com ca, proporcionando refúgio e alimento para es- a função ambiental de preservar os recursos hídricos, ses animais; a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversida- c) manter a perenidade das nascentes e fontes; de, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e d) evitar o transporte de defensivos agrícolas para assegurar o bem-estar das populações humanas na- os cursos d´água; tivas” Art. 1º § 2º, II). e) possibilitar o aumento de água e dos lençóis São APPs pelo efeito da lei (art. 2° do Código Flo- freáticos, para dessedentação humana e animal restal) as florestas e demais formas de vegetação na- e para o uso nas diversas atividades de subsis- tural situadas: tência e economia; a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água f) garantir o reaproveitamento de fauna e maior desde o seu nível mais alto em faixa marginal reprodução da flora; cuja largura mínima seja: 1 A Resolução do CONAMA Resolução n° 302, de 20 de março de 2002 define as 1) de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de APPs para as áreas de entorno de lagos e reservatórios. 2 MARCHESAN, Ana Maria M. Áreas de “degradação permanente”, escassez e ris- menos de 10 (dez) metros de largura; cos. Revista de Direito Ambiental n° 35. São Paulo: RT, 2004. p. 190/216. 11
  9. 9. g) controlar a temperatura, propiciando conforme as peculiaridades, condições ecológicas, um clima mais ameno; em cada uma das regiões geopolíticas do País, e que não pode destinar-se à realização de atividade que h) valorização da propriedade rural, e implique na derrubada da vegetação nativa. i) formar barreiras naturais contra a disse- No caso da região Sul do país, vinte por cento minação de pragas e doenças na agricultura. (20%), da propriedade rural situada em área de flo- resta ou outras formas de vegetação nativa, são pro- No caso das APPs na região em estudo, além das tegidos a título de reserva legal. Isso significa que a funções acima, elas são imprescindíveis para proteção limitação administrativa imposta às áreas de reser- dos corpos hídricos, limitando o carreamento de resí- va legal impede que a vegetação nativa seja integral- duos oriundos da suinocultura para o corpo hídrico. mente suprimida (corte raso5) não impedindo, po- rém, sua utilização sob regime de manejo florestal As APPs encontram-se submetidas a um regime sustentável. Excetuam-se dessa regra, as áreas de re- jurídico de interesse público com imposição de pre- serva legal em pequena propriedade ou posse rural servação integral e permanente da flora, vedada sua familiar, nas quais podem ser computados os plan- supressão. Trata-se de proteção que independe da ti- tios de árvores frutíferas ornamentais ou industriais tularidade do domínio3 e decorre de limitação admi- com espécies exóticas. nistrativa com previsão de sanções severas no caso de descumprimento (administrativas e penais4), es- O Código Florestal exige que a Reserva Legal seja tando excepcionalizados na lei os casos que podem averbada à margem da inscrição da matrícula do justificar a supressão da APP (obras de utilidade pú- imóvel junto ao competente Cartório de Registro blica e interesse social). de Imóveis (Art. 16, §2º, e art. 44, parágrafo único A degradação de APP configura crime e enseja a – Cód. Florestal), contudo, poucas são as proprieda- responsabilização administrativa e civil do degrada- des que possuem sua reserva legal averbada. Objeti- dor que é obrigado a promover a recuperação des- vando superar esse quadro de omissão, alguns Esta- sas áreas. dos estão definindo em leis estaduais essa exigência, como requisito para licenciamento das propriedades Reserva florestal legal rurais,6 sendo a averbação da reserva uma condição legal para o exercício do direito de exploração. A Reserva Florestal Legal, ou simplesmente Re- serva Legal, compreende uma fração do imóvel rural O corte raso da reserva legal é passível de sanção protegida através de uma limitação administrativa administrativa e nos casos em que a mesma tenha imposta visando assegurar a manutenção de um per- sido totalmente desmatada, o proprietário ou pos- centual que impede a supressão integral da cobertura suidor rural deve adotar as seguintes alternativas, vegetal. Esse percentual é definido em função do bio- isoladas ou conjuntamente: ma e da região onde se situa o imóvel rural. Trata-se I - recompor a reserva legal de sua propriedade de uma exigência ditada, sobretudo, pela necessida- mediante o plantio, a cada três anos, de no mí- de de proteção da biodiversidade. nimo 1/10 da área total necessária à sua comple- mentação, com espécies nativas, de acordo com O Código Florestal (com a redação dada pela MP critérios estabelecidos pelo órgão ambiental es- nº. 2.166-66 de 2.001) assim define Reserva Legal: tadual competente; Área localizada no interior de uma propriedade ou II - conduzir a regeneração natural da reserva le- posse rural, excetuada a de preservação permanen- gal e; te, necessária ao uso sustentável dos recursos natu- III - compensar a reserva legal por outra área rais, à conservação e reabilitação dos processos eco- equivalente em importância ecológica e exten- lógicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas (Art. 1º § 2º, III são, desde que pertença ao mesmo ecossistema – Código Florestal). e esteja localizada na mesma microbacia. Portanto, a reserva legal é constituída por uma área, cujo seu percentual é definido em lei, variando 5 Aquele “em que são derrubadas todas as árvores ou de parte ou de todo um povo- amento florestal, deixando o terreno momentaneamente livre da cobertura arbó- rea”. 3 Ocorrem em áreas públicas e privadas com as mesmas restrições. 6 Como é o caso do Sistema de Licenciamento de Propriedades Rurais - SLAPR 4 Ver a propósito os artigos 38, 39 e 44 da Lei n° 9.605/98. instituído no Estado de Mato Grosso. 12
