1. FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN
MBA
CURSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS II
II Fase del proyecto de investigación sobre la Política de Promoción,
Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y de Aplicación del Derecho
Internacional Humanitario 1998 – 2002
Profesor
Manual Rodríguez Becerra
Elaborado por
Inocencio Meléndez Julio
Carmen Elisa Soto
Gabriel Rivera
Carlos Alberto Alfonso Correa
Bogotá, noviembre 22 de 2003

2. 2

3. TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN...............................................................................................................4
I. PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN, RESPETO
Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE APLICACIÓN DEL
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO 1998 – 2002......................................6
II. MARCO GENERAL DE REFERENCIA SOBRE EL TEMA DE DERECHOS
HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO................................39
1. DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.....................39
2. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO.................................................53
III. MARCO TEÓRICO PARA EL ANÁLISIS................................................................56
IV. REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO DE FORMULACIÓN...............................60
1. El incrementalismo en el proceso de formulación de la política...............................60
2. Los actores ................................................................................................................65
3. Las distintas visiones presentes en el proceso de formulación..................................76
4. Aspectos simbólicos de la política de derechos humanos.........................................86
V. OTRAS CONSIDERACIONES ..................................................................................89
1. La relación con la política de paz..............................................................................90
2. Las políticas no explícitas. ........................................................................................90
3. Traslape de la fase de formulación con la de implementación..................................92
VI. CONCLUSIONES.......................................................................................................92
3

4. Análisis del proceso de formulación de la Política de Promoción, Respeto y
Garantía de los Derechos Humanos y de Aplicación del Derecho
Internacional Humanitario, 1998 – 2002.
INTRODUCCIÓN
La situación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario en
la historia reciente de nuestro país, evidencia un agravamiento determinado
fundamentalmente por la degradación del conflicto armado y el accionar de los
grupos armados contra la población civil. De otra parte, frente a esta situación,
que refleja una realidad distante de la amplia normativa constitucional y legal al
respecto, así como de los estándares internacionales, la presión de la
comunidad internacional ha sido una constante.
Los anteriores aspectos hacen relevante el estudio de las políticas
institucionales que se han formulado con el fin de afrontar la situación aludida, y
es en este sentido que el presente trabajo toma como referente la política de
derechos humanos y derecho internacional humanitario de la administración
Pastrana (1998-2002), para lo cual enfoca el análisis en el proceso de
formulación de la política y la toma de decisiones. Dicho proceso tuvo lugar en el
período comprendido entre octubre de 1998 y agosto de 1999, con la
particularidad de haber sido producto de una labor de concertación
interinstitucional, en la que se buscó asegurar el compromiso de las distintas
entidades estatales responsables de la promoción y protección de los derechos
humanos y el DIH.
Al estudiar el proceso en este período, se puede constatar que dicha política se
nutrió, en buena medida, de la política formulada en la administración Samper y,
a su vez, incidió en los lineamientos establecidos por el actual gobierno,
consignados en el Plan Nacional de Desarrollo. Este reconocimiento resulta
fundamental para nuestro análisis, pues da lugar a un abordaje del proceso
desde una perspectiva incremental, en la medida que la información recopilada y
consultada acerca del período analizado permite dilucidar el hecho de que no se
produjo un gran cambio de política sobre la materia.
De acuerdo a lo anterior, el razonamiento principal que articula el texto consiste
en una hipótesis de trabajo según la cual la construcción de la Política de
Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y de Aplicación del
Derecho Internacional Humanitario 1998 – 2002 obedece a un proceso
incremental, se ve afectada por otras políticas, responde, de manera
preponderante, a influencias de la comunidad internacional y tiene aspectos
simbólicos relevantes.
4

5. Como insumo básico para este razonamiento, la primera sección del trabajo
ofrece un recuento minucioso del proceso de elaboración del documento de
política en el período señalado, dando cuenta de los actores participantes, los
eventos más relevantes y la evolución de sus contenidos en orden cronológico.
La segunda sección relaciona el marco de derechos humanos y derecho
internacional humanitario en el que se inscribe la política en cuestión, a manera
de referencia necesaria para una mejor comprensión de los aspectos que se
abordaron en el proceso tratado. En la tercera sección se presenta el marco
teórico de referencia que faculta el análisis, realizado en una cuarta sección, de
los aspectos más relevantes del proceso de formulación que incluye: las
similitudes y los cambios que refleja la política formulada en el período de
Andrés Pastrana frente a la política del período presidencial de Ernesto Samper;
la participación de los actores involucrados (nacionales e internacionales) en la
formulación de la política; las concepciones que estuvieron presentes en el
proceso de formulación y toma de decisión; y los aspectos simbólicos de la
política. En la cuarta sección se relacionan los vínculos del proceso de
formulación de la política con la política de paz y se identifican algunas de las
políticas no explícitas. Por ultimo, se consignan las conclusiones.
5

6. I. PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN,
RESPETO Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE
APLICACIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO 1998 –
2002
El 9 de septiembre de 1998, Día Nacional de los Derechos Humanos, y a poco
más de un mes de haberse iniciado el período de gobierno de Andrés Pastrana,
el Vicepresidente de la República, Gustavo Bell Lemus, tomó posesión del cargo
de Alto Consejero Presidencial, con las siguientes funciones1
:
- Asesorar al Presidente de la República en la adopción de políticas de derechos
humanos y lucha contra la corrupción.
- Colaborar en las gestiones que se adelanten ante los organismos nacionales e
internacionales que desarrollen actividades relacionadas con la defensa de los
derechos humanos. y la lucha contra la corrupción.
- Propiciar mecanismos de concertación entre las entidades públicas del nivel
nacional, departamental y municipal para la realización de programas que
contribuyan a la defensa de los derechos humanos y a la lucha contra la
corrupción.
- Por instrucciones del Presidente de la República representar
internacionalmente a Colombia en foros, conferencias y agendas bilaterales
definidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
- Asistir y asesorar al Presidente de la República en la atención de los asuntos
que éste determine.
Por primera vez el tema de los derechos humanos fue encargado a un
Vicepresidente de la República. Hasta ese momento y desde el año de 1987, la
figura de consejero presidencial para ocuparse de la materia desde el Ejecutivo
había sido una constante2
.
PRIMERA FASE DE LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DE POLÍTICA DE
DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
Elaboración de una primera propuesta y contexto
En octubre de 1998 Iván Orozco fue nombrado asesor del Vicepresidente con la
misión de apoyar la formulación de la política gubernamental en este campo. El
señor Orozco, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales, IEPRI, abogado y doctor en ciencias políticas de la Universidad
1
Decretos 1820 del 7 de septiembre de 1998 y 1845 del 8 de septiembre de 1998
2
La Consejería Presidencial para los Derechos Humanos había sido creada en 1987, mediante el Decreto
2111, bajo la administración del presidente Virgilio Barco, y ratificada a través del Decreto 1680 de 1991,
en la administración del presidente Cesar Gaviria.
6

7. de Maguncia,3
acometió la labor de elaborar un documento base para la
concertación de una política.
El Gobierno se encontraba embarcado en el proceso de apertura hacia la paz
negociada, acogiendo, entre otros aspectos, el “Mandato por la Paz” que había
sido votado por más de diez millones de colombianos el 26 de octubre de 1997 y
que reflejaba la actitud de ese entonces de la sociedad civil, la Iglesia, los
dirigentes de los partidos tradicionales y los medios de comunicación a favor de
la búsqueda de una salida a la confrontación armada. El presidente Pastrana,
desde antes de posesionarse como tal, había convenido con Manuel Marulanda
iniciar los diálogos y “despejar” con ese propósito una amplia zona geográfica en
el centro oriente del país. Una vez posesionado, el Presidente nombró un Alto
Comisionado para la Paz y manifestó la disposición del gobierno de prevenir y
castigar cualquier vínculo entre algunos agentes del Estado y grupos
paramilitares. Se habían iniciado, por otra parte, acercamientos a la comunidad
internacional para apoyar la apertura hacia la paz señalada.
En relación con los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, el
gobierno anterior había dejado en marcha algunas iniciativas que debían ser
objeto de definiciones por parte del gobierno Pastrana, entre ellas: la firma del
Estatuto de la Corte Penal Internacional aprobado en Roma en julio de 1998; el
impulso a la aprobación por parte del Congreso y la posterior ratificación de la
Convención Internacional sobre la Prohibición del Empleo, Producción,
Almacenamiento y Transferencias de Minas Antipersonales y sobre su
Destrucción, suscrita por Colombia el 4 de diciembre de 1997; el trámite en el
Congreso de la reforma al Código de Justicia Penal Militar y de la tipificación de
los delitos de lesa humanidad; y la búsqueda de un arreglo amistoso ante la
Comisión Interamericana por el caso de la Unión Patriótica.
En los primeros meses de gobierno se presentaron algunas realizaciones en
materia de derechos humanos: en septiembre se expidió un decreto para dar
carácter permanente a la Comisión Interinstitucional para la Promoción y
Protección de los Derechos Humanos de los Trabajadores, creada en 1997, y se
inició el diseño de un proyecto pedagógico de cobertura nacional tendiente a
cimentar una cultura de derechos humanos en el país.
3
El doctor Orozco había sido Procurador Auxiliar de la Procuraduría General de la Nación, así mismo,
había asesorado, por encargo del IEPRI, al Ministerio de Justicia en asuntos de política criminal, a la
Comisión Primera Constitucional del Senado de la República para Asuntos Constitucionales y de Política
Criminal, y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Su tesis doctoral, La estructuración
del estado de excepción en la Colombia del siglo XIX, reconocida como Magna Cum Laude, y diversas
publicaciones, entre ellas el libro Combatientes, Rebeldes y Terroristas: Guerra y Derecho en Colombia, y
múltiples ensayos sobre Teoría del Estado, Derecho Constitucional, Derecho Penal Político, Derechos
Humanos, Derecho de los Conflictos Armados, Narcotráfico, Negociaciones de Paz, lo hacían ampliamente
reconocido en el ámbito académico.
7

