1.
中国需要怎样的
粮食安全战略？
程国强 博士
国务院发展研究中心研究员
010-6559 5692
gcheng@drc.gov.cn

2.
提纲
 农业发展新阶段
 新粮食安全观：中国需要怎样的粮食安全
新战略？

3.
一、农业发展新阶段
 中国经济新常态，农业发展新阶段。
 中国经济进入新常态背景下，经济从高速增长转向
中高速增长，农业发展的外部条件和内部动因也发
生深刻的变化，如何保持农业的持续发展？新的增
长点在哪里？
 农业生产成本进入上升通道，主要农产品国内价格
普遍超过国际市场价格，而“黄箱”政策接近上限，
在成本“高地板”、 价格“天花板”的挤压下，
农业如何增效、农民如何增收？
 农业资源短缺，开发过度、污染加重，生态环境约
束趋紧，在两道“紧箍咒”制约下，如何保障农产
品有效供给和质量安全？

4.
 第一，土地细碎化、农户兼业化。
 经营规模
 1986年农户户均经营耕地9.2亩、分散为8.4块；2008年
下降到7.4亩、分散为5.7块；
 2011年全国承包经营的耕地面积12.77亿亩，经营农户
2.29亿户，户均仅5.58亩。
 由此表明，目前农业家庭经营的规模经济性正趋于弱化。
 农户的分化
 1996年全国农业户中纯农户占62.8%，1999年下降到
40%；
 2008年吉林、黑龙江、安徽、四川、浙江5省的比例只
有25.3%，
 这意味着大多数农民已经不以农为主。

5.
 第二，劳动力弱质化、农业副业化。
 农业劳动力
 2011年在全部从业劳动力中，第一产业的从业人员已经
下降到38.10%，留守农业的劳动力更是呈现出老龄化与
妇女化特征。
 全国931个村庄抽样调查结果表明，2011年51岁以上劳
动力占到39.8%，妇女占比则高达69.89%。
 这表明农民正趋于不以农为业。
 农业收入
 农户纯收入中来自农业的比重由1985年的75.02%下降
到2011年的26.3%。
 大多数农民已经不以农为生。

6.
 第三，成本“地板”抬升，价格与补贴面临
“天花板”约束。
 农业生产成本处在“上升通道”，农业生产成本的
“地板”不断抬升。
 临时收储等价格支持政策，市场扭曲效应日益明显，
导致主要农产品国内价格超过国际价格，今后提价
面临“天花板”约束；
 政府对农业的补贴支持，正在接近加入WTO时的
“黄箱”承诺上限，加大补贴面临“天花板”限制。

7.
中国主要农产品生产总成本和人工成本的变化
（元/吨）
品种 单吨 2003年 2013年 涨幅(元) 涨幅(%)
人工成本
贡献率
大豆
总成本 2,124 4,534 2,410 113%
30%
人工成本 722 1,456 734 102%
玉米
总成本 943 2,074 1,130 120%
51%
人工成本 353 933 580 164%
小麦
总成本 1,331 2,444 1,113 84%
46%
人工成本 403 918 516 128%
稻谷
总成本 1,019 2,440 1,421 139%
47%
人工成本 374 1,037 664 178%
油菜籽
总成本 2,462 6,067 3,604 146%
73%
人工成本 1,210 3,851 2,640 218%
棉花
总成本 9,933 24,677 14,744 148%
74%
人工成本 4,536 15,411 10,875 240%
甘蔗
总成本 164 421 257 157%
58%
人工成本 75 223 148 199%

8.
2013年国内外主要农产品
人工成本占总成本比例（吨成本）
品种 中国 美国 巴西
大豆 34% 1% 1%
玉米 39% 3% 4%
小麦 38% 6% -
棉花 62% 4% -

9.
主要国家玉米生产成本比较（元/吨）
中国 美国 巴西MT 巴西PR
2003 943 760 701 675
2004 887 728 760 731
2005 928 837 1,036 931
2006 972 932 983 918
2007 1,065 930 1,149 1,039
2008 1,145 1,006 1,374 1,246
2009 1,282 942 1,316 1,226
2010 1,397 998 1,209 1,229
2011 1,618 1,102 1,485 1,175
2012 1,876 1,346 1,360 1,123
2013 2,074 1,346 1,266 1,255
涨幅 120% 77% 81% 86%
CAGR 8% 6% 6% 6%
中国/他国 1.54 1.64 1.65