  10. 10. Lei 6.3, de 31/0/11. das características do meio ambiente, equiparando, legalmente, poluição e degradação. De conformida- Uma das mais importantes normas ambientais em de com o inciso II do artigo 3° da lei mencionada, vigor no país, essa lei estabelece os princípios, objeti- entende-se por poluição: vos e instrumentos da política nacional do meio am- biente e a estrutura do Sistema Nacional constituído A degradação da qualidade ambiental resultante para implementá-la, definindo poluição e fixando a de atividades que direta ou indiretamente: responsabilidade civil, penal e administrativa do po- a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar luidor. da população; Entre os princípios destacam-se, por serem perti- b) criem condições adversas às atividades sociais nentes a esta abordagem: e econômicas; • ação governamental na manutenção do equilí- c) afetem desfavoravelmente a biota; brio ecológico, considerando o meio ambiente d) afetam as condições estéticas ou sanitárias do como um patrimônio público a ser necessaria- meio ambiente; mente assegurado e protegido, tendo em vista o e) lancem matérias ou energia em desacordo com uso coletivo; os padrões ambientais estabelecidos. • racionalização do uso do silo, do subsolo, da água e do ar; Finalmente, um outro aspecto de grande relevân- • planejamento e fiscalização do uso dos recursos cia na citada lei é a fixação da responsabilidade ob- ambientais; jetiva por danos ambientais, que será abordada no item seguinte. • controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; Lei nº .34, de 24/0/. • recuperação de áreas degradadas (art. 2°, I, II, III, V e VIII). Essa Lei disciplina a Ação Civil Pública e contém aspectos relevantes na discussão da temática objeto Visando promover a compatibilização do desen- deste Relatório. Trata-se de uma lei de caráter pro- volvimento econômico-social com a preservação da cessual, concebida para proteger os interesses difu- qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológi- sos da sociedade. co, a lei fixa entre seus objetivos a imposição, ao po- luidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ ou O Ministério Público é o titular da ação civil pú- indenizar os danos causados e, ao usuário, da con- blica o que não impede que outros co-legitimidados7 tribuição pela utilização de recursos ambientais com possam propô-la. fins econômicos (art. 4°, I e VII). A lei faculta também ao Ministério Público ins- Entre os instrumentos que a citada lei relaciona taurar o inquérito civil para colher subsídios visando para consecução desses objetivos destacam-se o es- instruir eventual ação a ser proposta. tabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o licenciamento ambiental, a revisão de atividades efe- Consta também da citada Lei a possibilidade de tiva ou potencialmente poluidoras e as penalidades ajustamento de conduta com força de título executi- disciplinares ou compensatórias ao não cumprimen- vo, conforme se transcreve: to das medidas necessárias à preservação ou corre- ção da degradação ambiental (art. 9°, I, IV e IX); o Art. 5° (...) que significa que o Poder Público (que inclui tam- bém o Estado membro e o próprio município) po- § 6° os órgãos públicos legitimados poderão to- dem definir padrões de emissão de poluentes, visan- mar dos interessados compromisso de ajustamento do a restauração do equilíbrio ecológico regional ou de sua conduta às exigências legais, mediante comi- local, adequando os licenciamentos ao quadro nor- nações, que terá eficácia de título executivo extraju- mativo pré-estabelecido e sancionando aqueles que dicial. não se ajustarem aos novos parâmetros de emissão. 7 Pela lei possuem legitimidade ativa para proporem ação civil pública o Ministé- Cabe assinalar que a Lei nº 6.938/81 considera de- rio Público e pessoas jurídicas de direito público, incluindo as empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista, assim como as associações destinadas à gradação da qualidade ambiental a alteração adversa proteção do meio ambiente ou à defesa do consumidor, constituídas a pelo menos um ano. 13
  11. 11. Oportuno assinalar que frente à indisponibilida- Lei nº .433, de 0/01/. de do interesse público (no caso a proteção do meio ambiente), teoricamente nem o Ministério Público, A Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos nem o órgão ambiental, ou outro co-legitimado ati- define objetivos, diretrizes, instrumentos e a estru- vo poderá transigir, já que não têm eles a disponibi- tura institucional para o gerenciamento dos recursos lidade material dos interesses difusos que estão em hídricos e tem entre suas diretrizes gerais de ação: jogo (dos quais não são titulares, pois se trata de inte- • a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem resses metaindividuais). Os tribunais se posicionam dissociação dos aspectos de quantidade e qua- favoravelmente à homologação da transação através lidade; da qual se pode conseguir praticamente tudo o que é • a adequação da gestão de recursos hídricos às objeto do pedido, sob forma de autocomposição da diversidades físicas, bióticas, demográficas, eco- lide. nômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País; Resolução CONAMA nº 23, de 1/12/1. • a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; Através dessa resolução o Conselho Nacional do Meio Ambiente estabeleceu normas para o licencia- • a articulação da gestão de recursos hídricos com mento ambiental de atividades poluidoras. a do uso do solo. A gestão dos recursos hídricos, na região do rio De conformidade com essa resolução o órgão am- Ariranha constitui um desafio que não pode ser en- biental poderá definir, se necessário, “procedimentos frentado sem a solução dos problemas ambientais específicos para as licenças ambientais, observadas a que envolvem a supressão