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En el objetivo más global de volver a las administraciones más receptivas a los problemas eintereses ciudadanos se incardi...
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1) Una continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas de acuerdo        con las políticas fijada...
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-   Un mecanismo de información y comunicación que permita la relación fluida y        personalizada del usuario con el pr...
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4.4. Los Premios a la Excelencia y Calidad en los servicios públicos. Premios a la calidad delos servicios en la Administr...
1) La importancia de las personas. Se parte de la base de que son éstas las que hacen        posible el éxito de las organ...
criterios respecto a los que la organización ha conseguido y está consiguiendo. Los criterios quecomponen los agentes faci...
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Administracion publica y calidad

  1. 1. Tema 8La Administración pública y calidad en el ámbito público. Laevaluación de la calidad de los servicios públicos. Normas ISO ymodelos de autoevaluación EFQM.Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte,sin permiso previo y por escrito del titular del copyright©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela deAdministración RegionalTÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad deAdministración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 8.AUTOR: Fernando González BarrosoISBN: 978-84-7788-550-4DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009Sumario1. INTRODUCCIÓN.2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.2.1. El concepto de calidad.2.2. La imagen de calidad.3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos.3.2. La calidad en la gestión pública moderna.3.3. Estrategia organizativa para la calidad.4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD.4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicio en la Administración de Castilla-LaMancha.4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación EFQM.4.4. Los Premios a la Excelencia y la Calidad de los Servicios. Premios a la Calidad de losServicios en la Administración de Castilla-La Mancha.5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM.LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL. 1
  2. 2. 1. INTRODUCCIÓN.La Administración pública tradicionalmente ha sido criticada especialmente en su faceta deprestadora de servicios. Los ciudadanos reiteradamente expresan en las encuestas sobre calidadde los servicios públicos que las burocracias públicas son lentas, ineficaces y poco transparentes.Al tiempo las organizaciones públicas se están encontrando con problemas importantes para servira los intereses colectivos en una sociedad compleja y fragmentada como la actual. A ello se sumaque en la sociedad actual las tendencias económicas centran el éxito en el marketing y lacompetencia en calidad de los productos, reforzándose los valores de individualización ysegmentación en la recepción de productos y de selección amplia entre opciones diversas,creando con ello, tensiones sobre el sector público novedosas.Lo anterior dibuja un escenario en el que por una parte se exige a la Administración pública elrespeto a la igualdad y el bien común y, por otra, la respuesta individualizada a las demandasconcretas y específicas del ciudadano. Lo que hace que la Administración esté atrapada en latensión de aplicar unas reglas de juego que todos quieren romper o adaptar a su peculiaridad, seenfrenta a una dinámica de deslegitimación poderosa. A ello se añaden otros factores vinculados ala crisis fiscal del estado, y fenómenos de corrupción. Así como a un déficit democrático asociadoa una crisis de los mecanismos de representación y la toma de decisiones en el sistema políticodemocrático.Para resolver este dilema las Administraciones han buscado nuevos paradigmas de gestiónpública basada en los principios según los cuales el papel del estado pasa de la imposición denormas al reconocimiento de la diferencia, de la convocatoria del usuario al encuentro con elusuario, de la fuerza igualadora a la regulación activa de diferencias, del argumento del interésgeneral a la mediación entre intereses universales e intereses particulares. Este contexto se definemuy especialmente por un cambio radical en los comportamientos de los usuarios de los serviciospúblicos cada vez más exigentes, por todo ello la calidad del servicio público se convierte en unimperativo para la gestión pública y para la legitimidad de lo público.2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 2
  3. 3. En el objetivo más global de volver a las administraciones más receptivas a los problemas eintereses ciudadanos se incardina la búsqueda de la calidad de los servicios en el ámbito público.No obstante, se ha de tener en cuenta que el enfoque de calidad para satisfacer al cliente (servir alcliente), es un significado construido dentro del propio esquema conceptual de la lógicaempresarial. Y que marca una tendencia a incorporar de forma indiscriminada los modelos delsector privado, lo que ha provocado confusión. Por ello hemos de tener en cuenta que laaplicación de estos modelos de gestión y evaluación en los servicios públicos tiene suslimitaciones en las organizaciones públicas, por la propia naturaleza de las mismas.2.1. El concepto de calidad.Hay que decir que se trata de un concepto complejo y problemático en el sentido de que losestudiosos y expertos no llegan a un acuerdo sobre su definición, algunas definiciones expuestaspor las distintas teorías sobre la calidad son las siguientes: - Calidad definida como atributo. Sería la característica que diferencia a un producto de otro. Se supone que unos zapatos de piel son de mejor calidad que unos de goma, este atributo del material es una cualidad que lo hace ser mejor de mejor calidad. La calidad del servicio público podría vincularse a la igualdad de trato sin por ello rechazar la preocupación por el coste del servicio. - Calidad como conformidad con una especificación. En