8. Por otra parte, en el marco de las negociaciones producidas a raíz de la
movilización campesina del sur de Bolívar y el Valle del río Cimitarra, en octubre
de 1998 se suscribió un acuerdo entre el Gobierno y la Mesa de Trabajo por el
Magdalena Medio creada a raíz de la movilización. Entre los puntos del acuerdo,
se encomendó al Vicepresidente de la República la elaboración de una
estrategia permanente contra los grupos paramilitares. En noviembre se expidió
un decreto4
para ampliar el campo de acción de un “Bloque de Búsqueda” contra
el paramilitarismo creado en diciembre de 1997, con el fin de abarcar la región
del Magdalena Medio.
Entre el 20 y el 22 de octubre de 1998, la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, realizó una visita al país,
en el transcurso de la cual hizo particular énfasis en la necesidad de que el
gobierno no perdiera de vista los derechos humanos como fundamento de la paz
y adoptara un Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos.5
Con anterioridad a la visita de la señora Robinson se habían producido
declaraciones del Ministro del Interior anunciando que se estaba pensando
incluir en las preguntas del referendo que el gobierno iba a promover para
efectuar la reforma política una que consultara el tema de un indulto total a los
guerrilleros, incluyendo los delitos atroces, como un mecanismo para agilizar el
proceso de paz. Estas declaraciones produjeron una amplia polémica y pusieron
en la arena pública el debate entre las necesidades de perdón y olvido que trae
consigo un proceso de paz y el derecho de las víctimas a que se establezca la
verdad sobre los hechos y se impongan condenas proporcionales a los
responsables de los mismos, tal como lo estipulan los tratados internacionales
de derechos humanos ratificados por Colombia.
En noviembre de 1998 se produjo el despeje de cinco municipios en el sur
oriente del país y se dio inicio al proceso de negociación de la paz con las
FARC.
En ese mismo mes, el doctor Iván Orozco concluyó la elaboración del
documento Fundamentos para una Política de Derechos Humanos, como “un
punto de partida” a la tarea conjunta entre el Estado y la sociedad en la
elaboración, la puesta en marcha y la realización de una política de derechos
humanos “que pueda expresar algo más que los deseos de un gobierno”. El
4
Decreto 2295 del 11 de noviembre de 1998
5
Respecto a la visita, en el Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia en 1998,
presentado por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas, se señala “Particular énfasis se dio a la
necesidad de que el Gobierno adopte un plan de acción de derechos humanos siguiendo lo dispuesto en la
Conferencia Mundial de Viena sobre Derechos Humanos de 1993 y en la cual participó Colombia. Si bien
se reconoció la importancia acordada a los esfuerzos de paz adelantados por el Gobierno de Colombia, se
señaló que la paz no puede ser desvinculada de la problemática de los derechos humanos y del derecho al
desarrollo. En este sentido, se sugirió que en las negociaciones de paz, el tema de los derechos humanos y
del derecho al desarrollo sean parte de los acuerdos a los que se llegue. Se ofreció toda la colaboración
necesaria de la Oficina en Colombia para el diseño de dicho plan de acción. El Gobierno de Colombia se
mostró muy receptivo frente a esta propuesta.”
8

9. documento se estructuró alrededor de seis ejes – observaciones generales,
criterios básicos, derecho internacional humanitario, relaciones con la política de
paz, el Estado social de derecho y relaciones con la comunidad internacional-,
de los cuales cabe resaltar los siguientes aspectos:
A manera de observación general, señala que si bien los derechos humanos son
el fundamento, el fin y la medida del Estado social y democrático de derechos y
que una política de derechos humanos en sentido amplio debería referirse a
todos los ámbitos de los derechos, es preciso establecer prioridades de acuerdo
con las circunstancias. Esas circunstancias hacen referencia a la grave
afectación de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la integridad por
cuenta de la profundización del conflicto armado interno. Por otra parte,
manifiesta la necesidad de aunar los esfuerzos del Estado y la sociedad para
superar la situación de violencia.
Entre los escenarios y criterios básicos establece los siguientes:
- El Derecho Internacional Humanitario debe ocupar un lugar central en la
política ante el panorama de escalamiento y degradación del conflicto armado en
el período transcurrido entre 1996 y 1998, reflejado no sólo en el incremento de
las muertes en combate sino, por sobre todo, en la masificación de secuestros,
asesinatos, torturas, masacres y desplazamientos forzados de la población, por
cuenta de guerrillas y paramilitares, pero en especial por estos últimos. La
afectación de los centros urbanos, los ataques cruentos a las guarniciones
militares y la retención de soldados y policías son otras manifestaciones del nivel
alcanzado por el conflicto.
- La política de paz como pilar fundamental de la política de derechos humanos y
de todas las políticas de gobierno, en tanto permite una salida estructural de la
barbarie.
- La garantía y protección de los derechos civiles y políticos y de los
económicos, sociales y culturales como obligación de un Estado social de
derecho con legitimidad democrática, que se sigue manteniendo a pesar de las
adversidades; compromisos derivados, así mismo, de la ratificación, como
Estado, de diversos tratados internacionales.
- La apertura al escrutinio de la comunidad internacional, sin que ello implique
renunciar a la soberanía y la autodeterminación en la búsqueda de salidas a la
situación de conflicto y violencia.
En materia de DIH en el documento se consignan los compromisos del país al
haber ratificado los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus protocolos
adicionales y al ser éstos parte del llamado “bloque de constitucionalidad”; se
señala, así mismo, la complementariedad entre el DIH y los derechos humanos
clásicos, y se definen cinco líneas de acción: 1) suscribir uno o varios acuerdos
humanitarios con los grupos guerrilleros, y eventualmente también con los
paramilitares, para regular asuntos de especial gravedad y urgencia; 2) redoblar
esfuerzos para combatir el paramilitarismo, a través de la lucha judicial y la lucha
9

10. armada y el control a cualquier tipo de connivencia de las fuerzas militares y de
policía con el paramilitarismo; 3) incrementar la presencia del Estado como
garante de la seguridad y de los derechos de la población, mediante el combate
militar a las guerrillas, el combate policial al narcotráfico y el combate judicial a
ambos; 4) luchar contra el desplazamiento forzado de la población; 5) apoyar el
proyecto de Código Penal presentado al Congreso por la Fiscalía General de la
Nación, que tipifica como delitos las graves infracciones al DIH; 6) suscribir y
promover la ratificación de aquellos tratados internacionales que pueden
contribuir a humanizar el conflicto armado, entre ellos el Estatuto de la Corte
Penal Internacional, acompañado de un amplio debate nacional.
En relación con los derechos humanos frente a las negociaciones de paz, en el
documento se señala que la política de negociación de paz constituye en varios
sentidos una política de derechos humanos, en tanto superar el conflicto armado
es poner fin a la causa principal de las más graves violaciones de los derechos
humanos en Colombia. Sin embargo, la política de derechos humanos no puede
ser considerada idéntica ni quedar subsumida en la política de negociación
política, por cuanto tiene sus propias lógicas y principios. Entre las líneas de
acción por adelantar en este campo se señalan: 1) comprometerse con la
suscripción y ulterior ratificación del estatuto de la Corte Penal Internacional,
como un medio para advertir a los actores armados de los límites absolutos al
perdón y al olvido en relación con los crímenes de guerra y de lesa humanidad;
2) asumir el DIH como un derecho de desarrollo progresivo y la suscripción de
acuerdos humanitarios especiales como dispositivo para llevar a cabo la
humanización del conflicto gradualmente, vinculando los progresos humanitarios
con los avances en el proceso de paz; 3) reconocer y tramitar el proceso de
negociación como un conflicto social y político, lo que implica conservar la
tradición de un otorgamiento de trato privilegiado al delincuente político, propiciar
un tratamiento privilegiado de la protesta social y política no violentas y
comprometerse en la prestación de servicios básicos a las comunidades
afectadas por el conflicto.
En cuanto a los imperativos del Estado social de derecho, las orientaciones son:
1) garantizar la vida de los defensores de derechos humanos y de los
periodistas; 2) coordinar el conjunto de políticas de gobierno relacionadas con la
garantía de derechos económicos y sociales; 3) fortalecer la justicia regional
como un mecanismo de protección de testigos y jueces necesario para
robustecer la capacidad punitiva del Estado.
Sobre las relaciones con la comunidad internacional se proponen como criterios
1) tramitar las causas judiciales ante los organismos internacionales de manera
cooperativa y no confrontativa, así que se favorezca el esclarecimiento de la
verdad y la restitución y reparación de las víctimas de graves violaciones; hacer
seguimiento a los compromisos internacionales adquiridos; responder a las
demandas de información; presentar informes periódicos sobre la gestión. 2)
fortalecer la cooperación internacional, mediante a) el robustecimiento de las
10

11. relaciones con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, dando nuevo impulso a la Comisión para el seguimiento de
las recomendaciones de los organismos internacionales de derechos humanos6
,
y b) la solicitud de apoyo al Fondo de Inversión para la paz, eje de las políticas
sociales en las regiones afectadas por el conflicto armado.
Si se compara el documento aludido con el documento Una Nueva Política por
la Vida en el cual se consignan los lineamientos de la política de la
administración Samper7
, se puede observar que aún cuando existen aspectos
comunes presenta un cambio en el énfasis: de una política centrada en la visión
tradicional de derechos humanos con algunas medidas orientadas a la
aplicación del DIH a una política enfocada en el DIH con algunas referencias a
los derechos humanos.8
(Ver Cuadro 2)
Este cambio de énfasis puede haberse debido a la convicción del señor Osorio,
producto de años de estudio del conflicto colombiano y de los conflictos armados
en diversas latitudes, en el sentido de que la magnitud y gravedad creciente de
la contienda en Colombia se había convertido en el principal factor de
vulneración de los derechos fundamentales, y, en consecuencia, debería
hacerse énfasis en la búsqueda de mecanismos para la “humanización” de la
confrontación.
En el mismo mes de noviembre de 1998, el documento aludido fue sometido a la
consideración de los directores de las instituciones de gobierno y de Estado con
competencia en la materia, para que allegaran sus comentarios en la
perspectiva de establecer la política.
El Ministerio de Defensa se opuso al documento de manera radical, con base en
su inconformidad con el peso que en él se daba al derecho internacional
humanitario. Para dar a conocer este parecer, el Vicepresidente fue convocado a
una reunión con el Ministro y la plana mayor de las fuerzas militares.
El Ministerio de Relaciones Exteriores se manifestó en igual sentido.
Propuesta pública
6
Creada mediante el Decreto 1290 de 1995, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.
7
Los lineamientos presentados en la política de la administración Samper fueron: Apertura frente a la
comunidad internacional, regularización del conflicto armado interior, lucha contra la impunidad,
mecanismos y medidas de protección y defensa de los derechos humanos, erradicación del
“paramilitarismo”, programas para los desplazados por la violencia política, educación en derechos
humanos y seguridad ciudadana.
8
No sobra aclarar que el derecho internacional de los derechos humanos ha sido considerado como un
derecho por aplicar en situaciones de normalidad, en tanto que el Derecho Internacional Humanitario se
aplica exclusivamente en las situaciones de conflicto armado.
11