da mata ciliar e a contami- natureza, características e peculiaridades da ativida- nação das águas superficiais e subterrâneas. de ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de pla- Como analisado no item 1 as altas concentrações nejamento, implantação e operação”, admitindo-se o de nutrientes como nitrogênio (N) e fósforo (P), con- licenciamento ambiental para pequenos empreendi- ferem aos dejetos de suínos um potencial poluidor mentos e atividades similares em um único processo 4,2 vezes superior ao esgoto doméstico, provocando desde que definida a responsabilidade legal pelo con- a eutrofização do corpo hídrico e contaminação das junto de empreendimentos ou atividades (art. 12). águas superficiais por metais pesados como o cobre e zinco. Da mesma forma, o acúmulo de dejetos no Outro aspecto importante nessa Resolução e que solo acaba por contaminar também o lençol freáti- guarda relação com o tema deste Relatório encontra- co, o que constitui problema de oneroso e complexo se estabelecido no art. 19, a seguir transcrito: tratamento. Art. 19 O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicio- Destaca-se, na citada Lei, a importância dos Co- nantes e as medidas de controle e adequação, sus- mitês de Bacia como órgãos colegiados que exer- pender ou cancelar uma licença expedida, quando cem a função de “parlamentos da água” competin- ocorrer: do-lhes, entre outras atribuições, promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e arti- I - Violação ou inadequação de quaisquer condicio- cular a atuação das entidades intervenientes; aprovar nantes ou normas legais. e acompanhar a execução do Plano de Recursos Hí- dricos da bacia e sugerir as providências necessárias II - Omissão ou falsa descrição de informações rele- ao cumprimento de suas metas (art. 38, I, III e IV). vantes que subsidiaram a expedição da licença. III - superveniência de graves riscos ambientais e de Lei nº .60, de 12/02/1. saúde. A Lei dos Crimes Ambientais representa um im- portante marco na criminalização das condutas lesi- vas ao meio ambiente, sobretudo porque atualizou e sistematizou as infrações que constavam em leis es- parsas, traduzindo em um único documento o diplo- 14
  12. 12. ma legal que permite a atuação repressiva do Poder 1.2 NORMAS ESTADUAIS Público relativamente aos crimes ambientais. Lei nº 5.793 de 15 de outubro de 1980. Entre as condutas consideradas criminosas, iden- tificadas na Bacia do Ariranha, podem ser citadas: Com apenas 23 artigos a Lei de Proteção e Melho- ria da Qualidade Ambiental do Estado de Santa Ca- Art. 33. Provocar, pela emissão de efluentes ou car- tarina estabelece diretrizes para a proteção ambien- reamento de materiais, o perecimento de espécimes tal, atribuindo ao Poder Executivo a regulamentação da fauna aquática existentes em rios, lagos, açudes, dos inúmeros aspectos da proteção ambiental, trata- lagoas, baías ou águas jurisdicionais brasileiras; dos apenas de forma genérica pela lei estadual. Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada Destaca-se na citada Lei, a expressa referencia à de preservação permanente, mesmo que em forma- criação de linhas de crédito para a instalação de obras ção, ou utilizá-la com infringência das normas de e equipamentos voltados para o controle da poluição proteção; e à racionalização do uso dos recursos ambientais, Art. 54. Causar poluição, de qualquer natureza em nos dispositivos a seguir transcritos: níveis tais que resultem ou possam resultar em da- nos à saúde humana ou que provoquem a mortanda- Art. 14 O Governo do Estado promoverá a criação de de animais ou a destruição significativa da flora; de linhas especiais de crédito no seu Sistema Finan- ceiro para financiar o desenvolvimento da pesquisa, Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fa- execução de obras, aquisição e instalação de equipa- zer funcionar, em qualquer parte do território na- mentos que concorram para o controle da degrada- cional, estabelecimentos, obras ou serviços poten- ção ambiental, ou melhoria da qualidade do meio cialmente poluidores, sem licença ou autorização ambiente. dos órgãos ambientais competentes, ou contrarian- do as normas legais e regulamentares pertinentes. Art. 15 O Poder Público estabelecerá sistema de be- nefícios, visando incentivar. Resolução Conama n° 3, de I - o desenvolvimento, no Estado, de pesquisas e 1 de março de 200. processos tecnológicos destinados a prevenir ou re- duzir a degradação ambiental; A Resolução Conama n° 357, editada em substi- tuição à Resolução nº 20/86, dispõe sobre a classi- II - a fabricação de equipamentos antipoluentes; ficação dos corpos de água e diretrizes ambientais para seu enquadramento, bem como padrões de lan- II - outras iniciativas que possam conduzir à racio- çamento de efluentes. nalização do uso dos recursos ambientais. A nova resolução avança ao exigir o tratamento Na citada lei foi o executivo autorizado a instituir, de efluentes de qualquer natureza8 e também quan- organizar e regulamentar Fundo Especial para pre- do introduz novas diretrizes para monitoramento da servação, proteção e melhoria da qualidade do Meio água, como a exigência de periodicidade no moni- Ambiente, atual Fundo Especial de Proteção ao Meio toramento, a avaliação por indicadores biológicos e Ambiente – FEPEMA. a obrigação de investigação a expensas do empreen- dedor. Decreto nº 14.20, de de junho de 11. De forma geral essa Resolução representa um ga- Este Decreto regulamenta dispositivos da Lei nº nho em termos de proteção ambiental9 fortalecendo, 5.793, de 15 de outubro de 1980, referentes à Prote- sobretudo a gestão dos recursos hídricos com medi- ção e a Melhoria da Qualidade Ambiental, tomando das de planejamento e controle. como referência os parâmetros fixados pela legisla- ção federal. Assim, embora o citado decreto contem- ple inúmeras inovações, relativamente à lei que visa 8 É importante ressaltar que a Lei nº 9433/97 (Política Nacional de Recursos Hídri- regulamentar, guarda simetria com a legislação fede- cos) prevê a possibilidade de outorga para o lançamento em corpos hídricos de es- gotos e resíduos, tratados ou não; prática que se pretende reverter com a exigência ral sendo, portanto, perfeitamente legal. do tratamento de efluentes fixadas pela nova resolução do Conama. 9 Para uma análise mais detida da citada Resolução consultar: Rodrigo A. Agosti- nho Mendonça. “Interpretando a Resolução Conama 357/2005 – Avanços na Classi- Referido decreto arrola entre as atribuições da ficação dos corpos de água e no controle ambiental”. In: Antonio H. Benjamin (org.). Paisagem, natureza e direito, p. 381 - 392. Fundação do Meio Ambiente – FATMA, as ativida- 1