este sentido la calidad sería la adecuación del producto o servicio a una lista predeterminada de requisitos. Esto implica que quién elabora la lista comprende y conoce perfectamente la lógica del servicio y el espíritu que lo animan. La filosofía que subyace a este concepto de calidad está más ligada a la idea de prevenir problemas, que a la de aplicar un procedimiento de calidad. - Calidad como adecuación a un objetivo. Sería un concepto en el que la calidad estaría definida por el grado de adecuación del producto o servicio a los objetivos de las personas a los que va dirigido. Esta definición plantea un problema que sería la interpretación arbitraria que de los intereses generales realizan las burocracias públicas. - Calidad como la capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implícitas. Se trata de una definición aceptada por la Organización Europea para el Control de la Calidad y la Sociedad Americana de Control de la Calidad y con importantes aplicaciones en el sector público al introducir la definición externa de necesidades frente a la tradicional definición de carencias realizadas por los empleados públicos. 3
  4. 4. - Calidad como satisfacción completa de las expectativas del consumidor. Desde este punto de vista sólo existe calidad cuando el desfase entre las expectativas y la percepción real del servicio es cubierta e incluso sobrepasada. - Calidad como participación del usuario/cliente. Una última teoría defiende la idea de que no se puede evaluar la calidad o medir la calidad pero que, se puede identificar su ausencia, de forma que la calidad debe estar vinculada a una participación emocional del cliente en el servicio o producto que se le ofrece.Como se acaba de ver tenemos una pluralidad de definiciones sobre el concepto de calidad quenos sitúan frente al dilema de optar por una u otra definición en el campo de los servicios públicos.A las definiciones anteriores cabría la posibilidad de aplicarles dos variables para conocer suoperatividad en el sector público: - El concepto de servicio. - La naturaleza pública de las organizaciones.En relación al primero es básico diferenciar entre “Calidad del Servicio” y “Calidad del Producto”,puesto que un producto puede ser analizado en términos de calidad en función de su mayor omenor conformidad con una especificación o serie de especificaciones. En sus relaciones externasla Administración pública normalmente provee de servicios y la medición de la calidad del servicioplantea, por su parte, importantes problemas. Por ello es fundamental considerar, con todo lo queello conlleva, los siguientes rasgos ligados a la calidad del servicio: 1. Intangibilidad, o imposibilidad de referenciar exclusivamente la calidad con el bien recibido, pues el servicio incluye todo un conjunto de elementos conexos que no se agotan en el citado bien. 2. Indivisibilidad, o la dificultad de aislar la fase de producción del servicio de la de consumo del mismo, puesto que éstas coinciden. 3. Heterogeneidad, o la imposibilidad de estandarizar productos, pues depende del sujeto receptor y de sus circunstancias la percepción y aceptación del servicio concreto. 4. Inseparabilidad de la fuente que lo suministra, es decir, la calidad del servicio se produce justo en el momento de la interacción productor/consumidor. 4
  5. 5. También hemos de tener en cuenta que el servicio se produce en organizaciones públicas lo queimplica que, - En el origen del servicio existe un derecho. - El ciudadano no recibe los servicios como consecuencia de una lógica de competencia en el mercado, y en muchas ocasiones no puede elegir.En este sentido se ha de aclarar que el reconocimiento jurídico no elimina per se la necesidad. Portanto se ha de proceder a la prestación del servicio a que da lugar este derecho reconocido.Según algunos autores esta prestación efectiva podrá valorarse en términos de calidad perosiempre en el marco del reconocimiento jurídico previo a la prestación, reconocimiento que marcael camino a seguir y en torno al que habrá que establecer unas garantías jurídicas que aseguren ladefensa de sus derechos por parte de los afectados.Es cierto que en un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las organizacionestienden a garantizar la mejor calidad en la prestación de los servicios para lograr su supervivencia.Esta lógica no tiene por qué operar de la misma forma en el Sector Público, pues el monopolio delservicio impide esta posibilidad, además de surgir dichas prestaciones en el seno de institucionesdotadas de imperium, con capacidad de uso y abuso de la violencia legítima. Por lo que seproduce una convivencia de procesos de producción de servicios y procesos de garantía dederechos. Procesos que no han de confundirse pero que ineludiblemente deben convivir.El hecho de pensar en la Administración pública como organización prestadora de servicios no hade hacernos olvidar la necesaria diferenciación de servicios que estas organizaciones proveen.Como sabemos el sector público provee de servicios de infraestructuras, servicios públicos (agua,luz, gas, sanidad), actividades formativas y redistributivas (educación, ayudas a los ancianos, apersonas discapacitadas). Actuaciones de certificaciones y emisiones de documentos públicos ylos ejercicios de potestad y regulación (policía, recaudación de impuestos, concesiones). Todosellos son servicios que tienen sus particularidades y requieren un tratamiento específico. Detrás detodos ellos existe una actuación pública porque se requiere equidad en el tratamiento. Estaequidad requiere garantías de su respeto, lo cual puede colisionar con una noción privada deeficiencia en la prestación de los servicios públicos.Por tanto el concepto de calidad del servicio a elegir dependerá de si nos encontramos anterelaciones en el interior de las organizaciones públicas o relaciones con el ciudadano. Y dentro de 5