12. El 10 de diciembre de 1998, fecha en la cual se conmemoraron los 50 años de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Vicepresidente de la
República pronunció un discurso en el cual presentó unos lineamientos como un
punto de partida y un referente de la política de derechos humanos, para ser
profundizados con la colaboración y participación de las instituciones estatales,
así como con la crítica y colaboración de organizaciones de la sociedad civil.
En el discurso en mención, el Vicepresidente hizo alusión a la Constitución de
1991 manifestando que representó un importante progreso en la protección de
los derechos fundamentales “en la medida en que definió muy clara y
expresamente los derechos fundamentales, estableció un mecanismo especial
de protección ante violaciones inminentes que ha demostrado gran eficacia,
como la tutela, señaló en forma precisa los derechos de las minorías o de los
grupos discriminados y amplió el ámbito de los derechos legalmente definidos
para incluir derechos de tercera generación”. Manifestó, así mismo, que aún
quedaba un largo camino por recorrer para alcanzar la plena protección de los
derechos fundamentales, en especial de los derechos a la vida y la libertad
afectados por la violencia y el conflicto armado. Frente a esa realidad, puso de
presente el compromiso del gobierno de poner todos los instrumentos del Estado
a su alcance para superarla.
Los lineamientos presentados en el discurso son los siguientes:
1) Respeto y acatamiento al DIH: impulso a la expedición de aquellas leyes y
códigos que tipifiquen penalmente las conductas prohibidas por el DIH y los
crímenes de lesa humanidad; información oportuna e imparcial sobre violaciones
al DIH por parte de la guerrilla y los grupos armados de justicia privada o de
autodefensas; firma del Estatuto de la Corte Penal Internacional e impulso a su
aprobación en el Congreso y posterior ratificación, con la adecuación
constitucional necesaria.
2) Lucha contra la impunidad: transparencia y seguimiento a las investigaciones
por violaciones de derechos humanos, que incluye el incremento del apoyo
logístico y material a la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Derechos Humanos
de la Fiscalía, el Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de
la Nación; y el funcionamiento del Comité Especial de Impulso a las
Investigaciones de Violaciones de Derechos Humanos9
, así como de una
comisión interinstitucional de seguimiento a las violaciones de derechos
humanos en el departamento de Arauca10
.
3) Fortalecimiento y profesionalización de las Fuerzas Armadas: Capacitación de
los oficiales y elevación de la eficiencia militar dentro de la más estricta sujeción
a las leyes; formación en las normas de los derechos humanos y del DIH;
reforma a la justicia penal militar; cumplimiento de la Sentencia de la Corte
9
Creado mediante el Decreto 2429 de diciembre de 1998 e integrado por el Vicepresidente de la República,
el Ministro del Interior, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación.
10
Creada mediante el Decreto 2391 del 24 de noviembre de 1998
12

13. Constitucional C-358 de 1997 para dar traslado a la justicia ordinaria de aquellas
investigaciones sobre delitos de lesa humanidad.
4) Los derechos humanos frente a la comunidad internacional: política abierta al
escrutinio de la comunidad internacional de derechos humanos, solicitud de la
ampliación del mandato por un año más de la Oficina de la Alta Comisionada de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos11
, nuevo impulso a la
Comisión para el análisis y asesoramiento de las recomendaciones formuladas
por los órganos internacionales derechos humanos12
.
5) Fortalecimiento de los programas de protección de defensores de derechos
humanos a cargo del Ministerio del Interior y educación a la sociedad y a los
organismos estatales para que reconozcan la importancia y legitimidad de su
labor.
6) Protecciones especiales: Sistema integral de atención a la población
desplazada e impulso a la Comisión Interinstitucional para la Promoción y
Protección de los Derechos Humanos de los Trabajadores.
De lo anterior se desprende que los lineamientos propuestos en el discurso del
Vicepresidente se nutren en buena medida del documento Fundamentos para
una política de derechos humanos pero solo lo acogen parcialmente. (Ver
Anexo)
Cabe anotar que, de conformidad con lo anunciado por el Vicepresidente en su
discurso, ese mismo día, 10 de diciembre de 1998, Colombia suscribió el
Estatuto de la Corte Penal Internacional.
En ese mes, diciembre de 1998, se eliminó la Consejería Presidencial de
Derechos Humanos y se asignaron las funciones del consejero al entonces Alto
Comisionado, Vicepresidente Gustavo Bell13
. Para cumplir con sus funciones, el
11
Según el Acuerdo suscrito el 29 de noviembre de 1996 entre el Gobierno de Colombia y el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, por medio del cual se estableció en
Colombia la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, las Partes
podrán prorrogar su vigencia por períodos de un año, mediante el canje de comunicaciones escritas.
12
La Comisión fue creada mediante el Decreto 1290 de 1995.
13
Entre las funciones asignadas al Alto Consejero Presidencial, correspondientes a la Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos, se encuentran las siguientes:
• Asistir al Presidente de la República en la coordinación de las acciones dirigidas a garantizar la
adecuada protección de los derechos humanos.
• Establecer contactos con las Comisiones Especiales de Derechos Humanos de la Organización
de las Naciones Unidas y de los grupos de trabajo correspondientes, así como con la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
• Asegurar que se produzca oportuno y adecuado trámite de las peticiones y demandas
formuladas por organismos nacionales e internacionales vinculados a la defensa de los
derechos humanos.
• Recibir y tramitar las quejas sobre denuncias y amenazas que sobre violación de los derechos
humanos se formulen ante su despacho y ponerlas en conocimiento de las autoridades
competentes.
• Sugerir al gobierno las medidas que puedan tomarse para garantizar en el país el respeto y la
debida protección de los derechos humanos.
13

14. Vicepresidente contaba con una oficina de derechos humanos integrada por los
poco más de 10 funcionarios que se mantenían en la Consejería de los 60
existentes durante la administración anterior. No sobra comentar que el último
consejero que había ocupado el cargo en propiedad, en el transcurso de la
administración Samper, tuvo que suspender el ejercicio de su cargo y salir del
país en mayo de 1998, debido a la gravedad de las amenazas proferidas en su
contra.
SEGUNDA FASE DE LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO DE POLÍTICA DE
DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
La concertación y su contexto:
A inicios del año 1999 el diálogo entre el gobierno y las FARC no había
mostrado mayores avances. El 19 de enero la guerrilla suspendió las
conversaciones manifestando que solo las reanudaría cuando el gobierno
combatiera el paramilitarismo y produjera resultados positivos al respecto. De
este modo el asunto del paramilitarismo se configuró como uno de los
mecanismos en poder de la guerrilla para la suspensión y la terminación del
diálogo, siendo el otro la realización de un canje de soldados por guerrilleros
presos.
El 18 de febrero el Presidente citó a una especie de cumbre por la paz, y
presentó una propuesta de documento para ser firmado por los dirigentes
políticos convocados. Entre los temas que contemplaba se hacía referencia a
algunos relacionados con los derechos humanos, a saber: el combate a los
grupos paramilitares, reforma del Código de Justicia Penal Militar,
transformación de la Policía en un cuerpo civil dedicado a la protección de los
derechos humanos y, de manera más genérica, el respeto por los derechos
humanos y el DIH.
A todas estas la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
continuaba reiterando a los funcionarios del gobierno su solicitud de un Plan
Nacional de Acción de Derechos Humanos para Colombia.
El 16 de febrero de 1999 se produjo el informe anual sobre la situación de
derechos humanos en Colombia elaborado por el Departamento de Estado de
los Estados Unidos14
. En él, además de presentarse un panorama de la situación
del conjunto de derechos, se hace una fuerte crítica a la Justicia Penal Militar.15
14
El Departamento de Estado se ocupa de la situación de derechos humanos en Colombia desde el año
1994. El primer informe anual fue presentado en 1995 haciendo referencia a la situación del año
inmediatamente anterior.
15
“Como parte del Ministerio de Defensa, la justicia militar cae dentro de la rama ejecutiva en vez de en la
rama judicial. El comandante de las fuerzas militares es también el presidente de la justicia militar, que no
cuenta con un cuerpo de abogados militares dedicados exclusivamente a esta tarea. El Código Penal Militar
es anterior a la Constitución de 1991 y no contempla algunos delitos contemporáneos. A las acciones de la
justicia militar les falta transparencia y responsabilidad, lo que inspira una ausencia generalizada de
14

15. El 26 de febrero de 1999, adicionalmente, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos publicó el Tercer Informe sobre la situación de derechos
humanos en Colombia. La Comisión se había tomado más de un año, a partir de
la visita in loco al país en diciembre de 1997, para la elaboración del informe.16
En él se presentan recomendaciones al Estado colombiano, alrededor de los
siguientes temas: derechos económicos, sociales y culturales; violencia y
violación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario;
administración de justicia y estado de derecho; desplazamiento forzado interno;
defensores de los derechos humanos; derecho a la libertad de pensamiento;
libertad de asociación y los derechos políticos; los derechos de la mujer; los
derechos del niño; y los derechos de las personas privadas de la libertad. De
igual modo, consigna unas consideraciones finales sobre los derechos humanos,
la justicia y la paz en Colombia. 17
A finales de febrero de 1999 la Cancillería manifestó su interés en la expedición
de la política de derechos humanos y, a partir de ese momento, dio un impulso
fuerte a su proceso de elaboración.
Es así como, bajo la coordinación de Iván Orozco y con el apoyo permanente de
la Cancillería, se creó un grupo de trabajo integrado por funcionarios de los
ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia y Trabajo y de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, así como de la oficina de derechos
humanos de la Vicepresidencia, con el fin de elaborar de manera participativa y
concertada la política. La plenaria del grupo se reunió el 5 de marzo, el 17 de
marzo y el 6 de abril en la Cancillería.
En ese lapso, las entidades involucradas informaron sobre sus tareas y
programas en materia de derechos humanos y derecho internacional
confianza en la capacidad del sistema para llevar ante la justicia a quienes abusan de los derechos
humanos”. Informe sobre prácticas de derechos humanos en Colombia 1998, publicado por el
Departamento de Estado el 26 de febrero de 1999.
16
La CIDH, de conformidad con el artículo 41 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tiene
la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en el continente.
Esta labor la desarrolla básicamente a través de dos grandes campos de acción -atender peticiones sobre
casos individuales de violaciones de los derechos humanos y elaborar informes de carácter general. En
relación con Colombia, la Comisión ha preparado tres informes de carácter general, el primero de ellos en
1981, el segundo en 1994 y el tercero en 1999.
17
“La construcción de la paz se encuentra indisolublemente vinculada a la investigación, juzgamiento y
reparación de las violaciones de los derechos humanos, particularmente aquéllas cometidas por los agentes
del Estado mismo o por quienes cuentan con su apoyo o aquiescencia. La búsqueda de una paz verdadera
debe fundarse en la vigencia de los derechos humanos. El imperio de la ley debe proveer las fórmulas para
llegar a la verdad, juzgar a quienes infrinjan las normas vigentes y reparar a las víctimas. Para responder
legítima y eficazmente a las violaciones a los derechos fundamentales la administración de justicia requiere
de normas que se adecuen a las necesidades de la sociedad, y que se ajusten a principios generales tales
como el derecho al acceso a la justicia, la imparcialidad del juzgador, la igualdad procesal de las partes, y la
ejecutoriedad y efectividad de las decisiones de los tribunales”. OEA/Ser.L/V/II.102, Tercer Informe sobre
la situación de derechos humanos en Colombia, Consideraciones finales.
15