  13. 13. des inerentes ao exercício do poder de polícia am- Art. 31 É proibida a emissão de substâncias odorí- biental, incluindo o controle sobre as atividades de feras na atmosfera em quantidades que possam ser proteção e conservação dos recursos naturais; a fis- perceptíveis fora dos limites da área de propriedade calização ambiental; a expedição de licenças ambien- da fonte emissora. tais, e a apreciação de projetos voltados para a dispo- (...) sição de resíduos sólidos de qualquer natureza. As licenças ambientais acompanham o parâmetro e a denominação prevista na legislação federal: Licença O regulamento falha ao dispor sobre as “áreas de Ambiental Prévia - LAP; Licença Ambiental de Insta- formação vegetais defensivas à erosão”, que consti- lação - LAI, e Licença Ambiental de Operação - LAO. tuem as chamadas áreas de preservação permanente regulamentadas pelo Código Florestal (Lei 4.771/65). No que tange a normatização das atividades polui- Estabelece o mencionado decreto: doras, entre as quais insere-se a suinocultura, consta Art. 49 Nas áreas de formação vegetais defensivas do referido decreto a vedação do lançamento, direto à erosão fica proibido o corte de árvores e demais ou indireto em corpos de água, de qualquer resíduo formas de vegetação natural, obedecidos os seguin- sólido (art. 8°), proibindo, também, depositar, dis- tes critérios: por, descarregar, enterrar, infiltrar ou acumular no solo resíduos, em qualquer estado da matéria, desde I - ao longo dos cursos de água, em faixa marginal, que causem degradação da qualidade ambiental (art. cuja largura mínima será: 20). Consta, ainda, do regulamento algumas normas específicas relativas à disposição de resíduos, a seguir a) de 10 (dez) metros, para rios de largura inferior a transcritas: 20 (vinte) metros; Art. 21 O solo somente poderá ser utilizado para b) igual a metade da largura do rio, quando a largu- destino final de resíduos de qualquer natureza, des- ra for superior a 20 (vinte) metros; de que sua disposição seja feita de forma adequada, estabelecida em projetos específicos, ficando vedada II - ao redor das lagoas, lagos e reservatórios de água a simples descarga ou depósito, seja em propriedade numa faixa de 100 (cem) metros; pública ou particular. III - ao redor das nascentes, numa faixa de 50 (cin- (...) qüenta) metros; Art. 22 Os resíduos de qualquer natureza, portado- IV - nas áreas acima das nascentes, no topo dos res de patogênicos ou de alta toxidade, bem como morros, montes, montanhas e serras; inflamáveis, explosivos, radioativos e outros preju- diciais, deverão sofrer, antes de sua disposição final V - nas encostas ou parte destas, com declividade no solo, tratamento e/ ou acondicionamento ade- superior a 45º (quarenta e cinco) graus, equivalen- quados fixados em projetos específicos, que aten- te a 100% (cem por cento) na linha de maior decli- dam os requisitos de proteção à saúde pública e ao ve; (...) meio ambiente. Obviamente que a simples mudança na denomi- (...) nação desses espaços territoriais especialmente pro- tegidos, não autoriza o executivo estadual estabele- Art. 23 Somente será tolerada a acumulação tem- cer parâmetros menos restritivos que aqueles previs- porária de resíduos de qualquer natureza, desde que tos na norma geral federal, razão pela qual prevale- não ofereça risco à saúde pública e ao meio ambien- cem os limites fixados no Código Florestal para pro- te. teção das áreas de preservação permanente. Art. 24 O tratamento, quando for o caso, o trans- porte e a disposição de resíduos de qualquer natu- Lei nº .4 de 30 de novembro de 14. reza de estabelecimentos industriais, comerciais e A Lei nº 9.748/94 dispõe sobre a Política Estadual de prestação de serviços quando não forem de res- ponsabilidade do Município, deverão ser feitos pela de Recursos Hídricos e constitui-se em importante própria empresa e as suas custas. instrumento normativo que oferece algumas alterna- tivas para o enfrentamento dos problemas associa- (...) dos à poluição hídrica decorrente da suinocultura. 16
  14. 14. Ressalte-se que entre as diretrizes da política esta- aqüíferos subterrâneos situados em áreas urbanizadas dual de recursos hídricos está a promoção de ações (art. 28 e 29). integradas nas bacias hidrográficas, tendo em vis- ta o tratamento de efluentes e esgotos urbanos, in- Lei n° .66 de 1 de junho de 12. dustriais e outros, antes do lançamento nos corpos d´água e o incentivo à formação de consórcios entre Outro importante instrumento normativo previs- os municípios, tendo em vista a realização de progra- to na esfera estadual é a Lei n° 8.676/92 que dispõe mas de desenvolvimento e proteção ambiental (art. sobre a Política Estadual de Desenvolvimento Rural, 3°, X e XII). definindo os pressupostos, objetivos, instrumentos e a estrutura institucional para a execução de uma Assim como na legislação federal, a lei estadual contempla os planos de bacia hidrográfica como um política que concilie o desenvolvimento rural com a dos