  6. 6. esta relación habrá que distinguir un amplio abanico de supuestos que nos llevan a un proceso decontingencia ciertamente complicado. El desarrollo del nuevo paradigma irá respondiendo a estascuestiones, y al encuentro del punto óptimo entre igualdad y eficacia.2.2. La imagen de calidad.En el sector privado el concepto de calidad es indisoluble del concepto de cliente. Es el clienteexterno quien define la calidad y es en torno al cliente que se estructuran los procesos, métodos yprocedimientos de la organización. Esta premisa relaciona calidad y cliente que paga por elproducto o servicio. En el sector público, el concepto cliente no tiene por qué identificarse conquien recibe o soporta el servicio. Esto es así hasta el punto de poder configurar una realidadplural que coincide, hasta cierto punto, con el concepto de stakeholder. Lo que quiere decir que elconcepto de calidad en la Administración pública tiene que vincularse a una pluralidad queconstruye la percepción de calidad en un campo de acción político y controvertido. La cuestión esque el tema de la calidad en el sector público no es sólo un problema de superar unos indicadoresde calidad, sino, además, de construcción de una imagen política de calidad con un enfoque mássistémico ligado a la calidad de la Democracia.La visión unilateral de la calidad en el sector público es notoriamente insuficiente. Lasatisfacción de una visión plural de la calidad es contribuir a la legitimidad de lo público. Noobstante, en el origen de estos servicios existen unas causas que en ningún modo debemosolvidar, que son las necesidades de los ciudadanos. Estas necesidades son: 1. Infinitas, diversas, importadas y exportadas, reforzadas o no políticamente. 2. Estas demandas se trasladan a un objeto abstracto, la Administración pública, incapacitada para procesar todas esas demandas infinitas.Esto anterior hace necesario a nivel macro un análisis que facilite lo siguiente: 1. La selección de las demandas. 2. La priorización de las mismas. 3. La definición de las posibilidades del gobierno para atenderlas.Este paso previo es necesario para hacer posible la calidad del servicio público y que ellocontribuya a legitimar lo público. 6
  7. 7. 3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.Además de los factores macro que pueden condicionar la percepción de la calidad en los serviciospúblicos, existe una serie de opciones micro que permiten responder a las exigencias concretas decalidad con carácter limitado. Es preciso ser conscientes del carácter variable de la calidad.Hemos de tener en cuenta que: 1. Los clientes/usuarios cambian sus preferencias y necesidades en el marco de las transformaciones que se producen en el entorno social y tecnológico (de aquí que las organizaciones estén constantemente aprendiendo y anticipándose a las necesidades del cliente). 2. La complejidad de las relaciones Administración-ciudadano, puesto que los servicios prestados se consolidan como derechos adquiridos, cuya prestación no mejora la opinión sobre el servicio pasado un determinado umbral. 3. Se ha de tener en cuenta que la calidad del servicio percibido por el ciudadano estará en relación con la comparación entre lo que recibe y lo que espera recibir.Esto último nos lleva a la conclusión de que es necesario conocer las expectativas de losciudadanos para poder adecuar a éstas el servicio. Estas expectativas están vinculadas a laimagen global que se tiene de la administración pública, además de las experiencias personalesque cada ciudadano tenga en su relación con las administraciones públicas. En este sentido hayque tener en cuenta que los ciudadanos entran en contacto con la administración desde lo queHusserl denomina “el mundo de la vida”, el mundo que incorpora la rica totalidad de la experienciavivida por el individuo.Por ello, el ciudadano que entra en contacto con la Administración acude con una serie detipificaciones previas que va a modelar su percepción y a condicionar su visión. Y el ciudadanoque no entra en contacto recibe una serie de conocimientos de sentido común sobre tal instituciónque conforma su visión de la misma. La imagen de la Administración pública no puededesvincularse de la sociedad que la crea, y de la imagen que esta sociedad expresa de la misma,máxime cuando la manipulación mediática puede hacer esta imagen tópica más rígida. Engeneral, está demostrado que el ciudadano resaltará y reconocerá con más claridad aquellas 7
  8. 8. cualidades de la administración ligadas a los tópicos (lentitud, burocracia, opacidad,impersonalidad), que aquellas cualidades relacionadas con experiencias de buen trato yreceptividad por parte de la administración.Las encuestas ofrecen una imagen aún negativa de la Administración pública española que lacalifican como lenta, burocrática y algo autoritaria, poco cercana y sobre todo poco receptiva a lasdemandas ciudadanas. Sin embargo, esta visión general no coincide plenamente con lasimágenes individualizadas de los ciudadanos cuando han tenido una relación “cara a cara” con laAdministración. No obstante, la persistencia de los tópicos es una realidad innegable en todas lasencuestas a usuarios de la administración. Los resultados de estas encuestas ponen de manifiestolas dificultades tremendas que el cambio en imagen de la administración comporta.El problema que se plantea a una unidad prestadora de un servicio público que quiere hacerlo concalidad, se encuentra con que los ciudadanos acuden a recibir los servicios con una imagen socialdel conjunto de la administración pública que condiciona la percepción de la calidad concreta deese servicio.Por otra parte, no hay que olvidar, el origen común que tienen los fondos públicos y el costo deatender a sus clientes que deben considerar de forma consistente los costos que son socialmenteaceptados para la prestación del servicio. Surge así un espacio social de calidad definido por laintersección entre los máximos y mínimos costes socialmente aceptados y los máximos y mínimosbeneficios asumibles también socialmente.3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos.El peso de los servicios públicos respecto del conjunto del sector terciario no ha hecho más quecrecer desde finales de la 2ª Guerra Mundial en todos los países avanzados. Esta presencia cadavez mayor de los servicios en el sector terciario responde al esfuerzo de creación y desarrollo delEstado del Bienestar. En este contexto hemos de tener en cuenta que los servicios que prestan lasadministraciones son servicios que no están destinados a la venta, no todos puesto que algunosrequieren el pago de una tasa, o canon.Los ciudadanos corrientes perciben de la administración pública los servicios propios del Estadode bienestar: sanidad, educación, vivienda, transportes, pensiones, etc. Pero también contribuyena su bienestar políticas menos visibles como políticas de redistribución de renta, promoción de la 8