16. humanitario, las cuales, básicamente, se agrupaban en los siguientes
componentes: Prevención de situaciones de violación de los DDHH; Promoción
y divulgación de los derechos humanos y creación de espacios de convivencia;
respeto y acatamiento del DIH; lucha contra la impunidad; protecciones
especiales a sectores vulnerables; atención a los desplazados por la violencia;
educación en derechos humanos de las Fuerzas Armadas; lucha contra los
grupos de justicia privada; y apertura ante la comunidad internacional.
En las deliberaciones del grupo de trabajo para la formulación de la política se
puso de presente que la mayoría de entidades identificaba como las
problemáticas más graves y urgentes por atender aquellas vinculadas a la
violencia política, que, con excepción del desplazamiento forzado que involucra
variados tipos de derechos, afecta principalmente los derechos civiles y políticos.
El Ministerio de Defensa, a diferencia de lo expresado por los funcionarios de las
otras instancias involucradas, señalaba que se debía orientar la política de
derechos humanos a la promoción de derechos sociales.
En el intermedio, el proceso de negociación con las FARC seguía su
accidentado curso, entre vencimientos de los términos para el despeje,
congelamientos del diálogo, protestas del Alto Mando Militar por envíos de
investigaciones sobre violaciones de los derechos humanos a la Procuraduría,
presuntamente en atención a solicitudes de las FARC, y graves actuaciones de
ésta organización armada en la zona de despeje, por citar solo algunos de los
problemas presentados.
El 6 de marzo de 1999, miembros de las FARC asesinaron a tres indigenistas
norteamericanos que habían secuestrado el 25 de febrero. Este hecho significó
un cambio en el abordaje del gobierno de los Estados Unidos al proceso de
negociación.
En la reunión del 6 abril de 1999, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz
hizo un llamado de urgencia al grupo de trabajo para discutir alternativas
relacionadas con el tema de derechos humanos tendientes a desempantanar el
proceso de negociación. En particular se hizo referencia a la lucha contra los
grupos de justicia privada.
Con este fin se realizaron reuniones de trabajo entre la Vicepresidencia y la
Oficina de Paz, para ajustar un borrador de propuesta sobre el tratamiento a los
grupos de justicia privada, que se venía elaborando a raíz del encargo al
respecto hecho al Vicepresidente en el mes de octubre del año anterior. Dicha
propuesta fue llevada a la mesa de diálogo y sirvió de insumo al documento de
política.
El tema de la lucha contra los grupos paramilitares siguió, sin embargo,
discutiéndose en el grupo de trabajo y fue objeto de reuniones particulares entre
la oficina de la Vicepresidencia y el Ministerio de Defensa. De acuerdo con este
16

17. último, las medidas contempladas contra los grupos de autodefensa deberían
cobijar por igual a la guerrilla para que pudieran ser incluidas en la política de
derechos humanos.
El 10 de abril el Gobierno procedió a retirar del servicio activo a dos generales
del Ejército acusados de apoyar a los grupos paramilitares, lo cual fue
interpretado por diversos sectores como un gesto, en las vísperas de una de las
reiniciaciones del diálogo con las FARC, de que se estaba actuando contra los
vínculos entre los militares y paramilitares.
En el seno del grupo de trabajo cada entidad presentó documentos escritos con
sus propuestas de acciones de acuerdo con sus competencias específicas, que
fueron debatidos en el desarrollo de las reuniones.
Entre tanto, en el mes de marzo se realizaba en Nueva York la primera reunión
preparatoria de los Elementos del Crimen y las Reglas de Procedimiento y
Prueba complementarias al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
en la cual participaba Colombia. Adicionalmente, durante los meses de marzo y
abril se realizaba el 55° período de sesiones de la Comisión de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas. En el transcurso de dicho período el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos presentó el
Informe Anual sobre la situación de derechos humanos en Colombia durante
1998.18
En el informe se instó al gobierno a definir políticas integrales en materia
de derechos humanos y a adoptar un plan nacional de acción; exhortó al
Gobierno, a los otros actores en el conflicto y a la sociedad colombiana a
persistir en los esfuerzos iniciados en favor de diálogos de paz, construida sobre
la base del respeto por los derechos humanos. Así mismo, recomendó a todos
los actores armados un irrestricto respeto al DIH, y al Estado la realización de
investigaciones por violaciones del derecho a la vida, con el fin de sancionar a
los responsables; la atención de los desplazados internos en el marco de una
política diseñada para este fin; desmantelamiento de los grupos paramilitares,
mediante la captura, el juzgamiento y la sanción de quienes los inspiran,
organizan, comandan, integran, apoyan y financian; reconocimiento, respeto,
protección y respaldo a las actividades de los defensores de derechos humanos,
y seguridad para su vida, integridad y libertad; suspensión del servicio a los
funcionarios públicos sobre los cuales existan serios indicios de que hayan
incurrido en violaciones graves de los derechos humanos; tipificación del delito
de desaparición forzada; reforma del Código de Justicia Penal Militar; abolición
del sistema de justicia regional; ratificación del Estatuto de la Corte Penal
Internacional; ratificación de la Convención sobre la Prohibición del Empleo,
Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su
Destrucción; adopción de las medidas adecuadas para garantizar el disfrute de
los derechos económicos, sociales y culturales; desarrollo de programas de
18
Este era el segundo informe anual que presentaba el Alto Comisionado de las Naciones Unidas con base
en la información proporcionada por su oficina en Colombia, desde la instalación de la misma a principios
de 1997.
17

18. asistencia y protección a las mujeres, especialmente aquellas en situación de
vulnerabilidad, e incorporación en todas sus políticas, tanto nacionales como
departamentales y locales, la perspectiva de género; mejoría y ampliación de las
acciones y programas de atención y reinserción social dirigidos a los niños y
niñas en situación más vulnerable de la sociedad colombiana. 19
El 30 de abril el Presidente del 55 período de sesiones de la Comisión de DDHH
de las Naciones Unidas presentó una Declaración sobre Colombia, en los
siguientes términos20
:
“La Comisión toma nota de la introducción por el Gobierno de Colombia en
diciembre de 1998 de una estrategia integrada de los derechos humanos que es
conforme a la Declaración y Programa de Acción de Viena, y en que se
destacan como motivos de preocupación el respeto del DIH y las medidas
destinadas a luchar contra la impunidad, la profesionalización de las fuerzas
armadas, la asistencia a los desplazados internos y la seguridad de los
defensores de los derechos humanos. La Comisión insta al gobierno de
Colombia a que complemente estas directrices adoptando medidas pragmáticas
para ocuparse de estas esferas críticas, en especial el elevado nivel de
impunidad. Acoge con agrado la manifiesta voluntad, expresada en esta
Comisión por el Vicepresidente de la República, en su nueva capacidad de
Consejero del Gobierno para los Derechos Humanos, de atribuir máxima
prioridad a la promoción y protección de los derechos humanos en el futuro, y
poner en marcha sin dilación el plan nacional de derechos humanos”. Así
mismo, en el texto de la Declaración se hacían llamados al Gobierno para que
desvinculara a los miembros de la fuerza pública implicados en violaciones de
los derechos humanos o de tener vínculos con los grupos paramilitares.
Por otra parte, el gobierno había iniciado una fuerte campaña en distintos
escenarios internacionales en procura de apoyo al proceso de paz. Con este
propósito diseñó la “Diplomacia para la paz”, en la cual estaban comprometidos
todas las embajadas y consulados colombianos.
Dos versiones del documento de política
19
E/CN.4/1999/8 del 16 de marzo de 1998. En relación con el tema de política y de plan de acción, el
informe a la letra recomienda “garantizar el goce pleno y efectivo de los derechos fundamentales de toda la
población de Colombia, a través de la definición de políticas integrales, la identificación de ámbitos
prioritarios, la asignación de recursos suficientes y la adopción de todas las medidas apropiadas y eficaces
que sean necesarias. En este sentido, la Alta Comisionada recomienda la adopción de un plan de acción
para los derechos humanos que sienta las bases para una real y efectiva promoción y protección de los
derechos humanos”.
20
La Comisión de Derechos Humanos, a través del presidente de sus períodos de sesiones, emite desde el
año 1995 una declaración sobre los derechos humanos en el país. Fue en el seno de un período de sesiones
de la Comisión donde se definió el establecimiento de una oficina en Colombia del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
18

19. El 22 de abril la Cancillería remitió al Vicepresidente dos versiones preliminares
del documento de política, una consolidada por dos funcionarios21
de la propia
Cancillería y otra consolidada por el doctor Orozco.
El esquema de documento de política de derechos humanos consolidado por
Iván Orozco incluía:
I. Introducción
II. Proceso de paz, derechos humanos y derecho internacional humanitario
III. Lineamientos de política
Los lineamientos de política involucrados eran los siguientes:
1. Tratamiento integral de los derechos humanos. Plan Nacional de Acción
de Derechos Humanos y DIH
2. Lucha contra el secuestro:
Prevención
Atención a las familias de las víctimas
Capacitación
Promoción y divulgación
Centralización de la información
3. Combate a los grupos de autodefensa
Políticas orientadas directamente contra estos grupos:
Centro de coordinación de la lucha contra los grupos de
autodefensa
Apoyo a la Fiscalía General de la Nación
Sistema de Alerta temprana
Políticas complementarias:
Modernización de la Fuerza Pública
Lucha contra el narcotráfico
Desmantelamiento de apoyos sociales
Impulso a la humanización del accionar de la guerrilla
Suscripción de acuerdos humanitarios
Otras medidas
Desmonte de los Servicios Especiales de Vigilancia y
Seguridad Privada
21
Los funcionarios de la Cancillería que trabajaron el documento fueron el doctor Felipe Piqueros y la
doctora Marcela Briceño. El primero de ellos, abogado de la Universidad Javeriana y profesor universitario,
era, en ese entonces, el Director de Asuntos Especiales de la Cancillería, dirección que se ocupaba de la
agenda internacional en materia de derechos humanos, armas y narcotráfico; el doctor Piqueros había
trabajado con anterioridad en la oficina de derechos humanos del Ministerio de Defensa. La doctora
Briceño, también abogada javeriana, era la Jefe de Gabinete del Ministro de Relaciones Exteriores, había
sido asesora de la Dirección de Asuntos Especiales por varios años, y tenía experiencia y conocimiento en
el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
19