instrumentos da política de recursos hídricos, proteção do meio ambiente. estabelecendo um conteúdo mínimo para esses pla- Nesse sentido, cabe ressaltar que o citado diplo- nos, que devem incluir programas de recuperação, ma legal instituiu o Conselho Estadual de Desenvol- proteção, conservação e utilização dos recursos hí- vimento Rural, vinculado à Secretaria de Estado da dricos das bacias hidrográficas, inclusive com espe- Agricultura e Abastecimento, inserindo entre suas cificações dos recursos financeiros necessários, a se- rem captados mediante a cobrança pelo uso da água, atribuições: compatibilizar as políticas de desenvol- ou através do rateio de investimentos de interesse co- vimento rural com a política de proteção do meio mum, ou ainda mediante dotação orçamentária. ambiente e conservação dos recursos naturais (art. 5°, XI). Estabelece ainda que a política de proteção Cabe salientar que a lei prevê também a possibili- do meio ambiente e conservação dos recursos na- dade da cobrança de contribuições de melhoria, ta- turais será submetida ao citado Conselho, devendo rifas e taxas dos beneficiados por obras e serviços de conter programas específicos de conservação e ma- aproveitamento e controle dos recursos hídricos, in- nejo do uso do solo e da água, de desenvolvimento clusive as decorrentes do rateio de custos referentes a florestal, de tratamento de dejetos e efluentes, de re- obras de usos múltiplos dos recursos hídricos, ou de cuperação de áreas degradadas ou em degradação, interesses comum ou coletivo, devendo tais recursos com a participação da iniciativa privada (art. 17). serem destinados ao Fundo Estadual de Recursos Hí- dricos – FEHIDRO e utilizados no apoio financeiro à Consta também dessa lei a criação do Fundo Esta- instituições públicas e sob a modalidade de emprés- dual de Desenvolvimento Rural, cuja aplicação será timo à pessoas jurídicas de direito privado, usuárias definida pelo Conselho Estadual de Desenvolvimen- de recursos hídricos, para a realização de serviços e to Rural, sendo operacionalizado através de progra- obras com vistas a utilidade pública, ao desenvolvi- mas que incluem, entre outros, a conservação do solo mento, conservação, uso racional, controle e prote- e da água (art. 36, III). ção dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos, e na realização de programas conjuntos entre o Esta- Instrução Normativa FATMA n° 11 do e os municípios, relativos a aproveitamento múl- tiplo, controle, conservação e proteção dos recursos Nessa IN o órgão estadual de meio ambiente de- hídricos e defesa contra eventos críticos que ofere- fine as exigências técnicas para o licenciamento da çam perigo a saúde e segurança públicas e prejuízos atividade. econômicos ou sociais (art. 34, I e III). Constam das instruções gerais: Consta da citada Lei que o Estado incentivará a for- • A quantidade máxima de dejetos para a utiliza- mação de consórcios intermunicipais, nas bacias hidro- ção em lavouras é de 50 m³/ha/ano, e de acordo gráficas consideradas prioritárias, nas quais o gerencia- com recomendações de adubação indicadas por mento dos recursos hídricos deve ser feito segundo di- laudo com base em análise do solo; retrizes e objetivos especiais e estabelecerá convênios de mútua cooperação e assistência com os mesmos, po- • Recomenda-se a instalação de sistemas de ca- dendo delegar aos municípios, que se organizarem téc- lhas e cisternas, visando o aproveitamento das nica e administrativamente, o gerenciamento de recur- águas pluviais para uso nas pocilgas. sos hídricos de interesse exclusivamente local, compre- endendo, entre outros, os de bacias hidrográficas que se Para a obtenção da Licença de Instalação, entre situem exclusivamente no território do município e os outros documentos, a FATMA exige também: 1
  15. 15. 2.3 Projeto do sistema para tratamento dos resíduos sólidos e efluentes líquidos, das esterqueiras, bioes- terqueiras, sistema de fertirrigação, sistema separa- dor de sólidos, sistema de lagoas, outros, contendo memorial descritivo, de cálculo, plantas e cortes; 2.4 Programa de monitoramento do sistema de tra- tamento de efluentes. Ainda de acordo com a citada Instrução Norma- tiva, a concessão da Licença de Operação fica con- dicionada à Demonstração da eficiência do sistema de controle ambiental através de laudos laboratoriais dos parâmetros constantes do programa de monito- ramento aprovado na LAI. 1
  16. 16. 2. RESPONSAbILIDADE POR DANOS AmbIENTAIS 2.1 O PRINCíPIO DA RESPONSABILIzAçÃO III – poluição, a degradação da qualidade ambien- tal resultante de atividades que direta ou indireta- A responsabilização por danos ambientais, mais mente: do que um princípio do Direito Ambiental, no sis- tema jurídico nacional, trata-se de um mandamento a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem estar da população; constitucional imprescindível à realização do direito ao meio ambiente equilibrado. A Constituição Fede- b) criem condições adversas às atividades sociais e ral é expressa ao estabelecer: econômicas; Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecolo- c) afetem desfavoravelmente a biota; gicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo meio ambiente; e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. e) lancem matérias ou energias em desacordo com (...) os padrões ambientais estabelecidos. § 3.