  9. 9. igualdad, regulación de los mercados financieros, defensa de la competencia, garantía dedepósitos, etc. Además de políticas de conservación del medio ambiente, seguridad ciudadana,fomento de la cultura, todas estas políticas inciden de forma más o menos directa en el bienestarde las personas.Un servicio es una prestación de utilidad o provecho que pretende satisfacer necesidadesde consumidores o usuarios que se ponen a su disposición en un proceso de producciónen el que con frecuencia participa el propio usuario. La noción central es la de prestación quees propia de los bienes que caracterizan también a los servicios. Esta noción introducedirectamente en el concepto de servicio elementos cualitativos, ya que lo relevante aquí no es unobjeto material, sino un proceso articulado en forma de relaciones interpersonales. Esto últimoimplica dificultades de medición de dicho proceso, puesto que estas relaciones son sumamenteopacas a cualquier indagación cuantitativa, que deja fuera de su apreciación componentes queson esenciales.Por otra parte las expectativas de calidad con las que el usuario accede a la prestación tienen quever con una noción de satisfacción mucho más difícil de determinar que la que se refiere a losbienes materiales o mercancías.Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para apreciar una suerte de idoneidadeconómica de los servicios, y así se ha hablado de la adecuación de la oferta a las expectativasdel consumidor de la relación prestación precio, de la regularidad y disponibilidad de lasprestaciones.Criterios de calidad, según Baudry a partir de las opiniones y actitudes de usuarios yconsumidores de servicios son: 1. La certidumbre, de la prestación (que implica regularidad y conformidad con la demanda). 2. La disponibilidad del personal que ha de prestar el servicio (que supone competencia profesional y presteza, e incluso cortesía en las relaciones establecidas). 3. La accesibilidad al servicio que implica proximidad y sencillez del contacto. 4. Las posibilidades de comunicación, que implican la posibilidad de que el usuario pueda informarse en un lenguaje comprensible. 9
  10. 10. 5. El conocimiento por parte del prestador del servicio de las expectativas del usuario para que no queden frustradas inicialmente.En resumen, de todo lo anterior parece desprenderse que la satisfacción del consumidor deservicios parece descansar más en el cómo del proceso que en el hecho en sí. De ahí la dificultadde determinar o medir la calidad en la prestación de servicios. Por ello, la participación del usuarioen la prestación del servicio (coproducción), supone en muchos casos que su adecuadacolaboración sea imprescindible para el logro de una buena calidad del mismo.No siempre coincide la valoración objetiva de la calidad de la prestación con el grado desatisfacción del usuario, ya que éste ha de tener en muchos casos un comportamiento cooperativoque haga posible obtener los resultados esperados inicialmente.El dogma de la soberanía del consumidor se complica, pues, aquí (como sucede también en elconsumo de bienes necesario de un servicio post-venta) ya que la participación del consumidor ousuario en la prestación implica cierta actividad, e incluso cierta diligencia para una buena calidaddel servicio.3.2. La calidad en la gestión pública moderna.Las administraciones públicas concebidas como organizaciones prestadoras de servicios, paradesarrollar y construir un nuevo modelo de gestión pública nos basamos en tres conceptos clave: - Servicio. - Cliente/usuario. - Estrategia organizativa.El gerente público deberá gestionar su organización respondiendo a las siguientes preguntas: 1. ¿Qué servicio presta la unidad que dirijo? 2. ¿Quiénes son los clientes de mi organización? 3. ¿Qué estrategia debe desplegar para prestar dichos servicios? 1. Servicio. Concepto respecto al que Claus Offe decía que la legitimidad basada en la legalidad no es suficiente. Para el caso de las organizaciones públicas tiene que venir unida y reforzada por unos resultados ligados a la resolución de problemas y la satisfacción de demandas. 10
  11. 11. 2. Cliente. El concepto de cliente implica, en cambio, un tipo de relación diferente. La organización que sirve a sus clientes es, en último término, responsable frente a ellos. Está obligada a prestar servicios y asumir los bienes que necesita el cliente. Desde esta orientación la actuación de la Administración se caracteriza por ser responsable frente al usuario.La dirección del proceso de control está invertida respecto de la Administración generalista. Ahoraes el cliente el que ejerce el control sobre la unidad que le presta el servicio, ya que hasta ciertoslímites debe adecuarse a las expectativas y requerimientos del usuario. ¿Cuáles son lasconsecuencias de la introducción de este concepto? 1. La administración mide y evalúa su actividad en función de lo que ofrece al ciudadano y de lo que éste necesita. 2. La actividad de la administración se orienta hacia la creación de calidad en el servicio.Dado que lo que más valora el ciudadano es la prestación del servicio en sí, la administración seexigirá a sí misma mayor calidad en su servicio y en su trato con el ciudadano. Este concepto hayque relacionarlo con: 1. Percepción o imagen que tiene el público de la administración. 2. Eficacia y receptividad de la Administración.Todo ello nos lleva a pensar que la receptividad en la aplicación de las políticas se ha convertidoen elemento de eficacia para los poderes públicos. Y no se hace referencia a una acción que elfuncionario público puede hacer o no hacer, sino a la consecuencia del modo en que laadministración cumple sus funciones y ejerce su poder.La idea que tiene el cliente o usuario de la Administración receptiva gira en torno a cuatroejes: 1. La comprensión del sistema administrativo. 2. La respuesta a las necesidades del ciudadano/usuario. 3. La accesibilidad. 4. El fomento de la participación activa.La eficacia desde el punto de vista del usuario tiene que ver con las siguientescircunstancias: 1. El momento de su aplicación. 11