20. 4. Protección a los defensores de derechos humanos, líderes sindicales y
activistas sociales o comunitarios.
5. Atención al fenómeno del desplazamiento forzado
Prevención como forma de protección
Impulso a la suscripción de acuerdos humanitarios
Atención integral
6. Desvinculación de menores al conflicto armado
Fomento de la desmovilización y reintegración de los niños que
estén en grupos armados
Impulso a la suscripción de acuerdos humanitarios
Protección a los niños desplazados
Prevención de la explotación sexual y de la violencia contra las
niñas vinculadas al conflicto
7. Ratificación del tratado para la erradicación de minas antipersonal.
8. Impulso a la administración de justicia. Agenda legislativa.
El documento elaborado por la Cancillería respondía al siguiente esquema:
I. Presentación
II. Proceso de paz, conflicto armado y derecho internacional humanitario
III. Compromisos básicos de las autoridades
IV. Prioridades
V. Plan Nacional de Acción
Las dos versiones se diferenciaban, entre otros aspectos, en el abordaje al Plan
Nacional de Acción. Mientras que la versión de Vicepresidencia definía la
elaboración del Plan como un componente de la política que debería ser
desarrollado, la Cancillería establecía el conjunto de los lineamientos de la
política y sus acciones bajo la denominación de plan de acción.22
La versión del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el capítulo de Plan
Nacional de Acción, incluyó dos temas adicionales a los seleccionados por el
grupo de trabajo: violencia generada por los grupos guerrilleros y garantía de la
seguridad social, la educación y la salud.
Como se desprende de lo anterior, si bien varían en algunos aspectos, las dos
versiones fueron similares en la mayoría de los lineamientos y en las acciones
propuestas (Ver Anexo). Esto era comprensible en tanto ambas recogían bien
los documentos enviados por el conjunto de las entidades participantes en el
proceso y aquellos que habían sido solicitados a otras entidades por decisión del
22
Cabe señalar que las recomendaciones internacionales asignan a un plan nacional de acción unas
características especiales –tener carácter estatal, contemplar la integralidad de los derechos y ser
ampliamente concertado con la sociedad civil-, que no se correspondían con la política que estaba
elaborándose. Este fue uno de los motivos por los cuales la Vicepresidencia optó por dejar como un
lineamiento de esa política el elaborar un Plan con las características mencionadas.
20

21. grupo de trabajo o bien los documentos surgidos de la concertación en el
escenario del grupo de trabajo.
En efecto, el texto del lineamiento de lucha contra los grupos de autodefensa fue
preparado por el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, la Oficina del
Alto Comisionado para la Paz y la oficina de derechos humanos de la
Vicepresidencia; la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la oficina de
derechos humanos de la Vicepresidencia elaboraron lo correspondiente a la
desvinculación de los niños y las niñas del conflicto armado, así como a las
minas antipersonal; el Ministerio de Justicia y del Derecho y las oficinas del Alto
Comisionado para la Paz y del Vicepresidente elaboraron lo pertinente a la
agenda legislativa; la oficina del Vicepresidente preparó lo pertinente al Plan
Nacional de Acción de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
Por solicitud del grupo de trabajo, el Programa Presidencial de Lucha contra el
Secuestro envío el documento sobre secuestro, en tanto que la Red de
Solidaridad Social envió el de desplazamiento.
Las observaciones al documento
En mayo el Ministerio de Defensa presentó comentarios minuciosos sobre la
versión de la Cancillería del documento de política. Manifestaron que
consideraba que se había logrado un avance significativo en relación con un
tratamiento integral del tema de los derechos humanos, pero que dicho
tratamiento quedaba restringido a los capítulos preliminares (presentación,
proceso de paz y DIH, compromisos de las autoridades) y a los últimos
lineamientos (garantía de seguridad social, educación y salud, administración de
justicia, justicia regional y seguimiento). En consecuencia, según el Ministerio,
en el contenido prevalecía una tendencia a militarizar la materia.
Recomendaron que se diera igual peso a lo largo del texto a todos los agentes
generadores de violencia y no solo a los grupos de autodefensa ilegales.
Recomendaron también eliminar de todo el documento el término de
“paramilitares” y fuera reemplazo por grupos de autodefensa ilegales y evitar
redacciones que pudieran llevar a concluir que se dan omisiones por parte del
Estado (en particular en temas en los que se encuentra involucrada la fuerza
pública).Sin embargo, en relación con otros temas manifestaron que existían
limitaciones de recursos para atenderlos, y dadas esas limitaciones no se debían
generar falsas expectativas.
Por otra parte, manifestaron su preocupación por las referencias al
reforzamiento de la condición de parte en el conflicto a los grupos subversivos, y
por lo tanto sujetos del derecho internacional humanitario, a raíz del
reconocimiento de carácter político otorgado por el gobierno a estos
movimientos, lo cual, con base en la Ley 418 de 1997, “ley de orden público,
permitió el inicio de las negociaciones. De acuerdo con el Ministerio, estas
21

22. afirmaciones contenidas en el documento no dejaban claro si eso implica o no
reconocimiento de beligerancia a tales grupos.23
Señalaron que el Centro de Coordinación de la lucha contra los grupos de
autodefensa24
, propuesto por el propio ministerio en el transcurso de los
debates, no debía, como estaba consignado en la versión de la política,
colaborar con el diseño del plan operativo para enfrentar a dichos grupos, puesto
que esto es competencia exclusiva del Comando General de las Fuerzas
Militares y de la Dirección General de la Policía Nacional. Así mismo,
recomendaron que la participación del Vicepresidente en el Centro de
Coordinación fuera indelegable.
Declararon, en relación con la medida consignada en el documento referente al
no reclutamiento de menores de 18 años en las filas de la fuerza pública, que no
correspondía a la política del Ministerio.
De otro lado, hicieron comentarios sobre aspectos más formales - propusieron
unificar la presentación de los temas a la identificación del problema seguido
por la política que se define para solucionarlo, así como las estrategias
puntuales para su ejecución-.
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos también comentó la propuesta de política. Le asignaban el valor de
concentrar unos consensos mínimos pero la consideraron “minimalista”. Hicieron
referencia a unos puntos problemáticos y presentaron propuestas de
reformulación o de adición.
Entre los puntos problemáticos señalaron los siguientes:
- Los ajustes a la justicia regional incluidos en la agenda legislativa propuesta.
Según la Oficina, no bastaba con hacer adecuaciones al sistema de justicia
23
Vale la pena aclarar que el reconocimiento de la beligerancia es una figura de carácter político, utilizada
por los Estados en relación con grupos disidentes en el interior de otros Estados, que entró en desuso en el
transcurso de la primera mitad del siglo XX. El Derecho Internacional Humanitario es, como su nombre lo
indica, un corpus jurídico, para regular los conflictos armados, tanto internacionales como internos. El
artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra, aplicable a conflictos no internacionales,
expresamente señala que “La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto
jurídico de las Partes en conflicto”. No obstante lo anterior, el tema ha generado muchas controversias en
Colombia.
24
La creación de mecanismos especiales de lucha contra los grupos de autodefensa se remontan al gobierno
de Virgilio Barco. En efecto, a través de los Decretos 813 y 814 de 1989, se establecieron, respectivamente,
una “Comisión asesora y coordinadora de las acciones contra los escuadrones de la muerte, bandas de
seciarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares” y un
“Cuerpo Especial Armado contra los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa
o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares”. Antes de la expedición de estos
decretos se habían declarado ilegales estos grupos, que se habían conformado amparados por la ley 48 de
1968. Adicionalmente, en el gobierno de Ernesto Samper se creó mediante el decreto ya señalado un
“bloque de búsqueda” contra los grupos de autodefensa.
22

23. regional sino que era necesario eliminarlo del todo por ser incompatible con los
tratados y recomendaciones internacionales (testigos y fiscales con reserva de
identidad, por ejemplo). A cambio se debería fortalecer los programas de
protección de testigos y crear mecanismos de protección a funcionarios
judiciales. 25
- El tema de las Convivir. La Oficina consideraba que lo consignado al respecto
en la propuesta no garantizaba el desmonte de estas organizaciones, desmonte
que había sido recomendado de manera reiterada por los órganos
internacionales de derechos humanos26
.
- En relación con los mecanismos previstos para promover el respeto de los
derechos humanos por parte de las fuerzas armadas. La Oficina no consideraba
suficiente la disposición, incluida en la propuesta, del Presidente de llamar a
calificar servicios a los miembros de las fuerzas armadas. Para la Oficina debía
separarlos definitivamente del servicio, a través de la figura de la insubsistencia,
tal como lo hacía la Policía.
- En cuanto a la agenda legislativa, la Oficina consideraba que, más allá de
estudiar la posibilidad de ratificar la Convención Interamericana de Desaparición
Forzada, como se había propuesto, el gobierno debía comprometerse a impulsar
su aprobación y ratificación.
En materia de recomendaciones, la Oficina planteaba:
- Adicionar, en el combate al secuestro, una disposición clara, de conformidad
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, referente a la prohibición y
sanción de los intermediarios en el pago de rescate con fines de lucro.
- Incluir al Vicepresidente en el Centro de Coordinación de lucha contra los
grupos de autodefensa.
25
El gobierno, por su parte, aducía que si bien era necesario desmontar el sistema, también era necesario
mantener un esquema especial de justicia para el tratamiento de ciertos delitos, con el fin de garantizar la
seguridad de fiscales y testigos, los cuales, como lamentablemente ya lo enseñaban los hechos, eran
especialmente vulnerables, en la situación colombiana, a las acciones de la criminalidad organizada. La Ley
Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) establecía la finalización de la justicia regional
para junio de 1999. Finalmente se cumplió con este requerimiento y se estableció la justicia especializada,
facultando a la Fiscalía para que sólo en casos especiales y decididos de manera particular, determine la
reserva de la identidad de testigos; quedó establecido el principio de la identidad de los funcionarios
judiciales, aun cuando en ocasiones se autoriza la reserva de identidad. El proceso de desmonte de la
justicia regional no fue debatido en el grupo de trabajo para la elaboración de la política.
26
En particular, en el Informe Anual sobre la situación de derechos humanos en Colombia en 1998, “La
Alta Comisionada invita al Gobierno de revocar la legislación que establece la existencia de los Servicios
Especiales de Vigilancia y Seguridad Privada, antes llamados asociaciones "Convivir", para asegurar el
debido control de la aplicación de la fuerza y el uso de las armas por parte del Estado. Mientras no estén
desmantelados, la Alta Comisionada exhorta al Gobierno de informar de manera transparente sobre el
número existente, las actividades desarrolladas por estos servicios y los mecanismos de control
implementados por el Gobierno.” E/CN.4/1998/8.
23

24. -Incluir el desmantelamiento de las fuentes de financiación en las medidas
comunes contra los grupos armados al margen de la ley.
- Incluir el impulso a la revisión de archivos e informes de inteligencia en el
capítulo de seguridad de los defensores de derechos humanos y, de igual
manera, incluir medidas de protección para otras personas amenazadas como
los funcionarios públicos.
- Adecuar el régimen legal para permitir el acceso efectivo a las tierras por parte
de las personas desplazadas.
- En relación con el tema de la desvinculación de menores, hacer referencia
expresa a la revisión normativa con el fin de que los menores no sean
incorporados a la fuerza pública y adicionar un programa de atención integral a
la reinserción de los niños desvinculados.
- Incorporar, en lo referente a la administración de justicia, medidas tendentes al
respeto de las normas de derechos humanos en todas las etapas de los
procesos.
- Ampliar la agenda legislativa para incluir modificaciones al Código del Menor,
reglamentación a la ley 387 sobre desplazamiento, entre otras iniciativas.
A continuación, en el Cuadro No. 1, se presentan cada una de las
recomendaciones formuladas por el Ministerio de Defensa y por la Oficina del
Alto Comisionado y si fueron o no incorporadas en el documento final de la
política.
CUADRO No. 1
24