° As condutas e atividades consideradas lesivas Assim e ainda nos termos da citada lei, poluidor é a ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas pessoa física ou jurídica, de direito público ou priva- físicas ou jurídicas, a sanções penais e administra- do, responsável, direta ou indiretamente, por ativida- tivas, independente da obrigação de reparar os da- nos causados. de causadora de degradação ambiental. (Art. 3°, IV) De acordo com a norma constitucional, o meio Outro aspecto igualmente relevante é que, para ambiente constitui um bem de uso comum, cabendo o legislador, poluição e degradação se equivalem e ao poder público e a coletividade protegê-lo. Nessa toda poluição, juridicamente relevante implica na al- tarefa, a Constituição Federal atribui ao Estado al- teração adversa do meio ambiente, ou seja, em um gumas responsabilidades, mas define também alguns dano ambiental. princípios a que se subordinam o poder público e a Bessa Antunes ao citar Francis Caballero assinala sociedade, incluindo pessoas físicas ou jurídicas. que o dano ecológico se distingue em “dano ecológi- Dessa forma, a tutela do meio ambiente no orde- co em sentido amplo, isto é, tudo que degrada o meio namento jurídico nacional se efetiva através de ações ambiente, e o dano ecológico em sentido estrito, isto do Poder Público, limitando ou restringindo direi- é, a degradação dos elementos naturais”,10 possuindo tos, e ainda mediante a responsabilização dos infra- o dano ambiental, ainda na lição de Caballero, uma tores, responsáveis por danos efetivos ou potenciais dupla face na medida em que seus efeitos atingem ao meio ambiente. não só o homem, mas da mesma forma, o ambiente que o cerca. A Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Am- biente), em seu artigo 3°, incisos II e III, delimitou as Também Morato Leite destaca que o dano ambien- noções de degradação da qualidade ambiental e de tal tem uma conceituação ambivalente, “por designar poluição, estabelecendo: não só a lesão que recaí sobre o patrimônio ambien- tal, que é comum à coletividade, mas igualmente por Art. 3°. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se se referir ao dano – por intermédio do meio ambien- por: te ou dano ricochete – a interesses pessoais, legiti- II – degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente; ANTUNES, P. de B. Direito Ambiental. 6º edição, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 10 2002, p 225. 1
  17. 17. mando os lesados a uma reparação pelo prejuízo pa- e o exercício desse direito fundamental. O trabalho trimonial ou extrapatrimonial sofrido”.11 Para o cita- do legislador, por conseguinte, visa a garantir a pos- do autor, pode-se conceituar dano ambiental: sibilidade de fruição e, só excepcionalmente, o res- sarcimento monetário da lesão. Como toda lesão intolerável causada por qualquer ação humana (culposa ou não) ao meio ambiente, Certamente que a recomposição do dano e a res- diretamente, como macrobem de interesse a cole- ponsabilização do poluidor enfrenta limitações, tividade, em uma concepção totalizante, e indireta- como bem ilustra o exemplo da poluição causada mente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios pela suinocultura. Individualmente cada produtor, e individualizáveis e que refletem no macrobem.12 se regularmente licenciado e operando nos limites le- gais, não constitui um problema, contudo, a criação Equivale dizer que o dano ambiental, embora sem- de suínos em escala, numa micro-região pode gerar pre recaia sobre o meio ambiente, causando prejuízo impactos significativos, como verificado na Bacia do à biota e indiretamente à coletividade, pode, em cer- rio Ariranha. Diante desse contexto, como assegurar tos casos, refletir-se, material ou moralmente, sobre a recuperação dos danos decorrentes de uma ativida- o patrimônio, ou a saúde de um grupo de pessoas. de economicamente relevante? Outra peculiaridade do dano ambiental decorre Paulo Afonso Frontini,14 aborda a problemática do do fato de atingir um bem difuso (o meio ambiente) dano decorrente da ação de múltiplos agentes: repercutindo, assim, quase sempre sobre um amplo rol de vítimas, o que gera dificuldades na sua repa- Se é em princípio lícito o uso do meio ambiente, o abuso nessa utilização ultrapassa os limites da licitu- ração, mesmo porque nem sempre é possível valo- de, entrando na área do antijurídico. Assim, o abuso rar adequadamente as conseqüências negativas para na utilização de qualquer de seus componentes pas- o ambiente, de uma conduta ou atividade. Assim, sa a qualificar-se como agressão ao meio ambiente. por exemplo, no caso da poluição causada à Bacia do Fácil é perceber como essa questão é complexa, por- Ariranha pela atividade suinícola, qual a extensão do que, não raro, a agressão resulta da ação de múlti- dano ambiental, como valorá-lo e ainda, quem pode plos agentes, cada qual, a seu turno, agindo na faixa ser considerado como vítima desse dano? da utilização. Quer dizer: embora cada agente este- ja agindo licitamente (simples utilização), o resulta- A Lei 6.938/81 estabelece que a Política Nacional do global resulta ilícito (agressão ao meio ambien- do Meio Ambiente visará, entre outros objetivos, “à te, poluição, dano ambiental). Essa peculiaridade do imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação problema induz à adoção do princípio da respon- de recuperar e/ ou indenizar os danos causados e, ao sabilidade objetiva do poluidor (Lei 6.938, art. 14, usuário, da contribuição pela utilização de recursos § 1.°), em razão de ser, muitas vezes, difícil – senão ambientais com fins econômicos (art. 4°, VII). As- impossível – enquadrar o ato de poluidor no âmbi- to da culpa civil. sim, a recuperação do bem ambiental, eventualmente lesado, não exclui a indenização, eventualmente ca- A citada Lei da Política Nacional do Meio Am- bível e, tampouco, a obrigação do poluidor de contri- biente (Lei n° 6.938/81), em seu artigo 14, § 1.