  12. 12. 2. La forma de ejecución y percepción de los derechos que tiene el ciudadano a la hora de ejercerlos en la práctica. 3. La comprensión de los procesos. 4. La rapidez. 5. El coste. 6. La calidad.La categoría de cliente presenta ciertos límites en el marco de los servicios públicos.Hemos de tener en cuenta que se trata de un concepto que ha tenido su origen y se hadesarrollado en el entorno de la gestión empresarial y cuyo uso nos sugiere un sistema demercados competitivos. Por todo ello la introducción de este concepto en la gestión pública nodebería evocar la privatización. No es éste el objetivo de los nuevos modelos en la gestión de losservicios públicos, sino más bien desarrollar un paradigma de gestión centrado en el ciudadano yla búsqueda de un equilibrio entre sus expectativas y los servicios prestados. Existen dos límitesfundamentales a la introducción de este concepto de cliente en las administraciones públicas: 1. Para que este paradigma de gestión se incorpore hace falta en la gestión pública un cambio de mentalidad en los funcionarios públicos ya que se ha de gestionar como si fuera un proveedor privado, aunque no lo es. Y ha de tratar al usuario como un cliente en un mercado competitivo, sin ser éste el contexto en el que las administraciones prestan los servicios públicos. 2. El límite relacionado con las misiones plurales que tienen encomendadas las organizaciones públicas: como sabemos el Estado cumple misiones de control, vigilancia y represión (legítima). En estas circunstancias el uso de este concepto es problemático. ¿Quiénes son los clientes de las instituciones penitenciarias, del Cuerpo Nacional de Policía, o del Centro Nacional de Inteligencia.Además de estos límites están los dilemas de la Administración de la cual los ciudadanosdemandan prestaciones muy diversas y a veces contradictorias. Por una parte se le pide quemodifique su comportamiento y se muestre más flexible, receptiva y ágil; por otro lado, se le exigeque sea transparente y controle los procesos, es decir, que sea burocrática. La base de estedilema está en sus relaciones con los dos tipos de clientes: - Los ciudadanos. 12
  13. 13. - Los políticos (decisores políticos).En muchas ocasiones ocurre que la receptividad entra en conflicto con las decisiones y directricespolíticas que recibe la Administración.3.3. Estrategia organizativa para la calidad.Derivada del concepto de servicio y cliente. Una estrategia coherente con un modelo de gestión deservicios supone 3 cambios básicos: 1. Una modificación de la estructura organizativa de la administración. 2. Cambios en los procedimientos internos de las unidades administrativas. 3. Un cambio en la cultura interna.El primer paso del nuevo modelo de gestión de servicios implicaría, como se ha dicho, el rediseñode las estructuras de forma que se pueda distinguir tres unidades distintas según su misión: - Las unidades que tienen misiones de control y garantía. - Las unidades horizontales que prestan servicios al interior. - Las unidades de línea que prestan servicios al ciudadano.En las primeras unidades encargadas del control legal o financiero a otras unidadesadministrativas los procedimientos y garantías mantienen su vigencia. Las restantes debenabordar un cambio teniendo en cuenta los siguientes principios: - Responsabilidad ante el cliente. - Calidad en el servicio. - Valoración de los resultados.El segundo cambio referido está relacionado con los procesos internos de trabajo. Mientras que enel anterior modelo de gestión todo descansaba en el “procedimiento administrativo”, en el nuevomodelo lo que tiene sentido es hablar de “proceso de producción del servicio” y entender la acciónadministrativa como un proceso que tiene como objetivo: - La creación de servicios y bienes públicos. - La calidad del producto (servicio). - La satisfacción del cliente (ciudadano). 13
  14. 14. En tercer lugar, y finalmente, este nuevo modelo exige cambios importantes en la cultura de laorganización, administración y gestión de lo intangible. De una parte mediante la integración juntoal uso de la autoridad y ciertos mecanismos de control, de elementos de intercambio, denegociación, de deliberación y persuasión. Y de otro, mediante el uso de modelos de gestión depersonal que favorezcan la orientación del empleado hacia el sistema de gestión de servicios.4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD.La evolución social y las transformaciones en el contexto en el que se desarrollan y prestan losservicios públicos exigen una renovación de la Administración pública. La modernización en laprestación de servicios constituye un elemento central de las reformas en la mayoría de los paísesde nuestro entorno a partir de la década de los ochenta. Se trata de poner la Administración alservicio del ciudadano, ya que como señalan las encuestas de la OCDE los usuarios esperan de laAdministración lo siguiente: - Que el sistema administrativo sea comprensible. - Que responda a sus necesidades. - Que sus relaciones sean en condiciones accesibles. - Que puedan participar más activamente en la gestión de los servicios públicos.Por ello en el ámbito de la Unión Europea y de la OCDE las administraciones nacionales vienenincluyendo en sus procesos de reforma la “gestión de la calidad” como una opción para avanzaren la morada de la gestión pública y satisfacer las demandas.En el caso español la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de laAdministración General del Estado contiene lo siguiente: - El servicio al ciudadano debe ser el principio básico que debe presidir la actividad administrativa. - Los ciudadanos tienen legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada administración y a recibir servicios de calidad.Esta ley dedica un apartado especial al principio del servicio a los ciudadanos, estableciéndoseque la actuación de la administración del Estado debe asegurar a los ciudadanos: 14