25. Recomendaciones del Ministerio de Defensa
Comentario general: En la política hay un avance significativo en relación con un tratamiento
integral del tema de los derechos humanos, pero restringido a los capítulos preliminares
(presentación, proceso de paz y DIH, compromisos de las autoridades) y a los últimos
lineamientos (garantía de seguridad social, educación y salud, administración de justicia, justicia
regional y seguimiento). En la política prevalece una tendencia a militarizar la materia.
Dar igual peso a lo largo del texto a todos los agentes generadores de violencia y no solo a los
grupos de autodefensa ilegales.
Acogida
Eliminar de todo el documento el término de “paramilitares” y reemplazarlo por grupos de
autodefensa ilegales
Acogida
Preocupación por las referencias a la condición de parte en el conflicto de los grupos
subversivos, y por lo tanto sujetos del derecho internacional humanitario; eso podría implicar
reconocimiento de beligerancia a tales grupos.
No acogida
El Centro de Coordinación de la lucha contra los grupos de autodefensa no debe colaborar con el
diseño del plan operativo para enfrentar a dichos grupos, puesto que esto es competencia
exclusiva del Comando General de las Fuerzas Militares y de la Dirección General de la Policía
Nacional
No acogida
La participación del Vicepresidente en el Centro de Coordinación debe ser indelegable No acogida
No incluir el no reclutamiento de menores de 18 años en las filas de la fuerza pública, puesto que
esa no es la política del Ministerio
No acogida
Recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos
Comentario general: La política tiene el valor de concentrar unos consensos mínimos pero es
“minimalista”.
Eliminar del todo el sistema de justicia regional y no limitarse a hacerle adecuaciones . A
cambio, fortalecer los programas de protección de testigos y crear mecanismos de protección a
funcionarios judiciales.
No acogida
Garantizar el desmonte de las Convivir y no limitarse a fortalecer sus controles. No acogida
Separar definitivamente del servicio, a través de la figura de la insubsistencia, tal como lo hace la
Policía, a los miembros de la fuerza pública sobre los cuales haya fuertes indicios de haber
cometido violaciones y no circunscribirse a la llamarlos a calificar servicios.
Acogida
Más allá de estudiar la posibilidad de ratificar la Convención Interamericana de Desaparición
Forzada, impulsar su aprobación y ratificación.
No acogida
Adicionar, en el combate al secuestro, una disposición clara, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, referente a la prohibición y sanción de los
intermediarios en el pago de rescate con fines de lucro.
No acogida
Incluir al Vicepresidente en el Centro de Coordinación de lucha contra los grupos de
autodefensa.
No acogida
Incluir el desmantelamiento de las fuentes de financiación en las medidas comunes contra los
grupos armados al margen de la ley.
Acogida
Incluir el impulso a la revisión de archivos e informes de inteligencia en el capítulo de seguridad
de los defensores de derechos humanos y, de igual manera, incluir medidas de protección para
otras personas amenazadas como los funcionarios públicos.
No acogida
Adecuar el régimen legal para permitir el acceso efectivo a las tierras por parte de las personas
desplazadas.
Acogida
Hacer referencia expresa a la revisión normativa con el fin de que los menores no sean
incorporados a la fuerza pública y adicionar un programa de atención integral a la reinserción de
los niños desvinculados.
Acogida
Incorporar, en lo referente a la administración de justicia, medidas tendentes al respeto de las
normas de derechos humanos en todas las etapas de los procesos.
No acogida
Ampliar la agenda legislativa para incluir modificaciones al Código del Menor, reglamentación a
la ley 387 sobre desplazamiento, entre otras iniciativas.
Acogida
25

26. Algunos de los puntos de difícil consenso en el proceso de elaboración de
la política
- La lucha contra el paramilitarismo:
Desde las primeras propuestas, se puso de relieve la necesidad de incluir en la
política un lineamiento que apuntara a combatir a los grupos paramilitares27
.
Este fenómeno había sido identificado como el causante de la mayoría de los
actos más graves de afectación de los derechos fundamentales, en el marco de
la violencia política. En materia de comisión de masacres, homicidios selectivos
y desplazamientos forzados eran, de lejos, los actores por excelencia.
Por otra parte, los diagnósticos señalaban que las guerrillas cometían la mayoría
de los secuestros con fines extorsivos que se realizaban en el país.
En ese orden de ideas, en un principio, fueron incorporadas como líneas de
política la lucha contra los grupos paramilitares y el combate al secuestro.
En el transcurso de los debates, el Ministerio de Defensa subrayó la pertinencia
de cambiar el énfasis de la política de derechos humanos de los derechos civiles
y políticos a los derechos sociales. Ante la insistencia del conjunto de entidades
de mantener la atención en la grave afectación de los derechos a la vida, la
libertad y la integridad, y no renunciar a la disposición de medidas contra los
grupos paramilitares, el Ministerio solicitó que la política consagrara, por igual,
medidas contra los grupos paramilitares y a los grupos subversivos. En ese
orden de ideas, se ampliaron varias de las medidas contempladas contra los
primeros a los segundos.
Una de las medidas en discusión, exclusivamente encaminada a enfrentar el
fenómeno paramilitar, era el fortalecimiento de un “bloque de búsqueda”
establecido, mediante Decreto, en diciembre de 1997 y ampliado, también a
27
Este lineamiento ya había sido incluido en la política de derechos humanos de la administración Samper.
Los organismos internacionales de derechos humanos, desde el año de 1988, fecha en la cual se realizó la
primera visita al país de un relator especial de las Naciones Unidas, el Relator sobre la cuestión de la
Tortura, han sido reiterativos y enfáticos en la necesidad de desmantelar dichos grupos para mejorar la
situación de derechos humanos. Al respecto se han pronunciado tanto los organismos convencionales de las
Naciones Unidas – Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, Comité del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Comité sobre los Derechos del Niño, Comité contra la Tortura y
Comité contra la Discriminación Racial, como los organismos no convencionales – Relatores temáticos y
Grupos de Trabajo, Representante del Secretario General para la cuestión del desplazamiento forzado,
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, presidentes de la Comisión de Derechos
Humanos-. El fenómeno del paramilitarismo en Colombia también ha sido objeto de pronunciamientos y
recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de los informes de fondo
sobre casos individuales y en sus informes especiales. Resoluciones del Parlamento Europeo se han
ocupado del tema y el Departamento de Estado de los Estados Unidos lo ha tratado en sus informes anuales
sobre derechos humanos.
Adicionalmente, el tema paramilitar fue uno de los factores de más incidencia en el proceso de negociación
con las FARC.
26

27. través de Decreto, a los grupos de autodefensa del Magdalena Medio, como ya
se señaló. Aducía el Ministerio de Defensa que las características de estos
grupos ameritaban una acción del conjunto de las fuerzas que no podía ser
provista por un mecanismo como el del bloque de búsqueda. A cambio, el
Ministerio propuso la creación de un Centro de Lucha contra los grupos de
autodefensa que articulara la gestión de inteligencia de las fuerzas militares, la
Policía Nacional, la Fiscalía, la Procuraduría, el Ministerio del Interior y el
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. Este mecanismo fue
finalmente adoptado.
La Vicepresidencia propuso que, además de la adopción del Centro de
Coordinación, se conformara un grupo de apoyo operativo a la Fiscalía para la
ejecución de órdenes de captura, integrado por personal especializado de las
fuerzas militares, la Policía y el DAS, delimitando así las funciones de un bloque
de búsqueda. El Ministerio de Defensa manifestó, en todo momento, que su
propuesta era el Centro de Coordinación. La creación del grupo de apoyo
operativo, como se mostrará más adelante, también fue incorporado en el
documento final de la política.
- La inclusión de los derechos económicos, sociales y culturales
Como ya se mencionó, el Ministerio de Defensa argumentaba que la política
debía enfocarse a estos derechos, mientras que la mayoría de las entidades
consideraba que, ante la gravedad de la situación de los derechos a la vida, la
libertad y la integridad por cuenta del conflicto armado interno, era indispensable
que el ejecutivo se ocupara prioritariamente de enfrentar los fenómenos que
tenían influencia directa en esta situación.
El Ministerio de Relaciones Exteriores incluyó en su propuesta de política la
garantía de la seguridad social, la educación y la salud.
En últimas, en el documento definitivo de la política, los derechos económicos,
sociales y culturales fueron contemplados en el marco de un plan nacional de
acción, cuya posterior elaboración concertada fue definida como una de las
áreas de acción prioritarias.
- La erradicación de las minas antipersonal
El Estado colombiano había suscrito en septiembre de 1997 la Convención
sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de
minas antipersonal y sobre su destrucción, Convención de Ottawa, la cual había
entrado en vigencia el 1° de marzo de 1997.
En 1998 el Ministerio de Relaciones Exteriores había presentado al Congreso de
la República el proyecto de ley correspondiente para su aprobación. Su
ratificación implicaba un conjunto de compromisos para el Estado colombiano en
27

28. materia de destrucción de las minas bajo su jurisdicción y control en un plazo de
cuatro años, así como de la destrucción de la totalidad de las minas antipersonal
colocadas en el territorio nacional en un plazo de 20 años. La inclusión del
impulso a su ratificación y del cumplimiento de los compromisos derivados de la
misma era una de las propuestas centrales en las medidas de aplicación del DIH
contempladas en la política.
Algunos sectores del Ministerio de Defensa consideraban inconveniente esa
ratificación, en la medida en que podría limitar su capacidad de protección de
sitios clave, y sugerían su aplazamiento hasta tanto cambiaran las condiciones
del conflicto armado.
Finalmente, la propuesta fue incluida en el documento de la política.
-La inclusión de medidas particulares de impulso al DIH
El impulso a medidas que dieran concreción a la aplicación del DIH, tales como
la búsqueda de acuerdos humanitarios con los grupos armados al margen de la
ley, o el respeto a manifestaciones de “neutralidad” de las Comunidades de Paz,
por citar solo algunas, fueron objeto de controversia desde el inicio de la
formulación de la política. El enfoque predominante de DIH consignado en el
borrador original, fue objeto de rechazo, como ya se señaló.
Tanto el Ministerio de Defensa como el de Relaciones Exteriores aducían, para
el efecto, que era inadmisible considerar a las fuerzas militares como una de las
“partes en conflicto”, y que una política debe enfocarse en lo que le corresponde
que es lo pertinente a los derechos, en atención a la calidad de sujeto por
excelencia en el derecho internacional del Estado.
Hubo también, de manera reiterada, llamados de atención sobre ciertas
expresiones que permitieran deducir la existencia de una “guerra” en su
connotación jurídica, o que pudieran ser una señal para un posible otorgamiento
de calidades jurídicas particulares a los miembros de las guerrillas.
En términos generales, en el documento definitivo, el DIH se vio reflejado en
numerosas de las medidas que fueron adoptadas.
- La búsqueda de soluciones amistosas ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos
El impulso a la búsqueda de soluciones amistosas ante la CIDH había tenido su
origen durante la administración Samper. Este mecanismo, contemplado en la
Convención Americana de Derechos Humanos28
, tiene como propósito que las
partes –Estado y peticionarios- lleguen a un acuerdo sobre un caso en particular
que se tramite ante la Comisión.
28
Convención Americana de Derechos Humanos, art. 48 f.
28