° con- buir pela utilização de recursos ambientais com fins sagrou, no ordenamento jurídico brasileiro, o princí- econômicos, como por exemplo, o uso da água ou do pio da responsabilidade objetiva por danos ambien- solo para a diluição ou disposição de efluentes. tais, fundamentada no risco da atividade, dispondo: Edis Milaré,13 citando Nicolo Lipari, assinala: Art. 14 (...) A regra, pois, é procurar por todos os meios razo- § 1° Sem obstar a aplicação das penalidades previs- áveis, ir além da ressarcibilidade (indenização) em tas neste artigo é o poluidor obrigado, independen- seqüência do dano, garantindo-se, ao contrário, a te da existência de culpa, a indenizar ou reparar os fruição plena do bem ambiental. Aquela, como já danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afe- alertamos, não consegue recompor o dano ambien- tados por sua atividade. tal. O valor econômico não tem o condão – sequer por aproximação ou ficção - de substituir a existên- Divergem os doutrinadores quanto à extensão cia do meio ambiente ecologicamente equilibrado da responsabilidade objetiva por danos ambientais. 11 MORATO LEITE, José Rubens, Dano Ambiental: do individual ao coletivo extra- 14 Meio ambiente, sua natureza perante a lei e sua tutela – Anotações jurídicas em patrimonial. São Paulo: RT, 2000. p. 98-99. temas de agressão ambiental. Legitimidade do Ministério Público, órgão do Estado, 12 Idem, ibidem. pág. 99. para agir em juízo. In: Edis Milaré (coord.). Ação Civil Pública: Lei 7.347/85 – Remi- 13 MILARÉ, Edis. Op. cit. p. 671. niscências e reflexões após dez anos de aplicação. São Paulo: RT, 1995. p. 399. 20
  18. 18. Para alguns a responsabilidade está vinculada a teo- dutores, produzem efeitos externos não assimila- ria do risco integral, enquanto outros consideram-na dos pelo sistema de preços, identificados pela ciên- associada à teoria do risco criado, o que é irrelevante cia econômica como externalidades. Antonio Eval- nesta análise, porquanto pelo sistema jurídico pátrio, do Comune observa que “uma externalidade surge o agente assume todo o resultado danoso decorrente sempre que a produção ou o consumo de um bem de sua atividade, independentemente da culpabilida- tem efeitos paralelos sobre os consumidores ou pro- de da ação, conforme estabelecido também no Códi- dutores envolvidos, efeitos estes que não são plena- go Civil em vigor: mente refletidos nos preços de mercado”;17 destacan- do que numa economia de concorrência perfeita, Art. 927 (...) o equilíbrio da alocação de recursos corresponde a uma situação onde ninguém pode melhorar sua po- Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o sição sem que outro se sinta lesado. Sustenta, porém, dano, independentemente de culpa, nos casos espe- cificados em lei, ou quando a atividade normalmen- que na área ambiental essa perfeição somente se veri- te desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua fica se forem utilizados certos mecanismos de inter- natureza, riscos para os direitos de outrem. nalização de efeitos externos, uma vez que o sistema de preços não é capaz de captá-los. De conformidade com esse regime, para respon- sabilização do agente por danos ambientais basta a Assim no caso em exame, a indústria que conta- comprovação da ocorrência do evento danoso e do mina um rio, nele lançando, diretamente ou através nexo de causalidade. Nas palavras de Adalberto Pas- de seus parceiros, grande carga de poluente, além de qualotto:15 provocar a redução no bem estar da população ribei- rinha, afeta a produção de outras empresas a jusante, No regime da responsabilidade objetiva, fundada na que também necessitem de água. Essa externalidade teoria do risco da atividade, para que se possa plei- somente será reduzida, se os custos ambientais forem tear a reparação do dano, basta a demonstração do assumidos pelos agentes produtores e consumidores, evento danoso e do nexo de causalidade. A ação, da através da intervenção estatal, por meio de instru- qual a teoria da culpa faz depender a responsabili- mentos econômicos ou de comando-e-controle. dade pelo resultado, é substituída, aqui, pela assun- ção do risco em provocá-lo. Essa internalização dos efeitos externos implica na superação de uma tradição dos estudos econô- Outro aspecto igualmente relevante, é destacado micos que enxergam o meio ambiente como inesgo- por Carlos André Birnfeld,16 quando assinala: tável. Assim, no exemplo citado, a análise do em- Observe-se, assim, que a responsabilidade civil ob- preendimento, do ponto de vista do proprietário da jetiva ambiental permeia, no ordenamento brasilei- indústria, considera como inexistente (zero), o cus- ro, a aplicação do princípio do poluidor-pagador, o to relativo à inadequada disposição de efluentes e qual estabelece basicamente que o poluidor haverá seu carreamento para o rio. Todavia, o custo des- de arcar, ilimitadamente, com todos os custos de sua sa diluição, para terceiros usuários que sofrem com atitude poluente, tal qual arca, ilimitadamente, com a contaminação do citado curso d’água não pode- seus benefícios. ria ser desconsiderado na avaliação do empreendi- mento poluente. Essa deseconomia externa tem efei- No item seguinte examinar-se á o princípio do po- tos sociais que devem ser eliminados ou mitigados. luidor-pagador, enfocando-se sua aplicação no trata- mento dos dejetos gerados pela suinocultura e na re- Analisando os efeitos das externalidades sobre o cuperação dos danos ambientais já identificados. meio ambiente, Vitor Bellia sustenta que as perdas com a contaminação ambiental atingem as ativida- 2.2 O PRINCíPIO DO POLUIDOR-PAGADOR des produtivas, a saúde, as propriedades e bens ma- teriais, a vegetação, o solo, a vida animal, os valores As atividades humanas, sobretudo as sócio-eco- estéticos e culturais, e que “todas essas perdas envol- nômicas, que repercutam sobre consumidores e pro- vem custos sociais e não devem ser ignoradas na ava- liação de projetos”. Ressalta, porém, que “para que 15 PASQUALLOTO, Adalberto. Responsabilidade civil por dano ambiental: consi- derações de ordem material e processual. In: BENJAMIN, Antonio H. V.[Coord.] Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 454. 17 COMUNE, A. E. Meio Ambiente, Economia e Economistas. In MAY, Peter Her- 16 BIRNFELD, Carlos A. Algumas perspectivas sobre a responsabilidade civil do po- man e MOTTA, Ronaldo Seroa (Org.) Valorando a Natureza - Análise Econômi- luidor por danos ambientais. In: LEITE, José Rubens e BELLO FILHO, Ney de B. ca para o Desenvolvimento Sustentável. Edit. Campus, Rio de Janeiro, 1994, p. (Orgs.) Direito Ambiental Contemporâneo. Barueri-SP: Manole, 2004, p. 368. 50/51. 21