  15. 15. 1) Una continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas de acuerdo con las políticas fijadas por el gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles. 2) La determinación y cumplimiento de unos estándares de calidad en los servicios públicos prestados.En este contexto hace más de una década que el Ministerio de Administraciones Públicas puso enmarcha un Plan de Calidad, cuyo aspectos básicos se regularon por Real Decreto y que estableciódos instrumentos de difusión de la calidad: las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad y lasMejores Prácticas. Estos dos instrumentos han permitido: - Regulación de las Cartas de Servicios que luego se han difundido por todas las administraciones y servicios públicos. - Promoción de la “Autoevaluación de unidades administrativas”. - Creación y generalización de los Premios a la Calidad y Mejores Prácticas.A este impulso está contribuyendo más recientemente la Agencia Estatal de Evaluación de lasPolíticas Públicas y Calidad de los Servicios, organismo público que se creó por ley el año 2006.Su misión principal es la de desarrollar actividades de evaluación de las políticas y serviciospúblicos en el Estado español de forma que el uso de los recursos públicos sea el más adecuadoen términos de consecución de los objetivos sociales previstos.La Agencia para la evaluación de la calidad es la primera de las establecidas de acuerdo con elnuevo modelo de gestión pública mencionado, y se integra en un amplio proceso demodernización e innovación de las Administraciones Públicas, en línea con los principios degobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.En el plano regional la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha comenzó desde muy prontoa articular medidas destinadas a favorecer la orientación de la administración a los ciudadanos,conscientes de la importancia que tenía para su arraigo entre la población castellano-manchega.El Primer Plan de Modernización de la Administración Regional aprobado en 1993 tuvo comoobjetivo fundamental orientar la administración hacia valores de eficacia, agilidad, transparencia ycalidad. Las autoridades de entonces deseaban una administración más cercana a losciudadanos. Este plan tuvo su continuidad con otro proyecto, el Plan de Calidad de la Consejería 15
  16. 16. de Administraciones Públicas, que nació en 1998, y que tuvo su hito más importante con laaprobación un año después de la Carta de Derecho de los Ciudadanos. Estos proyectos tendríansu corolario en el Plan Funciona aprobado en 2001 y que trataba de recoger la experiencia de losanteriores, y se enriqueció con la información de las evaluaciones realizadas, así como de losresultados de las diferentes encuestas de satisfacción. El objetivo básico de este último plan fueintegrar en un único instrumento toda la actividad desplegada por la administración regionalrelacionada con la mejora de la gestión, la innovación y la búsqueda de la calidad de los serviciospúblicos.4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicios en la Administración deCastilla-La Mancha.Las Cartas de Servicios son un instrumento de fomento de la calidad de los servicios públicos quese presenta en forma de documento divulgativo, sus destinatarios son el público en general, y másen particular los usuarios de los servicios concretos. En este documento se informa sobre losdiferentes aspectos de interés en su relación con la Administración pública: - Servicios y prestaciones. - Derechos del usuario. - Aspectos formales. - Aspectos facilitadores. - Reglas básicas de ordenación, estilo y presentación de la información.Contenidos mínimos de las Cartas de Servicios: 1) Identificación y descripción mínima de la misión y fines del organismo público responsable del servicio. 2) Relación explicativa de prestaciones y servicios. 3) Formas para plantear quejas, reclamaciones y sugerencias. 4) Mención expresa a las fórmulas y mecanismos de participación o colaboración de los usuarios adecuados al caso. 5) Normativa reguladora de la prestación del servicio. 6) Declaración de compromiso de calidad, especificando estándares cuantificables o susceptibles de verificación.Con este propósito se plantean los siguientes aspectos: - Unos plazos de resolución o tiempos de respuesta. 16
  17. 17. - Un mecanismo de información y comunicación que permita la relación fluida y personalizada del usuario con el prestador del servicio. - Amplitud y flexibilidad de la oferta horaria de atención al público. - Otras facilidades que el órgano o unidad prestataria del servicio ponga a su disposición para mejorar la calidad del servicio. - Señalar los indicadores que se utilizan para evaluar la calidad. - Otra información complementaria, como por ejemplo: dirección de la unidad responsable, datos divulgativos sobre los servicios gestionados de interés para el público, direcciones, teléfonos, ubicación oficinas, personas de contacto, etc.Las cartas de servicio en la Administración de Castilla la Mancha.Los distintos proyectos iniciados por la Administración regional con la aprobación del primer plande modernización, tendrían su corolario con la aprobación de la Carta de los Derechos delCiudadano (aprobada por el decreto 30/1999, de 30 de marzo). Con este instrumento el gobiernoregional situaría al ciudadano en el centro de su atención y adquirió un compromiso público conlos ciudadanos castellano-manchegos destinado a garantizarles unos servicios públicos decalidad, sobre la base de la cercanía, la eficacia y la transparencia.La Carta de los Derechos de los Ciudadanos no es un catálogo de propósitos bienintencionadossino que es un contrato social en el que se recogen y reconocen una serie de derechosciudadanos en su relación con la Administración regional, que suponen un mandato real para lamisma. Por otro lado, anima a todos los órganos administrativos y servicios públicos regionales aelaborar su propia carta de servicio sectorial en las cuales