29. La Vicepresidencia consideraba tal mecanismo como una herramienta
especialmente valiosa en la lucha contra la impunidad de violaciones de
derechos humanos, por cuanto permitía aunar los esfuerzos de las instancias del
gobierno, de los organismos de investigación, de los peticionarios y las víctimas
o sus familiares, con el apoyo de la aludida instancia internacional, para el
esclarecimiento de hechos especialmente atroces de violaciones de los
derechos humanos.
El Ministerio de Defensa había manifestado de tiempo atrás su inconformidad
con este instrumento, que, según su parecer, permitía presuponer, de antemano,
algún tipo de responsabilidad del Estado en los hechos objeto de la denuncia.
La Cancillería, por su parte, adicionalmente a su acuerdo con lo señalado en el
párrafo anterior, aducía que la concertación entre los involucrados era
excesivamente engorrosa y que los niveles de exigencia de los peticionarios
alcanzaban niveles inmanejables.
En el documento final de la política se incluyó una breve mención al impulso del
mecanismo de que se trata.
Un período de espera
Durante los meses de mayo y junio, en la oficina de derechos humanos de la
Vicepresidencia se hicieron ajustes al documento de política, tomando
elementos de las dos versiones relacionadas con anterioridad y de algunos de
los comentarios allegados, según las orientaciones del Vicepresidente.
El 6 de mayo los negociadores del gobierno y de las FARC llegaron a un
acuerdo sobre el contenido de la “agenda común para el cambio hacia una
nueva Colombia”, que incluyó entre sus temas la protección de los derechos
humanos como responsabilidad del Estado y acuerdos sobre derecho
internacional humanitario. Esta agenda fue establecida 4 días después de que el
Presidente Pastrana visitara a Manuel Marulada en la zona de despeje.
El 21 de mayo de 1999 se suscribió un Convenio Marco de Cooperación Técnica
entre el Alto Consejero Presidencial para los Derechos Humanos y la Oficina en
Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos –OACNUDH-, cuyo objetivo general fue el fortalecimiento de la Oficina
del Alto Consejero Presidencial, mediante la cooperación y asistencia técnica de
la OACNUDH en: a) la formulación de la política de DDHH y DIH; b) la
formulación del Plan Nacional de Acción en DDHH y DIH; c) la implementación
de políticas, programas y medidas para el cumplimiento de las recomendaciones
de los órganos y mecanismos internacionales y nacionales de derechos
humanos; y d) el diseño y puesta en marcha de los dispositivos y programas
necesarios para el desarrollo de estos objetivos.
29

30. Para el desarrollo del Convenio se estableció un grupo de trabajo conformado
por seis personas, tres por cada una de las partes.
El 26 de mayo el Ministro de Defensa presentó renuncia de su cargo,
reaccionando a una declaración del Alto Comisionado para la Paz según la cual
el despeje debía ser indefinido y alegando que el Presidente no lo había
atendido con la presteza que las circunstancias exigían.
En junio de 1999 fue expedida la Ley 522 de 1999, por medio de la cual se
aprobó un nuevo Código de Justicia Penal Militar. La reforma del Código había
sido una recomendación reiterada de la mayoría de los órganos
intergubernamentales de derechos humanos durante toda la década29
. Luego de
seis años de intentos al respecto fue finalmente aprobada30
. Sin embargo, las
decisiones finales sobre este particular se tomaron por fuera del grupo de trabajo
al que se está haciendo referencia31
.
Adicionalmente, el 25 de junio de 1999 fue expedida la Ley 504 por medio de la
cual se eliminó la justicia regional y se estableció una justicia especializada32
. La
abolición de la justicia regional venía siendo una recomendación permanente de
los organismos internacionales de derechos humanos33
.
29
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en especial, había hecho hincapié en que las graves
violaciones de los derechos humanos no debían ser objeto de conocimiento de la justicia penal militar, en
tanto no constituía una justicia imparcial para este tipo de crímenes. De otra parte, los relatores temáticos
y grupos de trabajo de las Naciones Unidas, así como los comités de los pactos internacionales de los
cuales Colombia es parte, habían señalado la necesidad de garantizar la investigación y sanción de las
violaciones de los derechos humanos, cometidas por agentes del Estado. La Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos había presentado comentarios específicos al proyecto
de reforma.
30
Durante el gobierno Gaviria fue creada una comisión con este propósito. De igual modo se procedió en
el gobierno Samper, siendo presentado un proyecto de reforma al Congreso de la República en septiembre
de 1997, que tuvo varias modificaciones durante su trámite, durante esa administración y la siguiente del
gobierno Pastrana.
31
El nuevo Código Penal Militar estableció los criterios generales de orientación para la definición de
competencias por parte de las autoridades judiciales, es decir para la definición de lo que debe ser de
conocimiento de la justicia penal militar y lo que debe ser de conocimiento de la justicia ordinaria.
Igualmente señaló de manera expresa las graves conductas violatorias de los derechos humanos que deben
ser de conocimiento exclusivo de la jurisdicción ordinaria De otra parte, estableció la parte civil en los
proceso penales militares. En materia de procedimiento consagró la separación entre la jurisdicción y el
mando.
32
El Gobierno nacional, atendiendo lo establecido en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, de
conformidad con la cual el mecanismo de Justicia Regional debía terminar el 30 de junio de este año, y de
acuerdo con la particular gravedad que planteaban los fenómenos criminales sometidos a su competencia,
impulsó en el Congreso de la República los ajustes necesarios a la organización ordinaria de la Rama
Judicial, de modo que ésta pudiera administrar justicia dentro del marco de respeto a las garantías
procesales y la debida protección a funcionarios y testigos. Para ello se hizo necesario el establecimiento de
unas condiciones especiales de funcionamiento en ciertos despachos judiciales en la etapa investigativa de
modalidades criminales especialmente graves, que se denominaron justicia especializada.
33
Manifestaban que la reserva de identidad del Fiscal a cargo del proceso en la justicia regional, impedía al
acusado examinar la imparcialidad de éste y por ende, de disponer de fundamentos para su recusación, ya
sea por incompetencia o por falta de imparcialidad. Señalaban, así mismo, otras vulneraciones del debido
30

31. El 2 de julio de 1999, con ocasión de la presentación de la política Diplomacia
por la Paz, en el marco de un seminario coordinado con este fin por el Ministerio
de Relaciones Exteriores en Paipa y dirigido al conjunto de instancias de
gobierno, Iván Orozco hizo una exposición general sobre los lineamientos y
medidas propuestos en el borrador de política de derechos humanos y solicitó al
conjunto de entidades presentes apoyar su expedición. De acuerdo con el
señor Orozco, la tardanza en dicha expedición, reflejada en los meses
transcurridos desde la concertación de los puntos fundamentales de la misma,
se debía, en alguna medida, a que se estaba realizando una especie de contra
lobby para obstaculizarla. Al respecto, una alta funcionaria de la Cancillería
compelió al señor Orozco a definir si sus comentarios correspondían o no a la
posición del Vicepresidente de la República, a lo cual el señor Orozco respondió
que estaba expresando opiniones de carácter personal. Funcionarios civiles del
Ministerio de Defensa replicaron que las palabras del señor Orozco dejaban en
el ambiente la sensación, injusta por demás, de que era ese ministerio el
realizador del contra lobby.
Durante el mes de julio, así mismo, se llevó a cabo una reunión del
Vicepresidente con el conjunto de instancias del Sistema de Naciones Unidas
que se encontraban trabajando en el país. En dicha reunión varias de ellas
recalcaron la necesidad urgente de que se expidiera una política de derechos
humanos.
Luego de las últimas correcciones, directamente asumidas por el Vicepresidente,
el 12 de agosto de 1999 fue expedida la política. Ese día se celebraba el 50
Aniversario de la aprobación por la Conferencia Diplomática de los Convenios de
Ginebra de 1949.
Para la aludida celebración el Comité Internacional de la Cruz Roja había
lanzado la CAMPAÑA MILENIO, una campaña mundial, acorde con la
importancia que tienen los convenios de Ginebra en el cuerpo normativo del
derecho internacional humanitario. 34
La política finalmente expedida se estructuró alrededor de una presentación,
unos objetivos y unas áreas prioritarias de trabajo.
proceso consagrado en los tratados internacionales.
34
De acuerdo con lo consignado en el material de divulgación provisto por el CICR en el desarrollo de la
Campaña “El 12 de agosto de 1999, los Convenios de Ginebra celebrarán su 50 aniversario. En vísperas del
siglo XXI, este aniversario es algo más que una simple conmemoración, es una oportunidad para
reflexionar sobre el pasado, avenirse a términos con el presente y mirar hacia el futuro. El CICR ha tenido
la iniciativa de organizar una campaña mundial que colocará al DIH en el contexto moderno de la guerra.
El elemento clave es la consulta mundial con la población en general sobre sus experiencias personales en
el conflicto y sus puntos de vista sobre la guerra y cómo mejorar el respeto del derecho humanitario en
estas situaciones. Los resultados serán publicados a través de los medios masivos de comunicación y
generando debates con la comunidad mundial y local en donde se origine la información”.
31

32. En la presentación se consignaron los principios y los criterios más relevantes –
el imperativo ético jurídico a favor de los derechos humanos consagrado en la
Constitución; las obligaciones en el plano internacional; la conjunción entre la
jurisdicción interna y la externa reflejada en el llamado “bloque de
constitucionalidad”; el condicionamiento recíproco entre la paz y los derechos
humanos; la conciliación entre las exigencias de la paz y las de la seguridad; el
complemento de la visión clásica de los derechos humanos con la visión del
derecho internacional humanitario; y la colaboración entre el Estado y la
sociedad-.
Como objetivos de la misma se instituyeron el respeto, la promoción y garantía
de los derechos humanos, la atención de consecuencias de los casos de
violación y la humanización del conflicto armado.
Las áreas de trabajo prioritarias definidas fueron las siguientes:
1. Lucha contra los grupos armados al margen de la ley, que incluía:
Lucha contra la insurgencia armada
Combate al secuestro
Combate a los grupos de autodefensa
• Centro de Coordinación de lucha contra los grupos de
autodefensa
• Apoyo a la Fiscalía General de la Nación
• Otras medidas
Medidas comunes contra los grupos de autodefensa y los grupos
insurgentes
• Fortalecimiento del compromiso de la fuerza pública en la
confrontación contra los grupos armados al margen de la
ley
• Búsqueda de acuerdos humanitarios
• Lucha contra el narcotráfico
• Desmantelamiento de apoyos sociales
• Sistema de alerta temprana
2. Seguridad de los defensores de derechos humanos y de personas
amenazadas
3. Atención a la población desplazada por la violencia
4. Medidas particulares de impulso al Derecho Internacional Humanitario:
Protección de las mujeres y los menores en situaciones de
conflicto armado.
Erradicación de las minas antipersonal.
5. Impulso a la administración de justicia:
Lucha contra la impunidad de violaciones de derechos humanos y
de infracciones al derecho internacional humanitario.
Impulso a una agenda legislativa
6. Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y DIH.
32