  19. 19. os efeitos ambientais sejam incluídos nas análises Ramóns Mateo21 reconhece necessária a revisão econômicas, é preciso reconhecer o meio ambiente dos mecanismos de mercado, assinalando, que os como insumo sujeito à escassez e, portanto, com cus- poderes públicos devem se responsabilizar, de algu- to alternativo que não seja nulo”.18 ma maneira, pela internalização dos custos ambien- tais, mesmo porque, em uma economia mista ou de O grande desafio tem sido o de reduzir essas ex- mercado, os comportamentos individuais não le- ternalidades, internalizando-as no sistema de preços. variam em conta o meio ambiente público; ponde- No caso da suinocultura desenvolvida no oeste cata- ra, contudo, que o procedimento possível, somente rinense fica evidente que o custo da degradação ve- poderá ser definido, a partir das circunstâncias de rificada no solo e nos cursos d’água não estão sendo cada país, observando que é aconselhável uma pru- contabilizados no sistema de preço, ou seja, o pífio dente dosimetria de taxas, penalidades, subsídios “lucro” dos produtores, ou mesmo o lucro expressi- e normas impositivas; embora insuficiente, quan- vo das agroindústrias está sendo calculado sem que do a contaminação ultrapassa as fronteiras do país. considere as medidas corretivas necessárias para re- verter o quadro de degradação gerado pela ativida- Há um consenso entre os economistas de que essa de. internalização pode se realizar através da estrutura- ção jurídica de um sistema que combine o empre- Luiz Fernando Krieger Merico observa que go de instrumentos econômicos com a previsão de a internalização dos custos ambientais não é, sanções e procedimentos eficazes para a reparação e por si só suficiente para enfrentar a poluição: compensação de danos causados ao meio ambiente. a internalização de custos ambientais é um passo Entre os institutos jurídicos concebidos para pro- importante no controle do uso dos recursos e ser- mover a internalização das externalidades destaca- viços naturais, mas é também importante percebe- se o princípio do poluidor-pagador (PPP) inserido rem-se as limitações desses mecanismos para se en- entre as Recomendações da Organização para a Co- frentar a degradação como um todo. Tais mecanis- mos devem ser suplementos de ações diretas que li- operação e Desenvolvimento Econômico - OCDE22, mitem a escala da economia em relação à biosfera. a partir da constatação de que o mercado não con- A internalização dos custos ambientais fará os con- segue assimilar, no sistema de preços, os custos in- sumidores pagarem o custo real do que adquirirem, tegrais dos bens e serviços, o que implica na implí- ao invés de repassar estes custos à sociedade. Po- cita concessão de subsídios às atividades poluidores, derá também conduzir à adoção de meios mais efi- acarretando a degradação dos recursos ambientais, cientes de se conter a poluição e de uso eficiente de reconhecidamente escassos. energia e recursos. Mas são, na realidade, comple- mentos de ações que levem a sustentabilidade, pois Na base desse princípio está o reconhecimento da são ineficientes em produzi-la.19 existência das externalidades e das falhas do merca- do que não consegue refletir adequadamente a dete- A experiência tem demonstrado que os mecanis- rioração e a escassez dos recursos ambientais limi- mos de mercado necessitam serem reorientados a tados. A OCDE admite que medidas públicas são fim de que permitam compatibilizar desenvolvimen- necessárias para reduzir a poluição, assegurar me- to e sustentabilidade. Pode-se afirmar que predomi- lhor alocação e estimular o uso racional desses re- na entre os autores que tratam do tema, o entendi- cursos, naturalmente escassos. Com o PPP preten- mento de que a realização do desenvolvimento sus- deu a OCDE também, evitar distorções no comércio tentável pressupõe uma combinação do sistema de e nos investimentos. regulamentação (comando-e-controle) com o em- prego de instrumentos econômicos. Essa preferência Por força desse princípio, deve estar a cargo do po- justifica-se, na medida em que, nas hipóteses de da- luidor os custos das medidas da prevenção, contro- nos ambientais significativos, as medidas mais indi- le e remediação da poluição, como forma de induzir cadas passam pela adoção de sanções severas combi- que tais custos estejam refletidos nos custos dos bens nadas com a responsabilização do degradador.20 vários instrumentos, assumindo uma orientação pragmática (ALMEIDA, Luciana 18 BELLIA, Vitor. Introdução à Economia do Meio Ambiente. Brasília: IBAMA, 1996, Togeiro. Política Ambiental: Uma análise econômica. Campinas: Papirus, 1998). p. 89. 21 MATEO, Ramón Martín. Derecho Ambiental. Madrid: Institutos de estudios de 19 MERICO, Luiz F. Kieger. Introdução à Economia Ecológica. Blumenau: FURB, Administracion Local, 1977, p. 39 (Tradução livre). 1996. 22 Recomendação C(72) 128, do Conselho Diretor da OCDE, de 26/05/72. Do- 20 Também Luciana Togeiro de Almeida desenvolve uma analise econômica da po- cumento disponível no site da OCDE (www.oecd.org) sob a denominação: Gui- lítica ambiental no Brasil, avaliando as experiências com os instrumentos econômi- ding Principles Concerning Internacional Economic Aspects of Environmental cos, posicionando-se favorável a uma política que contemple uma combinação de Policies. 22

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