10.
玉米：国内外价差
1,773
2,460
1,500
1,700
1,900
2,100
2,300
2,500
2,700
2,900
3,100
3,300
09-01-04 10-01-04 11-01-04 12-01-04 13-01-04 14-01-04
进口玉米完税价 国产玉米蛇口港现货价
元/吨

11.
 第四，农业持续发展面临资源环境“紧箍咒”。
 农业发展代价高昂，农业资源环境亮起“红灯”。
 资源开发利用强度过大、生态环境受损严重、承载
能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦
绷得越来越紧，化肥、农药等使用大大超出合理水
平，农业面源污染、耕地质量下降、地下水超采等
问题越来越突出；
 特别是温饱问题解决后，公众对生态环境和农产品
质量的要求越来越高，对农产品质量安全问题零容
忍。

12.
环保部、国土资源部《全国土壤污染状况调
查公报》（2014年4月17日）
 土壤环境，总的点位超标率为16.1%，
 轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、
2.3%、1.5%和1.1%。
 土地利用类型
 耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、
10.4%，
 约两成耕地污染超标。
 污染分布情况
 南方土壤污染重于北方；
 长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土
壤污染问题较为突出，
 西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；
 镉、汞、砷、铅四种无机污染物含量分布呈现从西北到东
南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

13.
农业新阶段：如何保障粮食安全？
 农业进入观念变革、机制创新、结构转型、
产业重塑的关键时期。
 倒逼机制：
必须改革创新：促进提质增效、节本降耗。
必须转变发展方式，推动集约经营、可持续发
展。

14.
二、新粮食安全观：中国需要怎样
的粮食安全新战略？
 国内粮食供需矛盾日益突出，依靠国内农业资
源保障粮食安全与资源环境承载能力的冲突愈
发尖锐。
 目前中国土地资源自给率只有80%，在农业资
源超负荷运行、环境代价高昂的条件下，只能
满足国内90%的谷物、油料等农产品需求。
 从国际市场进口10%的国内农产品需求，相当于用
国外农业资源补充20%的国内耕地资源。

15.
重塑粮食安全战略边界（2013年5月农业部论坛）
 重塑粮食安全战略边界，建立基于全球视野的
国家粮食安全保障机制：
 产品边界；
 资源边界；
 市场边界；
 历史边界。
 粮食安全战略升级版：
 立足国内，全球供应。
 突出重点，有保有放。

16.
中国对粮食安全政策的调整
 2013年12月中央经济工作会议、2014年中央1
号文件：
 “以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科
技支撑” 。
 要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷
物基本自给、口粮绝对安全。
 在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；
在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。

17.
但是，国内政策解读出现分歧……
 有关部门和专家：注重解读“立足国内”
的含义，对“适度进口”依然疑虑重
重……
 对粮食安全战略的调整，目前还存在一些
误读，甚至是曲解…….
 对实施怎样的粮食安全战略，国内仍没有
形成共识。

18.
新粮食安全观
 两个并重、二元路径与三维战略
 两个并重
 粮食安全
 环境安全、可持续发展
 二元路径
 立足国内
 适度进口
 三维战略
 全球维度
 国家维度
 家庭维度
 构建开放型、包容性新型国家粮食安全保障体系。

19.
全球食物可获得性
进口 国内生产
家庭总收入
食物安全 营养 健康 其他基本与
非基本需求
全
球
层
面
国
家
层
面
家
庭
及
个
人
层
面
家庭及个人食物可获得性
国内食物可获得性
中国新型粮食安全框架：三维战略

20.
（一）国家维度
 立足国内：
确保粮食生产能力、
强化合理储备体系、
完善市场调控机制、
保障低收入居民基本消费；
 适度进口：
实施“五位一体”的全球农业战略，实现持续、
稳定、安全的全球农产品供应网络。

21.
（二）全球维度：五位一体全球农业战略
全球农
业战略
境外农
业投资
新型农
业国际
合作
全球商
品交易
中心
战略贸
易伙伴
全球农
业治理

22.
（三）家庭维度：健康与发展
 吃饱
 营养
 健康

23.
谢 谢
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