33. En relación con las recomendaciones, debates y críticas más relevantes a las
versiones prelimares de la política, cabe destacar las decisiones finalmente
tomadas y que quedaron consignadas en el documento final.
Se introdujo, de acuerdo con lo propuesto por la Cancillería, un capítulo de
objetivos.
Como se desprende de la estructura relacionada, se incluyó como una de las
áreas prioritarias, en un amplio capítulo, la lucha contra todos los actores
armados al margen de la ley, de conformidad con el parecer del Ministerio de
Defensa.
En materia de lucha contra la insurgencia armada se estableció que, en tanto se
llegaba a una solución negociada, el gobierno continuaría con el mandato
constitucional de enfrentarla. Para ello, seguiría en el proceso de modernización
de la fuerzas militares y mantendría su apoyo a la Fiscalía en su labor de
investigación de las infracciones al DIH cometidas por la guerrilla. De igual
modo, fortalecería el programa de lucha contra el secuestro, en sus
componentes de prevención, atención a las familias de las víctimas, asesoría y
capacitación a los funcionarios de los Gaula, DAS, Fiscalía y Policía Nacional, y
realización de jornadas nacionales de reflexión sobre la problemática.
Con referencia a los grupos de autodefensa se estableció la creación del Centro
de Coordinación propuesto por el Ministerio de Defensa, sin la participación del
Vicepresidente de la República y con la posibilidad de apoyar el diseño de los
planes operativos (a diferencia de lo estimado por dicho ministerio).
Adicionalmente, se estableció la creación del grupo de apoyo a la Fiscalía para
la ejecución de órdenes de captura (de acuerdo con el parecer de la
Vicepresidencia). Se formularon otras medidas que incluyeron el fortalecimiento
de la presencia de la fuerza pública en las regiones afectadas por estos grupos,
la discusión sobre el fenómeno en los consejos de seguridad departamentales y
municipales, y el apoyo a la convivencia según las pautas contempladas en la
Estrategia Nacional para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. De igual modo,
se estableció que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
ejercería estricta vigilancia a todos los servicios de seguridad y vigilancia privada
(a diferencia de lo previsto originalmente que era el desmonte total de todos
aquellos servicios que se habían creado bajo la denominación de Convivir,
desmonte reiteradamente recomendado por la comunidad internacional).
Entre las medidas comunes contra los grupos de autodefensa y los grupos
insurgentes se incluyó el fortalecimiento del compromiso de la fuerza pública, a
través del mantenimiento de un fuerte liderazgo del Presidente en esta lucha,
para lo cual cuenta con la facultad constitucional de llamar a calificar servicios a
determinados miembros del personal de filas (nótese que no se acogió en su
33

34. totalidad la recomendación al respecto de la oficina de Naciones Unidas). Se
incorporó la posibilidad de que el Comandante General de las Fuerzas Militares,
en un procedimiento análogo al existente en la Policía, desvincule, mediante
decisión discrecional, a integrantes de las fuerzas, en razón de su ineficiente o
insatisfactorio desempeño en la lucha contra los grupos armados al margen de
la ley (en este aspecto se acogió la recomendación de la Oficina de Naciones
Unidas, si bien no se vinculó exclusivamente el mecanismo a las conductas
atentatorias de los derechos humanos). Se estableció que dentro de los criterios
para los ascensos de la fuerza pública se tendría especialmente en cuenta su
desempeño en materia de respeto de los derechos humanos y su eficacia en las
acciones contra los grupos armados al margen de la ley y, por último, que se
intensificarían los programas de derechos humanos y DIH al interior de la fuerza
pública.
Se dio especial relevancia a la búsqueda de acuerdos humanitarios con los
grupos armados al margen de la ley, con el propósito de aliviar los
padecimientos de la población civil, de conformidad con las exigencias del
artículo 3° común a los cuatro Convenios de Ginebra, en especial, propendiendo
por la protección de niños, mujeres embarazadas y ancianos (a pesar de las
aprenciones al respecto del Ministerio de Defensa). Así mismo, se privilegió la
búsqueda de acuerdos para la creación de zonas de protección de la población
desplazada.
Se estableció el fortalecimiento de los mecanismos de control de la producción
de drogas ilícitas en las regiones donde sus nexos con los grupos de
autodefensa o con las guerrillas fueran más directos, así como el
desmantelamiento de apoyos sociales a estos grupos, mediante la creación de
espacios de diálogo con la dirigencia política regional y local, en orden a crear
conciencia sobre las graves consecuencias de confiar funciones propias del
Estado a particulares, y la asistencia a los sectores campesinos víctimas.
Con el fin de prevenir la ocurrencia de masacres y desplazamientos, se dispuso
el diseño y puesta en marcha de un sistema de alerta temprana.
En cuanto a la seguridad de los defensores de derechos humanos y de personas
amenazadas, las acciones consignadas en la política consistieron en el
fortalecimiento de los programas de protección adscritos al Ministerio del Interior,
el reconocimiento público y regular de su legitimidad, el robustecimiento de los
vínculos entre el gobierno, la fuerza pública y los defensores de derechos
humanos, el fortalecimiento de las redes de comunicación con cobertura
nacional y local, entre los miembros de ONG, sindicalistas y la policía para
permitir una reacción oportuna a los intentos de agresión, e impulsar, dentro de
los límites legales, la revisión de archivos de inteligencia que consignen
informaciones sobre las ONG de derechos humanos, ampliación de cobertura de
los programas de protección a periodistas amenazados. Así mismo, se señaló
que el gobierno continuaría trabajando en mecanismos concertados para la
34

35. promoción y protección de los derechos humanos de sectores vulnerables, como
el Comité de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas y la Comisión
Interinsitucional de los Trabajadores.
En materia de atención a la población desplazada, se hizo referencia al
fortalecimiento de las instancias de coordinación, tanto para la prevención como
para la atención de la problemática. De otra parte, se anunció la expedición de
un Documento CONPES en el cual se consignaba un Plan de acción, bajo la
coordinación de la Red de Solidaridad Social, bajo un enfoque descentralizado,
atendiendo criterios diferenciales de género, discapacidad, edad y grupos
étnicos, con la articulación de ONG y agencias internacionales en todos los
componentes, y fundado en el respeto de los Principios Rectores de los
desplazamientos internos35
.
Respecto a las medidas particulares de impulso al DIH se mantuvieron las
acciones propuestas sobre protección de mujeres y menores en situaciones de
conflicto armado y sobre erradicación de las minas antipersonal. En el primer
campo de acción se estableció que el gobierno realizaría los ajustes legales para
el no reclutamiento de menores de 18 años (a pesar de lo manifestado al
respecto por el Ministerio de Defensa). En materia de minas antipersonal se
definió que se continuaría apoyando su aprobación por parte del Congreso para
su posterior ratificación y cumplimiento de compromisos (a diferencia del parecer
de algunos sectores del Ministerio de Defensa). Se señaló, de igual modo, que
se procuraría, en el marco de las negociaciones con la guerrilla, su compromiso
de retirar y destruir las minas sembradas.
En relación con el impulso a la administración de justicia, en lo referente a la
lucha contra la impunidad, la política compromete al fortalecimiento del Comité
Especial de Impulso a las Investigaciones de Casos de violación de los
derechos humanos, a impulsar medidas tendientes a fortalecer el respeto del
debido proceso y el cumplimiento de la jurisprudencia sobre derechos humanos
proferida por la Corte Constitucional (lo que atendía las recomendaciones de la
OACNUDH). Además, se señala que el gobierno continuará promoviendo la
búsqueda de soluciones amistosas ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (a diferencia del parecer de los Ministerios de Defensa y de
Relaciones Exteriores). Se establece, también, el impulso al fortalecimiento de
las procuradurías delegadas para las fuerzas militares, la policía y para los
derechos humanos.
En cuanto a la agenda legislativa, se estableció, en una primera etapa, el
impulso a la aplicación del nuevo Código de Justicia Penal Militar y la puesta en
marcha de la justicia especializada creada a partir del desmonte de la justicia
35
Los Principios Rectores del Desplazamiento Interno fueron elaborados en 1998 por el Representante del
Secretario General de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento interno, Señor Francis Deng, en
respuesta al mandato que le otorgara la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Comisión de
Derechos Humanos.
35

36. regional, así como el impulso al proyecto de ley que cursaba en el Congreso
para la tipificación de la desaparición forzada de personas y los delitos de lesa
humanidad, el impulso a la ratificación de la convención sobre minas
antipersonal, la promoción de la reforma del Código Único Disciplinario y la
inclusión en el Código Penal, como tipos penales autónomos, de las infracciones
al DIH. En una segunda etapa, se previó el impulso de la ratificación del Estatuto
Penal Internacional, además de acometer el estudio de la factibilidad de ratificar
la Convención Interamericana de Desaparición Forzada (a pesar de lo señalado
al respecto por la Oficina de Naciones Unidas ya consignado en este escrito).
Por otra parte, se contempló el impulso de una reforma al Código del Menor (lo
que atiende la recomendación de Naciones Unidas).
El lineamiento del Plan Nacional de Acción establece su elaboración concertada,
la integralidad de los derechos que contemplaría, incluyendo los derechos
económicos, sociales y culturales, sin perjuicio de atender aquellas prioridades
necesarias ante las circunstancias de conflicto armado y de violencia
generalizada, así como la inclusión acciones encaminadas al acatamiento del
DIH. Así mismo, se señala la futura creación de las instancias de coordinación
interinstitucional necesarias para su diseño y puesta en marcha, tales como la
Comisión Nacional Permanente de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. (No sobra anotar que, a través de la elaboración del Plan, la
política pretendía incorporar la atención a las demandas referentes a los
derechos económicos y sociales que se habían planteado en el proceso de
formulación)
Dados los límites de la presente descripción, concentrada en el proceso de
formulación, no se hará referencia a la implementación y cumplimiento o no de
los lineamientos y de las acciones establecidas en la Política de promoción,
respeto y garantía de los derechos humanos y aplicación del derecho
internacional humanitario. No obsta mencionar, sin embargo, que el doctor
Orozco, quien lideró el proceso de formulación al que se ha hecho referencia,
tuvo que salir del país dos meses después de concluido este proceso debido a
amenazas contra su vida.
Para una mayor claridad sobre las orientaciones de política plasmadas en el
proceso de formulación al que se ha hecho referencia se consigna una síntesis
de las mismas en el Anexo.
36