se especifican informaciones relativas altipo de servicio, derechos del ciudadano en relación al mismo, estándares de calidad aplicados ymedidas de calidad mesurables. En definitiva, un instrumento vinculante para la administración y elciudadano relativo a qué servicios se prestan, cómo se prestan, con qué estándares de calidad ycuáles son los canales para la participación ciudadana, quejas y sugerencias en relación al mismo.Este proyecto ha conseguido objetivos importantes, especialmente en lo que se refiere a lacreación de cartas sectoriales. Ya son más de veintidós los servicios de la Administración regionalque han elaborado su propia carta de servicios. Sirvan como ejemplos la Biblioteca de Castilla-LaMancha cuya carta de servicios está acreditada por la Asociación Española de Normalización yCertificación (AENOR). El Archivo Regional cuya carta de servicios entró en vigor en 2008 y en laque se recogen una serie de indicadores medibles que dan cuenta de en qué grado están 17
  18. 18. cumpliendo sus compromisos de calidad. La selección de personal en la Escuela deAdministración Regional que cuenta con su carta de servicio desde 2007 y en la que se establecenuna serie de compromisos y procedimientos destinados a facilitar la participación de losciudadanos en los procesos selectivos, o las Residencias para personas Mayores que tambiéncuentan con su propia carta de servicios.4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación EFQM.Como se viene insistiendo la “Gestión de la Calidad” constituye una nueva orientación en elfuncionamiento de las organizaciones para impulsar su mejora y su progreso. A este fin se creó en1988 la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, más conocida como EuropeanFoundation for Quality Management (EFQM), con el fin de impulsar la mejora de la calidad en lasempresas europeas. En este tiempo la EFQM ha desarrollando actividades destinadas a lapromoción y difusión de modelos, herramientas y buenas prácticas organizativas, incluidas lasorganizaciones públicas. Entre los mecanismos destinados a la búsqueda de la excelencia, estainstitución ha definido un modelo de evaluación que integra y hace operativos los componentesesenciales de la Gestión de la Calidad, y permite disponer de una herramienta para la mejoracontinua que, convenientemente adaptada, puede ser utilizada y aprovechada por cualquierorganización, incluida la Administración pública.El Modelo Europeo adaptado al sector público es un instrumento de autoevaluación que secaracteriza por lo siguiente:- Asume una visión global de la gestión.- Diagnostica las distintas dimensiones de las unidades administrativas.- Identifica los puntos fuertes y débiles, perfilando áreas de mejora en cualquier nivel de la organización.Este modelo de autoevaluación de la calidad homologado a nivel europeo permite a los gestorespúblicos:- Disponer de criterios para la colaboración entre unidades.- Disponer de datos para la comparación.- Tener información relevante para el intercambio de experiencias y enriquecer el propio funcionamiento. 18
  19. 19. 4.4. Los Premios a la Excelencia y Calidad en los servicios públicos. Premios a la calidad delos servicios en la Administración de Castilla-La Mancha.En la Administración Española el Ministerio de Administraciones Públicas instituyó en los primerosaños noventa los Premios a las Mejores Prácticas y la Calidad en la Administración General delEstado. Con estos premios se conseguía institucionalizar un reconocimiento público para aquellaorganización que se distinguiera en la búsqueda de la calidad de sus servicios. Estos premios seconvocan desde entonces anualmente y la evaluación de las candidaturas se realiza con base enel Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM).Por su lado la Administración castellano-manchega, como ya ocurriera con los Planes deModernización y Desarrollo de la Calidad de los Servicios, impulsó a este mismo fin un Premio quereconociera la Excelencia y las Buenas Prácticas de entre los servicios públicos prestados por laadministración regional. Fueron así creados los Premios a la Excelencia y la Calidad de losServicios Públicos que otorgó su primer galardón en 2003 a la Residencia de Mayores de Torrijospor un proyecto sobre la gestión de la calidad de la propia Residencia. Estos premios ya van porsu cuarta edición y han conseguido consolidar una cultura de búsqueda de la excelencia en lagestión pública y en los servicios. Estos galardones sirven al mismo tiempo como acicate paraotros proyectos, reconoce las buenas prácticas y trata de que éstas se generalicen y adopten porotros servicios similares, desarrollándose de este modo una dinámica de benchmarking muyinteresante entre las distintas unidades que componen la administración regional.5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM.LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.En 1982 se dio a conocer el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad “Modelo EFQM deAutoevaluación” promoviéndose su utilización mediante la creación del Premio Europeo a laCalidad, por convocatorias anuales. Desde entonces la Administración española lo ha adaptado ala realidad administrativa española y fomentado su aplicación.El Modelo Europeo se asienta sobre los siguientes principios fundamentales: 19
  20. 20. 1) La importancia de las personas. Se parte de la base de que son éstas las que hacen posible el éxito de las organizaciones y quiénes pueden aportar mejores soluciones. 2) Los funcionarios están en puestos de primera línea y representan la imagen de la Administración, son quienes pueden obtener una información directa sobre las “expectativas” razonables de los “usuarios” y su grado de satisfacción con los servicios. 3) La implicación del personal y la consideración de su importancia en todo proceso de mejora otorga un componente humanista de alto valor a la gestión de la calidad. 4) La razón de ser de las organizaciones es ofertar productos, bienes y servicios esperados por sus clientes. Por tanto la mejora sólo es posible se va precedida de un diagnóstico de cuáles son las expectativas de los usuarios o clientes.Para la EFQM el sector público reúne una serie de características que lo diferencian delsector público como son las siguientes: - Responde a estrategias y políticas que escapan a su control directo. - Satisface a múltiples clientes que no necesariamente aceptan voluntariamente sus servicios. - El sector público se ve limitado en la elección de mercados o grupos de clientes. - Aborda las necesidades del individuo estableciendo un equilibrio entre éstas y las de la comunidad, las del usuario del servicio y las del que no lo utiliza, las de quien se beneficia y las a quién no. - Dar servicio dentro de un entorno político, equilibrando las necesidades políticas y los requisitos del cliente.En los diagnósticos llevados a cabo en los últimos años por la EFQM se concluye que el modeloeuropeo de evaluación en lo que se refiere al sector público es aplicable respecto a estos cincoagentes facilitadores mencionados, pero que es mucho más difícil su puesta en práctica en loreferido a la búsqueda de la satisfacción del usuario, el impacto social y los resultados. En estesentido el modelo EFQM se basa en la satisfacción de los clientes y empleados y el impacto en lasociedad se consigue mediante un liderazgo que impulse la política y estrategia, la gestión depersonal, los recursos y los procesos hacia la consecución de la excelencia en los resultados.El concepto de agentes facilitadores se refiere a aquellos criterios mediante los que se pretendeevaluar el modo en el que se han alcanzado los resultados. El término resultado incluye los 20
  21. 21. criterios respecto a los que la organización ha conseguido y está consiguiendo. Los criterios quecomponen los agentes facilitadores son los siguientes: - Liderazgo. - Política y estrategia. - Gestión de personal. - Recursos. - Procesos. - Satisfacción del cliente. - Satisfacción del personal. - Impacto en la sociedad. - Resultados.Los procedimientos que propone la EFQM para evaluar un organismo público son lossiguientes: - Presentación a premios a la calidad o simulación. - La autoevaluación. - Las matrices de mejora. - Reuniones de trabajo. - Implicación paritaria. - Cuestionarios de autoevaluación.El aseguramiento de la calidad y las normas ISO 9000. Gestión de la Calidad Total (TQM).Normalizar, en el sentido que emplea esta palabra la Guía ISO/CEI 2-1906, es la actividadencaminada a establecer, respecto a problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas aun uso común repetido, con el fin de conseguir un grado óptimo de orden en un contexto dado. Lanormalización se extiende al sistema de calidad y consiste en la elaboración, la difusión y laaplicación de normas. Las normas proporcionan reglas, procedimientos y directrices ocaracterísticas específicas para ciertas actividades o resultados. Los códigos de buenas prácticasson aquellos documentos que recomiendan prácticas o procedimientos durante todo el proceso deproducción de un producto o servicio.En el contexto de la búsqueda de la excelencia por las organizaciones, la preocupación se centrano sólo en la Promoción y Evaluación de la Calidad, sino también por su aseguramiento. Por ellola International Standard Organization (ISO) redactó en su día unas normas que son seguidas hoy 21
  22. 22. día en la mayor parte de sus especificaciones por todos los países europeos, EEUU y Canadá.Estas normas reciben la denominación de ISO 9000. Según las normas ISO cualquierorganización tiene que atender los siguientes objetivos y responsabilidades para buscar lacalidad: a. Obtener, mantener y buscar la mejora continua de la calidad de sus productos y servicios en relación a los requisitos de la calidad. b. Debe mejorar la calidad para satisfacer las necesidades y demandas de los clientes y usuarios teniendo en cuenta sus demandas. c. Debe dar confianza a su dirección interna y los empleados de que estás son importantes y de que se están siguiendo los requisitos de calidad. d. Dar confianza a los clientes de que los requisitos de calidad esperados se están cumpliendo en los productos y servicios. e. Dar confianza de que se cumplen los requisitos del sistema de calidad.De todo ello se desprende el objetivo que ISO desea que tengan sus normas a fin de conseguir lossiguientes propósitos: - Tener directrices para la gestión de la calidad, - Cláusulas de un contrato entre primeras y segundas partes, - Aprobación o registro por segunda parte, - Certificación o registro por tercera parte.El modelo de diagnóstico o evaluación de las Normas ISO 900 difiere en algunos aspectosde modelo de la EFQM, puesto que las conocidas normas 9000 lo que buscan es unaseguramiento de la calidad mientras que la EFQM va mucha más allá tratando de orientar a lasorganizaciones globalmente consideradas hacia la excelencia, la responsabilidad social y latransparencia.El modelo de organización excelente de la EFQM difiere del modelo de las normas ISO,pudiéndose afirmar que lo contiene y perfecciona. Hasta el punto de que es posible establecer unarelación de jerarquía entre control de la calidad, aseguramiento de la calidad y gestión de lacalidad total. La Gestión de la Calidad Total contiene el aseguramiento de la calidad, ya definido, yconsiste en todas las acciones planificadas y sistemáticas necesarias para proporcionar lasuficiente confianza de que un producto o servicio cumple las exigencias de calidad. El 22
  23. 23. aseguramiento hace referencia a los procesos o reglas mediante las que la organización efectúasus actividades y a la comprobación de que las mismas se llevan a cabo de acuerdo con lo másgeneralmente aceptado y señalado en la norma como buena práctica. El aseguramiento de calidadse convierte un poco más que una forma ampliada y refinada de la inspección de calidad con lasespecificaciones ampliadas a normas de organización.La Gestión de la Calidad Total se orienta a la mejora continua siendo un proceso que nuncase completa, es posible asegurar la calidad comprobando que se cumplen las normas, pero no esposible llegar a la excelencia que se concibe como un límite al que la organización puedeacercarse pero que siempre es difícil de alcanzar. 23

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